Dir. 1993:12
Chefen för Justitiedepartementet, statsrådet Hellsvik, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över
vapenlagstiftningen. Utredaren skall
- undersöka vilka ändringar i vapenlagstiftningen som erfordras
för att uppfylla de krav som ställs vid ett medlemskap i EG,
- utarbeta förslag till sådana ändringar,
- göra en språklig och systematisk översyn av vapenlagen,
- ta upp vissa andra frågor om vapenlagstiftningen.
Utgångspunkten vid översynen skall vara att nuvarande kontroll över
förvärv, innehav och bruk av skjutvapen och ammunition är rimlig och bör
behållas även vid ett medlemskap i EG.
Behovet av en översyn
Vapenlagen (1973:1176) innehåller föreskrifter om enskildas och
organisationers m.fl. befattning med vapen och ammunition; den är inte
tillämplig på staten. Lagen kompletteras av vapenförordningen (1974:123,
omtryckt 1991:1257) och av föreskrifter och allmänna råd som utfärdas av
Rikspolisstyrelsen. Vad gäller tillverkning och utförsel av vissa
skjutvapen och viss ammunition finns bestämmelser i lagen (1992:1300)
om krigsmateriel och i förordningen (1992:1303) om krigsmateriel. Regler
om hantering - bl.a. handladdning - av ammunition finns även i lagen
(1988:868) om brandfarliga och explosiva varor.
Utanför vapenlagen faller knivar, andra stick- och skärvapen samt vissa
andra föremål som, utan att vara skjutvapen, är ägnade att användas som
vapen vid brott mot liv eller hälsa. Bestämmelser om sådana föremål
finns i lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga
föremål (nedan knivförbudslagen) och, såvitt avser införsel, i
förordningen (1990:415) om tillstånd till införsel av vissa farliga
föremål.
Vapenlagen har ändrats vid åtskilliga tillfällen sedan den trädde i
kraft år 1974. Den senaste övergripande genomgången av lagen företogs av
1987 års Vapenutredning som lade fram sitt slutbetänkande år 1989 (SOU
1989:44). Utredningens förslag ledde bl.a. till att bestämmelserna om
förvärv och innehav av ammunition skärptes, att det ställs högre krav på
förvaringen av vapen och ammunition samt att reglerna om återkallelse av
vapentillstånd förtydligades och i viss mån skärptes (prop. 1990/91:130,
bet. 1990/91: JuU33, rskr. 1990/91:300, SFS 1991:1181). Regeringen har
nyligen föreslagit att vapenlagens ansvarsbestämmelser ändras så att en
särskild straffskala för grovt brott införs (prop. 1992/93:141). Vidare
har regeringen i samma proposition föreslagit att en lag om
ansvarsfrihet vid olaga vapeninnehav införs. I den delen innebär
förslaget att den som olovligen innehar vapen under en viss tid skall
kunna lämna in vapnet till polisen utan att drabbas av påföljd. Syftet
härmed är att minska antalet illegala skjutvapen.
I samband med att de ändringar i vapenlagen som grundade sig på
Vapenutredningens förslag behandlades i riksdagen uttalade Justitieut skottet att vapenlagen knappast kunde sägas uppfylla de krav på över skådlighet och tillgänglighet som kan ställas på en modern lagstiftning
(bet. 1990/91: JuU33 s. 32). Enligt utskottet borde lagen därför vid ett
lämpligt tillfälle - exempelvis i samband med en anpassning till en
framtida EG-reglering - ingående ses över både systematiskt och
språkligt.
En anpassning av vapenlagen till de krav som ställs inom EG har
aktualiserats sedan EG:s ministerråd den 18 juni 1991 utfärdat ett
direktiv om kontroll av förvärv och innehav av vapen inom
medlemsstaterna (91/477/EEC, nedan vapendirektivet). Enligt detta skall
medlemsstaterna senast den 1 januari 1993 anpassa sin lagstiftning
såatt kontrollen av enskildas förvärv och innehav av vapen och
ammunition uppfyller i vart fall vissa minimikrav. I direktivet finns
också bestämmelser om hur vapen och ammunition får föras över mellan
medlemsstaterna och om hur information om sådana överföringar skall
utbytas. Vapendirektivet omfattas för närvarande inte av EES-avtalet och
kan förväntas bli bindande för Sverige först vid ett medlemskap i EG.
Justitieutskottet har under hösten 1992 behandlat ett tiotal motioner om
vapenlagstiftningen. Därvid har utskottet med ett undantag hänvisat till
den kommande översynen av lagstiftningen med anledning av en EG-an passning och förutsatt att i motionerna aktualiserade spörsmål i
erforderlig omfattning tas upp i utredningsarbetet.
I vårt land råder det sedan lång tid tillbaka en allmän enighet om
behovet av en sträng kontroll av innehav och bruk av skjutvapen och
ammunition. Huvudsyftet med en sådan kontroll är dels att motverka
missbruk av skjutvapen, dels att i möjligaste mån förhindra
olyckshändelser i samband med hanteringen av sådana vapen. Genom denna
kontroll från det allmännas sida kan man bl.a. försöka hindra att vapen
innehas av personer som av olika skäl är olämpliga att inneha sådana,
att onödigt många vapen finns i omlopp och att vapen förvaras och
hanteras på ett sätt som inte är betryggande från säkerhetssynpunkt. Av
särskild betydelse är självfallet målet att förhindra att vapen används
i brottslig verksamhet.
Vår nuvarande vapenlagstiftning får anses utgöra en rimlig avvägning
mellan dessa intressen å ena sidan och intresset av att inte onödigt
försvåra en legitim användning av vapen å den andra. Riksdagen har också
relativt nyligen tagit ställning till hur denna avvägning bör ske, genom
att den antog de ovan angivna skärpningarna av vapenlagen. Det saknas
enligt min mening skäl att nu ompröva vapenlagstiftningen i detta
hänseende. Den nu aktualiserade översynen skall således inte i första
hand ta sikte på att förändra vapenlagens grundläggande materiella
regler i vidare mån än vad som visar sig nödvändigt på grund av
tvingande regler inom EG eller på grund av vad som i övrigt kommer fram
under utredningsarbetet. Det faller emellertid på utredaren att föreslå
sådana ändringar som, utan att eftersätta säkerhetsaspekten, kan
innebära att regelverket blir smidigare att tillämpa och mindre
byråkratiskt för dem som innehar och använder vapen.
EG-anpassning
Romfördraget
Romfördraget, som kan sägas utgöra EG:s grundlag, har bl.a. som mål att
upprätta en gemensam marknad utan inre gränser och med fri rörlighet för
varor, personer, tjänster och kapital. Enligt fördraget får denna fria
rörlighet inskränkas endast för vissa särskilt angivna ändamål,
exempelvis allmän ordning och allmän säkerhet. Inför ett medlemskap i EG
måste Sverige anpassa sin lagstiftning så att den inte innehåller några
andra hinder mot den fria rörligheten än sådana som är godtagbara enligt
fördraget.
I förverkligandet av den inre marknaden ingår avskaffandet av gräns kontroller mellan medlemsstaterna. Detta medför, enligt inledningen till
vapendirektivet, att det blir nödvändigt att anta effektiva regler för
kontroll inom respektive stat av innehav och förvärv av skjutvapen och
för överföring av sådana vapen mellan medlemsstaterna. Direktivet
innehåller de minsta krav som ställs på respektive medlemsstats
lagstiftning i dessa avseenden. Medlemsstaterna är skyldiga att senast
till den 1 januari 1993 ha anpassat sin nationella lagstiftning till
innehållet i direktivet. Av direktivet framgår dock klart att
medlemsstaterna för sin kontroll av vapen får anta eller behålla regler
som är strängare än de som direktivet anger.
Vapendirektivet behandlar huvudsakligen skjutvapen (firearms). Dessa
delas in i fyra kategorier, av vilka den första avser sådana skjutvapen
som skall vara förbjudna att förvärva och inneha, den andra sådana som
skall vara tillståndspliktiga, den tredje sådana som skall vara
underkastade anmälningsskyldighet och den fjärde skjutvapen som får
innehas utan restriktioner.
Enligt direktivet skall medlemsstaterna utöva viss kontroll över handeln
med skjutvapen inom respektive stat. Vidare ställs det upp olika krav
som skall vara uppfyllda för att en person skall tillåtas förvärva
skjutvapen av de angivna kategorierna. Särskilda villkor skall vara
uppfyllda om förvärvaren inte är bosatt i det medlemsland där förvärvet
äger rum. Bestämmelserna om förvärv och innehav av ammunition skall vara
desamma som för innehav av det skjutvapen för vilket ammunitionen är
avsedd.
Oavsett vilken av kategorierna ett vapen tillhör får det enligt
direktivet föras över mellan medlemsstaterna endast på något av följande
sätt. Den som vill genomföra överföringen kan ansöka om licens härför i
den medlemsstat i vilket vapnet finns. En sådan ansökan prövas av
medlemsstaten ensam. Varje medlemsstat har dock möjlighet att förse
övriga medlemsstater med en lista på sådana skjutvapen som inte får
föras över till medlemsstatens territorium utan föregående samtycke.För
överföring av vapen mellan vapenhandlare i olika medlemsstater kan
generell licens utfärdas för viss tid. Om licens inte utfärdas för en
överföring får denna äga rum endast om var och en av de berörda
medlemsstaterna lämnat sitt tillstånd. Under vissa förutsättningar får
dock jägare och sportskyttar vid resor mellan olika medlemsländer utan
föregående tillståndsprövning ta med sig skjutvapen som finns upptagna i
ett europeiskt vapenpass som de medför under resan. Ett sådant vapenpass
utfärdas på begäran av en medlemsstats myndighet till en person, som
inom medlemsstaten lagligen innehar och använder ett skjutvapen.
Vapenpasset skall dock inte ge rätt att medföra ett vapen till en med lemsstat som förbjuder förvärv och innehav av vapnet eller som kräver
tillstånd härför. I sådant fall skall vapenpasset innehålla en
uttrycklig uppgift därom.
Slutligen föreskriver direktivet att varje medlemsstat skall informera
andra berörda medlemsstater om överföringar m.m. av skjutvapen.
Medlemsstaterna skall enligt direktivet senast till den 1 januari 1993
sätta upp ett nätverk för utbyte av sådan information.
Anpasssning av den svenska vapenlagstiftningen
Utredaren skall undersöka om den svenska vapenlagstiftningen uppfyller
direktivets krav på kontroll av skjutvapen och ammunition samt lämna
förslag till nödvändiga ändringar.
Utredaren skall också lämna förslag till sådana ändringar i
regelsystemet som behövs för att vapenlagstiftningen skall fungera i
förhållande till övriga stater vid ett medlemskap i EG, exempelvis vad
gäller in- och utförsel av skjutvapen. Därvid skall utredaren särskilt
ta ställning till om Sverige bör tillåta att vissa vapen förs in i
landet efter prövning enbart av en annan stats myndighet eller endast
med stöd av det europeiska vapenpasset. Utredaren skall också ta
ställning till vilken eller vilka myndigheter som skall svara för
tillståndsgivning beträffande in- och utförsel av vapen och fullgörandet
av den i direktivet stadgade uppgiftsskyldigheten.
Utredningsuppdraget omfattar inte att ta ställning till hur
uppgiftsskyldigheten gentemot andra stater praktiskt skall fullgöras.
Denna fråga kommer att övervägas i annat sammanhang.
Eftersom medlemsstaterna enligt vapendirektivet får anta bestämmelser
som är strängare än de som finns i direktivet, synes detta inte utgöra
något hinder för Sverige att även vid ett medlemskap i EG behålla
nuvarande grad av kontroll över vapen och ammunition. Det kan emellertid
inte uteslutas att vår restriktiva syn på förvärv och innehav av vapen
kan komma i konflikt med Romfördragets bestämmelser om fri rörlighet
mellan medlemsländerna för personer och varor.
Utredaren skall undersöka om den svenska vapenlagstiftningen till någon
del kan antas gå utöver vad som enligt artikel 36 i Romfördraget utgör
godtagbara skäl att inskränka den fria rörligheten. Av särskilt intresse
i detta sammanhang är sådana föremål som inte definieras som skjutvapen
men på vilka vapenlagen ändå är tillämplig, exempelvis tårgasspray.
Utredaren bör i detta sammanhang även granska knivförbudslagen samt
bestämmelserna om införsel av sådana föremål som anges i denna. Om
undersökningen utmynnar i att svensk lagstiftning kan antas komma i
konflikt med Romfördraget skall utredaren utarbeta förslag till
nödvändiga lagändringar. Utredaren skall dock eftersträva att nuvarande
kontroll över vapen och ammunition så långt det över huvud taget är
möjligt behålls.
Språklig och systematisk översyn av vapenlagstiftningen
Vapenlagens bestämmelser berör en stor grupp människor med skiftande
bakgrund. Därmed ställs höga krav på att bestämmelserna är överskådliga
och lättillgängliga. Jag delar Justitieutskottets uppfattning att
vapenlagen i sin nuvarande utformning inte uppfyller dessa krav. I
utredarens uppgifter ingår därför att göra en ingående språklig och
systematisk översyn av vapenlagen. Därvid bör utredaren även ta
ställning till vapenlagens avgränsning i förhållande till andra
författningar, exempelvis knivförbudslagen. Vidare bör utredaren
överväga om vapenlagens definitioner och systematik till någon del bör
anpassas till innehållet i vapendirektivet för att på så sätt underlätta
tillämpningen i förhållande till andra stater. Vapenlagen är redan i dag
relativt omfattande. Att helt arbeta in någon ytterligare författning
däri torde knappast komma i fråga. Beroende på vilka överväganden
utredaren gör om de materiella reglernas innehåll och
vapenlagstiftningens systematik kan det emellertid finnas skäl att
överväga om någon typ av vapen bör regleras i någon annan författning än
vad som sker för närvarande.
Justitieutskottet har i sitt betänkande 1992/93:JuU4 behandlat bl.a.
motionerna Ju220, Ju801, Ju802, Ju803, Ju814, Ju815, Ju816, Ju822,
Ju828, Ju829 och Ju833, alla från riksmötet 1991/92. I motionerna tas
upp bl.a. frågor om prövningsförfarandet enligt vapenlagen (Ju220, Ju802
och Ju814), rätt att inneha lasersikten (Ju801), rätt att förvärva och
inneha ammunition (Ju803, Ju815 och Ju822), behov av en översyn av
vapenlagstiftningen (Ju814, Ju828 och Ju833), förutsättningar för att
återkalla vapentillstånd (Ju815, Ju 828 och Ju829), tillstånd för
innehav av samlarvapen (Ju816) och förvaringsbestämmelser beträffande
ammunition (Ju829). Utskottet fann inte skäl att ta ställning till de
yrkanden som framställts i motionerna under åberopande att en utredning
om EG-anpassning av vapenlagen m.m. var förestående. I stället
förutsatte utskottet att de i motionerna aktualiserade spörsmålen i
erforderlig omfattning tas upp i det kommande utredningsarbetet.
Utredaren skall mot denna bakgrund ta del av vad som anförts i
motionerna och vad som anförts vid riksdagsbehandlingen samt överväga om
någon eller några av de frågor som väckts genom motionerna bör föranleda
ändringar i vapenlagstiftningen. Som inledningsvis nämnts bör dock
utgångspunkten vara att i allt väsentligt behålla nuvarande grad av
kontroll över förvärv, innehav och bruk av vapen och ammunition.
En fråga vid vilken det finns anledning att fästa särskild uppmärksamhet
är om nuvarande bestämmelser för återkallelse av vapentillstånd
uppfyller godtagbara krav på rättssäkerhet. Om så inte kan anses vara
fallet bör utredaren lämna förslag till alternativa lösningar. En annan
fråga som särskilt bör övervägas är om reglerna om förvaring av
skjutvapen och ammunition i någon mån kan göras smidigare att tillämpa
och enklare för den enskilde. Jag tror för min del - med hänsyn till de
säkerhetskrav som måste ställas - inte att det finns anledning till
någon större ändring av regelsystemet i detta avseende. Det kan dock
inte uteslutas att något lägre krav på säkerhet kan ställas på vissa
typer av vapen eller ammunition.
Utredaren skall också överväga om nuvarande bestämmelser om överklagande
av beslut enligt vapenlagen är tillfredsställande ur
rättssäkerhetssynpunkt och därvid beakta de krav som den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna ställer på möjlighet till domstolsprövning. I
det sammanhanget finns det anledning för utredaren att ta del av vad
Domstolsutredningen i sitt betänkande (SOU 1991:106) Domstolarna på
2000-talet anför om instansordningen för överklagande av
förvaltningsbeslut (jfr prop. 1992/93:100 bil. 3 s. 25). Utredaren bör
också hålla sig underrättad om de fortsatta övervägandena i denna
fråga.
Paintballvapen är benämningen på en typ av kolsyredrivna vapen som lad das med färgampuller och används vid stridsliknande spel och lekar.
Deltagarna använder därvid varandra som måltavlor och eventuella träffar
markeras genom att färgampullens innehåll rinner ut på den träffade.
Paintballvapen förekommer i olika fabrikat och utföranden. Beroende på
ampullens anslagsenergi är en del av dem tillståndspliktiga medan andra
har ansetts tillståndsfria.
Vapenlagen innehåller inga särskilda bestämmelser om paintballvapen. I
Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd till
vapenlagstiftningen har särskilt uppmärksammats att den nuvarande
lagstiftningen inte ger något uttryckligt stöd för beviljande av
tillstånd till vapeninnehav för målskjutning mot levande mål (FAP 551-3,
avsnitt 5.6). Inte heller ammunitionen till paintballvapnen har
reglerats särskilt. Enligt 4 § vapenlagen undantas bl.a. hagel och andra
massiva kulor, projektiler avsedda för armborst, luft-, fjäder-, eller
harpunvapen samt kolsyrepatroner från lagens tillämpningsområde. De
färgampuller som används till paintballvapen synes väl kunna jämföras
med sådan ammunition som anges i undantagen, men torde inte rent
språkligt kunna inordnas under något av dessa. På denna punkt är lagen
således oklar.
Utredaren skall studera förekomsten och användningen av paintballvapen
samt göra en bedömning av vapnens farlighet och riskerna för missbruk.
På grundval av denna bedömning skall utredaren lämna förslag till en
reglering, av vilken det klart skall framgå om tillstånd till innehav av
vapen för paintballskytte och därmed jämförlig verksamhet bör meddelas
samt hur ammunitionen till paintballvapen skall bedömas.
Översynen av vapenlagen utgör ett led i att anpassa svensk lagstiftning
till de krav som ställs vid ett medlemskap i EG. Detta innebär att
utredningsarbetet måste bedrivas skyndsamt och i nära anslutning till de
kommande medlemskapsförhandlingarna.
Särskilt vad gäller anpassningen till EG:s regelsystem bör utredaren
studera på vilket sätt de medlemsstater som delar vår relativt stränga
syn på anskaffning och innehav av vapen har utformat sin lagstiftning.
Det kan även finnas anledning för utredaren att hålla sig underrättad om
vilka åtgärder övriga nordiska stater som har ansökt om medlemskap i EG
avser att vidta med anledning av vapendirektivet.
Utredaren bör i gränskontrollfrågor samråda med den av regeringen genom
beslut den 26 mars 1992 tillkallade interdepartementala arbetsgruppen
med uppgift att utreda frågor om gränskontroller och gränsformaliteter i
ett EG-medlemskapsperspektiv.
Utredaren bör också samråda med Rikspolisstyrelsen dels vad gäller de
frågor om tillståndsgivning m.m. som uppkommer med anledning av
vapendirektivet, dels om övriga frågor som rör tillämpningen av
vapenlagen.
För utredarens arbete gäller de allmänna tilläggsdirektiv som utfärdats
den 16 februari 1984 till samtliga kommittéer och särskilda utredare
(Dir. 1984:5). Utredaren skall särskilt beakta vad som i
tilläggsdirektiven sägs om att förslag från kommittéerna inte får öka de
offentliga utgifterna eller minska statsinkomsterna.
Utredningsarbetet bör bedrivas i ett sammanhang och vara slutfört före
utgången av år 1993.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Justitiedepartementet
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av vapenlagstiftningen
m.m.,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Justitiedepartementet)