Översyn av vissa konsumenträttsliga frågor

Innehåll

Dir. 1993:101

Beslut vid regeringssammanträde 1993-08-26

Statsrådet Laurén anför.

Mitt förslag

En särskild utredare tillkallas för att göra en utvärdering och översyn av vissa frågor med anknytning till konsumentköplagen och konsumenttjänst- lagen. Uppdraget bör omfatta

- preskriptionstiden för konsumentens rätt att göra gällande fel i en vara

eller en tjänst,

- konsumentens rätt att avbeställa en köpt vara eller en avtalad tjänst,

- omfattningen av näringsidkarens produktansvar,

- köparens skydd mot säljarens borgenärer och

- vissa avvikelser mellan konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen.

Bakgrund

Konsumenttjänstlagen (1985:716) trädde i kraft den 1 juli 1986 och konsumentköplagen (1990:932) den 1 januari 1991.

När riksdagen behandlade propositionen om en ny konsumentköplag (prop. 1989/90:89) uppmärksammades några frågor särskilt, nämligen främst preskriptionstidens längd och omfattningen av säljarens produktansvar. Med anledning av motioner har riksdagen senare uttalat sig i olika frågor som har samband med konsumenttjänstlagen och konsumentköplagen, framför allt konsumentens rätt att avbeställa en vara eller en tjänst och konsumentens skydd mot näringsidkarens borgenärer.

På de nu nämnda områdena gäller för närvarande följande.

Enligt 23 § första stycket konsumentköplagen får en köpare inte åberopa att en vara är felaktig, om han inte lämnar säljaren ett meddelande om felet inom skälig tid efter det att han märkt eller bort märka felet (reklamation). Reklamerar köparen inte inom två år efter det att han har tagit emot varan, gäller enligt 23 § tredje stycket konsumentköplagen att köparens rätt att reklamera ett fel preskriberas, om inte annat följer av en garanti eller liknande utfästelse. Enligt 24 § får köparen emellertid utan hinder av bestämmelserna i 23 § åberopa att varan är felaktig, om säljaren handlat grovt vårdslöst eller i strid mot tro och heder eller om felet består i att varan sålts i strid mot ett förbud enligt 4 § marknadsföringslagen (1975:1418) eller i att varan är så bristfällig att dess användning medför påtaglig fara för liv eller hälsa.

Även konsumenttjänstlagen har som huvudregel en tvåårig preskriptionstid, se 17 §. För det fall tjänsten rört arbete på mark eller på byggnader eller andra anläggningar på mark eller i vatten eller på andra fasta saker, får reklamation dock ske upp till tio år efter det att uppdraget avslutades. Andra preskriptionstider kan dock följa av garantier eller liknande utfästelser. Om näringsidkaren handlat grovt vårdslöst eller i strid mot tro och heder, får enligt 17 § andra stycket reklamation alltid ske inom tio år efter det att uppdraget avslutades.

Både konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen innehåller bestämmelser om avbeställning. Enligt 37 § konsumentköplagen kan köparen avbeställa en vara innan den har avlämnats. Säljaren får då inte hålla fast vid köpet och kräva betalning. Av 42 § konsumenttjänstlagen framgår att konsumenten får avbeställa en tjänst innan den har slutförts.

Vid avbeställning har motparten rätt till ersättning. Enligt 41 § första stycket konsumentköplagen skall köparen vid avbeställning ersätta säljaren för särskilda kostnader som denne har haft för att ingå och fullgöra avtalet till den del han inte kan tillgodogöra sig dessa på annat sätt, för särskilda kostnader till följd av avbeställningen, samt för förlust i övrigt med ett belopp som är skäligt med hänsyn till priset för varan, tidpunkten för avbeställningen, omfattningen av nedlagt arbete och omständigheterna i övrigt. Säljaren kan enligt andra stycket förbehålla sig en på förhand bestämd ersättning, om den är skälig med hänsyn till vad som normalt kan antas tillkomma en säljare som ersättning enligt första stycket. Enligt tredje stycket första meningen har säljaren inte rätt till ersättning, om köparen avbeställer en vara innan säljaren har accepterat ett anbud som köparen har lämnat till säljaren.

I 42 § konsumenttjänstlagen föreskrivs att näringsidkaren har rätt till ersättning för den del av tjänsten som redan har utförts samt för arbete som måste utföras trots avbeställningen. Ersättningen skall motsvara det pris som skulle ha gällt, om avtalet endast hade avsett vad som har utförts. Närings-idkaren har vidare rätt till ersättning för förluster i form av kostnader för den återstående delen av tjänsten samt ersättning för förluster i övrigt på grund av att han underlåtit att ta på sig annat arbete eller på grund av att han på något annat sätt har inrättat sig efter uppdraget. Ersättningen för förluster får inte överstiga näringsidkarens förlust till följd av avbeställningen.

Med produktskada avses en skada som en vara orsakar på person eller på annan egendom än varan.

Enligt 30 § konsumentköplagen har köparen rätt till ersättning för den skada han lider genom att varan är felaktig, om inte säljaren visar att underlåtenheten att avlämna en felfri vara beror på ett hinder utanför hans kontroll som han inte skäligen kunde förväntas ha räknat med vid köpet och vars följder han inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit. Skadeståndsskyldigheten omfattar enligt 31 § även skada som på grund av fel på den sålda varan uppkommer på annan egendom som tillhör köparen eller någon medlem i hans hushåll och är avsedd huvudsakligen för enskilt ändamål.

Enligt 31 § tredje stycket konsumenttjänstlagen är en näringsidkare skyldig att ersätta konsumenten skada som denne tillfogas på grund av fel, om inte näringsidkaren visar att det har förelegat ett hinder av sådant slag som nyss har nämnts. Näringsidkarens skadeståndsskyldighet omfattar även ersättning för skada på föremålet för tjänsten eller annan egendom som tillhör konsumenten eller någon medlem av hans hushåll.

Vid försäljning av lösa saker gäller enligt den s.k. traditionsprincipen som huvudregel att köparen uppnår skydd mot säljarens borgenärer först när varan kommit i köparens besittning. Om köparen har låtit det köpta bli kvar hos säljaren, kan alltså egendomen i en utmätnings- eller obeståndssituation tas i anspråk för betalning av säljarens skulder. Köparens rätt inskränker sig då till att han i konkurrens med övriga borgenärer får göra gällande en fordran mot säljaren.

Behovet av en utredning

I samband med riksdagsbehandlingen av förslaget till ny konsumentköplag gjorde riksdagen två tillkännagivanden (se rskr. 1989/90:900). Det ena rör frågan om preskriptionstiden för köparens krav mot säljaren på grund av fel i en köpt vara. I sitt av riksdagen godkända betänkande uttalade lagutskottet (se bet. 1989/90:LU35 s. 19 f.) att en tvåårig preskriptionstid kan få mindre gynnsamma konsekvenser vid fel i varor som förutsätts fungera i mer än två år. Det andra tillkännagivandet avser omfattningen av näringsidkarens produktansvar. Härom uttalade lagutskottet (se bet. s. 30 f.) att säljarens ansvar inte bör vara begränsat till egendom som tillhör köparen eller någon medlem av hans hushåll.

Beträffande avbeställningsrätten har lagutskottet i ett annat sammanhang uttalat (se bet. 1991/92:LU24 s. 21 f.) att bestämmelserna kan kritiseras utifrån flera utgångspunkter och att det finns anledning att överväga om bestämmelserna bör ändras. Vidare uttalade utskottet att det nu när konsumenttjänstlagen och konsumentköplagen varit i kraft en tid bör vara möjligt att få fram ett närmare underlag för att man skall kunna bedöma hur reglerna har kommit att tillämpas i praktiken. Vad utskottet sålunda har anfört har riksdagen som sin mening gett regeringen tillkänna (se rskr. 1991/92:177).

Lagutskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner med sakrättslig anknytning. I bet. 1991/92:LU7 uttalade utskottet bl.a. att utskottet förutsätter att frågan om att ersätta den nuvarande lösöreköpslagen (1845:50 s. 1) med tidsenliga och för köparen praktiskt hanterbara bestämmelser tas upp till övervägande inom regeringskansliet.

Vid lagrådsbehandlingen av propositionen om en ny konsumentköplag pekade Lagrådet (se prop. 1989/90:89 s. 189) på att konsumenttjänstlagen i vissa hänseenden på ett omotiverat sätt avviker från förslaget till konsumentköplag.

Konsumentköplagen har varit i kraft sedan den 1 januari 1991. Tiden får nu anses vara mogen att påbörja en utvärdering av lagen. Det kan knappast komma i fråga att göra en fullständig undersökning av lagens tillämpning i hela dess vidd; det skulle vara en alltför omfattande uppgift. I första hand bör en utvärdering inriktas på de problem som riksdagen har påtalat. Dessa frågor diskuterades vid en hearing i Justitiedepartementet den 18 december 1992. Vid detta tillfälle vitsordades det från flera håll att de nämnda frågorna ibland ger upphov till svårigheter och det framfördes önskemål om en översyn i dessa delar av den nya lagens regler.

Den översyn som således nu bör komma till stånd bör omfatta även konsumenttjänstlagens motsvarande regler på de områden som riksdagen har aktualiserat. I översynen bör också uppmärksammas de skillnader mellan konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen som Lagrådet har påtalat.

Det bör uppdras åt en särskild utredare att göra översynen.

Uppdraget

Preskription

Lagutskottet har anfört (se bet. 1989/90:LU35 s. 19 f.) att en tvåårig preskriptionstid vid konsumentköp kan få negativa konsekvenser för produkter som förutsätts fungera i mer än två år. Sådana produkter är ofta dyrbara i inköp och fel i dem kan få stora ekonomiska följdverkningar för konsumenterna. Vid köp av denna typ av varor har konsumenten därför ett extra stort skyddsbehov. Utskottet anförde å andra sidan att det praktiska värdet av en förlängning av preskriptionstiden minskar med tiden, dels på grund av svårigheter att visa att felet förelåg redan vid avlämnandet, dels på grund av att säljaren kan invända att konsumenten borde ha upptäckt felet tidigare. Enligt utskottets mening kan detta förhållande emellertid inte anses utgöra skäl mot att konsumenten - i de fall bevissvårigheter och invändningar inte lägger hinder i vägen - skall ha rätt att göra befogenheterna vid fel gällande under en tid som är rimlig med hänsyn till varans normala egenskaper och livslängd.

Utredaren bör mot bakgrund av det anförda undersöka hur preskriptions- reglerna kommit att tillämpas i praktiken och särskilt i vilka fall preskriptionsreglerna har hindrat konsumenter att göra gällande fel i en vara. Om inte dessa undersökningar ger anledning till annat, bör utredaren föreslå hur en förlängning av preskriptionstiden kan genomföras.

När det gäller utformningen av en ny preskriptionsbestämmelse kan till en början konstateras att en förlängd tidsfrist behövs bara i sådana fall där varan förväntas fungera i mer än två år. Detta kunde tänkas tala för att en förlängd preskriptionstid bör begränsas till att gälla fall av just det slaget. Att ha olika preskriptionsfrister för skilda slag av varor kan emellertid medföra gränsdragningsproblem. Utredaren bör därför i första hand pröva om en ny preskriptionsregel kan ges en generell utformning. För den händelse det befinns motiverat, bör utredaren dock vara oförhindrad att föreslå särskilda regler för vissa varor eller slag av varor.

Det är en fördel om bestämmelserna i konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen överensstämmer så långt det är sakligt motiverat. Utredaren bör därför överväga om även konsumenttjänstlagens bestämmelser om preskription av rätten att åberopa fel i en utförd tjänst bör förlängas.

Avbeställningsrätten

Frågor om avbeställningsrätt har behandlats i riksdagen vid ett flertal tillfällen. Bl.a. har lagutskottet uttalat (se bet. 1991/92:LU24) att det kan ifrågasättas om bestämmelserna om avbeställningsrätt ger konsumenterna någon fördel över huvud taget. Konsumenterna frestas nämligen att göra oöverlagda inköp. Vidare har utskottet uttalat att respekten för ingångna avtal kan luckras upp och få spridning till andra områden samt att det på grund av risken att säljarna förbehåller sig handpenning följer prisstegringar för konsumenterna.

Vid hearingen den 18 december 1992 rådde delade meningar om avbeställningsrätten. Allmänt ansågs att problemen gestaltar sig annorlunda i fråga om beställningsvaror än i fråga om lagervaror. De som kritiserade de nuvarande reglerna framhöll svårigheterna att bestämma ersättningen till säljaren.

Utredaren bör nu utvärdera hur konsumenttjänstlagens och konsumentköp- lagens bestämmelser om avbeställning har tillämpats i praktiken och vilken effekt bestämmelserna har haft på näringsidkares och konsumenters beteende.

Om utvärderingen ger skäl för det, bör utredaren överväga ändringar i avbeställningsrätten. Därvid bör beaktas att den allmänna köplagen ger köparen en viss avbeställningsrätt, se 52 § andra stycket köplagen (1990:931). Köparens avbeställningsrätt bör inte göras mindre långtgående enligt konsumentköplagen än vad som gäller enligt den allmänna köplagen.

Det bör vidare vara en väsentlig utgångspunkt att bestämmelserna om konsumentens skadeståndsskyldighet vid kontraktsbrott kan kvarstå oförändrade.

Produktansvar

Lagutskottet har i fråga om konsumentköplagens bestämmelse om produktansvar yttrat (se bet. 1989/90:LU35 s. 31) att det med allmänhetens ögon måste te sig svårförståeligt att endast egendom som tillhör konsumenten och hans hushållsmedlemmar skall kunna ersättas medan andra föremål som finns i hushållet och som de har ansvaret för skall falla utanför säljarens produktansvar. Den ekonomiska förlusten blir i princip densamma för hushållsgemenskapen, låt vara att förlusten vid skada på hyrd eller leasad egendom består i att konsumenten eller någon annan blir ersättningsskyldig för skadan gentemot egendomens ägare. Enligt utskottets mening finns det starka skäl för att produktansvaret enligt konsumentköplagen bör omfatta all egendom i konsumentens hushåll som är avsedd för huvudsakligen enskilt ändamål och som köparen eller någon i hans hushåll har vårdansvaret för, oavsett vem egendomen tillhör. Utskottet uttalade dessutom att en motsvarande utvidgning av ansvaret i konsumenttjänstlagen är motiverad.

Vad som framkom vid den nämnda hearingen tyder inte på att bestämmelserna om produktansvar i konsumenttjänstlagen och konsumentköplagen har tilldragit sig någon större uppmärksamhet i rättstillämpningen. Några deltagare ansåg att problemet kunde lösas med hjälp av produktansvarslagen (1992:18).

Utredaren bör klarlägga rättsläget beträffande näringsidkares produktansvar för egendom i konsumentens hushåll enligt konsumenttjänstlagen och konsumentköplagen. Vidare bör analyseras i vilken utsträckning konsumenter kan bli skadeståndsskyldiga för produktskador på egendom som de har i sin vård. Utredaren bör också undersöka huruvida produktansvarslagen kan tillämpas i de situationer som lagutskottet har aktualiserat.

Mot bakgrund av kartläggningen bör utredaren utvärdera de praktiska erfarenheterna av bestämmelserna.

Om analysen av rättsläget och utvärderingen ger anledning därtill, bör utredaren föreslå bestämmelser som utvidgar näringsidkarens produktansvar i de berörda hänseendena.

Skydd mot säljarens borgenärer

Vid försäljning av lösa saker gäller som huvudregel att köparen får skydd mot säljarens borgenärer när varan kommit i köparens besittning, den s.k. traditionsprincipen. Om varan lämnas kvar hos säljaren, kan den trots att den är helt eller delvis betald således genom utmätning eller konkurs tas i anspråk för betalning av säljarens skulder. Köparens rätt inskränker sig då till att han i konkurrens med övriga borgenärer kan göra gällande en fordran mot gäldenären. Enligt en i vissa andra länder tillämpad princip får köparen däremot skydd mot säljarens borgenärer redan genom köpeavtalet, den s.k. avtalsprincipen.

Som skäl för traditionsprincipen brukar anges bl.a. att den minskar risken för skenöverlåtelser och att det blir obehövligt att skilja omsättningsöver-låtelser från säkerhetsöverlåtelser, dvs. förtäckta pantavtal. Till förmån för avtalsprincipen har anförts att den är en enkel och klar princip (jfr NJA 1985 s. 159) och att de flesta människor utgår från att de får hämta en sak som de har köpt, även om säljaren blir insolvent.

Enligt lösöreköpslagen (tidigare lösöreköpsförordningen) kan köparen freda lösöre som lämnas kvar hos säljaren från utmätning eller konkurs, om egendomen förtecknas i en skriftlig bevittnad handling med uppgift om köpeskillingen. Det krävs vidare att försäljningen kungjorts och registrerats och att 30 dagar förflutit därefter. Avhandling om köpet måste dessutom ha visats upp för kronofogdemyndigheten i det län där egendomen finns.

I propositionen om ny konsumentköplag anförde föredragande departementschefen (se prop. 1989/90:89 s. 27) att frågan om det är befogat att generellt införa avtalsprincipen i svensk rätt förutsätter ytterligare överväganden och analyser och att saken vid behov kan tas upp på nytt i något lämpligt sammanhang.

Riksdagen har vid ett flertal tillfällen, senast hösten 1992, behandlat motioner om sakrättsliga frågor. Lagutskottet uttalade i sitt av riksdagen godkända betänkande (se bet. 1992/93:LU2) att det vid en bedömning huruvida en översyn av svenska sakrättsliga regler bör komma till stånd måste beaktas den betydelse som kravet på besittning har på många olika rättsområden och att det måste krävas tungt vägande skäl för att en ändrad ordning skall kunna övervägas. Utskottet fann att sådana skäl inte föreligger och att därför en allmänt inriktad översyn av det sakrättsliga regelsystemet inte är motiverad. Inte heller Sveriges anslutning till avtalet om det europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet) föranleder en sådan översyn. Utskottets ställningstagande uteslöt emellertid inte att det på särskilda rättsområden kan finnas anledning att överväga om kravet på besittningsöverföring alltjämt bör upprätthållas. Utskottet förutsatte därvid att frågan om att ersätta den nuvarande lösöreköplagen med tidsenliga och för köparen praktiskt hanterbara bestämmelser nu kommer att tas upp till närmare övervägande.

Vid hearingen i december 1992 framfördes från många håll att traditionsprincipen orsakar problem för konsumenterna, låt vara att omfattningen inte var klarlagd. Från Konsumentverket och från konsument- vägledarhåll framfördes emellertid att det inom vissa branscher är ett återkommande problem.

Utredaren bör klarlägga i vilken omfattning och i vilka branscher det förekommer att konsumenter åsamkas förluster vid insolvens hos näringsidkare på grund av att köpta varor lämnas kvar hos näringsidkaren och där tas i anspråk för säljarens skulder. Utredaren bör i samband därmed redovisa hur lösöreköpslagen har tillämpats vid konsumentköp.

Utredaren bör överväga om skyddet för konsumenter vid säljarens insolvens behöver förstärkas. Utredaren bör i så fall undersöka om det är möjligt att skapa ett bättre skydd genom en modernisering av lösöreköpslagen. Vid hearingen framfördes emellertid att det är svårt att på ett effektivt sätt informera konsumenter om de risker som finns vid säljarens insolvens. Det kan inverka negativt på möjligheterna att skydda konsumenterna genom någon form av registreringsförfarande.

Det kan därför visa sig lämpligare att i stället pröva om ett bättre skydd för konsumenterna kan skapas genom bestämmelser om avsteg från traditionsprincipen vid konsumentköp. Utredaren bör i så fall lägga fram förslag till bestämmelser härom. En fråga i det sammanhanget är om sådana bestämmelser i så fall bör utformas generellt för konsumentköpens del eller avse särskilda områden.

Att införa bestämmelser om avsteg från traditionsprincipen rymmer åtskilliga frågor av rättsteknisk natur. Således bör utredaren överväga gränsdragningen mot säkerhetsöverlåtelse, specialitetskravet, behovet av regler om återvinning och presumtionsbestämmelser vid utmätning samt andra rättstekniska frågor som kan komma upp.

Andra frågor

Konsumentköplagen och konsumenttjänstlagen avviker från varandra i flera hänseenden. I vissa fall är avvikelserna helt naturliga och beror på att lagarna täcker olika områden. Lagrådet har emellertid pekat på skillnader som framstår som omotiverade (se prop. 1989/90:89 s. 189). Därvid har Lagrådet nämnt bestämmelserna om reklamation, näringsidkarens rätt att avhjälpa ett fel i tjänsten, rätt för konsumenten att kräva att näringsidkaren utför tjänsten, skadeståndsskyldighet för näringsidkaren vid förlust i näringsverksamhet, skadeståndsskyldighet för tredje man i vissa fall och skyldighet för den skadelidande att begränsa sin skada.

Beträffande reklamation och förlust i näringsverksamhet kvarstår inte längre någon avvikelse mellan lagarna.

Utredaren bör överväga om en ytterligare anpassning är lämplig. En utgångspunkt bör därvid vara att ändringar som har väsentlig saklig betydelse skall ske endast i de fall starka skäl talar för det. Utredaren bör emellertid vara oförhindrad att föreslå ändringar som går ut på att i förtydligande syfte samordna lydelsen av bestämmelser i de båda lagarna.

Utredaren kan därvid behandla även andra frågor, om de har omedelbart samband med de frågor som har angivits.

Från näringslivshåll har framförts önskemålet att man under utredningsarbetet också skulle uppmärksamma bestämmelserna om garanti i 21 § konsumentköplagen. Särskilt frågan om det bör införas en möjlighet för näringsidkaren att helt eller delvis friskriva sig från skadeståndsansvaret har därvid nämnts. Utredaren bör inledningsvis - t.ex. genom studier av domstolars och Allmänna reklamationsnämndens praxis - undersöka hur bestämmelserna i 21 § konsumentköplagen har fungerat i praktiken och i vad mån det förekommit skadeståndskrav med stöd av dessa bestämmelser samt omfattningen och inriktningen på dessa krav. Vidare bör utredaren mot denna bakgrund undersöka om de nuvarande reglerna innebär en rimlig avvägning mellan de intressen som här står mot varandra. Om övervägandena ger anledning till det, bör utredaren föreslå förändringar i bestämmelserna.

Övrigt

De konsumenträttsliga lagarna i Sverige har i allmänhet tillkommit i nordiskt samarbete. I arbetet med konsumentköplagen ingick omfattande nordiska överläggningar. De nordiska ländernas regelsystem på området uppvisar också stora likheter. Det är angeläget att den nordiska rättslikheten bevaras i så stor utsträckning som möjligt. Utredaren bör därför beakta de andra nordiska ländernas regler och se till att de förslag som läggs fram i görligaste mån överensstämmer med vad som gäller i Norden i övrigt. I sitt arbete bör utredaren också dra nytta av de erfarenheter som har vunnits i andra nordiska länders rättstillämpning.

Med tanke på den fortgående europeiska integrationen finns det anledning för utredaren att beakta rättsläget även i andra europeiska länder. En stor andel av de varor som säljs till svenska konsumenter importeras. Utredaren bör därför överväga vilka konsekvenser förslagen får för importörer och andra som är beroende av de regler som gäller i andra länder.

För utredaren gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:05), angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) och angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).

Utredaren bör något belysa vilka effekter som framlagda förslag får för prisutvecklingen på konsumentvaruområdet.

Om förslag läggs fram som innebär nya utgiftsåtaganden för det allmänna, måste dessa samtidigt åtföljas av motförslag över utgiftsminskningar av motsvarande omfattning.

Uppdraget bör redovisas före den 31 december 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd i Justitiedepartementet som har till uppgift att föredra ärenden om civilrätt

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att göra en översyn av de konsumenträttsliga frågor jag nu har berört,

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta andra huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.

(Justitiedepartementet)