Dir. 1993:24
Beslut vid regeringssammanträde 1993-02-25
Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en utredning med parlamentarisk sammansättning tillsätts
med uppgift att
* göra en utvärdering av kulturpolitikens hittillsvarande inriktning med
utgångspunkt i 1974 års kulturpolitiska mål,
* värdera kulturpolitiken med hänsyn till effekterna av de resurser som
har satsats,
* göra en samlad bedömning av vilka krav och utmaningar som
kulturpolitiken har att möta under 1990-talet och på längre sikt,
* göra en analys av kulturverksamheternas och kulturinstitutionernas
utvecklingsmöjligheter,
* lämna förslag om eventuellt förändrade mål för kulturpolitiken,
* precisera statens ansvar för kulturpolitiken,
* lämna förslag till åtgärder för att främja kulturlivet och en positiv
utveckling av kulturen.
Särskild uppmärksamhet bör ägnas decentraliseringsmålet och hur
tillkomsten av kulturella centrum i landet kan främjas. Utredningen bör
noga beakta sambandet mellan de kulturpolitiska ställningstaganden som
görs av staten resp. kommunerna och landstingen. Utredningens överväganden
bör göras utifrån förutsättningen att de offentliga utgifterna inte kan
ökas.
Bakgrund
Riksdagen fastställde år 1974 åtta mål för den statliga kulturpolitiken
(prop. 1974:28, bet. 1974:KrU15 s. 3 och 19-20, rskr. 1974:248). Enligt
målen skall kulturpolitiken
* medverka till att skydda yttrandefriheten och skapa reella
förutsättningar för att denna frihet skall kunna utnyttjas,
* ge människor möjligheter till egen skapande aktivitet och främja kontakt
mellan människor,
* motverka kommersialismens negativa verkningar inom kulturområdet,
* främja en decentralisering av verksamhet och beslutsfunktioner inom
kulturområdet,
* utformas med hänsyn till eftersatta gruppers erfarenheter och behov,
* möjliggöra konstnärlig och kulturell förnyelse,
* garantera att äldre tiders kultur tas till vara och levandegörs,
* främja ett utbyte av erfarenheter och idéer inom kulturområdet över
språk- och nationsgränserna.
Målen är allmänt hållna och övergripande till sin karaktär, avsedda att
fungera vägledande och pådrivande för politikens inriktning på alla
nivåer. Sedan de fastställdes har nära 20 års politiskt beslutsfattande
lett fram till utformningen av dagens kulturpolitik.
Bland annat med anledning av motioner väckta under den allmänna
motionstiden under våren 1992, men också mot bakgrund av uttalanden som
kulturutskottet gjorde under våren 1989 (1988/89:KrU15 s. 10), har
riksdagen uttalat (1991/92:KrU18, rskr. 1991/92:204) att en kulturpolitisk
utredning med parlamentarisk sammansättning bör tillsättas med
huvuduppgift att utvärdera i vad mån 1974 års kulturpolitiska mål har
uppfyllts. I kulturutskottets betänkande 1991/92:18 (s. 6-11) ges en
fyllig beskrivning av hur utskottet bedömt behovet av en utvärdering.
I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 12) har jag redovisat
mina ställningstaganden till kulturmyndigheternas fördjupade
anslagsframställningar. Den utredning som riksdagen begärt bör nu komma
till stånd. Den beredningsprocess som inleds med beslut om föreliggande
direktiv bör uppfattas såsom inriktad på kulturpolitikens utformning i ett
längre tidsperspektiv.
Uppdraget
Kulturpolitikens huvuduppgifter
Ett av kulturområdets främsta kännetecken är dess mångfald av verksamheter
och institutioner med sinsemellan olikartad inriktning och omfattning.
Kulturpolitiken utgörs därför av en stor mängd beslut och avgöranden i
olika frågor. Mängden av uppgifter och sakområdets bredd medför en
naturlig risk för att kulturpolitiken kan bli splittrad på enskildheter på
ett sätt som går ut över dess långsiktighet och målmedvetenhet. Därför är
det väsentligt att söka lyfta fram och fokusera de viktigaste
kulturpolitiska uppgifterna.
Riksdagen har betonat den betydelse som det kulturpolitiska målet att
skapa en decentraliserad kulturverksamhet har haft för den politik som
förts sedan 1970-talet. Kulturpolitiken har sålunda under denna tid i hög
grad varit inriktad på att främja uppbyggnaden av regionala
kulturinstitutioner. Det har resulterat i att det nu på länsnivå finns en
struktur etablerad av i första hand teatrar, museer, bibliotek och
orkestrar.
Nätet av regionala institutioner kan emellertid inte sägas vara till alla
delar fullt eller slutligt utbyggt. Men uppbyggnadsskedet övergår nu i en
fas som i högre grad kännetecknas av konsolidering.
Därvid blir det angeläget att återigen identifiera och diskutera de
överordnade kulturpolitiska uppdragen under 1990-talet och framöver.
Utredningen bör därför beskriva kulturpolitikens huvuduppgifter.
Beskrivningen bör grundas på bedömningar av vår tids samhällsförändringar
och vilka krav som följer av dessa. Statens ansvar bör analyseras.
Utredningen bör ha frihet att själv välja vilka aspekter på
kulturpolitiken som den önskar lyfta fram i sammanhanget. För egen del
vill jag dock peka på ett antal viktiga ämnen som jag anser det vara
angeläget att utredningen uppmärksammar. Dessa kan anges under följande
rubriker.
Kulturella centrum
Kulturutskottet har pekat på behovet av fortsatta överväganden om hur
strukturen av kulturinstitutioner kan byggas vidare i geografiskt
hänseende. Därvid har aktualiserats önskvärdheten av att bygga upp
kulturella centrum även utanför Stockholm, på platser som har
förutsättningar att erbjuda kulturverksamheter och konstnärligt skapande
av internationell standard.
Kulturutskottet har i det sammanhanget anknutit till den nu pågående
parlamentariska beredningen (C 1992:06) om den offentliga verksamhetens
uppbyggnad och indelning på regional nivå. Dessa överväganden kan sålunda
ge utgångspunkter också för hur kulturens institutionsstruktur skall
byggas i vårt land. Som en annan utgångspunkt för behovet av flera
kulturcentrum har riksdagen anknutit till frågan om kulturens betydelse
för växtkraft och dynamik nationellt och regionalt.
I enlighet med vad riksdagen anfört anser jag att överväganden med dessa
utgångspunkter bör vara ett grundläggande moment i utredningens arbete.
Kulturen i det mångkulturella Sverige
Efterkrigstidens invandring har inneburit att Sverige på ett helt annat
sätt än tidigare blivit ett mångkulturellt samhälle. Detta har enligt min
mening stor betydelse och bör beaktas i kulturpolitiken. Den etniska
mångfalden innebär nya förutsättningar, behov och krav som bör
uppmärksammas i kulturpolitiken. Utredningen bör ta ställning till de
behov och önskemål som olika etniska minoriteter och invandrargrupper har
för utvecklande av sitt kulturella arv. Den bör också värdera hur
kulturpolitiken kan medverka till att erfarenheter och idéer som människor
med annan kulturbakgrund har skall kunna berika det svenska kulturlivet.
Det mångkulturella samhällets möjligheter och problem är ett huvudtema för
de svenska insatserna för FN:s kulturårtionde och en omfattande verksamhet
bedrivs under ledning av en särskild samordningskommitté. Utredaren bör
tillgodogöra sig erfarenheterna från denna verksamhet.
Regeringen har nyligen tillkallat en parlamentarisk kommitté (dir. 1993:1)
med uppgift att göra en översyn av invandrarpolitiken samt invandrings-
och flyktingpolitiken. Villkoren för invandrares och flyktingars
integration i det svenska samhället är en huvuduppgift för denna kommitté.
Den kulturutredning som jag nu föreslår tillkallad bör samråda med
kommittén i fråga om de kulturpolitiska aspekterna på integrationen.
Den internationaliserade kulturen
Förändringar i vår omvärld som t.ex. demokratins framväxt i Central- och
Östeuropa, liksom den politiska integrationen av Europas stater påverkar
oss. Kulturen kommer på ett naturligt sätt i fokus när det finns ett
uttalat behov av att knyta kontakter över nationsgränserna. Den kan därvid
ofta spela en viktig roll i den internationella kontaktverksamheten.
Störst betydelse har den dock säkerligen långsiktigt som bärare av ett
gemensamt arv.
Förstärkning av Europaperspektivet * men också den parallella process som
leder till en ökad nordisk samverkan * innebär inget principiellt nytt för
kulturområdet. Dess olika verksamheter har alltid behövt hålla de
internationella kanalerna öppna för att få nya impulser och för att kunna
utvecklas. Särskilt medieutvecklingen har inneburit att allt fler
kulturskapare har kommit att också verka i en internationell miljö.
Ändå talar mycket för att det internationella perspektivet på
kulturområdet successivt ytterligare kommer att förstärkas. Svenska
kulturskapare och kulturverksamheter kommer att i ökad utsträckning finnas
på en internationell marknad, antingen de väljer att verka inom Sverige
eller utomlands.
Därför är det angeläget att utredningen analyserar vilka nya krav som
internationaliseringen kan komma att ställa på kulturpolitiken. I detta
sammanhang bör särskilt beaktas de förutsättningar som följer av att
Sverige är ett litet språkområde med ett geografiskt randläge i Europa.
Medieutvecklingen och kulturpolitiken
Utvecklingen inom medieområdet ger med självklarhet viktiga
förutsättningar för kulturområdets internationalisering. Till detta bidrar
såväl teknik- som marknadsutvecklingen. Massmedierna gör det möjligt att
sprida kunskap om konstnärligt skapande och om kulturella förhållanden i
andra länder.
Men utvecklingen inom medieområdet * särskilt för de elektroniska medierna
* ger därutöver nya förutsättningar för kulturpolitiken i många andra
hänseenden. Det gäller bl.a. medieutvecklingens betydelse för
tillgängligheten till ett kulturutbud samt förutsättningarna för spridning
och mångfaldigande av bilder, musik och texter. Det gäller också teknikens
betydelse för utveckling av nya konstarter och konstnärliga uttryckssätt.
Utredningen bör därför analysera förhållandet mellan kulturpolitiken och
utvecklingen inom massmedierna. Den bör redovisa bedömningar om i vilka
avseenden kulturpolitiken påverkas av och kan dra nytta av
medieutvecklingen.
Värnet av kulturarvet
I den utformning som kulturpolitiken gavs under 1970-talet kom begreppet
kulturarv att uppfattas på ett relativt smalt sätt. En nära identifikation
med t.ex. arkiv, museer och kulturminnesvård kan iakttas.
Det sättet att uppfatta kulturarvet är enligt min mening knappast giltigt
i dag. Numera finns en betydligt bredare syn på kulturarvets betydelse,
bl.a. som en grund för kulturskapande och som resurs för
samhällsutvecklingen i övrigt. I regeringsförklaringen betonas att
kulturarvet skall värnas. Svensk kultur skall kunna föras ut i det övriga
Europa och vår egen kulturella identitet måste kunna utvecklas.
Uppmärksamhet bör fästas på det faktum att vi är delaktiga i ett gemensamt
europeiskt kulturarv.
Enligt min mening finns det skäl att utredningen gör en närmare bedömning
hur kulturarvet bäst kan tas till vara och stärkas i kulturpolitiken.
Insatser för barn och ungdom
Behovet av insatser inom kulturpolitikens ram som riktar sig mot barn och
ungdom har ofta uppmärksammats under senare år av både regering och
riksdag. Ändå finns det starka skäl som talar för att denna aspekt på
kulturpolitiken i än högre grad behöver sättas i förgrunden framöver.
Utredningen bör redovisa förslag om lämpliga vägar för att stärka
kulturens ställning bland barn och ungdom. Den bör därvid utgå från
förhållandet att barnens kulturintresse grundläggs i hemmet och i skolan.
Skolan är vår kanske viktigaste kulturinstitution.
Folkbildningen
I Sverige finns ett finmaskigt nät av organisationer och föreningar som
täcker stora delar av landet genom sina medlemmar och lokalavdelningar.
Inom kulturområdet spelar bl.a. folkbildningsorganisationerna en viktig
roll för att föra ut kultur till olika miljöer.
Den statliga kulturpolitiken bör framför allt innebära en satsning på
kvalitet och professionalism. En sådan inriktning står inte i motsats till
folkbildningen. Tvärtom, folkbildningen lever i växelspel med den
professionella kulturen. Det breda skapandet stimuleras av de
yrkesverksamma kulturutövarna. Utredningen bör beakta denna aspekt i sitt
arbete.
Det finns också skäl att uppmärksamma den betydelse som ideella
organisationer såsom kyrkor och samfund har för kulturen.
Kulturens finansiering
Efterkrigstidens samhällsekonomi har varit präglad av bl.a. den offentliga
utgiftsexpansionen. I dag, och under stora delar av 1990-talet, är det
nödvändigt att genomföra omfattande besparingar inom den offentliga
sektorn.
Även kulturpolitiken måste anpassas efter de grundläggande
samhällsekonomiska förutsättningarna. Utredningen bör därför inte lägga
fram några förslag som innebär budgetförsvagningar. Det är angeläget att
de resurser som ställs till förfogande används effektivt så att kulturen
också i framtiden kan ges goda ekonomiska villkor.
Huvuddelen av kulturutgifterna i samhället finansieras genom privat
konsumtion. Insatser på frivillighetens grund och bidrag från näringsliv
och organisationer utgör andra viktiga finansieringskällor vid sidan av de
offentliga utgifterna. Andra tillskott kan ske genom sponsring. Många skäl
talar för att kulturen är en sektor vars samhällsekonomiska betydelse
successivt kommer att öka. En sådan utveckling kommer med säkerhet att
medföra nya former för kulturens finansiering. Det är viktigt att kulturen
har många och olika finansieringskällor, då detta vidgar de ekonomiska
ramarna och ökar kulturens oberoende.
Det är av vikt att många tar ett direkt och personligt ansvar för kulturen
i samhället. Kulturens betydelse för sysselsättning och näringsliv bör
beaktas i utredningsarbetet.
Utredningen bör redovisa sina bedömningar av kulturens betydelse för
växtkraften i hela vårt samhälle. Den bör redovisa överväganden om hur en
mångsidig finansiering av kulturen kan främjas. Den bör också bedöma om
det inom nuvarande resursramar finns behov av förändringar i den statliga
kulturbudgeten mot bakgrund av utredningens överväganden om statens ansvar
och önskemålet att främja en långsiktig och stabil finansiering av
prioriterade kulturverksamheter.
Kulturpolitikens genomslagskraft
I enlighet med vad jag nu har angivit bör det vara en huvuduppgift för
utredningen att analysera vilka nya utmaningar som kulturpolitiken har att
möta på medellång och längre sikt. De behov av omorientering och
omprioriteringar som kan komma att iakttas bör dock inte skymma det
förhållandet att grundläggande värderingar om t.ex. kulturutbudets
tillgänglighet och kvalitet i väsentliga delar kommer att ha oförändrad
aktualitet. På samma sätt kommer de offentliga kulturpolitiska
instrumenten samt förutsättningarna för styrning, bl.a. genom resurser,
väsentligen att vara desamma som i dag.
Kulturpolitikens genomslag kommer i hög grad att vara beroende av hur
resurserna och instrumenten används.
Regeringen har nyligen * i proposition 1992/93:170 om forskning för
kunskap och framsteg * betonat den betydelse som universitet och högskolor
har för kunskap om kultur. Ett utvecklat samspel mellan
kulturinstitutioner och universitet och högskolor är därför av stor
betydelse.
En del av utredningens uppdrag bör därför vara att söka identifiera de
hinder som kan finnas för kulturverksamheternas och institutionernas
positiva utveckling. I en sådan analys är det angeläget att utredningen
utnyttjar det fylliga och kvalificerade underlag som finns tillgängligt i
form av tidigare kulturpolitiska utredningar, särskilda utvärderingar och
andra studier.
I detta sammanhang vill jag särskilt erinra om den svenska rapporten till
Europarådet (Statlig kulturpolitik i Sverige; Kulturpolitik i Europa 2:1)
och den följande rapporten från en europeisk expertgrupp (Statlig
kulturpolitik i Sverige; Kulturpolitik i Europa 2:2).
I rapporterna analyseras och utvärderas utförligt den kulturpolitiska
ambitionen att decentralisera kulturverksamheten, att nå nya grupper och
att skapa goda förutsättningar för kulturskaparna.
Viktigt underlagsmaterial för analyser har vidare på regeringens uppdrag
tagits fram av Statens kulturråd, dels i redovisningar av erfarenheter som
vunnits i arbetet för att aktivera nya grupper i kulturverksamheten, dels
när det gäller kulturinstitutionernas insatser för barn och ungdom.
Uppdragen har redovisats till Kulturdepartementet den 24 mars 1992.
Bedömningarna av kulturpolitikens genomslagskraft bör bl.a. utgå från
ambitionen att
* kvalitet, professionalism och mångfald bör främjas,
* kulturpolitiskt stöd bör ge iakttagbara effekter samt främja förnyelse
och utveckling,
* en ändamålsenlig och tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan olika
beslutsnivåer i kulturpolitiken är eftersträvansvärd,
* kulturskapare skall ha goda villkor för sitt arbete.
Vid dessa bedömningar bör utredningen sträva efter att tydliggöra
relationerna mellan det offentliga och samhället i övrigt. Det offentliga
stödet till kulturen bör inte syfta till att ersätta insatser som kan
göras av andra. Det politiska ansvaret är främst att komplettera och vidga
det kulturella utbudet genom att understödja mångfald och särskilt viktig
verksamhet som annars inte skulle kunna genomföras. Kulturpolitiken syftar
till att öka mångfald och valfrihet, inte till att styra.
Utredningen bör pröva om det finns skäl att föreslå förändringar inom
kulturområdets myndighetsstruktur, ansvars- och anslagsfördelningen mellan
myndigheterna samt kulturbudgetens anslagsstrukturer. Utredningen bör
granska om den nuvarande formen för statsbidrag till regionala
kulturinstitutioner är ändamålsenligt utformad.
Det kan finnas skäl att utredningen sammanfattar resultatet av sina
övervägande kring dessa frågor med avseende på kulturområdets olika
delsektorer. Inom två områden har jag bedömt att det finns särskilda skäl
att pröva behovet av mer omfattande förändringar av institutionsstruktur
och ansvarsförhållanden. Särskilda utredare kommer därför att tillkallas
med uppgift att göra översyner av mål- och strukturfrågor inom det
statliga och statsunderstödda museiväsendet resp. av Riksteaterns
betydelse för teaterlivet och ansvarsfördelningen mellan Riksteatern och
länsteatrarna. Den utredning som jag nu föreslår tillkallad bör samråda
med dessa utredare, bl.a. i frågor som gäller statsbidraget till de
regionala kulturinstitutionerna.
Konsekvenser av 1974 års kulturpolitik
Kulturutskottet har i sitt betänkande uttalat sig för en utvärdering av
hur 1974 års kulturpolitiska mål har uppfyllts. Såsom utredningens uppdrag
nu formuleras innehåller det tydliga moment av en sådan utvärdering. Jag
vill dock till uppdraget foga önskvärdheten att utredningen överväger om
den förda politiken har haft negativa effekter på kulturverksamheternas
och institutionernas utveckling.
Det kan t.ex. vara fråga om formerna för anslagsgivning, stöd och bidrag
låst fast existerande strukturer, varit kostnadsdrivande eller konserverat
verksamhetsformer.
Utredningen bör också göra en bedömning av om politiken har skapat eller
befäst administrativa, organisatoriska och kompetensmässiga gränser inom
kulturområdet som kan verka hindrande för kulturverksamheternas
utveckling. Den bör uppmärksamma om det förekommer att olika roller och
ansvar på ett olämpligt sätt blandas samman i beslutsfattandet.
Utredningen bör i enlighet med vad som ovan anförts om kulturens
finansiering göra en värdering av om statens stöd till olika delar av
kulturlivet varit rimligt avvägt och om stödet förändrats på ett sätt som
motsvarar förändringar i kulturverksamheternas villkor och behov.
Sammanfattning av uppdraget m.m.
Behov av nya eller ändrade kulturpolitiska mål
Utredningen bör mot bakgrund av sina överväganden om de kulturpolitiska
behoven framöver samt om vikten av koncentration på angelägna uppgifter,
överväga behovet av nya, jämkade eller ändrade kulturpolitiska mål.
Överväganden bör göras med utgångspunkt från att nya offentliga åtaganden
inom kulturpolitiken inte får leda till någon budgetförsvagning.
Åtgärder för att undanröja kulturpolitiska utvecklingshinder
Utredningen bör mot bakgrund av sin genomgång av hinder för
kulturverksamheternas och institutionernas utveckling lämna förslag om
åtgärder för att undanröja eller mildra effekterna av sådana hinder.
Utredningen bör beakta vad som anförs i regeringens direktiv (dir. 1984:5)
till kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens
inriktning, om beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att
redovisa verksamhetens regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).
Statens kulturråd samt i erforderlig utsträckning Riksarkivet,
Riksantikvarieämbetet och övriga myndigheter bör i den omfattning
utredningen begär det tillhandahålla det expertstöd som utredningen
behöver för att kunna fullgöra sitt uppdrag.
Under arbetets gång bör utredningen i behövlig omfattning inhämta
synpunkter från företrädare för kulturlivet och organisationer inom
kulturområdet.
Utredningen bör vid arbetets påbörjande och vidare under arbetets gång
informera berörda fackliga huvudorganisationer och i förekommande fall
andra berörda centrala arbetstagarorganisationer, med vilka staten har
eller brukar ha avtal om löner och andra anställningsvillkor, och bereda
dem tillfälle att framföra synpunkter.
Kommittén bör överväga lämpligheten att redovisa uppdraget vad avser
utvärderingen av kulturpolitikens hittillsvarande resultat i ett
delbetänkande.
Utredningsuppdraget bör slutligt redovisas senast i december 1994.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar mig
att tillkalla en kommitté omfattad av kommittéförordningen (1976:119) med
högst elva ledamöter med uppdrag att utreda kulturpolitikens inriktning,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
Vidare hemställer jag
att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta elfte huvudtitelns
anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Kulturdepartementet)