Dir. 1993:103
Beslut vid regeringssammanträde 1993-09-02
Statsrådet Lundgren anför.
Mitt förslag
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över
vissa frågor som rör insiderlagstiftningen. Utredarens huvuduppgifter är
att
- undersöka om förbudet mot insiderhandel kan utvidgas till att omfatta
även valutor och finansiella instrument med valutor som underliggande
tillgång,
- bedöma om systemet med ett särskilt insiderregister bör behållas samt,
om utredaren finner att registret bör finnas kvar, undersöka möjligheterna
att höja de gränser som gäller för inträde av skyldighet att göra anmälan
till registret,
- bedöma om insiderlagens förbud för personer med insynsställning att ha
sina aktier förvaltarregistrerade kan tas bort eller lindras,
- bedöma om Finansinspektionen och eventuellt även åklagare bör få större
möjligheter att erhålla uppgifter ur Värdepapperscentralens avstämnings-
register,
- undersöka möjligheterna att införa lagregler som begränsar utrymmet för
personer i ledande ställning i aktiemarknadsbolag att göra korttidsaffärer
med aktier i bolaget,
- undersöka möjligheterna att införa särskilda lagregler mot otillbörlig
kurspåverkan,
- överväga hur kostnaderna för insiderövervakningen framdeles bör
fördelas.
Om utredaren finner att nya lagregler bör införas eller att de nuvarande
reglerna bör ändras, skall han presentera nödvändiga författningsförslag.
Gällande regler samt reformförslag
Genom lagen (1971:827) om registrering av aktieinnehav infördes i Sverige
de första lagreglerna som syftade till att motverka insiderhandel, dvs.
sådan handel med värdepapper där information som inte är allmänt känd
utnyttjas för att göra fördelaktiga affärer. Denna lag ersattes av lagen
(1985:571) om värdepappersmarknaden vars bestämmelser innebar direkta
förbud mot insiderhandel.
Insiderlagen (1990:1342) trädde i kraft den 1 februari 1991. Genom den nya
lagen utvidgades det straffbelagda förbudet mot insiderhandel väsentligt i
flera avseenden. Insiderlagens förbud mot insiderhandel berör i princip
alla som på något sätt får del av icke offentliggjord information som är
ägnad att väsentligen påverka kursen på fondpapper - dvs. aktier och
obligationer samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är
utgivna för allmän omsättning, andelar i värdepappersfonder och aktie-
ägares rätt gentemot den som för hans räkning förvarar aktiebrev i ett
utländskt bolag (depåbevis) - och vissa andra, i lagen särskilt angivna
finansiella instrument. Detta innebär att huvuddelen av de finansiella
instrument som förekommer på värdepappersmarknaden berörs av förbudet.
Det tidigare förbudet i lagen om värdepappersmarknaden var inriktat på
insiderhandel i mer inskränkt mening och omfattade enbart aktier i
aktiemarknadsbolag och vissa andra värdepapper med anknytning till sådana
aktier. Kretsen av personer som kunde begå insiderbrott utgjordes av
personer med insynsställning i aktiemarknadsbolaget samt dess moder-och
dotterföretag. Som insiderinformation räknades bara sådan information som
hade särskild anknytning till aktiemarknadsbolaget.
De sedan tidigare gällande reglerna om skyldighet för personer med insyns-
ställning i aktiemarknadsbolag att anmäla sitt eget och vissa närståendes
innehav av aktier och vissa därmed jämställda värdepapper till ett
offentligt insiderregister fördes i huvudsak oförändrade över till
insiderlagen. Ett förbud infördes för personer med insynsställning och
närstående till dessa att ha sina aktier m.m. i aktiemarknadsbolaget
förvaltarregistrerade. En förvaltarregistrering innebär att en
auktoriserad förvaltare, t.ex. ett värdepappersinstitut, antecknas som
innehavare av värdepapperen i stället för ägaren i det kontobaserade
aktiesystem som förs av Värdepapperscentralen VPC AB.
Insiderlagens regler är anpassade till EG-direktivet om insiderhandel,
vilket omfattas av EES-avtalet.
Vissa ändringar av insiderlagen gjordes vid årsskiftet 1992/93. Finans-
inspektionen övertog då uppgiften att föra insiderregistret. Insiderlagens
definition av aktiemarknadsbolag anpassades till den nya börslagstiftning-
en och kom därmed att avse svenska aktiebolag som gett ut aktier vilka är
noterade vid en börs eller auktoriserad marknadsplats. Den nya defini-
tionen har medfört att antalet bolag som klassificeras som aktiemarknads-
bolag har ökat. Genom detta har också kretsen av personer som är anmäl-
ningsskyldiga till insiderregistret vidgats, från ca 3 500 till ca 4 000.
Flera initiativ till ändringar av insiderlagens bestämmelser har tagits.
Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen har i gemensamma
skrivelser till Finansdepartementet i januari och juni 1991 (dnr 262/91)
hemställt att förbudet för personer med insynsställning och närstående
till dessa att förvaltarregistrera sina aktier m.m. upphävs. Skrivelserna
har remissbehandlats.
Finansinspektionen har i en skrivelse till Finansdepartementet i juni 1992
(dnr 3484/92) hemställt om flera ändringar av insiderlagen, vilka enligt
inspektionen skulle kunna effektivisera insiderövervakningen. Bland annat
föreslås att gränserna höjs för inträde av skyldigheten att göra anmälan
till insiderregistret om värdepappersinnehav och förändringar i det och
att inspektionen får ökad insyn i Värdepapperscentralens avstämnings-
register. Inspektionen tar i skrivelsen även upp insiderlagens förbud mot
förvaltarregistrering. Skrivelsen har remissbehandlats.
Insiderlagens regler bygger på det förslag till lag om insynshandel på
värdepappersmarknaden som värdepappersmarknadskommittén lade fram i
betänkandet Värdepappersmarknaden i framtiden (SOU 1989:72). Vissa delar
av kommitténs förslag anammades inte. Det gällde bl.a. förslagen om
begränsningar i möjligheten för personer i ledande ställning att göra
korttidsaffärer och om kriminalisering av olika kursmanipulationer. Dessa
förslag bedömdes behöva övervägas ytterligare.
På uppdrag av Stockholms Fondbörs har justierådet Johan Munck m.fl. med
anledning av händelserna kring Gamlestaden, Nobel Industrier och Erik
Penser beskrivit och analyserat aktuella frågor av betydelse för
fondbörsen och aktiemarknaden. Fondbörsen har i februari 1993 till
Finansdepartementet överlämnat den rapport som utredarna sammanställt (dnr
659/93). Rapporten innehåller förslag till bestämmelser som innebär en
kriminalisering av vissa kursmanipulationer.
Insiderlagen föreskriver att Finansinspektionens övervakning enligt lagen
skall bekostas av de institut som står under inspektionens tillsyn. Frågan
om finansieringen av insiderövervakningen har tagits upp av inspektionen i
en fördjupad anslagsframställning till regeringen för perioden 1993/94-
1995/96. Finansinspektionen har där föreslagit att denna övervakning skall
finansieras med särskilda anslag över statsbudgeten i stället för som nu
med avgifter.
Uppdraget
Som framgått har det framförts reformförslag i ett flertal frågor med
anknytning till insiderlagen. En särskild utredare bör tillkallas för att
överväga dessa frågor.
Regler som syftar till att motverka insiderhandel har under senare år
varit föremål för en internationell samordning. Utredaren bör därför
beakta de internationella aspekterna i de frågor som skall övervägas.
Valutor och finansiella instrument med valutor som underliggande
tillgång
* Utredaren skall undersöka om insiderlagens förbud mot insiderhandel
bör utvidgas till att omfatta även valutor och finansiella instrument
med valutor som underliggande tillgång.
Insiderlagens förbud mot insiderhandel omfattar fondpapper och vissa
andra, särskilt angivna finansiella instrument (se 2 § andra och tredje
styckena insiderlagen). Med finansiella instrument avses enligt
definitionen i 1 § lagen om handel med finansiella instrument fondpapper
och andra rättigheter eller förpliktelser avsedda för handel på
värdepappersmarknaden. Sådana tillgångar som valutor och råvaror räknas
inte som finansiella instrument. Däremot är en option eller termin med
valuta eller råvara som underliggande tillgång att betrakta som ett
finansiellt instrument, förutsatt att optionen eller terminen är avsedd
för handel på värdepappersmarknaden. En förklaring till att insiderlagen,
liksom övrig ny lagstiftning för värdepappersmarknaden, inte omfattar
avistahandel med valutor är att värdepappersmarknadskommittén inte
behandlade detta område. Något underlag för eventuell lagstiftning har
därmed inte funnits. Även om valutahandeln kommit att hållas utanför den
nya lagstiftningen finns starka samband mellan den handeln och den i
lagstiftningen reglerade värdepappershandeln. Särskilt påtagligt är detta
vid handel med utländska värdepapper. Det kan i sammanhanget noteras att
frågan om en reglering av valutahandeln uppmärksammades av
bankorganisationerna och Svenska Fondhandlareföreningen i deras gemensamma
svar på värdepappersmarknadskommitténs betänkande (se prop. 1990/91:142 s.
223).
Till skillnad från andra lagar inom värdepappersmarknadsområdet omfattar
insiderlagen inte alla typer av finansiella instrument. Att det i
insiderlagen finns en avgränsning av vilka värdepapper som omfattas av
lagens bestämmelser beror främst på att lagen är en strafflag, vilket
medför större krav på exakthet i fråga om tillämpningsområdet. Bland de
finansiella instrument som räknas upp i insiderlagen - och alltså omfattas
av handelsförbudet - ingår inte sådana instrument som är baserade på
valutor. Varken valutor eller derivatinstrument med valutor som under-
liggande tillgång omfattas således av insiderlagens förbudsregler.
Det senaste årets omvälvande händelser på valutamarknaderna med omfattande
spekulationer, bl.a. mot den svenska kronan under hösten 1992, har
aktualiserat frågan om insiderlagens tillämpningsområde. Till de
förfaranden som då uppmärksammades hör slutandet av terminsavtal om köp av
utländsk valuta med samma förfallotid som ett utestående utländskt lån
(valutasäkring av lån) kort tid före det att Sverige övergav den fasta
växelkursen.
Genom insiderlagen utvidgades den typ av information som omfattas av
förbudet mot insiderhandel väsentligt. Förbudet var tidigare kopplat
endast till sådan information som hade särskild anknytning till aktie-
marknadsbolag. Insiderlagen innebär att varje typ av kurspåverkande
omständighet är att hänföra till insiderinformation, om omständigheten är
ägnad att väsentligt påverka kursen på fondpapper eller de andra
finansiella instrument som räknas upp i lagen. Insiderinformation kan
därmed vara sådan information som kan ha effekt på värdepappersmarknaden i
sin helhet eller någon del av den, t.ex. ändringar i det allmänna
ränteläget eller i valutakurser.
Eftersom varken valutor eller finansiella instrument som är baserade på
valutor omfattas av insiderlagens förbudsregel kan den som besitter
information med kurspåverkande effekt på sådana tillgångar köpa eller
sälja dessa utan att behöva riskera att drabbas av något straffansvar
enligt insiderlagen. Det kan ifrågasättas om detta är godtagbart och om
inte insiderlagens förbud borde utvidgas till att omfatta även valutor och
finansiella instrument baserade på valutor. Denna fråga bör undersökas.
Härvid bör uppmärksammas hur frågan har lösts i andra länder och vilken
inverkan en sådan utvidgning av insiderlagens förbud eventuellt kan ha på
förhållandena inom den svenska valutahandeln. Utredaren bör också ge akt
på vad en utvidgning av förbudet kan innebära för konsekvenser för den
övriga lagstiftningen på värdepappersmarknadsområdet.
Insiderregistret och omfattningen av anmälningsskyldigheten
* Utredaren skall bedöma om systemet med ett särskilt insiderregister
bör behållas. Om utredaren kommer fram till att det behövs ett sådant
register, skall han undersöka om gränserna för anmälningsskyldigheten
bör höjas.
Lagen om registrering av aktieinnehav ålade personer med insynsställning i
bolag noterade vid Stockholms fondbörs eller på den s.k. fondhandlarlistan
att anmäla sitt och vissa närstående fysiska och juridiska personers
innehav av aktier i bolaget och vissa därmed jämställda värdepapper.
Anmälan skulle göras till den som förde aktieboken, dvs. med något enstaka
undantag till Värdepapperscentralen. Anmälningarna registrerades i en
särskild förteckning, som var offentlig. Förteckningen skulle förutom hos
Värdepapperscentralen finnas hos bolaget. Bolaget skulle lämna dåvarande
Bankinspektionen uppgift om innehållet i förteckningen.
Genom lagen om värdepappersmarknaden infördes att dåvarande Bank-
inspektionen skulle föra ett register över de anmälningar som gjordes till
Värdepapperscentralen. Detta register (insiderregistret) kom att motsvara
den förteckning som fördes av Värdepapperscentralen enligt bestämmelserna
i lagen om registrering av aktieinnehav.
Insiderlagen medförde en viss lindring av anmälningsskyldigheten genom att
gränserna för skyldighetens inträde höjdes. Personer med insynsställning i
ett aktiemarknadsbolag är enligt insiderlagen anmälningsskyldiga till
insiderregistret bl.a. när innehav av aktier eller ändring i innehavet av
aktier uppgår till 200 aktier. För värdepapper som är att likställa med
aktier inträder anmälningsskyldighet vid ett marknadsvärde motsvarande
50 000 kr.
Genom insiderlagen infördes en föreskrift om att insiderregistret skall
föras med automatisk databehandling. Som en följd av detta öppnades i
lagen möjlighet att ge dispens från anmälningsskyldigheten i de fall
motsvarande uppgifter kan skaffas på annat sätt. Dispensmöjligheten tar
sikte på sådana fall där uppgifter kan föras över automatiskt från Värde-
papperscentralens avstämningsregister till insiderregistret.
Den bärande tanken bakom anmälningsskyldigheten är, förutom dess betydelse
för kontroll av förbudens efterlevnad, att den skall minska intresset för
otillåten handel (prop. 1990/91:42 s. 53).
Som framgått har det nu under drygt 20 år funnits en central registrering
av aktier som innehas av personer i insynsställning. Även om anmälnings-
skyldigheten till detta register förändrats i flera avseenden och
registerföringen hanterats på olika sätt så har registrets grundläggande
karaktär i princip varit densamma. Någon egentlig utvärdering av
insiderregistrets betydelse för möjligheterna att förhindra och upptäcka
insiderbrott har emellertid inte gjors tidigare, utan det har mer eller
mindre tagits för givet att ett sådant register skall finnas. Det synes
därför lämpligt att nu göra en övergripande prövning av om systemet med
ett insiderregister bör behållas. Det är också en lämplig tidpunkt för att
göra en sådan prövning med hänsyn till att andra viktiga frågor som direkt
eller indirekt rör insiderregistret ändå skall övervägas.
I lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument har nyligen tagits
in regler om skyldighet att anmäla och offentliggöra förvärv och
avyttringar av större aktieposter - minst 10 % av rösterna - i bolag vars
aktier är noterade vid en börs eller auktoriserad marknadsplats (s.k.
flaggningsregler). Flaggningsreglerna har visserligen primärt ett annat
syfte än anmälningsskyldigheten enligt insiderlagen. En lösning som
utredaren trots detta bör överväga är om insiderregistret - åtminstone
delvis - kan ersättas med en utvidgad flaggningsplikt. Viss vägledning för
en sådan utvidgning kan sökas i rekommendationen från Näringslivets
Börskommitté (NBK) om offentliggörande vid förvärv av större aktieposter
m.m., som inte bara omfattar aktier utan även vissa andra finansiella
instrument som i ett senare steg kan leda till aktieägande. Enligt
rekommendationen skall också anmälan om förändringar i innehavet göras
tätare än vad flaggningsreglerna i lagen om handel med finansiella
instrument kräver. Det kan nämnas att Stockholms Fondbörs har som krav för
inregistrering eller annan notering av ett bolags aktier vid börsen att
bolaget iakttar NBK:s flaggningsrekommendation.
Finansinspektionen har i sin skrivelse i juni 1992 föreslagit att gräns-
värdena för inträde av anmälningsskyldighet till insiderregistret höjs så
att färre personer blir anmälningsskyldiga. Enligt inspektionen skulle
härigenom resurser för att föra registret kunna frigöras och användas på
ett för insiderövervakningen effektivare sätt. Inspektionens förslag har
mottagits positivt av remissinstanserna. De invändningar som framförts har
gällt nivån för de nya gränsvärdena.
Om den övergripande prövningen av insiderregistrets existens mynnar ut i
att registret bör behållas, bör det övervägas om de gränser som gäller för
inträde av anmälningsskyldighet bör höjas.
Förbudet mot förvaltarregistrering
* Utredaren skall bedöma om insiderlagens förbud för personer med
insynsställning att ha sina aktier förvaltarregistrerade kan tas bort
eller lindras. Om utredaren finner att förbudet bör finnas kvar,
skall han överväga om överträdelse av förbudet bör straffbeläggas.
Vid förvaltarregistrering av aktier enligt bestämmelserna i 8 kap.
aktiekontolagen (1989:827) antecknas endast förvaltaren som innehavare av
aktierna i det avstämningsregister som Värdepapperscentralen för. Av
registret framgår därför inte vem som är ägare till aktierna. Uppgifter om
vem som är ägare till en förvaltarregistrerad aktie kan därför inte genom
automatisk databehandling föras över från avstämningsregistret till
insiderregistret.
I förarbetena till insiderlagen diskuterades, mot bakgrund av betydelsen
av ett snabbt och effektivt utredningsförfarande vid misstanke om insider-
brott, om det skulle tillåtas att personer med insynsställning gjorde
anmälan av förvaltarregistrerade aktier med post, med den tidsutdräkt som
detta kan innebära. Värdepappersmarknadskommittén pekade i sitt betänkande
(SOU 1989:72, del 2, s. 440) på att det i framtiden sannolikt kommer att
finnas tekniska lösningar som gör det möjligt för Värdepapperscentralen
att via avstämningsregistret ha direktkontakt med de register som
förvaltarna för. Föredragande statsrådet anförde i denna fråga att, i
valet mellan att effektivisera insiderövervakningen och att avvakta den
ovan skisserade tekniska utvecklingen, övervägande skäl talade för att
effektivisera insiderövervakningen (prop. 1990/91:42 s. 59). Mot bakgrund
av dessa överväganden togs det i insiderlagen in en bestämmelse om att
personer med insynsställning och närstående till sådana inte får ha sina
aktier förvaltarregistrerade. Detta förbud är dock inte straffsank-
tionerat.
Svenska Fondhandlareföreningen och Svenska Bankföreningen har i sina
skrivelser hemställt att förbudet för personer med insynsställning att
förvaltarregistrera sina aktier kompletteras med en dispensmöjlighet.
Föreningarna framhåller att det nuvarande förbudet mot förvaltarregistre-
ring ger upphov till en rad praktiska problem vid en samlad förvaltning av
värdepapper som omfattas av anmälningsskyldighet till insiderregistret och
sådana värdepapper som inte gör det. Föreningarna menar att förbudet mot
förvaltarregistrering också ger upphov till problem vid pantsättning av
aktier. Enligt föreningarna bör undantag kunna medges om motsvarande
uppgifter kan erhållas från förvaltare som godkänns av Finansinspektionen.
Vid remissbehandlingen av föreningarnas skrivelse har Finansinspektionen i
princip ställt sig positiv till föreningarnas förslag men ansett att de
rättsliga och praktiska förutsättningarna för ett dispensförfarande
behöver utredas.
Det bör göras en bedömning av om det inom ramen för en effektiv
insiderövervakning går att ta bort insiderlagens förbud mot förvaltar-
registrering eller att införa en möjlighet till dispens från förbudet. Om
en sådan bedömning stannar vid att förbudet bör finnas kvar, synes det för
efterlevnaden av förbudet nödvändigt att en överträdelse av detta kan
beivras. Det bör därför övervägas om en straffbestämmelse i sådant fall
bör införas.
Direktinsyn i avstämningsregistret
* Utredaren skall bedöma om Finansinspektionen och eventuellt även
åklagare bör få större möjligheter att erhålla uppgifter ur Värde-
papperscentralens avstämningsregister.
Om det finns misstanke om brott mot insiderlagen, skall Värdepappers-
centralen enligt nuvarande bestämmelser i aktiekontolagen på begäran lämna
Finansinspektionen och åklagare uppgifter ur avstämningsregistret. Enligt
aktiekontolagen krävs att det finns misstankar om att ett insiderbrott
har begåtts för att Finansinspektionen och åklagare skall få använda sig
av sin frågerätt hos Värdepapperscentralen. Däremot fordras det inte att
någon speciell person ännu är misstänkt.
Finansinspektionen har i den tidigare nämnda skrivelsen anfört att det mot
bakgrund av behovet av ökad effektivitet och snabbhet vid utredning av
misstänkta insiderbrott nu är lämpligt att ge Finansinspektionen och
åklagare möjlighet till direkt insyn i avstämningsregistret via egen
terminal. På samma sätt som i dag gäller för frågerätten bör det enligt
inspektionen krävas att det finns misstanke om insiderbrott för att den
föreslagna möjligheten till direktinsyn skall få användas.
Vid remissbehandlingen av inspektionens skrivelse har Datainspektionen och
Värdepapperscentralen rest invändningar mot en utvidgad insyn i
avstämningsregistret. Datainspektionen har med hänvisning till skyddet för
den personliga integriteten och till behovet av datasäkerhet anfört att
frågan om ökad insyn måste utredas närmare. Liknande synpunkter har
framförts av Värdepapperscentralen.
Frågan om utökade möjligheter för Finansinspektionen och eventuellt även
åklagare att få uppgifter ur avstämningsregistret hos Värde-
papperscentralen har uppenbara kopplingar med de tidigare behandlade
frågorna om insiderregistret och bör därför bedömas i detta sammanhang.
Korttidsaffärer
* Utredaren skall undersöka möjligheterna att införa lagregler som
begränsar utrymmet för personer i ledande ställning i aktiemarknads-
bolag att göra korttidsaffärer med aktier i bolaget.
Värdepappersmarknadskommittén föreslog en bestämmelse som syftade till att
begränsa möjligheterna för personer med insynsställning i aktiebolag med
spritt ägande att göra s.k. korttidsaffärer. Om en sådan person köpte
aktier i det egna bolaget och därefter inom sex månader överlät aktier av
samma slag skulle han, enligt kommitténs förslag, lämna ifrån sig vinsten
av affären till bolaget. Detsamma skulle gälla om han inom samma period
först överlät aktier i bolaget och därefter förvärvade aktier av samma
slag. Den föreslagna bestämmelsen var utformad efter förebild i den
amerikanska lagstiftningens s.k. insiders short-swing profits rule. Den
amerikanska regeln avser att begränsa kortsiktiga vinstgivande affärer
baserade på icke offentliggjord information.
Några remissinstanser ställde sig positiva till en bestämmelse om kort-
tidshandel. Emellertid var flertalet av de remissinstanser som yttrade sig
över förslaget kritiska och pekade på flera svårigheter vid tillämpningen
av en sådan bestämmelse.
Kommitténs förslag i denna del ledde inte till någon lagstiftning. I
propositionen om insiderhandel gjordes bedömningen att förslaget krävde
ytterligare överväganden. Härvid hänvisades bl.a. till att den av
kommittén föreslagna regeln kunde förhindra helt legitima affärer och att
tillämpningssvårigheter kunde befaras.
Ett generellt problem med förbudet mot insiderhandel är svårigheterna att
bevisa att en affär gjorts på grundval av icke offentliggjord information.
En begränsningsregel i fråga om korttidsaffärer kan utformas så att den är
tillämplig oavsett om handeln sker med stöd av insiderinformation eller
inte. En sådan regel kan således tillämpas både mot personer som handlar
med tillgång till icke offentliggjord information i strid mot förbudet mot
insiderhandel och mot personer som saknar sådan information. Ur
bevissynpunkt är detta naturligtvis en avgjord fördel. En annan fördel med
en regel mot korttidsaffärer är att den kan riktas mot den kategori av
personer som sannolikt oftast gör otillåtna insideraffärer, nämligen
personer med insynsställning i aktiebolag.
Möjligheterna att införa lagregler som begränsar utrymmet för personer i
ledande ställning i aktiemarknadsbolag att göra korttidsaffärer med aktier
i bolaget bör undersökas. Detta bör göras med utgångspunkt i värdepappers-
marknadskommitténs förslag och med beaktande av remissinstansernas
synpunkter på förslaget.
Otillbörlig kurspåverkan
* Utredaren skall undersöka möjligheterna att införa särskilda
lagregler mot otillbörlig kurspåverkan.
Värdepappersmarknadskommittén föreslog att det i 9 kap. brottsbalken som
ett komplement till svindleriparagrafen skulle föras in en straff-
bestämmelse om otillbörlig kurspåverkan. Den av kommmittén föreslagna
bestämmelsen innebar ett förbud mot att genom olika typer av kursmanipula-
tioner skapa en situation där kursen på ett fondpapper eller annat
finansiellt instrument inte motsvarar den som skulle ha gällt om en
naturlig marknadsutveckling fått bestämma kursen.
Remissinstanserna anförde sammanfattningsvis att det fanns behov av en
regel som motverkar kursmanipulationer och som inte redan täcks av andra
regler. De pekade emellertid på de svårigheter som finns att beskriva det
kriminaliserade området på ett tydligt sätt och på att ett förfarande
under vissa omständigheter kan vara invändningsfritt, medan samma
förfarande - utfört med ett annat syfte - framstår som helt oacceptabelt.
Remissinstanserna var genomgående negativa till bestämmelsen i dess
föreslagna utformning.
Kommitténs förslag ledde inte till någon lagstiftningsåtgärd. I proposi-
tionen om insiderhandel anfördes att frågan om förbud mot otillbörlig
kurspåverkan borde övervägas ytterligare. Härvid pekades på svårigheterna
att på ett otvetydigt sätt beskriva de förfaranden som bör förbjudas och
därmed vara straffsanktionerade.
I den av Stockholms Fondbörs under hösten 1992 publicerade rapporten
"Nobel Industrier, Gamlestaden, Erik Penser och bankerna" (s. 281-296)
behandlas frågan om ett förbud mot kursmanipulation. Rapporten innehåller
ett förslag till straffbestämmelse avsedd att föras in i lagen om handel
med finansiella instrument. Den föreslagna bestämmelsen tar sikte på vissa
förfaranden som typiskt sett är av det slaget att de kommer till
användning vid kursmanipulationer, såsom skenavtal och liknande transak-
tioner samt olika avtalsvillkor som syftar till att undandra finansiella
instrument från den allmänna omsättningen.
Möjligheterna att införa särskilda lagregler som avser att motverka
otillbörlig kurspåverkan bör undersökas. Detta bör göras med utgångspunkt
i de förslag om kriminalisering av sådana förfaranden som tidigare
lämnats. Vid ett förslag om kriminalisering av otillbörlig kurspåverkan
bör frågan om vilken eller vilka myndigheter som skall utreda sådana brott
övervägas.
Fördelningen av kostnaderna för insiderövervakningen
* Utredaren skall överväga hur kostnaderna för insiderövervakningen
framdeles bör fördelas.
Som skäl för att låta samtliga som står under Finansinspektionens tillsyn
bidra till kostnaderna för insiderövervakningen anfördes i förarbetena
till insiderlagen (prop. 1990/91:42 s. 107) följande. "Insiderlagen har
till syfte att främja en sund värdepappersmarknad och upprätthålla allmän-
hetens förtroende för marknaden. I och med detta förslag kommer insider-
reglerna att omfatta inte bara aktiemarknaden utan också penning-och
obligationsmarknaden samt derivatmarknaden. Samtliga aktörer på dessa
marknader är beroende av väl fungerande marknader och det ligger i
aktörernas intresse att osunda företeelser bekämpas. Insiderövervakningen
är en nödvändig beståndsdel i detta sammanhang och kostnaden bör fördelas
på fler institut än vad som är fallet i dag."
Finansinspektionen har i sin senaste anslagsframställning anfört att
kostnaderna för insiderövervakningen borde finansieras genom ett särskilt
anslag över statsbudgeten. Inspektionen har därvid framhållit att insider-
bevakningen utgör ett led i samhällets bekämpande av ekonomisk brotts-
lighet. I den senaste budgetpropositionen (prop. 1992/93:100, bilaga 8, s.
70) gjordes emellertid bedömningen att det inte fanns anledning att ändra
på den gällande ordningen för finansieringen. Det är därför inte aktuellt
att nu göra en omprövning av denna.
En särskild fråga är hur kostnaderna för insiderövervakningen skall
fördelas på de institut som står under Finansinspektionens tillsyn. Vissa
av instituten saknar eller har endast en svag koppling till värdepappers-
marknaden. Det kan ifrågasättas om sådana institut skall vara skyldiga att
bidra till kostnaderna för insiderbevakningen. Denna fråga bör övervägas.
Övrigt
Finner utredaren att de nu behandlade frågorna kräver ny lagstiftning
eller ändringar i den nuvarande, skall han lägga fram författningsförslag.
Utredaren bör vara oförhindrad att också ta upp andra frågor om
insiderlagstiftningen och presentera förslag till lagändringar. Därvid bör
prioriteras sådana förslag som kan bidra till att ytterligare
effektivisera insiderövervakningen.
I sitt arbete bör utredaren beakta arbetet inom Aktiebolagskommittén (Ju
1990:8).
För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och
särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5)
och angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir.
1988:43).
Utredningen bör bedrivas skyndsamt och redovisas före den 1 juni 1994.
Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra frågor om
värdepappersmarknaden
att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) - med uppdrag att utreda vissa frågor som rör insider-
lagstiftningen,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
Vidare hemställer jag att regeringen beslutar
att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.
Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans
hemställan.
(Finansdepartementet)