Dir. 1993:116
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att i enlighet med riksdagens beslut överväga och lägga fram förslag om ett nytt statligt premierat bosparsystem med syfte att öka den egna kapitalinsatsen vid anskaffande av permanentbostad inom landet. Utredningsuppdraget innefattar även en analys av behovet och omfattningen av ett sådant system.
I samband med behandlingen av den s.k. kompletteringspropositionen
(prop. 1992/93:150) tog finansutskottet upp några motioner som behandlar frågan om statlig stimulans av ett långsiktigt, målinriktat bosparande
(bl.a. 1992/93:FiU601-604).
Finansutskottet anförde i sitt betänkande följande (bet. 1992/93:FiU30 s.72).
"De senaste årens utveckling har lett fram till en helt ny situation på bomarknaden. För de hushåll som äger sin bostad har skatteomläggningen inneburit att kostnaderna för bostadslån ökat relativt sett sedan värdet av ränteavdragen begränsats. Ett sätt att minska kapitalkostnaderna är att öka den egna insatsen. Även omläggningen av statens stöd till nyproduktion av bostäder har medfört att behovet av egen kapitalinsats blivit större. I framtiden kommer en allt större andel av förvärven att avse köp av äldre bostäder, vilket också ställer högre krav på den egna insatsen. Den fram till helt nyligen förhållandevis höga bostadslåneräntan talar likaså för att den egna kapitalinsatsen bör ökas.
Hushållssparandet har ökat mycket kraftigt de senaste åren. Detta sammanhänger i betydande utsträckning med att hushållen avvecklar tidigare tagna lån. Bosparande bör ses som ett långsiktigt sparande, som det är angeläget att stimulera. Det finns därför inte skäl att försöka sätta in detta i ett konjunkturellt sammanhang. Redan nu finns det två statligt premierade bosparformer, en inom ramen för allemanssparandet och en knuten till banksparandet. Båda sparformerna riktar sig emellertid till endast ungdomar. Enligt utskottets mening finns det därför skäl att införa ett mer generellt statligt premierat bosparsystem."
Finansutskottet föreslog att det bör ankomma på regeringen att närmare överväga hur ett nytt statligt premierat bosparsystem bör utformas och därefter underställa riksdagen ett förslag i frågan.
Vad utskottet anfört har riksdagen gett regeringen till känna
(rskr. 1992/93:447).
En genomgripande omläggning av det statliga bostadsfinansieringssystemet har skett under de senaste åren. Orsaken till förändringen av det tidigare gällande systemet är främst att statens kostnader för bostadsstödet hade ökat kraftigt under de senaste åren till följd av starkt stigande byggkostnader i förening med ett högt ränteläge och ett kraftigt ökat bostadsbyggande. Kostnaderna för räntebidragen ökade mellan 1987 och 1991 från 13,3 till 28 miljarder kronor. För 1992 uppgick kostnaderna till 32 miljarder kronor.
Förändringarna av regelverket kan sägas ha skett i två steg. Den första åtgärden som vidtogs var att kopplingen mellan statliga räntesubventioner och lånefinansiering slopades. Denna förändring trädde i kraft den 1 januari 1992. Vid samma tidpunkt togs den statligt reglerade bostadslångivningen bort och ersattes av ett system med statliga, avgiftsbelagda kreditgarantier för lån på den allmänna lånemarknaden. I ett andra steg infördes fr.o.m. 1993 en ny ordning för statliga räntesubventioner för ny-och ombyggnad av bostäder. Denna innebär en radikal omläggning och förenkling av det sätt på vilket subventionerna beräknas. Samtidigt gjordes en rad ändringar i det statliga kreditgarantisystemet för ny- och ombyggnad av bostäder.
I det nya bidragssystemet är subventionsstorleken oberoende av hur investeringen finansieras. Till skillnad från tidigare system innebär det nya bidragssystemet vidare att en förändring i ränteläget slår igenom även på kostnaderna för finansiering av projektet. Även statens kostnader för bidragen påverkas av en ränteförändring, men till skillnad från tidigare bärs inte hela effekten av ändringar i den s.k. subventions-
räntan av staten via anslag för räntebidrag. Subventionerna minskas dels för varje ny årgång av projekt, dels årligen inom varje årgång.
Inriktningen är att subventionerna skall vara avvecklade i slutet på 1990-talet. Beräkningen av garantiunderlaget för den statliga kreditgarantin är utformad med syfte att en egen kapitalinsats från fastighetsägarna skall krävas vid bostadsproduktion. Ett större eget kapital vid ny- eller ombyggnad av bostadsfastighet ger såväl bättre stabilitet i kostnadsbilden som ökad finansiell motståndskraft. Sättet att beräkna bidrags- och garantiunderlag medför vidare att merkostnaden för att bygga exklusiva bostäder faller på fastighetsägaren.
Av direktiven till Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen
(dir. 1991:107) framgår att syftet med omläggningen av bostadsstödet är att inordna stödet under i stort sett samma målsättningar som gäller för den allmänna ekonomiska politiken. Detta innebär att bostadspolitiken skall medverka till att inflationen bekämpas, sparandet främjas och statens utgifter minskas. Målet för bostadspolitiken skall vara att ge alla möjlighet till en bra bostad till ett rimligt pris och att var och en skall ha inflytande över sin egen situation. Med en ökning av den egna kapitalinsatsen skall hushållen också bättre kunna påverka de investeringar de gör i bostäder.
Som påpekats i det inledningsvis citerade betänkandet från finansutskottet existerar det redan i dag två statligt premierade bosparformer som riktar sig till ungdomar, nämligen bosparlån inom ramen för allemanssparandet och sparande enligt lagen om ungdomsbosparande, som sker via banksparande. Enligt finansutskottets mening finns det dock skäl att införa ett mer generellt statligt premierat bosparande.
Av både Utredningen om ökat hushållssparande (SOU 1992:97) och Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen (SOU 1992:47) framgår att det kan ifrågasättas vilka effekter selektiva sparstimulanser egentligen har på sparandet i ekonomin. Hushållssparutredningen anför i sitt betänkande att ett av staten premierat sparande inte ökar det totala sparandet i samhällsekonomin utan i stället leder till en omfördelning av sparande från en kategori till en annan. Selektiva insatser ökar med andra ord inte det totala sparandet utan medför snarare att sparandet styrs över till de sparformer som på något sätt premieras. Slutsatsen blir därför enligt Hushållssparutredningen att staten inte bör använda sig av selektiva sparstimulanser. Samma övergripande synsätt kommer till uttryck i betänkandet om statens stöd för bostadsfinansieringen.
Enligt den sistnämnda utredningens uppfattning kan emellertid en investering i en bostad inte jämföras med vilken som helst annan investering som ett hushåll gör. Detta menar man motiverar att det tillgrips särskilda stimulanser för bosparande för att underlätta för hushållen att anskaffa egen bostad. För att undvika oönskad styrning mot vissa sparformer föreslår utredningen att premie skall kunna erhållas oavsett i vilken form sparandet skett.
Mot den angivna bakgrunden bör en särskild utredare tillkallas för att ta fram ett underlag för det förslag om ett statligt premierat bosparsystem som riksdagen har begärt av regeringen.
Utredaren skall alltså lägga fram förslag om ett statligt premierat bospar-
system; förslaget skall innefatta nödvändiga författningsförslag.
Utredaren skall också analysera behovet av ett sådant system samt vilken omfattning systemet kan tänkas få. Effekterna av förslaget på det totala sparandet i samhällsekonomin och det totala sparandets fördelning på olika samhällssektorer skall också belysas. Det ingår även i uppdraget att lämna förslag om hur den statliga premieringen skall finansieras.
Om inte Sveriges internationella åtaganden lägger hinder i vägen skall utredaren utgå från att det endast är anskaffandet av permanentbostad inom landet som skall premieras.
Tidigare utredningar har visat på vissa nackdelar med s.k. selektiva sparstimulanser. Bland annat har Hushållssparutredningen avrått från selektiva sparstimulanser inom bostadssektorn. Det bosparsystem som utredaren föreslår bör därför inte utformas så att det innebär en styrning mot vissa speciella placeringsformer.
Under våren 1993 fattade riksdagen beslut om ett långsiktigt bundet sparande utan försäkringsinslag, benämnt individuellt pensionssparande
(prop. 1992/93:187, bet. 1992/93:SkU31, rskr. 1992/93:359, SFS 1993:931). Utredaren bör överväga att eventuellt koppla bosparandet till det individuella pensionssparandet. Självfallet måste utredaren ge akt på eventuella svårigheter som detta kan innebära med hänsyn till bl.a.
skatterättsliga- och fastighetsrättsliga regler. Utredarens förslag till bosparsystem skall emellertid utvisa om en sådan koppling som nu sagts kan och bör göras.
Utredaren bör studera de förslag till bosparande som tidigare presenterats i olika sammanhang. Här kan nämnas de förslag som har utarbetats av Bofrämjandet, Boverket och Utredningen om statens stöd för bostads-
finansieringen. Innebörden av dessa förslag är i korthet följande:
Bofrämjandets förslag som benämns "Allmänt bosparande" bygger på ett tyskt sparlånesystem för bosparande (Bausparen). Sparsystemet innebär att bospararen genom ett kontinuerligt sparande mot låg ränta bygger upp ett fastlagt sparbelopp. När det fastlagda sparbeloppet uppnåtts, får bospararen rätt till ett bosparlån som löper med en förmånlig ränta.
Sparmedlen kan sedan tillsammans med lånebeloppet användas för en boinvestering. Systemet är slutet i den meningen att endast medel som sparats ihop av deltagarna i systemet kan disponeras för långivningen.
Bosparandet gäller även renovering och om- och tillbyggnad av en bostad.
Sparandet stimuleras via statliga sparpremier.
Boverkets förslag till bosparande går ut på att den upplupna räntan på bosparandet inte beskattas förrän de sparade pengarna används för att köpa en bostad, som kan vara ett egnahem eller en bostadsrätt. Sparandet skall även kunna användas för att finansiera ombyggnad eller en renovering av en bostad. Stimulansen innebär att den som sparar och köper en bostad får ränta-på-ränta på den uppskjutna skatten och att endast en del av avkastningen beskattas.
I betänkandet av Utredningen om statens stöd för bostadsfinansieringen lämnas ett förslag till premierat bosparande som går ut på att en skattefri bosparpremie betalas av staten. Stöd skall endast lämnas vid anskaffandet av permanentbostad och inte för tillbyggnad, ombyggnad eller underhållsåtgärder.
I utredarens uppdrag ingår även att överväga om de regler om bosparande som finns i lagen om allemanssparande och lagen om ungdomsbosparande bör vara kvar om ett mera generellt bosparsystem införs. Utredaren skall också beakta att allemanssparandet inom en snar framtid kan komma att avvecklas.
I sitt arbete bör utredaren vidare beakta arbetet inom utredningen om ungdomars levnadsvillkor och framtidsutsikter (C 1992:07).
För utredaren gäller direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) och om att redovisa regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).
Utredarens arbete bör bedrivas skyndsamt och vara slutfört före utgången av juni 1994.
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) - med uppdrag att lägga fram förslag om ett statligt premierat bosparsystem samt en analys av behovet och omfattningen av ett sådant system,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.
att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.