Dir. 1993:11
Statsrådet Thurdin anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att lämna
förslag om en ny organisation för fastighetsbildning,
fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet samt produktion av
kartor och annan landskapsinformation m.m. Utredaren skall även överväga
om inskrivningsver ksamheten bör integreras med denna organisation och
undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete mellan land- och
sjökarteverk samheterna.
Den nuvarande lantmäteriorganisationen grundar sig bl.a. på ett
riksdagsbeslut år 1970 (prop. 1970:188, bet. 1970:SU208, rskr. 1970:
423). Verksamheten är till större delen statlig men också kommunal.
Det statliga lantmäteriets huvudsakliga myndighetsuppgifter är att svara
för fastighetsbildning, fastighetsregistrering o ch framställning av
allmänna kartor och annan landskapsinformation. Lantmäteriet bedriver
också uppdragsverksamhet i form av fastigh etsvärdering, kartproduktion,
flygfotografering, mätningar m.m. Verksamheten omsatte budgetåret
1991/92 totalt ca 1265 miljoner kron or.
Det statliga lantmäteriet omfattar Statens lantmäteriverk, en
överlantmätarmyndighet och en fastighetsregistermyndighet i varje län
samt 80 fastighetsbildningsmyndigheter. Totalt sysselsattes den 1 juli
1992 ca 3300 personer, varav 850 vid L antmäteriverket i Gävle.
I 41 kommuner finns kommunala fastighetsbildningsmyndigheter. Dessa
myndigheter är s.k. specialenheter för frågor som gäller tätbebyggelsens
ut- veckling. Inom 29 av dessa kommuner finns också kommunala
fastighetsregistermyndigheter.
Till lantmäteriverksamhet brukar också räknas kommunal verksamhet med
mätning, beräkning och kartläggning (s.k. MBK-verksamhet) som utförs
utan samband med fastighetsbildningen. Denna verksamhet är av stor
omfattning.
Inskrivning av lagfarter och inteckningar m.m. sker vid
inskrivningsmyndigheterna. Varje tingsrätt, med några få undantag, har
en inskrivningsmyndighet. Det f inns 93 inskrivningsmyndigheter. Under
ytterligare några år sker registreringen för vissa delar av landet i
fastighetsbok eller tomt rättsbok. Dessa register innehåller för varje
fastighet uppgifter om bl.a. lagfaren ägare, förvärvsdatum, areal,
inteckningar m.m. V id tingsrätterna arbetar ca 3500 personer, varav
drygt 350 är sysselsatta inom inskrivningsverksamheten.
Genom den pågående fastighetsdatareformen införs ett nytt, ADB-baserat
fastighetsdatasystem. Systemet ersätter såväl de manuella jord- och s
tadsregistren hos fastighetsregistermyndigheterna som de manuella
fastighets- och tomträttsböckerna hos inskrivningsmyndigheterna.
Fastighetsdatasystemet kommer att omfatta hela landet år 1995.
Centralnämnden för fastighetsdata (CFD) har huvudansvaret för
genomförandet av fastighetsdatareformen. Arbetet bedrivs i samverkan med
främst Domstolsverket och Lantmäteriverket. Verksam heten vid
Centralnämnden för fastighetsdata är i huvudsak lokaliserad till Gävle
och sysselsätter ca 200 personer. Även kommunerna h ar en viktig roll i
fastighetsdatasystemets uppbyggnad, bl.a. när det gäller dess plan- och
adressregister.
Sjöfartsverket svarar för framställningen av sjökort m.m. Verksamheten
är förlagd till Norrköping.
Fastighetsbildning, fastighetsregistrering och inskrivning har under de
senaste decennierna präglats av en snabb och genomgripande teknisk
utveckling, främst genom utnyttjande av datateknik. Det mest
genomgripande exemplet är överföringen av jord- och
stadsregisterböckerna sam t fastighets- och tomträttsböckerna till det
gemensamma fastighetsdatasystemet.
Produktion av kartor och annan landskapsinformation sker numera i stor
utsträckning med hjälp av digital teknik och digitala produktionslinjer.
För närvarande görs en betydande satsning på att bygga upp databaser med
geografisk information bl.a. för kartproduktion . Ett systemskifte
genomförs såle des som innebär en övergång från datorstödd
kartproduktion till uppbyggnad av databaser med geografisk information
som kan utgöra gr und för många andra produkter än traditionella kartor.
Vidare har satelliter som inhämtare av data för kartläggning tillkommit
likso m särskilda satellitsystem för lägesbestämning. Utvecklingen
möjliggör såväl effektivitetsförbättring som kvalitetshöjning.
Omstruktureringen av statlig och kommunal verksamhet är inne i ett
intensivt skede. Ökad konkurrens är av avgörande betydelse för att öka
produktivitet och tillväxt. Krav på konkurrens ställs också i stor
utsträckning som en följd av EES-avtalet. Avregleringar av olika
sektorer görs successivt för att främja effektiviteten i ekonomin. Ett
alternativ till privatisering är att skapa marknadsliknande lösningar
även inom den offentliga sektorn genom att skilja på rollerna som
beställare och producent.
Den kommunala organisationen förändras genomgripande. Förändringarna
berör även den kommunala lantmäterisektorn. Utvecklingen inom många
kommuner har gått mot att samla fastighetsrättslig kompetens till en
organisation och att föra den tekniska verksamheten till gemensamma
organ för all kommunalteknisk mätning. En bakgrund till denna utveckling
är plan- och bygglagens (1987:10) syfte att integrera plangenomförandet
bättre i plan- och byggprocessen. De traditionella
stadsingenjörskontorens ställning förändras därmed. En annan tendens är
att den kommunaltekniska verksamheten sätts under konkurrens. Nedgången
i byggnadsverksamheten drabbar vidare lantmäteriverksamheten i
kommunerna särskilt starkt med dess särs kilda inriktning mot
bebyggelseanknuten fastighetsbildning. Detta förstärker behovet av
kommunövergripande lösningar genom samverkan eller upphandling.
De beskrivna tekniska och administrativa förändringarna har utgjort
utgångspunkter för en omfattande utredningsverksamhet inom områd et
under de senaste åren. Flera betänkanden har behandlats i åre ts
budgetproposition eller är under beredning i regeringskansliet.
I betänkandet Kostnader för fastighetsbildning m.m. (SOU 1990:9)
redovisar Fastighetsbildningskostnadsutredningen bl.a. att nuvarand e
finansieringssystem för lantmäteriförrättningar leder till att vissa
förrättningar inte blir utförda trots att de är önskvärda frå n allmän
synpunkt. Systemet har också haft vissa negativa verkningar på
förrättningarnas kvalitet. Utredningen föreslår att sådana förrättningar
skall subventioneras som är angelägna från allmän synpunkt men som för
den enskilde ställer sig alltför kostsamma. Subventionen föres lås bli
finansierad genom införande av en fastighetsregisteravgift och en
användaravgift för terminalanvändare i fastighetsdatasyste met.
Betänkandet har remissbehandlats. Remissinstanserna bekräftar praktiskt
taget helt problembilden med köpmotstånd mot vissa förrättni ngar.
Förslaget om subventionering tillstyrks av en stor majoritet av
instanserna. Lantmäteriverket och Sven ska Kommunförbundet har nyligen
gemensamt kompletterat sitt yttrande över betänkandet med förslag som
gäller finansieringsprinciper m.m.
Lantmäteriverket har haft regeringens uppdrag att redovisa möjligheter
att rationalisera fastighetsregistreringen. Lantmäteriverket har i en
promemoria redovisat som huvudförslag att fastighetsbildning,
fastighetsregistrering, inskrivningsväsende och fastighetstax ering blir
föremål för en strukturöversyn. Rationaliseringseffekten bedöms uppgå
till 50--100 miljoner kronor per år.
Promemorian har remissbehandlats. Remissinstanserna understryker behovet
av en bred strukturöversyn men ifrågasätter i vissa avseend en den
inriktning som Lantmäteriverket förordar. Samstämmighet råder om behovet
att samordna fastighetsregister- och fastighetsbildn ingsverksamheterna.
Svenska Kommunförbundet har anfört att fastighetsområdet kännetecknas av
splittrad organisation, oklara ansvarsförhållanden och oupp klarade
finansieringsfrågor. Förbundet anser därf ör att åtgärder behöver vidtas
för att åstadkomma en mer ändamålsenlig ordning.
Statskontoret understryker behovet av en strukturöversyn med bred
ansats. En sådan översyn bör gälla bl.a. arbetsfördelning mellan s tat
och kommun, rationaliseringseffekter och ökad användning av
beställar-utförarorganisation. Även Riksrevisionsverket instämmer i
behovet av en vidare översyn.
Vad avser inskrivningsverksamheten redovisas tveksamhet till
Lantmäteriverkets förslag från flera instanser, inte minst inom domstol
sorganisationen. Det bedöms bl.a. vara för tidigt att nu göra en
översyn. Det framförs att en sådan översyn bör göras parallellt med
överväganden om den framtida inskrivningsverksamhetens materiella
innehåll. Några remissinstanser pekar på de utgångspunkter som redovisas
i utredningar om domstolsväsendets framtida organisation.
De remissinstanser, bl.a. Riksskatteverket, som kommenterat
fastighetstaxeringen anser det tveksamt eller direkt olämpligt att bryta
ut denna ur skatteförvaltningen.
Fastighetsdatautredningen har i sitt betänkande Fastighetsdatasystemets
datorstruktur (SOU 1992:34) redovisat slutsatsen att ingen ändring bör
ske av datorstrukturen med de förutsättningar som nu råder. Utredningen
anser att en ny författningsreglering av systemet bör ske.
Remissinstanserna har i huvudsak anslutit sig till utredningens
slutsatser. Regeringen har i årets budgetproposition anslutit sig till
slutsatsen att den centrala datorlösningen bör behållas tills vidare.
Centralnämnden för fastighetsdata föreslår i rapporten Basregister över
byggnader (CFD Rapport 1991:1) att nämnden och kommunerna i samverkan
lägger upp och ajourhåller ett register över byggnader. Registret
föreslås utformas som en del av fastighetsdatasystemet.
Sedan möjligheten aktualiserats att forcera uppläggningen av registret
med sikte på att förenkla nästa fastighetstaxering har nämnden redovisat
ett förslag med denna inriktning i sin särskilda rapport inför
anslagsfra mställningen år 1992. Fortsatt utredning av dessa frågor
pågår i samarbete mellan Centralnämnden för fastighetsdata,
Lantmäteriverke t och Riksskatteverket.
Remissbehandlingen av nämnda dokument har inneburit ett mycket starkt
stöd för förslaget. Ett genomförande skulle medföra förenkling ar i
kommunernas verksamhet, i taxeringssammanhang, vid adressättning på
landsbygden m.m. Behovet av bättre författningsreglering av
fastighetsdatasystemet m.m. har också framhållits i detta sammanhang.
Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att Centralnämnden
för fastighetsdata nu inleder ett arbete med att komplettera
fastighetsdatas ystemet med unika identiteter för landets byggnader.
Domstolsutredningen har i betänkandet Domstolarna inför 2000-talet (SOU
1991:106) lämnat olika förslag bl.a. i syfte att renodla dom stolarnas
verksamhet till dömande uppgifter. Utredningen, som inte hade i uppdrag
att överväga inskrivningsväsendets organisatoriska hemvist, h ar allmänt
uttalat att det fortsatta arbetet bör bedrivas med utgångspunkt i att
inskrivningsväsendet på sikt bör skiljas från domst olsväsendet.
Justitiedepartementet har i departementspromemorian Domstolsväsendet --
Organisation och administration i framtiden (Ds 1992:38) lagt fram
förslag om vissa organisatoriska förändringar inom domstolsväsendet.
Remissbehandlingen av betänkandet och prome morian har nyligen
avslutats. Ärendena bereds för närvarande inom Justitiedepartementet.
Lantmäteriverket har studerat möjligheterna att bygga upp ett
ADB-baserat informationssystem över den geografiska
fastighetsindelningen (digital fastighetsregisterkarta). En
utredningsrapport gemensamt utarbetad av Centralnämnden för
fastighetsdata, Lantmäteriverk et och Svenska Kommunförbundet
överlämnades till regeringen under oktober månad 1992. I rapporten
föreslås bl.a. att regeringen utre der infrastrukturen kring geografiska
data.
Riksrevisionsverk et har på regeringens uppdrag gjort en översyn av
konkurrensutsatt affärsverksamhet hos förvaltningsmyndigheterna.
Översynen har omf attat 23 myndigheter/verksamheter och i princip
genomförts i två steg, en kartläggningsfas och en analysfas med
överväganden om bola gisering och privatisering. Vad gäller
lantmäteriområdet konstaterar Riksrevisionsverket i en skrivelse den 31
augusti 1992 att Lant mäteriverkets förlagsverksamhet m.m. och
uppdragsverksamheten i utlandet kan bolagiseras.
Regeringen har i årets budgetproposition föreslagit att den
uppdragsverksamhet vid Centralnämnden för fastighetsdata och
Lantmäteriverket som bedrivs utoml ands skall bolagiseras i ett
gemensamt aktiebolag.
Inom Justitiedepartementet har inletts ett arbete med att utarbeta en
registerlag för fastighetsdatasystemet. Vidare bereds vissa än dringar i
de författningar som reglerar inskrivning och panträtt i fast egendom.
Lantmäteriverket har regeringens uppdrag att senast den 31 mars 1993
redovisa en särskild rapport som ett led i den fördjupade
anslagsframställningen för perioden 1994/95--1996/97. Lantmäteriverket
skall särskilt behandla landskapsinformation sområdet och bl.a. överväga
vilken typ av landskapsinformation som bör produceras som allmänna
kartor eller motsvarande och hur prod uktionen skall finansieras.
Statskontoret har lämnat över en rapport (Statskontoret 1992:34) till
regeringen om finansiering av geografiska data.
Svenska Kommunförbundet har i flera skrivelser, senast den 11 december
1992 (M92/4318/7), hemstä llt att regeringen skyndsamt låter genomföra
en översyn av organisation och arbetsformer m.m. för fastighetsbildning
och fastighetsr egistrering. Denna skrivelse grundas på en enkät till
landets kommuner. Enligt skrivelsen bör översynen ha som utgångspunkt
att komm unernas valfrihet ökar inom fastighetsbildningsområdet, att
verksamheten avregleras och vägen mot konkurrens öppnas, att kommunerna
ges möjlighet att samverka inom den lokala lantmäteriverksamheten, att
de enskilda fastighetsregistermyndigheterna a vvecklas samt att
kommunerna ges rätt att ta betalt för sina investeringar i stomnät och
grundläggande kartor inom fastighetsbildningen.
Lantbrukarnas Riksförbund har i en skrivelse till regeringen den 11
januari 1993 (M93/198/7) framfört synpunkter bl.a. på rättssäker heten
vid lantmäteriförrättningar med expropriativa inslag och hemställt att
regeringen föranstaltar om utredning av en bolagisering av det statliga
lantmäteriets uppdragsverksamhet.
Den nuvarandeorganisati onen på lantmäteriområdet är från början av
1970-talet. Då förstatligades i princip fastighetsbildningen och
fastighetsregistreringen. Ett 40-tal större kommuner bedömdes dock kunna
svara för fastighetsbildningen genom specialenheter för
tätbebyggelseutveckling. Detsamma gällde ett 30-tal kommuner beträffande
fastighetsregistreringen. En sammanslagning gjordes några år senare av
dåvarande Lant mäteristyrelsen och Rikets allmänna kartverk (prop.
1973:1 bil. 14, bet. 1973:CU3, rskr. 1973:36).
Någon större förändring av organisationen har därefter inte skett med
undantag av att det statliga lantmäteriet övertog den statligt bedrivna
fast ighetsregisterverksamheten från länsstyrelserna den 1 juli 1990
(prop. 1988/89:154, bet. 1989/90:BoU4, bet. 1989/90:BoU9, rskr.
1989/90:89). Dessutom har Centralnämnden för fastighetsdata successivt
utvecklats som central myndighet för fastighetsdataverksamheten i takt
med fastighetsdatasystemets tillväxt och ökade användning.
Inskrivningsverksamheten fick också sin nuvarand e organisation i början
av 1970-talet. Verksamheten var även dessförinnan knuten till
domstolarna. Redan då diskuterades om en annan organisation vid sidan av
domstolsväsendet skulle kunna ta hand om inskrivningsverksamheten.
Ställningstagandet blev emellertid att inskrivningsväsendet också i
fortsättningen borde vara knutet till domstolarna (prop. 1970:20 delB 1
s. 494 f.). Det uteslöts dock inte att organisationsfrågan senare kunde
prövas på nytt.
I departementspromemorian Domstolarna i framtiden -- en idéskiss (Ds
1989:2) diskuterades inskrivningsverksamhetens framtida hemvist. Det
konstaterades att minst två skäl talade mot att förändra
huvudmannaskapet för verksamheten. För det första ansågs att ett
slutförande av fastighetsdatareformen bäst säkerställdes med nuvarande
organisation. För det andra fanns, ansågs det, ingen myndighet som
organisatoriskt och kompetensmässigt var mogen att omedelbart ta över
inskrivningsärendena.
Domstolsutredningen har i sitt betänkande tagit upp frågan och uttalat
att det fortsatta arbetet på detta område nu bör bedrivas med
utgångspunkt i att inskrivningsväsendet på sikt skiljs från
domstolsväsendet. Utredningen fann emellertid att tiden ännu inte var
mogen för ett slutgiltigt ställningstagande i frågan.
Lantmäteri-, fastighetsdata- och inskrivningsverksamheterna omfattar tre
chefsmyndigheter och 291 regionala och lokala myndigheter.
Organisationen såväl på central, regional som lokal nivå upplevs därmed
som splittrad och oklar samt svår att överblicka och förstå.
Gränsdragningen inom framför allt lantmäteriverksamheten är ofta otydlig
mellan myndighets- och uppdragsverksamhet.
Det delade huvudmannaskapet, dvs. uppgiftsfördelningen mellan stat och
kommun, för fastighetsbildnings- och fastighetsregistreringsv erksamhet
är en kompromisslösning. Den leder ibland till konflikter samt till att
utveckling och förändring sker långsammare än vad som är önskvärt. Vissa
delar av verksamheten präglas av kostnads- och finansieringsproblem.
Den tekniska utvecklingen har inne burit och innebär framöver att
möjligheter fortlöpande öppnas till effektivisering och rationalisering.
Detta leder bl.a. till nya t illämpningar med åtföljande
kvalitetshöjning. Denna utveckling leder även till krav på
differentiering och specialisering. Det är an geläget att dessa
möjligheter tas till vara. Det innebär att ett väl strukturerat och
sammanhållet förändringsarbete bör komma till stånd.
Myndighetsorganisationen är inte i alla avseenden sådan att
förnyelsearbetet påskyndas.
Kraven på opartisk het inom lantmäterisektorn har fått en ökad
aktualitet under de senaste åren i såväl statlig som kommunal
verksamhet. Det statliga lantmäteriets uppdragsverksamhet har ökat både
beträffande volym och produktsortiment. Det är numera inte ovanligt att
lokala kontor har omkring hälften av verksamheten baserad på uppdrag.
Det förhållandet att det statliga lantmäteriet på uppdrag gör
utredningar m. m. som sedan kan åberopas av en part vid en förrättning
har uppmärksammats vid den nyligen gjorda översynen av
fastighetsbildningslagen (prop. 1991/92:127 s.49). Detta förhållande
har också påpekats av Lantbrukarnas Riksförbund.
Den statliga lantmäteriorganisationen håller i regel isär de skilda
verksamheterna på ett bra sätt. Förhållandet att klienten ena st unden
får tjänster utförda på kommersiella grunder och i andra sammanhang
möter samma organisation som beslutande myndighet inger dock
betänkligheter från rättssäkerhetssynpunkt.
En liknande problematik är aktuell även i kommuner med kommunal
fastighetsbildnin gsmyndighet. Kommunala fastighetsbildningsmyndigheter
handlägger förrättningar där kommunen är sakägare eller på annat sätt är
intressent. Dessa frågor utgör också en anledning till att en ny lösning
bör prövas för fastighetsbildningen i kommunerna.
Det är angeläget att kostnaderna sänks för att tillgodose behovet av
mark för bebyggelse, infrastruktur och andra angelägna ändamål. Detta
gäller inte minst inför genomförandet av satsningar på vägar, järnvägar
m.m. under de närmaste åren. Det är angeläget fö r alla parter att
förfarandet är effektivt, dvs. kännetecknas av kvalitet, snabbhet,
enkelhet, rättssäkerhet och låga kostnader. Det ta förutsätter bl.a. ett
förrättningsförfarande som präglas av opartiskhet och hög kompetens.
Nuvarande förhållanden och utveckling riskerar emellertid att leda till
att förfarandet förlorar förtroende och ersätts med mera komplicerade
och kostsamma avtals- eller domstolsprocedurer.
Vad som nu har redovisats leder fram till att en samlad och
genomgripande översyn bör ske av den statliga och delar av den kommunala
lantmäteriverksamheten samt av fastighetsdataverksamheten. Det är
naturligt att vid en sådan översyn även överväga om
inskrivningsverksamheten bör integreras med övrig myndighetsutövning på
fastighetsområdet. Behovet av en s amlad översyn understryks, som
tidigare har redovisats, av bl.a. flera remissinstanser i yttranden över
Lantmäteriverkets utredning om fastighetsregistreringen m.m., t.ex. av
Statskontoret och Riksrevisionsverket.
En särskild utredare bör därför nu tillkallas med huvudsaklig uppgift
att föreslå en ny organisation för fastighetsbildning,
fastighetsregistrering, fastighetsdata verksamhet samt produktion av
kartor och annan landskapsinformation. Utredaren skall även överväga om
inskrivningsverksamheten bör i ntegreras med denna organisation.
Det övergripande målet bör vara att i ett samhällsekonomiskt perspektiv
utforma en organisation som främjar effektiv fastighetsmarknad och
rationell markanvändning samt god försörjning med kartor och annan
landskapsinformation.
Organisationen skall präglas av kvalitet, effektivitet och kompetens.
Ansvarsroller skall vara klara. Organisationen skall vara utfo rmad så
att den underlättar fortlöpande rationalisering och utveckling. De
totala kostnaderna skall minska.
Den nya organisationen skall vara logiskt och konsekvent uppbyggd. Den
skall vara enkel och tydlig. Den skall så långt som möjligt v ara
enhetlig över hela landet. För myndighetsutövning skall ett delat
huvudmannaskap undvikas.
En decentraliserad och marknadsanpassad organisation skall eftersträvas.
Den skall präglas av kundnärhet och god service. Organisationen bör
bestå av få nivåer.
Myndighetsutövning skall i princip skiljas från uppdragsverksamhet.
Översynen skall främja rättssäkerhet i myndighetsutövningen samt lägga
grund för ökad konkurrens inom övrig verksamhet.
Äganderätten med åtföljande befogenheter att nyttja marken utgör en
grundsten i sa mhället. Fastighetsbildning, fastighetsregistrering,
inskrivningsverksamhet, fastighetsdataverksamhet samt produktion av
kartor och annan landskapsinformation utgör en viktig del av samhällets
grundläggande infrastruktur. Att dessa verksamheter bedrivs på ett
rationellt och ändamålsenligt sätt med iakttagande av höga krav på
rättssäkerhet är en grundläggande förutsättning för en fungerande mar
knadsekonomi.
Staten har ett övergripande ansvar för denna infrastruktur. En väl
fungerande infrastruktur är dock av gemensamt intresse för stat, kommun,
näringsliv, kreditinstitut, organisationer och enskilda. Förekomsten av
ett sådant gemensamt intresse bör underlätta en lösning av frågor om
arbetsfördelning, former för samverkan, gränsdragning, kostnads- och
intäktsfördel ning m.m.
De frågor som utredningen skall behandla berör såväl lokal, regional som
central nivå. Många organ och aktörer är berörda. Utredning en måste
bedrivas utan att vara bunden av nuvarande struktur. Endast ett
förutsättningslöst och av dage ns organisatoriska förhållanden obundet
angreppssätt torde ha förutsättningar att leda till önskvärda
förändringar och funktionella resultat.
Detta innebär även att utredningsarbetet bör bedrivas öppet och med
utnyttjande av kunskap och erfarenheter inom berörda myndigheter,
organisationer m.m. Utredningsarbetet bör så långt som möjligt bedrivas
på sådant sätt att pågående verksamhet och utveckling inte förhindras
eller försenas.
Utredningsarbetet bör i ett första skede inriktas mot principfrågor och
huvudlinjer. Förslagen bör grundas på erforderliga omvärlds- och
konsekvensanalyser. Utredaren bör med utgångspunkt i redovisade mål ha
frihet att pröva olika lösningar. Det är angeläget att utredningsarbetet
genomförs snabbt och med sådan inriktning att det efter remissbehandling
kan ligga till grund för beslut av regering och riksdag om nya
riktlinjer för de berörda verksamheterna. Ett beslu t om riktlinjer
förutsätts sedan komma att följas av ett fortsatt arbete om närmare
detaljer kring genomförandet m.m .
En utgångspunkt för utredarens arbete bör vara att de särskilda
fastighetsregistermyndigheterna skall avvecklas. Detta kan ses som e tt
viktigt led i en generell utveckling mot registrering vid källan, dvs.
där besluten fattas. Registreringsfunktionen bör utgöra et t avslutande
led vid fastighetsbildning och andra beslut som skall registreras.
Utredaren bör ta ställning till om inskrivningsväsendet bör skiljas från
domstolarna och överväga i vilken utsträckning inskri vningsverksamheten
kan integreras med övrig myndighetsutövning på fastighetsområdet. En
sådan förändring är av positiv betydelse för domstolsväsendet. Det är
nämligen av stor vikt att uppgifter som ligger utanför det egentliga
rättskipningsområdet förs över till f örvaltningsmyndigheter. Detta för
att domstolarna skall kunna koncentrera sin verksamhet till lösning av
sådana frågor som verkligen kräver domstolsprövning.
En integrering av inskrivningsverksamheten med övrig myndighetsutövning
på fastighetsom rådet bör också underlätta samverkan mellan
inskrivningsverksamheten och fastighetsregistreringen. En sådan
organisation kan ge möjlighet till en gemensam kompetensmässig
utveckling. Även den gemensamma anknytningen till fastighetsdatasystemet
talar för en utbyggd samverkan.
Det finns emellertid också skäl som talar mot att skilja
inskrivningsväsendet från domstolarna och integrera det med annan
myndighet sverksamhet på fastighetsområdet. Frågor om beviljande av
lagfart och inteckning kräver inte sällan juridisk fackkunskap på
civilrättens områden t.ex. när det gäller familjerätt och vissa
fastighetsrättsliga frågor. Anknytningen till domstolarna garanterar
inskrivningsväsendet tillgång till bl.a. denna civilrättsliga kunskap.
Givetvis bör utredaren beakta även andra omständigheter som kan vara av
betydelse för bedömningen av inskrivningsverksamhetens framt ida
hemvist. Utredaren bör ta del av remissvaren över betänkandet från
Domstolsutredningen (SOU 1991:106) och departementspromemorian om
domstolsväsen det (Ds 1992:38) i de delar som berör
inskrivningsverksamheten. Även utvecklingen på panträttsområdet bör
beaktas.
Utredaren skall utgå från att några organisatoriska ändringar inte nu
skall ske vad gäller fastighetstaxeringsverksamheten. De samordnings-
och rationaliseringsmöjligheter som kan föreligga bör kunna tas till
vara genom ett fortsatt samordnat utvecklingsarbete. Ut redarens
överväganden bör inriktas på att sådan samverkan skall underlättas.
Nu angivna mål och utgångspunkter leder till riktl injer för ett
organisatoriskt huvudalternativ som översiktligt redovisas i det
följande. Utredaren bör vidareutveckla detta förstaha ndsalternativ. Det
bör dock, som tidigare sagts, stå utredaren fritt att inom angivna ramar
också pröva och föreslå andra lösningar.
De organisatoriska frågorna kan ses med utgångspunkt dels i de krav som
ställs på verksamheten på lokal nivå, dels i vad som kan var a en
lämplig struktur för de centrala funktionerna. När detta synsätt i viss
utsträckning tillämpas i det följande skall det inte uppfattas så att
utredningsarbetet skall bindas av nuvarande organisatori ska
nivåindelning. Övervägandena bör även i dessa avseenden göras obundna av
nuvarande arbetsfördelning m.m. Av de angivna målen framgår att en
decentraliserad verksamhet med få organisatoriska nivåer skall
eftersträvas.
Verksamheten med fastighetsbildning och fastighetsregistrering bör
samlas i en organisation. Till denna bör, om det bedöms lämpligt, även
föras inskrivnings verksamheten. Organisationen benämns här av praktiska
skäl fastighetsmyndigheten. Det bör naturligtvis ankomma på utredaren
att före slå benämningar på föreslagna organisationer. I
fastighetsmyndigheten bör utöver verksamhet på fältet ingå en central
del med funkti oner som nu finns i Lantmäteriverket, Centralnämnden för
fastighetsdata och, om inskrivningsverksamheten integreras,
Domstolsverket.
Det är naturligt att denna myndighet är statlig med hänsyn till vad som
tidigare framförts om enhetlighet och st atligt ansvar.
Inskrivningsverksamhetens karaktär talar också för detta.
Fastighetsmyndighetens eget arbete i fråga om fastighetsbildning skall
omfatta det som är myndighetsuppgifter. Vissa delar av arbete t med
fastighetsbildning, t.ex. förrättningsförberedelser, bör -- under
konkurrens -- kunna utföras av berörd kommun, av en friståen de statlig
uppdragsorganisation eller på konsultbasis.
Verksamhet som nu bedrivs på uppdragsbasis skall i princip
organisatoriskt skiljas från myndighetsfunktionen. Uppdragsverksamheten
är i dag en viktig del av de offentliga fastighetsanknutna
aktiviteterna, särskilt i många små och medelstora kommuner.
Verksamheten har ökat i omfattning och varit framgångsrik. En verksamhet
av denna karaktär avgränsad till det kompetensområdes om omfattas av
fastighetsfrågor, t.ex. fastighetsrätt och fastighetsekonomi, samt
landskapsinformation måste finnas även i fortsättn ingen men utföras
under nya former enligt angivna förutsättningar. Utredaren bör överväga
formerna för en samlad upp dragsorganisation. Om inte skäl talar däremot
framstår statligt bolag som en lämplig lösning. Ett alternativ som bör
utredas är ett eller flera bolag ägda gemensamt av staten och
kommunerna.
Denna uppdelning av nuvarande verksamhet är i princip klar och enkel. I
praktiken kommer det emellertid att uppstå en rad avgränsnin gs- och
avvägningsfrågor som måste uppmärksammas av utredaren. Uppdelningen av
verksamhet som nu bedrivs integrerat innebär bl.a. att vissa
samhällsekonomiska fördelar kan gå förlorade. Utredaren bör sträva efter
att dessa fördelar så långt som möjligt tas till vara även i
fortsättningen.
För att en decentraliserad lantmäteriverksamhet skall kunna bevaras
måste särskilt i glesbygdsområden långsiktiga avtal kunna träffas mellan
fastighetsmyndigheten och t.ex. uppdragsorganisationen. Detta innebär
att t.ex. förrättningsförberedelser kan läggas ut på
uppdragsorganisationen. Det är emellertid väsentligt att detta sker
under beaktande av att fastighetsmyndigheten måste ha ett formellt och
reellt ansvar för den myndighetsutövande verksamheten. Det är också
viktigt för att stödja den lokala verksamheten att utvecklingsverksamhet
inriktas mot enkla lösningar för lokal tillämpning.
Kommunerna bestämmer hur arbetet med den egna mätnings- och
kartläggningsverksamheten (MBK) skall organiseras. Utredaren skall inte
närmare analysera denna verksamhet annat än i de avseenden där det finns
samband med uppdraget i övrigt. Fastighetsmyndigheten bör kunna träffa
långsiktiga avtal med kommuner som har ege n MBK-organisation med
innebörd att den kommunala organisationen i tillämpliga fall t.ex.
förbereder fastighetsbildningen. Även i de ssa fall är det väsentligt
att arbetsfördelningen blir sådan att fastighetsmyndigheten får ett
formellt och reellt ansvar för myndig hetsutövande verksamhet. Sambandet
mellan fastighetsbildning och plangenomförande, särskilt i tekniskt
hänseende, bör dock tillmätas stor vikt. Former för förenkling av
fastighetsbildningen i t.ex. enkla plansituationer bör särskilt kunna
övervägas i detta sammanhang. Lösningar bör eftersträvas som tillgodoser
såväl kraven på enhetlighet och effektiv organisation som kommunerna s
behov. Den angivna inriktningen medger att kommunerna på ett friare sätt
kan utveckla sin egen verksamhet inom området.
De föreslagna förändringarna leder till vissa konsekvenser som särskilt
bör övervägas. En sådan fråga är hur den rådgivningsverksamh et som det
statliga lantmäteriet nu bedriver skall organiseras. Denna verksamhet
har stor betydelse för små och medelstora kommuner. En annan fråga
gäller överlantmätarmyndigheternas roll och formen för att biträda
länsstyrelsen med lantmäteritjänster (jämför prop. 1988/89:154, bet.
1989/90:BoU9, rskr. 1989/90:89). Utredaren bör pröva om det även i
fortsättningen behövs en regional ni vå i den nya organisationen.
Avvecklingen av de särskilda fastighetsregistermyndigheterna innebär
bl.a. att arkivfrågorna behöver uppmärksammas.
Utgångspunkten för huvudalternativet till organisation av de centrala
funktionerna är mot tidigare a ngiven bakgrund att det skall finnas en
fastighetsmyndighet och en uppdragsorganisation. Till den senare bör
föras all berörd verksamhet som inte skall ingå i fastighetsmyndigheten
eller som bör bedrivas i annan form.
Vid denna uppdelning krävs ingående överväganden om verksamheten med
kartor och annan landskapsinformation. I denna verksamhet ingår
betydande uppgifter som i dag utförs av en myndighet, t.ex. tillsyn och
samordning av all mätnings- och kartverksamhet, forsknings-och
utvecklingsverksamhet, samordning av uppbyggnad och ajourhållning av
databaser, ansvaret för ett ändamålsenligt och vårdat ortnamnsskick samt
sekretessgra nskning och ansvar för kartförsörjningen i krig. Utredaren
bör granska och lämna förslag om var olika uppgifter skall utföras.
En utgångspunkt bör vara -- oavsett fördelning mellan myndighet och
uppdragsorganisation -- att den av staten bekostade produktionen av
kartor, flygbilder och annan landskapsinformation samt verksamheten med
rikets geodetiska nät och riksgränsarbeten även fortsättningsvis bör
bedrivas i statlig form eller eventuellt i samarbete mellan stat och
kommun. Det motiveras bl.a. av att ä ven försvarets kartbehov skall
tillgodoses av samma producent och att det därmed är ett intresse att
arbetet bedrivs på ett från säk erhetssynpunkt och andra synpunkter
godtagbart sätt.
Även vad som nu har anförts talar för att huvudalternativet bör inriktas
mot en samlad uppdragsorganisation på statlig eller statlig/kommunal
grund. För en sammanhållen uppdragsorganisation ta lar också det starka
sambandet mellan allmän kartläggning och därtill knuten
uppdragsproduktion samt att svåra avgränsningsproblem s kulle uppkomma
vid en ytterligare uppdelning. Utredaren skall även belysa möjligheterna
till ytterligare effektivitetsvinster genom ökat samarbete med
Sjöfartsverket i fråga om kartproduktion.
Tjänsteexport bör, som regeringen har föreslagit i budgetpropositionen
(prop. 1992/93:100 bil. 15), bedrivas i ett särskilt bolag. U tredaren
bör uppmärksamma behovet av samband mellan detta bolag och de
organisationer som han kan komma att föreslå.
Fastighetsbildningen finansieras av avgifter som tas ut enligt
lantmäteritaxan (1971:1101). Avgifterna skall täcka kostnaderna för
verksamheten. Även den kommunalt bedrivna fastighetsbildningen
finansieras enligt samma taxa. Fastighetsregistreringen, fastighetsdat
averksamheten och inskrivningsverksamheten finansieras av anslag som
skall motsvaras av expeditionsavgifter för bevis m.m. vid inskr
ivningsmyndigheterna. Ett undant ag är den kommunalt bedrivna
registreringen vilken bekostas med kommunala skattemedel. Den allmänna
kartläggningen finansieras med statliga skattemedel.
Ett särskilt förhållande som bör uppmärksammas i finansieringssammanhang
är att betydande delar av berörda verksamheter är inriktade på att skapa
en grundläggande infrastruktur som i stor utsträckning nyttiggörs inom
andra delar av samhället.
Utredaren bör lämna förslag om hur finansieringen av verksamheterna
skall ordnas mot bakgrund av den organisat ion som föreslås. En
utgångspunkt skall vara att avgifter svarar för största möjliga del av
finansieringen. Avgiftssystemet skall va ra så enkelt som möjligt. Det
är angeläget att systemet konstrueras på sådant sätt att det så långt
som möjligt blir en direkt koppl ing mellan utförd prestation och
avgift. Utredaren skall beakta vad som kommit fram i fråga om bl.a.
avgiftsnivån i Fastighetsbildni ngskostnadsutredningens förslag och
remissbehandlingen av detta.
När det gäller finansieringen av den allmänna ka rtläggningen bör
utredaren ta del av redovisningen av det uppdrag (dnr M92/2279/7) som
Lantmäteriverket skall redovisa till regering en senast den 31 mars 1993
och som bl.a. skall behandla denna fråga. Statskontorets arbeten kring
åtkomst av geografiska data kan oc kså utgöra ett underlag.
I fråga om uppdragsverksamhet baserad på fastighetsdatasystemet bör
utredaren pröva i vilken utsträckning sådan verksamhet i ökad om
fattning bör bidra till finansieringen av driften av systemet.
Vad som nu har sagts om en ny organisation ger också anledning att ta
upp frågan om vem som skall pröva överklaganden av de beslut s om fattas
inom organisationens ram. I fråga om instansordningen gäller i dag olika
bestämmelser för fastighetsbildningsmyndigheter,
fastighetsregistermyndigheter och inskrivningsmyndigheter. Talan mot en
fastighetsbildningsmyndighets beslut förs normalt i fastighe
tsdomstolen. Fastighetsregistermyndighetens beslut skall däremot som
regel överklagas till kammarrätten . Överklaganden av
inskrivningsmyndighetens beslut prövas av hovrätten. Det kan i och för
sig finnas skäl för sådana skillnader efte rsom myndigheternas
verksamheter i flera avseenden skiljer sig åt. Utredaren bör emellertid
undersöka om en viss samordning av insta nsordningen skulle kunna
innebära några fördelar.
Den beskrivning av de nuvarande förhållandena och
utvecklingsmöjligheterna inom verksamhetsområdet som jag lämnat i det
föregående ger bilden av en snabb f örändring. Genom den utredning som
jag nu förordar ökar graden av omställning ännu mer. Förestående
förändringar bör dock ses i bely sning av att de huvudsakliga
funktionerna kommer att finnas kvar även om de kan komma att
rationaliseras och fördelas på ett nytt sä tt mellan t.ex. myndigheter,
kommuner, bolag och andra aktörer.
Riktlinjerna för den omställning som nu inleds bör som nämnts arbetas
fram snabbt. I ett första steg som skall redovisas före den 1 november
1993 behandlas principöverväganden och en huvudstruktur samt en
genomförandeplan m.m. I ett andra steg bör utredaren behandla frågor om
bl.a. författningsändringar och fina nsieringslösningar. Uppdraget skall
slutredovisas före den 1 juni 1994.
De aktuella förändringarna kan upplevas som påfrestande och sprida
osäkerhet hos dem som arbetar inom berörda verksamheter. I viss u
tsträckning kommer sådan osäkerhet alltid att finnas i dynamiska skeden.
Förändringar innehåller emellertid även positiva moment. De t finns
också förväntningar inom berörda organisationer om klargörande
ställningstaganden vad gäller verksamhetens långsiktiga inriktning.
Genom att dessa frågor nu tas upp med utgångspunkt i att en så optimal
organisation som möjligt skall skapas, ökar möjligheterna för fortsatt
utveckling och nya tillä mpningar. Detta är av betydelse för dem som
arbetar inom verksamhetsområdet.
Berörda personalorganisationer bör hållas informerade om
utredningsarbetet samt beredas tillfälle att framföra synpunkter.
Utredaren skall samråda med den särskilda utredare som har tillkallats
för att se över vissa frågor i plan- och bygglagen m.m. (M 1992:03). I
fråga om behovet av en regional nivå i den nya organisationen skall
utredaren samråda med Regionberedningen (C 1992:06).
Utredaren skall i övrigt ta del av de utredningar som pågår inom
aktuellt och angränsande områden. Det bör stå utredaren fritt att ta upp
frågor om samband även med andra angränsande verksamheter som inte
berörts i det föregående.
För arbetet gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och
särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir.
1984:5), beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43) samt redovisning av
regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).
Jag har i ärendet särskilt samrått med chefen för Justitiedepartementet
och statsrådet Laurén samt chefen för Kommunikationsdepartementet.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra äre nden om
lantmäteriet, landskapsinformation och fastighetsdataverksamhet
att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) -- med uppdrag att lämna förslag om en ny organisa tion för
fastighetsbildning, fastighetsregistrering, fastighetsdataverksamhet,
produktion av kartor och annan landskapsinformation m.m. samt att
överväga om inskrivningsverksamheten bör integreras med denna
organisation och undersöka förutsättningarna för ett ökat samarbete inom
land- och sjökarteverksamheterna samt
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall
belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Miljö- och naturresursdepartementet)