Statsbidrag och utjämning i kommunsektorn

Innehåll

Dir. 1993:137

Beslut vid regeringssammanträde 1993-12-22

Chefen för Finansdepartementet, statsrådet Wibble, anför.

Mitt förslag:

En parlamentariskt sammansatt beredning tillkallas, med uppdrag att föreslå hur statens bidrag till kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skall utformas från och med den 1 januari 1996.

Bakgrund

Omläggningen av statsbidrag och skattemedelsutbetalning m.m. år 1993

Riksdagen har beslutat om betydande förändringar år 1993 när det gäller den kommunala ekonomin och förhållandet mellan staten och kommunsektorn. Förändringarna har i stor utsträckning skett med utgångspunkt i de förslag som presenterades av Kommunalekonomiska kommittén (SOU 1991:98). De viktigaste förändringarna som genomförts är följande.

Ett nytt system för statsbidrag till kommuner har trätt i kraft den 1 januari 1993 (prop. 1991/92:150 del II, bet. 1991/92:FiU29, rskr. 1991/92:345 och prop. 1992/93:36, bet. 1992/93:FiU2, rskr. 1992/93:119). Samtidigt har ett stort antal specialdestinerade statsbidrag tagits bort. Det nya systemet för kommuner innebär vid fullt genomförande en relativt långtgående inkomst- och kostnadsutjämning och vidare att kommunen får hela bidraget som en klumpsumma utan särskilda villkor för användandet. Systemet omfattar dock inte alla kommuner, eftersom skillnaden mellan lägsta och högsta skattekraft är mycket stor. För landstingen gäller i princip samma bidrags- och utjämningssystem som tidigare. Skatteutjämningssystemet för landsting omfattar alla sjukvårds- huvudmän utom fyra.

Vidare har år 1993 ett nytt system för utbetalning av skattemedel till kommuner och landsting trätt i kraft. Skatteintäkterna baseras nu på ett skatteunderlag som räknas upp till utbetalningsårets nivå.

För åren 1993 och 1994 gäller särskilda övergångsregler för ut- jämningsbidraget till kommuner samt för utbetalningssystemet för skattemedel (prop. 1992/93:150 bil. 8, bet. 1992/93:FiU29, rskr. 1992/93:430).

Från och med år 1993 tillämpas den s.k. finansieringsprincipen i relationen mellan staten och kommunsektorn. Finansieringsprincipen innebär att om staten ger kommuner och landsting nya uppgifter, avvecklar uppgifter eller på annat sätt ändrar befintliga åtaganden bör en ekonomisk reglering ske mellan staten och kommunsektorn. På liknande sätt har också tagits hänsyn till statliga åtgärder som inte direkt tar sikte på, men som ändå får direkta ekonomiska effekter för kommunsektorn, exempelvis åtgärder som påverkar det kommunala skatteunderlaget.

Under hösten 1992 beslutades om ett antal större förändringar inom bl.a. skatte- och transfereringssystemen för år 1993 och framåt. Eftersom dessa förändringar påverkar underlaget för den kommunala beskattningen, och i vissa fall också kommunernas kostnader och övriga intäkter, beslutades om en ekonomisk reglering mellan staten och kommunerna. För år 1993 tas därför ca 10 miljarder kronor in från kommuner och landsting till staten (prop. 1992/93:123, bet. 1992/93:FiU2, rskr. 1992/93:119). För att denna reglering skall omfatta alla kommuner och landsting har för åren 1993 och 1994 valts en metod som innebär att skatteinkomsterna minskas med ett visst belopp per invånare i kommunen/landstinget.

Brister i det nya utjämningssystemet samt hittills vidtagna åtgärder

Det nya utjämningsbidraget för kommuner bygger på grundtanken att alla kommuner skall garanteras en lägsta beskattningsbar inkomst per invånare och att opåverkbara, strukturellt betingade skillnader i kostnader skall jämnas ut genom tillägg till eller avdrag från bidraget för in- komstutjämning.

Det system för utjämning av kostnader som nu gäller innebär att kommunens tillägg eller avdrag beräknas utifrån ett s.k. strukturindex. Systemet blev mycket kritiserat vid den remissbehandling som föregick införandet. Kritiken riktades bl.a. mot beräkningsmodellen och de faktorer som används för att fastställa index. På grund av kritiken gjordes vissa modifieringar. Vidare infördes särskilda övergångsregler för att begränsa systemets genomslag. En särskild utredare tillkallades för att se över systemet, som således i sin nuvarande form kan ses som ett provisorium. Ett förslag till nytt system för utjämning av strukturella kostnadsskillnader presenterades i juni (Kostnadsutjämning mellan kommunerna, SOU 1993:53). Förslaget har remissbehandlats. Några viktiga frågor när det gäller kostnadsutjämning är vad som är att betrakta som strukturellt och opåverkbart för en kommun, vilka delar av den kommunala verksamheten som kostnadsutjämningen skall avse och hur enkelhet och stabilitet kan uppnås i systemet. Det finns vissa problem när det gäller utjämningen i sådana verksamheter där huvudmannaskapsfördelningen mellan kommuner och landsting varierar mellan länen samt när det gäller de regionalpolitiska aspekterna.

Inkomstutjämningen år 1993 innebär att alla kommuner garanteras en skattekraft om ca 127 % av den genomsnittliga uppräknade skattekraften. Vid denna nivå har tre kommuner en egen skattekraft som överstiger garantinivån. Ytterligare kommuner kommer att hamna utanför i takt med att skatteunderlaget ökar, eftersom bidraget avses bli nominellt oförändrat de närmaste åren och garantinivån därför sjunker. Detta innebär bl.a. att skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna ökar och att bidraget inte är lämpligt att använda för sådana ekonomiska regleringar som skall omfatta alla kommuner. Sådana regleringar görs bl.a. till följd av finansieringsprincipens tillämpning. När staten t.ex. tog över bostads- bidragen minskades bidraget i motsvarande grad, varvid förändringen endast betalades av de kommuner som ingår i inkomstutjämningen. Under de senaste åren har vidare beslutats om mycket stora förändringar när det gäller främst fysiska personers beskattning som bl.a. påverkar det kommunala skatteunderlaget och som har reglerats motsvarande finansieringsprincipen. Regleringsmetoden utgörs som tidigare nämnts av ett avdrag från skatteinkomsterna vilket fastställts som ett enhetligt belopp per invånare i kommunen respektive landstinget. En liknande metod tillämpas för kyrkliga kommuner.

Den nuvarande inkomstutjämningen ger en relativt hög kompensation för skillnaden mellan den egna och den garanterade skattekraften. Den genomsnittliga kompensationsgraden ligger för närvarande på 95 % av skillnaden mellan egen skattekraft och garantinivån. Vissa hävdar att kompensationsgraden borde vara 100 % för att likvärdiga förutsättningar skall uppnås mellan kommunerna. Andra menar att en hög kompensationsgrad inte ger något incitament för att verka för en ökning av den egna skatte- kraften och att kompensationsgraden därför borde sänkas.

Den kommunala inkomstutjämningen och de ekonomiska regleringarna har utretts inom Finansdepartementet (Kommunal inkomstutjämning - alternativa modeller, Ds 1993:68). Alternativa modeller har beskrivits. Rapporten har remissbehandlats.

För landstingen gäller år 1993 i stort samma system för skatteutjämning som tidigare, vilket bl.a. innebär att varje landsting har en individuell skattekraftsgaranti som varierar kraftigt mellan landstingen till skillnad från vad som gäller i kommunernas utjämningssystem där alla har samma garantinivå. En viktig orsak till att inga förändringar vidtogs för landstingen var det pågående utredningsarbetet om den framtida hälso- och sjukvårdens organisation och finansiering, HSU 2000 (S 1992:04). Olägenheterna med att ha olika system för kommuner respektive landsting har emellertid visat sig vara större än väntat. Systemskillnaderna utgör bl.a. en komplikation vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting i ett län, eftersom bidragsförändringen kan bli olika stor för landstingen respektive för kommunerna sammantaget i länet. Önskvärda huvud- mannaskapsförändringar kan i vissa fall motverkas. En särskild utredare (Fi 1993:14) har tillkallats för att se över utjämningssystemet för landsting och landstingsfria kommuner. Enligt direktiven skall utredaren föreslå ett system som utjämnar skillnader i skatteinkomster och i strukturellt betingade kostnadsskillnader. Utredaren skall också lämna förslag till hur problemet med skatteväxlingar skall kunna lösas.

Införandet av det nya utjämningsbidraget för kommuner har bl.a. skett utifrån målet om likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Vidare har angivits att en strävan är att skillnaderna i utdebitering endast skall spegla skillnader i service, avgifter och effektivitet. Samtidigt kan konstateras att det i utgångsläget finns mycket stora skillnader i utdebitering. Det finns olika uppfattningar om vad skillnaderna beror på; t.ex. att den hittillsvarande utjämningen varit felaktigt utformad, att kommunerna har mycket olika omfattning på sin verksamhet eller att det finns skillnader i service och effektivitet. Vidare ifrågasätts om skillnaderna är rimliga. Ett problem med de stora skillnaderna i utdebitering är att de tenderar att snedvrida diskussionen om effekterna av alternativa system.

Slutsats

Vid remissbehandlingen av de nämnda utredningarna har framkommit att det finns en mycket splittrad bild bland kommuner och landsting av hur man ser på problemen i nuvarande system och hur de bör lösas. Många remissinstanser, däribland Svenska kommunförbundet, har bl.a. framfört att det måste ges tid att väga samman förslagen rörande inkomst- respektive kostnadsutjämning och att alla förändringar därför bör skjutas till år 1996. Från Landstingsförbundet har framförts att man vill avvakta med alla förändringar till år 1996 med hänsyn till den pågående utredningen om landstingens utjämningssystem.

Det är angeläget att utformningen av bidrags- och utjämningssystemen får en bred förankring och att de blir hållbara på sikt. Frågorna om inkomst- respektive kostnadsutjämning samt ekonomiska regleringar behöver vidare övervägas samordnat för kommuner och landsting. Ytterligare arbete behöver således göras för att systemen skall vila på en mer hållfast grund. Mot denna bakgrund bör en parlamentarisk beredning tillkallas med uppdrag att föreslå hur statens bidrag till kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skall utformas från och med den 1 januari 1996.

Utgångspunkter för uppdraget

Samhällsekonomiska utrymmet

En grundsten när det gäller kommunsektorns ekonomi är att utrymmet för den skattefinansierade verksamheten anges av statsmakterna utifrån en samhällsekonomisk bedömning. Av detta följer att det inte finns någon automatik i utvecklingen av sektorns finansiella utrymme och att statsmakterna måste ha generella instrument för att styra utrymmet. Ett viktigt sådant instrument är statsbidragen.

Kommunalskatt kontra statsbidrag

Avvägningen mellan finansieringskällorna kommunalskatt och statsbidrag grundar sig på att statsmakterna tidigare både velat utjämna ekonomiska förutsättningar och samtidigt stödja och stimulera vissa kommunala verksamheter. Med det nya statsbidragssystemet ges emellertid stats- bidragen en delvis annan roll, nämligen att utjämna ekonomiska förutsättningar och att utgöra ett instrument för ekonomiska regleringar till följd av finansieringsprincipen och styrningen av det samhällsekono- miska utrymmet. Skillnaden mellan vad som skall finansieras med kommunal respektive statlig skatt har därigenom blivit oklar.

Finansieringsprincipen tillämpas främst i samband med verksamhetsför- ändringar men har i praktiken också kommit att tillämpas även på förändringar rörande det kommunala skatteunderlaget. Om riksdagen beslutar om en förändring som innebär att det kommunala skatteunderlaget ökar, t.ex. genom sänkning av ett avdrag, neutraliseras ökningen av kommunalskattemedel genom ett avdrag från skatteinkomsterna. Innebörden av detta är i princip att sambandet mellan kommunalskattelagens regler om kommunalt beskattningsbara inkomster och vad kommunerna faktiskt får i form av skatteintäkter efter hand har kommit att minska.

Utjämning - incitament

Avvägningen mellan en långtgående utjämning och starka incitament att öka den egna skattekraften innefattar flera principiella aspekter. Ett ökat incitament är önskvärt inte minst i ett tillväxtperspektiv men förutsätter att det finns faktiska möjligheter för den enskilda kommunen att påverka sin skattekraft. Enligt många kommuner och landsting är möjligheterna att påverka den egna skattekraften små. Samtidigt kan starka inslag av incitament leda till en försvagning av utjämningen vilket bl.a. kan äventyra delar av den av staten reglerade kommunala basverksamheten i kommuner och landsting med låg egen skattekraft.

Det är av stor vikt att ett bidrags- och utjämningssystem värnar den kommunala basverksamheten samtidigt som det ändå innehåller vissa incitament.

Uppdraget

Inledning

Beredningen skall föreslå hur statens bidrag till kommuner och landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skall utformas från och med den 1 januari 1996. Beredningens förslag skall baseras på följande.

- Bidragen utges även fortsättningsvis i form av ett samlat bidrag till

kommunen respektive landstinget.

- Bidragens huvudsyfte är att utjämna de ekonomiska förutsättningarna

mellan kommuner respektive mellan landsting.

- Inkomst- och kostnadsutjämning samt ekonomiska regleringar skall ske i

ett bidrags- och utjämningssystem som omfattar alla kommuner respektive

alla landsting.

- Utjämningssystemen för kommuner respektive för landsting skall

samordnas så att de inte utgör ett hinder för skillnader i fördelningen

av huvudmannaskap. Ett gemensamt system kan övervägas.

- Utjämningen skall skapa förutsättningar för minskade skillnader i

utdebitering såvitt inte dessa beror på skillnader i service, avgifter

och effektivitet.

Skillnaderna i kostnader och utdebitering är som tidigare nämnts mycket stora i utgångsläget. Det nuvarande mönstret bör inte styra utformningen av ett nytt system. En successiv anpassning av kostnader, intäkter och utdebitering kan ske efter en omläggning.

Beredningen skall behandla frågan om vilka incitament som bör finnas i systemet, vilka effekter dessa kan få och hur de bör utformas.

Beredningens arbete skall utgå från tidigare nämnda utredningar som presenterats i fråga om kostnads- respektive inkomstutjämningen. Remissyttrandena med anledning av dessa överlämnas till beredningen. Beredningens förslag bör i stor utsträckning kunna baseras på redan framtaget underlag.

Utjämningen för landstingen skall behandlas av beredningen och vägas samman med utjämningen för kommuner. Beredningen skall därför ha ett nära samarbete med utredaren av landstingens utjämningssystem. Utredarens förslag avses därmed utgöra ett av underlagen för beredningens slutliga förslag. Tilläggsdirektiv om bl.a. förkortad utredningstid avses därför ges till utredaren av landstingens utjämningssystem.

Utjämning av inkomster

En utjämning av inkomster mellan kommuner respektive mellan landsting skall ha följande mål.

- Inkomstutjämningen för kommuner respektive landsting bör vara

tillräckligt långtgående för att ge likvärdiga ekonomiska förut-

sättningar att bedriva av staten reglerad kommunal basverksamhet, givet

normala förhållanden i fråga om struktur, service, avgifter och

effektivitet.

- Inkomstutjämningen bör vara långsiktigt hållbar och inte beroende av

nuvarande bidragsnivå.

- Vid skatteväxlingar mellan kommuner och landsting bör bidragsför-

ändringen bli lika stor för landstinget respektive för kommunerna

sammantaget i ett län.

I rapporten Kommunal inkomstutjämning - alternativa modeller presenteras fem modeller för inkomstutjämning som alternativ till dagens system.

De synpunkter som framkommit från remissinstanserna uppvisar ingen samstämmig bild.

En av modellerna i rapporten bygger på tanken att det kommunala skatteunderlaget breddas på så sätt att kommunalskatt skulle tas ut på bruttoinkomst, alltså inkomster före kostnadsavdrag, grundavdrag m.m. Avdrag skulle i stället medges i form av en skattereduktion vid taxeringen till statlig inkomstskatt. Syftet skulle vara att ge kommunerna ytterligare inkomster och att göra dem mer oberoende av ändringar i skattereglerna som statsmakterna beslutar om. En sådan förändring skulle innebära ett principiellt mycket stort avsteg från vad som idag utgör grunden för stora delar av skattesystemet. Det ingår därför inte i beredningens uppdrag att vidareutveckla modellen med kommunal beskattning av bruttoinkomster.

Beredningen skall utifrån vad som sagts i det föregående och vad som framkommit vid remissbehandlingen samt utifrån vad som föreslås av Landstingsekonomiska utredningen överväga och värdera övriga modeller för inkomstutjämning med utgångspunkt i hur de uppfyller de mål som här angivits.

Utjämning av strukturella kostnadsskillnader

En utjämning av strukturella kostnadsskillnader mellan kommuner respektive mellan landsting skall ha följande mål.

- Alla kommuner respektive landsting bör efter inkomst- och kostnadsu-

tjämningen ha likvärdiga ekonomiska förutsättningar för att bedriva

basverksamhet ("samma standard till samma pris").

- Kostnadsutjämningen skall inte kompensera för skillnader i service

nivå, kvalitet, avgiftssättning eller effektivitet.

- Kostnadsutjämningen skall baseras på mätbara och för kommuner och

landsting opåverkbara faktorer som mäter strukturella skillnader.

I betänkandet Kostnadsutjämning mellan kommunerna presenteras ett förslag till hur en strukturkostnadsutjämning skall utformas för att kompensera olikheter i kommunernas kostnader.

Förslaget har remissbehandlats. Remissinstanserna har framfört en mängd synpunkter på olika detaljnivåer. I huvudsak kan följande utläsas.

- Den föreslagna s.k. standardkostnadsmetoden förespråkas av en

majoritet. Det finns dock många synpunkter och förslag till komplet-

teringar och modifieringar inom olika delverksamheter, framför allt

inom barnomsorg, äldreomsorg samt individ- och familjeomsorg.

- Många av remissinstanserna har synpunkter på vilka verksamheter som bör

omfattas av kostnadstutjämningen.

- Det finns stora åsiktsskillnader när det gäller om och hur de regional-

politiska aspekterna skall vägas in i systemet, i vilken utsträckning

de skall kompenseras och hur detta skall finansieras.

Utredaren av landstingens utjämningssystem har bl.a. att presentera ett underlag för utjämning inom de verksamheter där fördelningen av huvudmannaskapet mellan kommuner och landsting varierar mellan länen. Det gäller främst kollektivtrafik, omsorger om utvecklingsstörda samt särskolan. En samordning mellan kommun- respektive landstingssystemet bör ske.

Beredningen skall utifrån tidigare utredningar samt remissyttranden utforma ett förslag till strukturkostnadsutjämning. Beredningen skall bedöma behovet av kompletterande utredningsarbete samt genomföra de ytterligare analyser som bedöms erforderliga. Beredningen skall vidare eftersträva förenklingar samt föreslå hur dataunderlaget kan införskaffas, hur ofta en uppdatering bör ske och hur systemet skall administreras.

Beredningen bör göra en avvägning av vilka verksamheter som bör ingå i kostnadsutjämningen, bl.a. utifrån sambandet mellan olika verksamheter (t.ex. sysselsättning och fritid kontra social omsorg) och med hänsyn tagen bl.a. till incitamentseffekterna.

Beredningen skall vidare föreslå i vilken utsträckning och på vilket sätt de regionalpolitiska kostnaderna skall beaktas samt bedöma hur detta påverkar systemet i sin helhet.

Ekonomiska regleringar mellan staten och kommuner/landsting

Beredningen skall föreslå hur ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn skall kunna ske samlat med en och samma metod, oavsett vilken typ av åtgärd som skall regleras. Det är ett krav att regleringarna skall kunna göras på ett sätt som omfattar alla kommuner respektive landsting.

Andra utredningar

Beredningens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar som har betydelse för uppdraget. Det gäller främst Regionberedningen (C 1992:06), Kommittén om hälso- och sjukvårdens finansiering och organisation, HSU 2000 (S 1992:04) och Landstingsekonomiska utredningen (Fi 1993:14). Beredningen bör redovisa vilka konsekvenser dessas förslag kan få för de egna förslagen.

Beräkning av effekter m.m.

Beredningen skall redovisa de beräknade effekterna av sitt förslag i såväl ettårs- som flerårsperspektiv. Effekterna i ettårsperspektivet skall redovisas dels för varje kommun respektive landsting, dels för olika grupper av kommuner (avseende storlek, skattekraft, utdebitering etc). Effekterna skall redovisas uppdelade på olika beståndsdelar i förslaget. Effekterna skall beräknas i förhållande till nuvarande kostnader och intäkter av skatt och bidrag. Därutöver skall beredningen överväga andra redovisningar av effekterna.

Beredningen skall också redovisa känslighetsanalyser när det gäller utvecklingen av skatter, bidrag och kostnader.

Redovisning av uppdraget

Beredningen skall presentera ett fullständigt förslag till bidrags- och utjämningssystem för kommuner och landsting vilket skall kunna träda i kraft den 1 januari 1996. Beredningen skall vidare föreslå övergångs- regler.

Uppdraget skall redovisas senast den 31 oktober 1994.

Beredningen skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), om EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och om regionalpolitiska effekter (dir. 1992:50).

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar chefen för Finansdepartementet

att tillkalla en kommitté bestående av högst nio ledamöter med uppdrag att föreslå hur statens bidrag till kommuner respektive landsting och utjämningen av de ekonomiska förutsättningarna mellan dem skall utformas från och med den 1 januari 1996,

att utse en av ledamöterna att vara ordförande samt

att besluta om sakkunniga, experter och annat biträde åt kommittén.

Bestämmelserna i kommittéförordningen skall tillämpas på kommittén.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar

att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Finansdepartementet)