Dir. 1993:1
Chefen för Kulturdepartementet, statsrådet Friggebo, anför.
Jag föreslår att en parlamentarisk kommitté tillkallas för att se över
invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken.
En huvuduppgift för kommittén skall vara att lägga fram förslag om hur
invandrarpolitiken bör vara utformad för att ge bättre förutsättningar
för invandrare att integreras i det svenska samhället. Särskilt intresse
bör ägnas invandrarnas situation på arbetsmarknaden liksom
svenskkunskapernas betydelse för integrationen.
Kommittén bör vidare överväga på vilket sätt Sverige kan vara ett
samhälle med kulturell mångfald och vilka särskilda krav detta ställer i
fråga om lika möjligheter, rättigheter och skyldigheter. Härvid bör
särskilt beaktas hur politiken bör utformas för att tydligare skilja
mellan åtgärder som riktar sig till relativt nyanlända invandrare och
åtgärder som uttrycker ett förhållningssätt till kulturell mångfald i
Sverige. Vidare bör kommittén pröva förutsättningarna att utveckla
individens eget ansvar vad gäller integrationen i det svenska samhället,
särskilt i fråga om upprätthållandet av det egna språket och
kulturarvet.
En annan huvuduppgift för kommittén bör vara att se över hur människor
från andra länder som söker en fristad undan förtryck av olika slag
skall kunna få detta tillgodosett i vårt land, men även göra
överväganden om flyktingpolitiska insatser internationellt. Kommittén
bör närmare analysera och överväga hur invandringsreglerna i ett
framtida system kan utformas så att de tydligare än för närvarande
uttrycker ansvaret för att ge rättsligt skydd åt olika kategorier
skyddsbehövande. Kommittén skall överväga frågor som kan komma att
aktualiseras av en svensk Europaintegration
Kommittén bör lägga fram förslag om utformningen av övriga grunder för
rätt eller möjlighet till bosättning i Sverige, t.ex. på grund av
anknytning hit eller av andra humanitära skäl.
Jag har i ärendet samrått med statsråden Dinkelspiel, Svensson,
Westerberg, Unckel, Ask, Hörnlund och Davidsson.
Under senare årtionden har invandringen till Sverige kraftigt förändrats
både i fråga om antal och sammansättning. När den gällande politiken
fastslogs, både i fråga om invandringsbestämmelserna och de åtgärder som
samhället vidtar för dem som har fått rätt att bosätta sig här, var
invandringen avsevärt mindre. Långt in på 1970-talet kom invandrarna
från ett tämligen begränsat antal länder huvudsakligen i Europa. Nordbor
utgjorde den i särklass största gruppen. Vid mitten av 1980-talet tog
den utomeuropeiska invandringen överhanden. Förhållandena under senare
år, med stora grupper som söker sig till Sverige, oftast åberopande
asylskäl, har inte bara gett invandringen en ny karaktär utan också
ställt nya och annorlunda krav på mottagande och integration i det
svenska samhället.
Invandrarpolitiken innefattar de åtgärder som vidtas för att underlätta
invandrarnas integration i det svenska samhället. Målen för den svenska
invandrarpolitiken är jämlikhet, valfrihet och samverkan. Målen gäller
såväl flyktingar som övriga invandrare. Långsiktig invandrarpolitik
sammanfaller i stora delar med den allmänna välfärdspolitiken. Den
förstärks och kompletteras med de särskilda insatser som riktas mot
enbart invandrare för att ge dessa likvärdiga villkor.
Jämlikhetsmålet innebär att invandrare skall ha samma möjligheter,
rättigheter och skyldigheter som befolkningen i övrigt. När de
invandrarpolitiska målen fastställdes av riksdagen år 1975, byggde de
vidare på det jämlikhetsmål som riksdagen beslutat om redan år 1968.
Genom valfrihetsmålet markerades invandrarnas rätt att ge uttryck för en
egen språklig och kulturell identitet. Den kulturella valfriheten utgick
i grunden från individens önskan och behov, inte från gruppens, även om
politiken i sin praktiska utformning ofta har inriktats mot grupper av
människor. Ett exempel är stödet till invandrarnas föreningsverksamhet
och religionsutövning.
Den s.k. hemspråksreformen år 1977 och stödet till invandrarnas
förenings- och kulturliv blev en följd av denna nya inriktning. Motivet
till hemspråksreformen var dock i allt väsentligt en fråga om att nå
jämlikhetsmålet. Senare har insatserna för att utveckla och bibehålla
det egna modersmålet, särskilt hemspråksundervisningen -- inte minst
bland invandrarna själva -- kommit att ses som den kanske viktigaste
förutsättningen för att nå valfrihetsmålet, det mål som varit föremål
för mest diskussion och ifrågasättande.
Med samverkansmålet ville riksdagen markera nödvändigheten av ömsesidig
tolerans och samverkan mellan majoritetsbefolkningen och invandrarna.
Invandrarnas deltagande och delaktighet i samhällslivet var en
förutsättning för detta.
Invandrarpolitiken bygger på en ansvarsfördelning mellan de myndigheter
och andra ansvariga som har sakansvar för olika verksamhetsområden. En
grundläggande princip är att varje myndighet inom sitt område har samma
ansvar för invandrare som för den övriga befolkningen. Myndigheterna har
utöver detta också ett ansvar för att särskilda åtgärder vidtas för
invandrare när så behövs. Invandrarfrågorna är till följd av detta
aktuella inom en rad skilda politikområden. Ansvaret för det praktiska
genomförandet ligger i betydande utsträckning på kommuner och landsting.
Statens invandrarverk har ett särskilt ansvar att bevaka och samordna de
statliga myndigheternas arbete inom området.
Kunskaper och färdigheter i svenska språket spelar en central roll för
invandrarnas integration i Sverige. Att medverka till att invandrarna --
såväl vuxna som barn -- lär sig svenska har därför setts som en av
samhällets viktigaste uppgifter och många insatser har därför gjorts på
svenskundervisningens område. Även andra reformer och åtgärder har
syftat till en ökad integration, t.ex. beslutet om rösträttsreformen år
1975. Rösträttsreformen öppnade möjlighet för utländska medborgare, som
varit bosatta i Sverige i minst tre år, att delta i det politiska livet
på kommunal nivå.
Man brukar säga att 1975 års invandrarpolitiska beslut lade grunden för
ett mångkulturellt samhälle. Någon närmare precisering av vad ett sådant
samhälle är eller kan vara gjordes emellertid aldrig.
Den ändrade inriktning som riksdagens beslut år 1975 innebar återspeglas
i regeringsformen, i vilken det året därpå slogs fast att etniska,
språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och
utveckla ett eget kultur- och samfundsliv bör främjas (1kap.2§).
År 1980 fick den invandrarpolitiska kommittén (IPOK) i uppdrag att se
över frågor rörande invandringen och invandrarnas situation i Sverige.
Kommittén skulle bl.a. överväga den fortsatta inriktningen av åtgärder
för invandrare och minoriteter. I uppdraget låg en precisering av
valfrihetsmålet och en analys av minoritetsbegreppet. I enlighet med
IPOK:s och regeringens förslag fastställde riksdagen år 1986 att
minoritetsbegreppet fortsättningsvis skulle användas för att beteckna
inhemska minoriteter och inte sådana som uppkommit genom invandring
under senare tid. Detta innebar en anpassning till ett internationellt
synsätt.
Om valfrihetsmålet ansåg riksdagen att det borde tolkas så "att det
innefattar respekt för den enskildes integritet samt möjlighet att
utveckla det egna kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som
i det svenska samhället gäller för mänsklig samlevnad".
1986 års invandrarpolitiska beslut har kritiserats för att innebära en
kursändring. Det är emellertid riktigare att hävda att riktlinjerna från
år 1975 och det som då avsågs med begreppet "kultur" i allt väsentligt
slogs fast genom 1986 års beslut.
Invandringspolitik omfattar både förhållningssättet till och den
rättsliga regleringen av utlänningars rätt att bosätta sig i Sverige.
Den svenska utlänningslagen (1989:529) innehåller regler både för
invand-ringen till Sverige av arbetsmarknadsskäl, av humanitära skäl och
den flyktingpolitiskt motiverade rätten och möjligheten till
uppehållstillstånd här.
Invandringspolitiken vilar på tre huvudprinciper, som sedan lång tid
åtnjutit brett parlamentariskt stöd. Den gemensamma nordiska
arbetsmarknaden har varit ett faktum sedan år 1954, då de nordiska
länderna avtalade om den fria rörligheten inom Norden och om passfrihet.
Rätten för anhöriga till dem som bor i Sverige att få bosätta sig här är
en annan grundpelare i den svenska invandringspolitiken. Slutligen är
flyktingpolitiken en viktig del av invandringspolitiken.
Flyktingpolitiken innehåller bestämmelser, dels för dem som Sverige är
skyldigt att ge en fristad undan förtryck och förföljelse, dels för dem
som, utan att kunna göra anspråk på rätt till asyl, får skydd här. Både
i fråga om familjeåterförening och i fråga om det rättsliga skyddet för
flyktingar finns internationella konventioner, som Sverige åtagit sig
att följa.
Enligt 2 kap. 4 § 1 utlänningslagen får uppehållstillstånd ges till en
utlänning som är nära anhörig till en i Sverige bosatt person. Enligt
den praxis som har utvecklats på detta område avses med nära anhörig
make/maka eller sambo, hemmavarande barn under 20 år som är
ensamstående, föräldrar och andra släktingar som är väsentligt beroende
av en i Sverige bosatt person samt personer vars samtliga nära
släktingar finns i Sverige, s.k. sista länk-fall. En ordning med
uppskjuten invandringsprövning under i princip två år tillämpas när det
gäller nyligen ingångna äktenskap eller samboförhållanden. För anhöriga
gäller som huvudregel att tillstånd skall ha beviljats före inresan i
Sverige.
Rätten till familjeåterförening återkommer i en rad olika
internationella konventioner och överenskommelser. I regel är det dock
fråga om rekommendationer och inte om bindande överenskommelser. Endast
Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rättsliga ställning
innehåller en bindande regel om rätt till familjeåterförening, som avser
make/maka och ogifta barn som i det mottagande landet betraktas om
minderåriga. Skyddet för familjeliv enligt artikel 8 i den europeiska
konventionen om mänskliga rättigheter har i Europakommissionens praxis
ansetts i vissa fall ge en ovillkorlig rätt för en person att
återförenas med make eller nära anhörig inom kärnfamiljen i ett
främmande land.
I slutdokumentet från konferensen om säkerhet och samarbete i Europa,
den s.k. Helsingforsöverenskommelsen uttalas att de deltagande staterna
kommer att i positiv och humanitär anda behandla ansökningar från
personer som önskar återförenas med medlemmar av sina familjer. Det sägs
där ingenting om vilken krets av familjemedlemmar man skall underlätta
återförening för.
Någon egentlig arbetskraftsinvandring från utomnordiska länder har
Sverige inte haft, sedan den s.k. reglerade invandringen kom att
tillämpas fullt ut under de första åren av 1970-talet.
Utlänningslagstiftningen innehåller bestämmelser som tillkommit i syfte
att kunna anpassa invandringen till rådande arbetsmarknadsförhållanden.
Arbetskraftsinvandring skall, enligt föredragande statsråds uttalanden i
prop. 1983/84:144 s. 62, komma i fråga endast i undantagsfall och då
möta behov som inte kan tillgodoses av den inhemska arbetskraften eller
när det finns särskilda skäl, t.ex. att bemanning av nyckelfunktioner
inom industri och näringsliv. Den egentliga arbetskraftsinvandringen
omfattar sedan många år en årlig invandring om några hundra personer.
EES-avtalet, när det har trätt i kraft, innebär att medborgare i EG- och
EFTA-länderna har rätt att bosätta sig och arbeta i Sverige.
Den svenska flyktingpolitiken består av flera element:
-- arbete inom FN och andra internationella sammanslutningar för att
bidra till att internationella konflikter motverkas och löses och för
att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,
-- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som
bedriver flyktingarbete utanför Sverige,
-- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk
ansvarsfördelning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,
-- överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt
utsatta personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,
-- mottagande av flyktingar i Sverige, i enlighet med en
asyllagstiftning som i vissa avseenden ger med flyktingar jämförbara
grupper ett starkare skydd än vad 1951 års Genève-konvention
föreskriver,
-- ett av staten finansierat, kommunalt mottagande för flyktingar och
därmed jämställda personer, vilket syftar till att främja deras
möjligheter att finna sig tillrätta i det svenska samhället,
-- särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare
likvärdiga villkor och möjligheter till integration i Sverige,
-- stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att
bosätta sig i hemlandet eller annat land.
Flyktingpolitikens globala dimension och dess nära koppling till frågor
om internationellt utvecklingssamarbete understryks av det faktum att en
övervägande majoritet av världens 17 miljoner flyktingar och 23 miljoner
internflyktingar finns i tredje världens länder.
Den del av flyktingpolitiken som avser rätten eller möjligheten att få
asyl här i landet regleras i utlänningslagstiftningen. I utlänningslagen
(UtlL) anges tre olika kategorier som kan få asyl nämligen
1. konventionsflyktingar (3 kap. 1 § 1)
2. krigsvägrare (3 kap. 1 § 2 )
3. de facto-flyktingar (3 kap. 1 § 3 )
Genève-konventionens bestämmelser om skydd för flyktingar har tagits in
i den svenska utlänningslagen. Endast en mindre del av de asylsökande
som under senare år beviljats uppehållstillstånd i Sverige har
emellertid fått stanna här med stöd av utlänningslagens
skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar (13% år 1989, 17% år 1990,
8% år 1991 och 6% första halvåret 1992). Under år 1991 fick 1404
personer stanna som konventionsflyktingar.
Enligt regler som infördes i utlänningslagen år 1976 och som återfinns i
gällande utlänningslag har en utlänning rätt till asyl här också om han
är krigsvägrare eller om han, utan att vara flykting, inte vill
återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där
och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta. Det är
den sistnämnda gruppen som i Sverige kallas de facto-flyktingar. Den
allmänna flyktingpolitiska debatten ger ofta intryck av att dessa s.k.
de facto-flyktingar företer svagare skyddsbehov än de som får
flyktingstatus. Detta är emellertid inte alltid förhållandet; de facto-
flyktingar kan i sig ha väl så starka behov av fristad i Sverige som de
som får asyl med tillämpning av Genève-konventionens skyddsregel. Under
år 1991 fick 3 834 personer stanna som de facto-flyktingar .
En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för
tilllämpningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § 2).
Enligt denna bestämmelse får uppehållstillstånd ges till en utlänning
som av humanitära skäl bör tillåtas bosätta sig här. Det är här inte
fråga om någon egentlig skyddsbestämmelse utan om en möjlighet för den
tillståndsgivande myndigheten att bevilja uppehållstillstånd när det är
påkallat av humanitära skäl.
Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som
på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras
rätt att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer
som inte omfattas av reglerna om asyl i 3 kap. UtlL, men där
förhållandena i det land till vilket utlänningen skulle behöva resa ändå
är sådana att det skulle te sig inhumant att tvinga honom att återvända
dit, t.ex. på grund av ett pågående krig. Regeln har de senaste åren i
betydande utsträckning tillämpats också i de fall en asylsökande väntat
länge på ett slutligt beslut i ärendet. Antalet tillstånd som beviljades
med stöd av den nämnda regeln år 1991 uppgick till 11 693.
År 1991 fick något färre än 20000 stanna i Sverige av skäl som i någon
mening är asylrelaterade. Av dessa fick således endast en dryg tredjedel
stanna som en följd av asylbestämmelserna i utlänningslagen, d.v.s. som
konventionsflyktingar eller överförda inom ramen för den s.k.
flyktingkvoten, som de facto-flyktingar eller som krigsvägrare. Närmare
12 000 fick tillstånd på humanitära grunder, främst därför att de fått
vänta på beslut under lång tid i Sverige.
Tillstånd får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga
skäl , exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till
rikets säkerhet kräver det. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får
tillstånd vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl.
Vid bedömning av om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga
får -- till skillnad mot vad som gäller beträffande
konventionsflyktingar -- hänsyn tas även till våra mottagningsresurser.
Möjligheterna att vägra asyl med hänvisning till att det föreligger
särskilda skäl finns således endast beträffande krigsvägrare och de
facto-flyktingar. Ett beslut om en sådan ordning kommer dock i
realiteten även att påverka möjligheterna att få tillstånd av politiskt
humanitära skäl. Möjligheterna att få tillstånd av renodlat humanitära
skäl påverkas däremot inte.
Enligt nu gällande utlänningslag innebär asyl rätt till
uppehållstillstånd i Sverige (3 kap 1§ UtlL). Även om det inte framgår
av själva lagtexten skall den som får asyl i princip beviljas permanent
uppehållstillstånd (prop. 1988/89: 86 s. 153). Denna princip lades fast
i 1984 års proposition Invandrings- och flyktingpolitiken (prop.
1983/84:144 s. 88) och avsåg då även andra asylrelaterade situationer.
Numera har i vissa fall tillfälligt uppehållstillstånd ansetts kunna
beviljas av politiskt humanitära skäl.
Dagens politik bygger i allt väsentligt på riktlinjer som riksdagen
beslöt om år 1968 och 1975. Kärnan i denna politik är den s.k. reglerade
invandringen, som främst uttrycker att Sverige skall ta emot
utomnordiska invandrare endast i den omfattning som förhållandena på
arbets- och bostadsmarknaden medger. Denna politik grundades på
ambitionen att främja jämlika villkor byggt på lika möjligheter,
rättigheter och skyldigheter för såväl svenskar som invandrare.
Sedan några år in på 1970-talet har den utomnordiska invandringen
huvudsakligen bestått av anhörig- och flyktinginvandring. Därmed har
möjligheterna minskat att, på samma sätt som på
arbetskraftsinvandringens tid, relatera målet om jämlika villkor för
invandrarna till invandringens storlek och sammansättning. Hur väl man
lyckas ta emot och integrera invandrare i det svenska samhället är
emellertid, oavsett på vilka grunder bosättning tillåts, i stor
utsträckning en fråga om samhällets ekonomiska förutsättningar, särskilt
situationen på arbetsmarknaden. De gränser som sätts av opinioner och
majoritetsbefolkningens attityder har också betydelse i sammanhanget.
Den invandrades egen attityd och inställning till att leva i Sverige är
också viktig. Hoppet om att förr eller senare kunna återvända till
hemlandet kan t.ex. påverka viljan till integration.
De kommande 15--20 åren kommer sannolikt Europa, och framför allt det
område som kommer att omfattas av ett utvidgat EG, att få uppleva
migrationsrörelser av ett slag som vi knappast sett tidigare.
Frigörelsen i Öst- och Centraleuropa har givit människorna där
möjligheten att röra sig fritt över sitt lands gränser. Den ekonomiska
stagnationen och den hopplöshet som många känner kan få människor att
utnyttja möjligheten att söka en bättre framtid för sig och sin familj
utanför det egna landet.
Förföljelse av minoriteter, nationalitetskonflikter och gränsoroligheter
riskerar att skicka många fler på en tillfällig eller mer varaktig resa
till tryggare och mer löftesrika förhållanden. Utvecklingen i det
uppsplittrade f.d. Jugoslavien kan tyvärr visa sig vara bara en början.
I Medelhavsområdet kan förväntas en kanske än mer omfattande migration.
De närmaste 25 åren kan vi få uppleva en befolkningsökning som i flera
nordafrikanska stater kan leda till en fördubbling av invånarantalet.
Detta sker i stater där den för närvarande odlingsbara och beboeliga
landytan redan idag i stort sett är tagen i anspråk. Miljömässigt är
påfrestningarna mycket allvarliga. Befolkningsstrukturen gör att antalet
personer i arbetsför ålder kommer att växa explosionsartat i ett område
som har svåra sysselsättningsproblem. Liksom från Öst- och Centraleuropa
har detta redan medfört ett allt starkare invandringstryck på
Västeuropa. Sammantaget är Västeuropa utsatt för ett starkt växande
invandringstryck från den närmaste omgivningen -- ett tryck som de
europeiska staterna inte kommer att kunna hantera var för sig.
Oroligheter i vår omvärld, svåra ekonomiska förhållanden i många länder,
miljöproblem och befolkningsökningen med en allt större arbetslöshet som
följd, är några av de faktorer som redan har påverkat och fortsatt
kommer att påverka Sverige, i första skedet genom ett ökat
migrationstryck och genom att regelsystem och mottagningsapparat sätts
på prov. I ett senare skede får den invandring som faktiskt ägt rum i
sin tur konsekvenser på en rad områden, från utformningen och
genomförandet av integrationsinsatser på lokal nivå till effekter på den
svenska samhällsekonomin.
Invandringens ekonomiska konsekvenser, dels för stat och kommun, dels
för samhällsekonomin i sin helhet, har diskuterats livligt under senare
år. Den mycket kraftiga ökningen av antalet asylsökande innebär mycket
stora kostnader ur ett budgetperspektiv, vilket är angeläget att vidta
åtgärder mot. Huruvida de samhällsekonomiska konsekvenserna är positiva
eller negativa beror till största delen på hur integrationen fungerar.
Kan invandrarna integreras i närings- och arbetslivet är konsekvenserna
positiva, men om politiken leder till arbetslöshet, passivisering,
segregering och bidragsberoende är de negativa. Redan genomförd eller
pågående forskning kan lämna visst underlag för en utveckling av dessa
frågeställningar, men framför allt behöver ytterligare forskning
bedrivas för att ge ökade kunskaper om invandringens påverkan på
samhällsekonomin. Invandringen bör ses som ett positivt tillskott till
det svenska samhället, vilket förutsätter att politiken utformas så att
detta blir effekten.
Den svenska invandrarpolitiken har ett gott rykte internationellt och i
vissa avseenden kan den också -- särskilt i jämförelse med andra länder
-- betraktas som framgångsrik. Detta till trots har frågan om
invandrarnas bristande integrering i det svenska samhället, i takt med
invandringens ökande omfattning och förändrade karaktär, blivit mycket
uppmärksammad och flera problemområden har diskuterats. Det finns
anledning att känna en växande oro inför de allt mer påtagliga
svårigheter många invandrare har att komma in i det svenska samhället.
Invandrare tycks vara mer utsatta och oftare hamna i sämre läge än
befolkningen i övrigt.
I synnerhet är invandrarnas svårigheter på arbetsmarknaden oroväckande.
Arbetsmarknaden för invandrare har försämrats. Dels har vi ett akut
problem. Det relativa arbetslöshetstalet för utomnordiska medborgare var
13,5 procent under första halvåret 1992, vilket skall jämföras med 3,9
procent för svenska medborgare. Dels har vi ett långsiktigt problem.
Under 1950- och 1960-talen hade invandrarna högre åldersspecifik
förvärvsintensitet än svenskarna och arbetslösheten låg på ungeför samma
nivå som för den övriga befolkningen. Dessutom var den långsiktiga
socioekonomiska karriären och inkomstutvecklingen jämförbar med
svenskarnas. Efter år 1975 har en förändring inträffat i och med att
sysselsättningsläget har försämrats. Invandrargrupper som har anlänt
under 1980-talet har en påfallande svag arbetsmarknadsanknytning. Detta
är anmärkningsvärt, eftersom vi har haft en mycket god arbetsmarknad
under större delen av 1980-talet.
Arbetsmarknadssituationen har självfallet påverkat inkomsterna. Den
årliga per capita-inkomsten är numera väsentligt lägre bland utländska
medborgare.
Andra tecken på utsatthet och svårigheter finns i studier som gjorts av
sjukskrivningar och förtidspensioneringar. I dessa framkommer bl.a. att
vissa grupper av invandrade kvinnor är särskilt utsatta. I rapporten
Kvinna och invandrare från Statens invandrarverk (september 1992) ges
ytterligare exempel på svårigheter som de invandrade kvinnorna kan möta
i det svenska samhället.
Särskilt oroväckande är att så många unga invandrare, av vilka många har
vuxit upp i Sverige, möter större svårigheter i Sverige än vad andra
ungdomar gör. Olikheter vad gäller t.ex. utbildning, hälsa och större
arbetslöshet har rapporterats. Det finns tecken som tyder på att vissa
av ungdomarna löper risk att hamna, eller redan har hamnat, i
kriminalitet och social utslagning, men om detta och om mekanismerna
bakom vet vi inte tillräckligt. Vi vet inte heller om och på vilket sätt
invandrarbakgrund kan förklara skillnaderna mellan vissa
invandrarungdomar och andra ungdomar. De invandrade ungdomarnas villkor
har behandlats i ungdomskommitténs betänkande (SOU 1991:60) Olika men
ändå lika.
Bristande kunskaper i svenska språket är ett annat alarmerande tecken.
Det är inte bara bland vuxna, t.o.m. bland dem som sedan länge bott i
Sverige, som svenskkunskaperna kan vara mycket dåliga. Det som förr
troddes vara en omöjlighet, att barn födda i Sverige skulle kunna växa
upp utan att behärska svenska språket väl, har visat sig kunna inträffa.
Boendesegregation och bristande kontakt med det svenska samhället liksom
tillkortakommanden vad gäller invandrarpolitiken kan till en del vara
förklaringar till detta.
Främlingsfientlighet och negativa attityder liksom i en del fall
ansträngda etniska relationer bidrar sannolikt också till att förklara
både svårigheter i fråga om integrationen, t.ex. på arbetsmarknaden, och
den uppmärksamhet och diskussion som invandrarpolitiken väckt. Även om
Sverige i dessa avseenden, åtminstone tills vidare, inte förefaller ha
fått problem i samma utsträckning som flera andra länder, ser regeringen
allvarligt på utvecklingen och har initierat flera insatser för att
motverka främlingsfientlighet och rasism.
En likartad bild som den som tecknats ovan kommer fram i Riksdagens
revisorers granskning av invandrarpolitiken (Rapporten 1991/92:12,
Invandrarpolitikens inriktning och resultat), en granskning som bland
annat tagit sin utgångspunkt i det allt vanligare ifrågasättandet av
invandrarpolitiken, såväl i medierna som i övrigt i samhället.
Revisorerna finner tecken på ökande svårigheter att uppfylla de
invandrarpolitiska målen och fäster särskild vikt vid den bristande
integreringen på arbetsmarknaden. Dessa svårigheter förstärks
ytterligare av dagens ekonomiska situation. Revisorerna tar också upp
frågor som rör integrationen i vid mening: hemspråksundervisning,
svenskundervisning, kriminalitet, främlingsfientlighet och rasism,
kultur och religion. De finner en utvärdering av invandrarpolitiken
nödvändig.
Att som ovan tala om "invandrarnas" integration och beskriva
"invandrarnas" förhållanden kan ibland vara en nödvändighet. Man bör
emellertid hålla i minnet att "invandrare" är ett oprecist och ibland
mycket missvisande begrepp. Skillnaderna är och kan vara mycket stora
såväl mellan etniska grupper som inom grupperna och den enskildes behov
och önskemål kan skifta väsentligt. För att adekvata åtgärder skall
kunna vidtas, måste sådana skillnader beaktas. Kvinnors och mäns skilda
behov och önskemål bör beaktas.
Ett annan svårighet vad gäller beskrivningen av invandrarnas integration
är att vi ofta saknar bra och informativa mått på integration. När
statistiken t.ex. visar högre arbetslöshetssiffror för utländska
medborgare och utrikes födda än för befolkningen i övrigt kan detta vara
ett tecken på bristande integration, men först när denna statistisk kan
nyanseras och detaljstuderas med hjälp av uppgifter om kön, ålder,
vistelsetid i Sverige, utbildningsbakgrund, ursprungsland, etc. får vi
en mer informativ bild av skillnaderna och vad som kan förklara dessa.
Många så kallade invandrarproblem är orsakade av skäl som inte primärt
har med vederbörandes invandrarbakgrund att göra, utan delas med många i
majoritetsbefolkningen. Vid utformningen av olika åtgärder bör de
verkliga orsakerna till problemen vara det som avgör åtgärdernas
inriktning, snarare än att invandrarnas kulturella bakgrund tas som
utgångspunkt för insatserna.
I detta sammanhang finns skäl att beröra en annan typ av kritik,
nämligen den som hävdar att invandrarpolitiken i alltför stor
utsträckning passiviserat invandrare och gjort dem till "klienter", med
den innebörden att invandrarnas egna resurser inte tas tillvara
tillräckligt och att ett starkt beroende har uppstått av det stöd som
ges från det allmänna.
Röster har också höjts -- framför allt från invandrarna själva -- för en
annan politik än invandrarpolitik för dem som bott i Sverige länge.
Dessa invandrare och deras barn och barnbarn känner sig inte tillfreds
med att för evigt betraktas som invandrare utan efterfrågar en politik
som syftar till en mer varaktig kulturell mångfald i Sverige. Ofta har
de uttryckt detta som krav på en särskild minoritetspolitik, med
hänvisning till både historia och till gruppens storlek i Sverige. Bland
dem som aktivt drivit denna fråga märks särskilt Sverigefinska
riksförbundet, som i skrivelser och vid uppvaktningar framfört sina
synpunkter till regeringen. I detta sammanhang har skolfrågor och
speciellt hemspråkets ställning, liksom hemspråksundervisningens
organisation och kvalitet, ofta tagits som exempel på viktigt innehåll i
en sådan politik.
Sammanfattningsvis står det klart att de invandrarpolitiska målen i
många avseenden inte har kunnat förverkligas. Integrationen av
invandrare har inte fortlöpt på det sätt som varit tanken, även om
variationerna är stora och många är väl etablerade i det svenska
samhället. Förklaringar till detta kan, som givits exempel på, sökas i
själva invandrarpolitiken -- dess mål, medel och genomförande -- men
också i omständigheter som ligger utanför det egentliga
invandrarpolitiska området: ekonomiska förhållanden, situationen på
arbets- och bostadsmarknaden, invandringens omfattning och
sammansättning, inställningen till integration m.m..
Man bör i detta sammanhang hålla i minnet att riktlinjerna för den
svenska invandrarpolitiken, liksom utformandet av åtgärder, i sina
huvuddrag drogs upp för närmare 20 år sedan, då förhållandena både i
Sverige och i omvärlden var väsentligt annorlunda än de är idag. Under
några få decennier har Sverige utvecklats från ett samhälle med ett
fåtal etniska grupper till ett samhälle med över hundratalet språk och
nationaliteter, vilket bl.a. aktualiserar frågan vilken mångfald som är
möjlig och hur den kan främjas.
I takt med utvecklingen i Öst- och Centraleuropa samt det forna
Sovjetunionen, och särskilt från åren 1988--89, har Västeuropa utsatts
för ett kraftigt ökat invandringstryck. I avsaknad av reella möjligheter
till invandring har detta utsatt asylsystemet, den enda "öppna dörren"
in i Västeuropa, för en kraftig överbelastning. Den ekonomiska och
demografiska utvecklingen särskilt i Nordafrika har på samma sätt ökat
trycket på framför allt de europeiska Medelhavsstaterna.
Under senare år har därför antalet asylsökande till de västeuropeiska
staterna, inkl. Sverige, ökat mycket kraftigt. När den nuvarande
administrativa ordningen för mottagandet av asylsökande och flyktingar
trädde i kraft i mitten av 1980-talet skedde det mot bakgrund av att
mellan 5 000 och 10 000 personer fick stanna årligen. Antalet
asylsökande översteg då inte 30 000 per år. Numera är anspråken på
mottagningssystemet flera gånger större. I slutet av år 1992 befinner
sig, främst som en följd av kriget i f.d. Jugoslavien, ca 80 000
personer i Invandrarverkets olika förläggningar. Andelen som ges asyl på
de grunder som konventionen ställer upp har minskat genom åren och låg
förra budgetåret under tio procent. Detsamma gäller för de facto-
flyktingar. Andelen som fått uppehållstillstånd på politiskt-humanitära
eller rent humanitära skäl har i motsvarande mån ökat.
Behoven av en internationell samordning av insatserna har blivit
uppenbara och ett omfattande samarbete pågår mellan de länder som mottar
invandrare och flyktingar. Därutöver är också ett samarbete under
uppbyggnad mellan utvandrings- och invandringsländer. I det senare
perspektivet har det ofta framförts att en inriktning bör ske av
utvecklingssamarbetet på så sätt att också grundorsaker till påtvingad
utvandring kan påverkas.
Inom den Europeiska Gemenskapen, EG, har man under de senaste åren sökt
samordna invandrings- och flyktingpolitiken i allt större utsträckning.
EG:s mål att fullt ut förverkliga den inre marknaden och avskaffa de
inre gränserna för personer ökar behovet för EG-länderna av samordning
och harmonisering av gränskontroll och flyktingpolitik. Vid en
anslutning till EG kommer Sverige direkt att beröras, också bindande, av
de konventioner och beslut som EG arbetat fram på detta område.
Inom EG finns redan idag en konvention för att bestämma i vilket land en
asylansökan skall handläggas, den s.k. Dublin-konventionen. Sedan denna
ratificerats inom EG-kretsen kommer icke-medlemsstater, främst inom
EFTA-området, att erbjudas att ansluta sig till en parallell-konvention
till Dublin-konventionen. Inom kort förutses en konvention träda i kraft
också för den yttre gränskontrollen. Vid en svensk anslutning till EG
kommer vi också att ansluta oss till dessa avtal.
Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht år 1991 fördes de immigrations- och
flyktingpolitiska frågorna in i den Europeiska unionen. Tills dess
unionsfördraget ratificerats samarbetar EG:s immigrationsministrar
mellanstatligt. I samband med Maastrichtmötet uppdrogs åt
immigrationsministrarna att i en arbetsplan arbeta fram förslag till en
harmonisering av immigrations- och flyktingpolitiken. Denna
harmonisering kommer givetvis att direkt beröra Sverige vid ett EG-
medlemsskap, men form och inriktning kommer även om Sverige skulle stå
utanför att mycket direkt påverka förutsättningarna för vår invandrings-
och flyktingpolitik.
Sverige har sedan länge tillämpat en flyktingpolitik i den anda som
uttrycks i Genève-konventionen om flyktingars rättsliga ställning, som
Sverige tidigt anslöt sig till. Denna politik innebär en skyldighet att
ge skydd åt dem som kan åberopa att de utsatts eller riskerar att
utsättas för förföljelse på vissa grunder. Flyktingpolitiken sätter på
denna punkt inte upp några begränsningar i fråga om det antal flyktingar
som skall ges skydd. Den svenska flyktingpolitiken innehåller också
skyddsregler för dem som, utan att vara flyktingar i konventionsmening,
söker asyl i Sverige. Motsvarande tillämpas också i flera andra
europeiska länder. Regeringen förfogar över möjligheter att
antalsmässigt begränsa denna grupp genom att hänvisa till att särskilda
skäl -- i form av begränsade mottagningsresurser -- föreligger.
Flyktingpolitiken har vidare de sista åren utsatts för en utmaning av
ett annat slag än det rent numerära. Bedömningen av den sökandes
skyddsbehov skall i princip grundas på en individuell bedömning av
trovärdigheten i de skäl den sökande själv åberopar och på en bedömning
av säkerhetsläget för vederbörande i det fall han skall avvisas. Dagens
asylsökande åberopar emellertid ofta inte någon individuellt grundad
risk för förföljelse. Utvecklingen i det sönderfallande f.d. Jugoslavien
illustrerar detta tydligt; många av de skyddssökande uppvisar svaga
individuella skyddsbehov, samtidigt som situationen i deras hemområden
måste bedömas som så osäker att ett återsändande ofta inte är möjligt.
Svensk utlänningslagstiftning innehåller inga särskilda bestämmelser för
denna situation. Sannolikt kommer Sverige inför framtiden att möta ett
betydande immigrationstryck, genom att hjälp- och skyddsbehövande av
detta slag kommer att begära att få sina skäl prövade i Sverige. Man bör
därför överväga om det finns skäl att skapa en beredskap för att kunna
ge mer tidsbegränsat skydd åt dem som i större skaror söker skydd och
hjälp här under förhoppningsvis mer tillfälliga omständigheter,
samtidigt som vi ger ett mer varaktigt skydd åt dem som söker skydd
undan förföljelse.
I Europa finns för närvarande inga rättsliga instrument kring vilka
länderna kan samverka för att möta problem av detta slag. Det finns dock
exempel på regionala anordningar, tex. i Afrika, som tar sikte på sådana
problem.
Sverige skall vara ett land präglat av tolerans och öppenhet. Människor
från skilda kulturer och med skilda livsåskådningar skall här kunna leva
sida vid sida i god samverkan. Vi känner stor tacksamhet för de insatser
som gjorts av människor från andra länder för uppbyggnaden och
utvecklingen av vårt gemensamma Sverige. Främlingsfientlighet och
rasistiska tendenser skall bekämpas.
Invandrarpolitiken och invandrings- och flyktingpolitiken skall föras i
en anda av internationalism och humanitet. Europas stater har ett
gemensamt ansvar för flyktingar. Vårt land har en självklar skyldighet
att ta sin del av ansvaret, såsom för den svåra flyktingsituationen i
Europa på grund av kriget i f.d. Jugoslavien.
Mot bakgrund av min redogörelse ovan anser jag att en översyn av den
hittills förda invandrarpolitiken är nödvändig. Kommittén bör analysera
vad som uppnåtts med den förda politiken och i vilken mån de åtgärder
som vidtagits och de program som utarbetats för att nå de
invandrarpolitiska målen varit relevanta och fungerat
tillfredsställande. En avvägning bör göras mellan hur långt man når med
generella insatser och vilka särskilda kompletterande åtgärder som
erfordras.
Utifrån en utvärdering av politiken och de åtgärder som vidtagits inom
olika samhällsområden, bör kommittén överväga den framtida
invandrarpolitiken. Kommittén bör ta ställning till om nuvarande
invandrarpolitiska mål och riktlinjer bör ligga fast eller om
förändringar av dessa fordras för att förbättra invandrarnas integration
i samhället. Vidare bör kommittén överväga hur åtgärder och program bör
inriktas för att de politiska målen skall kunna uppnås.
Särskilt intresse bör ägnas frågor om invandrarnas situation på
arbetsmarknaden liksom hur kunskaper och färdigheter i svenska språket
påverkar invandrarnas förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i
samhället i övrigt. Kommittén bör överväga om det statistiska underlaget
behöver förbättras. Det står i övrigt kommittén fritt att fördjupa sig i
de frågor som utifrån utvärderingen av invandrarpolitiken framträder som
relevanta och angelägna.
En viktig utgångspunkt för kommitténs arbete bör vara de möjligheter som
regeringens politik för generellt ökad valfrihet på olika
samhällsområden ger. Kommittén bör överväga vad dessa möjligheter till
ett större eget handlingsutrymme och ansvarstagande kan betyda för
förverkligandet av de invandrarpolitiska målen. De förändringar som
redan skett som en följd av denna politik bör beaktas, t.ex. inom
skolans område. Kommittén bör även beakta vilken betydelse den ideella
sektorn kan ha med tanke på det forsknings- och utvecklingsarbete som
planeras i civildepartementet för att förbättre samspelet mellan den
offentliga och den ideella sektorn.
De riktlinjer som antogs av riksdagen år 1975 banade vägen för
framväxten av ett mångkulturellt samhälle. Någon närmare precisering av
vad för slags samhälle som skulle kunna eller skulle få växa fram har
emellertid aldrig gjorts. Än mindre har konsekvenserna för individ och
samhälle belysts. Invandrarpolitiken har sagts å ena sidan stödja
livschanser, dvs. att verka för likvärdiga möjligheter, rättigheter och
skyldigheter och å den andra sidan livsstilar, vilket inneburit stöd för
kulturell och etnisk mångfald. De motsättningar som kan finnas inbyggda
i en sådan politik bör belysas av kommittén.
Kommittén bör också överväga hur kulturell och etnisk mångfald i
samhället kan stödjas och vilken roll och vilket ansvar staten, gruppen
och individen bör ha i detta arbete. Föreningsliv, kulturella och
religiösa aktiviteter och bibehållandet och utvecklandet av det egna
språket, främst hemspråksundervisningen, är områden som bör stå i
centrum för en sådan prövning.
Kommittén bör ta del av de principer för statsbidrag som läggs fram av
Utredningen (dir C 1992:05) av statens bidrag till ideella
organisationer och pröva dessa principers giltighet för invandrarnas
organisationer i Sverige. Hur organisationsstödet kan utformas till
sedan länge etablerade, resp. nybildade organisationer bör också
belysas. I sammanhanget vill jag nämna att jag inom kort i regeringen
avser att ta upp frågan om att tillsätta en kommitté med uppdrag att
utvärdera den statliga kulturpolitiken.
Kommittén bör ta ställning till om invandrarpolitiken bör omfatta samma
vida grupp "invandrare" som i dag, eller om invandrarpolitiken bör
begränsas till personer som invandrat och som i någon mening är
nyanlända. Målen för en sådan politik och vad den bör innehålla bör
preciseras liksom den politik och de åtgärder som i övrigt behövs för de
invandrade och deras efterkommande. Härvid bör belysas vilka särskilda
åtgärder som kan vara aktuella för den sverigefinska gruppen.
Konsekvenserna vad gäller ansvarsfördelning och organisation bör
belysas.
I sitt arbete bör kommittén beakta vad invandringstryck, invandringens
omfattning och sammansättning kan betyda för såväl politikens mål som
för politikens närmare utformning. Kostnader för stat och kommun samt
invandringens samhällsekonomiska konsekvenser bör belysas av kommittén.
Mot bakgrund av vad jag har redovisat står det klart att dagens
lagreglering av skyddsbestämmelserna och de övriga grunderna för rätten
och möjligheterna till uppehållstillstånd i Sverige illa svarar mot de
behov som den förändrade situationen kommit att innebära.
Kommittén bör inleda sitt arbete med att göra en sammanställning och
analys av hur invandringsregleringen och skyddsbestämmelserna i andra
jämförbara länder har kodifierats och hur dessa tillämpas. Detta bör ske
i form av att kommittén avdelar en särskild expert för uppdraget.
Kommittén bör därefter analysera de olika skyddsregler som finns och, i
ljuset av de övriga grunder som finns för att få uppehållstillstånd,
göra de överväganden och lämna de förslag som översynen kan aktualisera.
Kommittén bör vidare analysera och överväga hur invandringsreglerna i
ett framtida system kan utformas så att de tydligare än för närvarande
uttrycker ansvaret för att ge rättsligt skydd åt olika kategorier av
skyddsbehövande. Utgångspunkten för kommittén skall vara att pröva hur
skyddsregler bör utformas så att de innebär ett långsiktigt
internationellt åtagande och inte kommer att bli beroende av kortsiktiga
förändringar av mottagningsresurserna. Kommittén bör också överväga om
det är möjligt och lämpligt att på andra grunder utforma mer flexibla
regler för invandring. Kommittén skall vidare beakta och analysera
frågor som kan komma att aktualiseras av den svensk Europaintegrationen,
såväl inom det invandrarpolitiska som invandrings- och flyktingpolitiska
området.
Kommittén bör vidare göra en bedömning av behovet av mer omfattande
användning av tillfälliga skyddsanordningar. Ett utredningsförslag om
Legal reglering av vissa massflyktssituationer (PM 1992-10-27) har
nyligen överlämnats till regeringen och remissbehandlas för närvarande.
Möjligheterna att återvända om förhållandena i flyktingars hemländer så
medger skall bedömas och förslag till en aktiv politik för frivillig
repatriering bör läggas fram. Kommittén bör i detta sammanhang se över
hur insatser inom det internationella utvecklingssamarbetet kan bringas
i samband med åtgärder som vidtas i Sverige i syfte att förbereda och
underlätta repatriering. Kommittén bör vidare lägga förslag till hur
vårt land på ett resursmässigt effektivt sätt skall kunna bistå utanför
Sverige -- i krisens eller konfliktens närområde och på annat sätt.
Kommittén bör kunna redovisa sina förslag genom delbetänkanden. I den
del som avser de invandrarpolitiska frågorna skall arbetet vara avslutat
den 1 mars 1994. I den del som uppdraget berör invandrings- och
flyktingpolitiken skall arbetet vara avslutat den 1 mars 1995. En
särskild delstudie med en internationell översikt och analys av
invandringsreglering och skyddsbestämmelser för flyktingar och hur dessa
regler är utformade jämfört med de svenska, jämte de överväganden och
förslag detta kan aktualisera, skall överlämnas till Kulturdepartementet
senast den 1 september 1993. Kommittén skall likaledes i en särskild
expertstudie redovisa det samlade kunskapsläget i frågor om
invandringens samhällsekonomiska konsekvenser. Kommittén kan i övrigt
initiera de expertstudier som anses nödvändiga. Kommittén bör lägga fram
förslag till de författningsförändringar som föranleds av dess
ställningstaganden.
För utredningsarbetet gäller regeringens direktiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare (dir. 1984:5 och dir. 1992:50) samt
beaktande av EG-aspekten i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).
Kommittén skall vidare redovisa och analysera effekterna av sina förslag
ur ett jämställdhetsperspektiv.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en kommitté --
omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- om högst nio ledamöter
med uppgift att göra en översyn av invandrar- samt invandrings- och
flyktingpolitiken.
att utse en av ledamöterna till ordförande, att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
kommittén.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan
(Kulturdepartementet)