Dir. 1993:31
Chefen för Socialdepartementet statsrådet B. Westerberg anför efter sam råd med justitieministern.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en översyn
av samhällets åtgärder mot prostitution. Utredaren skall kartlägga
prostitutionens omfattning i Sverige och särskilt belysa de olika
problem som är förknippade med prostitution samt orsakerna till dessa.
Utredaren bör utarbeta eventuella förslag till förbättringar av
samhällets insatser. Frågan om en kriminalisering av prostitutionen är
en lämplig metod för att motverka prostitutionen och dess konsekvenser
bör härvid förutsättningslöst undersökas.
Prostitution är när minst två parter köper respektive säljer sexuella
tjänster mot (vanligen) ekonomisk ersättning, vilken utgör en
förutsättning för den sexuella tjänsten. På det sättet definierades
prostitutionen av Prostitutionsutredningen i betänkandet Prostitutionen
i Sverige. Bakgrund och åtgärder (SOU 1981:71, s. 33).
Prostitutionen har ett nära samband med sociala förhållanden och struk turer liksom med människors - och då kanske främst mäns - syn på det
motsatta könet. Mannens del i prostitutionen har ofta tonats ner trots
att det framför allt varit män som utnyttjat prostituerade. Denna
dubbelmoral har kommit till uttryck i en inställning där det i huvudsak
varit kvinnan som socialt bestraffats och föraktats.
Prostitution kan inte bara på flera olika sätt vara skadlig för många av
de inblandade. Den kan också vara oförenlig med individens frihet och
ägnad att negativt påverka sexualsynen i allmänhet. Vad avser den
heterosexuella prostitutionen strider den mot strävandena efter
jämställdhet mellan kvinnor och män. Prostitutionen utgör ofta ett led i
brottslig verksamhet och förstärker eller skapar social utslagenhet. Den
har sammanfattningsvis sådana negativa verkningar i samhället att den
bör bekämpas med kraft.
Den år 1977 tillsatta Prostitutionsutredningen var den första utredning
som i modern tid i Sverige ingående studerade prostitutionen som sam hällsföreteelse. Utredningen utgav betänkandet Prostitutionen i Sverige.
Bakgrund och åtgärder (SOU 1981:71). Inom ramen för utredningen publice rades även rapporten Prostitutionen i Sverige (Ds S 1980:9). Prostitu tionsfrågan togs också upp i Sexualbrottskommitténs betänkande Våldtäkt
och andra sexuella övergrepp (SOU 1982:61). I sitt slutbetänkande (SOU
1981:71) föreslog Prostitutionsutredningen ändrad lagstiftning för
offentliga pornografiska föreställningar (sexklubbsverksamhet) och ett
nytt straffansvar för hyresvärdar. Utredningen ansåg vidare att straff
för den som köper sig tillfällig sexuell förbindelse med en
narkotikaberoende prostituerad borde införas, eftersom det framstår som
särskilt hänsynslöst och straffvärt att använda sig av
narkotikapåverkade och narkotikaberoende prostituerade. De föreslagna
skärpningarna förutsatte enligt utredningen att insatserna från
samhällets sida för att hjälpa de prostituerade ökade.
Förslagen genomfördes endast vad avsåg offentliga pornografiska före ställningar på så sätt att en ny bestämmelse infördes i 10 § allmänna
ordningsstadgan (1956:617). Se prop. 1981/82:187, bet. 1981/82:JuU56,
rskr. 355, SFS 1982:344. Bestämmelsen innebar att anordnande av offent liga pornografiska föreställningar förbjöds. Fängelse upp till till sex
månader kan följa för den som bryter mot förbudet.
Ett försök till beskrivning av det aktuella läget vad gäller
prostitutionen redovisades under hösten 1991 i en promemoria (91-3561)
utarbetad inom Justitiedepartementet.
Prostitutionsutredningens grundläggande beskrivningar och analyser torde
fortfarande i stor utsträckning vara giltiga. Såväl den nationella som
den internationella prostitutionens omfattning kan dock antas ha
genomgått förändringar under det dryga decennium som gått sedan
utredningen slutfördes. Prostitutionens dolda karaktär gör det svårt att
slå fast sådana förändringar utan mera ingående studier. Av de
prostitutionsformer, som studerades i slutet av 70-talet - den som sker
på gatan, på massageinstitut, sexklubbar, hotell och restauranger och
genom callgirlverksamhet - var det bara gatuprostitutionen som hade en
direkt kontakt utåt mot köparna. Mot bakgrund av att sexklubbarna
sannolikt har minskat i antal och att det har blivit allt svårare att
hyra eller äga en lägenhet för prostitutionsändamål, är det möjligt att
prostitutionen har sökt sig delvis nya vägar. De ökade möjligheterna
till marknadsföring via nya kommunikationskanaler som t.ex. 071-
telefonnumren, video och telefax och nya former av dold annonsering
torde ha medfört att prostitutionen delvis har antagit ändrade former.
Det finns vidare uppgifter som tyder på att våldet och övergreppen mot
de prostituerade kvinnorna har ökat. Vidare görs det i den allmänna
debatten gällande att pornografin under 1980-talet har fått en allt
brutalare vålds-inriktning och att det kan finnas ett samband mellan
våldspornografin och prostitutionen. Ett sådant eventuellt samband var
inte föremål för undersökning av den förra Prostitutionsutredningen.
En ytterligare faktor som har bidragit till att prostitutionen har
ändrat karaktär är förekomsten av HIV och aids. Hittills har dock inte
spridningen av HIV och aids bland de prostituerade i Sverige studerats.
I det här sammanhanget bör manlig homosexuell prostitution särskilt
uppmärksammas.
Den största förändringen av prostitutionens former torde dock gälla
internationaliseringens konsekvenser. En diskussion kring prostitutionen
kan inte längre göras ur ett begränsat svenskt perspektiv. Även om varje
land har sitt prostitutionsmönster finns det numera också tydliga
globala rörelser. En gäller migrationen av kvinnor från tredje världen
till bordeller i Europa, Nordamerika och Japan. En annan gäller den
dramatiskt ökade västerländska s.k. sexturismen till framför allt
Sydostasien. En annan ny företeelse är att barn i allt lägre åldrar
utnyttjas sexuellt. Rädda Barnen uppskattar att cirka en miljon barn i
världen utnyttjas som prostituerade. HIV och aids utgör också ett
allvarligare problem i tredje världen än i Sverige. De svenska turister
som deltar i denna s.k. sexturism kan sägas utgöra en del av det svenska
prostitutionsproblemet.
Det finns preliminära uppskattningar som visar att cirka etthundratusen
kvinnor från tredje världen lever som prostituerade i Västeuropa.
Organiserad handel med kvinnor förekommer och den är ofta knuten till
annan brottslig verksamhet. Rörelser över gränserna är ett faktum i
dagens EG-länder. Inför ett eventuellt svenskt EG-medlemsskap är det
angeläget att närmare studera prostitutionen i övriga europeiska länder
liksom att undersöka om det finns en reglering av prostitutionen inom
EG. Det finns också anledning att uppmärksamt studera utvecklingen i
Östeuropa där mycket tyder på att prostitutionen ökar i omfattning som
en följd av genomgripande sociala och ekonomiska förändringar.
Samtidigt som de globala problemen knutna till prostitutionen har ökat
stort, och då inte minst i tredje världen, finns det röster i den
västeuropeiska debatten som har krävt en avkriminalisering av
koppleribrottet och en legitimering av prostitutionen som yrke. En sådan
inställning framstår som främmande för svenskt synsätt.
Någon lagstiftning som förbjuder prostitution som sådan finns inte i
Sverige. Det är inte straffbart att mot ersättning erbjuda sexuella
tjänster. Däremot är det straffbart att under vissa villkor köpa
sexuella tjänster, t.ex när den prostituerade är under 18 år. Enligt 6
kap. 10 § brottsbalken (BrB) är det straffbart att genom att utlova
eller ge ersättning skaffa eller försöka skaffa sig tillfälligt sexuellt
umgänge med någon som är under 18 år. Straffet är böter eller fängelse i
högst sex månader. Denna bestämmelse kompletteras av en regel i 6 kap 11
§ BrB där det stadgas att ansvar som i 6 kap. BrB är föreskrivet för
gärning som begås mot någon under en viss ålder skall ådömas även den
som inte insåg men hade skälig anledning att anta att den andre inte
hade uppnått sådan ålder. Om den prostituerade befinner sig i ett
hjälplöst tillstånd och köparen har sexuellt umgänge genom att
otillbörligt utnyttja detta kan bestämmelsen om sexuellt utnyttjande i 6
kap 3 § BrB komma att tillämpas. Straffet för brott av normalgraden är
fängelse i högst två år och för grovt sexuellt utnyttjande fängelse i
högst fyra år.
I vissa fall kan lagstiftning av social skyddskaraktär komma att
aktualiseras för de prostituerade. Här kan nämnas socialtjänstlagen
(1980:620), lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga
och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall.
Smittskyddslagen (1988:1472) kan också i vissa fall bli tillämplig.
I Sverige liksom i de flesta andra länder är koppleri förbjudet. Syftet
med bestämmelserna om koppleri är att straffbelägga handlingar som inne bär att någon främjar eller utnyttjar prostitution. Enligt 6 kap 8 §
första stycket BrB skall den som främjar eller på ett otillbörligt sätt
ekonomiskt utnyttjar att någon annan har tillfälliga sexuella
förbindelser mot ersättning dömas för koppleri till fängelse i högst
fyra år. För grovt koppleri är straffet enligt 6 kap 9 § fängelse i
lägst två och högst sex år. Som koppleri kan bedömas inte bara mer
traditionell hallickverksamhet utan även annat främjande, t.ex
sexannonser i tidningar, reseförmedling och liknande.
Ett särskilt straffansvar - såsom för koppleri - gäller i vissa fall
enligt 6 kap 8 § andra stycket BrB för fastighetsägare då en upplåten
lägenhet används för prostitution. Fastighetsägare har också särskilda
möjligheter att säga upp hyresgäster och bostadsrättsinnehavare när en
lägenhet används på detta sätt. Regleringen finns i 12 kap 42 § 8
jordabalken och 7 kap 18 § 8 bostadsrättslagen (1991:614). De nu
redovisade bestämmelserna fick sin utformning genom lagstiftning år 1984
(prop.1983/84:105,bet.1983/84:JuU25, rskr. 332, SFS 1984:399). Till
grund för lagstiftningen låg i första hand Sexualbrottskommittens betän kande (SOU 1982:61) Våldtäkt och andra sexuella övergrepp.
Visserligen är det bara ett drygt decennium sedan
Prostitutionsutredningen presenterade sitt slutbetänkande Prostitutionen
i Sverige. Bakgrund och åtgärder (SOU 1982:71). Prostitutionen kan
emellertid i många avseenden ha ändrat karaktär och uttrycksformer. Den
kan dessutom inte längre ses i ett begränsat, nationellt perspektiv.
Dessa förändringar bör studeras. Det finns i dag även en ökad kunskap om
prostitutionen ur flera aspekter i de flesta länder. Bl.a. har männens
roll i prostitutionen studerats liksom till prostitutionen närliggande
områden som våldtäkt, incest och kvinnomisshandel. Det sexualiserade
våldets djupa skador är numera väl kända.
Det sociala arbetet i de större städerna har också gett ny kunskap både
vad gäller uppsökande verksamhet och behandlingsarbete. Polisen har
vidare i sin brottsbekämpande verksamhet vunnit viktiga erfarenheter.
Jag finner det vara angeläget att nu väga samman all kunskap och utifrån
denna göra en förnyad kartläggning och en översyn av samhällets åtgärder
mot prostitution.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att göra en
kartläggning och översyn av samhällets åtgärder mot prostitutionen.
Utredaren skall kartlägga prostitutionens omfattning i Sverige och
särskilt belysa de problem som är förknippade med prostitutionen samt
orsakerna till dessa. Det gäller såväl heterosexuell som homosexuell
prostitiution. Vidare bör utredaren förutsättningslöst undersöka om en
kriminalisering av prostitutionen är en lämplig åtgärd för att förstärka
samhällets insatser när det gäller att bekämpa prostitutionen. I
uppdraget ligger också att föreslå andra eventuella åtgärder och hur
dessa skulle kunna genomföras. Vidare skall utredaren redovisa förslag
till informations- och upplysningsarbete såväl nationellt som
internationellt. I uppdraget ingår att särskilt studera nedan
angivna uppgifter och områden.
Någon ingående studie av prostitutionens omfattning har inte gjorts
sedan slutet av 1970-talet. För att få en uppfattning om problemets vidd
och förändringar bör en ny studie genomföras där omfattningen och
formerna för den heterosexuella och homosexuella prostitutionen
kartläggs. I denna studie bör också den s.k. sexturismen,
barnprostitutionen, kontaktannonsprostitutionen, 071-telefonnummren och
"kvinnoimporten" från sydostasien och östeuropa uppmärksammas.
I de större städerna i Sverige - Stockholm, Göteborg och Malmö - har
socialtjänstens och polisens arbete under 1980-talet mer eller mindre
kontinuerligt haft riktade insatser för prostituerade kvinnor. Arbetet
har huvudsakligen haft uppsökande karaktär. I Göteborg har därutöver
ingått behandlingsarbete och information riktad till allmänheten. Detta
arbete bör utvärderas vad gäller insatser, riktlinjer, utformning och
resultat. Erfarenheter av prostitutionens skadeverkningar bör beskrivas.
Likaså bör kunskaper om bakgrundsfaktorer som bidrar till att kvinnor
prostituerar sig analyseras, exempelvis tidiga erfarenheter av sexuella
övergrepp.
De särskilda insatserna mot prostitutionen bör diskuteras i förhållande
till socialtjänstens och polisens ordinarie arbete. Speciell
uppmärksamhet bör ägnas kvinnor som har missbruksproblem. En redovisning
bör ges av förekommande riktade behandlingsinsatser och tillämpningen av
lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) när det gäller
prostituerade. Utredningen bör också studera det sociala arbete för att
hjälpa prostituerade som utförs i Oslo. Dessa insatser kan utgöra ett
jämförelsematerial till de svenska förhållandena.
Frivilliga insatser mot såväl den inhemska som den internationella pro stitutionen har växt fram under det senaste decenniet. Som exempel kan
Svenska Kyrkans och Rädda Barnens arbete nämnas. De har bl.a.engagerat
sig i problemen med barnprostitution i Sydostasien och också bidragit
med upplysningsarbete i Sverige. Deras och andras insatser bör
redovisas.
Effekterna av den lagstiftning om förbud mot offentliga pornografiska
föreställningar som infördes i 10 § allmänna ordningsstadgan (1956:617)
den 1 juli 1982 i anledning av Prostitutionsutredningens förslag bör
utvärderas (prop. 1981/82:187, bet. 1981/82:JuU56, rskr. 355, SFS
1982:344). Likaså bör en utvärdering ske av ändringarna av koppleribes tämmelsen den 1 juli 1984 (prop. 1983/84:105, bet. 1983/84:JuU25, rskr.
332, SFS 1984:399). Om behov av ändrad lagstiftning visas föreligga bör
sådana förslag läggas fram.
De prostituerade löper generellt sett större risk att utsättas för
framför allt våldsbrott än andra grupper. Hittills har dock inte
omfattningen av denna brottslighet gått att utläsa ur
kriminalstatistiken. Utredningen bör undersöka möjligheterna att
redovisa omfattningen av denna brottslighet.
Kriminalisering av prostitutionen?
Den fråga som i debatten om samhällets åtgärder mot prostitution har
tilldragit sig störst intresse är om prostitutionen skall kriminaliseras
eller inte. De krav på straffbeläggning som nu ställs, bl.a. genom ett
flertal motioner under hösten 1992, utformas olika. Antingen krävs att
både köpare och säljare skall straffas eller att straff enbart skall
drabba köparen. Det hävdas av vissa att en kriminalisering är den enda
verkningsfulla vägen, dels genom den effekt som ett straff i det
enskilda fallet medför och dels genom det generella fördömmande från
samhällets sida som en straffbeläggning innebär. Eventuellt skulle
alltså ett straffbud i någon form kunna fylla en normbildande funktion
och därigenom få en viss avhållande effekt.
Prostitutionen är oförenlig med individens möjlighet att utvecklas som
människa. Samtidigt har inte samhället kommit till rätta med
prostitutionen. Detta aktualiserar självfallet frågan om en
kriminalisering av prostitutionen.
Ett förbud mot prostitution skulle göra klart för de prostituerades
kundkrets att prostitution är en verksamhet som samhället finner
förkastlig. Riskerna för att köparens beteende genom ett ingripande blir
känt för familjen, i umgängeskretsen och bland arbetskamrater skulle
öka. Detta skulle säkerligen kunna vara en starkt avhållande faktor för
en stor del av köparna och troligen verka mer avhållande på dem än det
straff, som blir den rättsliga följden av en upptäckt. På sikt skulle
ett förbud kunna medföra en ändrad inställning hos många icke-kriminella
män mot köpta könsförbindelser. En straffbeläggning skulle också kunna
verka avskräckande på kvinnornas verksamhet.
Mot en kriminalisering talar bl.a. svårigheter att tillräckligt tydligt
beoch avgränsa den brottsliga gärningen och bevissvårigheter. Från det
straffbara området måste självfallet uteslutas sådana beteenden som upp fattas som normala människor emellan. Prostitution bygger i normalfallet
vidare på en uppgörelse mellan två parter under ömsesidigt samtycke.
Ingendera har något intresse av att avslöja att något brott begåtts. Man
kan fråga sig vem som är offer i detta normalfall? Är det dessutom en
tillräcklig grund för kriminalisering att utomstående betraktar detta
normalfall av prostitution som ett stötande eller förkastligt beteende?
Handlingen sker oftast utom synhåll för vittnen. I stort sett det enda
sättet att få bevis skulle vara genom provokation av polis,
socialarbetare eller andra som skulle samarbeta med polisen. Denna typ
av brottsbekämpning har ingen tradition i Sverige och skulle vart fall
föra med sig betydande problem för polisen i dess brottsbekämpande
verksamhet. Prostitutionen skulle vidare troligtvis bli ännu mera
osynlig än i dag och därigenom svårare att kontrollera. Det kan då
finnas ökad risk för våld och övergrepp mot prostituerade. Även
hallickarnas makt kan öka. Samhällets möjligheter att hjälpa de
prostituerade skulle också kunna minska.
Om enbart köparnas beteende kriminaliserades skulle detta med stor san nolikhet kunna bilda grogrund för olika slags utpressningsverksamhet.
Det kan vidare hävdas att om ett generellt förbud införs vars
efterlevnad inte på ett effektivt sätt går att kontrollera, det enbart
leder till att rättsmedvetandet urholkas och att respekten för andra
regler och lagar minskar.
Frågan om en kriminalisering av prostitutionen innehåller i enlighet med
vad jag nu har redovisat många känsliga avvägningar och svåra övervä ganden. Utredaren bör förutsättningslöst överväga olika alternativ och
särskilt analysera kriminalpolitiska effekter av en eventuell
kriminalisering. Denna frågas lösning i andra jämförbara länder bör
studeras. Rättsväsendets kostnader för en sådan reform skall jämföras
med insatser på andra områden, såsom t.ex. förebyggande arbete.
Det framtida sociala och polisiära arbetet måste ske med beaktande av
ett mer internationellt perspektiv än tidigare. Utredaren bör mot denna
bakgrund inventera och analysera prostitutionspolitiken i några länder
med olika inriktning på detta område. Såväl den officiella inställningen
som frivilliga organisationers arbete bör studeras. De nuvarande EG-
ländernas lagstiftning bör redovisas. Det är viktigt att de svenska och
nordiska erfarenheterna kan relateras till ett större sammanhang. I
denna granskning bör också internationella regelverk studeras.
För utredningens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som
utfärdats den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda
utredare (dir. 1984:5). Utredaren skall särskilt beakta vad som i
tilläggsdirektiven sägs om att förslag från kommittéerna inte får öka de
offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna.
Utredarens arbete skall vara slutfört senast vid utgången av år 1994.
att tillkalla en utredare - omfattad av kommitteförordningen (1976:119)
- med uppdrag att genomföra en utredning om prostitutionen i Sverige,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde till
utredaren.
att kostnaderna skall belasta femte huvudtitelns anslag A2.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Socialdepartementet)