Skrivelse från talmanskonferensen med
överlämnande av Riksdagsutredningens förslag
om författningsändringar och riktlinjer för den
statliga budgetprocessen
1993/94
TK2
Riksdagsutredningen överlämnade i juni 1993 till talmanskonferensen
sitt principbetänkande Reformera riksdagsarbetet! med bl.a. förslag till
ändringar i den statliga budgetprocessen och riksmötets längd.
Utredningen har därefter arbetat med att utforma förslag till författ-
ningsändringar med utgångspunkt i principbetänkandet. 1 december
överlämnades den del av författningsförslagen som avser regeringsfor-
men och direkt därmed sammanhängande förslag till ändringar i
riksdagsordningen (DEL 1).
I februari 1994 överlämnades ytterligare förslag till ändringar i
riksdagsordningen, DEL 2, avseende den statliga budgetprocessen, riks-
dagens budgetbehandling och statens budgetår.
Utredningen kommer senare i mars att lämna förslag avseende bl.a.
vissa frågor angående utskottsindelningen, valprövningsnämndens sam-
mansättning samt ett organ i riksdagen för de europeiska integrations-
frågorna.
För riksdagens bedömning och beslut överlämnar talmanskonferensen
nu dels Riksdagsutredningens förslag till författningsändringar (DEL
2), dels förslagen i övrigt såvitt gäller den statliga budgetprocessen.
Stockholm den 2 mars 1994
Ingegerd. Troedsson
/Gunnar Grenfors
1 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK2
RIKSDAGSUTREDNINGEN
Budgetprocessen
Förslag till riktlinjer samt författningsändringar DEL 2
Betänkande ♦ Februari 1994
RIKSDAGEN
1993/94:TK2
Den 17 oktober 1990 beslöt talmanskonferensen tillkalla en utredning
med uppdrag att se över riksdagens hantering av statsbudgeten m.m.
Utredningen, som antagit namnet Riksdagsutredningen, inledde sitt
arbete i februari 1991.
Ordförande för utredningen har t.o.m. september 1991 varit talman
Thage G Peterson och fr.o.m. oktober 1991 talman Ingegerd Troeds-
son. Som ledamöter har deltagit riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s),
Bertil Fiskesjö (c), Margit Gennser (m), Hans Gustafsson (s), Bertil
Måbrink (v) Daniel Tarschys (fp) och Carl Frick (mp) (t.o.m. septem-
ber 1991), och fr.o.m. oktober 1991 Ulla Pettersson (s), Ingvar Svens-
son (kds), Johan Brohult (nyd) (t.o.m. 1993-02-16) samt fr.o.m.
1993-02-17 Dan Eriksson (nyd).
Experter i utredningen har varit riksdagsdirektör Gunnar Grenfors,
organisationsdirektör Simon Andersson, bitr, kammarsekreterare Ulf
Christoffersson, kanslichef Åke Dahlberg, förvaltningsdirektör Anders
Forsberg, föredragande Per Mårtensson, kanslichef Lars-Erik Sojdelius
och kanslichef Tom T:son Thyblad, fr.o.m. november 1991 kanslichef
Ove Nilsson och fr.o.m. november 1992 avd.dir. Lisbet Hansing Engs-
tröm.
Projektledare Ulla—Britt Fichtelius har varit utredningens sekretera-
re.
Expertgruppen, som letts av riksdagsdirektören, har berett vissa
frågor inför utredningens sammanträden. F.d. kanslichefen Bengt Tör-
nell har deltagit i arbetet med att ta fram författningstexter. Vid flera
tillfällen har överläggningar hållits med kanslicheferna i riksdagens
utskott.
En särskild expertgrupp under ledning av kanslichef Ove Nilsson
har i samråd med experter från statsrådsberedningen och finansdepar-
tementet utarbetat förslagen till riktlinjer för den statliga budgetproces-
sen och riksdagens budgetbehandling. Föredragande Per Mårtensson
har svarat för betänkandetexten.
Utredningen överlämnade i juni 1993 till Talmanskonferensen sitt
principbetänkande Reformera riksdagsarbetet! med bl.a. förslag till
ändringar i den statliga budgetprocessen och riksmötets längd. Till
betänkandet fogades en reservation (m och fp) och fyra särskilda
yttranden (c, s, nyd, fp), bl.a. beträffande valdagens förläggning.
Med utgångspunkt i principbetänkandet har utredningen därefter
utarbetat förslag till ändringar i regeringsformen och riksdagsordning-
en. I december 1993 överlämnade utredningen sina förslag till författ-
ningsändringar avseende ett nytt riksmöte, uppskovsreglerna och val av
revisorer (DEL 1).
Nu överlämnar utredningen förslag till författningsändringar (DEL
2) och riktlinjer avseende den statliga budgetprocessen. Ändringarna
föreslås träda i kraft den 1 januari 1996.
Riksdagsutredningen förutsätter att förslag till följdlagstiftning med
anledning av ändringarna i riksdagsordningen läggs fram av regering-
en.
Utredningen föreslog i samband med överlämnadet av sitt principbe-
tänkande att tidpunkten för riksdagsval skulle tidigareläggas. De för-
fattningsöverläggningar som hölls hösten 1993 ledde inte till någon
överenskommelse mellan partierna om en förändring av valdagens
förläggning. Utredningen har därför nu ansett sig böra utgå från
oförändrad valdag.
I frågan om övergång till kalenderårsbudget och valets förläggning
har en reservation avgivits av Daniel Tarschys och ett särskilt yttrande
av Margit Gennser.
Utredningen kommer att fortsätta sitt arbete med bl.a. frågor om
utskottsindelningen, om valprövningsnämndens sammansättning samt
om ett organ i riksdagen för de europeiska integrationsfrågorna. För-
slag i dessa frågor kommer att överlämnas till talmanskonferensen i
mars 1994.
1993/94:TK2
Förslag
Riksdagsutredningen föreslår att riksdagen
1. antar utredningens förslag 2.1.1 till lag om ändring i riks-
dagsordningen,
2. antar utredningens förslag 2.1.2 till lag om ändring i riks-
dagsordningen,
3. godkänner de riktlinjer för behandlingen av budgetproposi-
tionen som utredningen lagt fram avseende rambeslutsmodellens
första steg (avsnitt 4),
4. godkänner de riktlinjer för behandlingen av budgetproposi-
tionen som utredningen lagt fram avseende rambeslutsmodellens
andra steg (avsnitt 5),
5. godkänner de riktlinjer för behandlingen av tilläggsbudgetar
och regeringens ekonomiska vårproposition som utredningen
lagt fram (avsnitt 6),
6. godkänner de riktlinjer för behandlingen av budgetproposi-
tionen under ett valår som utredningen lagt fram (avsnitt 7).
Stockholm i februari 1994
Ingegerd Troedsson
Jan Bergqvist
Bertil Fiskesjö
Hans Gustafsson
Ulla Pettersson
Daniel Tarschys
Dan Eriksson
Margit Gennser
Bertil Måbrink
Ingvar Svensson
/Ulla-Britt Fichtelius
Lisbet Hansing Engström
1993/94:TK2
1 Sammanfattning ................................. 9
2 Inledning....................................... 11
3 Utgångspunkter för rambeslutsmodellen............... 11
4 Rambeslutsmodellens första steg ..................... 13
4.1 Regeringens budgetförslag..................... 14
4.2 Motioner väckta med anledning av budgetförslaget . . 17
4.3 Fackutskottens prövning av ramarnas storlek ...... 18
4.4 Finansutskottets sammanvägning av budgetförslagen . 19
4.5 Kammarens behandling av budgetförslaget ........ 22
5 Rambeslutsmodellens andra steg..................... 23
5.1 Fackutskottens fördelning av anslag på ramar...... 24
5.2 Kammarens behandling av utskottens förslag till
anslagsfördelning............................... 28
5.3 Finansutskottets sammanställning av statsbudgeten . . 28
5.4 Tidsschema för riksdagens budgetbehandling under
hösten....................................... 28
6 Behandlingen av tilläggsbudgetar och regeringens
ekonomisk-politiska vårproposition.................... 29
7 Hanteringen av budgeten under valår ................. 31
7.1 Tidpunkten för budgetpropositionens avlämnande . . 32
7.2 En ny regerings första budgetförslag ............. 32
7.3 De tidsmässiga förutsättningarna för riksdagens
budgetberedning under valår...................... 33
7.4 Provisoriska budgetbeslut ..................... 34
7.5 För- och nackdelar med en provisorisk
budgetreglering................................ 35
7.6 Förenklad budgetberedning.................... 36
7.7 Val av beredningsform........................ 36
8 Behandlingen av "krispaket"........................ 37
9 Behandlingen av riksdagsförslag till framtida statliga
åtaganden........................................ 37
Bilagor
A. Nuvarande anslagsformer på statsbudgeten ............ 39
B. Alternativa former för finansiering av statlig verksamhet . . 42
C. Tidsschema för behandling av budgetpropositionen under
hösten .......................................... 46
I detta betänkande föreslår vi att statens budgetår läggs om till kalende-
rår fr.o.m. 1997 och att riksdagen i anslutning till denna förändring
börjar tillämpa den metod för budgetprövning som vi föreslagit i vårt
tidigare betänkande, den s.k. rambeslutsmodellen. Den innebär att
riksdagen i ett tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten i
regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna anpassa sig till
denna.
Våra förslag medför att riksdagens budgetarbete i huvudsak kommer
att vara förlagt till hösten. Redan på våren skall emellertid regeringen
avlämna en vårproposition till riksdagen, och i den skall bl.a. förslag
framläggas om vilken inriktning budgetpolitiken bör ha under kom-
mande år. Riksdagens ställningstagande i denna fråga blir vägledande
för regeringen när den utformar sitt budgetförslag.
Budgetpropositionen skall avlämnas till riksdagen senast den 20
september. Det budgetförslag som redovisas där skall vara fullständigt.
Nuvarande system med kompletteringsproposition samt särpropositio-
ner i budgetfrågor avskaffas. I budgetförslaget bör med vissa undantag
någon nettoredovisning av anslag inte förekomma, dvs. utgifter och
inkomster skall redovisas var för sig.
Budgetförslaget redovisas uppdelat på en inkomstram samt på ut-
giftsramar enligt en fördelning som riksdagen dessförinnan lagt fast.
Inkomstramen är en beräkning av statsbudgetens inkomster enligt
föreslagna skatte- och avgiftsregler. En utgiftsram är summan av alla
anslag i en homogent sammansatt grupp av utgifter, som tillsammans
bildar ett utgiftsområde. Ett utskott kan ansvara för ett eller flera
utgiftsområden. Däremot kan ett utgiftsområde inte delas mellan två
utskott.
Första steget i den föreslagna budgetprocessen går ut på att riksdagen
på förslag av finansutskottet fastställer det samlade budgetutrymmet
och fördelar detta på de olika utgiftsområdena, vilka därefter fungerar
som bindande ramar för utskottens fortsatta beredning. Finansutskottet
skall innan dess ha berett övriga utskott tillfälle att yttra sig över
regeringens och motionärernas förslag till inkomstram och utgiftsra-
mar. Utskotten kan på detta stadium föreslå att ramarna ändras. Vid
beredningen av förslaget till inkomstram skall finansutskottet samarbe-
ta med skatteutskottet.
När riksdagen fastställt ramarna är också budgetens yttre konturer
låsta. Ramarna kan ändras, men bara på förslag av finansutskottet. Ett
utskott har då fortfarande möjlighet att göra de prioriteringar det
finner önskvärda, men den sammanlagda anslagstilldelningen far inte
överstiga den fastlagda ramen. Utskottens arbete utmynnar i ett antal
betänkanden, i princip ett per utgiftsområde. Varje sådant betänkande
utmynnar i ett förslag till ett beslut om fördelningen av samtliga anslag
på det i betänkandet behandlade utgiftsområdet. Budgetarbetet utmyn-
nar i att finansutskottet gör en sammanställning av statsbudgeten.
Under löpande budgetår kan regeringen lägga fram förslag på till-
läggsbudget. Sådana förslag bör redovisas samlat, normalt två gånger
1993/94:TK2
per år; en gång på våren i anslutning till vårpropositionen och en gång
på hösten. Tilläggsbudgetförslag kan emellertid undantagsvis också
läggas fram vid andra tillfällen. Förslag på tilläggsbudget bör behandlas
på samma sätt som dagens kompletteringsproposition, dvs. proposition
och motioner remitteras till finansutskottet som inhämtar berörda
utskotts yttranden och därefter lägger fram sitt förslag för riksdagen.
Under valår bör en eventuellt ny regering i budgetpropositionen
lägga fram förslag till reviderade riktlinjer för budgetpolitiken. Efter-
som riksdagen ett sådant år kommer att ha kortare tid till sitt förfogan-
de för budgetberedningen kan i princip två alternativa beredningsfor-
mer tillämpas. Antingen fastställs en provisorisk budget före budgetårs-
skiftet och den definitiva budgetregleringen genomförs en bit in på det
nya året. Eller använder man sig av en förenklad behandlingsordning
som innebär att man kan avsluta budgetarbetet före julhelgen.
Vi anser att riksdagen inte nu skall binda sig för någon viss lösning
utan att detta far avgöras mot bakgrund av den aktuella situationen ett
valår. Ansatsen bör dock vara att riksdagen skall fastställa en statsbud-
get före budgetårets ingång. Riksdagen bör också välja en berednings-
form som innebär att budgetprövningen kan ske samlat även ett valår.
1993/94:TK2
10
Vi har i juni 1993 lagt fram betänkandet Reformera riksdagsarbetet!
(1993/94:TK1) i vilket vi föreslagit en ny form för riksdagens budgetbe-
handling, kallad rambeslutsmodellen. Den innebär att riksdagen i ett
tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten i regeringens budget-
förslag och därefter låter detaljerna anpassa sig till denna.
Enligt förslaget skall riksdagen sålunda först lägga fast utrymmet för
budgetens samlade utgifter och inkomster samt fördela utgifterna på
vissa större utgiftsområden som därefter fungerar som ramar i det
fortsatta budgetarbetet. Varje sådant utgiftsområde är i princip liktydigt
med ett utskotts ansvarsområde. Underlaget för beslutet arbetas fram
av finansutskottet som först inhämtar berörda fackutskotts synpunkter
på huvuddragen i regeringens budgetförslag och på de förslag till
alternativa budgetramar som oppositionspartierna förutsätts redovisa i
sina motioner. Fackutskotten kan i detta skede föreslå utökade eller
krympta ramar.
Den av riksdagen fastställda ramen för varje sådant utgiftsområde
fungerar därefter som ett definitivt tak för det fortsatta budgetarbetet.
Det innebär att det utskott som önskar öka medelstilldelningen på
något anslag samtidigt måste föreslå en lika stor besparing av en eller
flera utgifter inom samma ram. Eftersom inkomsterna har lagts fast
genom det första beslutet kan utskottet i detta läge inte föreslå någon
skatte- eller avgiftshöjning utan måste helt inrikta sig på att finna
besparingarna bland andra utgifter inom det egna ansvarsområdet.
I vårt betänkande framhöll vi att förslaget skulle ses som en princip-
skiss vars detaljer skulle redovisas längre fram. Vi återkommer nu till
frågan och utvecklar i detta betänkande hur de olika stegen i rambe-
slutsmodellen är tänkta att fungera. I anslutning härtill lägger vi också
i DEL 2 av våra lagförslag fram förslag till de ändringar i riksdagsord-
ningen som föranleds av dels de nya beslutsformerna, dels vissa andra
förslag som vi har framfört i vårt principbetänkande.
1993/94:TK2
Vårt förslag: Budgetåret läggs om till kalenderår fr.o.m. 1997.
Rambeslutsmodeilen är ett regelverk som styr de arbetsformer som
riksdagen använder sig av för att fastställa en statsbudget. Dess räckvidd
begränsar sig till riksdagens interna arbete, och modellens tillämpning
har inga återverkningar på själva statsbudgeten när den väl blivit
fastställd. Så t.ex. påverkar den inte regeringens och myndigheternas
dispositionsrätt till de anslag som finns uppförda på statsbudgeten.
11
Med rambeslutsmodellen får varje utskott ansvar för en grupp av
anslag som tillsammans bildar ett eller flera utgiftsområden. Den
samlade anslagssumman inom ett utgiftsområde utgör den ram inom
vilken utskottets budgetprövning skall ske. Någon åtskillnad görs där-
vid inte mellan olika anslagstyper. Ett utgiftsområde kan således inne-
hålla obetecknade anslag blandade med förslagsanslag, reservationsan-
slag och ramanslag. Eftersom anslagsformernas finansiella innebörd
varierar påtagligt måste dessa skillnader beaktas om man vill flytta
medel från ett anslag till ett annat (Vi beskriver anslagsformerna
närmare i bilaga A i denna del av betänkandet).
För att klara ut situationer som denna finns det behov av ett
förtydligande regelverk. Det ter sig dock inte särskilt meningsfullt med
en fullständig lagreglering av modellens tillämpning. Ett sådant regel-
verk skulle förmodligen behöva bli tämligen omfattande, och kan trots
allt knappast göras så heltäckande att det inte kan kringgås.
För riksdagens interna arbetsformer är en långtgående lagreglering
vare sig nödvändig eller önskvärd. Det torde räcka med att tillämp-
ningen av metoden får en författningsenlig sanktionering och att dessa
föreskrifter kompletteras med praktiska tillämpningsanvisningar av
mer upplysande karaktär. Av stor betydelse är däremot att alla som
deltar i budgetprocessen har en gemensam grundsyn och är överens
om syftet med den föreslagna rambeslutsmodellen och vilken roll de
själva spelar i denna process.
Bakgrunden till vårt förslag är att statsbudgetens omslutning och
sammansättning har långtgående återverkningar på samhällsekonomin.
Erfarenheterna från senare år visar också att riksdagens behandling av
regeringens återkommande "krispaket" och besparingsförslag mer än
en gång bidragit till att skapa oro på de finansiella marknaderna när
det varit oklart om regeringen skulle kunna få majoritet för sina
förslag. Denna osäkerhet har emellanåt också framkommit i samband
med prövningen av förslag som lagts fram i budgetpropositionen. I det
senare fallet underblåses osäkerheten av att de politiskt mest kontro-
versiella frågorna i allmänhet inte kommer upp till avgörande förrän
mot slutet av nuvarande mycket utdragna budgetprocess, och att man
först då får en klar bild av i vilken utsträckning regeringen fått stöd
för sina förslag. Den statsbudget som riksdagen fastställer i början av
juni är en summering av alla delbeslut som riksdagen fattat tidigare
under våren. Skulle i riksmötets slutskede något viktigt delbeslut leda
till att budgeten försvagas på ett icke önskvärt sätt finns det små
möjligheter att omedelbart komma till rätta med problemet.
Med rambeslutsmodellen vill vi vända på denna behandlingsord-
ning. Riksdagen skall ju vid prövningen av regeringens budgetförslag
börja med att fastställa helheten i budgeten, och det görs utifrån det
samhällsekonomiska läget. De enskilda inkomst- och utgiftsposterna
på statsbudgeten får därefter anpassas till detta utrymme.
1993/94:TK2
12
På ett tämligen tidigt stadium kommer sålunda budgetens finanspoli-
tiska effekter att vara kända, och den utdragna osäkerhet som i vissa
situationer utmärkt dagens system kommer därigenom att bortfalla
trots att budgetarbetet inte är avslutat i de enskilda detaljerna.
Vi har • vårt principbetänkande föreslagit att det statliga budgetåret
läggs om till kalenderår fr.o.m. 1997. Föreskrifter om en sådan om-
läggning finns också intagna i de författningsförslag vi nu lägger fram
(RF 3 kap. 2 §). När vi redovisar våra förslag i det följande har vi
därför utgått från att budgetåret sammanfaller med kalenderåret. Om
våra förslag godtas av riksdagen skulle de nya beslutsformerna komma
att tillämpas första gången på det budgetförslag som regeringen lägger
fram i september 1996.
Våra förslag: Regeringen skall under år utan ordinarie riksdags-
val lägga fram sitt budgetförslag senast den 20 september.
Budgetförslaget skall vara fullständigt när det avlämnas, och
regeringen skall normalt inte kunna lägga fram kompletterande
budgetförslag innan budgetårets början. Alla anslag skall i prin-
cip bruttoredovisas, dvs. inkomster och utgifter skall redovisas
var för sig. Budgetförslaget skall ges en sådan utformning att det
kan användas för resultatstyrning. Antalet anslag på statsbudget-
en bör begränsas.
I finansplanen skall budgetförslaget redovisas uppdelat på en
inkomstram samt på utgiftsramar enligt en fördelning som riks-
dagen dessförinnan lagt fast efter beredning av konstitutionsut-
skottet. Med inkomstram avses en beräkning av inkomsterna
enligt föreslagna skatteregler. Regeringens förslag till ramfördel-
ning bör i finansplanen ersätta nuvarande yrkande om allmänna
riktlinjer för budgetregleringen.
Motionärer med alternativa budgetförslag bör på vanligt sätt
yrka att medelstilldelningen på de berörda anslagen ändras, men
bör dessutom föreslå att de av regeringen föreslagna budgetra-
marna anpassas till dessa ändringar.
Frågor om budgetramar behandlas av finansutskottet som ger
övriga utskott tillfälle att yttra sig över regeringens och motionä-
rernas förslag till inkomstram och utgiftsramar. Utskotten kan
på detta stadium föreslå att ramarna ändras. Finansutskottet och
skatteutskottet samarbetar vid beredningen av förslaget till in-
komstram.
På förslag av finansutskottet fastställer riksdagen det samlade
budgetutrymmet och fördelar detta på utskottens utgiftsområden
genom ett beslut. Denna fördelning fungerar därefter som bin-
dande ramar för utskottens fortsatta beredning. En fastställd ram
kan ändras bara på förslag av finansutskottet.
1993/94:TK2
13
Första steget i den tilltänkta budgetprocessen går alltså ut på att
riksdagen fastställer det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på
vissa större huvudområden som därefter fungerar som bindande ramar
för utskottens fortsatta beredning. I denna process medverkar samtliga
berörda utskott med finansutskottet som samordnande instans.
4.1 Regeringens budgetförslag
Vi har i vårt tidigare betänkande ställt tre krav på hur regeringens
budgetförslag skall vara utformat. Det skall för det första vara fullstän-
digt när det överlämnas till riksdagen och får alltså inte innehålla
några utbrutna anslag. Nuvarande system med särpropositioner och
kompletteringsproposition avskaffas. För det andra bör med vissa un-
dantag någon nettoredovisning av anslag inte förekomma, dvs. utgifter
och inkomster skall i möjligaste mån redovisas var för sig och inte
gemensamt över inkomsttitlar. Undantag kan t.ex. göras när inkoms-
terna är direkt verksamhetsrelaterade. Samma krav på bruttoredovis-
ning bör också ställas på redovisningen av budgetposten Beräknat
tillkommande utgiftsbehov, netto under vilken regeringens alla tillkom-
mande inkomst- och utgiftsförslag nu sammanförs i ett nettobelopp.
Detta nettobelopp bör framöver delas upp i två poster, en avseende
tillkommande nettoinkomster och en avseende tillkommande nettout-
gifter. För det tredje har vi begärt att budgetförslaget skall vara anpassat
till respektive utskotts ansvarsområde, dvs nuvarande departementsvisa
huvudtitelsindelning av tabellverket skall ersättas av en redovisning av
anslagens fördelning på utgiftsramar.
Vi har tidigare också föreslagit att regeringen vid en övergång till
kalenderårsbudgetering skall lägga fram sitt budgetförslag omkring den
1 september; detta för att riksdagen skall hinna fastställa en statsbudget
omkring den 15 december och regeringen skall ges viss tid för att
utfärda regleringsbrev.
Mot den föreslagna tidpunkten för avlämnandet har erinringar rests
från i första hand regeringskansliet, som framhållit att kvaliteten på de
kalkyler som ligger till grund för budgetpropositionen i så fall skulle
försämras eftersom underlaget från nationalräkenskaperna då sannolikt
inte skulle komma att omfatta mer än årets första kvartal. Om man
kunde senarelägga budgetpropositionen skulle dessa olägenheter un-
danröjas. Samtidigt har man från regeringskansliets sida sett det som
mycket angeläget att riksdagens budgetarbete kan slutföras före jul,
innan det nya budgetåret börjar.
Mot bakgrunden härav har vi gjort en förnyad prövning av tidssche-
mat för en budgetprövning under hösten för att se vilka möjligheter
till ytterligare tidsvinster som föreligger. Det har då visat sig möjligt att
under ett normalår utan riksdagsval senarelägga budgetpropositionen
några veckor och ändå hinna avsluta budgetarbetet dagarna före jul.
Förutsatt att vissa administrativa rutiner förkortas och att arbetet
bedrivs enligt en för alla inblandade utskott mycket snäv tidsplan
skulle sålunda riksdagens behandling av statsbudgeten kunna avslutas
omkring den 21 december om budgetpropositionen läggs fram senast
1993/94:TK2
14
den 20 september, eller ca tre veckor senare än i vårt ursprungliga
förslag. Under hand har regeringskansliet sagt sig kunna godta en
sådan lösning. Budgetprocessen skulle därmed bli två månader kortare
än för närvarande.
Vi föreslår mot denna bakgrund att budgetpropositionen läggs fram
senast den 20 september under år utan riksdagsval. En föreskrift av
denna innebörd bör tas in som en tilläggsbestämmelse till 3 kap. 2 §
riksdagsordningen.
Den kortare tid som riksdagen därmed har till sitt förfogande
innebär enligt vår mening att kraven på budgetpropositionens utform-
ning skärps. Med en snäv tidsmarginal blir det svårt för riksdagen att
ta sig an komplicerade lagstiftningsfrågor och pröva dem som ett led i
budgetprocessen. Höstmånaderna förutsätts därför ägnas åt en mer
renodlad budgetprövning medan det är önskvärt att mer långtgående
förslag till regeländringar läggs fram för behandling under vårmåna-
derna. De anslagsäskanden som sådana riksdagsbeslut ger upphov till
tas därefter upp i den efterföljande budgetpropositionen där de tillsam-
mans med förslagens övriga budgeteffekter återspeglar sig i förslaget till
statsbudgetet. En sådan ordning ger inte bara riksdagen en bättre
årsrytm. I den mån förslagen är avsedda att träda i kraft vid årsskiftet
får ansvariga myndigheter också god tid på sig att omsätta besluten i
praktisk tillämpning samt att utarbeta erforderliga föreskrifter och
tillämpningsanvisningar.
Riksdagens budgetarbete skulle också underlättas om mer komplice-
rade lagstiftningsförslag som inte hinner läggas fram för vårriksdagen i
stället detaljredovisas vid sidan av själva budgetförslaget i särpropositio-
ner som avlämnas innan nytt riksmöte inleds. Fackutskotten får däri-
genom bättre beredningsmöjligheter samtidigt som regeringens förslag
får en mer framträdande presentation.
Vi förordar alltså att komplicerade lagstiftningsärenden inte förs
fram som en del av budgetförslaget utan avlämnas till riksdagen under
i första hand våren. De budgeteffekter som varje sådant förslag kan ge
upphov till skall vara förenliga med de långsiktiga budgetpolitiska
riktlinjer som riksdagen tidigare har lagt fast (enligt ett förslag som vi
återkommer till längre fram i detta betänkande). I propositioner av
detta slag skall regeringen därför redovisa förslagens budgeteffekter och
hur dessa är avsedda att inordnas bland övriga långsiktiga budgetåta-
ganden. Däremot skall några anslagsyrkanden inte föras fram i detta
sammanhang.
De skärpta krav som vi anser bör ställas på budgetpropositionens
utformning innebär också att budgetpropositionen skall förenklas och
att den på ett bättre sätt än i dag skall anpassas till en resultatstyrning
av det slag vi förordat i vårt principbetänkande. En översyn bör
dessutom göras av anslagsstrukturen i budgetpropositionen i syfte att
begränsa antalet anslag. Frågor av detta slag kommer vi att behandla
mer ingående i ett senare betänkande där vi ger vår syn på hur de
utgiftsområden som riksdagen skall arbeta med bör vara sammansatta.
Vi kommer i det sammanhanget också att belysa hur utskottens
1993/94:TK2
15
nuvarande ansvarsomåden påverkas av en sådan förändring samt att
lägga fram förslag om de jämkningar i utskottsindelningen som detta
kan föranleda.
Regeringskansliet har också sett det som angeläget att tabellverkets
nuvarande indelning behålls, dvs. att statsbudgeten även i fortsättning-
en delas in i huvudtitlar som motsvarar de olika departementens
ansvarsområden. Det har framhållits att en sådan ordning skulle ge
regeringen bättre möjligheter till uppföljning och tydlig intern ansvars-
fördelning samt flexibilitet i utformningen av förslag. För att underlät-
ta för riksdagens beredning av budgetförslaget skulle emellertid rege-
ringen i finansplanen kunna lämna en redovisning av budgetförslaget
som överensstämmer med den av riksdagen tillämpade områdesindel-
ningen.
Vi har i princip inget att erinra mot en sådan lösning. Vi anser
emellertid att den nuvarande grupperingen, eller s.k. litteraindelning-
en av statsbudgetens anslag bör kompletteras så att anslag inom nära
angränsande områden kan behandlas i samlade grupper inom såväl
regeringskansliet som riksdagen. Hur detta skall ske avser vi att ta upp
i vårt kommande förslag om utgiftsområdenas sammansättning.
För att ge stadga åt budgetprocessen är det angeläget att den föreslag-
na redovisningen ges en framträdande plats i finansplanen och kom-
pletteras med en formell hemställan om att riksdagen skall anta
propositionens förslag till budgetramar som grund för sin fortsatta
beredning av budgetförslaget. Oppositionspartier och ev. enskilda mo-
tionärer far på så sätt ett formellt yrkande att ta ställning till när man
redovisar sina egna budgetalternativ.
Mot bakgrunden härav vill vi föreslå att följande ordning tillämpas.
Den utgiftsområdesindelning som riksdagen använder sig av kan i
sina huvuddrag väntas bli tämligen beständig när den väl fastställts
eftersom den knyter an till utskottens ansvarsområden enligt tilläggsbe-
stämmelserna till riksdagsordningen. Från ett år till ett annat kan dock
smärre justeringar behöva göras, t.ex. i fråga om vilket utgiftsområde
ett enskilt anslags skall höra till. Beslut om sådana justeringar av
områdesindelningen bör fattas av riksdagen på förslag av konstitutions-
utskottet sent på våren, och den nya indelningen i utgiftsområden kan
därefter ligga till grund för den redovisning som regeringen skall
lämna i sitt kommande budgetförslag.
I ett särskilt avsnitt i finansplanen återger regeringen sitt budgetför-
slag fördelat på de av riksdagen angivna utgiftsområdena. Inkomstra-
men — vars utformning vi beskriver mer utförligt längre fram —
redovisas i propositionen på två sätt. Av inkomstramen skall framgå
dels den samlade nivån på statsinkomsterna samt hur dessa översiktligt
fördelar sig enligt tabellverkets indelningsgrund, dels vilka förslag till
ändrade skatte- och avgiftsregler som ligger till grund för inkomstbe-
räkningen och som regeringen för fram i sitt budgetförslag med en
beskrivning av åtgärdernas effekt på statsinkomsterna.
Regeringens hemställan om budgetramarna bör i enlighet med vad
vi tidigare förordat ersätta nuvarande yrkande om allmänna riktlinjer
för budgetregleringen.
1993/94:TK2
16
4.2 Motioner väckta med anledning av budgetförslaget
I och med att budgetarbetet utgår från ramar kommer sannolikt
helhetssynen på budgeten att bli mer framträdande i de motioner som
väcks i anslutning till budgetförslaget. Partier och enskilda motionärer
som vill ändra medelstilldelningen på olika anslag förutsätts på vanligt
sätt framföra yrkanden om detta, men bör också föreslå att nivån på de
berörda utskottsramarna anpassas till dessa ändringar. Frågan om
ramarnas storlek behandlas ju i budgetprocessens första steg medan
anslagsnivåerna fastställs i steg två. Får ett parti eller några motionärer
gehör för en föreslagen ramvidgning i steg ett har de i det senare
skedet av processen bättre möjligheter att även fa stöd för sitt förslag
till anslagsökning. Om ett partis eller en enskild motionärs förslag
innebär att resurser behöver omfördelas från ett utskotts ansvarsområ-
de till ett annat begär motionärerna sålunda en minskning av den ena
utskottsramen och en lika stor ökning av den andra.
Regeringens förslag till budgetramar blir genom den föreslagna
ordningen konkretiserade till belopp för totala inkomster och utgifter
samt för utgiftsområden. Detta tvingar sannolikt även oppositionspar-
tierna att formulera sina alternativ med samma grad av konkretion
och på samma aggregerade nivå. Riksdagens budgetarbete har hittills i
hög grad varit inriktat på delar och detaljer. Ingenting hindrar att så
blir fallet även fortsättningsvis men utgångspunkten blir i högre grad
en prioritering mellan olika huvudområden. De politiska alternativen
kommer därigenom att framstå tydligare än hittills. Detta kan förmo-
das komma att påverka den politiska debatten.
En i dag allmänt tillämpad ordning är att oppositionspartierna ger
en samlad och översiktlig bild av sina budgetalternativ i de ekono-
misk-politiska motioner som väcks i anslutning till budgetpropositio-
nen. Dessa översikter ligger till grund för partiernas yrkanden beträf-
fande de allmänna riktlinjerna för budgetpolitiken. Vid sidan härav
presenterar partierna sina förslag mer i detalj i ämnesinriktade motio-
ner med anknytning till berörda fackutskotts ansvarsområden.
Rambeslutsmodellen innebär att riksdagens beslut om de budgetpoli-
tiska riktlinjerna ersätts av ett konkret ställningstagande till statsbudge-
tens omslutning och dess fördelning på olika utgiftsområden. Det kan
därför förutsättas att oppositionspartierna anpassar sin redovisning till
denna förändring och att de använder sig av sina ekonomisk-politiska
motioner för att ge en samlad bild av sina alternativ till budgetramar.
En sådan redovisning, sammanfattad i ett konkret yrkande om ramför-
delning är också nödvändig som underlag för riksdagens ställningsta-
gande till budgetens huvudinriktning.
En konsekvens av att partierna på detta sätt sammanfattar sina
förslag i ramar blir att deras samlade budgetalternativ lättare kan
ställas mot varandra för jämförelser.
1993/94:TK2
2 Riksdagen 1993194. 2 saml. TK2
4.3 Fackutskottens prövning av ramarnas storlek
1993/94:TK2
Efter sedvanlig motionstid på 15 dagar remitteras budgetförslaget med
följdmotioner till berörda fackutskott som omedelbart inleder behand-
lingen av sina delar av förslaget. Regeringens och oppositionspartiernas
förslag till budgetramar remitteras därvid till finansutskottet, som
bereder varje fackutskott tillfälle att yttra sig över den eller de ramar
som omfattar utskottets anslag. I första hand skatteutskottet och social-
försäkringsutskottet, men även övriga berörda utskott bereds tillfälle att
yttra sig över de alternativa förslagen till inkomstram.
Fackutskottens intresse torde i första hand komma att inriktas på
regeringens budgetförslag och de motförslag som förts fram i partimo-
tioner eller motioner med motsvarande status. Eventuella enskilda
motionsförslag torde på detta stadium bli beaktade bara om något parti
är berett att inordna förslaget i sina egna budgetramar, dvs. att "betala"
för vad förslaget kostar.
Det utskott som efter en översiktlig prövning inte anser sig kunna
godta regeringens förslag till budgetramar anmäler detta till finansut-
skottet. Saknar t.ex. regeringens förslag majoritet inom något område
har utskottet på detta stadium möjlighet att föreslå andra lösningar.
Detsamma gäller om utskottet av annan anledning har invändningar
mot regeringens förslag till budgetramar. Har utskottet funnit att ett
anslag är felaktigt beräknat i budgetpropositionen bör även detta tas
upp eftersom utgiftsramen kan behöva anpassas med hänsyn till den
nya nivån. Förslag som innebär att nya utgiftsåtaganden skall finansie-
ras med skatte- eller avgiftshöjningar påverkar också ramarnas storlek
och bör likaså anmälas till finansutskottet. Undantagsvis kan det också
förekomma att ett utskott finner att en viss verksamhet inte längre bör
finansieras med anslag utan vid sidan av statsbudgeten. Även sådana
förslag bör tas upp i detta sammanhang. Hur dylika utombudgetära
finansieringsförslag skall inordnas i budgetprocessen behandlar vi när-
mare i en bilaga med rubriken Alternativa former för finansiering av
statlig verksamhet (bilaga B).
Alla avvikande synpunkter av detta slag skall redovisas i yttrandet
till finansutskottet som vid sin prövning av budgetförslaget har att göra
en samlad bedömning av effekterna av alla tilläggsförslag och jämka
samman dem med övriga krav som kan ställas på budgeten, inte minst
i fråga om det tillgängliga samhällsekonomiska utrymmet.
För att ge finansutskottet underlag för sin prövning bör motiven till
alla ändringsförslag utvecklas närmare i yttrandena. Av yttrandena bör
dessutom framgå inte bara vilken totalnivå som resp, utskott förordar
för sin ram utan också hur denna ram preliminärt avses bli fördelad
på större utgiftsgrupper som t.ex. anslagen inom samma grupp av
littera. Det innebär att ramens fördelning på olika utgiftsområden bör
ha diskuterats innan utskottet tar ställning till ramen. De partier som
inte delar utskottsmajoritetens ställningstagande redovisar sina alterna-
tiv i form av avvikande meningar som fogas till yttrandena.
Yttrandena bör avlämnas etappvis till finansutskottet enligt ett i
förväg uppgjort tidsschema. För detta ändamål bör utskotten delas in i
tre grupper beroende på hur många anslag de har att hantera. Den
tredjedel av utskotten som har minst antal anslag att hantera bör
därvid ges högst ca 1,5 veckor på sig att avge ett yttrande, räknat från
det sammanträde då man första gången går igenom motionerna till
dess att yttrandet skall justeras. Övriga utskott bör på motsvarande sätt
få 2 respektive 2,5 veckor på sig att avge sina yttranden.
4.4 Finansutskottets sammanvägning av budgetförslagen
Steg ett utmynnar i att finansutskottet i ett betänkande om riktlinjer
för den ekonomiska politiken lägger fram sitt förslag till statsbudget
fördelad på utskottsramar. I betänkandet redovisar finansutskottet en
beräkning av statsbudgetens inkomster och anger på grundval härav
vilken nivå på statsutgifterna som utskottet finner lämplig. Finansut-
skottet tar samtidigt ställning till de olika fackutskottens förslag till
ändringar av regeringens förslag till inkomster och utgiftsramar.
Finansutskottet är för sin bedömning av budgetförslaget främst in-
tresserat av att analysera statsbudgetens samhällsekonomiska och fi-
nanspolitiska effekter, dvs. av att se till helheten i budgeten. För
utskottets behov finns det anledning att göra en sakprövning av enskil-
da anslagsförslag bara om så är nödvändigt för att få fram ett samman-
hållet budgetförslag. Något förenklat skulle finansutskottets arbete med
budgeten på detta stadium kunna beskrivas på följande sätt.
I takt med att yttrandena kommer in går finansutskottet igenom de
eventuella tilläggsförslag som framkommit och bedömer vilka budget-
effekter de ger upphov till. Utskottet försöker därvid också utröna om
något av förslagen till ramförändringar leder till indirekta budgeteffek-
ter som kan påverkar övriga utskotts ramar.
Med ledning av regeringens men också Konjunkturinstitutets och
andra konjunkturbedömares prognoser över den ekonomiska utveck-
lingen gör finansutskottet en bedömning av vilket samhällsekonomiskt
utrymme som under de närmaste åren står tillgängligt för offentlig
verksamhet, dvs. för stat, kommuner och socialförsäkringssektorn sam-
mantagna. Prövningen innefattar i detta sammanhang också sådana
fristående system som det nuvarande tilläggspensionssystemet och dess
finansiering; verksamheter som inte ingår i budgeten och därmed inte
heller i utskottens utgiftsområden. Bedömningen utmynnar i att fi-
nansutskottet tar ställning till hur detta utrymme bör fördelas på de tre
samhällssektorerna.
För att styra utvecklingen i önskad riktning anpassas finanspolitiken
till detta ställningstagande, och därmed anges också huvuddragen i
statsbudgetens sammansättning. Det innebär att finansutskottet tar ställ-
ning till regeringens och oppositionspartiernas syn på hur mycket
statens utgifter kan tillåtas avvika från inkomsterna och bedömer vilka
effekter den statliga upplåningen får för övriga samhällssektorer. Ut-
skottet tar också ställning till om staten kan behöva påverka efterfrå-
gan i samhället, arbetskraftsutbudet, företagens villkor etc. antingen
1993/94:TK2
19
genom att ändra direkta och indirekta skatter eller genom att reglera 1993/94:TK2
utgifternas storlek och fördelning på konsumtion, investeringar och
transfereringar.
Finansutskottet gör sedan länge bedömningar av detta slag när
utskottet tar ställning till vilka allmänna riktlinjer som skall gälla för
budgetpolitiken. En principiellt viktig skillnad gentemot dagens system
är emellertid att dessa bedömningar i fortsättningen inte skall utmynna
i allmänna rekommendationer utan konkretiseras i bindande ramar
för riksdagens fortsatta arbete med budgeten. Som vi återkommer till
längre fram i detta betänkande bör emellertid de budgetpolitiska
riktlinjerna behållas och prövas i anslutning till regeringens vårpropo-
sition. I det sammanhanget Sr de en delvis ny innebörd.
För finansutskottets vidkommande finns det anledning att göra en
fördjupad sakprövning av Sckutskottens förslag till budgetramar bara
om det samlade budgetförslag som deras yttranden leder till inte
tillgodoser de krav som finansutskottet vill ställa på finanspolitiken.
Bedömningen av vilket eller vilka områden som därvid skall bli
föremål för kompletterande åtgärder avgörs bl.a. av de långsiktiga
besparingsmål som riksdagen tidigare lagt fest samt av den fördelning
utskottet eftersträvar för konsumtion, investeringar och transfereringar.
Det sakliga underlaget för prövningen hämtas i första hand från de
motiv som feckutskotten har utvecklat i sina yttranden, men torde
också framkomma genom nära underhandskontakter mellan partiföre-
trädare i finansutskottet och övriga berörda utskott.
Skulle kompletterande åtgärder behöva vidtas torde dessa i allmän-
het komma att sökas vid sidan av de förslag som fackutskotten fört
fram i sina yttranden. Som vi påpekat redan i vårt tidigare betänkande
visar de senaste årens erfarenheter av försöksverksamheten med en
sammanhållen behandling i riksdagen av ekonomisk-politiska paket
att finansutskottet till alldeles övervägande del följt de förslag som förts
fram av fackutskotten utan inskränkningar eller tillägg. Detta gäller
även i de fall fackutskotten föreslagit avvikelser eller tillägg till rege-
ringens förslag i propositionen. I de fall det bedömts nödvändigt har
finansutskottet utarbetat i huvudsak nya förslag till budgetförstärkning-
ar och åtstramningar vilka inte inkräktat på fackutskottens förslag. En
sådan ordning ter sig för övrigt också naturlig mot bakgrund av att
partiställningen i finansutskottet och övriga utskott i allmänhet är
densamma.
Det bör uppmärksammas att den av finansutskottet föreslagna inkomst-
ramen har en delvis annan innebörd än motsvarande utgiftsramar.
Skillnaden sammanhänger med att riksdagen varje år tar ställning till
samtliga utgiftsposter på statsbudgeten medan motsvarande prövning
inte erfordras för inkomsterna eftersom dessa flyter in enligt tidigare
fastställda regler som gäller tills vidare. Dessutom är statsinkomsternas
storlek i hög grad beroende av den allmänekonomiska utvecklingen.
Det går alltså inte att låsa statsinkomsterna vid en viss önskvärd nivå
och sedan anpassa skatte- och avgiftsreglerna till denna. Man måste
därför vara medveten om att inkomstramen, om än beloppsmässigt
preciserad, är en beräkning av hur stora inkomsterna blir när ett givet
regelverk för skatter och avgifter tillämpas vid en viss prognosticerad
ekonomisk utveckling. Med samma regelverk kan statsinkomsterna
snabbt förändras om den ekonomiska utvecklingen blir annorlunda.
För den fortsatta riksdagsbehandlingen blir därför inte den belopps-
mässiga nivån på inkomsterna av primärt intresse utan fastmer det
regelverk beräkningen vilar på. Finansutskottet utgår vid sin beräkning
av inkomsterna från gällande regelverk för skatter och avgifter och
kompletterar detta med de eventuella ändringsförslag som förs fram i
budgetpropositionen och i fackutskottens yttranden. Varje sådant änd-
ringsförslag bidrar till att inkomsterna blir större eller mindre. Efter-
som flertalet skatte- och avgiftsregler kan förutsättas vara oförändrade
är det i praktiken endast en mindre del av statsinkomsterna som
kommer att omfattas av någon egentlig budgetprövning. Finansutskot-
tets förslag till inkomstram blir därför mer en ram för regeländringar
och är i praktiken liktydig med de förslag till ändringar av skatter och
avgifter som utskottet ställer sig bakom. Godtas finansutskottets förslag
på denna punkt innebär detta att riksdagen fattar principbeslut om
vilka regeländringar som skall genomföras. Övriga utskott — och då
främst skatteutskottet — får anpassa sin fortsatta behandling av förslag
rörande statsbudgetens inkomster till detta ställningstagande.
Rent konkret innebär detta för skatteutskottets och övriga berörda
utskotts vidkommande att de redan i första steget av budgetprocessen
bör göra en mer ingående sakprövning av de skatte- och avgiftsförslag
som är av sådan betydelse för statens inkomster att de måste beaktas i
det fortsatta budgetarbetet. Enligt vår mening är det dock inte rimligt
att tynga budgetarbetet med inkomstförslag av helt marginell budget-
mässig betydelse. Var man skall dra den beloppsmässiga gränsen mel-
lan förslag som bör beaktas och de man kan bortse från är emellertid
svårt att ange på förhand. Vi är därför inte beredda att nu binda oss
för en viss lösning utan anser att de praktiska erfarenheterna bör få
visa var skiljelinjen skall gå.
De förslag till ändringar i regelverket för statsinkomsterna som
kvarstår efter ett sådant urvalsförfarande prövas närmare av de berörda
utskotten och skulle majoriteten i något av dessa utskott finna skäl att
avvika från regeringens förslag anmäls detta i yttrandet till finansut-
skottet.
Liksom beträffande utgifterna torde finansutskottet vid sin prövning
av inkomstramen i allmänhet inte ha anledning att se till annat än de
finanspolitiska effekter som olika förslag ger upphov till. Finansutskot-
tets ställningstagande kan emellertid få betydelse för i första hand
skatteutskottets fortsatta hantering av dessa frågor. Mot bakgrunden
härav har vi i vårt tidigare betänkande (TK1, s. 33—34) föreslagit ett
närmare samarbete mellan finans- och skatteutskotten i skattefrågor av
finanspolitisk art. Enligt vår mening kan ett sådant samarbete ha
formen av gemensamma sammanträden. Alternativt kan man arbeta
med mindre samrådsdelegationer. Vi anser dock att de gemensamma
överläggningarna normalt inte bör utmynna i fristående betänkanden.
1993/94:TK2
21
De bör normalt inte heller formaliseras genom yttranden. I stället bör
resultatet av eventuellt samråd redovisas i de ekonomisk-politiska
betänkanden som finansutskottet lägger fram.
I det ekonomisk-politiska betänkandet konkretiserar finansutskottet
sitt förslag till inkomstram i ett förord för att vissa närmare angivna
regeländringar skall genomföras. Jämsides härmed redovisar finansut-
skottet också en beräkning av hur stora de samlade statsinkomsterna
kan väntas bli om dessa ändringar kommer till stånd. Denna beräk-
ning görs enligt vedertagna principer med beaktande av förslagens
efterfrågepåverkande effekter.
Medan förslaget till inkomstram närmast alltså skall betraktas som
en ram för tillåtna regeländringar, kommer utgiftsramarna i princip
att vara cash-limit-ramar, dvs. i belopp preciserade ramar som inte får
överskridas under den fortsatta riksdagsbehandlingen.
Som vi tidigare påpekat anser vi att större eller mer komplicerade
lagstiftningsförslag inte bör föras fram i budgetpropositionen utan
redovisas i särpropositioner under i första hand våren.
Tillkommande inkomstförändringar och tillkommande utgjftsför-
ändringar — dvs. dagens Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto —
bör enligt vår mening behandlas som särskilda ramar som det skall
ankomma på finansutskottet att bereda.
De av finansutskottets ledamöter som inte står bakom utskottsmajo-
ritetens förslag till inkomstram och utgiftsramar kan redovisa sina
alternativa lösningar i reservationer. I likhet med majoritetsförslaget
bör det av reservationerna framgå vilken samlad nivå för statsbudge-
tens inkomster och utgifter som reservanterna finner lämplig och hur
denna skall fördelas på de olika utgiftsramarna. Vid slutvoteringen i
kammaren kan därigenom oppositionens förslag till statsbudget och
budgetramar ställas mot regeringspartiets/partiernas.
Finansutskottet kan under ett år utan riksdagsval väntas justera sitt
betänkande om den ekonomiska politiken mellan den 16 och 19
november.
4.5 Kammarens behandling av budgetförslaget
Kammardebatten på grundval av finansutskottets betänkande torde i
långa stycken komma att motsvara en traditionell ekonomisk-politisk
debatt. Dock kan budgetfrågorna väntas få en mer framträdande plats i
debatten med tanke på att budgeten skall fastställas och den betydelse
budgetramarna har för utskottens fortsatta budgetberedning.
När riksdagen tar ställning till ramarna för olika utgiftsområden
kommer de olika förslagen att ställas mot varandra som paket mot
paket. Detta blir det tillfälle då oppositionen får argumentera för sina
förslag och få dem ställda under proposition. De finansdebatter som
hålls i dag brukar normalt endast föranleda företrädare för finansut-
skottet att delta i debatten. Eftersom detta är det tillfälle då regeringens
budgetalternativ ställs mot oppositionens kan det finnas skäl även för
företrädare för andra utskott att delta och argumentera för sina förslag
till ramar för resp, utgiftsområde.
1993/94:TK2
Om något parti eller en enskild ledamot under överläggningarnas
gång vill föra fram ett alternativt förslag till fördelning av statsbudge-
tens inkomster och utgifter går detta i princip bara om förslaget
tidigare tagits upp i någon motion som avvisats vid finansutskottets
prövning. Enligt gällande behandlingsordning går det nämligen inte att
på detta stadium aktualisera något helt nytt förslag.
Statsbudgetens omslutning och fördelning på utskottsramar fastställs
därefter av riksdagen genom ett beslut. Fattas inte ett samlat beslut kan
den situationen inträffa att partier med gemensam syn på budgetom-
slutningen men med i övrigt skilda förslag får majoritet för att faststäl-
la en budget med större omslutning men därefter inte kan få stöd för
sina resp, förslag till hur budgetens samlade utgifter skall fördelas på
olika ramar. Beslutet måste dessutom ges en sådan räckvidd att en
enskild utgiftsram därefter inte kan omprövas med mindre än att hela
budgetförslaget tas upp till förnyad prövning, och sådana revideringar
bör alltid göras på förslag av finansutskottet. Det framgår bl.a. av vårt
förslag till ändring av 4 kap. 5 § i riksdagsordningen.
Självklart kan det efter detta beslut inträffa något som gör att
riksdagen måste kunna revidera de fastställda budgetramarna. En all-
varlig ekonomisk utveckling kan t.ex. påfordra nya lösningar. En
grundförutsättning är emellertid att alla omprövningar av detta slag
görs samordnat, och att det i den fortsatta budgetbehandlingen inte ges
utrymme för enskilda utskott att lägga fram förslag till kammaren om
utökning av den egna budgetramen. Utan en sådan restriktion kan
rambeslutsmodellen inte fungera på avsett sätt.
Omröstningen om regeringens samlade budgetförslag kommer under
icke-valår att ske mellan den 24 och 26 november. Denna omröstning
är en fråga av sådan vikt att regeringen sannolikt gör den till en
förtroendefråga om det skulle föreligga risk för att förslaget faller vid
voteringen.
Våra förslag: Fackutskottens beredning av anslagsförslagen fort-
sätter direkt efter det att utskotten yttrat sig till finansutskottet
över regeringens, oppositionspartiernas och andra motionärers
förslag till utgiftsramar. Utskotten kan i andra steget av proces-
sen göra de omdisponeringar de finner önskvärda men Sr inte
gå utöver den ram riksdagen lagt fast.
1993/94:TK2
23
Omdisponeringarna måste följa vissa regler som vi preciserar i
betänkandet. Så t.ex. måste ett krav alltid vara att varaktiga
utgiftsåtaganden skall finansieras med bestående besparingar. Vi-
dare måste en besparing i ett förslagsvis beräknat anslag (där den
slutliga anslagsbelastningen styrs av ett regelverk) alltid åtföljas
av en föreslagen regeländring. Den statsfinansiella effekten av en
föreslagen besparing skall dessutom alltid nettoberäknas, dvs. för
skattepliktiga förmåner skall också det beräknade skattebortfallet
beaktas. Som vi närmare redovisar i bilaga B skall lån vid sidan
av statsbudgeten, kreditgarantier och andra utombudgetära fi-
nansieringsformer kunna användas som ett alternativ till anslags-
finansiering, men bara om förslagen prövats och godkänts i
första steget av budgetprocessen varvid förslagens mer långsiktiga
konsekvenser också skall ha beaktats.
Samtliga anslag inom ett utgiftsområde skall behandlas som ett
paket, där fördelningen mellan anslagen avgörs genom ett be-
slut. Såväl majoritetens som reservanternas förslag måste tillgo-
dose ett grundläggande krav; den samlade anslagsnivån får inte
överstiga den ram riksdagen tidigare lagt fest. Är detta krav inte
uppfyllt skall talmannen vägra att ställa proposition på förslagen.
Däremot möter det inget hinder att anvisa ett sammanlagt lägre
belopp än vad ramen anger.
Budgetprocessen bör avslutas med att finansutskottet gör en
sammanställning av statsbudgeten som riksdagen därefter över-
lämnar till regeringen.
1993/94:TK2
När riksdagen väl lagt fest statsbudgetens yttre konturer är också
utskottens budgetramar låsta. Ett utskott har då fortfarande möjlighet
att göra de prioriteringar det finner önskvärt men den sammanlagda
anslagstilldelningen far inte överstiga den fastlagda ramen. Något hin-
der att anvisa mindre resurser än ramen anger finns däremot inte.
5.1 Fackutskottens fördelning av anslag på ramar
När feckutskotten avgett sina yttranden över ramförslagen kommer
alltså deras beredning att inriktas på anslagsfrågorna. En förutsättning
för att denna del av processen skall få ett politiskt innehåll är natur-
ligtvis att utgiftsområdena är tillräckligt stora för att ge utrymme för
politiska prioriteringar. För små områden leder till att också innehål-
let är givet när ramen fastställs, vilket skulle förta intresset för de
fortsatta ställningstagandena. Det är också viktigt att utgiftsområdet är
så avgränsat att konsekvenserna av olika beslut kan överblickas inom
utgiftsområdet. Det skulle skapa avsevärda samordningsproblem om en
ändring inom ett område direkt får återverkningar på ett annat utgifts-
område som hanteras i ett annat utskott. Av praktiska och principiella
skäl kan sådana samband mellan utgiftsområdena liksom sambandet
mellan utgifter och inkomster endast hanteras under det första skedet
när nivån på de samlade inkomsterna och de samlade utgifterna läggs
fast.
24
Den restriktion som ramen utgör är självklart en hämsko för de
partier som fått sina budgetalternativ bortröstade i första etappen. För
dem står i princip två alternativa handlingsvägar öppna. Antingen
väljer dessa partiers företrädare att avstå från att delta i den fortsatta
behandlingen med hänvisning till att riksdagens tidigare rambeslut var
felaktigt. En sådan uppfattning kan de ge uttryck för i särskilda
yttranden, eventuellt med hänvisning till motsvarande reservationer i
finansutskottets budgetbetänkande. Eller utgår de från den nya situa-
tionen och föreslår en till den fastlagda ramen anpassad anslagsfördel-
ning. Deras förslag strider då inte mot det tidigare riksdagsbeslutet och
kan därför ligga till grund för utskottets fortsatta överväganden samt
ställas mot övriga förslag antingen i form av en reservation eller som
ett majoritetsförslag. Sin grundinställning till den givna (läs felaktiga)
ramen kan de även i detta fall markera genom ett särskilt yttrande.
För den del av utskottet som svarar för utskottets skrivning torde i
de flesta fall situationen vara den att såväl utskottets förslag till egen
ram som ramens fördelning på anslag inte kommer att avvika från vad
regeringen föreslagit i budgetpropositionen. Utskottets fortsatta bered-
ning av de egna delarna av budgetförslaget förorsakar därvid knappast
något problem. Några problem torde inte heller uppkomma för ut-
skottsmajoriteten om utskottet begärt och även fått riksdagens stöd för
en utvidgning av ramen.
Saken kommer i ett annat läge först när ett utskott fått avslag på en
föreslagen ramförändring eller i efterhand kommit fram till att det
borde ha begärt en sådan förändring för att kunna genomföra en
tilltänkt satsning. Utskottet tvingas då att antingen avstå från satsningen
eller att finansiera den med en besparing inom något annat område.
Såsom tidigare nämnts måste omdisponeringar av det senare slaget
följa vissa regler bl.a. beroende på de olika villkor som är förknippade
med de fyra anslagstyperna. Innebörden av de olika anslagsformerna
har vi beskrivit i bilaga A. Vi anser att följande grundläggande krav
alltid bör vara tillgodosedda vid omfördelningar av anslag:
1. Varaktiga utgiftsåtaganden skall finansieras med bestående
besparingar. Engångsförstärkningar och andra tillfälliga lösningar
skall inte kunna användas för att finansiera bestående utgifter.
2. Besparingar i ett beräknat förslagsanslag (se bilaga A, s. 39—41) mås-
te alltid grundas på en regeländring. Det är t.ex. meningslöst att
föreslå en besparing i ett förslagsanslag av typen Allmänna barnbi-
drag om förslaget stannar vid en jämkad medelstilldelning. Åtgärden
får då inte någon effekt eftersom belastningen på anslaget inte styrs
av hur stort belopp som riksdagen har anvisat utan av antalet barn
och gällande bidragsnivåer.
1993/94:TK2
25
3. En volymförändring som inverkar på medelsbehovet på ett beräknat
förslagsanslag skall om den uppmärksammas efter det att utskottsramen
fastställts inte påverka det utrymme som ställts till ett utskotts förfogan-
de. Minskar medelsbehovet på grund av att volymen går ned (t.ex.
om beläggningen på invandrarförläggningar blir mindre än vad
regeringen räknat med) skall sålunda "besparingen" inte kunna
användas för att finansiera nya utgiftsåtaganden. Omvänt bör inte
heller en ökad volym inom ett område tvinga fram nedskärningar
inom andra områden utan det får förutsättas att behovet av sådana
resurstillskott normalt regleras i ett senare skede över tilläggsbudget
när medelsbehovet bättre kan överblickas.
1. Senare lagda utbetalningar av reservationsanslag skall normalt inte be-
traktas som en besparing. Att skjuta upp en beslutad investering ett
år ger ju inte någon varaktig besparing (annat än ytterst marginellt
genom ränteeffekten). Någon varaktighet framkommer inte heller
om besparingen görs i olika typer av förslag till engångsåtgärder.
5. Finansieringen skall vara kameral i så måtto att nya åtaganden skall
vara fullt ut finansierade redan från första året. Nya åtaganden som
under första budgetåret bara belastar en del av året skall sålunda
vara helt finansierade även under efterföljande år när förändringen
får fullt genomslag. Vidare skall en förändring som omedelbart
belastar budgeten inte kunna finansieras med förstärkningar som får
fullt genomslag först under efterföljande budgetår.
6. Finansieringen skall entydigt kunna påvisas och direkt kunna härledas
till en föreslagen regeländring eller annan åtgärd. Eventuella dynamis-
ka effekter eller andra indirekta positiva effekter som tillskrivs olika
förslag kan verkningsfullt bidra till att minska budgetunderskottet,
men bör normalt inte få utgöra grund för finansieringen av nya
utgiftsåtaganden. Sådana effekter hinner nämligen i allmänhet inte få
genomslag under det aktuella budgetåret och är dessutom utomor-
dentligt svåra att fastställa på objektiva grunder.
I.Den statsfinansiella effekten av en föreslagen besparing skall alltid
nettoberäknas. Om t.ex besparingen omfattar en skattepliktig förmån
skall sålunda inte bara utgiftsminskningen beaktas utan också det
beräknade skattebortfallet.
8. Utombudgetära finansieringsformer — dvs. lån vid sidan av statsbud-
geten, avgiftsfinansiering och kreditgarantier — skall i enlighet med vad
som framgår av bilaga B vara tillåtna bara om de ingår som en del i
det budgetförslag som arbetats fram i första steget i riksdagens budget-
process.
Nuvarande utskottsorganisation och huvudtitelsindelning bidrar till att
riksdagens budgetbeslut grundas på ett stort antal utskottsbetänkanden.
Av de 500 betänkanden som lades fram under riksmötet 1992/93
behandlades anslagsfrågor i 135, dvs. i genomsnitt i 8 betänkanden per
1993/94:TK2
26
utskott. Mellan utskotten var skillnaderna dock stora, och antalet
anslagsbetänkanden per utskott varierade mellan 1 (EU) och 18 (KrU
och TU).
Rambeslutsmodellen kräver en mer samlad budgetbehandling. För
att förhindra att en tidigare fastställd ram överskrids genom två eller
flera inbördes oförenliga beslut bör vid omröstningen i kammaren
krävas att samtliga anslag inom en ram behandlas som ett paket där
fördelningen mellan anslagen avgörs genom ett beslut. Inget hindrar
emellertid att utskottets hemställan delas upp på olika delmoment (där
varje delmoment motsvarar ett anslag) om bara reservationerna ställs
upp på motsvarande sätt. Ett fackutskott som tilldelats en ram bör
alltså lägga fram endast ett budgetbetänkande som omfattar samtliga
anslag på ramen.
För inkomstbetänkanden är förhållandet annorlunda. Där har riks-
dagen genom sin tidigare fastställda inkomstram tagit principiell ställ-
ning till vilka förslag till inkomständringar som skall genomföras.
Dessa ändringar finns preciserade i rambeslutet. Det innebär att andra
förslag inte kan komma i fråga under riksdagens fortsatta beredning
med mindre än att inkomstramen omprövas på förslag av finansutskot-
tet. Om så bedöms lämpligt kan inkomstförslagen därför delas upp på
flera betänkanden. Vad som krävs är emellertid att de förslag som förs
fram i ett betänkande måste överensstämma med det tidigare rambeslu-
tet. Det gäller såväl utskottsmajoritetens förslag som reservanternas. Är
så inte fallet kan talmannen vägra att ställa proposition på förslaget.
I och med att ramarna är fastlagda kommer fackutskottens förslag
till förändringar inte att vara utgiftsdrivande. Effekterna av att ett
utskott föreslår avvikelser från regeringens förslag behöver därför inte
vara lika allvarliga som de kan vara i dag. Det är därför inte osanno-
likt att fackutskotten genom den föreslagna ordningen kan känna
större frihet och därför är motiverade att lägga större omsorg vid
prioriteringen mellan olika anslagsförslag än hittills. De nya styrfor-
merna för statsförvaltningen innebärande en större grad av mål- och
resultatstyrning gör det angeläget för statsmakterna att lägga större vikt
vid att formulera mål och resultat för verksamheten. Det viktigaste
underlaget för att kunna ta ställning till anslagsförslagen är uppfölj-
ningen av hur myndigheten/verksamheten har lyckats uppfylla kraven
eller nå målen. Detta blir en angelägen uppgift för utskotten. Därige-
nom erhålls ett värdefullt underlag som behövs för att kunna göra de
politiska prioriteringarna. Vi tror därför att denna ordning kan stimu-
lera till viktiga och intressanta debatter kring verksamheten på olika
områden.
De nya beslutsformerna medför att budgetarbetet blir mer samman-
hållet. En konsekvens av detta är också att nyordningen kan komma
att påverka framför allt oppositionspartiernas möjligheter att agera.
Nuvarande beslutsordning innebär ju att statsbudgetens anslag fastställs
var för sig, vilket underlättar för oppositionspartierna att bilda tillfälli-
ga majoriteter som går emot regeringen i enskilda anslagsbeslut. Om
alla anslag inom en ram fastställs genom ett beslut begränsas denna
möjlighet eftersom partierna då måste förena sig om nivån på varje
1993/94:TK2
27
enskilt anslag i ramen. Alternativa majoriteter kan sålunda bildas bara
om de samverkande partierna är överens om samtliga detaljer kring
ramens fördelning.
5.2 Kammarens behandling av utskottens förslag till
anslagsfördelning
Varje utskott avger ett eller eventuellt flera budgetbetänkanden som
ligger till grund för en serie budgetdebatter i kammaren. Under ett år
utan riksdagsval infaller dessa debatter i mitten av december, omkring
den 13-21 december. Varje sådant behandlat utgiftsbetänkande utmyn-
nar i förslag till ett beslut om fördelning av samtliga anslag på den i
betänkandet behandlade ramen, och mot detta förslag står eventuella
reservationer med förslag till alternativa fördelningar av anslagen.
Såväl majoritetens som reservanternas förslag måste därvid tillgodose
ett grundläggande krav; den samlade anslagsnivån far inte överstiga
den ram riksdagen tidigare lagt fast.
Vill en ledamot under överläggningarna yrka bifall till en motion
som avstyrkts av utskottet och som inte heller fått reservanternas stöd
går det att göra detta om förslaget inordnas i den tidigare fastställda
ramen. Ledamoten kan t.ex. föreslå att riksdagen antar utskottets
förslag till fördelning av ramen med den ändringen att anslaget XX
ökas med ett visst belopp samtidigt som anslaget ZZ minskas i motsva-
rande mån.
5.3 Finansutskottets sammanställning av statsbudgeten
Budgetprocessen bör utmynna i att finansutskottet gör en sammanställ-
ning av statsbudgeten och dess fördelning på olika inkomsttitlar och
anslag, vilken riksdagen därefter överlämnar till regeringen. Det bör
enligt vår mening ske i samma former som i dag, dvs. finansutskottet
bör utan egna justeringar foga ihop statsbudgeten i enlighet med de
beslut som riksdagen tidigare fattat. Statsbudgeten bör därvid ställas
upp på samma sätt som det tabellverk som finns intaget i budgetpropo-
sitionen där anslagen fördelats departementsvis på huvudtitlar.
5.4 Tidsschema för riksdagens budgetarbete under hösten
Under år utan riksdagsval bör regeringen alltså avlämna budgetpropo-
sitionen senast den 20 september. Efter sedvanliga 15 dagars motions-
tid kan berörda utskott börja behandlingen av propositionen och
motionerna omkring den 10 oktober. Fackutskotten skall därefter i
omgångar yttra sig till finansutskottet över de föreslagna ramarna. Det
sker under perioden den 24—31 oktober
I slutet av oktober och början av november behandlar finansutskot-
tet regeringens finansplan, oppositionspartiernas ekonomisk-politiska
motioner samt yttrandena från övriga utskott och avger på grundval
härav ett betänkande om riktlinjerna för den ekonomiska politiken
med förslag till bindade ramar för riksdagens fortsatta budgetarbete.
1993/94:TK2
28
Detta betänkande justeras den 17—19 november och kan en vecka
senare, den 24—26 november, ligga till grund för debatt och beslut i
kammaren.
Det ter sig naturligt att fackutskotten fortsätter sin beredning av
anslagsfrågorna omedelbart efter det att de yttrat sig till finansutskottet
och att de gör en avstämning så snart finansutskottets ställningstagande
är känt, dvs. redan några dagar innan budgeten och ramfördelningen
har behandlats i kammaren. Utskottens arbete utmynnar i budgetbe-
tänkanden som bör justeras under perioden den 5—12 december.
Dessa betänkanden ligger därefter till grund för en serie budgetdebatter
i kammaren under perioden den 13—21 december. Sista dagen fattar
riksdagen också beslut om att till regeringen överlämna en samman-
ställning av statsbudgeten.
Vårt här redovisade tidsschema belyses närmare i en bilaga med
rubriken Behandling av budgetpropositionen under hösten (bilaga C).
Våra förslag: Regeringen skall senast den 15 april avlämna en
vårproposition om inriktningen av den ekonomiska politiken
och budgetpolitiken. Propositionen bör innehålla en finansplan
och en nationalbudget. I finansplanen bör regeringen redovisa
sin syn på det ekonomiska läget. Regeringen bör där också lägga
fram förslag om riktlinjer för budgetpolitiken för såväl det
närmast efterföljande budgetåret som närmast efterföljande fem-
årsperiod. Även riktlinjer för andra verksamhetsområden bör
redovisas i finansplanen, i första hand för kommunal verksam-
het.
Tilläggsbudgetförslag bör när de föreläggs riksdagen framläggas
som samlade paket. Det bör ske i anslutning till vårpropositio-
nen och i början av hösten, men kan undantagsvis också före-
komma vid andra tillfällen. Tilläggsbudgetförslag skall remitteras
till finansutskottet, som bör behandla dem på motsvarande sätt
som dagens kompletteringsproposition, dvs. övriga berörda ut-
skott bör beredas tillfälle att yttra sig innan finansutskottet avger
ett samlat betänkande i frågan. Finansutskottet kan till berörda
utskott överlämna delar av tilläggsbudgetförslagen för fortsatt
behandling om det inte anses nödvändigt med en samlad pröv-
ning av förslagen.
1993/94:TK2
29
När en statsbudget är fastställd och budgetåret har börjat löpa kan
regeringen behöva föreslå justeringar i den. I vårt tidigare betänkande
har vi utgått från att regeringen varje vår skall lägga fram en proposi-
tion med förslag till sådana justeringar. I samma proposition skall
regeringen också redovisa sin syn på det ekonomiska läget. Vi ansåg i
betänkandet att denna ekonomiska vårproposition borde avlämnas
senast den 31 mars, dvs. ungefär ett halvt år efter budgetpropositionen
och ett kvartal in på det nya budgetåret. Frågor med anknytning till
den ekonomiska politiken skulle därigenom komma upp till behand-
ling minst två gånger per år.
Omfattningen av tilläggsbudgetärenden torde variera högst väsentligt
från ett år till ett annat. Under lugna normalår är antalet tilläggsbud-
getärenden sannolikt fa. A andra sidan kan antalet ärenden väntas bli
tämligen stort året efter det att en ny regering tillträtt, eftersom den
ekonomiska vårpropositionen i praktiken är första tillSllet den har att
föra fram förslag till mer genomgripande förändringar av statsbudget-
en. Hastigt uppkomna förändringar i den ekonomiska situationen kan
också påverka antalet tilläggsbudgetärenden.
Ar antalet tilläggsbudgetärenden få finns det knappast behov av en
samlad budgetprövning. Saken kommer dock i ett helt annat läge om
den beloppsmässiga omfattningen av förslagen är stor eller om försla-
gen är av ekonomisk-politisk art och t.ex. är avsedda att avhjälpa en
uppkommen ekonomisk kris.
För att riksdagen skall kunna möta dessa olika situationer vill vi
föreslå följande behandlingsordning för budgetärenden som avser det
löpande budgetåret.
Alla tilläggsbudgetärenden som regeringen vill föra fram för riksda-
gens prövning skall avlämnas samlat. Det bör under normala omstän-
digheter ske vid högst två tillfällen per år; en gång på våren i
anslutning till den ekonomiska vårpropositionen och en gång på
hösten när riksmötet inleds.
Tilläggsbudgetförslagen samt de motioner som väcks med anledning
av dem remitteras till finansutskottet, som prövar om förslagen skall
behandlas samlat eller om de kan beredas fristående. I det förstnämnda
fallet inhämtar finansutskottet yttranden från berörda fackutskott och
avger på grundval av dem ett samlat betänkande på ungefår samma sätt
som i dag sker när kompletteringspropositionen behandlas. I det
senare fallet överlämnas ärendena till resp, fackutskott för fortsatt
beredning.
Enligt vår mening bör den ekonomiska vårpropositionen utöver för-
slag till ändringar av det löpande budgetårets utgifter och inkomster
innehålla:
-En förnyad bedömning av det ekonomiska läget med utblickar mot
efterföljande år, redovisade i en finansplan och en nationalbudget.
Propositionen bör i denna del utmynna i en hemställan med förslag
till allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken.
1993/94:TK2
30
- Förslag till vilken inriktning budgetpolitiken skall ha i ett längre
perspektiv grundat på en analys av budgetutvecklingen under när-
mast efterföljande femårsperiod.
- Förslag till allmänna riktlinjer för budgetpolitiken under det när-
mast efterföljande budgetåret, dvs. det budgetår för vilket regeringen
några månader senare skall lägga ett slutligt budgetförslag.
- Förslag till riktlinjer för vissa verksamhetsområden, i första hand
kommunal verksamhet.
För att ge regeringen möjlighet att grunda sina förslag på ett säkrare
prognosunderlag bör vårpropositionen Q avlämnas något senare än vad
vi tidigare föreslagit. Senaste dag för avlämnande bör därför anges till
den 15 april. Vi är medvetna om att bokslut och annan information ur
myndigheternas redovisning då ännu inte är fastställd i alla delar, men
underlaget torde ändå vara av den kvaliteten att det kan ligga till
grund för bedömningen i en nationalbudget som är av preliminär
karaktär.
1993/94:TK2
Våra forslag: Om regeringen sitter kvar efter ett val skall bud-
getpropositionen avlämnas senast en vecka efter riksmötets öpp-
nande. Leder valutgången till ett regeringsskifte skall den nya
regeringen avlämna sitt budgetförslag senast tio dagar efter det
att den tillträtt. Budgetpropositionen skall dock aldrig avlämnas
senare än den 15 november.
En nyvald regering bör i budgetpropositionen redovisa förslag
till reviderade riktlinjer för budgetpolitiken för såväl närmast
efterföljande budgetår som närmast efterföljande femårsperiod.
Riktlinjerna kan ha formen av en avsiktsförklaring i vilken
regeringen markerar på vilka punkter den under våren avser att
modifiera det framlagda budgetförslaget.
Under valår begränsas den tid riksdagen har till förfogande för
beredning av budgetförslaget. Två alternativa lösningar är då
möjliga. Antingen fastställs en provisorisk statsbudget omedel-
bart före budgetårsskiftet varefter den definitiva budgetreglering-
en genomförs en bit in på det nya året. Eller använder man sig
av en förenklad behandlingsordning som medför att budgetarbe-
tet kan avslutas före budgetårsskiftet. En provisorisk budgetre-
glering bör avse hela efterföljande budgetår. Den bör utgå från
regeringens budgetförslag men hänsyn bör tas till de eventuella
justeringar som riksdagen beslutat göra i utgiftsramarna.
Riksdagen bör inte nu binda sig för någon särskild lösning
utan bör kunna anpassa beredningsformen till den aktuella
situationen ett valår. Ansatsen bör dock vara att riksdagen skall
fastställa en statsbudget före budgetårets ingång. Man bör också
välja en beredningsform som innebär att budgetprövningen kan
ske samlat.
31
7.1 Tidpunkten för budgetpropositionens avlämnande
1993/94 :TK2
Under år utan riksdagsval inleds riksmötet omkring den 10—15 sep-
tember. Regeringen skall därefter lägga fram sitt budgetförslag senast
den 20 september.
De överväganden vi gjort efter avlämnandet av principbetänkandet
har lett till att vi inte nu är beredda att föreslå någon ändring av
vallagen. Föreskrifterna om valdag m.m. behålls således oförändrade.
Det innebär att ordinarie val till riksdagen liksom tidigare skall hållas
tredje söndagen i september och att den nyvalda riksdagen därefter
skall samlas på femtonde dagen efter valdagen (men aldrig tidigare än
fjärde dagen efter det att valets utgång har kungjorts).
Leder valutgången till att regeringen sitter kvar bör den enligt vår
mening lägga fram sitt budgetförslag senast en vecka efter riksmötets
öppnande, dvs. vanligen 23 dagar efter valet.
Leder valutgången till att regeringen avgår eller till att partisamman-
sättningen i den sittande regeringen ändras bör den nya regeringen
avlämna en budgetproposition inom tio dagar efter det att den tillträtt.
En utdragen regeringsbildning bör dock inte få leda till att budgetpro-
positionen avlämnas senare än den 15 november. Har regeringsbild-
ningen inte klarats av till dess skall alltså den sittande expeditionsmi-
nistären då lägga fram ett budgetförslag.
7.2 En ny regerings första budgetförslag
Med de tidsfrister som gäller är förutsättningarna för att en ny regering
skall hinna sätta sin prägel på det första budgetförslaget små. Är
handlingsberedskapen god kan den förmodligen hinna med att i bud-
getpropositionen föra in något eller några förslag som är tekniskt enkla
att utforma. Dessutom kan regeringspartiets företrädare i riksdagen
antingen motionsvis eller genom initiativ i de olika utskotten ändra i
budgetförslaget under beredningens gång.
Av mer avgörande betydelse är emellertid att en nytillträdd regering
alltid markerar sin politiska viljeinriktning i regeringsdeklarationen.
Enligt vår mening skulle de uttalanden som görs där kunna utvecklas
och omsättas i ett förslag till reviderade budgetpolitiska riktlinjer som
berör såväl det närmast efterföljande budgetåret som den efterföljande
femårsperioden. Vi har tidigare förordat att förslag till sådana riktlinjer
skall behandlas bara i anslutning till vårpropositionen. Under valår
med regeringsskifte måste emellertid en ny regering ges möjlighet att
omedelbart föreslå en alternativ inriktning på budgetpolitiken.
Bortsett från vissa enstaka justeringar i själva budgetförslaget skulle
ett förslag till sådana reviderade riktlinjer för budgetpolitiken kunna
bli den nya regeringens viktigaste tillskott till budgetpropositionen.
Dessa riktlinjer skulle t.ex. kunna utformas som en avsiktsförklaring, i
vilken regeringen pekar ut de ändringar av budgetkaraktär som den
önskar få till stånd på kort och lång sikt. Om riksdagen godkänner
regeringens förslag i denna del kommer den budget som fastställs för
efterföljande budgetår att vara en övergångslösning under första halv-
32
året. Budgeten gäller i alla delar, men av avsiktsförklaringen framgår
på vilka punkter regeringen kommer att föreslå ändringar; ändringar
som är avsedda att träda i kraft under loppet av budgetåret. Man vet
också att regeringen inom en snar framtid avser att återkomma med ett
antal förslag som kanske inte får omedelbart genomslag på budgeten
men som ändå är av betydelse för den mer långsiktiga budgetpolitikens
inriktning.
Med stöd av de reviderade riktlinjerna för budgetpolitiken på kort
sikt återkommer regeringen under våren med de förslag till föränd-
ringar som är avsedda att träda i kraft under året, och då företrädesvis
vid halvårsskiftet. Tilläggsbudgetärenden skall enligt vårt tidigare för-
slag redovisas i anslutning till vårpropositionen som skall lämnas i
mitten av april. Detta förslag är bl.a. betingat av att vi anser det viktigt
att tilläggsbudgetärendena avlämnas samlat till riksdagen och att me-
delsbehov av detta slag normalt inte har "mognat" ut förrän drygt ett
kvartal in på det löpande budgetåret. Efter ett regeringsskifte är
situationen emellertid annorlunda. Den nya regeringen vill då snabbt
lägga fram förslag som kan få genomslag på budgeten, och vid sådana
tillfällen kan det vara mer praktiskt att tillämpa en ordning som
innebär att tilläggsbudgetfrågorna läggs fram i åtminstone två samlade
paket under våren, varav det ena i anslutning till vårpropositionen och
det andra vid en tidigare tidpunkt.
Med stöd av de reviderade riktlinjerna för budgetpolitiken på lång
sikt kan regeringen under våren också lägga fram förslag i särproposi-
tioner, där förändringarna är så komplicerade eller av den arten att de
lämpligen bör träda i kraft först vid efterföljande årsskifte. Som vi
tidigare förespråkat skall regeringen i propositioner av detta slag redo-
visa vilka budgeteffekter förslagen ger upphov till och hur dessa är
avsedda att inordnas bland övriga långsiktiga budgetåtaganden.
Motionstidens längd på budgetpropositionen skall under valår vara
oförändrad, dvs. 15 dagar, men bör med hänsyn till situationen kunna
kortas ned.
7.3 De tidsmässiga förutsättningarna för riksdagens
budgetberedning under valår
Den behandlingsordning vi föreslagit för budgetpropositioner som
läggs fram under år utan riksdagsval utgår från ett mycket snävt
tilltaget tidsschema på i genomsnitt 13 veckor inklusive motionstid.
Läggs budgetpropositionen fram flera veckor senare än vad vi har
förutsatt, är det uppenbart att en budgetreglering enligt vårt förslag till
beslutsmodell inte hinner avslutas före budgetårsskiftet.
I det mest gynnsamma fallet — dvs. då valdagen infaller den 15
september och då valet inte leder till något regeringsskifte — har
riksdagen drygt 10 veckor på sig att fastställa budgeten före jul. Infaller
valet den 21 september och leder till ett snabbt genomfört regerings-
skifte krymper tidsramen till ca 9 veckor. Skulle den situationen
uppstå att tidsfristen till den 15 november behöver utnyttjas blir
riksdagens beredningstid inklusive motionstid endast 7 veckor.
1993/94:TK2
33
3 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK2
Med hänsyn till den knappa beredningstiden står i princip två
alternativa lösningar öppna för valår. Antingen tillämpar man samma
behandlingsordning som under icke valår och fastställer en provisorisk
statsbudget omedelbart före budgetårsskiftet. Den definitiva budgetre-
gleringen genomförs därefter en bit in på det nya budgetåret. Eller
använder man sig av en förenklad behandlingsordning som medför att
riksdagens budgetarbete kan avslutas före julhelgen. Båda alternativen
kan i sin tur tillämpas i olika mer eller mindre förenklade former.
Väljer man någon annan beredningsform än rambeslutsmodellen är
det enligt vår mening angeläget att man stannar för ett alternativ som
innebär att budgetprövningen kan ske samlat. Man bör således efter ett
riksdagsval inte tillämpa dagens löst sammanhållna beredningsform.
7.4 Provisoriska budgetbeslut
Den kanske mest näraliggande lösningen vid en provisorisk budgetre-
glering är att riksdagen någon gång före juluppehållet tar ställning till
regeringens och oppositionspartiernas förslag till budgetramar på det
sätt vi föreslagit för icke-valår. Detta definitiva ställningstagande till
huvuddragen i budgeten far därefter styra utformningen av det provi-
soriska beslut som erfordras för själva regleringen av de enskilda
anslagen. Utgångspunkten för en sådan provisorisk reglering bör vara
regeringens budgetförslag som dock bör jämkas med hänsyn till de
eventuella justeringar som gjorts i utgiftsramarna. Förslaget till riksda-
gens provisoriska beslut bör läggas fram av finansutskottet och behand-
las av riksdagen före julhelgen.
Regeringsformens föreskrifter om en provisorisk budgetreglering
(RF 9 kap. 4 §) gäller endast statsbudgetens utgifter. För att lägga
förslag om inkomsterna bör finansutskottet tillsammans med skatteut-
skottet pröva hur eventuella förslag till ändrade skatter som ingår i
regeringens och oppositionspartiernas budgetalternativ skall tas upp till
behandling i riksdagen i samband med den provisoriska regleringen.
Denna gemensamma prövning far utvisa vilka förslag som måste
behandlas före budgetårsskiftet och vilka förslag som (utan provisoriskt
beslut) kan tas upp senare.
För statsförvaltningen i stort är den osäkerhet som följer på en
provisorisk budgetreglering ett störande inslag. Störningsmomentet kan
emellertid i viss mån begränsas om de provisoriskt anvisade anslagen
får avse hela budgetåret.
Visserligen är anslagsfördelningen inom respektive ram inte slutgil-
tigt avgjord, och vissa preliminära anslagsbeslut kommer sannolikt
också att rivas upp när riksdagen fåttar det definitiva beslutet. Men de
förändringar som kan komma till stånd, kan bara ske genom omprio-
riteringar inom respektive ram, och varje ram består av anslag inom
ett tämligen homogent utgiftsområde. Det innebär att den statsfinan-
siella effekten av sådana omfördelningar blir begränsad.
Är budgetramarna fastlagda kan därför med fördel den provisoriska
budgetregleringen omfatta medelstilldelningen under hela efterföljande
budgetår. Det helt övervägande antalet anslag kommer visserligen att
1993/94:TK2
34
omprövas men sannolikt inte att ändras, och i dessa fall blir övergång-
en från en provisorisk till en definitiv medelstilldelning knappast
märkbar för de berörda myndigheterna.
Riksdagen kan vid en provisorisk budgetreglering enligt detta möns-
ter väntas ta slutlig ställning till budgetförslaget någon gång i början av
februari.
En behandlingsordning enligt denna modell tar drygt 9 veckor fram
till det provisoriska beslutet, vilket alltså förutsätter att budgetproposi-
tionen läggs fram senast omkring den 18 oktober. Det är fullt möjligt i
de fall regeringen sitter kvar eller regeringsombildningen följer det
hittills normala mönstret.
Skulle budgetpropositionen läggas fram vid en senare tidpunkt kan
alltefter omständigheterna olika lösningar övervägas. Motionstiden kan
förkortas eller, alternativt, kan man låta finansutskottet lägga fram
förslag till rambeslut utan att först ha inhämtat skriftliga yttranden
från övriga utskott. I det senare fallet kan ett rambeslut fattas före jul
även om budgetpropositionen skulle avlämnas först den 15 november.
I en extrem situation är det också fullt möjligt för riksdagen att
besluta om en provisorisk budgetreglering utan att dessförinnan ha
fastställt några budgetramar. En sådan lösning innebär att såväl rambe-
slut som besluten om anslagsfördelningen inom respektive ram kom-
mer att fattas en bit in på det nya budgetåret.
Om det inte pågår något riksmöte — t.ex. på grund av att nyval
utlysts — har finansutskottet enligt regeringsformen (RF 9 kap. 4 §)
befogenhet att ensamt fatta beslut om en provisorisk reglering av
statsbudgetens utgifter.
7.5 För- och nackdelar med en provisorisk budgetreglering
En provisorisk budgetreglering ger vissa fördelar. Genom det proviso-
riska beslutet far riksdagen rådrum för en mer inträngande budgetbe-
handling innan de slutliga besluten fattas, vilket höjer kvaliteten på
besluten. Mer tid ges också för politiska uppgörelser och kompromis-
ser.
Å andra sidan är vissa nackdelar förknippade med en provisorisk
reglering. Året efter ett riksdagsval med regeringsskifte kan en utdra-
gen budgetbehandling leda till att riksdagen mer eller mindre konti-
nuerligt kommer att vara uppbunden av prövningen av olika bud-
getfrågor från det att budgetpropositionen läggs fram till dess att
vårpropositionen med sina tilläggsbudgetärenden har slutbehandlats.
Mot en provisorisk budgetreglering talar också olika administrativa
och förvaltningsmässiga skäl. En provisorisk budgetreglering innebär
ju att medel kan behöva krävas tillbaka om det har gjorts utbetalningar
till ändamål som riksdagen i slutändan inte godtar. Till saken hör
också att myndigheterna numera erhåller sina anslag månadsvis. Vid
varje sådant tillfälle utbetalas en tolftedel av de tilldelade anslagen, och
dessa medel sätts in på räntebärande konton som disponeras av myn-
1993/94:TK2
35
digheterna. Skulle ett provisoriskt fastställt belopp ändras leder detta
till ändring av inte bara utbetalningarna utan även av räntegottgörel-
sen.
Av mer avgörande betydelse för vår inställning är emellertid att
statsmakternas och myndigheternas möjlighet till överblick och kon-
troll försvåras om budgetbesluten tas etappvis med ändring av tidigare
beslut.
Mot bakgrunden härav anser vi att starka skäl talar för att riksdagen
under valår inte bör vara bunden till rambeslutsmodellen utan bör
kunna pröva budgetförslaget även i alternativa former som gör det
möjligt att fastställa en statsbudget före budgetårets ingång.
7.6 Förenklad budgetberedning
Den alternativa lösning vi kan tänka oss för ett valår har vi beskrivit i
vårt principbetänkande där den benämndes paketbeslutsmodellen. Den
innebär att budgetpropositionen med åtföljande motioner remitteras
till finansutskottet som ger övriga utskott tillfälle att yttra sig över sina
respektive delar av budgetförslaget. Det lär förutsättas att utskotten
begränsar sina yttranden till de anslag och inkomstfrågor där skiljakti-
ga meningar föreligger mellan partierna eller där det av annan anled-
ning är motiverat med ett uttalande från riksdagens sida. Det innebär
att många av de för närvarande ca 700 anslagen på statsbudgeten över
huvud taget inte kommer att kommenteras av utskotten.
Finansutskottets eget betänkande behandlar dels frågor om inrikt-
ningen av den ekonomiska politiken m.m., dels själva budgetförslaget
samt förslaget till reviderade riktlinjer för budgetpolitiken. I den del
som handlar om budgeten torde betänkandet bli tämligen översiktligt
och kan närmast väntas fa formen av ett tabellverk över inkomster och
anslag med hänvisningar till motivuttalanden som återfinns i fackut-
skottens yttranden. Betänkandet utmynnar i en hemställan som inne-
bär att riksdagen i ett beslut tar ställning till hela statsbudgeten som ett
paket.
7.7 Valet av beredningsform
Ansatsen för riksdagens budgetprövning under ett valår bör enligt vår
mening vara att man inriktar sig på att avsluta budgetarbetet i så god
tid att någon provisorisk budgetreglering inte behöver tillgripas.
Vi är emellertid samtidigt medvetna om att det inte går att upprätt-
hålla denna ambition i alla lägen. De yttre omständigheterna kan
förändras från ett valår till ett annat, vilket kan tvinga fram provisoris-
ka budgetregleringar. Kravet på politisk handlingsfrihet i vissa situatio-
ner kan också innebära att det inte går att avsluta budgetarbetet i tid.
Vilken lösning som skall användas i en given situation Sr därför
avgöras från fall till fall. Riksdagen bör således inte nu binda sig för att
under valår tillämpa endast en beredningsmetod utan bör behålla
1993/94:TK2
36
handlingsfriheten i detta avseende. Som vi redan framhållit är det
emellertid av grundläggande betydelse att man därvid väljer en form
som innebär att budgetberedning kan ske samlat.
Vårt förslag: Enligt huvudregeln skall budgetpropositionen vara
fullständig när den läggs fram, och några särpropositioner med
utbrutna budgetförslag far inte lämnas under den efterföljande
perioden fram till det nya budgetårets början. Avsteg från detta
krav far dock göras om det föreligger synnerliga ekono-
misk-politiska skäl. Förslag framlagda på denna grund skall i sin
helhet remitteras till finansutskottet.
1993/94:TK2
Rambeslutsmodellen utgår från förutsättningen att regeringen vid ett
tillfälle redovisar ett samlat budgetförslag. Fram till budgetårets början
skall några särpropositioner med utbrutna budgetförslag således inte fa
förekomma, ej heller någon kompletteringsproposition. Den ekono-
miska utvecklingen kan dock gå därhän att regeringen för att kunna
bemästra en uppkommen situation behöver komplettera sitt budgetför-
slag med särskilda åtgärder. Vi har i vårt tidigare betänkande förutsatt
att propositioner med dylika förslag skall hänskjutas till finansutskottet
och behandlas samlat av detta utskott. Om tiden så medger bör
finansutskottet grunda sitt ställningstagande på yttranden från berörda
utskott. Vi har också föreslagit att finansutskottet även utan att ha
inhämtat sådana yttranden skall kunna lägga fram förslag inom andra
utskotts beredningsområde, om förslagen har ett ekonomisk-politiskt
syfte. Dylika initiativ bör dock om möjligt föregås av kontakter med
berörda utskott.
I vårt förslag till ändring i riksdagsordningen finns denna fråga
reglerad i 3 kap. 2 § tredje stycket.
Vårt förslag: Om ett utskott avser att tillstyrka ett inom riksda-
gen väckt förslag med mer betydande framtida återverkningar
för de offentliga utgifterna och inkomsterna, skall utskottet först
göra en beräkning av kostnaderna samt informera finansutskot-
tet i frågan. Finansutskottet skall därvid beredas tillfälle att yttra
sig-
37
Riksdagens budgetarbete har av tradition varit snävt inriktat på att
fastställa en budget för efterföljande år. Vid prövningen har förslagens
långsiktiga budgeteffekter inte givits någon mer framträdande plats. Vi
anser det viktigt att riksdagen i ökad utsträckning beaktar vilka lång-
siktiga ekonomiska konsekvenser som olika beslut kan ge upphov till.
Särskilt viktigt är detta i frågor där riksdagen själv tar initiativ till
förändringar. Det är inte ovanligt att riksdagen lägger fram förslag som
inte får något omedelbart genomslag på statsbudgeten, men som kan få
mycket långtgående återverkningar efter några år. Riksdagen kan t.ex.
begära att regeringen skall lägga fram förslag om en viss ekonomisk
reform. Eftersom reformen hinner genomföras först med något eller
några års fördröjning, underkastas ett sådant förslag inte någon budget-
mässig prövning när det första gången läggs fram av riksdagen. Det
finns för övrigt inte heller någon samlad bild av hur många sådana
förslag som varje år läggs fram på initiativ av riksdagen.
Mot bakgrund härav har vi i vårt tidigare betänkande föreslagit att
riksdagens utskott skall göra en beräkning av kostnaderna innan de
föreslår riksdagen att göra ett tillkännagivande i en fråga som kan få
mer betydande framtida återverkningar för de offentliga utgifterna
eller inkomsterna. Ett fackutskott som har för avsikt att lägga fram ett
sådant förslag bör informera finansutskottet och ge utskottet möjlighet
att avge yttrande i ärendet. Därigenom får finansutskottet överblick
över alla nya långsiktiga ekonomiska åtaganden och kan samtidigt i de
fåll det bedöms erforderligt lämna synpunkter på hur förslagen bör
inordnas i en mer långsiktig budgetstrategi.
I vårt förslag till ändring i riksdagsordningen finns en föreskrift av
denna innebörd intagen som ett nytt andra stycke till 4 kap. 8 §.
1993/94:TK2
38
1993/94:TK2
Bilaga A
Riksdagen kan genom valet av anslagsform påverka regeringens och
berörda myndigheters dispositionsrätt till de medel som anvisas över
statsbudgeten. Så t.ex. kan riksdagen besluta att högst det anvisade
beloppet får användas för ett visst ändamål, alternativt att ändamålet
skall tillgodoses även om det innebär att medelsanvisningen överskrids.
Riksdagen kan på motsvarande sätt också medge att en uppkommen
besparing på anslaget får behållas av regeringen och utnyttjas även
under ett efterföljande budgetår.
Fyra anslagsformer används, nämligen obetecknade anslag, förslags-
anslag, reservationsanslag och ramanslag. Vilken anslagsform som väljs
för ett visst ändamål beror på verksamhetens inriktning och brukar
normalt inte ändras från ett år till ett annat.
Följande finansiella villkor är förknippade med de olika anslagsfor-
merna.
Ett obetecknat anslag får inte överskridas utan riksdagens medgivande,
och eventuellt outnyttjade medel Sr inte användas under efterföljande
budgetår.
Obetecknade anslag används i första hand för fixerade bidrag till
olika organisationer och verksamheter. Denna anslagsform används
också i de flesta fall när en uppdragsverksamhet skall "markeras" på
statsbudgeten med ett formellt 1 000-kronorsanslag. Totalt finns det
närmare 60 obetecknade anslag på statsbudgeten, varav drygt hälften är
1 000-kronorsanslag avseende uppdragsverksamhet. Riksdagen har för
budgetåret 1993/94 anvisat sammanlagt 14,0 miljarder kronor på obe-
tecknade anslag, vilket motsvarar 2,5 % av statsbudgetens utgifter.
Ett förslagsanslag får överskridas av regeringen utan riksdagens höran-
de om det behövs för att ändamålet med anslaget skall uppfyllas. En
myndighet får däremot överskrida ett förslagsanslag endast efter särskilt
medgivande av regeringen. Riksdagen kan genom att ange villkor för
de enskilda anslagen begränsa regeringens möjligheter till överskridan-
de. Medel som vid budgetårets slut kvarstår outnyttjade på ett förslags-
anslag Sr inte sparas till efterföljande budgetår.
Förslagsanslag var tidigare den vanligaste anslagsformen. Numera
finns det drygt 230 förslagsanslag, dvs. en tredjedel av statsbudgetens
anslag har denna form. Förslagsanslag används bl.a. för olika typer av
statliga transfereringar där medelsbehovet framkommer som ett resul-
tat av tidigare fastställda regler, såsom pensionsförmåner och stöd till
barnfamiljer, partistöd, transportstöd och rederistöd. I dessa fall förs
anslaget upp med ett beräknat belopp som grundas på prognoser över
bl.a. antalet bidragsberättigade personer av olika slag. Förslagsanslag
används även när det på annat sätt kan vara svårt att med någon
precision beräkna medelsbehovet, eftersom detta kan förändras av yttre
omständigheter som tillkommer efter det att budgeten fastställts. Bl.a.
gäller detta anslaget för statsskuldräntor som i hög grad styrs av ränte-
och kursfluktuationer liksom vissa anslag på främst Utrikesdeparte-
mentets huvudtitel där medelsbehovet kan komma att behöva jämkas
39
med hänsyn till valutakursförändringar. Slutligen används anslagsfor-
men också när det över huvud taget inte går att förutse hur stor
belastningen kommer att bli. För att markera osäkerheten förs anslaget
upp med ett formellt minimibelopp på 1 000 kr. Det sker bl.a. i fråga
om anslag som belastas med utgifter för infriade garantier. Sammanlagt
finns det ca 35 stycken 1 000-kronorsanslag av förslagsanslagskaraktär.
I den mån betydande belastningar förutses på sådana 1 000-kronorsan-
slag brukar regeringen för ändamålet reservera ett mycket grovt upp-
skattat belopp i sin "svarta låda", dvs. under budgetposten Beräknat
tillkommande utgiftsbehov, netto. Även om ett anslag är "underbudgete-
rat" finns således i de flesta fall en uppskattad belastning inskuggad i
budgeten för att man skall få fram ett så korrekt budgetsaldo som
möjligt.
För innevarande budgetår har riksdagen anvisat sammanlagt 336,1
miljarder kronor över förslagsanslag, vilket motsvarar 62 % av de
anvisade beloppen.
Ett reservationsanslag far inte överskridas men outnyttjade medel far
disponeras även efter budgetårets slut. Dispositionsrätten upphör emel-
lertid tre år efter det budgetår då anslaget senast var uppfört på
statsbudgeten då eventuellt kvarstående medel automatiskt bortfaller. I
de fall ett reservationsanslag avser t.ex. investeringar och det konstate-
ras att projektet inte kan avslutas inom fyraårsperioden måste således
regeringen föreslå riksdagen att anslaget på nytt förs upp på statsbud-
geten.
Reservationsanslag används för bl.a. byggnads- och anläggningsinve-
steringar, för anslag inom skol- och högskoleväsendet samt för forsk-
nings- och utvecklingsarbete. De stora biståndsanslagen samt anslaget
till arbetsmarknadspolitiska åtgärder har också formen av reservations-
anslag. Antalet reservationsanslag är för närvarande något större än
förslagsanslagen, eller 235 stycken.
Eftersom behållningen på ett reservationsanslag kan reserveras till
ett efterföljande budgetår motsvarar medelsanvisningen ett visst år inte
med nödvändighet den slutliga belastningen på anslaget. Detta förhål-
lande beaktas i statsbudgeten på så sätt att man för samtliga reserva-
tionsanslag på statsbudgeten (såväl nya som gamla) gör en samlad
bedömning av medelsutnyttjandet och med hjälp av budgetposten
Minskning!ökning av anslagsbehållningar korrigerar anslagsbeloppen för
att fa fram den korrekta belastningen på budgeten under budgetåret.
Räknar man t.ex. med att utgifterna på samtliga reservationsanslag
under ett år kommer att vara 1,5 miljarder kronor lägre än vad som
anvisats på reservationsanslag för samma budgetår innebär denna "be-
sparing" att stocken av anslagsbehållningar ökar med ett lika stort
belopp. Eftersom utgifterna i detta fall blir 1,5 miljarder kronor lägre
än vad som anvisats registreras ökningen av anslagsbehållningarna som
en besparing, dvs. med ett negativt belopp på statsbudgetens utgiftssida.
Annorlunda uttryckt förs reservationsanslagen upp med de belopp som
riksdagen anvisat men samtidigt införs en gemensam, negativ korrek-
tionspost på -1,5 miljarder kronor. Är å andra sidan belastningen
1993/94:TK2
Bilaga A
större än vad som anvisats registreras detta som en minskning av
anslagsbehållningarna — (man tär då på behållningarna) — vilken
liksom en ökad utgift förs upp med ett positivt belopp på utgiftssidan.
För innevarande budgetår har riksdagen anvisat sammanlagt 101,0
miljarder kronor över reservationsanslag. Samtidigt räknar man med
att anslagsbehållningarna kommer att minska med 1,5 miljarder kro-
nor. Reservationsanslagen (gamla och nya) väntas sålunda under bud-
getåret bli belastade med 102,5 miljarder kronor.
Ramanslag är den mest flexibla anslagsformen i och med att ett sådant
anslag kan antingen överskridas eller sparas. Ej utnyttjade belopp får
således sparas till efterföljande budgetår som ett s.k. anslagssparande.
Någon gräns för hur mycket av anslaget som kan sparas finns inte.
Anslaget kan också överskridas genom att den berörda myndigheten
utnyttjar en s.k. anslagskredit, dvs. lånar av efterföljande budgetårs
anslag. Krediten far motsvara högst 7 % av anslagsbeloppet men har
av regeringen i de flesta fall begränsats till 5 %. Genom beslut i varje
enskilt fall kan regeringen också tillåta att en merutgift får redovisas
under anslaget. Däremot medges inga generella anslagspåslag för t.ex.
merkostnader till följd av löneförhandlingar, utan sådana merkostna-
der får bäras av myndigheterna själva inom ramen för anvisade medel.
Tidigare system med en check in blanko för lönemerkostnader har
således avskaffats.
En myndighets anslagssparande läggs till och en eventuell anslags-
kredit dras från efterföljande budgetårets anslagsbelopp.
Ramanslag är en tämligen ny anslagsform som infördes i samband
med att systemet med fördjupade anslagsprövningar började tillämpas.
Anslagsformen används i första hand för förvaltningsmyndigheters
anslag. Antalet ramanslag är för närvarande 181, och över dem har
riksdagen för 1993/94 anvisat sammanlagt 98,4 miljarder kronor, mot-
svarande 18,1 % av de samlade anslagen.
Slutligen bör i detta sammanhang uppmärksammas att det finns ytter-
ligare en form av utgifter på statsbudgeten, nämligen de utgifter som
förs upp (som negativa poster) bland statsbudgetens inkomster. Detta
gäller t.ex. merparten av utgifterna för sjukförsäkringen liksom stora
delar av socialförsäkringssektorn i övrigt. Dessa utgifter underkastas
inte någon prövning av det slag som gäller för statsbudgetens övriga
utgifter. Riksdagsutredningen har med hänsyn härtill begärt en mer
långtgående bruttoredovisning av statsbudgetens inkomster och utgif-
ter. Enligt utredningen bör det inte få förekomma att underskott som
uppkommer i en viss verksamhet finansieras genom nettoredovisning
mot budgeten eller genom upplåning vid sidan av statsbudgeten utan
att riksdagen får tillfälle att ta ställning till verksamhetens omfattning.
En sådan ordning bidrar till att försena nödvändiga förändringar i
regelsystemet, har utredningen framhållit.
1993/94:TK2
Bilaga A
41
Statlig verksamhet i vid bemärkelse kan finansieras på i princip tre
sätt, nämligen med anslag över statsbudgeten, med avgifter som vissa
myndigheter/företag givits rätt att ta ut samt med lån vid sidan av
statsbudgeten. En variant av lånefinansiering är att staten genom att
lämna kreditgarantier kan underlätta upplåning vid sidan av statsbud-
geten för statlig eller annan verksamhet.
Den helt dominerande finansieringsformen är de anslag som riksda-
gen varje år anvisar för olika typer av verksamhet. Totalt finns det
drygt 700 anslag på statsbudgeten vars samlade utgifter för budgetåret
1993/94 beräknas uppgå till 562,7 miljarder kronor enligt 1994 års
budgetproposition. Statsmakterna utövar sin finansiella styrning av den
anslagsfinansierade verksamheten genom att dels reglera medelstillskot-
tet till ett visst ändamål, dels ange hur de anvisade medlen får
disponeras. Det senare sker bl.a. genom valet av anslagstyp. Fyra
anslagstyper används därvid, nämligen obetecknade anslag, förslagsan-
slag, reservationsanslag och ramanslag. Skillnaden dem emellan be-
skrivs i bilaga A.
Avgiftsfinansiering används i första hand för tjänster som tillhandahålls
på affärsmässiga villkor. Vanligast förekommande är denna typ av
finansiering bland affärsverk och bolag som tidigare varit affärsverk,
t.ex. SJ, Telia, Postverket, Svenska kraftnät, Vattenfall och Luftfartsver-
ket. Flera förvaltningsmyndigheter bedriver s.k. uppdragsverksamhet
och även de tar ut avgifter för tjänster som de tillhandahåller.
En annan vanligt förekommande typ av avgifter är de offentligrätts-
liga avgifterna. Sådana avgifter tas ut av myndigheter som har till
uppgift att bevilja tillstånd eller utöva kontroll och tillsyn över viss
verksamhet.
Affärsverkens inkomster och utgifter redovisas inte på statsbudgeten
utan endast i respektive verks årsredovisning. Däremot är affärsverk-
verken skyldiga att till staten leverera in en viss avkastning på det
statskapital de förvaltar, dvs. på de medel som en gång tillförts verken
via anslag. Dessa inleveranser redovisas på statsbudgetens inkomstsida.
Det kan i vissa fall också förekomma att staten köper tjänster som
affärsverken tillhandahåller på uppdragsbasis och att dessa utgifter
redovisas bland statsbudgetens utgifter. Så t.ex.uppbär Postverket sär-
skild ersättning för att hålla rikstäckande betalnings- och kassaservice.
Liksom affärsverken ger de statliga bolagen utdelning till sin ägare,
en utdelning som likaledes redovisas på budgetens inkomstsida.
Även den avgiftsfinansierade uppdragsverksamheten redovisas i hu-
vudsak utanför statsbudgeten. Myndigheter som bedriver enbart sådan
verksamhet eller för vilka denna verksamhet omfattar en större och
väl avskild del av den totala verksamheten finns likväl uppförda i
budgeten men har där tilldelats endast formella anslag, vart och ett
med det symboliska beloppet 1 000 kr. Som en följd härav kallas dessa
myndigheter ofta för "1 000-kronorsmyndigheter", I och med att
42
myndigheten finns uppförd på statsbudgeten kommer dess verksamhet
varje år upp till prövning i riksdagens budgetprocess. Denna prövning
får i dock en annan inriktning än den rent anslagsbeviljande.
Skillnaden mellan avgiftsfinansierade myndigheterna är stor. Vissa
uppdragsmyndigheter finansierar hela sin verksamhet med avgifter.
Andra uppbär anslag vid sidan av avgifterna, och i de fall ett 1 000-kro-
norsanslag uppförts på budgeten för detta ändamål avser det bara en
bestämd del av myndighetens verksamhet. Den något splittrade bilden
förstärks av att all avgiftsfinansierad verksamhet inte ligger utanför
statsbudgeten. Det finns nämligen myndigheter som redovisar sina
inkomster på inkomsttitel på statsbudgeten och som far anslag för att
täcka verksamhetens kostnader. Detta gäller i princip samtliga myndig-
heter som uppbär offentligrättsliga avgifter för myndighetsutövande
verksamhet.
Statsmakternas finansiella styrning av affärsverken utövas genom att
särskilda ekonomiska mål och ramar fastställs för bl.a. soliditet, avkast-
ningen på det statskapital de förvaltar och samt för deras prissättning.
Genom avgiftsförordningen (1992:191) och kapitalförsörjningsförord-
ningen (1992:406) har regeringen beslutat om generella regler för
avgiftsfinansierad verksamhet.
Upplåningen vid sidan av statsbudgeten kanaliseras i första hand genom
Riksgäldskontoret som efter beslut av riksdagen förmedlar lån på
affärsmässiga villkor till myndigheter och olika verksamheter. Under
innevarande budgetår beräknas denna upplåning uppgå till närmare 55
miljarder kronor, varav två tredjedelar används för att finansiera
underskottet i Arbetsmarknadsfonden. Drygt 10 miljarder kronor avser
utlåning till dels olika affärsverks och myndigheters investeringar, dels
Centrala studiestödsnämndens långivning.
De statliga garantiåtagandena är omfattande. I mitten av 1993 uppgick
de till sammanlagt 154 miljarder kronor. Samtidigt fanns ett betydande
utrymme för ytterligare garantiåtaganden i och med att den av riksda-
gen fastställda garantiramen då var 257 miljarder kronor. Eftersom
garantigjvningen innebär att staten ikläder sig betalningsansvar för de
förpliktelser som garantitagaren inte kan fullgöra, kan varje lämnad
kreditgaranti ses som en potentiell utgift för staten. Under 1980-talet
fick staten infria garantier till framför allt varvs- och rederinäringen.
Numera är det i första hand garantierna till banksektorn som givit
upphov till betydande utgifter. Utgifterna i garantiverksamheten redo-
visas med viss fördröjning över statsbudgeten och påverkar då budget-
underskottet på samma sätt som traditionella statsutgifter. Till en del
begränsas statens utgifter av att man i efterhand lyckas återkräva delar
av de infriade garantierna. För beviljade garantier uttas i många fall
också en årlig avgift. Riksgäldskontoret svarar för närmare en tredjedel
av de utfärdade garantierna. Målet för denna versamhet är, sett över en
längre tidsperiod, att kostnaderna skall täckas av intäkterna. Hittills
har så inte skett. Garantiverksamheten har gett nettoöverskott endast
under två år, nämligen budgetåren 1989/90 och 1990/91. Under bud-
getåret 1992/93 uppgick nettoförlusten till 23,3 miljarder kronor.
1993/94:TK2
Bilaga B
43
Genom att finansiera en verksamhet på annat sätt än med anslag kan
man alltså påverka statsbudgetens omslutning, och en sådan förändring
skulle därför kunna ses som ett alternativ till en besparing när ett
utskott vill prioritera en viss verksamhet. Vilken finansieringsform
som är lämpligast att använda i ett visst sammanhang bör emellertid
inte vägledas av sådana bedömningar utan avgöras utifrån verksamhe-
tens inriktning och art. Finansieringsformen är nämligen av underord-
nad betydelse när omfattningen av en viss statlig verksamhet prövas.
Belastningen på samhällsekonomin blir ju inte mindre bara för att
finansieringen lyfts ut från statsbudgeten. Man kan således inte mildra
resursanspråken genom att välja ett alternativ till anslagsfinansiering,
möjligtvis kan man bidra till att dölja dem eftersom budgetunderskot-
tet då minskas.
Resursanspråken för att tillhandahålla en given mängd statlig verk-
samhet påverkas alltså inte av om finansieringen sker med an-
slag/skatter eller med avgifter. Verksamhetens omfattning påverkas inte
heller om finansieringen i stället sker med lån. Så t.ex. skulle statens
utgifter för arbetslöshetsersättning inte ha blivit annorlunda om under-
skottet i Arbetsmarknadsfonden varje år täckts med anslag över stats-
budgeten i stället för som nu med lån vid sidan av budgeten. Gränsen
mellan verksamhet som lånefinansieras utanför statsbudgeten och så-
dan verksamhet som finansieras med skatter/anslag över budgeten är
dessutom flytande eftersom uppkomna budgetunderskott alltid måste
lånefinansieras av Riksgäldskontoret (RGK). Underskottet i statsbud-
geten väntas under innevarande budgetår uppgå till 217 miljarder
kronor, och för närvarande är därmed närmare 40 % av statsbudge-
tens utgifter lånefinansierade.
Med vårt förslag till beslutsordning ankommer det på fackutskotten
att inom de ramar som riksdagen lagt fast pröva regeringens förslag till
medelsanvisning på statsbudgetens olika anslag. Fackutskotten är med
den specialkompetens de besitter också bäst skickade att bedöma hur
stor omfattning olika verksamheter bör ha och var besparingar lämpli-
gast kan göras.
Saken kommer dock i ett annat läge om ett fackutskott i något
sammanhang önskar ompröva regeringens förslag till finansieringsform
för en viss verksamhet. Eftersom en sådan förändring påverkar budget-
ramarnas storlek ligger det närmast till hands att finansutskottet far
bereda frågor av detta slag. Skulle det alltså föreligga skäl till ändrad
finansieringsform som ett fackutskott önskar åberopa är det dessutom
nödvändigt att de kommer fram på ett tidigt stadium av processen för
att inte störa den fortsatta budgetbehandlingen. Följande ordning bör
därvid tillämpas.
Det fackutskott som vill ersätta en av regeringen föreslagen anslagsfi-
nansiering med antingen upplåning vid sidan av statsbudgeten, en
statlig garanti eller ett avgiftssystem bör ta upp frågan i samband med
att utskottet avger sitt yttrande till finansutskottet över regeringens
budgetförslag. Finansutskottet far då möjlighet att pröva förslaget i
anslutning till att utskottet tar ställning till det samlade budgetförslaget
och dess uppdelning på olika huvudområden. Fackutskottet och fi-
1993/94:TK2
Bilaga B
nansutskottet bör vid sin beredning särskilt uppmärksamma de konse- 1993/94:TK2
kvenser en sådan förändring kan få för riksdagens möjligheter att Bilaga B
årligen återkommande pröva verksamhetens omfattning.
45
1993/94:TK2
Bilaga C
|
Fredag |
20 September | |
|
Vecka 1 |
Måndag Fredag |
23 September 24 September 25 September 26 September 27 September |
|
Vecka 2 |
Måndag |
30 September 1 Oktober 2 Oktober 3 Oktober 4 Oktober |
|
Vecka 3 |
Måndag Torsdag Fredag |
7 Oktober 8 Oktober 9 Oktober 10 Oktober 11 Oktober |
|
Vecka 4 |
Måndag Onsdag Fredag |
14 Oktober 15 Oktober 16 Oktober 17 Oktober 18 Oktober |
|
Vecka 5 |
Måndag Onsdag Fredag |
21 Oktober 22 Oktober 23 Oktober 24 Oktober 25 Oktober |
|
Vecka 6 |
Måndag Onsdag Fredag |
28 Oktober 29 Oktober 30 Oktober 31 Oktober 1 November |
|
Vecka 7 |
Måndag Tisdag Onsdag Fredag |
4 November 5 November 6 November 7 November 8 November |
Utskott Utskott Utskott
Kammare Grupp 1 Grupp 2 Grupp 3
Budgetpropositionen lämnas
FiU
46
1993/94:TK2
Bilaga C
Utskott Utskott Utskott
Kammare Grupp 1 Grupp 2 Grupp 3
|
Vecka 6 |
Måndag Onsdag Fredag |
28 Oktober 29 Oktober 30 Oktober | |
|
31 1 |
Oktober | ||
|
Vecka 7 |
Måndag |
4 |
November |
|
Tisdag |
5 |
November | |
|
Onsdag |
6 |
November | |
|
Torsdag |
7 |
November | |
|
Fredag |
8 November | ||
|
Vecka 8 |
Måndag |
11 |
November |
|
Tisdag |
12 November | ||
|
Onsdag |
13 November | ||
|
Torsdag |
14 |
November | |
|
Fredag |
15 |
November | |
|
Vecka 10 |
Måndag |
18 |
November |
|
Tisdag |
19 |
November | |
|
Onsdag |
20 |
November | |
|
Torsdag |
21 |
November | |
|
Fredag |
22 |
November | |
|
Vecka 11 |
Måndag |
25 |
November |
|
Tisdag |
26 |
November | |
|
Onsdag |
27 |
November | |
|
Torsdag |
28 |
November | |
|
Fredag |
29 |
November | |
|
Vecka 12 |
Måndag |
2 |
December |
|
Tisdag |
3 |
December | |
|
Onsdag |
4 |
December | |
|
Torsdag |
5 |
December | |
|
Fredag |
6 |
December | |
|
Vecka 13 |
Måndag |
9 December | |
|
Tisdag |
10 |
December | |
|
Onsdag |
11 |
December | |
|
Torsdag |
12 |
December | |
|
Fredag |
13 |
December | |
|
Vecka 14 |
Måndag |
16 |
December |
|
Tisdag |
17 |
December | |
|
Onsdag |
18 |
December | |
|
Torsdag |
19 |
December | |
|
Fredag |
20 |
December | |
FiU
FiU beslut
om ram
Beslut grp 2
Beslut grp 3
Beslut grp 3
Vecka 15 Måndag 23 December
Tisdag 24 December
47
1993/94 :TK2
Vi lägger i denna del fram förslag till de ändringar i riksdagsordningen
som föranleds av förslagen om budgetprocessen i principbetänkandet
såsom de utvecklats närmare i vårt betänkande Budgetprocessen. För-
slagen bygger delvis på nya överväganden efter det att principbetänkan-
det avlämnades.
Lagförslagen innebär i korthet följande.
Budgetåret läggs om till kalenderår fr.o.m. den 1 januari 1997. I
övergångsskedet omfattar budgetåret ett och ett halvt år, den 1 juli
1995 t.o.m den sista december 1996. Budgetpropositionen, som skall
vara fullständig, avlämnas senast den 20 september. Under år då val
äger rum i september Sr budgetpropositionen avlämnas senast en
vecka efter riksmötets öppnande eller tio dagar efter regeringsskiftet.
Regeringen Sr avlämna en ekonomisk vårproposition senast den 15
april. Riksdagen Sstställer varje år övriga propositionstider.
Riksmötet börjar i september utom under valår då riksmötet börjar
i oktober. Den allmänna motionstiden pågår från riksmötets början till
dess att motionstiden på budgetpropositionen utgår.
Riksdagen kan besluta att utgifter på statsbudgeten för följande år
skall hänföras till utgiftsområden. Har riksdagen Sttat sådant beslut Sr
beslut om anslag eller beslut som har betydelse för beräkningen av
inkomster på statsbudgeten inte Sttas innan riksdagen Sstställt ramar
för utgiftsområdena och en beräkning av inkomsterna på statsbudget-
en. Finansutskottet bereder ärenden om ramar för utgiftsområden och
om beräkning av statens inkomster.
Finansutskottet Sr initiativrätt i ekonomisk-politiska frågor. Finans-
utskottet skall också ges tillfälle att yttra sig över förslag från andra
utskott som på sikt kan påverka de offentliga inkomsterna och utgifter-
na i de fall förslagen bygger på initiativ inom riksdagen.
Förslagen i riksdagsordningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1996.
I en tillSllig ändring i riksdagsordningen som träder i kraft den 1
januari 1995 regleras övergången till kalenderårsbudget.
4 Riksdagen 1993194. 2 saml. TK2
1993/94 :TK2
Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen att det i lagen
skall införas en ny paragraf, 3 kap. 2 a §, av följande lydelse.
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse 3 kap. 2a § Beträffande det budgetår som |
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995 och upphör att gälla den
31 december 1996.
50
1993/94:TK2
Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen
dels att nuvarande 5 kap. 13 § och tilläggsbestämmelse 5.13.1 skall
betecknas 5 kap. 14 § respektive 5.14.1,
dels att rubriken närmast före 5.13.1 utgår,
dels att 1 kap. 2 §, 3 kap. 2—4, 7, 10—11 och 19 §§ samt 4 kap. 5
och 8 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, tilläggsbestämmelse
3.2.1 och 5 kap. 13 §, av följande lydelse,
dels att det i lagen införs nya rubriker före tilläggsbestämmelsen 3.2.1
och 5.14.1 som skall lyda "Tilläggsbestämmelse".
Lydelse enligt DEL 1 och SFS Föreslagen lydelse
1993:1596
1 kap.
2 §
Riksdagen samlas efter riksdagsval till riksmöte på tid som angjves i
3 kap. 5 § regeringsformen.
Under år när ordinarie riks-
dagsval icke hålles, inleds riksmö-
te första tisdagen i oktober, om ej
riksdagen på förslag av talmans-
konferensen vid föregående riksmö-
te fastställt annan dag i september
eller oktober för riksmötets början.
Har tillkännagivande om extra val
gjorts före denna dag och har icke
riksdagen med anledning av valet
samlats till riksmöte senast i juli,
skall dock riksmöte enligt detta
stycke ej inledas.
Riksmöte pågår till dess nästa riksmöte börjar.
Under år då ordinarie riksdags-
val icke hålles, inleds nytt riksmö-
te på dag i september som riksda-
gen på förslag av talmanskonferen-
sen fastställt vid föregående riks-
möte.
Har tillkännagivande om extra
val gjorts före den fastställda da-
gen, skall nytt riksmöte enligt and-
ra stycket inledas endast om riksda-
gen med anledning av valet samlats
före juni månads utgång.
2
Budgetåret börjar den 1 juli. Re-
geringen skall senast den 10 janua-
ri eller, om hinder möter till följd
av nyligen inträffat regeringsskifte,
snarast möjligt därefter avlämna
proposition med förslag till stats-
budget (budgetproposition) för det
närmast följande budgetåret. Pro-
positionen skall innehålla finans-
plan och nationalbudget. Regering-
en skall avgiva särskilt förslag till
slutlig reglering av statsbudgeten
(kompletteringsproposition). Sådant
förslag skall om hinder ej möter
avlämnas före utgången av april
månad.
Annan proposition angående an-
slag för det närmast följande bud-
3 kap.
§
Budgetåret börjar den 1 janua-
ri. Regeringen skall dessförinnan
avlämna proposition med förslag
till statens inkomster och utgifter
för budgetåret (budgetproposition).
I förslaget skall även ingå en redo-
visning av statens tillgångar och
skulder.
Budgetpropositionen skall inne-
hålla finansplan och nationalbud-
get samt förslag till reglering av
statsbudgeten. Har riksdagen med
stöd av bestämmelserna i 5 kap.
13 § fattat beslut om utgiftsområ-
den skall förslaget till statsbudget
innehålla en fördelning av anslagen
på de av riksdagen beslutade ut-
giftsområdena.
51
Endast om regeringen finner syn-
nerliga ekonomisk-politiska skäl
föreligga får proposition angående
statens inkomster och utgifter för
det närmast följande budgetåret av-
lämnas efter budgetpropositionen.
1993/94:TK2
getåret skall avlämnas senast den
IO mars, såvida regeringen icke fin-
ner att propositionen kan behand-
las vid följande riksmöte. Vid
1993/94 års riksmöte skall dock en
sådan proposition avlämnas senast
den 25 februari.
Proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag eller
om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i 9 kap. 7 §
regeringsformen bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för
det ändamål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på
plan för längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i proposi-
tionen, bör planen redovisas.
Tilläggsbestämmelse
3.2.1
3
Annan proposition än sådan som
avses i 2 § skall avlämnas senast
den 31 mars om regeringen anser
att propositionen bör behandlas
under pågående riksmöte.
4
Bestämmelserna i 2 § andra
stycket och 3 § om den tid då pro-
po- sition skall avlämnas gäller
Budgetpropositionen skall avläm-
nas senast den 20 september. Un-
der år då riksdagsval hålles i sep-
tember, skall budgetpropositionen
avlämnas senast en vecka efter riks-
mötets öppnande.
Om hinder möter till följd av
regeringsskifte att iakttaga vad som
föreskrivits i första stycket, skall
budgetpropositionen avlämnas
inom tio dagar efter det att en ny
regering har tillträtt, dock senast
den 15 november.
Om regeringen anser att proposi-
tion med förslag till riktlinjer för
den framtida ekonomiska politiken
och anslag för löpande budgetår
(ekonomisk vårproposition) bör be-
handlas under pågående riksmöte
skall propositionen, om hinder inte
möter, avlämnas senast den 15
april.
§
Riksdagen fastställer på förslag
av talmannen när propositioner,
som regeringen anser bör behand-
las under pågående riksmöte, senast
skall avlämnas i de fall icke sär-
skild tidpunkt föreskrivs i riksdags-
ordningen.
§
Beslut enligt 3 § om den tid
när proposition, som regeringen
anser bör behandlas under pågåen-
52
endast vid riksmöte som inletts i
augusti, september eller oktober.
Bestämmelserna gäller ej
1. om budgetpropositionen med
stöd av 2 § har avlämnats efter
den 10 januari,
2. i fråga om proposition vari-
genom regeringen enligt lag för
prövning underställer riksdagen
en utfårdad förordning,
3. om regeringen finner syn-
nerliga skäl föreligga att avlämna
propositionen senare.
de riksmöte, senast skall avlämnas
gäller ej
1. i fråga om proposition vari-
genom regeringen enligt lag för
prövning underställer riksdagen
en utfärdad förordning,
2. om regeringen finner syn-
nerliga skäl föreligga att avlämna
propositionen.
1993/94:TK2
7 §
Utskott far väcka förslag hos riksdagen i ämne som hör till dess
handläggning.
Finansutskottet får i ekono-
misk-politiskt syfte väcka förslag
även i ämne som hör till annat
utskotts beredningsområde.
10 §
Motion får väckas inom femton
dagar från den dag då budgetpro-
positionen anmäldes i kammaren.
Om uppehåll görs i kammarens ar-
bete med anledning av att regering-
en förordnat om extra val och mo-
tionstiden inte har gått till ända,
löper ny motionstid om femton da-
gar från början av nästa valperiod.
Fastställes i något fall statsbudget
för annan tid än budgetåret, be-
stämmer riksdagen om motionsti-
dens förläggning.
Motioner får en gång om året
väckas i fråga om allt som kan
komma under riksdagens prövning
(allmän motionstid).
Den allmänna motionstiden på-
går, om inte riksdagen på förslag
av talmannen bestämmer annat,
från början av riksmöte som inleds
under augusti, september och okto-
ber och så länge som motioner får
avlämnas med anledning av bud-
getpropositionen.
11 §
Utöver vad som följer av 10 §
får motion med anledning av pro-
position avlämnas inom femton
dagar från den dag då propositio-
nen anmäldes i kammaren. I
ärende som måste avgöras skynd-
samt kan riksdagen, om den fin-
ner synnerliga skäl föreligga, på
förslag av regeringen besluta om
kortare motionstid. Riksdagen
kan om särskilda skäl föreligger
på förslag av talmannen besluta
att förlänga tiden för avlämnande
av motion.
Motion med anledning av pro-
position får väckas inom femton
dagar från den dag då propositio-
nen anmäldes i kammaren. I
ärende som måste avgöras skynd-
samt kan riksdagen, om den fin-
ner synnerliga skäl föreligga, på
förslag av regeringen besluta om
kortare motionstid. Riksdagen
kan om särskilda skäl föreligger
på förslag av talmannen besluta
att förlänga tiden för avlämnande
av motion.
Motion får väckas även med anledning av skrivelse från regeringen.
Därvid tillämpas bestämmelserna i första stycket, om inte annat följer
av 19 §.
19
Proposition och motion får
återkallas till dess utskott har av-
§
Proposition och motion får
återkallas till dess utskott har av-
53
5 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK2
givit betänkande i ärendet. För-
slag som vilar enligt 2 kap. 12 §
tredje stycket regeringsformen far
återkallas till dess utskottet har
givit betänkande i ärendet. För-
slag som vilar enligt 2 kap. 12 §
tredje stycket regeringsformen får
återkallas till dess utskottet har
1993/94:TK2
avgivit nytt betänkande enligt 4
kap. 8 § fjärde stycket denna
riksdagsordning.
avgivit nytt betänkande enligt 4
kap. 8 § femte stycket denna riks-
dagsordning.
Har proposition blivit återkallad, får motion väckas med anledning
därav inom sju dagar från det att återkallelsen anmäldes i kammaren.
4 kap.
5 §
Finansutskottet skall, utöver sina uppgifter enligt 9 kap. 4 och 11 §§
regeringsformen, bereda ärenden om allmänna riktlinjer för den eko-
nomiska politiken och för budgetregleringen samt ärenden som rör
riksbankens verksamhet.
Finansutskottet skall dessutom
bereda ärenden om ramar för ut-
giftsområden och om beräkning av
statens inkomster enligt 5 kap.
13 §.
8 §
Utskott skall avgiva betänkande i ärende som har hänvisats till
utskottet och som ej har återkallats. Utskott kan dock överflytta ärende
till annat utskott, om detta samtycker därtill, eller överenskomma med
ett eller flera utskott att de skall bereda ärendet gemensamt genom
deputerade i sammansatt utskott. Sådant utskott avgiver betänkande till
riksdagen.
Innan utskott avgiver betänkande
med förslag i ärende, som väckts
inom riksdagen, skall finansutskot-
tet beredas tillfälle att yttra sig om
förslaget kan innebära mer bety-
dande framtida återverkningar på
de offentliga utgifterna och inkoms-
terna.
Betänkande i ärende vars behandling har uppskjutits från en valpe-
riod för riksdagen till nästa skall avgivas av utskott som har tillsatts av
den nyvalda riksdagen.
Utskott skall till anmälan till kammaren av vilande beslut som sägs i
3 kap. 16 § foga yttrande i ärendet.
Har lagförslag vilat enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen,
skall utskottet avgiva nytt betänkande i ärendet.
5 kap.
13 §
Riksdagen kan besluta att utgifter
på statsbudgeten för följande bud-
getår skall hänföras till bestämda
utgiftsområden.
Riksdagen fastställer genom ett
särskilt beslut ramar för utgiftsom-
rådena och en beräkning av in-
komsterna på statsbudgeten för
närmast följande budgetår.
Beslut om anslag eller andra ut-
gifter i staten eller beslut som har
betydelse för beräkningen av in-
54
komsterna i staten får icke fattas
innan beslut fattats enligt andra
stycket.
1993/94:TK2
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1996.
55
1993/94:TK2
Detta lagförslag omfattar endast den del av våra förslag angående den
statliga budgetprocessen som bör regleras i lag. Flera av förslagen är av
det slaget att de inte bör detaljregleras i riksdagsordningen. Vi avser att
återkomma med ytterligare förslag om ändringar i riksdagsordningen
(tilläggsbestämmelserna) i ett betänkande om statsbudgetens indelning i
utgiftsområden och om utskottsorganisationen. I det fortsatta arbetet
med att utveckla rambeslutsmodellen kan det även uppkomma behov
av ytterligare reglering i tilläggsbestämmelser till riksdagsordningen.
Vi förutsätter att regeringen lägger fram de förslag till följdlagstift-
ning som föranleds av våra ändringar i riksdagsordningen.
I följande beskrivning refereras endast till aktuella textavsnitt i vårt
principbetänkande. För uppgift om motsvarande avsnitt i nu föreliggan-
de betänkande hänvisas till innehållsförteckningen på s. 7.
(kapitel 4 i principbetänkandet)
Det statliga budgetåret läggs om till kalenderår (3 kap. 2 § RO).
Samtidigt ändras bestämmelserna om riksmötets början under
icke-valår. Riksdagen skall varje år på förslag av talmannen besluta på
vilken dag i september riksmötet skall börja (1 kap. 2 § RO).
(avsnitt 2.3 i principbetänkandet)
Budgetpropositionen skall vara heltäckande när den avlämnas. Förslag
om utgifter och inkomster för följande budgetår far i princip inte
läggas efter budgetpropositionen. Endast om regeringen finner att
synnerliga ekonomisk-politiska skäl föreligger får sådan proposition
avges senare än budgetpropositionen. Budgetpropositionen skall även
omfatta sådana statens inkomster och utgifter som ligger utanför stats-
budgeten samt innehålla en redovisning av statens tillgångar och
skulder (3 kap. 2 § ).
(avsnitt 3.2.4 i principbetänkandet)
Genom en ny bestämmelse i RO införs en möjlighet för riksdagen att
besluta att utgifter på statsbudgeten skall hänföras till visst utgiftsområ-
de (5 kap. 13 §).
Om riksdagen fattat sådant beslut skall budgetpropositionen innehål-
la en fördelning av utgifterna på utgiftsområden (3 kap. 2 §). Riksda-
gen fastställer en utgiftsram för varje område och en beräkning av
56
statens inkomster innan beslut får tas om enskilda anslag eller andra
utgifter i staten eller i ärenden som har betydelse för beräkningen av
inkomsterna (5 kap. 13 §).
(avsnitten 2.2.3, 2.4.3 och 3.2.4 i principbetänkandet)
Finansutskottet skall bereda ärenden om ramar för utgiftsområden och
om beräkningen av statens inkomster (4 kap. 5 §) och får initiativrätt i
frågor av ekonomisk-politisk art inom andra utskotts beredningsområ-
den (3 kap. 7 §). Finansutskottet ges också möjlighet att yttra sig över
förslag från andra utskott som bygger på initiativ inom riksdagen om
förslaget kan leda till mer betydande framtida ekonomiska konsekven-
ser för de offentliga utgifterna och inkomsterna (4 kap. 8 §).
(kapitel 4 och avsnitt 5.1.4 i principbetänkandet)
Bestämmelserna om sista dag för propositionsavlämnande tas bort ur
RO. I stället skall riksdagen på förslag av talmannen besluta om de
tidpunkter som skall gälla för avlämnande av propositioner vid varje
riksmöte (3 kap. 3 §).
Tidpunkten för budgetpropositionens och den s.k. ekonomiska vår-
propositionens avlämnande skall dock även i fortsättningen anges i
riksdagsordningen men flyttas till en tilläggsbestämmelse. Budgetpro-
positionen skall avlämnas senast den 20 september. Valår skall budget-
propositionen avlämnas till den nyvalda riksdagen senast en vecka
efter riksmötets öppnande, om det inte blir regeringsskifte. En ny
regering skall avlämna budgetpropositionen tio dagar efter regerings-
skiftet. En budgetproposition skall dock under alla omständigheter
avlämnas senast den 15 november. Regeringen får avlämna en ekono-
misk vårproposition med riktlinjer för den framtida ekonomiska poli-
tiken och tilläggsbudget senast den 15 april (RO 3.2.1).
(kapitel 4 i principbetänkandet)
Den allmänna motionstiden förläggs till början av riksmötet och utgår
samtidigt med motionstiden på budgetpropositionen (3 kap. 10 §).
Motionstiden på budgetpropositionen beräknas enligt de generella
reglerna i 3 kap. 11 §. Möjlighet införs därigenom för regeringen att
begära förkortad motionstid på budgetpropositionen om propositionen
på grund av regeringsskifte avlämnas mycket sent under hösten.
1993/94:TK2
57
(kapitel 9 i principbetänkandet)
Bestämmelserna träder i kraft den 1 januari 1996. Kalenderår som
budgetår införs fr.o.m. den 1 januari 1997. Den första budgetproposi-
tion som avser kalenderår avlämnas hösten 1996 då också budgetbe-
handlingen i riksdagen avses ske enligt rambeslutsmodellen.
I övergångsskedet omfattar budgetåret ett och ett halvt år, dvs.
budgetpropositionen i januari 1995 avser perioden 1 juli 1995 till 31
december 1996. Övergången regleras genom en ny paragraf av tillfällig
karaktär i riksdagsordningen, 3 kap. 2 a § (lagtext 2.1.1), som träder i
kraft den 1 januari 1995. Våren 1995 lämnas den sista kompletterings-
propositionen enligt nuvarande regler. Våren 1996 lämnas den första
ekonomiska vårpropositionen.
Någon budgetproposition kommer inte att avlämnas vid 1995/96 års
riksmöte vilket får till följd att det heller inte blir någon allmän
motionstid vid detta riksmöte. Riksdagen kan dock besluta om en
allmän motionstid även vid detta riksmöte med stöd av nuvarande 3
kap. 10 § andra stycket.
1993/94:TK2
58
1993/94:TK2
1 kap. Riksmöten
2 §
Dag för riksmötets början under icke-valår regleras ej längre i riks-
dagsordningen. I stället skall riksdagen på förslag av talmanskonferen-
sen fastställa vilken dag i september nytt riksmöte skall börja. Beslutet
fattas under föregående riksmöte.
Förslaget innebär en återgång till det förfarande som ursprungligen
gällde enligt 1974 års riksdagsordning och ligger i linje med vårt
förslag om en mer flexibel uppläggning av riksdagens arbetsår. Som vi
framhåller i principbetänkandet bör planeringen av tidsramarna för
riksdagsarbetet avse hela valperioden för att i god tid ge information
om tidsschemat. Beredskap för avvikelser från planen måste dock
alltid finnas.
En tidigareläggning av riksmötets början under icke-valår är nöd-
vändig eftersom budgetpropositionen skall avlämnas senast den 20
september. En tidigareläggning är också enligt vår mening önskvärd av
andra skäl, bl. a. för att skapa utrymme för fler plenifria veckor under
den normala sammanträdesperioden. Tills vidare bör riksmötet inledas
omkring en vecka innan budgetpropositionen avlämnas. Det ger ut-
rymme för en förlängning av den allmänna motionstiden och för
andra riksdagsaktiviteter i september innan budgetpropositionen av-
lämnas. Vi anser att detta är önskvärt med tanke på att riksdagsarbetet
därefter under hösten till stor del kommer att koncentreras på budget-
arbetet.
Nytt riksmöte skall inte inledas i september om riksdagen på grund
av extra val samlats efter juni månads utgång. Nytt riksmöte inleds inte
heller om regeringen förordnat om extra val innan riksmötet börjar.
Det överensstämmer med nuvarande principer. "Juli" har dock änd-
rats till "juni" i vårt förslag eftersom riksmötets början i övrigt
tidigarelagts. Att nytt riksmöte inte inleds i september om regeringen
förordnat om extra val hindrar dock inte riksdagen från att samman-
träda i september. Riksmöte skall enligt vårt förslag i DEL 1 pågå till
dess nästa riksmöte börjar.
Vi föreslår inte någon ändring av valdagen. Det innebär att riksda-
gen under valår samlas till riksmöte två till tre veckor senare än andra
år.
59
3 kap. Ärendenas väckande
2 §
Budgetåret läggs om till kalenderår, dvs. budgetåret börjar den 1 janua-
ri.
Regeringen skall avlämna en budgetproposition vilken liksom tidiga-
re även skall innehålla finansplan och nationalbudget. Budgetproposi-
tionen skall förutom inkomster och utgifter på statsbudgeten även
innefatta inkomster och utgifter som redovisas utanför statsbudgeten
samt innehålla en redovisning av statens tillgångar och skulder.
Budgetpropositionen skall vara fullständig när den avlämnas. Någon
kompletteringsproposition skall ej längre lämnas. Tvärtom får inte
proposition angående statens utgifter och inkomster för följande bud-
getår avlämnas efter budgetpropositionen. Endast om regeringen anser
att synnerliga ekonomisk-politiska skäl föreligger får sådan proposition
avlämnas. Om det skulle uppstå ett akut behov av ytterligare medels-
tilldelning av andra skäl kan medel anvisas på tilläggsbudget för
löpande budgetår.
Om riksdagen beslutat att tillämpa rambeslutsmodellen skall budget-
propositionen även innehålla en fördelning av utgifterna på de av
riksdagen beslutade utgiftsområdena. Denna fördelning bör understäl-
las riksdagens prövning, dvs. avslutas med att regeringen hemställer att
riksdagen antar de av regeringen föreslagna ramarna för olika utgifts-
områden. Regeringen är skyldig att göra en sådan fördelning åt riksda-
gen oavsett vilka ramar och utgiftsområden regeringen själv tillämpar.
Något krav på att budgetpropositionen skall vara uppbyggd efter de av
riksdagen fastställda utgiftsområdena ställs däremot inte. Budgetpropo-
sitionen kan liksom hittills när det gäller de enskilda anslagen utfor-
mas enligt indelningen i huvudtitlar. Rambeslutsmodellen regleras i
5 kap. 13 § i förslaget.
3.2.1
Budgetpropositionen skall avlämnas senast den 20 september. Den
ekonomiska vårpropositionen som avser dels tilläggsbudget för löpande
år, dels riktlinjer för den framtida ekonomiska politiken, får avlämnas
senast den 15 april. Av 3 kap. 20 § RO följer att om dessa dagar
infaller på en lördag eller söndag skall propositionen avlämnas när-
mast följande vardag.
Under år då val (både ordinarie och extra val) äger rum i september
skall budgetpropositionen avlämnas till den nya riksdagen senast en
vecka efter riksmötets öppnande, dvs. vanligen 23 dagar efter valet.
Med tanke på budgetarbetets fördröjning vid ett val anser vi det rimligt
att ge regeringen visst anstånd med budgetpropositionen.
Vi utgår dock i våra förslag från att det är den nya regeringen som
lägger fram budgetpropositionen om det blir regeringsskifte efter val.
Den nya regeringen skall avlämna budgetpropositionen senast inom tio
dagar efter regeringsskiftet. Vi föreslår att detsamma skall gälla också
om regeringsskifte i annat fall hindrar att budgetpropositionen avläm-
1993/94 :TK2
60
nas enligt huvudregeln. Budgetpropositionen skall dock alltid avläm-
nas senast den 15 november. En utdragen regeringskris skulle annars
innebära att någon budgetproposition över huvud taget inte avlämnas
under hösten. Att även en expeditionsregering skall avge budgetpropo-
sition framgår redan av gällande rätt. Vi anser det väsentligt att
riksdagen alltid får ett budgetförslag i sådan tid att särskilda åtgärder
för budgetregleringen hinner vidtas före budgetårsskiftet.
Om budgetpropositionen på grund av regeringsskifte avlämnas sent
kan det bli aktuellt att tillfälligt ändra formerna för beredning av
förslaget. Det bör då t.ex. övervägas om förslaget i sin helhet skall
remitteras till finansutskottet eller om rambeslutsmodellen skall från-
gås och förslaget remitteras direkt till berörda utskott. Att budgetpro-
positionen när arbetsförhållandena föranleder det kan remitteras i sin
helhet till finansutskottet följer av 4 kap. 6 § RO. Avgörande för
beredningsformen blir en bedömning av vilka beslut riksdagen hinner
fatta innan det nya budgetåret börjar och i vilken utsträckning proviso-
risk budgetreglering därutöver måste vidtas.
Bestämmelserna för provisorisk budgetreglering finns i 9 kap. 4 §
RF. Om budgetregleringen inte hinner avslutas innan budgetårsskiftet
skall riksdagen bestämma om anslag i den omfattning som behövs till
dess budgetregleringen kan slutföras. Beslut kan fattas på initiativ av
regeringen eller utskott (finansutskottet och/eller respektive fåckut-
skott). Riksdagen kan också uppdra åt finansutskottet att fatta sådant
beslut på riksdagens vägnar.
I fråga om den ekonomiska vårpropositionen föreskrivs inte någon
skyldighet för regeringen att avge en sådan. Däremot måste den avläm-
nas senast den 15 april för att riksdagen skall behandla den under
våren. Endast om hinder föreligger, t.ex. på grund av extra val eller
regeringsskifte, får den lämnas senare.
I våra betänkanden föreslår vi att regeringen skall avlämna förslag
om tilläggsbudget tillsammans med den ekonomiska vårpropositionen.
Vi anser dock inte att det finns behov av någon särskild reglering i
denna fråga. Något hinder mot ytterligare förslag om anslag på tilläggs-
budget ställs inte heller. En sammanhållen behandling bör dock efter-
strävas. Vi utgår från att regeringen normalt kommer att avlämna ett
samlat förslag om anslag på tilläggsbudget på våren och ett på hösten.
Dessa förslag bör i sin helhet remitteras till finansutskottet, liksom
även andra förslag på tilläggsbudget. Finansutskottet inhämtar yttran-
den från övriga berörda utskott men kan också överlämna enstaka
ärenden för beredning i annat utskott.
Med tanke på den knappa tid som står till förfogande för en ny
regering att efter ett val påverka budgetpropositionens innehåll, är det
naturligt att den ekonomiska vårpropositionen året efter valet får en
större omfattning än andra år. Inget hindrar regeringen från att lägga
förslag om tilläggsbudget tidigare än den 15 april, dvs. dela upp den
ekonomiska vårpropositionen i två delar.
1993/94:TK2
6 Riksdagen 1993194. 2 saml. TK2
3 §
Vi anser i principbetänkandet att talmannen och talmanskonferensen
bör få vidgade befogenheter och ett ökat ansvar för den årliga plane-
ringen av riksdagsarbetet. I DEL 1 av lagförslagen föreslår vi att
tidsramen för det årliga riksmötet slopas och att talmannen får ansvar
för uppläggningen av den årliga arbetsrytmen vad gäller kammarens
sammanträden, när interpellationer senast får inges och när skriftliga
svar på frågor får lämnas.
Som ett ytterligare led i en mer flexibel uppläggning av riksdagens
arbetsår föreslår vi nu att de festa tidpunkter i RO som gäller för
avlämnande av propositioner slopas, med undantag för budgetproposi-
tionen och den ekonomiska vårpropositionen. I stället skall riksdagen
på förslag av talmannen för varje år fastställa vilka senaste tidpunkter
som skall gälla för avlämnandet av propositioner som regeringen vill
få behandlade under riksmötet. Riksdagsarbetets uppläggning i stort
och inplaneringen av längre uppehåll är fektorer som får styra propo-
sitionstiderna.
Aven vid riksmöte efter extra val beslutar riksdagen om proposi-
tionstider. Inget hindrar heller riksdagen från att ändra sitt beslut om
propositionstider t.ex. i samband med en utdragen regeringskris.
4 §
De tider för avlämnande av propositioner som riksdagen festställt med
stöd av 3 § gäller i likhet med gällande rätt inte om regeringen anser
att synnerliga skäl föreligger för att avlämna en proposition senare.
I principbetänkandet föreslog vi att riksdagens medgivande måste
inhämtas om regeringen ville att en proposition som avlämnats efter
de fastställda propositionstiderna skulle behandlas under pågående
riksmöte. Vi har dock vid våra förnyade överväganden funnit vissa
nackdelar med ett sådant förfarande och har därför stannat vid att
behålla nuvarande regler. Syftet med vårt förslag i principbetänkandet
— att underlätta planering och genomförande av riksdagsarbetet —
kan enligt vår mening uppnås genom andra åtgärder. Utskotten får
enligt vårt förslag i DEL 1 ett större ansvar för planeringen av sitt
arbete under valperioden. I första hand ankommer det därför på
utskottet att avgöra när en sent avlämnad proposition skall beredas.
Vederbörande utskott tar ställning till förslagen i en proposition och
då givetvis även till tidpunkten för ikraftträdandet. Inget hindrar att
utskottet gör en annan bedömning än regeringen av angelägen hetsgra-
den och beaktar att en proposition inkommit för sent för ett omedel-
bart genomförande. Vi anser det befogat att riksdagen alltid ifrågasätter
behovet av behandling under pågående riksmöte av för sent avlämnade
propositioner
Första stycket ändras och nuvarande punkt 1 slopas som en följd av
att tidpunkter för avlämnade av propositioner utgår i RO.
1993/94:TK2
62
7 §
Genom ett nytt andra stycke får finansutskottet initiativrätt i ekono-
misk-politiska frågor även på andra utskotts områden.
10 §
Motionstiden på budgetpropositionen skall i vårt förslag beräknas
enligt de generella reglerna om motionstid i 11 § och inte längre
enligt särskilda bestämmelser i 10 §. Motionstiden på budgetproposi-
tionen blir även i fortsättningen i regel femton dagar. I de fall
budgetpropositionen lämnas mycket sent kan regeringen med stöd av
11 § begära förkortad motionstid för att riksdagen skall hinna med
behandlingen innan det nya budgetåret börjar.
Den allmänna motionstiden regleras dock fortfarande i 10 §. En
gång om året får motioner väckas i fråga om allt som kan komma
under riksdagens prövning (jfr 4 kap. 3 § RF). Motionstiden förlängs
och förläggs i regel till början av riksmöte som inleds i augusti,
september och oktober. Motionstiden utgår samtidigt som motionsti-
den på budgetpropositionen utgår, dvs. de sista femton dagarna av
allmänna motionstiden sammanfaller med motionstiden på budgetpro-
positionen. Motionstidens längd kan variera beroende på när riksmötet
börjar och när budgetpropositionen avlämnas. I regel blir motionsti-
den cirka tre veckor.
Valår med regeringsskifte kan medföra att den allmänna motionsti-
den blir längre. En utdragen regeringskris kan också leda till att
motionstiden blir avsevärt längre. Vi har dock inte kunnat finna några
nackdelar med detta. Tvärtom kan det vara en fördel särskilt vid
regeringskris att det finns tillfälle att väcka motioner innan budgetpro-
positionen avges. Förkortad motionstid på budgetpropositionen be-
gränsar då inte motionsrätten i lika hög grad som annars skulle vara
fallet.
Vi anser att en årlig motionstid är till fyllest och att den bör ligga i
anslutning till motionstiden för budgetpropositionen. I de fall riksmöte
inte inleds i augusti eller september eller, efter val i september, i
oktober måste riksdagen på förslag av talmannen besluta om motions-
tidens längd och förläggning. Riksdagen kan även om särskilda skäl
föreligger besluta om motionstidens förläggning. Det kan t.ex bli aktu-
ellt om extra val utlyses innan budgetpropositionen avlämnas eller
behandlats färdigt.
Den första delen av allmänna motionstiden är främst avsedd för
motioner av allmän och/eller mer långsiktig karaktär där nya övervä-
ganden inte behöver göras med anledning av budgetpropositionen.
Under den senare delen kan då motionerna koncentreras till sådana
som i strikt mening anknyter till budgeten.
1993/94:TK2
11 §
En redaktionell ändring som en följd av ändringen i 10 §.
63
19 §
En ändring till följd av ändringen i 4 kap. 8 §.
4 kap. Ärendenas beredning
5 §
I ett nytt andra stycke fastslås att det är finansutskottet som bereder
ärenden om ramar för utgiftsområden och om beräkning av statens
inkomster enligt 5 kap. 13 §. Detta under förutsättning att riksdagen
med stöd av 5 kap. 13 § beslutat tillämpa rambeslutsmodellen. Propo-
sitioner med ekonomisk-politiskt syfte bör i sin helhet remitteras till
finansutskottet. Detsamma gäller de samlade förslag om anslag på
tilläggsbudget som regeringen avlämnar.
Bedömningen av inkomstsidan i budgeten blir främst en fråga för
finansutskottet. Med hänsyn till att skatteutskottet bereder skattelag-
stiftningen måste detta ske i samverkan med skatteutskottet. Vissa
inkomstposter ligger inom fackutskottens beredningsområden. I sådana
fall blir det på samma sätt som för utgifter aktuellt att före ställningsta-
gande till budgetens inkomstsida inhämta fackutskottets yttrande.
8 §
Enligt ett nytt andra stycke skall finansutskottet ges möjlighet att yttra
sig över olika lagförslag och tillkännagivanden som andra utskott avser
lägga fram med anledning av motioner eller utskottsinitiativ och som
kan inrymma mer betydande framtida ekonomiska konsekvenser. Det
rör sig här om sådana förslag som kan få långsiktiga effekter på de
offentliga utgifterna och inkomsterna, dvs. inte förslag som rör det
närmast följande budgetåret. Avsikten med vårt förslag är i första hand
att se till att finansutskottet Sr information om sådana förslag från
utskotten, inte att finansutskottet skall yttra sig över alla förslag.
Vi förutsätter att finansutskottet ges möjlighet att yttra sig så snart
utskottet tagit preliminär ställning i ärendet. Om ett utskott underlåter
att inhämta finansutskottets yttrande finns möjligheten att i kammaren
med stöd av 4 kap. 9 § RO framställa yrkande om att ärendet skall
hänvisas till finansutskottet för ytterligare beredning eller återförvisas
till utskottet. För hänvisning till finansutskottet krävs ett majoritetsbe-
slut. Aterförvisning till det beredande utskottet är däremot en åtgärd
som kan vidtas med stöd av en tredjedel av de röstande.
1993/94:TK2
64
5 kap. Ärendenas avgörande
13 §
Nuvarande 13 § jämte tilläggsbestämmelsen 5.13.1 har i vårt förslag
flyttats till en ny 14 § resp, ny 5.14.1 för att bereda plats för de nya
bestämmelserna om rambeslutsmodellen.
Vi har valt att inte låsa riksdagen vid rambeslutsmodellen genom ett
definitivt stadgande i riksdagsordningen. Budgetbehandling enligt ram-
beslutsmodellen förutsätter ett riksdagsbeslut. Om riksdagen fattat ett
sådant beslut skall utgifter i budgeten hänföras till olika utgiftsområ-
den. Budgetpropositionen skall då också innehålla en sådan indelning
(jfr 3 kap. 2 §).
Beslut att tillämpa rambeslutsmodellen bör tas i form av lag. I lagen
bör utgiftsområdena anges. Lagregleringen kan antingen göras i till-
läggsbestämmelse i riksdagsordningen eller i en särskild lag. Indelning-
en i utgiftsområden kan påverka ärendefördelningen mellan utskotten.
Vi avser att återkomma med förslag i dessa frågor.
För varje utgiftsområde fastställer riksdagen en ram för utgifterna.
Riksdagen festställer också en beräkning av inkomsterna på statsbud-
geten. Ramarna och beräkningen fastställs av riksdagen genom ett be-
slut och på förslag av finansutskottet. Beslut om enskilda anslag eller
andra utgifter i staten eller beslut som har betydelse för beräkningen
av inkomster i staten far inte fattas innan riksdagen fastställt utgiftsra-
marna och inkomstberäkningen.
Att det är finansutskottet som bereder ärenden om ramar för utgifts-
områden och ärenden om beräkningen av inkomsterna på statsbudget-
en framgår av vårt förslag i 4 kap. 5 §. Det innebär att andra utskott
kan påverka ramarnas storlek endast genom yttrande eller hänvändelse
till finansutskottet. Det innebär också att varken majoriteten eller
minoriteten i ett fackutskott kan föreslå riksdagen någon ändring av
ramens storlek; ej heller kan yrkande härom framställas i kammaren i
samband med behandlingen av anslagsbetänkandena. Talmannen skall
vägra att ställa proposition på sådant förslag. Detsamma gäller i princip
i ärende som har betydelse för inkomstberäkningen. I sammanhanget
bör erinras om möjligheten att med stöd av 4 kap. 9 § i kammaren
framställa yrkande om att ett ärende skall hänvisas till finansutskottet
för ytterligare beredning eller återförvisas till utskottet. För hänvisning
till finansutskottet krävs ett majoritetsbeslut, medan återförvisning kan
göras med stöd av en minoritet (en tredjedel av de röstande).
14 § (ny)
Nuvarande 13 § har i oförändrad lydelse flyttats till en ny 14 §.
1993/94:TK2
5.14.1 (ny)
Nuvarande 5.13.1 har i oförändrad lydelse flyttats till en ny 5.14.1.
65
2.3.2 Övergångsreglering (se 2.1.1) och ikraftträdande
Lagförslagen i DEL 2 består av två förslag till ändringar i riksdagsord-
ningen.
Det första förslaget (2.1.1) är en ny paragraf av tillfällig karaktär,
3 kap. 2 a § RO, för att reglera övergången från brutet budgetår till
kalenderårsbudget. Budgetåret som börjar den 1 juli 1995 löper till
och med den 31 december 1996. Denna lag träder i kraft den 1 januari
1995 och upphör att gälla vid utgången av år 1996.
Vid 1995/96 års riksmöte avlämnas till följd av övergången inte
någon budgetproposition. Därmed blir det inte heller någon allmän
motionstid detta riksmöte. Riksdagen kan dock enligt 3 kap. 10 § RO
(nuvarande lydelse och lydelse enligt DEL 1) bestämma om motionsti-
dens förläggning om statsbudget i något fall fastställs för annan tid än
budgetåret.
Det andra förslaget rör alla övriga ändringar i DEL 2. Denna lag
träder i kraft den 1 januari 1996.
1993/94:TK2
Sveriges statsfinansiella läge är prekärt. Under de kommande åren
förestår en oundviklig uppstramning av statsfinanserna. Detta kommer
att ställa stora krav på disciplin i alla faser av budgetprocessen.
Detta gäller inte minst den del av budgetprövningen som försiggår i
riksdagen. Där har vi sedan enkammarriksdagens införande den proce-
duren att varje utskott självt granskar sin del av budgetpropositionen
och utformar budgetbetänkanden som regelmässigt blir riksdagens
beslut.
En motsvarande ordning inom kommuner och regeringskansli skul-
le innebära att nämnder resp, departement själva utformade sina
budgetavsnitt utan en sammanhållande prövning av kommunkansli
resp, finansdepartement. Det är lätt att se att en sådan organisation av
budgetarbetet rymmer risker för att kontrollen över de offentliga
finanserna går förlorad.
Sådana risker ryms också i den sektorsautonomi som tillämpas inom
riksdagen. Att denna autonomi hittills inte har lett till några allvarliga
olyckor far tillskrivas lyckliga omständigheter. Majoritetskonstellatio-
nerna har uppträtt relativt ansvarsfullt och några betydande försvag-
ningar av regeringens budgetpropositioner har därför inte kommit att
ske genom riksdagsbehandlingen.
Det finns emellertid inga garantier för att detta tillstånd blir beståen-
de. Motsatsen kan tvärtom befaras. I viss parlamentariska lägen förefal-
ler det sannolikt att utskottens autonoma ställning i ekonomiska frågor
skulle motverka ansträngningarna att nå fram till konsistenta och
ansvarsfulla budgetbeslut.
Mot denna bakgrund är det viktigt att ge finansutskottet en starkare
ställning i riksdagens budgetbehandling. Den s.k. rambeslutsmodell
som Riksdagsutredningen föreslagit är ett litet men helt otillräckligt
steg i rätt riktning. Avsevärt mer verkningsfull vore en omläggning
som innebar att hela budgeten remitterades till finansutskottet och att
fackutskotten därefter gavs möjligheter att avge yttranden till detta och
att i separata kammardebatter diskutera aktuella problem inom respek-
tive område. Denna modell går i Riksdagsutredningens betänkanden
under beteckningen "paketbeslutsmodellen".
I huvudbetänkandet Reformera riksdagsarbetet! föreslog majoriteten
också en övergång till kalendersårsbudget. Margot Gennser och jag
framhöll i en reservation att en sådan omläggning förutsatte en samti-
dig övergång till val under slutet av maj eller början av juni. Annars
skulle en rad nackdelar uppstå:
1. Slutarbetet med budgetpropositionen kommer att sammanfalla med
valrörelsen, vilket — att döma av internationella erfarenheter —
rymmer risker för att budgetpolitiken blir alltför expansiv och in-
smickrande.
1993/94:TK2
67
2. Budgetpropositionen måste i alla huvuddrag fastställas av den reger-
ing, som kanske tvingas avgå efter valet. Den tillträdande regeringen
kan påverka budgetförslaget endast ytligt — eller inte alls, om reger-
ingsbildningen drar ut på tiden.
3. Valet far ett försenat genomslag. En regering som tillträder hösten
1994 kan i realiteten inte göra mycket åt 1995 års budget, utan
påverkar mera självständigt först den budget som börjar löpa den 1
januari 1996.
4. Efter ett regeringsskifte är det stor risk att budgeten inte kan
färdigbehandlas av riksdagen förrän en bit in i februari. Därefter skall
regleringsbrev utSrdas innan beviljade anslag kan utnyttjas av myndig-
heterna. Detta dröjsmål kan leda till allvarliga störningar i statsförvalt-
ningens arbete.
Med ett val i maj eller juni far en tillträdande regering däremot rimlig
tid på sig att organisera sitt arbete och slutföra beredningen av budget-
propositionen.
En majoritet av utredningens ledamöter (företrädare för samtliga
partier utom Socialdemokraterna) delade i och för sig uppfattningen
att vårval vore att föredra framför höstval. Eftersom denna fråga inte
ingick i utredningsuppdraget stannade emellertid utredningen för att
inte föreslå en sådan reform.
Utan en övergång till vår- eller försommarval ansåg jag mig inte
kunna biträda förslaget om omläggning till kalenderårsbudget. Denna
bedömning kvarstår.
Skälen mot utredningens förslag i denna del har i själva verket blivit
ännu starkare sedan Riksdagsutredningens förslag om en flyttning av
valdagen från tredje till första söndagen i september avvisats i partile-
daröverläggningarna. Därigenom försvåras budgetbehandlingen ytterli-
gare under ett valår, särskilt ett valår med regeringsskifte.
Detta vidgår också utredningen i föreliggande betänkande. Inte ens
med ytterst snäva ramar för budgetbeslut av den nya regeringen blir
det möjligt att tillämpa den av utredningen föreslagna rambeslutsmo-
dellen efter ett regeringsskifte. I stället skisseras två alternativa model-
ler, "provisoriskt budgetbeslut" resp, "förenklad budgetberedning".
Utredningen avstår från att ta bestämd ställning till dessa modeller
utan föreslår i stället att båda skall stå till buds och att valet dem
emellan skall träffas från fall till fall.
Nackdelarna med denna ordning är uppenbara.
För det första ska det nu framdeles finnas inte en utan tre olika
modeller för riksdagens budgetbehandling. Det bidrar inte till klarhet
och överskådlighet i riksdagsarbetet och underlättar inte heller allmän-
hetens föreståelse för hur riksdagen hanterar budgeten.
För det andra är ordningen med provisoriska beslut — där statsbud-
geten inte antas definitivt förrän en bit in i februari — ytterst otill-
fredsställande. Den är olycklig för många ekonomiska aktörer men
1993/94:TK2
68
kanske särskilt för statsförvaltningen, som har att verka efter budgetbe-
sluten och efter de regleringsbrev som med denna ordning inte gärna
kan utfärdas förrän i februari eller mars.
Förutsättningarna för den omläggning som föreslogs i utredningens
huvudbetänkande har således rubbats genom partiledaröverläggningar-
na. Det förslag som var dåligt redan i huvudbetänkandet har nu blivit
ännu sämre. Det bör inte genomföras.
1993/94:TK2
69
I Riksdagsutredningens betänkande "Reformera riksdagsarbetet" tog
utredningen bl.a. ställning till två övergripande frågor gällande riksda-
gens budgetbehandling, nämligen
1. Övergång till kalenderårsbudget
2. Övergång till rambudgetering
Införandet av kalenderårsbudget och användning av rambudgetering
vid riksdagens behandling av regeringens budgetproposition är inte
avhängiga av varandra.
I en reservation av ledamöterna Margit Gennser och Daniel Tar-
schys till Riksdagsutredningens huvudbetänkande framhölls att infö-
randet av kalenderårsbudget skapade betydande problem vid budgetbe-
handlingen under år med riksdagsval. Enda möjligheten att förena de
fördelar kalenderårsbudgeten skulle kunna medföra vore att flytta
dagen för riksdagsval till våren.
De författningsöverläggningar som hölls hösten 1993 ledde inte till
någon överenskommelse mellan partierna om förändring av valdagens
förläggning. I Riksdagsutredningens fortsatta arbete har således följande
tre förutsättningar gällt, nämligen oförändrad tidpunkt för riksdagsva-
let, införande av kalenderårsbudget och budgetbehandling enligt ram-
beslutsmodellen.
Det fortsatta arbetet i Riksdagsutredningen har bekräftat och t.o.m.
förstärkt de farhågor som framfördes i reservationen om svårigheterna
att få fram realistiska tidsplaner för budgetbehandlingen under valår.
Vid en utdragen regeringsbildning kan tiden bli så knapp att den
slutliga budgeten i sin helhet först kan antas efter kalenderårsskiftet.
Samtidigt leder det mycket pressade tidsschemat för regeringens och
riksdagens budgetbehandling till att en ny regering endast ytterst ytligt
kan ändra inriktningen av den av den tidigare regeringen framtagna
budgeten. Det är betänkligt ur demokratisk synpunkt att bygga in
ytterligare tröghet i budgetprocessen med försenad omläggning av
politiken vid ändrade majoritetsförhållanden som följd.
Den allvarliga statsfinansiella situation Sverige befinner sig i gör det
dock ytterligt angeläget att riksdagens budgetbehandling sker effektiva-
re. En samlad budgetbehandling enligt rambudgeteringsmodellen ska-
par möjligheter till en stramare och mer sammanhållen behandling av
budgetpropositionen i riksdagen. Av denna anledning får de betydande
nackdelar som kalenderårsbudgeten kombinerad med oförändrad val-
dag i september innebär, trots betydande olägenheter, accepteras till
förmån för ett snabbt införande av rambudgetering vid riksdagens
behandling av budgetpropositionen.
1993/94:TK2
70
1993/94:TK2
Bilaga
1 Utredningsdirektiven
1.1 Finansutskottets betänkande 1989/90FiU:39 "Riksdagens roll
i budgetprocessen".
1.2 Finansutskottets yttrande 1990/91:FiU5y till konstitutions-
utskottet "Finansmakten och budgetprocessen".
1.3 Konstitutionsutskottets betänkande 1989/90:KU36 "Riksdagens
arbetsformer".
1.4 Talmanskonferensens beslut 1990-10-17 om tillsättandet av en
utredning om riksdagens r< ■ 1 i budgetprocessen (se nedan).
1.5 Finansutskottets betänkande 1990/91:FiU30 "Den ekonomiska
politiken" (Uppdrag att överväga en uppdelning av
statsbudgeten i en drifts- och en kapitalbudget).
1.6 Konstitutionsutskottets betänkande 1992/93:KU9 "Riksdagsfrågor"
(Uppdrag att överväga valprövningsnämndens
sammansättning).
2 Övrigt material med anknytning till uppdraget:
FiU 1987/88:30 "Om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska
politiken och för budgetregleringen m.m.".
(Förslag om omläggning av den statliga budgetprocessen, om införande
av treåriga budgetramar och uttalande om att riksdagen och särskilt
dess utskott bör ägna sig mer åt att utvärdera resultaten av riksdagens
beslut. Detta bör göras i anslutning till de fördjupade budgetprövning-
arna.)
KU 1987/88:43 "Om riksdagens arbetsformer".
(Behandling av folkstyrelsekommitténs förslag.)
1990/91 :KU42 "Riksdagens arbetsformer"
(Utvärdering av försöksverksamhet med ändrad budgetbehandling i
riksdagen. Beskrivning av försöket, s. 8.)
1990/9UKU47 "Ärendefördelningen mellan riksdagens utskott".
(Ställningstagande till utskottens beredningsskyldighet och att utskotten
bör göra en fördjupad motionsprövning vart tredje år. Vissa ändringar
i ärendefördelningen mellan utskotten. Avstyrkande av motionsyrkan-
den om ett miljöutskott med hänvisning till Riksdagsutredningens
arbete.)
71
1990/91:FiU20 "Den ekonomiska politiken och budgetregleringen"
(Ett förslag om bruttoredovisning av inkomster och utgifter över
statsbudgeten godkändes i princip, men avstyrktes med hänvisning till
pågående remissbehandlinge av Budgetpropositionsutredningens för-
slag).
Talmanskonferensens beslut den 17 oktober 1990 om
tillsättandet av utredning om riksdagens roll i budgetprocessen
m.m.
Den 30 maj 1990 beslöt riksdagen att vissa frågor som rörde riksdagens
hantering av statsbudgeten m.m. skulle utredas närmare. Beslutet fatta-
des i anslutning till behandling av två betänkanden, KU 36 och FiU 39
som båda godkändes av riksdagen.
Konstitutionsutskottet underströk vikten av att riksdagen ägnar ökad
uppmärksamhet åt att följa upp och utvärdera resultaten av de politis-
ka besluten. Enligt utskottet skall sådan vara framåtsyftande och inrik-
tad på att finna uppslag och ideér för framtiden mot bakgrund av den
betydelse som dessa frågor fatt under senare år är det enligt utskottet
motiverat att en prövning kommer till stånd av den organisation som
riksdagen har för uppföljning och utvärdering. Härmed avser utskottet
främst riksdagens utskott och riksdagens revisorer. En utredning bör
enligt utskottets uppfattning tillsättas av talmanskonferensen för att
undersöka frågan om hur en ökad samordning av utskottens och
revisorernas verksamhet skall kunna åstadkommas. Utredningen bör
också pröva frågan om vilka konsekvenser ett utökat samarbete med
utskotten Sr för organisationen av riksdagens revisorer. Även riksdags-
revisonens resurser bör utredas.
Finansutskottet behandlar i sitt betänkande riksdagens roll i budget-
processen på grundval av ett förslag från riksdagens revisorer. Finans-
utskottet anser att flera av de frågor revisorerna tar upp i sitt förslag
bör övervägas ytterligare. En fråga är hur riksdagens roll påverkas av
det arbete med budgetprocessens förnyelse som pågår inom statsförvalt-
ningen och av de förslag som vår utredning lägger fram. Ett väsentligt
inslag i den nya budgetprocessen är den utvärdering av verksamhetens
resultat som skall utgöra en av grundstenarna för myndigheternas
förslag om framtida verksamhetsinriktning. Enligt finansutskottet inne-
bär detta för riksdagen och särskilt dess utskott att större uppmärksam-
het bör ägnas åt att utvärdera resultaten av riksdagens beslut. Vilka
resurser riksdagen har till sitt förfogande för detta arbete bör enligt
utskottets mening närmare utredas. Härvid bör även revisorernas egna
granskningsuppgifter uppmärksammas.
Talmanskonferensen beslutade att tillsätta en utredning i enlighet med
riksdagens beslut den 30 maj 1990.
Utgångspunkten för utredningen bör vara de båda betänkandena
1989/90 KU 36 och 1989/90 FiU 39.
1993/94:TK2
Bilaga
72
Ett sådant utredningsarbete kommer att omfatta riksdagens bered-
ningsformer i allmänhet och utredningen kan därför ha anledning att
gå in på frågor som rör hanteringen av motioner, utskottsorganisatio-
nens utformning och fördelningen av ärenden mellan utskotten. Vid
sidan av organisation och arbetsformer blir resursfrågorna en viktig
uppgift för utredningen.
Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och under hänsynstagan-
de till de resultat som kan komma ut av budgetpropositionsutredning-
ens arbete. Om det anses lämpligt kan utredningen avge delförslag.
Talmanskonferensen utsåg talmannen att leda utredningen. Därut-
över bör ingå två socialdemokrater och en representant för vart och ett
av övriga partier.
Utredningen kan tillsätta experter och avgör själv hur ett sekrerariat
skall organiseras och bemannas.
1993/94:TK2
Bilaga
73
1993/94:TK2
Skrivelse från talmanskonferensen med förslag till riksdagen . 1
Riksdagsutredningens betänkande Budgetprocessen........ 3
Riksdagsutredningens lagförslag, DEL 2................. 49
Reservation och särskilt yttrande ...................... 67
Bilaga Utredningsdirektiven.......................... 71
75
gotab 46089, Stockholm 1994