Dir. 1993:130
Beslut vid regeringssammanträde 1993-12-02
Mitt förslag
En särskild utredare skall utreda frågor om myndighetssamverkan vid
gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m.
Utredaren skall
- utreda organisationen av den yttre gränskontrollen, dvs. kontrollen vid
EU:s yttre gränser; en utgångspunkt skall därvid vara att behålla
nuvarande huvudsakliga ansvarsfördelning mellan polisen och tullen men att
öka samverkan mellan myndigheterna,
- utreda kostnadsansvaret för gränskontrollen vid vissa flygplatser och
hamnar.
Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av maj 1994.
Bakgrund
Den fria rörligheten för personer är en av EG:s grundläggande friheter vid
sidan av fri rörlighet för varor, tjänster och kapital. Dessa friheter
utgör tillsammans grundpelarna för den inre marknaden. Rörligheten över
inre gränser förutsätter i princip att kontrollerna där försvinner. En
viss möjlighet finns dock enligt Romfördraget att behålla restriktioner i
fråga om rörlighet över inre gränser av hänsyn bl.a. till skyddet för liv
och hälsa.
Fri rörlighet för varor, tjänster och kapital inom EU har införts den
1 januari 1993. Däremot har fri rörlighet för personer ännu inte kunnat
genomföras fullt ut. Det hänger samman med att det tar tid att införa s.k.
kompensatoriska åtgärder, varmed menas åtgärder som avser att förhindra
att den fria rörligheten över gränserna får negativa konsekvenser i form
av t.ex. ökad terrorism, narkotikahandel eller annan grov brottslighet med
internationell anknytning.
Kompensatoriska åtgärder faller i huvudsak utanför EG-rätten och regleras
genom särskilda konventioner eller andra former av mellanstatligt
samarbete. Inom Maastrichtfördraget faller de kompensatoriska åtgärderna
under fördragets s.k. tredje pelare, som likaledes bygger på ett
mellanstatligt samarbete.
Till de kompensatoriska åtgärderna hör en förstärkning av kontrollen vid
gemenskapens yttre gränser. Regler härom finns i den s.k. yttre
gränskontrollkonventionen, som ännu inte har trätt i kraft.
Behov av en översyn
Regeringen tillsatte år 1992 en interdepartemental arbetsgrupp med uppgift
att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i ett EG\EU-
medlemskapsperspektiv (Gränskontrollgruppen). I arbetet har deltagit såväl
departement som myndigheter som berörs av gränskontrollfrågorna.
Arbetsgruppen har i november 1993 redovisat en slutrapport med förslag
till kompensatoriska åtgärder på en rad områden, bl.a. den yttre
gränskontrollen.
Mot bakgrund av vad som kommit fram vid arbetsgruppens arbete står det
klart att Sveriges inträde i EU kommer att kräva ett antal förändringar
när det gäller gränskontrollen. Förändringarna berör bl.a. olika
myndigheters organisation, arbetsmetoder, samarbetsformer och
befogenheter.
Att den systematiska kontrollen vid inre gränser försvinner innebär
givetvis att de myndigheter som utövat sådan kontroll upphör med denna.
Den förändringen berör i första hand tullen och polisen. Det kan dock
förutses att en viss verksamhet kommer att bedrivas i anslutning till
dessa gränser även i fortsättningen, delvis som ett led i ett
effektiviserat underrättelseförfarande som går ut på att samla in
uppgifter av betydelse för den brottsbekämpande verksamheten.
Vid yttre gränser kan förutses att gränskontroller kommer att fortsätta i
former som i mycket liknar de nuvarande. Kontrollen kommer dock att ske
inte bara i Sveriges utan också i övriga medlemsländers intresse.
Gränskontrollen sker när det gäller varuhandeln inom tullunionens ram och
i övrigt inom ramen för tredje pelarens regelverk, i första hand yttre
gränskontrollkonventionen, vilket bl.a. ställer krav på kontrollens
effektivitet. Dessa förändringar berör främst polisen, tullen och
Kustbevakningen. Nya former måste utvecklas när det gäller samverkan
mellan dessa myndigheter. Konventionen innebär också att kontroll skall
ske även i samband med utresa, något som numera inte tillämpas i Sverige.
Som Gränskontrollgruppen anfört är det nödvändigt att dessa frågor rörande
den yttre gränskontrollen blir föremål för fortsatt och fördjupad
utredning. Sverige genomför för närvarande medlemskapsförhandlingar med EU
med sikte på medlemskap år 1995. Med hänsyn till den relativt korta tid
som återstår är det nödvändigt att det fortsatta utredningsarbetet bedrivs
skyndsamt.
Utredningsarbetet är till stor del av organisationsteknisk natur. Med
hänsyn härtill och till behovet av skyndsamhet bör utredningen anförtros
åt en särskild utredare inom ramen för kommittéväsendet.
Uppdraget
Organisation av den yttre gränskontrollen
Den yttre gränsen kommer att utgöras av lufthamnar såvitt avser ankommande
från tredje land samt hela kusten. Också landgräns mot länder utanför EU
utgör yttre gräns.
Den yttre gränsen får enligt yttre gränskontrollkonventionen passeras
endast vid s.k. auktoriserade gränsövergångar. Dessa kommer i första hand
att vara flygplatser och hamnar med trafik från tredje land. Om
landgränsen mot Norge och Finland kommer att utgöra yttre gräns, kommer
det givetvis att finnas auktoriserade gränsövergångar där.
Frågan om kontroll av varor vid den yttre gränsen faller inte under den
nämnda konventionen utan regleras framför allt av EG:s tullag.
Polisen har enligt den nuvarande utlänningslagstiftningen huvudansvaret
för kontrollen av vilka personer som reser in i landet. Tullverket har
enligt tullagstiftningen huvudansvaret för kontroll av vilka varor som
förs över gränsen. För att utöva dessa uppgifter har polisen och
tullverket vissa befogenheter att utföra kontroller och inskrida med
tvångsmedel. Ett samarbete mellan polisen och tullverket underlättas genom
att myndigheterna i viss utsträckning har befogenheter inom varandras
område. Också Kustbevakningen har vissa uppgifter och befogenheter när det
gäller att medverka vid kontrollen.
En utgångspunkt för utredningsarbetet bör vara att den grundläggande
ansvarsfördelningen mellan polisen och tullen i fråga om den yttre
gränskontrollen bör bestå också sedan Sverige blivit medlem i EU. När det
gäller kontrollen av den yttre gränsen bör alltså polisen ha huvudansvaret
för personkontrollen och tullen för varukontrollen.
Det är, inte minst av statsfinansiella skäl, nödvändigt att organisera den
framtida gränskontrollen så kostnadseffektivt som möjligt. En utgångspunkt
bör vara att utföra kontrollen med mindre eller med befintliga
myndighetsresurser. En ökning av gränskontrollens effektivitet bör i
första hand åstadkommas genom ett nära samarbete mellan berörda
myndigheter.
Förutom polisen och tullen har Kustbevakningen en given och betydelsefull
roll i ett myndighetssamarbete på gränskontrollens område. Det kan inte
uteslutas att också andra organ kan ges vissa uppgifter i sammanhanget,
t.ex. marinen och Sjöfartsverket när det gäller att biträda med
övervakning till havs och i anslutning till vissa kuststräckor samt
Statens invandrarverk som bl.a. har att föra register över utlänningar i
Sverige.
Den särskilde utredaren bör, med denna utgångspunkt, utarbeta ett förslag
till fördelning av ansvar och uppgifter mellan myndigheterna när det
gäller den yttre gränskontrollen. Utredaren bör särskilt beakta de
riktlinjer som anges i regeringens beslut den 30 september 1993 (dnr 93-
3342) om redovisning av konsekvenserna av ett svenskt EG-medlemskap för
den svenska statsförvaltningen, bl.a. vilka rationaliserings- och
effektivitetsvinster som kan följa av ett EG-medlemskap.
Organisationen och arbetsfördelningen bör bygga på ett myndighetssamarbete
med målsättning att det allmännas totala resurser används så effektivt som
möjligt när det gäller gränskontrollen. I detta ligger bl.a. att
dubbelarbete måste undvikas. Exempelvis bör rutinbetonade kontroller och
ingripanden kunna utföras av en myndighets personal utan att personal från
någon annan myndighet av formella skäl måste tillkallas. Detta gäller inte
minst i fråga om övervakning och kontroll av de delar av den yttre gränsen
som endast sällan eller i mindre omfattning passeras av
tredjelandsmedborgare, t.ex. vissa mindre hamnar och flygplatser.
Utredaren bör överväga om myndigheterna, utöver vad som gäller redan i
dag, bör tilläggas befogenheter att utföra visst arbete inom varandras
verksamhetsområden.
Också lednings- och samordningsfrågorna har givetvis stor betydelse för
att gränskontrollen skall fungera effektivt från både verksamhets- och
kostnadssynpunkt.
Inom uppdraget faller också frågor om myndigheternas befogenheter och
andra författningsfrågor samt frågor om utbildning av berörd personal.
Kostnadsansvar för vissa kontroller
Den yttre gränsen får, som nämnts, enligt yttre gränskontrollkonventionen
endast passeras vid auktoriserade gränsövergångar. Dessa kan i praktiken
vara övergångar vid landgräns, hamnar eller flygplatser. I frågan om
varutrafiken gäller att den får ankomma till plats där det finns
tullkontor eller annan plats som tullmyndighet godkänner.
Rikspolisstyrelsen har i en skrivelse till Gränskontrollgruppen pekat på
ett problem som kan uppstå till följd av att hamnar och flygplatser drivs
i kommunal eller enskild regi. Exempelvis skulle en kommun genom att
tillåta flygtrafik till och från tredje land kunna tvinga staten att
organisera en gränskontroll vid den aktuella flygplatsen, förutsatt att
staten godtog flygplatsen såsom auktoriserad gränsövergång. Kostnaderna
för gränskontrollen skulle med nuvarande finansieringsprinciper drabba
statsbudgeten.
En lösning på detta kan, enligt Rikspolisstyrelsen, vara att staten
begränsar antalet auktoriserade gränsövergångar så att kostnaderna för
gränskontrollen hålls på en rimlig nivå. Nuvarande lagstiftning om
inrättande av utrikes färje- eller flyglinje innebär att beslut fattas av
regeringen eller av myndighet. I 74 § tullagen (1987:1065) finns regler om
skyldighet för transportföretag som befordrar resande från utlandet att
ställa lokaler till Tullverkets förfogande.
Nuvarande lagstiftning och dess tillämpning utgör en avvägning mellan å
ena sidan intresset av att tillåta största möjliga frihet i resandet och å
andra sidan att begränsa de direkta utgifterna för polis och tull.
Utredaren bör ta upp och allsidigt belysa om kostnadsansvaret bör fördelas
som i dag eller förändras så att kostnaderna i ökad utsträckning kommer
att vila på färje- och flygföretagen.
Övriga frågor
Den särskilde utredaren bör fortlöpande hålla sig underrättad om
integrationsarbetet inom berörda departement och myndigheter, i första
hand Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet, Försvarsdepartementet,
Kommunikationsdepartementet, Finansdepartementet, Kulturdepartementet,
Rikspolisstyrelsen, Generaltullstyrelsen och Statens invandrarverk.
Arbetet bör ske i nära samverkan med de nämnda myndigheterna och med andra
berörda myndigheter.
Samråd bör ske med Tullanpassningssutredningen (dir. 1993:78) och
utredningen om nya former för narkotikabekämpning m.m. i ett EU-perspektiv
(dir. 1993:131).
Den särskilde utredaren skall beakta vad som sägs i regeringens direktiv
till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående
utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) och om beaktande av EG-
aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Vidare bör utredaren ta reda på hur gränskontrollfrågor löses i länder som
redan är medlemmar i EU.
De organisatoriska förändringar hos myndigheterna som är en konsekvens av
utredningsförslagen bör belysas översiktligt. Därvid bör konsekvenser i
fråga om personalbehov och kostnader anges. Det faller däremot utanför
uppdraget att gå in på sådana frågor om organisation och verksamhet som
myndigheterna själva bör kunna besluta om och där det också bör vara ett
ansvar för myndigheterna att själva bedriva det behövliga
utvecklingsarbetet.
Ett mål bör vara att organisera myndighetsverksamheten så att erforderlig
gränskontroll kan bedrivas med mindre eller oförändrade resurser.
Utredaren bör utarbeta förslag till författningsändringar som kan behövas.
De fackliga huvudorganisationerna bör beredas tillfälle att lägga fram
synpunkter under arbetet.
Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och redovisas före utgången av
maj 1994.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Justitiedepartementet
- att tillkalla en särskild utredare, omfattad av kommittéförordningen
(1976:119), med uppdrag att se över myndighetssamverkan vid
gränskontroll i ett EU-perspektiv m.m.
- att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Justitiedepartementet)