Dir. 1993:32
Statsrådet Laurén anför.
En särskild utredare tillkallas för att se över bestämmelserna om
utrikessekretess i sekretesslagen (1980:100). Syftet med utredning en är
främst att närmare analysera utrikessekretessens innehåll och
tillämpning inför ett svenskt medlemskap i EG.
Offentlighetsprincipen kan definieras som den grundsats en ligt vilken
samhällsorganens verksamhet skall ske under allmän insyn och kontroll.
För att en offentlighetsprincip skall anses råda i samhället räcker det
inte med att myndigheterna lämnar medborgarna en vidsträckt information
om sitt arbete. Den offentliga verksa mheten måste också ligga öppen för
medborgarna och de nyhetsförmedlande organen på ett sådant sätt att
dessa kan skaffa sig upplysningar i skilda angelägenheter efter eget
val, oberoende av myndigheternas informationsgivning (prop. 1975/76:160
s. 6 9). Sammanfattningsvis brukar man säga att offentlighetsprincipen
fyller tre huvudändamål. Den utgör en garanti för rättssäkerheten,
effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyret.
I första hand förknippas offentlighetsprincipen med den i 2 kap. 1§
tryckfrihetsförordningen (TF) fastlagda grundsatsen om allmänna
handlingars offentlighet. Det sägs där att varje medborgare till
främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning skall ha
rätt att ta del av allmänna handlingar. Härigenom markeras att
handlingsoffentligheten utgör ett inslag i den medborgerliga yttrande-
och informationsfriheten och därmed en av b etingelserna för den fria
demokratiska åsiktsbildningen.
Ett annat inslag i offentlighetsprincipen utgör den medborgerliga
yttrandefrihet som gäller också som grundsats för de tjänstemän oc h
andra som är verksamma hos det allmänna och som omfattar också den
information som dessa offentliga funktionärer förfogar över i denna
verksamhet.
Av intresse i detta sammanhang är vi dare reglerna om meddelarfrihet,
dvs. rätten för var och en att lämna uppgifter i vilket ämne som helst
för publicering. Dessa regler kan ses som en del av det regelverk genom
vilket offentlighetsprincipen förverkligas.
Även om offentlighetsprincipen, de offentliga funktionärernas
yttrandefrihet och meddelarfriheten är omistliga inslag i vår
rättsordning kan de dock inte vara utan undantag.
Inskränkningar i rätten att ta del av allmänna handlingar får göras om
det är påkallat av hänsyn till vissa i 2 kap. 2 § TF angivna intressen,
där behovet av sekretess är särskilt starkt. Vid varje bedömning av om
offentlighet sintresset skall få vika för ett sådant sekretessbehov
måste en intresseavvägning göras. När det finns ett beaktansvärt
intresse av allmän insyn bör offentligheten få vika endast om det
framstår som nödvändigt av hänsyn till viktiga motstående intressen.
Begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar skall enligt 2
kap. 2 § TF noga anges i en särskild lag eller i ann an lag som den
särskilda lagen hänvisar till. Den särskilda lag som avses är
sekretesslagen (1980:100). Detta innebär att det i sekr etesslagen i så
precisa ordalag som möjligt anges för vilka slag av uppgifter som det
skall gälla sekretess.
Sekretesslagen reglerar också den tystnadsplikt som utgör undantag från
de offentliga funktionärernas yttrandefrihet. Sekretess anvä nds i lagen
som en gemensam beteckning på begränsning i handlingsoffentligheten och
tystnadsplikt. I 16 kap. sekretesslagen anges vissa
tystnadspliktsföreskrifter som gäller som undantag från principen om
meddelarfrihet medan denna princip tar över övriga tystnadsplik
tsbestämmelser.
I 2 kap. 1 § sekretesslagen regleras den s.k utrikessekretessen.
Paragrafen är tillämplig inom all offentlig verksamhet som omfattas av
sekretesslagen. I första och andra styckena görs dock skillnad i fråga
om sekretessens styrka hos olika myndigheter.
Föremålet för utrikessekretessen är först och främst uppgifter som angår
Sveriges förbindelser med andra stater. Med detta avses inte bara
uppgifter om de egentliga utrikespolitiska förbindelserna utan också
handelsförbindelser, kulturella förbindelser m.m. I uttrycket Sveriges
förbindelser ligger att det måste röra sig om förbindels er på nationell
nivå. Ett svenskt företags affärsförbindelser med en annan stat ryms
således inte under uttrycket. Detsamma gäller i fråga om en svensk
myndighets kontakter med en främmande stat, om förbindelserna avser
myndighetens egna angelägenh eter. Företräder däremot myndigheten
Sverige som nation, t.ex. vid konventionsförhandlingar, rör det sig i
här avsedd bemärkelse om Sveriges förbindelser.
Paragrafen är tillämplig också på uppgifter som rör andra stater,
mellanfolkliga organisationer, myndigheter, medborgare eller juridiska
personer i andra stater eller statslösa. Här ställs inte upp något krav
på att det skall röra sig om uppgifter med direkt ankny tning till
Sveriges förbindelser. Således kan t.ex. uppgifter om ett utländskt
företags af färsförbindelser med ett svenskt företag eller uppgifter om
en utländsk myndighets kontakter med en svensk myndighet i och för sig
falla inom paragrafens tillämpningsområde. En annan sak är att utrymmet
för sekretess för dylika uppgifter är starkt begränsat med hä nsyn till
det krav på skada för Sverige som är en förutsättning för sekretessen.
Utrikessekretessen gäller alltså i all offentlig verksamhet. I
paragrafen har gjorts en uppdelning mellan sekretessen hos regeringen
och inom utrikesrepresentationen, som regleras i första stycket, och
sekretessen hos övriga myndigheter, reglerad i andra stycket.
Sekretess enligt första stycket gäller med ett omvänt skaderekvisit,
dvs. presumtionen är för sekretess. Enligt andra stycket gäller
sekretessen med ett rakt skaderekvisit; offentlighet är här alltså
huvudregel.
De olika skaderekvisiten i första och andra styckena innebär enligt vad
föredragande statsrådet uttalade i prop. 1979/80:2 s. 131 in te att en
prövning av sekretessen hos en handling som kommer i n både till
regeringen och till en annan myndighet bör leda till skilda resultat.
Detta uttalande har bl.a. i RÅ82 2:80 bildat en av utgångspunkterna vid
Regeringsrättens prövning av frågan om utlämnande av diplomatiska
rapporter hos Statens invandrarverk vilka öv erlämnats dit från UD.
Regeringsrätten förklarade därvid bl.a. att risken för skadeverkningar
för Sveriges diplomatiska verksamhet b egränsar utrymmet för
offentliggörande av sådana uppgifter om Sveriges förbindelser med andra
stater eller i övrigt om andra stater som utrikesförvaltningen
överlämnat till andra myndigheter.
Det skadebegrepp som förekommer i paragrafen skall inte ges en alltför
vid innebörd. Det måste röra sig om någon olägenhet för lande t för att
skada skall kunna anses föreligga. Motsvarande gäller i fråga om
störningar av de mellanfolkliga förbindelserna. Att mindre störningar
eller irritationer inom ett annat lands ledning inte kan uteslutas, om
uppgifter lämnas ut, skall i regel inte föranleda sekretess.
Begäran att få ta del av en allmän handling görs hos den myndighet som
förvarar handlingen och det är också denna myndighet som skall pröva om
handlingen kan lämnas ut. Om handlingen förvaras hos UD fattas beslutet
alltså av departementet. Den som inte är nöjd med beslutet kan överkla
ga detta hos regeringen. Förvaras handlingen inom
utrikesrepresentationen, fattas beslut av vederbörande utlandsmyndighet;
överklagande görs i dessa fall hos domstol (Kammarrätten i Göteborg) och
sista instans är då Regeringsrätten. Beslut av andra myndigheter
överklagas hos behörig kammarrätt. Även här är Regeringsrätten sista
instans. I mål vid allmän domstol sker överklagande i hovrätt, med
Högsta domstolen som sista instans.
Domstolsutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1991:106)
Domstolarna inför 2000-talet, att länsrätt som första instans skall
pröva de sekretessmål som i dag överprövas av kammarrätt. Utredningen
anger särskilt att man inte haft möjlighet att utreda det nuvara nde
systemet med skilda besvärsregler i sekretessmål och att en sådan
utvärdering och översyn bör vara en uppgift för regeringskansliet
(s.411).
Principen om fri tillgång till de allmänna organens handlingar lades
första gången fast i 1766 års TF och har således -- om än inte helt utan
avbrott -- gällt i vårt land i över 200 år. Den har därigenom satt sin
prägel på den svenska förvaltningen och påverkat at tityder och
värderingar i samhället. Sverige och Finland har länge varit ensamma om
att tillämpa denna princip men på senare år har även andra länder, t.ex.
Danmark, Norge, Frankrike och Nederländerna, anlagt samma synsätt.
Sverige är dock såvitt bekant fortfarande ensamt om att ha principen
grundlagsfäst. Det svenska regelverket på området framstår som mycket
det aljerat vilket har föranletts av ett önskemål att i lagstiftningen
så noga som möjligt reglera undantagen från offentlighetsprincipen för
att inte lämna myndigheterna ett utrymme för att skönsmässigt avgöra
vilken insyn som skall finnas i deras ver ksamhet.
I andra länder är utgångspunkten den omvända. Särskilt tydligt är detta
i t.ex. Storbritannien där principen i stället är att alla allmänna
handlingar är hemliga om inte ett särskilt beslut om offentliggörande
fattas.
Även om några av EG:s medlemsländer alltså tillämpar en
offentlighetsprincip tillämpas den inte av EG som sådant.
EG-institutionerna bestämmer själva om en handling skall lämnas ut eller
inte. Om handlingen har sekretessbelagts är institutionen förhindrad att
lämn a ut den. Handl ingar hos EG:s institutioner blir som regel
offentliga först efter 30 år. För att en sekretessbelagd handling skall
kunna lämnas ut krävs dessutom ett särskilt beslut om att häva
sekretessen.
Offentlighetsreglerna ser alltså olika ut i EG och dess medlemsländer.
EG ställer heller inte krav på att dessa regler skall harmoniseras utan
varje medlemsland får ha den lagstiftning som passar förhållandena i det
landet bäst.
På vissa håll i EG:s regelverk finns emellertid sekretessregler som
medlemsländerna -- utifrån sina skilda utgångspunkter -- måste anpassa
sin lagstiftning till. Det gäller framför allt sekretess för
övervägandena vid EG-rådets möten och för uppgifter som enskilda enligt
dessa regler skall lämna till EG-kommissionen eller till nationella
myndighet er om sina ekonomiska förhållanden.
Grundlagsutredningen inför EG (Ju 1991:03)
Utredningen, som haft i uppdrag att utreda behovet av grundlagsändringar
inför ett svenskt medlemskap i EG, kommer i dag att present era
resultatet av sitt arbete. Utredningen har inte haft i uppdrag att
närmare utreda sekretesslagens förhållande till ett EG-medlemskap.
Vid behandlingen av regeringens proposition 1992/93:120 om ändring i
sekretesslagen med anledning av EES-avtalet aktualiserades fråg an om
utrikessekretessen. I sitt av riksdagen godkända betänkande i ärendet
(bet. KU 1992/93:11) uttalade Konstitutionsutskottet att det är
angeläget att man från regeringens sida verkar för största möjliga
öppenhet i förhandlingarna o ch att utrikessekretessen således bör
tillämpas med återhållsamhet. Vidare anförde utskottet att man
förutsätter att regeringen mot bakgrund av frågans vikt följer
utvecklingen och tar de initiativ som behövs för att
offentlighetsprincipen inte skall urholkas på det sättet, att uppgifter
med anknytning till nya EES-regler kommer att skyddas av sekretess medan
motsvarande uppgifter som gäller e tt internt lagstiftningsärende är
offentliga. Även när det gäller andra områden som behandlas i det
fortsatta integr ationsarbetet vid bl.a. ett framtida EG-medlemskap
förutsätter utskottet att frågorna kring offentlighet, sekretess och
meddelarskyd d blir noggrant belysta och analyserade.
Under den allmänna motionstiden innevarande riksmöte har också några
motioner väckts om utrikessekretessen och dess tillämpning vid ett
medlemskap i EG (K413 och K427). I motionerna har begärts att regeringen
låter utreda utrikessekretessens omfång och tillämpning .
Konstitutionsutskottet har ännu inte behandlat motionsyrkandena.
Den senaste tiden har den svenska offentlighetsprincipens förhållande
till ett EG-medlemskap uppmärksammats och debatterats i riksda gen men
också i massmedierna och på andra håll. Därvid har sekretesslagens
bestämmelser om utrikessekretess aktualiserats dels när det gäller
medlemskapsförhandlingarna, dels i fråga om vilken betydelse de kommer
att få vid ett svenskt medlemskap i EG.
Bestämmelserna om den svenska utrikessekretessen har kommit till i en
tid då Sveriges internati onella samarbete skedde i hävdvunna former. Vi
står nu inför ett viktigt och stort steg i utvecklingen mot ökad
integration inom Eur opa. Detta gäller både inom ramen för EES-avtalet
och i perspektivet av ett svenskt medlemskap i EG. I den fortlöpande
uppföljning o ch översyn av sekretesslagstiftningen som pågår alltsedan
dennas tillkomst, är det därför naturligt att utreda om de regler som
rör utrikessekretessen är anpassade till dagens och morgondagens
situation. Uppdraget att utreda denna fråga bör ges till en särskild
utredare.
Utredaren bör ha frihet att ta upp alla de frågor som kan behöva
övervägas inom ramen för en sådan översyn. Exempel på frågor som ka n
behandlas finns angivna i bl.a. de motioner som väckts i frågan. Vidare
bör utredaren studera det betänkande som Grundlagsutrednin gen inför EG
i dag kommer att presentera. Jag skall emellertid ange några
utgångspunkter för arbetet och ge exempel på frågor som kan kräva
överväganden.
Utgångspunkten för utredningsarbetet skall vara att den svenska
anpassningen till EG skall bedrivas på ett sätt som är förenligt med den
tradition av betydande öppenhet som så länge präglat svensk förvaltning.
Allt förhandlingsarbete ställer emellertid som regel krav på viss
sekretess så att t.ex. egna förhandlingspositioner inte blir
tillgängliga för motparter. Ett annat synsätt inom det internationella
förhandlingsarbetet skulle innebära att svenska intressen inte kan
drivas på bästa sätt. Också ett sådant förfarande som det hos
kommissionen oc h domstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg är
kringgärdat med en sekretess som kan te sig främmande för vår
traditionella öppenhet. Sverige kan emellertid inte avstå från
internationellt samarbete därför att detta är förknippat med krav på
sekretess i verk samheten. En annan sak är att Sverige med kraft bör
driva uppfattningen att offentlighet är ett viktigt värde också i det
mellanfolk liga samarbetet.
Meddelarfriheten är en unik svensk rättslig princip, även om det i andra
länder finns liknande r egler om skydd för källor för information till
massmedier. Att förhållandena är olika i olika länder gör att det kan
vara vanskligt att avgöra vilket utrymme som en mellanfolklig
organisations sekretessregler ger åt uppgiftslämnande i sådant syfte.
Jag vill emelle rtid hävda uppfattningen att det i EG-samarbetet som i
andra mellanfolkliga sammanhang finns utrymme för källskydd i den form
som vå r svenska meddelarfrihet innebär.
Ett medlemskap i EG kommer att innebära vissa förändringar för de
svenska myndi gheternas verksamhet, främst i fråga om samarbetet med EG
och dess övriga medlemsländer. Inom kort väntas Utredningen om
statsförval tningen och EG (Ju 1992:B) redovisa sitt slutbetänkande.
Utredaren bör ta del av detta utredningsresultat och söka beskriva den
förv äntade utvecklingen i ett offentlighets- och sekretessperspektiv
och identifiera vilka behov av förändringar som denna kan komma att
medföra. Utredaren bör därvid undersöka hur frågan reglerats i
medlemsländer som har ett med oss jämförbart system. Förhållandena i
Danmark bör därvid vara av särskilt intresse. Mot denna bakgrund bör
utredaren överväga vilka förändringar i de reg ler som rör
utrikessekretessen som kan vara motiverade.
En allmän utgångspunkt för arbetet bör vara att offentlighetsprincipen
inte skall försvagas utan helst stärkas. Således bör inriktningen på
arbetet vara att förslagen skall leda till ökad öppenhet.
Exempel på frågor som utredaren särskilt bör studera är sekretessen i
förhandlingsarbete och de olika skaderekvisiten i 2 kap. 1 §
sekretesslagen. Utredaren kan därvid ha anledning att pröva om det
skulle vara lämpligt att införa en särskild bestämmels e i
sekretesslagen som tar sikte på uppgifter i EG-samarbetet och låta 2
kap. 1 § gälla övriga internationella förbindelser. De frågor som gäller
meddelarfriheten i ett EES- och EG-perspektiv bör också belysas.
I många sammanhang kommer Sveriges delegation vid EG att vara
regeringskansliets ''förlängda arm'' i en utsträckning som inte har
någon egentlig motsvarighet i dagens utrikesförvaltning. Bl.a. från
denna synpunkt uppkommer frågan om den nuvarande instansordningen när
det gäller överklagande av en utlandsmyndighets avslag på en begäran att
lämna ut en allmän handling är rationell från olika synpunkter.
Utredaren bör behandla de nna fråga.
En annan utgångspunkt för arbetet bör givetvis också vara att
regleringen skall präglas av konsekvens och överskådlighet (se bl.a.
dir. 1977:120 s.5). Med beaktande av det statsfinansiella läget bör
utredaren vidare belysa förslagens ekonomiska konsekvenser.
För utredningen gäller vidare regeringens direktiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens
inriktning (dir. 1984:5) och angående EG-aspekter i
utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt redovisning av
regionalpolitiska konsekv enser (dir. 1992:50).
Utredningsarbetet bör vara avslutat före utgången av år 1993.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om
statsrätt och förvaltningsrätt
-- att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av
kommittéförordningen (1976:119) -- med uppdrag att se över
bestämmelserna om utr ikessekretess i sekretesslagen (1980:100) samt
-- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Justitiedepartementet)