Dir. 1993:126
Beslut vid regeringssammanträde 1993-11-04
Statsrådet Thurdin anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att utreda hur
hushållningen med grundvatten skall kunna förbättras, bl.a. genom en
förbättrad fysisk planering och genom bättre reglering av vattenuttag ur
enskilda brunnar. Utredaren skall bl.a. närmare kartlägga bristerna i den
lagstiftning som reglerar vattenuttag ur enskilda brunnar.
Bakgrund
Naturresursen grundvatten
Grundvattnet är en begränsad och sårbar naturresurs. Det används för många
olika ändamål, exempelvis som livsmedel, till bevattning och som
transportmedel för avfall. Ineffektiv och okontrollerad användning kan
medföra att grundvattnet förbrukas i en högre takt än det nybildas.
Regeringens proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsan-
passad samhällsutveckling understryker vikten av en effektiv hushållning
med naturresurser. Enligt kretsloppsprincipen måste vatten utnyttjas ut-
hålligt och varsamt så att tillgång och kvalitet bevaras. Nedbrytande och
uppbyggande processer behöver vara i balans, dvs. förbrukningen av
grundvatten får inte överstiga bildningen av nytt grundvatten.
Tillgång och kvalitet
Sverige är allmänt sett gynnat av en god tillgång på grundvatten. Grund-
vattenmagasinen är dock ofta små. Yttre påverkan på vattnet får därmed
begränsad spridning. Påverkan på ett enskilt magasin genom överuttag eller
förorening kan å andra sidan lätt bli betydande.
Grundvattnets kvalitet påverkas bl.a. av naturliga geologiska förhållan-
den. Det kan ta sig uttryck i höga järn- och manganhalter, svavelförekomst
m.m. Grundvattnet är dessutom utsatt för påverkan av mänskliga aktivitet-
er, bl.a. genom kväveläckage och markförsurning. De moderna jord- och
skogsbruksmetoderna och nedfallet av luftföroreningar är de viktigaste
orsakerna. Omfattande åtgärder har vidtagits för att minska såväl kväve-
läckage som nedfall av försurande ämnen. Utsläppen av både svaveldioxid
och kväveoxid beräknas minska fram till år 2000. Arbetet för att halvera
kvävetransporterna från land till hav har vidare reducerat läckaget av
närsalter. Trots att avsevärda reduktioner av förorenande utsläpp har
gjorts är det angeläget att ytterligare åtgärder vidtas såväl nationellt
som internationellt.
Grundvattnet påverkas också av föroreningar från olika typer av anlägg-
ningar, t.ex. avfallsdeponier, avloppsledningar och stora kommunikations-
anläggningar.
Uttag av för mycket grundvatten kan leda till brist på vatten och i vissa
områden till saltvatteninträngning.
Brist på vatten och saltvatteninträngning
Saltvatteninträngning i brunnar kan endast uppstå inom områden under den
s.k. högsta kustlinjen, dvs. där det tidigare har varit hav. Det innebär
främst i skärgårdarna, i kustnära områden och i ett bälte tvärs över
Sverige från östra Svealand till Bohuslän. Problemet med
saltvatteninträngning är främst knutet till grundvatten i berg inom
områden där vatten tas ur enskilda brunnar. Det gäller särskilt i vissa
bebyggda skärgårdsområden i närheten av storstäderna. Inträngning uppstår
när vattenuttaget blir för stort. Successivt högre VA-standard och
inflyttning av permanentboende har ökat vattenbehovet och därmed ökat
problemen med saltvatteninträngning. Felaktig lokalisering och ibland
felaktigt utförande av enskilda brunnar kan också ha bidragit. Under de
senaste årens torrsomrar har problemen med saltvatteninträngning
förvärrats ytterligare. Möjligheterna att åtgärda saltvattenpåverkade
brunnar är oftast begränsad. I de flesta fall är den enda möjliga åtgärden
densamma som vid vattenbrist, dvs. att minska vattenuttaget.
Avloppsanläggningar
Infiltrationsanläggningar för avloppsvatten kan förorena grundvattnet.
Sådana anläggningar är vanliga just inom de områden som försörjs via
enskilda brunnar.
Utnyttjande och skydd av grundvatten
Industrin står för ca 70 procent och hushållen för ca 15 procent av
vattenanvändningen i landet. Jordbruket är den tredje största
vattenförbrukaren.
Den kommunala vattenförsörjningen baseras till ca 50 procent på grund-
vatten. Endast ca 40 procent av kommunernas grundvattentäkter har något
skydd enligt vattenlagen.
Cirka 1,2 miljoner permanent boende människor tar grundvatten ur egna
brunnar. Ungefär lika många fritidsboende är beroende av eget brunns-
vatten.
Områden med för landet viktiga grundvattentillgångar har i dag inte något
adekvat och planmässigt skydd enligt Sveriges geologiska undersökning
(SGU).
Rent grundvatten nybildas i s.k. inströmningsområden. Skyddsbehovet kan
därför omfatta stora områden och inte bara närzoner till platser där
grundvattenuttag sker.
Styrmedel
Tillgängliga styrmedel för att säkra tillgången till rent grundvatten
avser såväl åtgärder för att rätta till redan uppkommen skada som åtgärder
för att förebygga brist eller skada.
Frivilliga insatser
Kunskapsspridning till enskilda fastighetsägare har börjat tillämpas av
kommuner med stora problem med vattenbrist och saltvatteninträngning.
Produktutveckling och ny teknik, bl.a. vad gäller VA-utrustning och
brunnsborrning, har diskuterats. Nya tekniska lösningar utvecklas som
t.ex. kan göra det möjligt att upphöra med vattentoaletter. Styrmedel som
främjar minskade vattenuttag genom fastighetsägares frivilliga insatser är
dock dåligt utvecklade. Sådana styrmedel borde kunna tillämpas såväl i
situationer där skada redan uppstått, t.ex. vid vattenbrist eller
saltvatteninträngning, som i förebyggande syfte.
Ekonomiska styrmedel
Förbrukningen av vatten från kommunala grundvattentäkter kan påverkas
genom utformningen av VA-taxan.
Fysisk planering
Den fysiska planeringen är ett av de viktigaste styrmedlen när det gäller
att förebygga skador på grundvattnet och spelar en viktig roll i arbetet
för en hållbar samhällsutveckling. Förutsättningarna för att kunna
utveckla ett kretsloppssamhälle bestäms i hög grad av hur den bebyggda
miljön planeras.
I planeringsprocessen finns utrymme för samordning och överblick. Där
finns möjligheter att undvika problem genom att exempelvis peka ut miljö-
vänliga transport- och avloppssystem. De kommunala översiktsplanerna som
upprättas enligt plan- och bygglagen kan utgöra strategiska styrinstrument
för långsiktigt nyttjande av mark och vatten. Översiktsplanerna repre-
senterar kommuneras ställningstaganden som vägledning för lokaliserings-
prövningar, tillståndsprövningar samt miljö- och sektorsplanering. Kommu-
nerna kan t.ex. i översiktsplanerna bedöma tänkbar påverkan på grundvatt-
net av olika utbyggnadsalternativ. Detaljplaner anger nyttjandet av marken
och bör redovisa exploateringssituationen i förhållande till grundvatten-
resurserna. I detaljplanerna kan villkor anges för en god
vattenhushållning, t.ex. för brunnar, infiltration och VA-utrustning.
Gällande rätt
Reglering av uttag ur enskilda brunnar kan bli nödvändig när inga andra
åtgärder är möjliga för att åstadkomma hushållning med grundvattnet. Någon
samlad lagstiftning om utnyttjandet eller skyddet av grundvattnet finns
dock inte i Sverige.
Vattenlagen (1983:291) är grundläggande när det gäller möjligheterna att
reglera och fördela grundvattenuttag. Enligt vattenlagen gäller som huvud-
regel att fastighetsägaren har rådighet över vattnet inom fastigheten. Den
enskilde fastighetsägarens rådighet är dock inte oinskränkt. Han får inte
göra intrång i annans enskilda rätt eller skada allmänna intressen.
I lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar anges att
kommunen skall ordna vattenförsörjningen inom verksamhetsområde eller om
det behövs inom större bebyggelsegrupper.
Miljöskyddslagens (1969:387) tillåtlighetsregler och bestämmelser om
ansvar för miljöfarlig verksamhet har i detta sammanhang betydelse endast
i det fall grundvattnet hotas av verksamhet som omfattas av lagens regler.
I detta ansvar ligger att pröva om verksamheten är lämpligt utformad,
lämpligt lokaliserad och tillåtlig enligt miljöskyddslagen.
Länsstyrelserna och kommunerna utövar tillsyn över miljöfarlig verksamhet.
I plan- och bygglagen (1987:10) finns bestämmelser som syftar till god
hushållning med grundvatten vid lokaliseringen av ny bebyggelse. Förfo-
gandet över vattnet som sådant har dock inte varit underkastat något krav
på lov enligt plan- och bygglagen. Genom en lagändring den 1 juli 1991
infördes en möjlighet för kommunen att genom detaljplan eller områdesbe-
stämmelser införa bygglovsplikt för grundvattentäkter. Regeringen har
tillkallat en särskild utredare för att se över plan- och bygglagen (dir.
1992:104). Översynens syfte är bl.a. att föreslå åtgärder för att
tillgodose kraven på större miljöhänsyn. I det sammanhanget skall
kretsloppsprincipen särskilt uppmärksammas.
Uttag av grundvatten berörs också av lagen (1987:12) om hushållning med
naturresurser m.m. Lagen ger gemensamma utgångspunkter för beslutsfattande
enligt de tidigare nämnda lagarna. Syftet är att åstadkomma en väl avvägd
och långsiktig hushållning med landets naturresurser där även grundvattnet
skall betraktas som en sådan begränsad, sårbar resurs. Mark- och
vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för vattenför-
sörjning skall så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan försvåra
tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna.
Hälsoskyddslagen (1982:1080) syftar till att förhindra sanitära olägen-
heter som kan vara skadliga för människors hälsa. Det är kommunen som
ytterst ansvarar för hälsoskyddet. Kommunen kan med stöd av hälsoskydds-
förordningen (1983:616) meddela föreskrifter bl.a. om skydd för enskilda
vattentäkter. Avgörande är i detta fall om förhöjda salthalter i
brunnsvatten kan anses utgöra sanitär olägenhet. Även när det gäller
vatten- och avloppsutsläpp från spridd bebyggelse bestämmer kommunen
villkoren för anläggningens utförande enligt hälsoskyddslagen.
Livsmedelslagen (1971:511) omfattar användningen av dricksvatten som
livsmedel. Annan användning av vatten än som livsmedel omfattas dock inte
av lagen. Vattenuttag ur vattentäkt som används för eget bruk kan heller
inte påverkas med hjälp av livsmedelslagstiftningen.
Anläggningslagen (1973:1149) innehåller bestämmelser om samverkan mellan
fastigheter för att utföra och förvalta s.k. gemensamhetsanläggningar. För
att lösa vattenförsörjningsfrågor kan gemensamhetsanläggning inrättas.
Större gemensamhetsanläggningar förvaltas vanligtvis av en sam-
fällighetsförening enligt lagen (1973:1150) om förvaltning av samfällig-
heter. Mindre samfälligheter kan förvaltas direkt av delägarna
(delägarförvaltning).
Andra lagar som berörs är fastighetsbildningslagen (1970:988), jordabalken
(1970:994), lagen (1987:11) om exploateringssamverkan, lagen (1975:424) om
uppgiftsskyldighet vid grundvattenundersökning och brunnsborrning och
skadeståndslagen (1972:207).
Enligt miljöskadelagen (1986:225) kan skadestånd komma i fråga vid ändring
av grundvattennivån.
Myndigheternas ansvar
Ytterst är det kommunerna som har ansvaret för att dess invånare förses
med ett fullgott dricksvatten. I lagen om allmänna vatten- och avloppsan-
läggningar regleras kommunernas skyldighet att ordna vattenförsörjning.
Kommunerna har fått en förstärkt roll och ett eget ansvar för miljö-
skyddsarbetet. De kommunala miljö- och hälsoskyddsmyndigheterna har
tillsyn över att hälsoskyddslagen och i viss mån miljöskyddslagen följs.
Kommunerna har också en nyckelroll i övergången till ett mer kretslopps-
anpassat samhälle. Under de närmaste åren skall de lokalt omsätta och
konkretisera Riokonferensens handlingsprogram Agenda 21 för en hållbar
utveckling där vattenhushållningen är en viktig del.
Sveriges geologiska undersökning (SGU) är den myndighet som har till
uppgift bl.a. att undersöka och dokumentera landets grundvattentillgångar.
SGU:s verksamhet omfattar förutom bedömningar av utvinningsbara grund-
vattenmängder även frågor om grundvattnets kvalitet, sårbarhet och skydd.
SGU har också upprättat ett databaserat brunnsregister.
Statens naturvårdsverk har till uppgift att främja ett långsiktigt
nyttjande av grundvattnet och att avvärja föroreningshot mot grundvattnet.
Boverket har uppsikten över plan- och byggnadsväsendet och samord-
ningsansvaret för hushållningen med naturresurser.
Statens livsmedelsverk är central tillsynsmyndighet enligt livsmedelslagen
och således föreskrivande och tillsynsutövande myndighet när det gäller
dricksvatten.
Socialstyrelsen har, som ett led i tillsynen över hälsoskyddet, bl.a. an-
svar för vattenkvaliteten i enskilda vattentäkter liksom för bostädernas
tillgång till dricksvatten.
Länsstyrelserna har regionala tillsynsuppgifter i flera av de avseenden
som här berörs. Länsstyrelserna har också ansvaret för att kommunerna
förses med statligt underlagsmaterial för sin planering.
Andra berörda myndigheter är Sveriges meteorologiska och hydrologiska
institut (SMHI) och Överstyrelsen för civil beredskap.
Behov av förbättrad hushållning med grundvatten
Utgångspunkter
Skydd av färskvattenresurser utgjorde en viktig punkt vid FN:s konferens
om miljö och utveckling år 1992 (UNCED). Detta framgår också av rege-
ringens skrivelse 1992/93:13. Frågor om vattenresurser redovisas i ett
särskilt kapitel i Agenda 21. Regeringen arbetar nu med genomförandet av
konferensens slutsatser i Sverige.
Hushållning med grundvatten måste ske så att tillgång och kvalitet beva-
ras. Detta måste beaktas såväl vid grundvattenuttag ur enskilda brunnar
inom befintliga bebyggelseområden som vid lokalisering av ny bebyggelse
och nya verksamheter med hantering av farligt gods såsom industrier,
trafikanläggningar etc. Det finns således ett åtgärdsbehov i befintliga
bebyggelseområden och ett planeringsbehov för framtida bebyggelseområden.
En rad olika styrmedel och kombinationer av styrmedel är nödvändiga inför
omställningen till ett mer resurshushållande samhälle. Styrmedlen bör
syfta till en effektiviserad resurshushållning som främjar en god och
långsiktigt hållbar livsmiljö. Styrmedlen kan representera åtgärder utmed
en skala där frivilliga lösningar i första hand skall användas och där
tvingande åtgärder bör betraktas som en sista utväg.
Det finns vidare behov av att utveckla information och kunskapsspridning,
produktutveckling, ny teknik, ekonomiska styrmedel och frivilliga
gemensamhetslösningar som möjliga alternativa åtgärder för att minska
förbrukningen av grundvatten. Den fysiska planeringen är ett viktigt före-
byggande styrmedel som bör utvecklas bl.a. för att undvika tvingande
regleringar i efterhand.
Utgångspunkten för utredningsarbetet bör vara att på bästa sätt tillgodose
människors behov av enskild vattenförsörjning genom ett balanserat ut-
nyttjande av den gemensamma grundvattentillgången.
Förebyggande styrmedel
Det förebyggande skyddet av grundvattnet bör förbättras avsevärt, t.ex.
genom att anpassa tillkommande bebyggelses omfattning och VA-standard och
genom att utveckla kretsloppsanpassade lösningar. Det är en uppgift för
kommunerna i den fysiska planeringen.
Den fysiska planeringen behöver utvecklas så att möjligheterna att före-
bygga miljöproblem förstärks. Lokalisering av den byggda miljön behöver i
än högre grad ske med hänsyn till naturens förutsättningar. Nya synsätt
och nya metoder behöver utvecklas så att miljöfrågorna kan integreras i en
sektorövergripande planering. Översiktplanen bör utvecklas ytterligare för
att få en god funktion som underlag för markanvändningsbeslut.
Miljökonsekvensbeskrivningar med avseende på grundvattentillgångar bör
komma in tidigt i planeringen. Vattenhushållningsaspekter bör vara en
obligatorisk del i en miljökonsekvensbeskrivning.
SGU föreslår i ett yttrande över Nordiskt aktionsprogram för naturvård att
negativ påverkan på vattenresurserna skall förebyggas med hjälp av
planläggning och miljökonsekvensbeskrivningar av mark- och vattenan-
vändning. SGU anser vidare att områden med för landet viktiga grund-
vattentillgångar måste erhålla ett adekvat och planmässigt skydd.
Reglering av grundvattenuttag i befintliga bebyggelseområden
I den mån grundvattenhushållning kan uppnås utan tvångsåtgärder bör
frivilliga åtgärder eftersträvas. Härvid bör bl.a. övervägas åtgärder för
en fastare samverkan mellan fastigheter i områden med knappa eller av
andra skäl utsatta grundvattentillgångar.
I vissa fall fordras tillståndsplikt för grundvattenuttag för att säkra
grundvattentillgången. Detta kan vara nödvändigt inom befintliga
bebyggelseområden där andra styrmedel är otillräckliga och frivilliga
begränsningar inte kan uppnås.
De befintliga styrmedlen för reglering av enskilda grundvattenuttag är i
vissa områden otillräckliga. Enligt svensk lagstiftning råder principen
att rätten att förfoga över vatten följer med äganderätten till
fastigheten. Det finns endast vissa möjligheter att med stöd av gällande
lagstiftning reglera enskilda grundvattenuttag. Tillämpningen och
regleringen är dock förenad med juridiska och hydrogeologiska problem.
Kunskapsunderlag
Generellt gäller slutligen att de möjligheter som finns att reglera grund-
vattenuttag fordrar en god hydrogeologisk kunskap om grundvattnets be-
teende och förekomst i berg och jord för att kunna utnyttjas på rätt sätt.
Behov av utredning
Med hänsyn till vad jag har anfört bör en utredare tillkallas i syfte att
utreda hur hushållningen med grundvatten vid planering och byggande skall
kunna förbättras.
En utredning om grundvattnet och dess skydd ligger också i linje med
riksdagens beslut (prop. 1990/91:90, bet. 1990/91:JoU30, rskr.
1990/91:338) om miljöpolitiken och beslut (prop. 1992/93:180, bet.
1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) om riktlinjer för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling.
Uppdraget
Det övergripande målet för utredaren bör vara att föreslå åtgärder i syfte
att bättre skydda våra grundvattentillgångar vid planering och byggande så
att de bibehåller sitt värde för framtiden.
Utredaren skall under sitt arbete beakta och överväga vad regeringen har
anfört i proposition 1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling.
Utredaren skall undersöka vilka möjligheter det finns att förbättra skyd-
det av grundvattentillgångarna så att de inte föröds eller skadas av
exploaterande verksamheter såsom bebyggelse och anläggningar. Det kan
handla om att utveckla den fysiska planeringen i syfte att uppnå ett
bättre grundvattenskydd. Utredaren skall - om det behövs - föreslå änd-
ringar i lagstiftningen i syfte att förbättra skyddet.
Grundvattentillgångarnas utsatthet beror bl.a. på ett stort behov av
vatten för enskild förbrukning. Utredaren bör undersöka vilka tekniska
möjligheter det finns att minska förbrukningen, t.ex. genom nya
kretsloppsanpassade tekniska lösningar på VA-området.
Utredaren skall särskilt utreda problemen med för stora uttag av grund-
vatten för enskild vattenförsörjning. I första hand bör det utredas om det
finns metoder att främja frivilliga överenskommelser mellan fastighets-
ägarna som åstadkommer en bättre reglering av vattenuttagen.
I en del fall torde det inte vara möjligt att nå en önskvärd reglering av
grundvattenuttagen utan en fastare reglering. Utredaren skall närmare
kartlägga bristerna i den lagstiftning som reglerar vattenuttag ur
enskilda brunnar. I uppdraget ingår att lämna förslag till ändringar i
lagstiftningen som ger förutsättningar för att bättre bemästra problemen
med överuttag och därav följande vattenbrist, saltvatteninträngning eller
andra olägenheter. Härvid bör bl.a. övervägas en lagstiftning om fastare
samverkan mellan fastigheter i områden med knappa eller av andra skäl
utsatta grundvattentillgångar.
Utredaren bör beakta Miljöskyddskommitténs förslag (SOU 1993:27) om en ny
miljöbalk med en samlad lagstiftning i de delar som berör grundvat-
tenskyddet.
Utredaren bör vidare undersöka i vilken utsträckning tekniska lösningar,
t.ex. vattentäkters utformning och tekniken för vattenbehandling, kan min-
ska problem med saltvatteninträngning m.m.
Det bör klarläggas i vilken utsträckning tillämpningen av föreslagna
styrmedel är avhängig av en god hydrogeologisk kunskap om möjliga
grundvattenuttag. Utredaren bör därvid utvärdera olika metoder att enkelt
göra säkra hydrogeologiska bedömningar. Samtidigt bör utredaren belysa
kostnaden för att göra sådana bedömningar i syfte att klarlägga de ekono-
miska konsekvenserna av föreslagna styrmedel.
Utredaren bör analysera de berörda myndigheternas ansvarsområden och
åtaganden och föreslå nödvändiga ändringar för att åstadkomma en tydligare
ansvarsfördelning. Myndighetsorganisationen måste också vara anpassad till
den nya lagstiftning som blir resultatet av pågående utredningar.
Tidsplan, arbetsformer m.m.
I arbetet bör utredaren överlägga med berörda statliga myndigheter,
berörda kommuner samt företrädare för berörda organisationer och intressen
i övrigt.
Utredaren skall samråda med Utredningen om översyn av plan- och bygglagen
m.m. (M 1992:03) samt Skärgårdsutredningen (Jo 1993:02).
Förslag i fråga om reglering av enskild vattenförsörjning bör lämnas
senast den 1 juli 1994. Övriga förslag bör redovisas senast den 1 februari
1995.
För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och sär-
skilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.1984:5),
beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt om att redovisa regionalpoli-
tiska konsekvenser (dir. 1992:50).
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om plan-
läggning, markanvändning och bebyggelse
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) - med uppdrag att utreda hur hushållningen med grundvatten
skall kunna förbättras,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Miljö- och naturresursdepartementet)