Kulturpolitikens inriktning

Innehåll

Dir. 1993:24

Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-25

Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.

Mitt förslag

Jag föreslår att en utredning med parlamentarisk sammansättning tillsätts med uppgift att

* göra en utvärdering av kulturpolitikens hittillsvarande inriktning med utgångspunkt i 1974 års kulturpolitiska mål,

* värdera kulturpolitiken med hänsyn till effekterna av de resurser som har satsats,

* göra en samlad bedömning av vilka krav och utmaningar som kulturpolitiken har att möta under 1990-talet och på längre sikt,

* göra en analys av kulturverksamheternas och kulturinstitutionernas utvecklingsmöjligheter,

* lämna förslag om eventuellt förändrade mål för kulturpolitiken,

* precisera statens ansvar för kulturpolitiken,

* lämna förslag till åtgärder för att främja kulturlivet och en positiv utveckling av kulturen.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas decentraliseringsmålet och hur tillkomsten av kulturella centrum i landet kan främjas. Utredningen bör noga beakta sambandet mellan de kulturpolitiska ställningstaganden som görs av staten resp. kommunerna och landstingen. Utredningens överväganden bör göras utifrån förutsättningen att de offentliga utgifterna inte kan ökas.

Bakgrund

Riksdagen fastställde år 1974 åtta mål för den statliga kulturpolitiken (prop. 1974:28, bet. 1974:KrU15 s. 3 och 19-20, rskr. 1974:248). Enligt målen skall kulturpolitiken

* medverka till att skydda yttrandefriheten och skapa reella förutsättningar för att denna frihet skall kunna utnyttjas,

* ge människor möjligheter till egen skapande aktivitet och främja kontakt mellan människor,

* motverka kommersialismens negativa verkningar inom kulturområdet,

* främja en decentralisering av verksamhet och beslutsfunktioner inom kulturområdet,

* utformas med hänsyn till eftersatta gruppers erfarenheter och behov,

* möjliggöra konstnärlig och kulturell förnyelse,

* garantera att äldre tiders kultur tas till vara och levandegörs,

* främja ett utbyte av erfarenheter och idéer inom kulturområdet över språk- och nationsgränserna.

Målen är allmänt hållna och övergripande till sin karaktär, avsedda att fungera vägledande och pådrivande för politikens inriktning på alla nivåer. Sedan de fastställdes har nära 20 års politiskt beslutsfattande lett fram till utformningen av dagens kulturpolitik.

Bland annat med anledning av motioner väckta under den allmänna motionstiden under våren 1992, men också mot bakgrund av uttalanden som kulturutskottet gjorde under våren 1989 (1988/89:KrU15 s. 10), har riksdagen uttalat (1991/92:KrU18, rskr. 1991/92:204) att en kulturpolitisk utredning med parlamentarisk sammansättning bör tillsättas med huvuduppgift att utvärdera i vad mån 1974 års kulturpolitiska mål har uppfyllts. I kulturutskottets betänkande 1991/92:18 (s. 6-11) ges en fyllig beskrivning av hur utskottet bedömt behovet av en utvärdering.

I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 12) har jag redovisat mina ställningstaganden till kulturmyndigheternas fördjupade anslagsframställningar. Den utredning som riksdagen begärt bör nu komma till stånd. Den beredningsprocess som inleds med beslut om föreliggande direktiv bör uppfattas såsom inriktad på kulturpolitikens utformning i ett längre tidsperspektiv.

Uppdraget

Kulturpolitikens huvuduppgifter

Ett av kulturområdets främsta kännetecken är dess mångfald av verksamheter och institutioner med sinsemellan olikartad inriktning och omfattning. Kulturpolitiken utgörs därför av en stor mängd beslut och avgöranden i olika frågor. Mängden av uppgifter och sakområdets bredd medför en naturlig risk för att kulturpolitiken kan bli splittrad på enskildheter på ett sätt som går ut över dess långsiktighet och målmedvetenhet. Därför är det väsentligt att söka lyfta fram och fokusera de viktigaste kulturpolitiska uppgifterna.

Riksdagen har betonat den betydelse som det kulturpolitiska målet att skapa en decentraliserad kulturverksamhet har haft för den politik som förts sedan 1970-talet. Kulturpolitiken har sålunda under denna tid i hög grad varit inriktad på att främja uppbyggnaden av regionala kulturinstitutioner. Det har resulterat i att det nu på länsnivå finns en struktur etablerad av i första hand teatrar, museer, bibliotek och orkestrar.

Nätet av regionala institutioner kan emellertid inte sägas vara till alla delar fullt eller slutligt utbyggt. Men uppbyggnadsskedet övergår nu i en fas som i högre grad kännetecknas av konsolidering.

Därvid blir det angeläget att återigen identifiera och diskutera de överordnade kulturpolitiska uppdragen under 1990-talet och framöver.

Utredningen bör därför beskriva kulturpolitikens huvuduppgifter. Beskrivningen bör grundas på bedömningar av vår tids samhällsförändringar och vilka krav som följer av dessa. Statens ansvar bör analyseras.

Utredningen bör ha frihet att själv välja vilka aspekter på kulturpolitiken som den önskar lyfta fram i sammanhanget. För egen del vill jag dock peka på ett antal viktiga ämnen som jag anser det vara angeläget att utredningen uppmärksammar. Dessa kan anges under följande rubriker.

Kulturella centrum

Kulturutskottet har pekat på behovet av fortsatta överväganden om hur strukturen av kulturinstitutioner kan byggas vidare i geografiskt hänseende. Därvid har aktualiserats önskvärdheten av att bygga upp kulturella centrum även utanför Stockholm, på platser som har förutsättningar att erbjuda kulturverksamheter och konstnärligt skapande av internationell standard.

Kulturutskottet har i det sammanhanget anknutit till den nu pågående parlamentariska beredningen (C 1992:06) om den offentliga verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå. Dessa överväganden kan sålunda ge utgångspunkter också för hur kulturens institutionsstruktur skall byggas i vårt land. Som en annan utgångspunkt för behovet av flera kulturcentrum har riksdagen anknutit till frågan om kulturens betydelse för växtkraft och dynamik nationellt och regionalt.

I enlighet med vad riksdagen anfört anser jag att överväganden med dessa utgångspunkter bör vara ett grundläggande moment i utredningens arbete.

Kulturen i det mångkulturella Sverige

Efterkrigstidens invandring har inneburit att Sverige på ett helt annat sätt än tidigare blivit ett mångkulturellt samhälle. Detta har enligt min mening stor betydelse och bör beaktas i kulturpolitiken. Den etniska mångfalden innebär nya förutsättningar, behov och krav som bör uppmärksammas i kulturpolitiken. Utredningen bör ta ställning till de behov och önskemål som olika etniska minoriteter och invandrargrupper har för utvecklande av sitt kulturella arv. Den bör också värdera hur kulturpolitiken kan medverka till att erfarenheter och idéer som människor med annan kulturbakgrund har skall kunna berika det svenska kulturlivet.

Det mångkulturella samhällets möjligheter och problem är ett huvudtema för de svenska insatserna för FN:s kulturårtionde och en omfattande verksamhet bedrivs under ledning av en särskild samordningskommitté. Utredaren bör tillgodogöra sig erfarenheterna från denna verksamhet.

Regeringen har nyligen tillkallat en parlamentarisk kommitté (dir. 1993:1) med uppgift att göra en översyn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken. Villkoren för invandrares och flyktingars integration i det svenska samhället är en huvuduppgift för denna kommitté. Den kulturutredning som jag nu föreslår tillkallad bör samråda med kommittén i fråga om de kulturpolitiska aspekterna på integrationen.

Den internationaliserade kulturen

Förändringar i vår omvärld som t.ex. demokratins framväxt i Central- och Östeuropa, liksom den politiska integrationen av Europas stater påverkar oss. Kulturen kommer på ett naturligt sätt i fokus när det finns ett uttalat behov av att knyta kontakter över nationsgränserna. Den kan därvid ofta spela en viktig roll i den internationella kontaktverksamheten. Störst betydelse har den dock säkerligen långsiktigt som bärare av ett gemensamt arv.

Förstärkning av Europaperspektivet * men också den parallella process som leder till en ökad nordisk samverkan * innebär inget principiellt nytt för kulturområdet. Dess olika verksamheter har alltid behövt hålla de internationella kanalerna öppna för att få nya impulser och för att kunna utvecklas. Särskilt medieutvecklingen har inneburit att allt fler kulturskapare har kommit att också verka i en internationell miljö.

Ändå talar mycket för att det internationella perspektivet på kulturområdet successivt ytterligare kommer att förstärkas. Svenska kulturskapare och kulturverksamheter kommer att i ökad utsträckning finnas på en internationell marknad, antingen de väljer att verka inom Sverige eller utomlands.

Därför är det angeläget att utredningen analyserar vilka nya krav som internationaliseringen kan komma att ställa på kulturpolitiken. I detta sammanhang bör särskilt beaktas de förutsättningar som följer av att Sverige är ett litet språkområde med ett geografiskt randläge i Europa.

Medieutvecklingen och kulturpolitiken

Utvecklingen inom medieområdet ger med självklarhet viktiga förutsättningar för kulturområdets internationalisering. Till detta bidrar såväl teknik- som marknadsutvecklingen. Massmedierna gör det möjligt att sprida kunskap om konstnärligt skapande och om kulturella förhållanden i andra länder.

Men utvecklingen inom medieområdet * särskilt för de elektroniska medierna

* ger därutöver nya förutsättningar för kulturpolitiken i många andra hänseenden. Det gäller bl.a. medieutvecklingens betydelse för tillgängligheten till ett kulturutbud samt förutsättningarna för spridning och mångfaldigande av bilder, musik och texter. Det gäller också teknikens betydelse för utveckling av nya konstarter och konstnärliga uttryckssätt.

Utredningen bör därför analysera förhållandet mellan kulturpolitiken och utvecklingen inom massmedierna. Den bör redovisa bedömningar om i vilka avseenden kulturpolitiken påverkas av och kan dra nytta av medieutvecklingen.

Värnet av kulturarvet

I den utformning som kulturpolitiken gavs under 1970-talet kom begreppet kulturarv att uppfattas på ett relativt smalt sätt. En nära identifikation med t.ex. arkiv, museer och kulturminnesvård kan iakttas.

Det sättet att uppfatta kulturarvet är enligt min mening knappast giltigt i dag. Numera finns en betydligt bredare syn på kulturarvets betydelse, bl.a. som en grund för kulturskapande och som resurs för samhällsutvecklingen i övrigt. I regeringsförklaringen betonas att kulturarvet skall värnas. Svensk kultur skall kunna föras ut i det övriga Europa och vår egen kulturella identitet måste kunna utvecklas. Uppmärksamhet bör fästas på det faktum att vi är delaktiga i ett gemensamt europeiskt kulturarv.

Enligt min mening finns det skäl att utredningen gör en närmare bedömning hur kulturarvet bäst kan tas till vara och stärkas i kulturpolitiken.

Insatser för barn och ungdom

Behovet av insatser inom kulturpolitikens ram som riktar sig mot barn och ungdom har ofta uppmärksammats under senare år av både regering och riksdag. Ändå finns det starka skäl som talar för att denna aspekt på kulturpolitiken i än högre grad behöver sättas i förgrunden framöver. Utredningen bör redovisa förslag om lämpliga vägar för att stärka kulturens ställning bland barn och ungdom. Den bör därvid utgå från förhållandet att barnens kulturintresse grundläggs i hemmet och i skolan. Skolan är vår kanske viktigaste kulturinstitution.

Folkbildningen

I Sverige finns ett finmaskigt nät av organisationer och föreningar som täcker stora delar av landet genom sina medlemmar och lokalavdelningar. Inom kulturområdet spelar bl.a. folkbildningsorganisationerna en viktig roll för att föra ut kultur till olika miljöer.

Den statliga kulturpolitiken bör framför allt innebära en satsning på kvalitet och professionalism. En sådan inriktning står inte i motsats till folkbildningen. Tvärtom, folkbildningen lever i växelspel med den professionella kulturen. Det breda skapandet stimuleras av de yrkesverksamma kulturutövarna. Utredningen bör beakta denna aspekt i sitt arbete.

Det finns också skäl att uppmärksamma den betydelse som ideella organisationer såsom kyrkor och samfund har för kulturen.

Kulturens finansiering

Efterkrigstidens samhällsekonomi har varit präglad av bl.a. den offentliga utgiftsexpansionen. I dag, och under stora delar av 1990-talet, är det nödvändigt att genomföra omfattande besparingar inom den offentliga sektorn.

Även kulturpolitiken måste anpassas efter de grundläggande samhällsekonomiska förutsättningarna. Utredningen bör därför inte lägga fram några förslag som innebär budgetförsvagningar. Det är angeläget att de resurser som ställs till förfogande används effektivt så att kulturen också i framtiden kan ges goda ekonomiska villkor.

Huvuddelen av kulturutgifterna i samhället finansieras genom privat konsumtion. Insatser på frivillighetens grund och bidrag från näringsliv och organisationer utgör andra viktiga finansieringskällor vid sidan av de offentliga utgifterna. Andra tillskott kan ske genom sponsring. Många skäl talar för att kulturen är en sektor vars samhällsekonomiska betydelse successivt kommer att öka. En sådan utveckling kommer med säkerhet att medföra nya former för kulturens finansiering. Det är viktigt att kulturen har många och olika finansieringskällor, då detta vidgar de ekonomiska ramarna och ökar kulturens oberoende.

Det är av vikt att många tar ett direkt och personligt ansvar för kulturen i samhället. Kulturens betydelse för sysselsättning och näringsliv bör beaktas i utredningsarbetet.

Utredningen bör redovisa sina bedömningar av kulturens betydelse för växtkraften i hela vårt samhälle. Den bör redovisa överväganden om hur en mångsidig finansiering av kulturen kan främjas. Den bör också bedöma om det inom nuvarande resursramar finns behov av förändringar i den statliga kulturbudgeten mot bakgrund av utredningens överväganden om statens ansvar och önskemålet att främja en långsiktig och stabil finansiering av prioriterade kulturverksamheter.

Kulturpolitikens genomslagskraft

I enlighet med vad jag nu har angivit bör det vara en huvuduppgift för utredningen att analysera vilka nya utmaningar som kulturpolitiken har att möta på medellång och längre sikt. De behov av omorientering och omprioriteringar som kan komma att iakttas bör dock inte skymma det förhållandet att grundläggande värderingar om t.ex. kulturutbudets tillgänglighet och kvalitet i väsentliga delar kommer att ha oförändrad aktualitet. På samma sätt kommer de offentliga kulturpolitiska instrumenten samt förutsättningarna för styrning, bl.a. genom resurser, väsentligen att vara desamma som i dag.

Kulturpolitikens genomslag kommer i hög grad att vara beroende av hur resurserna och instrumenten används.

Regeringen har nyligen * i proposition 1992/93:170 om forskning för kunskap och framsteg * betonat den betydelse som universitet och högskolor har för kunskap om kultur. Ett utvecklat samspel mellan kulturinstitutioner och universitet och högskolor är därför av stor betydelse.

En del av utredningens uppdrag bör därför vara att söka identifiera de hinder som kan finnas för kulturverksamheternas och institutionernas positiva utveckling. I en sådan analys är det angeläget att utredningen utnyttjar det fylliga och kvalificerade underlag som finns tillgängligt i form av tidigare kulturpolitiska utredningar, särskilda utvärderingar och andra studier.

I detta sammanhang vill jag särskilt erinra om den svenska rapporten till Europarådet (Statlig kulturpolitik i Sverige; Kulturpolitik i Europa 2:1) och den följande rapporten från en europeisk expertgrupp (Statlig kulturpolitik i Sverige; Kulturpolitik i Europa 2:2).

I rapporterna analyseras och utvärderas utförligt den kulturpolitiska ambitionen att decentralisera kulturverksamheten, att nå nya grupper och att skapa goda förutsättningar för kulturskaparna.

Viktigt underlagsmaterial för analyser har vidare på regeringens uppdrag tagits fram av Statens kulturråd, dels i redovisningar av erfarenheter som vunnits i arbetet för att aktivera nya grupper i kulturverksamheten, dels när det gäller kulturinstitutionernas insatser för barn och ungdom. Uppdragen har redovisats till Kulturdepartementet den 24 mars 1992.

Bedömningarna av kulturpolitikens genomslagskraft bör bl.a. utgå från ambitionen att

* kvalitet, professionalism och mångfald bör främjas,

* kulturpolitiskt stöd bör ge iakttagbara effekter samt främja förnyelse och utveckling,

* en ändamålsenlig och tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan olika beslutsnivåer i kulturpolitiken är eftersträvansvärd,

* kulturskapare skall ha goda villkor för sitt arbete.

Vid dessa bedömningar bör utredningen sträva efter att tydliggöra relationerna mellan det offentliga och samhället i övrigt. Det offentliga stödet till kulturen bör inte syfta till att ersätta insatser som kan göras av andra. Det politiska ansvaret är främst att komplettera och vidga det kulturella utbudet genom att understödja mångfald och särskilt viktig verksamhet som annars inte skulle kunna genomföras. Kulturpolitiken syftar till att öka mångfald och valfrihet, inte till att styra.

Utredningen bör pröva om det finns skäl att föreslå förändringar inom kulturområdets myndighetsstruktur, ansvars- och anslagsfördelningen mellan myndigheterna samt kulturbudgetens anslagsstrukturer. Utredningen bör granska om den nuvarande formen för statsbidrag till regionala kulturinstitutioner är ändamålsenligt utformad.

Det kan finnas skäl att utredningen sammanfattar resultatet av sina övervägande kring dessa frågor med avseende på kulturområdets olika delsektorer. Inom två områden har jag bedömt att det finns särskilda skäl att pröva behovet av mer omfattande förändringar av institutionsstruktur och ansvarsförhållanden. Särskilda utredare kommer därför att tillkallas med uppgift att göra översyner av mål- och strukturfrågor inom det statliga och statsunderstödda museiväsendet resp. av Riksteaterns betydelse för teaterlivet och ansvarsfördelningen mellan Riksteatern och länsteatrarna. Den utredning som jag nu föreslår tillkallad bör samråda med dessa utredare, bl.a. i frågor som gäller statsbidraget till de regionala kulturinstitutionerna.

Konsekvenser av 1974 års kulturpolitik

Kulturutskottet har i sitt betänkande uttalat sig för en utvärdering av hur 1974 års kulturpolitiska mål har uppfyllts. Såsom utredningens uppdrag nu formuleras innehåller det tydliga moment av en sådan utvärdering. Jag vill dock till uppdraget foga önskvärdheten att utredningen överväger om den förda politiken har haft negativa effekter på kulturverksamheternas och institutionernas utveckling.

Det kan t.ex. vara fråga om formerna för anslagsgivning, stöd och bidrag låst fast existerande strukturer, varit kostnadsdrivande eller konserverat verksamhetsformer.

Utredningen bör också göra en bedömning av om politiken har skapat eller befäst administrativa, organisatoriska och kompetensmässiga gränser inom kulturområdet som kan verka hindrande för kulturverksamheternas utveckling. Den bör uppmärksamma om det förekommer att olika roller och ansvar på ett olämpligt sätt blandas samman i beslutsfattandet.

Utredningen bör i enlighet med vad som ovan anförts om kulturens finansiering göra en värdering av om statens stöd till olika delar av kulturlivet varit rimligt avvägt och om stödet förändrats på ett sätt som motsvarar förändringar i kulturverksamheternas villkor och behov.

Sammanfattning av uppdraget m.m.

Behov av nya eller ändrade kulturpolitiska mål

Utredningen bör mot bakgrund av sina överväganden om de kulturpolitiska behoven framöver samt om vikten av koncentration på angelägna uppgifter, överväga behovet av nya, jämkade eller ändrade kulturpolitiska mål.

Överväganden bör göras med utgångspunkt från att nya offentliga åtaganden inom kulturpolitiken inte får leda till någon budgetförsvagning.

Åtgärder för att undanröja kulturpolitiska utvecklingshinder

Utredningen bör mot bakgrund av sin genomgång av hinder för kulturverksamheternas och institutionernas utveckling lämna förslag om åtgärder för att undanröja eller mildra effekterna av sådana hinder.

Utredningen bör beakta vad som anförs i regeringens direktiv (dir. 1984:5) till kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning, om beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att redovisa verksamhetens regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Statens kulturråd samt i erforderlig utsträckning Riksarkivet, Riksantikvarieämbetet och övriga myndigheter bör i den omfattning utredningen begär det tillhandahålla det expertstöd som utredningen behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag.

Under arbetets gång bör utredningen i behövlig omfattning inhämta synpunkter från företrädare för kulturlivet och organisationer inom kulturområdet.

Utredningen bör vid arbetets påbörjande och vidare under arbetets gång informera berörda fackliga huvudorganisationer och i förekommande fall andra berörda centrala arbetstagarorganisationer, med vilka staten har eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor, och bereda dem tillfälle att framföra synpunkter.

Kommittén bör överväga lämpligheten att redovisa uppdraget vad avser utvärderingen av kulturpolitikens hittillsvarande resultat i ett delbetänkande.

Utredningsuppdraget bör slutligt redovisas senast i december 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar mig

att tillkalla en kommitté omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med högst elva ledamöter med uppdrag att utreda kulturpolitikens inriktning, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.

Vidare hemställer jag

att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Kulturdepartementet)