Utredning om förutsättningarna för expansion av privat tjänsteproduktion

Innehåll

Dir. 1993:100

Beslut vid regeringssammanträde 1993-08-26

Statsrådet Bo Lundgren

Mitt förslag

Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas med uppgift att analysera möjligheterna att genom förändringar i skattesystemet stimulera produk- tionen av privata tjänster och att lämna förslag till sådana ändringar i beskattningen.

Bakgrund

Under senare år har skattesystemets roll för ekonomins funktionssätt alltmer diskuterats. En bärande tanke bakom 1990 års skattereform var att genom reduktion av olika skattesatser minska de snedvridningar och välfärdsförluster som förorsakas av höga skattekilar. Särskild upp- märksamhet har ägnats åt den skattekil som beskrivs av den totala marginaleffekten på en extra arbetsinsats. Utvecklingen av den genom- snittliga totala marginaleffekten i den svenska ekonomin för perioden 1988-1993 framgår nedan.

1988 1989 1990 1991 1992 1993

73,0 73,3 71,5 63,4 60,9 59,2

Den totala marginaleffekten beskriver den kombinerade inverkan av de förändringar i olika skatter, transfereringar och avgifter som framkallas av en viss ökning av inkomsten före alla skatter. Marginaleffekten anger den del av denna inkomstökning som absorberas av de olika förändringarna. Förutom av den genomsnittliga marginalskatten i inkomstskatten bestäms marginaleffekten även av skattedelen av socialavgifterna, effekter av förändrade inkomstberoende transfereringar och avgifter samt av de indirekta skatterna i form av den mervärdeskatt och de punktskatter som belastar den enskilde individen. Dessa olika komponenters bidrag till den totala marginaleffekten är av intresse. För år 1993 anges de för margina- leffekten relevanta marginalskatterna - som på grund av inbördes avdragseffekter inte summerar till 59,2 - i nedanstående tablå.

Skattedel arbetsgivaravgifter 14,3

Marginalskatt inkomstskatt 39,1

Marginaleffekt bidrag 2,2

Indirekta skatter och subventioner 18,9

Sammanställningen visar att en fortsatt reduktion av den totala marginaleffekten (skattekilen) kan åstadkommas genom en rad alternativa åtgärder inom olika delar av skattesystemet. En sådan reduktion är önskvärd med hänsyn till den höga marginaleffektens negativa inverkan på arbetsutbud och de övriga snedvridningar den ger upphov till. Till dessa snedvridningar hör förekomsten av en svart sektor i den svenska ekonomin.

På senare tid har inverkan av höga skattekilar på villkoren för privat tjänsteproduktion särskilt uppmärksammats. Olika förslag har framförts i den allmänna debatten, förslag som berör såväl inkomstskatten som socialavgifterna och mervärdeskatten.

Från ekonomisk-teoretiska utgångspunkter kan en fokusering på skattekilarnas inverkan på den privata tjänsteproduktionen åtminstone delvis relateras till teorin om optimal beskattning. Denna kan sägas handla om vad en skattekil av viss storlek betyder för snedvridningar och därav följande välfärdsförluster i olika sektorer av ekonomin. En rekommendation är att skatteuttaget på olika varor och tjänster bör variera omvänt med efterfrågans priselasticitet, dvs. varor och tjänster där priskänsligheten är hög skall ha en lägre skatt än mer prisokänsliga varor och tjänster. Förklaringen är att ju högre priskänsligheten är vid en given skattekil, ju mer snedvridande verkar beskattningen. Över- skottsbördan - dvs. förlusten av privat välfärd för konsumenterna utöver den reduktion som följer av ökade skattebetalningar - är större ju mer priselastisk efterfrågan är.

I hittillsvarande lagstiftning har inte principerna om optimal beskattning varit styrande i någon större utsträckning. Det finns flera skäl till detta.

Ett skäl har varit att det empiriska underlaget, i form av skattade priselasticiteter, för en differentiering av olika skatter har bedömts vara otillräckligt.

Ett annat skäl har varit av administrativ natur. En enhetlig skattesats ger förenklingsvinster. För utredningen om reformerad mervärdeskatt (SOU 1989:35) var detta en central bevekelsegrund.

Den faktiska differentiering av mervärdeskatten som gjorts sedan 1990 års skattereform, i ett första steg genom en lägre skatt på livsmedel, persontransporter och hotell- och restaurangtjänster, i ett andra steg genom en ytterligare sänkning av skatten på turistanknutna tjänster kan i vissa avseenden sägas vara en tillämpning av principerna om optimal beskattning. Särskilt gäller detta turistområdet, där effekterna på den geografiskt lättrörliga turismen uppmärksammats. Bilden är dock inte entydig genom att efterfrågan på exempelvis livsmedel får anses vara förhållandevis prisoelastisk. Den splittrade bilden illustrerar den avvägning mellan fördelnings- och effektivitetshänsyn som ofta ak- tualiseras när man ställs inför valet att differentiera skattebelastningen med utgångspunkt i principerna om optimal beskattning.

Vissa av de regler som gällde på mervärdeskatteområdet före 1990 års skattereform kan sägas vara ett uttryck för önskemål att beskatta områden med hög priskänslighet med en lägre skattesats. Det gäller de tidigare reduceringsreglerna för byggnadsverksamhet (inkl. skattefriheten för bostadsanknutna tjänster) och för hotell- och restaurangtjänster. Det handlar här om verksamheter som alternativt, åtminstone i viss utsträck- ning, kan utföras i egenregi. Förekomsten av egenregialternativ för hushåll och företag resulterar i en hög priskänslighet och ökar därmed välfärdsförlusterna för en given storlek på skattekilen.

Frågan om en eventuell lägre skattebelastning på privat tjänsteproduk- tion/konsumtion skall också ses i ett sysselsättningsperspektiv och mot bakgrund av den allvarliga situationen på arbetsmarknaden, särskilt för ungdomar. Vid en analys av denna fråga är tidsperspektivet av central betydelse.

Vid långsiktig jämvikt i ekonomin finns inget direkt samband mellan arbetslöshetens storlek och skatteuttagets höjd. Vid tillräcklig löneflexibilitet anpassas lönerna på olika delarbetsmarknader så att full sysselsättning råder. I ett långsiktigt tidsperspektiv är skatteuttagets nivå på olika områden av mindre betydelse för frågan om full sysselsättning. Däremot är skatteuttagets nivå betydelsefull för sysselsättningsnivån dvs. för volymen marknadsarbete. Vidare snedvrider ett högt skatteuttag konsumtionsval och andra val så att det - trots att det råder full sysselsättning - kan finnas betydande produktions- och välfärdsförluster i form av överskottsbördor.

I ett ojämviktsperspektiv ter sig situationen annorlunda. Den svenska ekonomin genomgår en strukturomvandling som bl.a. innebär att den industriella varuproduktionen sysselsätter en trendmässigt allt mindre del av arbetskraften. Den absorption av arbetskraft som har skett i den offentliga tjänstesektorn under de senaste decennierna har under senare tid bromsats upp. Samtidigt har inte expansionen av privat tjänstesektor kunnat kompensera nedgången i sysselsättning i industri och offentlig sektor. I dagsläget förstärks dessa strukturella förändringar och obalanser av nedgången i privat konsumtionsefterfrågan. Oberoende av den bedömning man gör av den relativa betydelsen av struktur- och kon- junkturfaktorer i nuvarande läge kan konstateras att nuvarande ar- betslöshet är ett resultat av dessa faktorer i kombination med vissa trögheter i lönebildningen.

En ökad löneflexibilitet skulle i princip kunna garantera jämvikt på olika delarbetsmarknader. Sett i ett medelfristigt tidsperspektiv är det dock svårt att förutse sådana förändringar i lönerna att jämvikt på arbetsmarknaden skulle uppnås.

Det är i detta medelfristiga perspektiv som frågan huruvida skatte- politiska åtgärder kan underlätta anpassningen mot långsiktig jämvikt aktualiseras. Åtgärder riktade mot just privata tjänster skulle i så fall baseras på någorlunda säkra bedömningar av att just dessa även i frånvaro av åtgärder kommer att tillhöra framtidssektorerna. En differentiering på medellång sikt skulle därmed kunna befrämja anpassningen till långsiktig jämvikt och därmed vara marknadskonform.

Privata tjänster omfattar allt från specialiserade, högkvalificerade konsulttjänster till sådana tjänster som i hög grad kan utföras av hushållen i egenregi. Vid en analys av den långsiktiga önskvärdheten av olika åtgärder som syftar till att förbättra villkoren för marknadsproduk- tion av tjänster är det angeläget att uppmärksamma denna heterogenitet.

En preliminär slutsats är sålunda att det i ett långsiktigt perspektiv är förhållandevis omotiverat av sysselsättningsskäl med en differentiering av skattebelastningen på olika varor och tjänster. Däremot kan en sådan differentiering - fortfarande i ett långsiktigt tidsperspektiv - vara motiverad under förutsättning att tillfredsställande instrument finns att avgränsa de områden där snedvridningar och välfärdsförluster är som störst. För utvecklingen i ett medelfristigt perspektiv - särskilt om olika delarbetsmarknader kännetecknas av otillräcklig löneflexibilitet - kan därutöver sysselsättningsskäl tala för en differentiering.

Utredningsuppdraget

Som en första uppgift bör utredaren belysa den totala skattekilens effekter på den privata tjänstesektorns utveckling och värdera betydelsen av de i skattekilen ingående komponenterna.

Offentligfinansiella skäl försvårar i det korta tidsperspektivet en kraftig generell reduktion av den totala skattekilen. Utredaren bör därför som en andra uppgift analysera önskvärdheten av en differentiering av den totala skattebelastningen för olika varor och tjänster. I denna uppgift ingår att så långt möjligt empiriskt kartlägga priskänsligheten för olika varor och tjänster.

Som en tredje uppgift bör utredaren analysera önskvärdheten av och möjligheten till en differentiering av de i den totala skattekilen ingående skatteslagen, inkomstskatten, socialavgifterna och mervärdeskatten. Möjligheterna och önskvärdheten av att differentiera skattebelastningen för viss tjänsteproduktion utförd av ungdomar bör belysas. I uppgiften ingår en sammanvägning av de ekonomiska och administrativa skäl som talar för och emot åtgärder på respektive skatteområde.

Grundat på redovisningen av de tidigare uppgifterna bör utredaren - om analysen ger underlag för detta - lämna förslag dels avseende de tjänsteområden som bör omfattas av eventuella åtgärder, dels vilket eller vilka slag av skatter som kan vara mest lämpliga att förändra. I denna uppgift ingår att göra en tidsmässig prioritering - angelägen inte minst mot bakgrund av det ansträngda statsfinansiella läget - såväl mellan tjänsteområden som mellan de olika skatteslagen. Därutöver bör utredaren ta ställning till huruvida eventuella åtgärder skall begränsas tidsmässigt.

Utredaren skall förutom en redovisning av förslagens allmänekonomiska effekter även göra en bedömning av de sammantagna finansiella effekterna för den konsoliderade offentliga sektorns olika delar.

Utredaren bör även uppmärksamma de erfarenheter på området som har gjorts internationellt och särskilt beakta de restriktioner, framför allt på mervärdeskatteområdet, som följer av ett eventuellt svenskt medlemskap i EG.

Utredningen bör beakta vad som sägs i direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (dir. 1984:5) samt beaktande av EG-aspekter (dir. 1988:43). Utredningen bör också analysera konsekvenserna av sina förslag ur ett jämställdhetsperspektiv.

Utredaren bör redovisa uppdraget senast den 31 januari 1994.

Hemställan

Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om skatter

att tillkalla en särskild utredare - omfattad av kommittéförordningen (1976:119) - med uppdrag att utreda förutsättningarna för expansion av privat tjänsteproduktion och

att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annan hjälp åt utredaren.

Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.

Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.

(Finansdepartementet)