Reformera
riksdagsarbetet!

<h2><a name="caption1"></a>Förslag till riksdagen</h2>
<h2>1993/94:TK1</h2>
<p>Skrivelse från talmanskonferensen med<br>överlämnande av Riksdagsutredningens<br>principbetänkande och förslag om<br>författningsändringar</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-1.png" style="width:40pt;height:67pt;"/>
<p>1993/94</p>
<p>TK1</p>
<p>Riksdagsutredningen överlämnade i juni 1993 till talmanskonferensen<br>sitt principbetänkande Reformera riksdagsarbetet! med bl.a. förslag till<br>ändringar i den statliga budgetprocessen och riksmötets längd.</p>
<p>Utredningen har därefter arbetat med att utforma förslag till författ-<br>ningsändringar med utgångspunkt i principbetänkandet. I december<br>överlämnades den del av författningsförslagen som avser regeringsfor-<br>men och direkt därmed sammanhängande förslag till ändringar i<br>riksdagsordningen, DEL 1.</p>
<p>DEL 1 avser författningsändringar med anledning av principbetän-<br>kandets förslag om ett nytt riksmöte, om uppskovsreglerna och om val<br>av revisorer. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1995.</p>
<p>Utredningen avser att i början av 1994 lämna ytterligare förslag till<br>ändringar i riksdagsordningen, DEL 2, som avser författningsändringar<br>med anledning av förslagen om den statliga budgetprocessen, om<br>riksdagens budgetbehandling och om statens budgetår.</p>
<p>Utredningen kommer därutöver att fortsätta sitt arbete med bl.a.<br>vissa frågor angående utskottsindelningen, valprövningsnämndens sam-<br>mansättning, ett organ i riksdagen för de europeiska integrationsfrågor-<br>na samt vidareutveckling av den föreslagna ordningen för riksdagens<br>budgetberedning.</p>
<p>För riksdagens bedömning och beslut överlämnar talmanskonferensen<br>nu dels Riksdagsutredningens förslag till författningsändringar, DEL 1<br>(s. 197), dels förslagen i övrigt i principbetänkandet såvitt gäller<br>motionsrätten och beredningen av motioner, utskottens arbete med<br>uppföljning och utvärdering samt riksdagsrevisorernas verksamhet. In-<br>komna yttranden från Riksdagens revisorer, Riksrevisionsverket och<br>Statskontoret biläggs.</p>
<p>Stockholm den 15 december 1993</p>
<h4>Ingegerd Troedsson</h4>
<h4>/Gunnar Grenfors</h4>
<p>1 Riksdagen 1993194. 2 saml. T Kl</p>
<p>RIKSDAGSUTREDNINGEN</p>
<h1><a name="caption2"></a>Reformera<br>riksdagsarbetet!</h1>
<p>Betänkande ♦ Juni 1993</p>
<p>UJ</p>
<p>RIKSDAGEN</p>
<h3>Till Talmanskonferensen</h3>
<p>Den 17 oktober 1990 beslöt Talmanskonferensen tillkalla en utredning<br>med uppdrag att se över riksdagens hantering av statsbudgeten m.m.</p>
<p>Utredningen, som antagit namnet Riksdagsutredningen, inledde sitt<br>arbete i februari 1991.</p>
<p>Ordförande för utredningen har t.o.m. september 1991 varit talman<br>Thage G Peterson och fr.o.m. oktober 1991 talman Ingegerd Troeds-<br>son. Som ledamöter har deltagit riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s),<br>Bertil Fiskesjö (c), Margit Gennser (m), Hans Gustafcson (s), Bertil<br>Måbrink (v), Daniel Tarschys (fp) och Carl Frick (mp) (t.o.m. septem-<br>ber 1991). Fr.o.m. oktober 1991 har deltagit Ulla Pettersson (s), Ingvar<br>Svensson (kds), Johan Brohult (nyd) (t.o.m. 1993-02-16) och fr.o.m.<br>1993-02-17 Dan Eriksson (nyd).</p>
<p>Experter i utredningen har varit riksdagsdirektör Gunnar Grenfors,<br>organisationsdirektör Simon Andersson, bitr, kammarsekreterare Ulf<br>Christoffersson, kanslichef Åke Dahlberg, förvaltningsdirektör Anders<br>Forsberg, föredragande Per Mårtensson, kanslichef Lars-Erik Sojdelius<br>och bitr, kammarsekreterare Tom T:son Thyblad, fr.o.m. november<br>1991 kanslichef Ove Nilsson och fr.o.m. november 1992 avdelningsdi-<br>rektör Lisbet Hansing Engström.</p>
<p>Projektledare Ulla-Britt Fichtelius har varit utredningens sekretera-<br>re.</p>
<p>Expertgruppen, som letts av riksdagsdirektören, har berett vissa<br>ärenden inför utredningens sammanträden samt medverkat i arbetet<br>med texter i betänkandet. I det senare arbetet har även föredraganden<br>Jörgen Nilsson deltagit. Riksdagens utredningstjänst har bistått med<br>visst utredningsunderlag.</p>
<p>Utredningen har hållit en överläggning med statssekreteraren och<br>budgetchefen i Finansdepartementet. Utredningens expertgrupp har<br>haft överläggningar med utskottens kanslichefer i flera av utredningens<br>delfrågor samt med bl.a. Riksrevisionsverkets ledning och tjänstemän<br>vid Finansdepartementet.</p>
<p>Under arbetets gång har förslag lämnats till Talmanskonferensen om<br>inrättande av ett särskilt utskott för behandling av EES-propositionen<br>m.m.</p>
<p>Utredningen överlämnar nu ett betänkande där ett av förslagen rör<br>riksdagens budgetprocess. Enighet råder om att denna skall förkortas<br>och ges en ny form. Förslag framläggs också om att budgeten skall<br>behandlas på hösten, att tidpunkten för riksdagsval flyttas till början av<br>september och att det statliga budgetåret läggs om till kalenderår.<br>Flertalet ledamöter anser att en sådan omläggning skulle underlättas av<br>att valet till riksdagen flyttades till våren. Ledamöterna Gennser (m)<br>och Tarschys (fp) menar att detta är en förutsättning för budgetårsom-<br>läggning. Flertalet ledamöter anser dock att budgetårsomläggningen är<br>så angelägen att de kan ställa sig bakom förslaget att flytta valet till<br></p>
<p>början av september. Ledamöterna Bergqvist, Gustafsson och Petters-<br>son (s) anser att budgetårsomläggningen går att genomföra med bibe-<br>hållen tidpunkt för valet.</p>
<p>I frågan om kalenderårsbudget och valets förläggning har således en<br>gemensam reservation avgivits av Margit Gennser och Daniel Tarschys<br>och särskilda yttranden av Jan Bergqvist, Hans Gustafsson och Ulla<br>Pettersson, av Bertil Fiskesjö samt av Dan Eriksson. Andra frågor tas<br>upp i särskilda yttranden av Dan Eriksson, av Daniel Tarschys samt av<br>Jan Bergqvist, Hans Gustafsson och Ulla Pettersson.</p>
<p>Utredningen kommer att arbeta vidare bl.a. med förslag till författ-<br>ningsändringar och vissa frågor angående utskottsindelningen, vida-<br>reutveckling av den föreslagna ordningen för riksdagens budgetbered-<br>ning samt den politiska representationen i Valprövningsnämnden.</p>
<p>Utredningen avser att lämna<br>1993.</p>
<p>Stockholm i juni 1993</p>
<p>Ingegerd Troedsson</p>
<p>Jan Bergqvist</p>
<p>Bertil Fiskesjö</p>
<p>Hans Gustafsson</p>
<p>Ulla Pettersson</p>
<p>Daniel Tarschys</p>
<p>ytterligare ett betänkande i slutet av</p>
<p>Dan Eriksson</p>
<p>Margit Gennser</p>
<p>Bertil Måbrink</p>
<p>Ingvar Svensson</p>
<p>/Ulla-Britt Fichtelius</p>
<h3>Innehåll</h3>
<p>Riksdagsutredningens förslag i sammanfattning ........... 7</p>
<p>1 Utgångspunkter.................................. 9</p>
<p>1.1 Inledning.................................. 9</p>
<p>1.2 Utredningsuppdraget......................... 9</p>
<p>1.3 Kortfattad problembeskrivning ................. 10</p>
<p>1.3.1 Långdragen budgetprocess................ 10</p>
<p>1.3.2 Splittrat budgetarbete i riksdagen .......... 11</p>
<p>1.3.3 Bristande uppföljning och resultatkontroll ...       11</p>
<p>1.3.4 Ojämn årsrytm och obalans i ärendefördel-<br>ningen ................................... 12</p>
<p>1.4 Betänkandets disposition...................... 13</p>
<p>2 Den statliga budgetprocessen ....................... 15</p>
<p>Utredningens förslag.............................. 15</p>
<p>2.1 Budgetprocessen i några andra länder............ 15</p>
<p>2.2 Budgetprocessen i Sverige..................... 18</p>
<p>2.2.1 En långdragen process .................. 18</p>
<p>2.2.2 Försöksverksamheten med mer samordnat och</p>
<p>komprimerat budgetarbete i riksdagen .......... 21</p>
<p>2.2.3 Resultat av riksdagens budgetbehandling ....      22</p>
<p>2.3 Ett bättre beslutsunderlag ..................... 25</p>
<p>2.3.1 Tidigare utredningar om budgetens utform-<br>ning ..................................... 25</p>
<p>2.3.2 Bruttoredovisning av statsbudgetens inkomster</p>
<p>och utgifter ............................... 27</p>
<p>2.3.3 Tillkommade utgiftsbehov................ 28</p>
<p>2.3.4 Redovisningen av statliga investeringar i stats-<br>budgeten ................................. 29</p>
<p>2.3.5 Riksdagsutredningens syn på budgetförslagets</p>
<p>utformning ............................... 30</p>
<p>2.4 Behov av en mer samordnad budgetprocess i</p>
<p>riksdagen..................................... 31</p>
<p>2.4.1 Budgetutvecklingen..................... 31</p>
<p>2.4.2 Förslagsrätten i budgetfrågor.............. 32</p>
<p>2.4.3 Samordnad behandling av inkomster och ut-</p>
<p>gifter samt av budget- och lagstiftningsfrågor. Ut-<br>vidgning av finansutskottets initiativrätt ......... 32</p>
<p>2.4.4 En minoritetsregerings svårigheter i budget-<br>processen ................................. 35</p>
<p>2.4.5 Bristande överensstämmelse med överordnade</p>
<p>mål ..................................... 36</p>
<p>3 Riksdagens budgetbehandling....................... 39</p>
<p>Utredningens förslag.............................. 39</p>
<p>3.1 Alternativa modeller för reformering av riksdagens<br>budgetbehandling .............................. 39</p>
<p>3.1.1 Budgetbehandling i tvåkammarriksdagen ....       40</p>
<p>3.1.2 Nuvarande trestegsmodell ................ 41</p>
<p>3.1.3 Avstämningsmodellen................... 42</p>
<p>3.1.4 Yttrandemodellen ...................... 43</p>
<p>3.1.5 Paketbeslutsmodellen ................... 45</p>
<p>3.1.6 Rambeslutsmodellen.................... 47</p>
<p>3.2 Utredningens överväganden och förslag........... 52</p>
<p>3.2.1 Bedömning av avstämningsmodellen........ 52</p>
<p>3.2.2 Bedömning av yttrandemodellen........... 52</p>
<p>3.2.3 Bedömning av paketbeslutsmodellen ....... 53</p>
<p>3.2.4 Bedömning av rambeslutsmodellen samt ut-<br>redningens förslag.......................... 53</p>
<p>4 Statens budgetår ................................. 55</p>
<p>Utredningens förslag.............................. 55</p>
<p>4.1 Riksdagsåret i obalans ........................ 55</p>
<p>4.2 Budgetpropositionsutredningens alternativa årsrytm .       57</p>
<p>4.3 Omläggning av budgetåret..................... 58</p>
<p>4.3.1 Övergång till kalenderårstjudget ........... 58</p>
<p>4.3.2 Tidigare utredningar . . . . ................ 58</p>
<p>4.4 Fördelar med kalenderårsbudget................ 59</p>
<p>4.4.1 Bättre arbetsrytm i riksdagen ............. 59</p>
<p>4.4.2 Samordning med kommunernas och näringsli-</p>
<p>vets ekonomiska planering samt med statens in-<br>komstår .................................. 60</p>
<p>4.4.3 Samordning med EG ................... 61</p>
<p>4.5 Nackdelar med kalenderårsbudget............... 63</p>
<p>4.5.1 Det statistiska budgetunderlaget ........... 63</p>
<p>4.5.2 Budgetarbetet efter regeringsskifte.......... 64</p>
<p>4.6 Utredningens förslag......................... 65</p>
<p>4.6.1 Förslag angående budgetarbetet under icke-<br>valår .................................... 65</p>
<p>4.6.2 Förslag angående budgetarbetet under valår</p>
<p>utan regeringsskifte ......................... 70</p>
<p>4.6.3 Förslag angående valår med regeringsskifte ...       72</p>
<p>4.7 Valperiodens längd och valets förläggning......... 75</p>
<p>4.7.1 Valperiodens längd..................... 75</p>
<p>4.7.2 Valets förläggning...................... 75</p>
<p>4.7.3 Exempel på uppläggning av regeringens bud-<br>getarbete vid kalenderårsbudget och vårval ....... 75</p>
<p>4.8 Förlängning av den allmänna motionstiden........ 77</p>
<p>4.9 Konsekvenser för regeringskansliet och de statliga</p>
<p>myndigheterna av en omläggning av budgetåret ....... 78</p>
<p>5 Ett nytt riksmöte................................. 81</p>
<p>Utredningens förslag.............................. 81</p>
<p>5.1 Förlängning av riksmötet...................... 81</p>
<p>5.1.1 Historik.............................. 81</p>
<p>5.1.2 Sammanträdesperioder m.m. i andra länder . .       83</p>
<p>5.1.3 Utredningens överväganden .............. 85</p>
<p>5.1.4 Utredningens förslag.................... 87</p>
<p>5.2 Slopande av det sammanslagna finans- och</p>
<p>skatteutskottet................................. 89</p>
<p>5.2.1 De särskilda befogenheterna för finans- och</p>
<p>skatteutskotten............................. 89</p>
<p>5.2.2 Utredningens överväganden .............. 91</p>
<p>5.2.3 Utredningens förslag.................... 91</p>
<p>5.3 Skriftliga svar på frågor under sommaruppehållet ...       92</p>
<p>5.3.1 Skriftliga svar på frågor i andra parlament ...       92</p>
<p>5.3.2 Utredningens överväganden .............. 92</p>
<p>5.3.3 Utredningens förslag.................... 93</p>
<p>6 Motionsrätten. Utskottens beredningsarbete ............ 95</p>
<p>Utredningens förslag.............................. 95</p>
<p>6.1 Inledning.................................. 95</p>
<p>6.2 Frivilliga begränsningar av motionsrätten m.m...... 97</p>
<p>6.2.1 Tidigare överväganden om motionsrätten ....      97</p>
<p>6.2.2 Riksdagsutredningens överväganden ........ 97</p>
<p>6.3 Motioner i myndighets- och detaljfrågor .......... 98</p>
<p>6.3.1 Hur utnyttjas motionsrätten i dag? ......... 98</p>
<p>6.3.2 Utredningens överväganden .............. 100</p>
<p>6.4 Upprepningar av motioner .................... 102</p>
<p>6.5 Materiella krav på motionernas utformning m.m. . . .      104</p>
<p>6.6 Beredningstvånget ........................... 104</p>
<p>6.7 Uppskovsreglerna ........................... 107</p>
<p>7 Riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och</p>
<p>revision ......................................... 109</p>
<p>Utredningens förslag.............................. 109</p>
<p>7.1 Inledning.................................. 110</p>
<p>7.1.1 Nya krav på riksdagen .................. 111</p>
<p>7.1.2 Riksdagens granskning och kontroll ........ 111</p>
<p>7.1.3 Utveckling av utskottens beredningsarbete ...      112</p>
<p>7.2 Uppföljning, utvärdering och revision — definitioner</p>
<p>och arbetssätt ................................. 113</p>
<p>7.2.1 Uppföljning och utvärdering.............. 113</p>
<p>7.2.2 Revision ............................. 114</p>
<p>7.2.3 Särskilda krav på riksdagens uppföljning och</p>
<p>utvärdering ............................... 114</p>
<p>7.2.4 Behov att förändra utskottens arbetssätt ..... 115</p>
<p>7.3 Förslag till riktlinjer för utskottens arbete med</p>
<p>uppföljning och utvärdering...................... 115</p>
<p>7.3.1 Vem gör vad av uppföljning, utvärdering och</p>
<p>revision? ................................. 115</p>
<p>7.3.2 Behov av utvecklingsinsatser.............. 116</p>
<p>7.3.3 Exempel på uppföljning och utvärdering ....      117</p>
<p>7.3.4 Organisation för utskottens uppföljning och</p>
<p>utvärdering ............................... 119</p>
<p>7.3.5 Utskottens personalresurser .............. 120</p>
<p>7.4 Förslag till riktlinjer för Riksdagens revisorers</p>
<p>verksamhet ................................... 122</p>
<p>7.4.1 Revisionens roll ....................... 122</p>
<p>7.4.2 Olika modeller för en förstärkt revision på</p>
<p>riksdagsnivå............................... 123</p>
<p>7.4.3 Revisionens inriktning och utformning ..... 125</p>
<p>7.5 Förslag till förstärkning av riksdagens resurser för</p>
<p>uppföljning, utvärdering och revision............... 131</p>
<p>8 Utskottsorganisationen ............................ 135</p>
<p>Sammanfattning ................................. 135</p>
<p>8.1 Indelning av utskottsorganisationen.............. 135</p>
<p>8.1.1 1971 års utskottsreform.................. 135</p>
<p>8.1.2 Principer för utskottsindelningen .......... 136</p>
<p>8.2 Hittillsvarande erfarenheter samt behovet av</p>
<p>förändringar .................................. 137</p>
<p>8.3 Utskottens arbetssituation ..................... 138</p>
<p>8.3.1 Utvecklingen under senare år............. 138</p>
<p>8.3.2 Obalanser i ärendefördelningen ........... 139</p>
<p>8.3.3 Varför uppkommer obalanser i arbetsbelast-<br>ningen? .................................. 141</p>
<p>8.3.4 Sammanfattande bedömning.............. 141</p>
<p>8.4 Kan utskottens arbetsbelastning minskas? ......... 141</p>
<p>8.4.1 Generell minskning av arbetsbördan........ 141</p>
<p>8.4.2 Särskilda utskott ....................... 142</p>
<p>8.5 Omprövning av utskottsorganisationen ........... 143</p>
<p>8.5.1 Allmänna utgångspunkter................ 143</p>
<p>9 Genomförande av utredningens förslag................ 145</p>
<p>Sammanfattning ................................. 145</p>
<p>9.1 Åtgärder som kan beslutas och genomföras omgående      145</p>
<p>9.2 Förslag som även omfattar verksamheter utanför</p>
<p>riksdagen..................................... 146</p>
<p>9.3 Förslagens inbördes samband .................. 146</p>
<p>9.4 Tidsaspekter på beslut och genomförande ......... 147</p>
<p>9.5 Förslagen angående budgetprocessen............. 147</p>
<p>9.6 Förslagen angående riksmötets längd m.m......... 148</p>
<p>Reservationer och särskilda yttranden .................. 151</p>
<p>Bilagor</p>
<p>Bilaga 1 Förteckning över dokument med beskrivning av<br>utredningens uppdrag............................... 156</p>
<p>Bilaga 2 Parlamentet och statsutgifterna, sammandrag av</p>
<p>ESO-rapport (Ds Fi 1984:18) ......................... 159</p>
<p>Bilaga 3 Kalenderårsbudget, sammandrag av tidigare</p>
<p>utredningar ...................................... 166</p>
<p>Bilaga 4 Riktlinjer för utformning av motioner ........... 181</p>
<h3>Riksdagsutredningens förslag i sammanfattning</h3>
<p>Riksdagsutredningen lämnar i detta betänkande förslag<br>om ett program för att reformera och förnya riksdagsar-<br>betet. Det bygger på följande fem huvudpunkter:</p>
<p>* Komprimerad och mer sammanhållen behandling av<br>den statliga budgeten i riksdagen</p>
<p>* Övergång till kalenderår som budgetår</p>
<p>* Slopande av riksdagens formella sommaruppehåll</p>
<p>* Effektivare hantering av motioner</p>
<p>* Satsning på uppföljning, utvärdering och revision</p>
<p>Här sammanfattas de viktigaste förslagen i punktform.<br>Utförligare sammanfattningar av utredningens ställ-<br>ningstaganden och förslag finns i inledningen till varje<br>kapitel.</p>
<p>Riksdagsutredningen föreslår att:</p>
<p>- Budgetpropositionen skall vara heltäckande avseende<br>statens utgifter och inkomster. Den bör också presente-<br>ras mer översiktligt.</p>
<p>- Det statliga budgetåret läggs om till kalenderår. En ny<br>struktur för budgetarbetet skapas med ekonomisk-poli-<br>tisk information och förslag från regeringen till riksda-<br>gen varje halvår.</p>
<p>- Budgetpropositionen lämnas på hösten. Tilläggsbudget<br>och förslag om ekonomiska riktlinjer m.m. lämnas i en<br>ekonomisk proposition på våren. Kompletteringspropo-<br>sitionen avskaffas.</p>
<p>- En ny form för riksdagens budgetbehandling föreslås,<br>i betänkandet kallad rambeslutsmodellen. Den bygger på<br>att riksdagen först tar ställning till ramar för de totala<br>utgifterna och inkomsterna och därefter fattar beslut om<br>de olika anslagen.</p>
<p>- Riksdagens beredning av alla förslag angående in-<br>komster och utgifter samordnas. Det bör ske genom ett<br>informellt samrådsförfarande mellan finans- och skat-<br>teutskotten.</p>
<p>- Finansutskottets initiativrätt utvidgas. Utskottet skall<br>kunna lägga förslag även inom andra utskotts bered-<br>ningsområden. Detta bör framgå av riksdagsordningen.</p>
<p>- Riksdagens utskott skall göra en beräkning av kostna-<br>derna innan de föreslår riksdagen att göra ett tillkänna-<br>givande i en fråga som kan få långsiktiga effekter på de<br>offentliga utgifterna. Fackutskott som lämnar förslag<br>med ekonomiska konsekvenser bör informera finansut-<br>skottet och ge utskottet möjlighet att avge yttrande i<br>ärendet.</p>
<p>- Valdagen bör tidigareläggas cirka två veckor.</p>
<p>- Riksdagens formella sommaruppehåll avskaffas genom<br>att riksmötet föreslås pågå till dess nytt riksmöte börjar.<br>Detta medger en mer flexibel arbetsuppläggning och fler<br>sammanträdesfria perioder. Urtima riksmöte slopas.</p>
<p>- Riksdagsledamöter skall under längre uppehåll i kam-<br>marens sammanträden kunna få frågor till statsråd<br>skriftligt besvarade.</p>
<p>- Den allmänna motionstiden för motioner utan direkt<br>anknytning till budgeten föreslås bli förlängd till fyra<br>veckor.</p>
<p>- Inga formella begränsningar i motionsrätten införs. I<br>stället föreslås riktlinjer för frivillig restriktivitet vid<br>väckandet av motioner.</p>
<p>- Utskottens skyldighet att bereda motioner behålls i<br>princip oförändrad, men de får möjlighet att själva av-<br>göra vid vilken tidpunkt under valperioden som de skall<br>behandlas. Den metod för förenklad ärendeberedning<br>som några utskott redan nu tillämpar bör få vidgad<br>användning.</p>
<p>- Utskotten bör i större utsträckning än nu följa upp<br>och utvärdera resultat i verksamheten inom resp, ut-<br>skotts beredningsområde.</p>
<p>- Riksdagens revisorers kansli byggs ut. En del av de<br>nya resurserna skall användas i utskottens uppföljnings-<br>och utvärderingsverksamhet.</p>
<p>- Utredningen rekommenderar att den första kalender-<br>årsbudgeten och riksdagens nya budgetbehandling skall<br>gälla fr.o.m. den 1 januari 1997. De nya bestämmelserna<br>om riksmötet m.m. föreslås träda i kraft den 1 januari<br>1995.</p>
<h3>1 Utgångspunkter</h3>
<h6>1.1 Inledning</h6>
<p>Riksdagsutredningen lämnar i detta betänkande förslag om ett program<br>för reformering av riksdagsarbetet. Det spänner över en stor del av<br>riksdagens arbetsfält och består av ett antal samverkande och ömsesi-<br>digt beroende delar. Tyngdpunkten i förslagen ligger i riksdagens<br>budgetberedning och arbete med uppföljning, utvärdering och revi-<br>sion.</p>
<p>Utgångspunkt för utredningsarbetet har varit de direktiv som givits<br>och en probleminventering som gjorts i anslutning härtill. Denna<br>kommer att redovisas under respektive kapitel och kommer därför<br>inledningsvis endast beskrivas summariskt.</p>
<p>Utredningen anser att det finns tungt vägande skäl för att förbättra<br>riksdagens arbetsformer och den statliga budgetprocessen. Några av<br>dem är kända och uppmärksammade sedan lång tid tillbaka, t.ex. den<br>ojämna årsrytmen i riksdagen och den långdragna och splittrade<br>budgetberedningen.</p>
<p>Behovet att förbättra processen är särskilt stort i den allvarliga<br>situation som svensk ekonomi befinner sig i. Det ställer krav på att de<br>beslutsformer som står till regeringens och riksdagens förfogande är<br>ändamålsenliga.</p>
<h6>1.2 Utredningsuppdraget</h6>
<p>Behovet av att utveckla riksdagens arbetsformer och den statliga bud-<br>getprocessen har uppmärksammats i tidigare utredningar, bl.a. i Folk-<br>styrelsekommittén, och togs ånyo upp i konstitutions- och finansut-<br>skotten under våren 1989. Finansutskottet anförde i sitt betänkande<br>Riksdagens roll i budgetprocessen (1989/90FiU:39) att riksdagens bud-<br>getarbete bör samordnas och effektiviseras och att utskotten bör ägna<br>mer uppmärksamhet åt uppföljning, utvärdering och granskning av<br>riksdagsbesluten:</p>
<p>Ett väsentligt inslag i den nya budgetprocessen är den utvärdering av<br>verksamhetens resultat som skall utgöra en av grundstenarna för<br>myndigheternas förslag om framtida verksamhetsinriktning. Riksdagen<br>och särskilt dess utskott bör således ägna mer uppmärksamhet åt att<br>utvärdera resultaten av riksdagens beslut. Det förefaller naturligt att<br>detta sker i anslutning till att fördjupad budgetbehandling äger rum av<br>ämnesområdet. Frågan uppkommer därvid vilka resurser riksdagen<br>har till sitt förfogande för detta arbete. Dessa frågor bör enligt utskot-<br>tets mening utredas närmare. Härvid bör även revisorernas egna<br>granskningsuppgifter uppmärksammas.</p>
<p>I ett yttrande till konstitutionsutskottet, Finansmakten och budgetpro-<br>cessen (1990/91 :FiU5y), påpekade finansutskottet att den svenska bud-<br>getprocessen är lång, beroende på en långtgående initiativrätt för<br>utskotten och ledamöterna. Riksdagen har större befogenheter att<br>ingripa i statens utgifter och inkomster än i de flesta andra länder.                      9</p>
<p>Ingen samlad prövning sker emellertid av att utgiftsöverskridanden<br></p>
<p>inom ett område uppvägs av nedskärningar inom ett annat eller av<br>inkomstförstärkningar. Utskottet ansåg detta vara en otillfredsställande<br>ordning och att detta utgjorde skäl för att se över riksdagens beslutsfat-<br>tande i budgetprocessen.</p>
<p>Konstitutionsutskottet fastslog i sitt betänkande Riksdagens arbetsfor-<br>mer (1989/90:KU36) att riksdagens resurser för utvärdering bör prövas:<br>Enligt konstitutionsutskottets mening bör en utredning nu tillsättas av<br>talmanskonferensen för att undersöka frågan om hur en ökad samord-<br>ning av utskottens och revisorernas verksamhet skall kunna åstadkom-<br>mas. Utredningen bör också pröva frågan om vilka konsekvenser ett<br>utökat samarbete med utskotten far för organisationen av riksdagens<br>revisorer. Även riksdagsrevisionens resurser bör utredas.</p>
<p>Riksdagen ställde sig bakom konstitutions- och finansutskottens förslag<br>om en intern riksdagsutredning. Den tillsattes av Talmanskonferensen<br>i slutet av 1990 och inledde sitt arbete i början av 1991. Talmanskonfe-<br>rensen vidgade uppdraget till att också omfatta riksdagens berednings-<br>frågor i allmänhet, hanteringen av motioner, utskottsorganisationens<br>utformning och fördelningen av ärenden mellan utskotten (PM<br>1990-10-16). Våren 1991 godkände riksdagen dessutom ett förslag från<br>finansutskottet (1990/91:FiU30) om att Riksdagsutredningen också<br>skulle belysa frågan om eventuell uppdelning av statsbudgeten i en<br>drifts- och en kapitalbudget.</p>
<p>Hösten 1992 fick utredningen dessutom ett tilläggsuppdrag vid sidan<br>om det egentliga ämnesområdet, nämligen att pröva yrkandet i en<br>motion om att förbättra den politiska representativiteten i Valpröv-<br>ningsnämnden (1992/93:KU9).</p>
<h6>1.3 Kortfattad problembeskrivning</h6>
<p>Utredningen konstaterar att den statliga budgetprocessen genom alla<br>sina led är mycket långdragen, att riksdagens budgetbehandling är<br>splittrad, att riksdagen ägnar sig för litet åt att följa upp och utvärdera<br>resultat, att detaljeringsgraden i riksdagsarbetet är hög, att årsrytmen är<br>ojämn och arbetsbelastningen mellan utskotten snedfördelad.</p>
<p>1.3.1 Långdragen budgetprocess</p>
<p>Regeringen lämnar sitt budgetförslag till riksdagen ett halvår innan<br>budgeten skall träda i kraft. De snabba förändringar som sker i<br>omvärlden och i ekonomin innebär ofta att delar av de bedömningar<br>och prioriteringar som gjorts i budgetpropositionen hinner bli inaktu-<br>ella under de drygt fem månader som riksdagen behandlar förslaget.<br>Regeringen hinner inte heller få med alla utgiftsförslag till början av<br>januari då budgetförslaget läggs, utan lämnar kompletterande och nya<br>förslag i särpropositioner under våren. Likaså läggs många förslag i<br>kompletteringspropositionen, som sedan länge har avvikit från det<br>ursprungliga syftet att främst vara en komplettering.</p>
<p>Regeringens sätt att presentera en ofullständig budgetproposition,<br>utbrutna anslagsposter i särpropositioner och kompletteringsproposi-<br>tion, alla vid olika tidpunkter, försämrar riksdagens möjligheter att vid<br></p>
<p>10</p>
<p>ett tillfälle fa en helhetsbild av regeringens förslag angående den<br>ekonomiska politiken och statens utgifter och inkomster. Inte heller<br>far oppositionspartierna möjlighet att formulera heltäckande och full-<br>ständiga alternativ till regeringens politik. Med tanke på de snabba<br>yttre förändringarna är det kanske inte längre genomförbart att lämna<br>allt ekonomiskt underlag och alla förslag endast en gång per år. Det<br>hindrar inte att en avsevärd uppstramning vore möjlig, med t.ex.<br>halvårsvis ekonomisk politisk redovisning och förslag till riksdagen.</p>
<p>1.3.2 Splittrat budgetarbete i riksdagen</p>
<p>Nuvarande ordning för riksdagens budgetarbete karaktäriseras av att<br>det är utdraget, splittrat och detaljinriktat. Den metod som tillämpas<br>för beredning av budgetpropositionen — där den delas upp på olika<br>ämnesområden och remitteras till samtliga utskott — far till konse-<br>kvens att sammanhållande styrning saknas. Det innebär att inget<br>utskott har ett övergripande ansvar för beredningen och i uppdrag att<br>väga samman de många utgiftsförslagen. Ett undantag utgör dock<br>beredningen av kompletteringspropositionen, som på senare år har<br>remitterats till finansutskottet och till vilket de andra utskotten far<br>avge yttranden inom sina fackområden. Därigenom sker också en<br>sammanvägning av förslagen. En motsvarande ordning saknas för<br>budgetpropositionen, där den splittrade budgetbehandlingen teoretiskt<br>sett kan leda till stora avvikelser från budgetförslaget. De avvikelser<br>som gjorts har dock varit relativt marginella beroende på den infor-<br>mella samordning som skett inom partigrupperna.</p>
<p>Givetvis ifrågasätter vi inte att riksdagen i vissa situationer skulle<br>kunna finna det befogat att genomföra större förändringar i budgetpro-<br>positionen eller andra regeringsförslag. Det kan t.ex. uppkomma tillfal-<br>len där det finns skäl för snabba ingrepp.</p>
<p>En bidragande orsak till att riksdagens budgetarbete tar lång tid är<br>det stora antalet motioner som behandlas tillsammans med budgetför-<br>slaget — i kombination med det absoluta beredningstvånget. En annan<br>inte oväsentlig faktor är att regeringen i sin budgetproposition lämnar<br>ett mycket detaljerat underlag, i många fall riktade till myndigheterna<br>snarare än till riksdagen. Det inbjuder till många och detaljinriktade<br>motioner. Sammanfattningsvis har regeringens budgetdokument såle-<br>des betydande brister och behöver ses över såväl till innehåll som<br>form. Budgetpropositionen bör vara fullständig, dvs. i princip omfatta<br>alla anslagsförslag, och heltäckande, dvs. bruttoredovisa samtliga utgif-<br>ter och inkomster, samt bättre än för närvarande se till helheter, mål<br>och riktlinjer.</p>
<p>1.3.3 Bristande uppföljning och resultatkontroll</p>
<p>Inom den offentliga sektorn har frågor om uppföljning, utvärdering<br>och revision blivit allt viktigare. Det hänger delvis samman med den<br>ökade användningen av mål- och resultatstyrning som riksdagen fatta-<br>de beslut om 1989. Den nya budgetprocessen innebär således att<br></p>
<p>11</p>
<p>statsmakterna skall bestämma mål och inriktning för verksamheten<br>och ställa bestämda resultatkrav. De statliga myndigheterna ges samti-<br>digt större frihet att välja medel för att nå målen.</p>
<p>Den ökade graden av ekonomisk ramstyrning syftar bl.a. till att<br>decentralisera ansvar och befogenheter. Det ökar emellertid behovet av<br>analys och kontroll av verksamhetens utfall. Den nya ekonomiska<br>styrningen förändrar främst samspelet mellan regeringen och myndig-<br>heterna men påverkar även i hög grad riksdagens arbete. För att<br>bevara och stärka riksdagens roll är det därför av stor betydelse att<br>riksdagen i större utsträckning än tidigare ägnar sig åt att sätta mål för<br>den statliga verksamheten och granska dess resultat. Ett annat viktigt<br>motiv för att se över riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering<br>och revision är givetvis de inledningsvis nämnda kraven på minskad<br>resursförbrukning och ökad effektivitet i den offentliga sektorn.</p>
<p>Behovet av ökad efterhandskontroll kan också noteras på lagstift-<br>ningsområdet, där en motsvarande utveckling sker. Inom många verk-<br>samhetsfält har inslaget av ramlagstiftning ökat. De allmänna målen<br>anges i lagform medan den mer detaljerade regleringen överlämnas till<br>de tillämpande myndigheterna. Såväl när det gäller riksdagens lagstif-<br>tande uppgifter som när det gäller utövandet av finansmakten handlar<br>det således om en minskad detaljstyrning som i sin tur förutsätter en<br>ökad kontroll i efterhand av måluppfyllelse och effekter. En förutsätt-<br>ning för att den övergripande styrningen skall ge goda resultat är att<br>det finns långtgående kontrollmöjligheter samt att dessa också kommer<br>till praktisk användning.</p>
<p>1.3.4 Ojämn årsrytm och obalans i ärendefördelningen</p>
<p>Ett tungt argument för reformering av riksdagsarbetet är också utveck-<br>lingen av riksdagens egen arbetssituation under senare år. Antalet<br>riksdagsärenden ökade betydligt under 1980-talet. Det har lett till en<br>besvärande hög arbetsbelastning, i synnerhet under förra valperioden,<br>så att ärendeberedningen i vissa fall fick göras mycket summariskt.</p>
<p>Riksdagsutredningen har uppmärksammat att många av de motioner<br>som väcks, framför allt under allmänna motionstiden, är sådana som<br>rör frågor som riksdagen har delegerat till regeringen eller till statliga<br>myndigheter. Ett annat problem är att många motioner upprepas i<br>nära anslutning till att riksdagen tagit ställning till samma eller liknan-<br>de frågor.</p>
<p>Den höga ärendevolymen och anhopningen av ärenden till våren<br>ger en mycket ogynnsam arbetsrytm i riksdagsarbetet. Bl.a. far det till<br>konsekvens att mer övergripande och långsiktigt reformarbete och den<br>allt viktigare efterhandskontrollen riskerar att fa stå tillbaka för kort-<br>siktiga och detaljinriktade frågor.</p>
<p>I detta sammanhang har utredningen också uppmärksammat vissa<br>problem som är förknippade med riksdagens långa sommaruppehåll.</p>
<p>12</p>
<h6>1.4 Betänkandets disposition</h6>
<p>Detta betänkande är disponerat så att det i kapitel 2 ges en mer<br>utförlig beskrivning av problemen och bristerna i den statliga budget-<br>processen. I kapitel 3 lämnas förslag om hur riksdagens budgetbehand-<br>ling kan komprimeras och styras bättre.</p>
<p>Dessa förslag leder utredningen till en diskussion i kapitel 4 om det<br>statliga budgetårets förläggning. En övergång till kalenderår blir en<br>naturlig följd av den nya form för budgetarbete i riksdagen som<br>föreslås, samtidigt som det avsevärt skulle underlätta en reformering av<br>riksdagens övriga arbetsformer. Det skulle också vara en fördel vid ett<br>svenskt närmande till EG. En komplikation är dock att valet till<br>riksdagen hålls på hösten.</p>
<p>Kapitel 5 innehåller utredningens förslag om ett nytt riksdagsår.<br>Kapitel 6 behandlar motionsrätten och utskottens ärendeberedning.<br>Utredningen föreslår åtgärder som ger utskotten större ansvar för<br>beredningen och gör denna tidsmässigt mer flexibel.</p>
<p>I kapitel 7 diskuteras en utveckling av utskottens beredningsformer<br>så att de kommer att innehålla ett större inslag av uppföljning och<br>utvärdering samt utskottens och Riksdagens revisorers resurser för<br>sådan verksamhet.</p>
<p>Riksdagsutredningens förslag om ändringar i budgetbehandling och<br>riksdagens övriga arbete leder till att organisationen av utskotten måste<br>ses över. Denna diskussion redovisas i kapitel 8.</p>
<p>Vissa av utredningens förslag kan genomföras omgående, andra<br>kräver mer detaljutformning eller grundlagsändringar. I det avslutande<br>kapitlet 9 förs ett resonemang om detta.</p>
<p>Bakgrundsmaterial etc. redovisas i särskilda bilagor.</p>
<p>2 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK1</p>
<h3>2 Den statliga budgetprocessen</h3>
<p>Förslag i detta kapitel:</p>
<p>— Riksdagsutredningen föreslår att budgetpropositionen görs<br>fullständig, heltäckande och mer översiktlig. Kravet på fullstän-<br>dighet innebär att den bör omfatta statens samtliga utgifter och<br>inkomster, vilket innebär att både utgifter och inkomster bör<br>bruttoredovisas i budgeten. Som villkor för att redovisa verksam-<br>heter vid sidan om statsbudgeten bör gälla att underskott måste<br>kunna täckas inom verksamheten genom anpassning av inkoms-<br>ter och utgifter. Med ett heltäckande budgetförslag avses att<br>samtliga förslag bör lämnas samlat vid ett tillfälle. Samtidigt som<br>budgeten således föreslås bli mer omfattande bör dess detaljer-<br>ingsgrad minskas och antalet anslag, som nu är ca 700, minskas.</p>
<p>— Riksdagens beredning av förslag angående inkomster och<br>utgifter bör samordnas genom ett informellt samrådsförfarande<br>mellan finans- och skatteutskotten. Vid beredningen av skatte-<br>förslag av större ekonomisk betydelse kan samrådet ske genom<br>att utskotten håller gemensamma sammanträden.</p>
<p>— Utredningen föreslår att finansutskottets initiativrätt utvidgas.<br>Det bör framgå av riksdagsordningen att utskottet kan lägga<br>förslag som ingår i andra utskotts beredningsområden.</p>
<p>— Innan ett fackutskott föreslår riksdagen att uttala sig i en<br>fråga som kan få långsiktiga effekter på de offentliga utgifterna<br>bör det först göra en kostnadsberäkning av effekterna. Finansut-<br>skottet skall informeras och beredas tillfälle att yttra sig i ären-<br>det.</p>
<h6>2.1 Budgetprocessen i några andra länder</h6>
<p>I alla demokratiska stater fattar folkrepresentationen beslut om stats-<br>budgetens inkomster och utgifter. Denna befogenhet brukar kallas<br>finansmakten. Parlamentens roll i budgetprocessen varierar emellertid<br>från land till land. Det är regeringens eller presidentens uppgift att<br>lägga ett förslag till budget för parlamentet. I en del länder har<br>parlamentet mycket små möjligheter att ändra regeringens budgetför-<br>slag medan det i andra länder finns såväl formella som reella möjlighe-<br>ter att göra detta.</p>
<p>Av den redogörelse för de olika parlamentens roll i budgetprocessen<br>som görs i ESO-rapporten av Daniel Tarschys (ett sammandrag av<br>rapporten redovisas i bilaga 8) framgår att regeringarna i praktiken har<br>tilldelats en huvudroll i budgetprocessen och att folkrepresentationens<br>formellt betydande beslutsmakt i realiteten är starkt kringskuren.</p>
<p>15</p>
<p>I Frankrike och England är parlamenten genom uttryckliga regler<br>förhindrade att påverka statsutgifterna, i varje fail i expansiv riktning. I<br>Tyskland och i våra nordiska grannländer finns inte några formella<br>begränsningar men väl reella. Kännetecknande är att budgetfrågorna i<br>alla dessa länders parlament samordnas i ett särskilt budget- eller<br>finansutskott som har en mycket stark ställning, vilket innebär att alla<br>frågor med utgiftskonsekvenser måste behandlas av utskottet.</p>
<p>I Förbundsdagen i Tyskland är granskningen i budgetutskottet<br>mycket grundlig. Ett ofta påtalat drag är, skriver Tarschys, att små<br>frågor kan ges en mycket utförlig behandling medan stora anslag<br>behandlas utan någon diskussion. En hel del mindre förändringar i<br>budgetpropositionen brukar företas under behandlingen i budgetut-<br>skottet. Det händer att en del ministrar försöker återvinna terrräng<br>som de tidigare förlorat i förhandlingarna inom regeringskansliet.<br>Sådana ansträngningar är emellertid sällan framgångsrika och utlöser<br>om de lyckas vanligen något slags sanktion i den efterföljande delen av<br>budgetcykeln. Vad som genomdrivs i Förbundsdagens prövning av<br>budgetförslaget är sällan annat än "kleine Korrekturen". Budgetåret<br>överensstämmer med kalenderåret.</p>
<p>I Norge, som har kalenderåret som budgetår, läggs budgetpropositio-<br>nen fram inom fyra dagar efter Stortingets öppnande, dvs. i första<br>veckan av oktober. Propositionen remitteras till finanskommittén som<br>inom några veckor avger sin första "budsjettinnstilling S I". I denna<br>framläggs de allmänna riktlinjerna för statsbudgeten, som avses vara<br>vägledande för de övriga utskottens arbete. Betänkandet ligger till<br>grund för finansdebatten. Motioner med anledning av regeringens<br>budgetförslag är långt mindre vanliga i Norge än i Sverige och i<br>praktiken väcks inga enskilda motioner med budgetkonsekvenser. 1<br>stället finns större spelrum för att väcka förslag om förändringar i<br>olika skeden av Stortingsbehandlingen. Finanskommittén i Stortinget<br>har en starkare ställning än vad finansutskottet har i den svenska<br>riksdagen. De beslut Stortinget fattar beträffande anslagen på grundval<br>av de olika fackutskottens förslag är formellt endast preliminära. De<br>blir definitiva först när Stortinget tar ställning till finanskommitténs<br>slutliga betänkanden om budgetpropositionen (budsjettinnstilling S II<br>och S III).</p>
<p>Också i Finland sammanfaller "finansåret" med kalenderåret. Bud-<br>getpropositionen läggs normalt fram i september. I Finland tillämpas<br>den behandlingsordning som vi hade i Sverige i den gamla utskottsor-<br>ganisationen. Utskottsprövningen äger rum i statsutskottet som grund-<br>ligt granskar "statsförslaget" och s.k. finansmotioner, som sällan till-<br>styrks. Enskilda initiativ förekommer oftare här än i Norge, men inte<br>så ofta som i Sverige. Om riksdagen ändrar i statsutskottets betänkande<br>remitteras detta tillbaka till utskottet för förnyad prövning. Följden<br>blir att några större förändringar sällan vidtas i den finska riksdagens<br>budgetbehandling.</p>
<p>Sedan 1979 utgör kalenderåret det s.k. finansåret också i</p>
<p>Danmark. Till skillnad från de andra nordiska länderna har budgeten                  16</p>
<p>lagform. Förslaget till "finanslov" skall föreläggas Folketinget senast<br></p>
<p>fyra månader före finansårets början. Finansiagsförslaget remitteras till<br>"finansudvalget", som liksom sina norska och finska motsvarigheter<br>har en stark ställning. Den formella typ av motioner som förekommer<br>i Sverige med anledning av förslaget är sällsynta. Förändringar i<br>regeringens förslag är inte ovanliga men de har gjorts efter det att<br>kontakter tagits mellan finansudvalget och regeringen. Korrespondens i<br>form av samråd och frågor mellan utskotten och olika ministrar, dvs.<br>utan ställningstagande i Folketinget, förekommer ofta i Danmark.</p>
<p>I de länder som studerats här är det således relativt ovanligt att<br>parlamenten ändrar i regeringens budgetförslag. Detta beror antingen<br>på att parlamenten av formella skäl inte tillåts vidta förändringar som<br>innebär en statsfinansiell försvagning eller på att beredningen i parla-<br>menten är starkt centraliserad till ett budget- eller finansutskott som<br>har att se till helheten och att samordna olika förslag.</p>
<p>I Sverige saknas för närvarande båda dessa återhållande krafter på<br>budgetbehandlingen. Som beskrevs i föregående kapitel har riksdagen<br>formellt mycket stora befogenheter att vidta förändringar i regeringens<br>budgetförslag. Det finns inga begränsningar i ledamöternas möjligheter<br>att föreslå förändringar som innebär budgetförsvagning. Vidare har<br>utskotten inom sina beredningsområden möjligheter att ta egna initia-<br>tiv och föreslå förändringar i budgeten och att göra s.k. tillkännagivan-<br>den till regeringen. Framför allt den sistnämnda formen av beställning-<br>ar som ofta kan vara mycket utgiftsdrivande är relativt vanliga i den<br>svenska riksdagen.</p>
<p>En viktig skillnad mellan å ena sidan Sverige och å andra sidan<br>Tyskland och våra nordiska grannländer, där parlamenten också har<br>stora formella befogenheter, är den svaga samordning av budgetfrågor-<br>na som finns i den svenska riksdagen. Finansutskottet saknar som regel<br>möjlighet att styra behandlingen av budgetförslaget liksom att kontrol-<br>lera och följa utfallet av riksdagens behandling. De riktlinjer för<br>budgetregleringen som riksdagen fastställer i finansdebatten i mars har<br>inte någon bindande verkan på utskottens budgetberedning. Det samla-<br>de utfallet av utskottens och riksdagens budgetbehandling föreligger<br>oftast inte förrän på riksmötets sista dag i juni, dvs. omedelbart inför<br>det nya budgetåret. Möjligheter saknas därmed för såväl regeringen<br>som riksdagen att komma med förslag till ändringar eller komplette-<br>ringar om så skulle befinnas vara nödvändigt.</p>
<p>I ESO-rapporten konstateras att huvudproblemet i de länder som<br>tillämpar fackutskottsmodellen är att garantera enhetlighet och konsi-<br>stens i budgetpolitiken. Detta är självfallet inget större bekymmer i<br>länder där parlamentet inte företar några ändringar i budgetförslaget,<br>vare sig detta beror på formella konstitutionella hinder eller politisk<br>samstämmighet mellan parlamentsmajoriteten och regeringen. Om ut-<br>skotten däremot har frihet att föreslå ändringar aktualiseras frågan om<br>hur sådana förslag skall stämmas av och harmoniseras.</p>
<p>De faktiska ändringarna av regeringens budgetförslag är förhållande-<br>vis små, vilket framgår av avsnittet 2.2.3. Den främsta återhållande<br>kraften är sannolikt den starka partisammanhållningen. De ledamöter<br>som ingår i "regeringsunderlaget" undviker att stödja förslag som<br></p>
<p>17</p>
<p>innebär avsteg från budgetpropositionens förslag eller i särpropositio-<br>ner. Oppositionspartiernas företrädare håller sig vanligtvis till de yr-<br>kanden som ingår i de partivis framförda budgetalternativen. I situatio-<br>ner där regeringen inte har egen majoritet i riksdagen kan detta skapa<br>problem när majoritet kan skapas för en budgetförsämring, utgiftsök-<br>ning eller skattesänkning, men där finansieringen inte kan vinna stöd.<br>Detta kan bero på att förslagen till finansiering är splittrade på flera<br>alternativ, som inte var för sig kan vinna majoritet.</p>
<p>Ett annat skäl till att riksdagen inte utnyttjar sina formellt sett stora<br>befogenheter att vidta ändringar i regeringens förslag är, enligt vad som<br>sägs i ESO-rapporten, att det i riksdagen saknas tid och analytiska<br>resurser att utnyttja dessa möjligheter.</p>
<p>Det måste också konstateras att riksdagen, i vart fall när regeringen<br>inte har stöd av en majoritet av riksdagens ledamöter/partier, har en<br>stark latent makt i den mening att regeringen vet att förslag med viss<br>inriktning kan ha svårt att vinna tillräckligt stöd i riksdagen. Regering-<br>en tvingas därför avstå från att lägga vissa förslag eller anpassa dem till<br>vad oppositionen anser. Det är inte ovanligt att regeringen innan<br>förslag läggs förhandlar fram överenskommelser med delar av opposi-<br>tionen. Detta är självfallet nödvändigt om det inom riksdagen inte<br>finns former för att förhandla fram överenskommelser som berör mer<br>än ett utgiftsområde.</p>
<h6>2.2 Budgetprocessen i Sverige</h6>
<p>22.1 En långdragen process</p>
<p>Den statliga budgetbehandlingen är en mycket utdragen process, räk-<br>nat från det att regeringen utfärdar de första myndighetsdirektiven till<br>det att riksdagen fastställer statsbudgeten och myndigheterna skall<br>verkställa statsmakternas beslut. För verksamheter som skall genomgå<br>fördjupad prövning, enligt den nya budgetprocessens terminologi, är<br>det en process som sträcker sig över nästan tre år.</p>
<p>I den treårscykel som numera tillämpas för myndigheterna med<br>fördjupad anslagsprövning i princip vart tredje år, skall regeringen<br>utfärda myndighetsspecifika direktiv senast i juni året innan myndig-<br>heten skall lämna sin anslagsframställning. Det innebär att regeringen<br>två år innan budgetårets början måste ha utformat sin beställning<br>avseende det beslutsunderlag den vill ha för en viss myndighet eller ett<br>visst verksamhetsområde (se tidsschemat i figur 2.1). Med treåriga<br>mandatperioder är det således inte möjligt för en nytillträdande reger-<br>ing att inom ramen för denna budgetcykel genomföra förändringar<br>som kan få effekt på verksamheten under samma mandatperiod. Det<br>är naturligtvis inte en tillfredsställande ordning. Även för verksamhe-<br>ter som inte ges en fördjupad prövning, inleds budgetprocessen om-<br>kring ett och ett halvt år innan budgeten träder i kraft. Det är en lång<br>tid med tanke på möjligheten att t.ex. göra konjunkturpolitiska insat-</p>
<p>ser.</p>
<p>18</p>
<p>Den statliga budgetprocessen under en treårsperiod med s.k. fördjupad anslagsprövning</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-2.png" style="width:121pt;height:543pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-3.png" style="width:19pt;height:25pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-4.png" style="width:19pt;height:19pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-5.png" style="width:45pt;height:92pt;"/>
<p>19</p>
<p>Ofta är kravet från statsmakternas sida att förändringar skall kunna<br>genomföras betydligt snabbare. Ett sådant krav är rimligt inte minst<br>mot bakgrund av den relativt korta mandatperioden och den omstän-<br>digheten att förändringar hastigt kan inträffa i omvärlden. För att<br>kunna genomföra verksamhetsförändringar snabbare tvingas man där-<br>för att ta upp dem vid sidan av den ordinarie budgetprocessen (se t.ex.<br>prop. 1990/91:39 och prop. 1991/92:38 som båda rörde den ekonomis-<br>ka politiken och där omfattande besparings- och omställningsprogram<br>aviserades).</p>
<p>Att genomföra förändringar vid sidan av den ordinarie budgetpro-<br>cessen skapar emellertid problem. Det finns därför starka skäl att i alla<br>led förkorta den ordinarie budgetprocessen. Även om inte alla verk-<br>samhetsförändringar som en regering vill genomföra under en mandat-<br>period kan innefattas, bör i varje fall huvuddelen av förändringarna<br>kunna ingå som ett led i en överblickbar och rationellt utformad<br>budgetprocess.</p>
<p>Riksdagens arbete med statsbudgeten pågår under fem månader, från<br>den 10 januari, då budgetpropositionen läggs fram, till omkring den 10<br>juni, då statsbudgeten fastställs. Det är jämfört med många andra<br>parlament en mycket utdragen process. I de nordiska grannländerna,<br>som har budgetår som överensstämmer med kalenderåret, pågår bud-<br>getarbetet under hösten i 2,5-3 månader (se avsnitt 2.1). Förhållandena<br>i dessa länder skiljer sig dock från dem i Sverige också i andra<br>avseenden, som framgått av avsnitt 2.1, t.ex. vad gäller initiativrätt och<br>samordning av budgetbehandlingen.</p>
<p>Riksdagens nuvarande modell för budgetprövningen beskrivs närma-<br>re i kapitel 3. Den fick sin huvudsakliga utformning i början på<br>1970-talet. Vid denna tid kunde resultatet av fackutskottens beredning<br>överblickas redan i slutet av april. Regeringen kunde då göra en slutlig<br>avstämning i kompletteringspropositionen och redovisa de komplette-<br>rande åtgärder som riksdagsbehandlingen gett anledning till eller som<br>av andra skäl bedömdes nödvändiga att göra inför budgetårsskiftet och<br>fastställandet av statsbudgeten.</p>
<p>Den faktiska utvecklingen av budgetprocessen blev emellertid inte<br>lika renodlad som den var tänkt. Dels utvecklades formerna för<br>riksdagsarbetet på ett sätt som inte förutsågs när författningen utarbeta-<br>des, dels ledde den ekonomiska utvecklingen till att åtgärder måste<br>vidtas betydligt snabbare och oftare än vad som varit fallet tidigare<br>under 1960- och 1970-talen. Svårigheterna accenturerades av den ut-<br>dragna processen i det statliga budgetarbetet.</p>
<p>Kompletteringspropositionen kom därför inte som avsett endast att<br>innehålla vissa kompletteringar av budgetförslaget utan ibland även<br>större omläggningar av politiken. Likaså blev det under senare delen<br>av 1970-talet brukligt att regeringen under hösten presenterade mer<br>omfattande ekonomisk-politiska förslag som krävde riksdagens ställ-<br>ningstagande. Enstaka år har det hänt att ekonomisk-politiska paket<br>har förelagts riksdagen även vid andra tidpunkter (t.ex. september<br>1980, maj 1985 och mars 1990).</p>
<p>20</p>
<p>Det har också blivit vanligt att regeringen ur budgetpropositionen<br>bryter ut anslag, för vilka förslag presenteras vid en senare tidpunkt.<br>Oftast föreläggs riksdagen dessa särpropositioner under februari må-<br>nad, men det har även inträffat att förslag lagts fram först i april i<br>kompletteringspropositionen eller ännu senare (bl.a. i fråga om jord-<br>bruksprisregleringen).</p>
<p>Följden har blivit att riksdagens budgetberedning pågår långt in i<br>maj och att dess samlade resultat kan skönjas först i riksmötets<br>slutskede. Om riksdagsbehandlingen skulle komma att innebära en<br>kraftig avvikelse från de riktlinjer som fastställts i budgetprocessens<br>inledning, saknar med nuvarande ordning såväl regeringen som riksda-<br>gen möjlighet att komplettera eller korrigera de fattade besluten. Det<br>är därför fullt möjligt att riksdagen på riksmötets sista dag fastställer en<br>statsbudget som på väsentliga punkter avviker från de riktlinjer för den<br>ekonomiska politiken och budgetregleringen som riksdagen tidigare<br>ställt sig bakom.</p>
<p>Det kan således konstateras att den trestegsprocess som tillämpas i<br>riksdagen inte är anpassad till nuvarande förhållanden. Det finns ingen<br>garanti för att resultaten överensstämmer med de riktlinjer för den<br>ekonomiska politiken och budgetregleringen som riksdagen inled-<br>ningsvis ställt sig bakom. Delvis är detta en konsekvens av att riktlin-<br>jerna inte är bindande för den fortsatta behandlingen.</p>
<p>2.2.2 Försöksverksamheten med mer samordnat och komprimerat<br>budgetarbete i riksdagen</p>
<p>På förslag av konstitutionsutskottet inleddes under 1988/89 års riksmö-<br>te ett försök att öka sammanhållningen och förkorta budgetbehand-<br>lingen i riksdagen. En av målsättningarna var att riksdagens ledamöter<br>tidigt under våren skulle ges ett underlag för en samlad bedömning av<br>den ekonomiska politik som regeringen avsåg att föra.</p>
<p>Genom att tidigarelägga tidpunkten för anslagspropositionernas av-<br>lämnande till riksdagen från den 10 mars till den 25 februari hoppades<br>man komma till rätta med den ojämna arbetsfördelningen under<br>arbetsåret och ärendeanhopningen mot slutet av riksmötet. Budgetförs-<br>laget och särpropositioner med anslagsposter skulle vara slutbehandla-<br>de senast den sista april. Detta skulle också skapa förutsättningar för<br>en samlad behandling av varje utskottsområde i kammaren.</p>
<p>I syfte att förbättra sammanhållningen av budgetarbetet remitterades<br>kompletteringspropositionen och andra propositioner med ett övergri-<br>pande ekonomisk-politiskt syfte i sin helhet till finansutskottet, som<br>efter hörande av andra berörda utskott lade fram ett samlat förslag i<br>resp, ärende. Därmed kunde behandlingen av förslagen i propositio-<br>nen överblickas bättre, och stämmas av mot övergripande mål. Vid<br>några tillfällen vidtog finansutskottet korrigerande åtgärder genom att<br>lägga fram alternativ till förslag som avvisats under utskottets bered-<br>ning av propositionen. Därmed torde den avsedda samhällsekonomiska<br>effekten ha uppnåtts.</p>
<p>21</p>
<p>Beredningen av budgetpropositionen med dess ca 700 anslag omfat-<br>tades inte av försöksverksamheten med sammanhållen behandling.<br>Budgetpropositionen fördelades på sedvanligt sätt på resp, fackutskott.<br>Den ingick dock i försöket till så måtto att man försökte få till stånd<br>en mera samlad behandling av varje utskottsområde i kammaren.<br>Försöksverksamheten innefattade inte heller statsbudgetens inkomster<br>annat än i den mån förslag till skatte- eller avgiftsändringar ingick som<br>en del av kompletteringspropositionen eller i större ekonomisk-politis-<br>ka paket.</p>
<p>Försöksverksamheten har under de tre år den pågick endast margi-<br>nellt lett till avsedda resultat. 1 den utvärdering av försöksverksamhe-<br>ten som konstitutionsutskottet gjorde i slutet av 1991 drogs slutsatsen<br>att flera av de önskade effekterna i stort har uteblivit. Försöket ledde<br>t.ex. inte till att riksdagen redan tidigt under våren kunde ta del av<br>regeringens samlade ekonomiska politik. Inte heller den ojämna ar-<br>betsfördelningen påverkades i någon nämnvärd utsträckning. Under de<br>två sista åren i försöksperioden låg omkring hälften av plenitiden<br>under våren i maj och första halvan av juni.</p>
<p>Riksdagen kunde inte heller slutbehandla budgeten senast under<br>april månad, beroende på att många anslagspropositioner avlämnades<br>för sent, dvs. efter den 25 februari. Konstitutionsutskottets statistik<br>visar att anslagspropositionerna har avlämnats allt senare för varje år<br>under försöksperioden. Aret innan försöket inleddes lämnades den<br>mest "försenade" ansiagspropositionen den 23 mars. Ar 1989 lämnades<br>den en månad senare, den 24 april, år 1990 den 4 maj och år 1991 den<br>2 maj.</p>
<p>Som nämnts i tidigare avsnitt har budgetpropositionen också blivit<br>mer ofullständig under senare år, vilket lett till att kompletteringspro-<br>positionerna blivit betydligt mer omfattande än vad som ursprungligen<br>avsetts. Tillsammans med de utbrutna anslagsposter som behandlats i<br>särpropositioner har den kommit att utgöra en avsevärd del av den<br>totala budgeten. Det framgår bl.a. av en granskning av den statliga<br>budgetprocessen under 1990/91 som gjorts av Riksdagens revisorer.<br>Den visar att budgetpropositionen tenderar att innehålla allt fler<br>utbrutna anslagsposter. Ar 1991 var andelen 18 % mot endast 6 % år<br>1976 och 1981. I förhållande till beräknade totala utgifter har den del<br>som presenterats för riksdagen i annat sammanhang än i budgetpropo-<br>sitionen under senare år legat i storleksordningen 10 %. Sammanställ-<br>ningar i kompletteringspropositionerna visar enligt revisorerna att<br>regeringens slutliga förslag till utgifter nästan alltid överstiger beräk-<br>ningarna i budgetpropositionerna.</p>
<p>2.2.3 Resultat av riksdagens budgetbehandling</p>
<p>Regeringens budgetförslag har som regel kunnat passera riksdagen<br>utan några mer genomgripande förändringar. Trots en ingående pröv-<br>ning gör alltså riksdagen få justeringar i de anslagsbelopp som rege-<br>ringen föreslår för efterföljande budgetår. En förklaring till detta torde<br>vara den informella sammanvägning som sker inom resp, partigrupp.</p>
<p>22</p>
<p>Omfattningen av de ändringar som gjorts under den senaste tioårs-<br>perioden framgår av nedanstående tabell som upptar riksdagens alla<br>avvikelser från regeringens förslag i budgetpropositioner, särpropositio-<br>ner och kompletteringspropositioner. I sammanställningen har inte<br>medtagits justeringar av anslaget till statsskuldräntor, eftersom de varit<br>betingade av ändrade yttre ekonomiska omständigheter och inte inne-<br>burit en omprövning i sak. Dessa justeringar har under årens lopp<br>uppgått till betydande belopp. Sammanställningen omfattar inte heller<br>de justeringar som två år i rad gjordes av förslaget till infrastruktur-<br>fond trots att dessa ledde till att utgiftsanslagen för såväl budgetåret<br>1990/91 som 1991/92 ändrades med vardera 5 miljarder kronor. Riks-<br>dagen hade nämligen i själva sakfrågan ingen annan uppfattning än<br>regeringen men förordade en annan redovisningsmässig lösning. Mot-<br>svarande gäller för budgetåret 1993/94 (exkl. riksdagens justeringar av<br>anslagen för infrastruktursatsningarna).</p>
<p>I tabellens andra kolumn anges antalet anslag som ändrats. Omdis-<br>poneringar av belopp mellan anslag har där tagits upp som en anslags-<br>förändring. Inom parentes anges antalet anslag som höjts, utan motsva-<br>rande omedelbara minskning av annat anslag.</p>
<p>Utgiftsändringar beslutade av riksdagen</p>
<table border="1">
<tr><td>
<p>Budgetår</p></td><td>
<p>Antal anslag</p></td><td colspan="2">
<p>Nettoförändring</p>
<p>Mkr</p></td><td>
<p>i (%) av<br>samlade ut-<br>giftsanslag*</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1993/94</p></td><td>
<p>63 (22)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>263</p></td><td>
<p>+ 0,0</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1992/93</p></td><td>
<p>16(7)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>26</p></td><td>
<p>+ 0,0</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1991/92</p></td><td>
<p>63 (51)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>370</p></td><td>
<p>+ 0,1</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1990/91</p></td><td>
<p>41 (36)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>1 302</p></td><td>
<p>+ 0,4</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1989/90</p></td><td>
<p>40 (33)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>1 340</p></td><td>
<p>+ 0,4</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1988/89</p></td><td>
<p>19(15)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>75</p></td><td>
<p>+ 0,0</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1987/88</p></td><td>
<p>32 (26)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>814</p></td><td>
<p>+ 0,3</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1986/87</p></td><td>
<p>29 (23)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>595</p></td><td>
<p>+ 0,2</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1985/86</p></td><td>
<p>22 (17)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>124</p></td><td>
<p>+ 0,1</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1984/85</p></td><td>
<p>18 (13)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>129</p></td><td>
<p>+ 0,1</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1983/84</p></td><td>
<p>19 (13)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>325</p></td><td>
<p>+ 0,1</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Hela perioden</p></td><td>
<p>362 (256)</p></td><td>
<p>+</p></td><td>
<p>5 363</p></td><td>
<p>+ 0,1</p></td></tr>
</table>
<p>* Exklusive utgifterna för statsskuldräntor</p>
<p>Räknat i löpande priser har riksdagen under den aktuella elvaårsperio-<br>den ökat statsutgifternas nivå med sammanlagt ca 5 miljarder kronor<br>netto. Detta ackumulerade belopp motsvarar ca 1 % av utgifterna i<br>nuvarande statsbudget exkl. statsskuldräntor. Varje år har i genomsnitt<br>30 av statsbudgetens ca 700 anslag ändrats. Gjorda studier visar att<br>bilden i allt väsentligt är densamma under hela enkammarperioden<br>(Ingvar Mattson, Riksdagens roll i den statliga budgetprocessen, Stats-<br>vetenskapliga institutionen i Lund, 1992).</p>
<p>23</p>
<p>Beloppsmässigt är således riksdagens avvikelser varje år förhållande-<br>vis små. Flera av avvikelserna ger emellertid upphov till bestående<br>budgeteffekter och den ackumulerade summan blir därigenom med<br>tiden betydande.</p>
<p>I och för sig ifrågasätter vi inte att en riksdag i vissa situationer<br>skulle kunna finna det befogat att genomföra större förändringar i<br>budgetpropositionen eller andra regeringsförslag. Det kan t.ex. upp-<br>komma tillfällen där det finns skäl för snabba ingrepp.</p>
<p>De små avvikelserna beror självfallet i första hand på att riksdagen<br>inte gör några större ändringar i de anslagsbelopp som regeringen<br>föreslagit. Till detta resultat bidrar emellertid också att riksdagen<br>under vissa år balanserat beslutade utgiftsökningar med besparingar<br>inom andra områden.</p>
<p>Det bör i sammanhanget uppmärksammas att en stor del av stats-<br>budgetens utgifter (70—80 %) är regelstyrda. Utgifterna för barnbidra-<br>gen bestäms sålunda inte av anvisade medel utan av nivån på barnbi-<br>draget och av antalet barn. Ändras ett regelsystem kan det — särskilt<br>om det är fråga om mycket omfattande och komplicerade förändringar<br>— vara svårt att uppskatta vilka budgetmässiga effekter detta ger<br>upphov till. Eftersom de anslag från vilka dessa utgifter bestrids är<br>förslagsanslag, dvs. de får överskridas om de används för det avsedda<br>syftet, uppfattas kravet att anvisa ett belopp som så väl som möjligt<br>överensstämmer med det faktiska som mindre viktigt av utskotten. Det<br>händer därför att utskott och riksdag hänvisar till detta och anför att<br>anslagen får överskridas eller att regeringen far återkomma i särpropo-<br>sition eller tilläggsbudget och begära ytterligare medel om det visar sig<br>nödvändigt.</p>
<p>Å andra sidan förekommer det att utskott föreslår förändringar av<br>anslag till följd av att prisutvecklingen (basbeloppet) eller omfattning-<br>en (t.ex. för flyktingmottagandet) blivit en annan än den som antogs i<br>budgetpropositionen, dvs. förändringar som inte har sin grund i att<br>regelsystemet har förändrats.</p>
<p>För stora delar av utgifterna är dessutom de tidsmässiga förskjut-<br>ningarna mellan regeländring och utgiftseffekt betydande. Det gäller<br>särskilt på det bostadspolitiska området. Ändringar som företas av<br>riksdagen i regler för räntesubventioner och bostadsbidrag slår på<br>utbetalade bidrag först efter ett antal år och påverkar deras storlek<br>under ett tiotal år. Sammanställningen av riksdagens ändringar av<br>anslagen inför ett visst budgetår som redovisats ovan omfattar således<br>inte denna typ av ändringar.</p>
<p>En annan omständighet som gör en granskning av själva anslagsför-<br>slagen mindre intressant är också det förhållandet att anslagsberäkning-<br>en kan var beroende av tidigare års riksdagsbeslut om s.k. bidragsra-<br>mar. Dessa ramar styr anslagsbelastningen ett eller flera år framåt. När<br>ett anslag således är bestämt av en ram på detta sätt innebär anslagsbe-<br>räkningen ett visst år endast en registrering av hur tidigare beslutsra-<br>mar faller ut i utbetalningar. Inom bostadsutskottets område är denna<br>konstruktion med ram och anslag relativt vanlig. Sju anslag har<br></p>
<p>24</p>
<p>konstruktionen med beslutsram. Det kan således konstateras att riksda-<br>gen även på annat och mer svårbedömbart sätt, än som framgår av<br>ovanstående tabell, påverkar den långsiktiga budgetutvecklingen.</p>
<p>Utan att ändra i det aktuella budgetförslaget kan riksdagen också<br>göra uttalanden som leder till framtida utgiftsåtaganden. Riksdagen<br>kan t.ex. begära att regeringen i en kommande budgetproposition skall<br>lägga fram förslag som innebär ökade utgifter. Hittills har inga syste-<br>matiska sammanställningar eller beräkningar av budgeteffekterna av<br>sådana tillkännagivanden gjorts. Det finns därför ingen samlad bild av<br>vad de betyder för volymökningarna i statbudgeten. Det finns dock<br>anledning att tro att de i vart fall inom vissa ämnesområden har varit<br>relativt betydande. Som exempel kan nämnas att bl.a. socialutskottet<br>har ställt samman sina tillkännagivanden under vissa riksmöten. Un-<br>der 1986/87 års riksmöte gjorde utskottet ett femtiotal uttalanden.<br>Åtskilliga av dessa skulle ha direkta budgeteffekter om de kom till<br>genomförande. De avsåg resurstillskott för att korta väntetiderna för<br>rättspsykiatriska undersökningar, införande av statsbidrag till viss talpe-<br>dagogisk verksamhet, införande av nya och bättre vårdformer i miss-<br>brukarvården, för att bara nämna några exempel.</p>
<p>Riksdagsutredningen anser att är det angeläget att riksdagen skaffar<br>sig en bättre överblick över alla nya indirekta utgiftsåtaganden som<br>förs fram på initiativ av fackutskotten. Ett fackutskott som överväger<br>att föreslå riksdagen att göra ett tillkännagivande i en fråga med<br>långsiktiga effekter på de offentliga utgifterna/inkomsterna bör dessför-<br>innan dels försöka utreda och kostnadsberäkna förslagets budgeteffek-<br>ter under de tre första åren efter ett ikraftträdande, dels informera<br>finansutskottet om detta samt bereda finansutskottet tillfälle att yttra<br>sig över förslaget. Med en kostnadsberäkning som underlag kan finans-<br>utskottet i sitt eventuella yttrande lämna synpunkter på hur det tänkta<br>initiativet på lämpligt sätt skall kunna inordnas i den långsiktiga<br>utgiftsstrategi som riksdagen lagt fast. Om så bedöms erforderligt kan<br>finansutskottet också ange hur en sådan kostnadsökning lämpligen bör<br>finansieras.</p>
<h6>2.3 Ett bättre beslutsunderlag</h6>
<p>2.3.1 Tidigare utredningar om budgetens utformning</p>
<p>En faktor av mycket stor betydelse för riksdagens behandling av<br>budgetförslaget är självfallet utformningen av och innehållet i budget-<br>propositionen. Våren 1989 tillsatte den dåvarande regeringen en utred-<br>ning (Budgetpropositionsutredningen, SOU 1990:83) med uppgift att<br>se över budgetpropositionens innehåll och utformning. En viktig ut-<br>gångspunkt för utredningens arbete var den nya budgetprocess som var<br>under genomförande och vars syfte var att få till stånd en bättre och<br>effektivare styrning och uppföljning av förvaltningen. Eftersom riksda-<br>gens möjligheter i detta avseende inte lår eftersättas, framhölls det i<br>direktiven, måste stor vikt läggas vid utformningen av den information<br>som lämnas i budgetpropositionen och andra anslagspropositioner.</p>
<p>25</p>
<p>I betänkandet Ny budgetproposition (SOU 1990:83) redovisade ut-<br>redningen sina överväganden. Utredningen anförde att riksdagen och<br>regeringen fattar en rad beslut om hur de resurser som finns i<br>samhället skall användas. En stor och betydelsefull del av dessa beslut<br>fattas i samband med att den statliga budgeten årligen fastställs. Andra<br>sådana beslut fattas formellt utanför den årliga budgetprocessen men<br>kan ha konsekvenser för budgetanslagen. I själva verket har en utveck-<br>ling ägt rum som innebär att en allt mindre del av statens samlade<br>inkomster och utgifter ingår i statsbudgeten, konstaterade utredningen.<br>Enligt Budgetpropositionsutredningens beräkningar minskade statsbud-<br>getens andel av den totala statliga verksamheten från ca 68 % till ca<br>58 % från 1980 till 1988. Av avgörande betydelse var därvid att man<br>under perioden hade lyft ut vissa beloppsmässigt stora utgiftsområden<br>ur budgeten, som bostadslånen, vissa av affärsverkens investeringar och<br>studiestödet.</p>
<p>Utredningen föreslog vissa tidsmässiga förskjutningar i avlämnandet<br>av budgetpropositionen som skulle få konsekvenser för riksdagens<br>arbete. Dessa förändringar redovisas mer utförligt i avsnitt 4.2. Därut-<br>över föreslog utredningen en klarare uppdelning av inkomster och<br>utgifter. Principen om bruttoredovisning i statsbudgeten borde tilläm-<br>pas mer konsekvent och med urskiljbara kritierier för de undantag<br>som behöver göras. Finansiering över statsbudgeten genom underskott<br>på inkomsttitel, som inte blir föremål för riksdagens utgiftsbeslut,<br>borde inte få förekomma. Som en konsekvens av dessa principer och<br>vissa andra ställningstaganden borde socialförsäkringssystemen, med<br>huvudsakligt undantag för ATP, bruttoredovisas över statsbudgeten.</p>
<p>Specialdestinerade avgifter borde enligt utredningen ha egna in-<br>komsttitlar och särredovisas på statsbudgetens inkomstsida. De kan då<br>stämmas av mot motsvarande information om utgifterna för resp,<br>ändamål så att det klart framgår om avgiftsuttaget motsvarar behovet.<br>Utgifterna borde beslutas genom anslag på statsbudgetens utgiftssida<br>precis som andra statliga utgifter. Benämningar på avgifter som anty-<br>der specialdestination borde enligt utredningen bara förekomma om<br>det faktiskt är fråga om specialdestination. Avgifter av annan karaktär<br>borde slås ihop under en mer allmän benämning.</p>
<p>Om fonder används borde det vara fråga om aktiva fonder med<br>fristående förvaltning av det slag AP-fonden och arbetslivsfonden re-<br>presenterar. Fonder som har karaktär av avräkningskonton bidrar till<br>förvirring om fondbegreppets innebörd. Passiva fonder borde avveck-<br>las.</p>
<p>Den praktiska konsekvensen av dessa principiella ställningstaganden<br>var att socialförsäkringsutgifterna, med undantag för ATP, borde be-<br>handlas som alla andra transfereringar i riksdagens budgetberedning<br>och budgetbeslut.</p>
<p>Saldot skulle därigenom påverkas "kvalitativt". Det skulle represen-<br>tera en större andel av den konsoliderade offentliga sektorns finansiella<br>sparande och därmed i den meningen bli ett mer meningsfullt nyckel-<br>tal som underlag för stabiliseringspolitiska beslut.</p>
<p>26</p>
<p>I finansplanen 1992 redovisade regeringen vissa synpunkter på Bud-<br>getpropositionsutredningens förslag. Frågan om en viss tidsmässig för-<br>skjutning av budgetperioden kan inte lösas förrän regering och riksdag<br>tagit ställning till en eventuell ändring av budgetåret till kalenderår,<br>anfördes det i finansplanen. För att hålla samman beredningen av<br>utestående frågor och ge en samlad bedömning av utredningens förslag<br>för riksdagen tillsatte regeringen en interdepartemental arbetsgrupp.<br>Något samlat resultat av detta arbete har ännu inte redovisats för<br>riksdagen.</p>
<p>I en ESO-rapport om statsskulden och budgetprocessen som publi-<br>cerades våren 1993 (Ds 1992:126) konstaterades att budgetens utform-<br>ning och innehåll är av central betydelse. Författaren Per Molander<br>uppehåller sig vid det som kallas budgetens transparens. Med detta<br>avses bl.a. att viktigare utombudgetära fonder bör vara redovisade och<br>analyserade i budgetdokumentet. I Sverige skulle ett sådant krav avse<br>exempelvis pensionsfonderna, Arbetsmarknadsfonden, Lönegarantifon-<br>den m.fl. Vidare bör hela budgeten presenteras i ett enda sammanhål-<br>let dokument, utgifterna bör enkelt kunna relateras till nationalräken-<br>skapernas klassifikation och statliga lån till icke-statliga juridiska per-<br>soner bör vara inkluderade i budgeten.</p>
<p>Ekonomikommissionen uppmärksammar i sin rapport Nya villkor<br>för ekonomi och politik (SOU 1993:16) att under senare år har allt<br>större utgiftsposter kommit att brytas ut ur budgetpropositionen för att<br>hänskjutas till kompletteringspropositionen eller särpropositioner.<br>Denna utveckling måste vändas, anför man. Huvudregeln måste vara<br>att budgetförslaget presenteras för riksdagen i ett samlat dokument, så<br>att riksdagen får en totalbild av de utgifter man beslutar om.</p>
<p>Även kommissionen anser att budgetdokumentet måste göras mer<br>transparent så att riksdagen ser de faktiska utgifternas omfattning. Så<br>länge socialförsäkringssystemen är skattefinansierade bör de enligt<br>kommissionen bruttoredovisas över statsbudgeten så att statsutgifternas<br>omfattning och utveckling får en tydlig, offentlig redovisning. På sikt<br>bör socialförsäkringssystemen, enligt kommissionen, ges en mer försäk-<br>ringsmässig eller aktuarisk utformning. Om så sker bör de redovisas<br>separat vid sidan av statsbudgeten.</p>
<p>2.3.2 Bruttoredovisning av statsbudgetens inkomster och utgifter</p>
<p>En fråga av grundläggande betydelse för riksdagens budgetbehandling<br>är vilka offentliga utgiftsposter som blir föremål för riksdagens årliga<br>prövning. Vissa av statens inkomster och utgifter redovisas över fonder<br>eller på annat sätt vid sidan av statsbudgeten. Detta leder till att dessa<br>inte kommer upp till prövning i budgetprocessen på samma sätt som<br>andra utgifter. De kommer inte att vägas mot andra angelägna utgifts-<br>behov. Omständigheter av detta slag försvårar också överblicken över<br>statsbudgeten och begränsar värdet av de analyser som görs över<br>utvecklingen av statsbudgetens inkomster och utgifter. Stora delar av<br>det som brukar kallas socialförsäkringssektorn redovisas helt eller<br>delvis vid sidan av statsbudgeten. Innebörden härav är att inkomsterna<br></p>
<p>27</p>
<p>och utgifterna på statsbudgeten inte ger en rättvisande bild av faktiska<br>förhållanden. Det är rimligt att de skatter som regeringsformen ger<br>riksdagen rätt att besluta om också redovisas öppet över statsbudgeten.<br>Enligt nuvarande ordning nettoredovisas vissa inkomsttitlar, vilket<br>innebär att det belopp som anges på inkomsttiteln är saldot mellan<br>titelns inkomster och utgifter. Överstiger utgifterna inkomsterna redo-<br>visas således ett negativt belopp på inkomsttiteln.</p>
<p>Budgetpropositionsutredningen (SOU 1990:83) föreslog som fram-<br>gått bl.a. att statsbudgetens inkomster och utgifter i möjligaste mån<br>skulle bruttoredovisas. I budgetpropositionen 1992 anmälde chefen för<br>Socialdepartementet att man inlett ett arbete med en bruttoredovisning<br>av socialförsäkringens utgifter och inkomster. En statistisk redovisning<br>av socialförsäkringssektorns olika delar lämnades i 1993 års budgetpro-<br>position, Socialdepartementet, Bilaga 6.2. Några större förändringar av<br>redovisningen över statsbudgeten föreslogs emellertid inte.</p>
<p>Riksdagen godkände hösten 1992 vissa riktlinjer för sjuk- och arbets-<br>skadeförsäkringen som innebär att dessa skall flyttas ut ur statsbudget-<br>en. Arbetsmarknadens parter bör enligt beslutet ges ansvaret för för-<br>säkringarna. Genom att sjuk- och arbetsskadeförsäkringen flyttas ut<br>från statsbudgeten kommer verksamheten att bedrivas i ett system där<br>underskott inte är möjliga. Villkoren måste anpassas till de ekonomis-<br>ka förutsättningarna. Inledningsvis kommer finansieringen att ske med<br>statsbidrag men dessa kommer att avta i takt med att annan finansie-<br>ring tillkommer.</p>
<p>Vi anser att ett viktigt kriterium för att flytta viss verksamhet vid<br>sidan av budgeten är, som vid nyssnämnda beslut, att underskott skall<br>kunna täckas inom verksamheten genom anpassning av inkomster och<br>utgifter. Det bör inte fa förekomma att underskott som uppkommer<br>finansieras genom en nettoredovisning mot budgeten eller genom<br>upplåning vid sidan av statsbudgeten utan att riksdagen får tillfälle att<br>ta ställning till hur verksamheten skall finansieras. Nödvändiga föränd-<br>ringar i regelsystemen försenas därmed. Utvecklingen av arbetsskade-<br>försäkringen, lönegarantiverksamheten och Arbetsmarknadsfonden är<br>exempel på detta.</p>
<p>2.3.3 Tillkommande utgiftsbehov</p>
<p>I statsbudgeten redovisas på utgiftssidan en post benämnd "Beräknat<br>tillkommande utgiftsbehov, netto". Under den avsätts medel för framti-<br>da kända men inte slutgiltigt fastlagda utgifts- och inkomstförändring-<br>ar. Därigenom kan man, redan innan alla enskilda inkomst- och<br>utgiftsposter anges med exakta belopp, redovisa ett i möjligaste mån<br>rättvisande budgetsaldo. Metoden bör behållas, men redovisningen av<br>"Beräknat tillkommande utgiftsbehov, netto" bör ses över. Det kan<br>t.ex. övervägas om inte denna post bör delas upp i två poster, en<br>avseende inkomstförändringar och en avseende utgifisförändringar vil-<br>ka redovisas åtskilda på budgetens inkomst- resp, utgiftssida. Riksdagen<br>begärde våren 1992 en sådan uppdelning av "Beräknat tillkommande<br>utgiftsbehov, netto" (1991/92:FiU34, rskr. 359) och har i anslutning till<br></p>
<p>28</p>
<p>behandlingen av 1993 års finansplan upprepat detta krav<br>(1992/93:FIU10, s. 70). Med en uppdelning av tillkommande inkoms-<br>ter och tillkommande utgifter får man redan från början en korrektare<br>uppskattning av budgetens omslutning, vilket ger bättre underlag för<br>analyser av förändringar av statsbudgetens inkomster och utgifter.</p>
<p>2.3.4 Redovisningen av statliga investeringar i statsbudgeten</p>
<p>Våren 1991 beslutade riksdagen att ge utredningen i uppdrag att<br>närmare överväga vissa frågor om investeringarnas behandling i stats-<br>budgeten, vilka påtalats i motion 1991/92:T43.</p>
<p>Finansutskottet anförde vid beredningen av motionen att det arbete<br>som pågår inom statsförvaltningen med anledning av den nya budget-<br>processen — att utveckla styrformer och förbättra statens redovisning<br>— förhoppningsvis också skulle resultera i en förbättrad redovisning<br>till riksdagen. En återgång till att dela upp budgeten i en drifts- och en<br>kapitalbudget skulle enligt utskottet inte lösa de problem som upp-<br>märksammades i motionen.</p>
<p>Finansutskottet har vid flera tillfållen under våren 1993, bl.a. i sitt<br>betänkande (1992/93:FiU10) med anledning av finansplanen 1993, åter<br>tagit upp frågan om investeringarnas redovisning över statsbudgeten.<br>Detta är föranlett av att motioner ånyo väckts om att dela in budgeten<br>i en drift- och en kapitalbudget. Med anledning av dessa och av<br>regeringens förslag om nya former för finansiering av statliga investe-<br>ringar (prop. 1992/93:176 om ett infrastrukturprogram), anförde ut-<br>skottet i ett yttrande till trafikutskottet (1992/93:FiU4y) att det i vissa<br>sammanhang är lämpligt att behandla investeringar och kapitalkostna-<br>der på ett annat sätt än driftkostnader. Samtidigt är det nödvändigt att<br>beakta de krav som riksdagen ställer på möjlighet till inflytande och<br>överblick.</p>
<p>Finansutskottet menade att detta aktualiserar frågan om på vilket<br>sätt riksdagen skall utöva sin finansmakt. Det hittills vedertagna sättet<br>att genom anslagsbeslut fastställa en budgetreglering för nästkommande<br>budgetår skulle behöva utvecklas vidare till att omfatta även invester-<br>ingsbemyndiganden och liknande långsiktiga utgiftsåtaganden. En när-<br>mare prövning bör därför göras av hur riksdagens finansmakt skall<br>utformas.</p>
<p>Utskottet ansåg att frågan om hur statliga investeringar skall budge-<br>teras, finansieras och redovisas inte enbart är en riksdagsintern fråga<br>(1992/93:FiU30). Utskottet föreslog därför att regeringen skulle tillsätta<br>en utredning med uppgift att se över hur utgifter för statliga investe-<br>ringar skall tas upp i statsbudgeten och hur de skall redovisas.</p>
<p>Riksdagen godkände finansutskottets förslag. Riksdagsutredningen<br>instämmer i de bedömningar som finansutskottet redovisar i sitt be-<br>tänkande.</p>
<p>29</p>
<p>3 Riksdagen 1993194. 2 saml. TK1</p>
<p>2.3.5 Riksdagsutredningens syn på budgetförslagets utformning</p>
<p>Vi vill slå fast nödvändigheten av att regeringen redovisar ett heltäckan-<br>de budgetförslag. Att bryta ut vissa delar av budgetförslaget och presen-<br>tera det vid en senare tidpunkt gör riksdagens arbete betydligt svårare.<br>Om inte budgetförslaget är komplett blir det omöjligt att på rationella<br>grunder prioritera mellan olika utgiftsområden och mellan inkomster<br>och utgifter. Det försvårar också arbetet för oppositionspartierna som<br>inte kan utforma sina alternativ till ett fullständigt budgetförslag.<br>Eftersom varje partis strävan är att uppnå ett visst budgetsaldo och att<br>kunna ange en inriktning av den ekonomiska politiken låter inte detta<br>sig göras om delar saknas i regeringens förslag. Har ett oppositionsparti<br>på ett sådant område en annan uppfattning än regeringen är det<br>rimligt att partiet ges möjlighet att beakta detta vid utformningen av<br>sitt budgetalternativ, eftersom ett sådant ställningstagande kan påverka<br>även andra utgiftsområden. Vi anser i likhet med Budgetpropositions-<br>utredningen att om regeringen av olika skäl vill dela upp offentliggö-<br>randet av budgetinnehållet bör detta ske på så sätt att de aktuella<br>delarna publiceras före det fullständiga förslaget.</p>
<p>Under löpande budgetår bör endast en tilläggsbudget läggas fram.<br>Den bör även kunna innehålla förslag till att del av redan anvisade<br>belopp skall kunna hållas inne liksom förslag till ändrade skatter.</p>
<p>Riksdagsutredningen menar att det är värdefullt att regeringen så<br>snart som möjligt också redovisar sin uppfattning om Budgetproposi-<br>tionsutredningens förslag till förbättringar av innehållet i budgetpropo-<br>sitionen. En viktig fråga i det sammanhanget är omfattningen av<br>budgetpropositionen. Antalet anslag bör begränsas och presentationen<br>bör mer knyta an till de förändringar som regeringen önskar uppnå.<br>En förkortad och mer koncentrerad budgetbehandling i riksdagen<br>kräver också en mer stringent utformad budgetproposition.</p>
<p>Vidare delar vi Budgetpropositionsutredningens uppfattning vad gäl-<br>ler frågan om bruttoredovisning av inkomster och utgifter på statsbud-<br>geten. Nettoredovisning bör förekomma endast om det finns ett organi-<br>satoriskt och direkt orsakssamband mellan inkomster och utgifter, dvs.<br>utgifternas storlek bestäms av inkomsternas storlek eller tvärtom. AP-<br>fonden och Arbetslivsfonden skulle således i enlighet med dessa krav<br>även fortsättningsvis kunna nettoredovisas.</p>
<p>I likhet med finansutskottet menar vi att de budgeteffekter som<br>regeringens planerade inkomst- och utgiftsförslag ger upphov till inte<br>bör nettoredovisas under en gemensam budgetpost (Beräknat tillkom-<br>mande utgiftsbehov, netto) som nu, utan delas upp i två poster, en med<br>alla inkomstförändringar och en med alla utgiftsförändringar, bägge<br>nettoredovisade.</p>
<p>30</p>
<h6>2.4 Behov av en mer samordnad budgetprocess i riksdagen</h6>
<p>Ett skäl till att försöka samordna arbetet med budgetförslaget i riksda-<br>gen är att man genom att skapa ett fastare grepp om själva beredningen<br>underlättar möjligheterna att kontrollera utgiftsutvecklingen. Som re-<br>dovisas i andra delar av betänkandet finns det ytterligare motiv för att<br>arbetet bör bedrivas på ett annat sätt än i dag. Utredningen återkom-<br>mer till detta.</p>
<p>2.4.1 Budgetutvecklingen</p>
<p>Den offentliga sektorn har vuxit kraftigt i Sverige under efterkrigsti-<br>den. Dess resursförbrukning i form av konsumtion och investeringar<br>uppgår till ungefär samma andel av BNP, ca 35 %, som de finansiella<br>överföringarna till hushållen. Utgiftstrycket är sannolikt högre i länder<br>som Belgien, Nederländerna och Danmark, men Sverige ligger betyd-<br>ligt över OECD-genomsnittet.</p>
<p>Statsbudgetens underskott har vuxit mycket kraftigt under senare år.<br>Från att budgeten var nästan i balans budgetåret 1990/91 växte under-<br>skottet till 5,6 % av BNP förra budgetåret och beräknas under inneva-<br>rande budgetår uppgå till närmare 14 % av BNP.</p>
<p>Som framgått av vad Riksdagsutredningen redovisat bestäms budget-<br>underskottet av vad som redovisas över statsbudgeten. Ser man till de<br>samlade statliga utgiftsåtagandena oavsett om de redovisas över budge-<br>ten eller ej blir bilden än dystrare.</p>
<p>Statsskulden, som förutom de årliga ackumulerade budgetunderskot-<br>ten även innefattar statens övriga skulder, uppgick i början av 1970-ta-<br>let till knappt 20 % av BNP. Mot slutet av 1970-talet och början av<br>1980-talet ökade den kraftigt och uppgick i mitten av 1980-talet till<br>närmare 70 % av BNP. Därefter sjönk den något under några år men<br>sedan 1990 har den återigen stigit. Den har nu passerat nivån 60 % av<br>BNP. Om man tar hänsyn till utvecklingen i hela den offentliga<br>sektorn, dvs. inkl, kommunerna och AP-fonden, blir underskottet<br>mindre, men utvecklingen (innebärande en kraftig försämring) blir<br>densamma. Beaktar man dessutom de framtida pensionsåtagandena i<br>dessa sektorer blir framtidsbilden än mörkare. Sverige kommer snart<br>att passera en samlad offentlig bruttoskuld på 60 % av BNP, vilket är<br>det värde som satts som tak för de konvergenskrav som skall vara<br>uppfyllda för att ett land skall kunna delta i den Ekonomiska monetä-<br>ra unionen.</p>
<p>Bedömningarna av vilka risker som är förknippade med betydande<br>och permanenta underskott varierar men man brukar i den ekonomis-<br>ka litteraturen ange två väsentliga konsekvenser. Den ena är att utrym-<br>met för investeringar i den privata sektorn trängs undan. Orsakssam-<br>banden är inte direkta men uppkommer genom att ett stort underskott<br>skapar misstro hos investerare mot valutan vilket driver upp räntan<br>och inflationen.</p>
<h6>31</h6>
<p>Den andra konsekvensen som brukar anges är att skuldbördan lyfts<br>över på kommande generationer. Detta är ett fördelningspolitiskt pro-<br>blem som kommer att påverka den framtida resursfördelningen mellan<br>pensionärer och förvärvsarbetande.</p>
<p>Växer underskottet och därmed skulden under en alltför lång tid<br>kommer kostnaderna för räntorna på skulden att bli så dominerande<br>att inga besparingsprogram kan hejda att underskottet forsätter att<br>växa. Med nuvarande ökningstakt av den svenska statsskulden ökar<br>räntorna med 20 miljarder på ett år. De avskräckande exempel som<br>historien visar oss att sådana situationer ger upphov till är hyperinfla-<br>tion.</p>
<p>Riksdagen har vid upprepade tillfällen ställt sig bakom program för<br>att minska budgetunderskottet. Även om synen på i vilken takt och<br>framför allt på vilket sätt detta bör ske varierar mellan riksdagens<br>partier är ambitionen att långsiktigt minska underskottet gemensam.</p>
<p>Det är därför angeläget att sådana former skapas för riksdagens<br>arbete att det blir möjligt att vidta och fullfölja de åtgärder som krävs<br>för att uppfylla de av riksdagen uppställda målen för budgetutveckling-<br>en och den ekonomiska politiken. Detta ställer stora krav på bered-<br>ningen inom resp, fackutskott i synnerhet i lägen då regeringen saknar<br>egen majoritet i riksdagen.</p>
<p>2.4.2 Förslagsrätten i budgetfrågor</p>
<p>Som framgår av vad Riksdagsutredningen redovisar i avsnitt 2.1 före-<br>kommer i flera länder i Europa formella restriktioner för vilka föränd-<br>ringar parlamenten kan företa i det av regeringen framlagda budget-<br>förslaget. Det förekommer begränsningar i motionsrätten, och det<br>finns i vissa parlament krav på att förslag som läggs fram av ledamöter<br>eller partier måste vara finansierade. Förslag i den riktningen förordas<br>också i den tidigare nämnda ESO-rapporten om statsskulden och<br>parlamenten.</p>
<p>Vi behandlar i kapitel 6 motionsrätten och föreslår i det samman-<br>hanget frivilliga begränsningar i motionsarbetet och ökad flexibilitet i<br>utskottens beredning av motionerna. De förändringar som därutöver<br>behöver vidtas för att strama upp riksdagens budgetbehandling bör i<br>stället inriktas på att förbättra samordningen av behandlingen av<br>budgetförslagets olika delar. Vi återkommer till detta.</p>
<p>2.4.3 Samordnad behandling av inkomster och utgifter samt av<br>budget- och lagstiftningsfrågor. Utvidgning av finansutskottets<br>initiativrätt</p>
<p>Samordnad beredning av inkomster och utgifter</p>
<p>När förslaget till statsbudget föreläggs riksdagen remitteras de olika<br>delarna till resp, fackutskott. Det leder till att förslag om utgiftsökning-<br>ar inte ställs mot finansieringsalternativen i form av besparingsförslag<br>eller inkomsthöjningar i den mån de inte råkar sammanfalla med resp,<br>utskotts beredningsområde. De enskilda förslagen kommer därför när<br></p>
<p>32</p>
<p>de behandlas i resp, utskott att bedömas lösryckta ur sitt sammanhang.<br>Helhetssynen på förslagen försvinner därmed. Det finns därför risk för<br>att det är lättare att vinna stöd för utgiftsökningar än att besparingar<br>eller andra finansieringsförslag vinner bifall. Resultatet kan teoretiskt<br>sett bli att utgiftsökningar blir ofinansierade.</p>
<p>Folkstyrelsekommittén föreslog i sitt år 1987 framlagda betänkande<br>(SOU 1987:6) att finans- och skatteutskotten skulle slås samman i syfte<br>att Q en bättre samordning av budgetens inkomster och utgifter.<br>Förslaget avvisades av riksdagen med hänvisning till att "någon till-<br>räckligt bred enighet inte uppnåtts i denna grund lagfråga". Behovet av<br>ett närmare institutionellt samband mellan beredningen av statens<br>inkomster och utgifter kvarstår emellertid.</p>
<p>Att statsbudgetens utgifter knappast torde kunna behandlas helt<br>fristående från statens inkomster belyses med följande exempel. Om<br>regeringen i budgetpropositionen har föreslagit vissa skattesänkningar<br>som är tänkta att finansieras med ett antal besparingar kan det mellan<br>partierna i riksdagen råda bred enighet om behovet av att sänka<br>skatterna och att detta inkomstbortfall måste finansieras fullt ut. Oppo-<br>sitionspartierna kan emellertid anse att alternativa besparingar bör<br>tillgripas för att finansiera skattesänkningarna.</p>
<p>De föreslagna skattesänkningarna skulle med nuvarande ordning<br>därvid remitteras till skatteutskottet som från sina utgångspunkter<br>tillstyrker regeringens förslag. De alternativa besparingsförslagen skulle<br>emellertid mycket väl kunna komma att beredas av olika fackutskott<br>och kan då inte ställas mot varandra, än mindre mot de skattesänk-<br>ningar de är tänkta att finansiera. Resultatet kan därmed bli att varken<br>regeringens eller oppositionspartiernas besparingsförslag får tillräckligt<br>stöd av riksdagen utan avvisas. Den situationen kan alltså uppkomma<br>att riksdagen godkänner en ofinansierad skattesänkning som alla parti-<br>er anser bör finansieras, men att man på grund av institutionella<br>svagheter i beslutsprocessen inte kan komma fram till en sammanhål-<br>len lösning.</p>
<p>I praktiken har hittills sådana otillfredsställande resultat kunnat<br>undvikas genom informell samordning inom partigrupperna och i<br>vissa fall genom kontakter mellan partierna.</p>
<p>Riksdagen har alltså avvisat tidigare föreslag om sammanläggning av<br>finans- och skatteutskotten. De fördelar en sådan sammanläggning<br>skulle kunna ge kan emellertid också uppnås genom andra mindre<br>långtgående samverkansformer mellan de båda utskotten. Samverkan<br>kan dessutom begränsas till att gälla skattefrågor av större betydelse för<br>den ekonomiska politiken.</p>
<p>Vi anser således att ett institutionaliserat men likväl informellt<br>samrådsförfarande bör etableras mellan finans- och skatteutskotten i<br>skattefrågor av finanspolitisk art. Det kan praktiskt gå till så att<br>utskotten håller gemensamma sammanträden. Alternativt kan man<br>arbeta med mindre samrådsdelegationer. Eftersom de frågor som är<br>lämpliga för denna typ av informellt samarbete i allmänhet utgör en<br>del i ett större ekonomiskt-politiskt paket, bör de gemensamma över-<br>läggningarna normalt inte utmynna i fristående betänkanden. De bör<br></p>
<p>33</p>
<p>som regel inte heller formaliseras genom yttranden. I stället bör<br>resultatet av eventuellt samråd redovisas i de ekonomisk-politiska<br>betänkanden som finansutskottet lägger fram. Av dessa bör också<br>framgå vilka ledamöter från vartdera utskott som deltagit i överlägg-<br>ningarna.</p>
<p>Resonemanget ovan avser i första hand beredningen av budgetpro-<br>positionen. Det finns emellertid goda skäl för att vidga det till att gälla<br>alla propositioner med ekonomiskt-politiskt syfte. Bristerna i nuvaran-<br>de arbetsordning accentueras av skillnader i beredningssättet mellan<br>olika typer av ekonomisk-politiska propositioner. När förslag om t.ex.<br>besparingar, inkomst- eller utgiftsökningar ingått i kompletteringspro-<br>positionen eller ekonomisk-politiska "paket" har de på senare år<br>remitterats till finansutskottet, som i sin tur inhämtat yttranden från<br>berörda utskott. Finansutskottet har därigenom kunnat tillse att den<br>eftersträvade effekten uppnåtts. Har förslagen däremot ingått i budget-<br>propositionen har de fördelats på resp, utskott. Det finns behov av en<br>mer konsekvent behandling av de ekonomisk-politiska frågorna i riks-<br>dagen. Det försvårar såväl det interna arbetet i riksdagen som externa<br>intressenters överblick av arbetet om arbetssättet varierar från gång till<br>annan.</p>
<p>Utvidgning av finansutskottets initiativrätt</p>
<p>Det är naturligt att de ekonomisk-politiska frågorna tas upp till be-<br>handling i finansutskottet, oavsett om det sker med anledning av<br>budgetpropositionen eller annan proposition med ekonomiskt-politiskt<br>syfte. Det bör därför klargöras att det ligger inom finansutskottets<br>beredningsområde att förelägga riksdagen förslag med ekonomiskt-<br>politiskt syfte även om det berör annat utskotts beredningsområde. Ett<br>tillägg med denna innebörd bör därför göras i riksdagsordningen (RO<br>3:7). Det förutsätts att finansutskottet om möjligt dessförinnan tar<br>kontakt med berört utskott.</p>
<p>Samordnad beredning av budget- och lagstiftningsfrågor</p>
<p>Som redovisas närmare i kapitlen 7 och 8 är en bärande tanke bakom<br>nuvarande utskottsorganisation att ärenden avseende ett visst ämnes-<br>område skall behandlas samlat i ett utskott oavsett om det gäller<br>budget- eller lagstiftningsfrågor, den s.k. fackutskottsprincipen. En stor<br>del av statsbudgetens utgifter styrs av den automatik som finns inbyggd<br>i regelverk knutna till framför allt de stora transfereringssystemen.<br>Riksdagens årligen återkommande medelsanvisning i dessa fall avser de<br>kostnader som följer av tidigare fastställda regler. Det är mot denna<br>bakgrund av grundläggande betydelse för en sammanhållen budgetpro-<br>cess att beredningen av utgifts- och lagstiftningsfrågor avseende samma<br>ändamål sker samordnat i ett fackutskott och att sambandet mellan<br>regelförändringar och långsiktiga utgiftsåtaganden tydligt framgår när<br>utskotten för fram nya förslag.</p>
<p>34</p>
<p>2.4.4 En minoritetsregerings svårigheter i budgetprocessen</p>
<p>Den statsbudget som riksdagen antar är resultatet av ett antal delbeslut.<br>Budgetförslagets ca 700 anslag blir vart och ett föremål för ett riksdags-<br>beslut. För en regering som har egen majoritet i riksdagen innebär<br>detta inte några problem så länge regeringspartiets/ernas riksdags-<br>grupp/er stöder förslagen. För en minoritetsregering däremot krävs för<br>att förslaget till statsbudget skall kunna godtas av riksdagen att det eller<br>de partier som bildar regeringsunderlag i riksdagen far en relativ<br>majoritet vid varje anslagsbeslut. I annat fall urholkas regeringens<br>förslag och erfarenhetsmässigt innebär avvikelserna i sådana fall att<br>utgifterna ökar i förhållande till det förslag som regeringen lagt fram.<br>För en minoritetsregering innebär detta att varje utgiftsförslag som<br>regeringen överväger att lägga fram måste bedömas utifrån vilket stöd<br>det kan få eller vilket alternativ det kan tänkas ställas mot i riksdagen.<br>Kan oppositionen enas om ett alternativ riskerar regeringen ett neder-<br>lag på detta utgiftsområde.</p>
<p>Det är i detta sammanhang värt att notera att budgetbesluten fattas<br>på olika sätt beroende på om de avser statsbudgetens utgifter eller dess<br>inkomster. För utgifterna krävs, även om de är regelstyrda, ett årligt<br>utgiftsbeslut av riksdagen i form av att ett anslag anvisas. För inkoms-<br>terna fastställs varje inkomstpost genom de regler som riksdagen beslu-<br>tar om. Detta sker i lags form, och till övervägande delen gäller dessa<br>lagar tills vidare, dvs. till dess ett nytt beslut fattas om ändringar i<br>reglerna.</p>
<p>Riksdagen tar ställning till statsbudgetens inkomster genom att man<br>på regeringens förslag godkänner ett för riksdagen framlagt förslag till<br>beräkning av statsbudgetens inkomster för det kommande budgetåret i<br>enlighet med en vid kompletteringspropositionen fogad specifikation.<br>Beredningen av inkomsterna är betydligt mer summarisk jämfört med<br>den av utgifterna. Beredningen sker enbart av finansutskottet utan<br>hörande av t.ex. skatte- eller socialförsäkringsutskottet som är bered-<br>ningsansvariga för stora delar av lagstiftningen om skatter och avgifter.</p>
<p>Regeringen lämnar ett förslag till beräkning av alla inkomstposter i<br>kompletteringspropositionen i april. I denna brukar den reservationen<br>göras att det ankommer på finansutskottet att göra sådana förändringar<br>som inte kunnat beaktas i propositionen. Finansutskottet har därvid att<br>beakta de beslut som riksdagen fattat på skatte- och avgiftsområdet<br>liksom de förändringar i den ekonomiska utvecklingen som kan<br>komma att påverka bedömningen av inkomstutvecklingen. Riksdagens<br>har varje år, utom åren 1977, 1978, 1981 och 1990 på finanutskottets<br>förslag, företagit ändringar i kompletteringpropositionens beräkningar<br>av statsbudgetens inkomster. Riksdagen ställningstagande till beräk-<br>ningen av statsinkomsterna redovisas i ett särskilt betänkande från<br>finansutskottet.</p>
<p>Ur beslutssynpunkt är det emellertid värt att notera att varje in-<br>komstpost inte är föremål för årligt beslut på samma sätt som utgifts-<br>posterna. Eftersom lagstiftningen på dessa områden vanligtvis gäller<br>tills vidare behöver inte regeringen, eller för den delen oppositionspar-<br></p>
<p>35</p>
<p>tierna i riksdagen, lägga fram förslag till skatter och avgifter varje år<br>men när regeringen bedömer att detta är nödvändigt och lägger fram<br>förslag till inkomstförändringar t.ex. i skattelagstiftningen ställer detta<br>oppositionen inför en annan situation än vid utgiftsförslag. Oppositio-<br>nen kan välja att avvisa förslaget utan att behöva presentera ett konkret<br>alternativ. Ett nej innebär att inkomsterna kommer att vara oförändra-<br>de, dvs. bestämmas av tidigare fattade beslut. Detta innebär, sett ur<br>regeringens synvinkel, en risk för att oppositionspartierna yrkar avslag<br>på regeringsförslaget utifrån helt olika utgångspunkter. Man kan därför<br>möjligen hävda att en minoritetsregering kan ha större svårigheter att<br>företa förändringar på inkomstsidan än på utgiftssidan. Detta resone-<br>mang visar att en minoritetsregerings handlingsfrihet i budgetfrågor<br>kan bli starkt beskuren.</p>
<p>Det kan sägas att situationen är delvis densamma för regelstyrda<br>utgiftsbeslut. Om regeringen vill lägga fram förslag till förändringar i<br>gällande regelsystem för t.ex. vissa socialförsäkringsersättningar till<br>hushåll kan oppositionen på samma sätt som när det gäller skatter<br>avvisa ett förslag genom att säga nej trots att det sker från helt olika<br>utgångspunkter. För regelstyrda utgifter gäller dock att riksdagen måste<br>anvisa ett anslag som oppositionen har att ta ställning till. Alltför<br>skiljaktiga uppfattningar mellan oppositionspartierna borde därför inte<br>kunna inrymmas i ett rent avslagsyrkande.</p>
<p>Sedan enkammarriksdagen infördes har Sverige — med några un-<br>dantag — haft flera minoritetsregeringar som varit relativt sett starka i<br>den meningen att det krävts att samtliga oppositionspartier behövt gå<br>samman för att kunna avvisa ett regeringsförslag. I situationer med<br>svagare parlamentariskt stöd växer självfallet risken för bakslag i riks-<br>dagen. Det kan få allvarliga följder för budgetutvecklingen om inte<br>riksdagens beslutsformer anpassas till detta.</p>
<p>2.4.5 Bristande överensstämmelse med överordnade mål</p>
<p>Riksdagen fastställer i samband med finansdebatten i mars riktlinjer<br>för budgetregleringen. Beslutet bereds av finansutskottet som har att ta<br>ställning till finansplanens och oppositionspartiernas förslag till riktlin-<br>jer för budgetpolitiken, eller budgetregleringen som det formellt kallas.<br>De riktlinjer som riksdagen fastställer skall vara vägledande för riksda-<br>gens fortsatta beredning av budgetförslaget. Riktlinjerna är emellertid<br>inte så operativt utformade att de kan relateras till t.ex. varje fackut-<br>skotts beredningsområde. Det kan därför ifrågasättas vilken effekt de<br>har på det fortsatta arbetet i riksdagen. Värdet av denna inledande del<br>av processen och de beslut den leder till ligger snarare främst i att de<br>politiska budgetalternativen och därmed sammanhängande inriktning<br>av hela den ekonomiska politiken redovisas samlat och ställs mot<br>varandra. Behandlingen i finansutskottet innebär att de olika förslagen<br>granskas översiktligt och bedöms utifrån de samlade effekter de kan<br>förväntas få på budgeten och den ekonomiska politiken. En väsentlig<br>uppgift för finansutskottet är att försöka bedöma huruvida resp, partis<br>olika förslag kan leda till de samlade effekter som eftersträvas. Bered-<br></p>
<p>36</p>
<p>ningen av förslagen till riktlinjer för budgetregleringen kan sägas<br>utgöra en garanti för att framtvinga ett resonemang om hur delarna<br>överensstämmer med helheten.</p>
<p>Det är sannolikt att ställningstagandet till de budgetpolitiska riktlin-<br>jerna också bidrar till att framtvinga en "budgetdisciplin" inom par-<br>tierna. Man tvingas inom varje parti hålla reda på hur de områdesvis<br>gjorda ställningstagandena i partimotionerna summerar sig i förhållan-<br>de till budgetförslaget.</p>
<p>Redan en mycket ytlig betraktelse över hur partiernas budget- och<br>ekonomisk-politiska motioner utvecklats över åren visar att ambition-<br>erna har stigit markant. Under tvåkammarriksdagen blev aldrig finans-<br>planen föremål för någon systematisk behandling eller ställningstagan-<br>de från riksdagens sida. Några motioner i dessa frågor väcktes inte<br>heller. Under finansutskottets första decennium redovisades förslagen i<br>partimotionerna mycket översiktligt, och någon summering av de<br>samlade budgeteffekterna, av samtliga framlagda förslag gjordes inte, i<br>vart fall redovisades inte några sådana i motionerna eller i betänkande-<br>na. Numera redovisas förutom förslag för olika politikområden även<br>de samlade budgeteffekterna och försök görs att utifrån dessa bedöma<br>effekterna på den ekonomiska utvecklingen. En tydlig ambitionshöj-<br>ning kan förmärkas i partimotionerna i strävan att finansiera olika<br>åtgärder som berör den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Det<br>är numera snarare regel än undantag att sammanställningar redovisas i<br>de ekonomisk-politiska motionerna över partiernas förslag till föränd-<br>ringar av statsbudgetens inkomster och utgifter. Bedömningar görs<br>även av effekterna för hela den offentliga sektorn men den uppgiften<br>försvåras av bl.a. socialförsäkringssektorns oenhetliga redovisning i den<br>statliga bokföringen.</p>
<p>Genom att de i riksdagens budgetarbete inledningsvis fastställda<br>riktlinjerna för budgetregleringen inte har någon formellt bindande<br>effekt på den fortsatta beredningen blir de successiva anslagsbesluten<br>avgörande för vilket budgetalternativ riksdagen så småningom ställer<br>sig bakom. Det blir delarna som kommer att utgöra helheten. Detta<br>skapar en osäkerhet under arbetets gång, trots att en relativt stor<br>överensstämmelse kan finnas mellan de olika partierna om de övergri-<br>pande målen, vilket leder till spekulationer om förväntat utfall. Det är<br>som Riksdagsutredningen ser det mycket olyckligt.</p>
<p>37</p>
<h3>3 Riksdagens budgetbehandling</h3>
<p>Förslag i detta kapitel:</p>
<p>— Utredningen föreslår en ny form för riksdagens budgetbe-<br>handling, i betänkandet kallad rambeslutsmodellen. Den bygger<br>på att riksdagen fattar beslut om budgeten i två steg enligt<br>följande:</p>
<p>1. I budgetpropositionen föreslår regeringen utskottsvisa, ända-<br>målsinriktade ramar för budgetens utgiftsanslag. Fackutskotten<br>yttrar sig till finansutskottet över resp, ramförslag. Riksdagen<br>fattar därefter beslut om ramarna på grundval av finansutskottets<br>betänkande. Beslutet avser statens totala utgifter och inkomster<br>samt eventuellt upplåningsbehov och innebär att bindande ra-<br>mar fastställs för fackutskottens fortsatta beredning av anslags-<br>förslagen.</p>
<p>2. Fackutskotten utarbetar förslag till anslagsfördelning inom<br>sina områden. Varje utskott lägger endast fram ett budgetbetän-<br>kande där de alternativa förslagen reservationsvis ställs mot<br>majoritetens förslag som "paketlösningar". I kammaren hålls<br>därefter successiva debatter med budgetbeslut med anledning av<br>resp, utskotts budgetbetänkande.</p>
<p>— Vi föreslår att utformningen av modellen fortsätter på tjänste-<br>mannanivå i en särskild arbetsgrupp tillsammans med regerings-<br>kansliet.</p>
<h6>3.1 Alternativa modeller för en reformering av riksdagens<br>budgetbehandling</h6>
<p>Flera skäl talar för att budgetprocessen i riksdagen bör utformas på ett<br>mer ändamålsenligt sätt. För att uppnå detta syfte har olika organisato-<br>riska lösningar diskuterats i utredningen. Fyra olika modeller för en<br>sammanhållen budgetprocess har övervägts.</p>
<p>De fyra modellerna kan förenklat karakteriseras som</p>
<p>-en avstämningsmodell där finansutskottet efter fackutskottens själv-<br>ständiga beredning ges möjlighet att lägga fram förslag till sådana<br>kompletterande åtgärder som erfordras för att budgetens utfall skall<br>kunna hållas på önskvärd nivå,</p>
<p>-en yttrandemodell med ett samlat budgetbetänkande från finansut-<br>skottet baserat på yttranden från samtliga utskott,</p>
<p>-en paketbeslutsmodell där beslut om budgeten fattas i ett beslut,</p>
<h6>39</h6>
<p>-en rambeslutsmodell där finansutskottet på förslag av fackutskotten<br>föreslår ramar för resp, utskotts ansvarsområde som fastställs av<br>riksdagen och där den fortsatta beredningen inom fackutskotten<br>innebär att eventuella omdisponeringar av anslag får göras inom<br>dessa ramar.</p>
<p>Innan utredningen går in på dessa tänkbara modeller görs en tillbaka-<br>blick.</p>
<p>3.1.1 Budgetbehandling i tvåkammarriksdagen</p>
<p>Under tvåkammarriksdagen hade två utskott huvudansvaret för budget-<br>beredningen. Det var bevillningsutskottet och statsutskottet. I det först-<br>nämnda granskades statsverkspropositionens intäktssida, dvs. i första<br>hand frågor rörande skatter och avgifter. Varje år behandlade bevill-<br>ningsutskottet också frågan om med vilken procentsats den statliga<br>skatten skulle tas ut under efterföljande år. På statsutskottet ankom<br>den s.k. statsregleringen, dvs. fastställandet av budgetens utgiftssida.<br>Den stora arbetsbördan ledde efter hand till att statsutskottet inrättade<br>fem avdelningar med ansvar för olika grupper av huvudtitlar. Dessa<br>avdelningar fungerade i stor utsträckning som självständiga utskott.<br>Statsutskottets behandling i plenum blev i allmänhet endast en formell<br>bekräftelse av avdelningarnas ställningstagande. Utgiftsfrågor aktualise-<br>rades emellertid även i de fackutskott som bar ansvaret för lagstiftning-<br>en inom olika områden. De uppgifter som tillkom jordbruksutskottet<br>innebar att detta utskott på sitt område fyllde samma funktion som<br>statsutskottets avdelningar. Vissa frågor av ekonomisk-politisk karaktär<br>behandlades också av bankoutskottet som likaså ansvarade för utgifter-<br>na inom riksdagens verk och riksdagsförvaltningen.</p>
<p>För att underlätta utskottens samordning av budgetarbetet fanns det<br>särskilda s.k. budgetdeputerade. Dessa utsågs av statsutskottet, bevill-<br>ningsutskottet, bankoutskottet och jordbruksutskottet och hade till<br>uppgift att verka för att största möjliga enhetlighet iakttogs vid budget-<br>behandlingen. De skulle dessutom upprätta sammanställningar över<br>statens inkomster och utgifter samt tid efter annan informera kamrar-<br>nas ledamöter om hur budgetarbetet fortlöpte inom riksdagen.</p>
<p>De budgetberedande utskotten avlämnade successivt sina utlåtanden<br>över de olika huvudtitlarna. När utlåtandena hade behandlats i kam-<br>maren expedierades besluten omedelbart till regeringen. Även om<br>statsregleringen formellt sett inte var klar förrän riksdagen tagit ställ-<br>ning till propositionen om riksstatens slutliga reglering i slutet av maj<br>betraktades de partiella besluten om olika huvudtitlar som slutgiltiga.<br>Enligt den tidigare modellen blev inte finansplanen föremål för någon<br>utskottsbehandling eller något särskilt ställningstagande från riksdagens<br>sida.</p>
<p>40</p>
<p>3.1.2 Nuvarande trestegsmodell</p>
<p>Första steget i den nuvarande processen innebär att riksdagen tar<br>ställning till regeringens och oppositionens förslag till riktlinjer för<br>den ekonomiska politiken och budgetregieringen. Det sker i samband<br>med finansdebatten i början av mars varje år. I och med att riksdagen<br>redan i processens inledning fastställer riktlinjer för budgetpolitiken<br>kommer på ett tidigt stadium regeringens samlade budgetförslag att<br>ställas mot de olika oppositionspartiernas motförslag. Häri ligger ett<br>stort värde. De riktlinjer som riksdagen fastställer är emellertid all-<br>mänt hållna och inte relaterade till resp, utskotts ansvarsområde. De<br>utgör i praktiken ingen restriktion för den fortsatta budgetbehandling-<br>en och har med årens lopp också minskat i betydelse i takt med att<br>regeringen valt att redovisa viktiga utgiftsområden vid sidan av budget-<br>propositionen. Som framgår av kapitel 2 har det med tiden sålunda<br>blivit allt vanligare att stora delar av budgeten — ibland hela huvudtit-<br>lar — har presenterats senare under våren i särpropositioner och i<br>kompletteringspropositionen. Saknas betydelsefulla utgiftsområden i<br>regeringens budgetförslag försvåras oppositionspartiernas möjligheter<br>att redovisa egna samlade lösningar, samtidigt som de budgetpolitiska<br>riktlinjer riksdagen skali ta ställning till blir mer eller mindre urhol-<br>kade.</p>
<p>I budgetprocessens andra steg bereder resp, fackutskott förslagen till<br>anslag på statsbudgeten. Tidigare var detta arbete i allmänhet avslutat<br>mot slutet av april, då regeringen i processens tredje steg kunde göra<br>en slutlig avstämning och i kompletteringspropositionen redovisa de<br>ytterligare åtgärder som riksdagsbehandlingen givit anledning till, eller<br>som av andra skäl bedömdes nödvändiga att göra inför budgetårsskiftet<br>och sammanställningen av statsbudgeten.</p>
<p>Den numera vanliga metoden att redovisa budgetförslag i särpropo-<br>sitioner i stället för i budgetpropositionen har lett till att andra steget i<br>processen förlängts. An mer utdragen har budgetbehandlingen blivit av<br>att regeringen i många fall kringgått föreskrifterna om sista dag för att<br>lägga fram anslagspropositioner (RO 3:2) genom att föra fram olika<br>budgetförslag i kompletteringspropositionen, som därigenom fatt en<br>delvis annan karaktär än den ursprungligt avsedda.</p>
<p>Mot denna bakgrund och i enlighet med tidigare redovisade förut-<br>sättningar utgår de fyra modellerna från att regeringens budgetförslag<br>skall vara heltäckande när det läggs fram. Något utrymme för särpro-<br>positioner i efterhand eller kompletteringsproposition finns inte i<br>något av alternativen. Behovet av kompletterande åtgärder minskas för<br>övrigt av att behandlingstiden i riksdagen föreslås bli kortare.</p>
<p>Kritiken mot nuvarande former för beredning av budgeten kan<br>sammanfattas enligt följande:</p>
<p>- Processen tar lång tid och de ekonomisk-politiska bedömningar som<br>budgetförslaget vilar på tenderar att bli inaktuella innan riksdagen<br>hinner fastställa statsbudgeten.</p>
<p>41</p>
<p>- Riksdagsbeslutet om riktlinjer för budgetpolitiken som fattas i ett<br>tidigt skede i processen är inte bindande och har därför liten<br>betydelse för den fortsatta behandlingen.</p>
<p>- Den splittrade behandlingen i ett stort antal utskott och de successi-<br>va besluten i kammaren försvårar överblicken och möjligheterna till<br>ett samlat grepp.</p>
<p>-Samordningen mellan statsbudgetens inkomster och utgifter är dålig<br>eftersom dessa frågor behandlas i olika utskott.</p>
<p>3.1.3 Avstämningsmodellen</p>
<p>Denna beredningsmodell är den som har störst likheter med den<br>nuvarande. Fackutskotten far sålunda behålla sitt beredningsansvar<br>ograverat men deras behandlingstid kortas ned. För kammarens vid-<br>kommande torde ärendeanhopningen komma att koncentreras något i<br>tiden, men i övrigt påverkas kammararbetet knappast av en beredning<br>enligt denna modell. Debatter och voteringar kan således genomföras<br>enligt nuvarande ordning.</p>
<p>Modellen utgår från dagens behandlingsformer med den skillnaden<br>att riksdagen inte tar ställning till särskilda budgetpolitiska riktlinjer<br>och att regeringen saknar möjlighet att lägga fram särpropositioner och<br>kompletteringsproposition. Budgetpropositionens anslag remitteras till<br>resp, fackutskott som i vanlig ordning bereder anslagsförslagen och<br>lägger fram betänkanden vilka behandlas i kammaren. Fackutskottens<br>behandling av anslagsförslagen kan emellertid inte, som hittills, fortgå<br>till sessionens slut utan måste avslutas ca fyra veckor dessförinnan.</p>
<p>Vid sidan härav behandlar finansutskottet regeringens och opposi-<br>tionspartiernas förslag till ekonomisk-politiska riktlinjer och lägger<br>fram ett särskilt betänkande i denna fråga. Betänkandet bildar under-<br>lag för en fristående ekonomisk-politisk debatt.</p>
<p>Finansutskottet bevakar fortlöpade de beslut som riksdagen fattar på<br>grundval av fackutskottens budgetbetänkanden. När alla anslag fast-<br>ställts gör finansutskottet en slutlig avstämning av vilka ev. ändringar<br>eller kompletterande åtgärder som erfordras för att man skall nå ett<br>önskat budgetutfall och lägger i så fall fram förslag i frågan för<br>kammaren. I enlighet med vad utredningen tidigare förordat skulle<br>finansutskottet således ges rätt att i detta sammanhang lägga fram<br>förslag som normalt hör till andra utskotts beredningsområden. I<br>skattefrågor bör detta göras i samråd med skatteutskottet.</p>
<p>Enligt denna modell får alltså finansutskottet utökade befogenheter i<br>avstämningsfasen och kan då fatta beslut inom andra utskotts bered-<br>ningsområden. Om man innan budgeten fastställs behöver vidta kom-<br>pletterande åtgärder med anledning av den ekonomiska utvecklingen<br>Sr det förutsättas att antingen finansministern eller finansutskottet<br>lägger fram sådana förslag och att sådana ärenden bereds av finansut-<br>skottet.</p>
<p>42</p>
<p>En svaghet med denna modell är att regeringens och oppositionspar-<br>tiernas budgetalternativ inte kommer att ställas mot varandra i budget-<br>processens början. Den samlade ansatsen görs först när beslut fattats<br>om de enskilda anslagen.</p>
<p>När finansutskottet skall göra sin avstämning är dessutom utgiftsan-<br>slagen beslutade av riksdagen och därmed i praktiken redan låsta<br>vilket begränsar handlingsutrymmet för kompletterande förslag. Anslag<br>kan dock om så erfordras tas upp på nytt och omprövas. Det finns<br>emellertid risk för att de kompletterande förslagen far karaktären av<br>lapptäckslösningar i stället för delar av ett sammanhållet budgetförslag.<br>Viss osäkerhet kan uppkomma om när riksdagens behandling av resp,<br>anslag kan anses vara avslutad. Är det när fackutskottets betänkande<br>har antagits av kammaren eller när riksdagen har fastställt budgeten<br>slutligt?</p>
<p>Genom att nuvarande detaljerade anslagsprövning behålls inriktas<br>intresset mer på detaljerna i budgetförslaget än på de effekter som<br>helheten ger upphov till. Ansatsen blir därmed en annan än regering-<br>ens, som har för avsikt att i fortsättningen fastställa budgetramar för<br>varje departements ansvarsområde och därefter anpassa anslagsfördel-<br>ningen till dessa ramar.</p>
<p>3.1.4 Yttrandemodellen</p>
<p>Utmärkande för denna modell är att alla anslag behandlas i ett<br>sammanhang. Modellen har många likheter med riksdagens nuvarande<br>hantering av kompletteringspropositionen och andra i särskilda propo-<br>sitioner sammanhållna ekonomisk-politiska paket. Budgetbehandling-<br>en hålls alltså ihop genom att det slutliga avgörandet sker samlat på ett<br>ställe i finansutskottet. Fackutskottens beredningsansvar förändras inte<br>på i princip annat sätt än att deras förslag inte längre kommer att<br>föreläggas kammaren direkt utan fogas samman av finansutskottet i ett<br>gemensamt budgetbetänkande.</p>
<p>Modellen utgår från att budgetpropositionens anslag och de med<br>anledning därav väckta motionerna fördelas på fackutskotten enligt<br>samma principer som i dag. Efter en förkortad beredningstid — som<br>torde komma att uppgå till högst ca 4 veckor räknat från det att<br>motionerna blivit fördelade på utskott — överlämnar fackutskotten<br>sina förslag med eget yttrande till finansutskottet för fortsatt beredning.<br>För att underlätta hanteringen i finansutskottet görs detta enligt en i<br>förväg uppgjord tidsplan. Allt eftersom yttrandena kommer in går<br>finansutskottet igenom dem och tar preliminär ställning till förslagen.<br>Syftet med denna genomgång är i första hand att samla in alla<br>eventuella avvikelser från regeringens budgetförslag. Finansutskottet<br>tar också preliminär ställning till anslagen inom det egna ansvarsområ-<br>det.</p>
<p>Vid sidan härav behandlar finansutskottet regeringens förslag till<br>ekonomisk-politiska riktlinjer och lägger fram ett särskilt betänkande i<br>denna fråga. Betänkandet bildar underlag för en fristående ekonomisk-<br>politisk debatt.</p>
<p>Finansutskottet ställer därefter samman och tar ställning till de 15<br>yttrandena i ett budgetbetänkande som omfattar samtliga (för närva-<br>rande ca 700) anslag på statsbudgeten. Finansutskottet förutsätts nor-<br>malt inte ompröva fackutskottens förslag men ges möjlighet att vidta<br>kompletterande åtgärder för att fa en väl avvägd balans mellan inkoms-<br>ter och utgifter i budgeten. Även i denna modell ges finansutskottet<br>således i detta sammanhang rätt att lägga fram förslag som normalt hör<br>till andra utskotts beredningsområde. I skattefrågor med ekonomisk-<br>politiskt syfte görs detta i samråd med skatteutskottet.</p>
<p>Skulle kompletterande åtgärder behöva vidtas torde dessa i allmän-<br>het komma att sökas vid sidan av de förslag som fackutskotten fört<br>fram i sina yttranden. De senaste årens erfarenheter av försöksverk-<br>samheten med en sammanhållen behandling i riksdagen av ekono-<br>misk-politiska paket visar att finansutskottet till alldeles övervägande<br>del följt de förslag som förts fram av fackutskotten utan inskränkning-<br>ar eller tillägg. Detta gäller även i de fall fackutskotten föreslagit<br>avvikelser i förhållande till regeringens förslag i propositionen. I de<br>fall det bedömts nödvändigt har finansutskottet utarbetat i huvudsak<br>nya förslag till budgetförstärkningar och åtstramningar vilka inte in-<br>kräktat på fackutskottens förslag. En sådan ordning ter sig för övrigt<br>också naturlig mot bakgrund av att partiställningen i finansutskottet<br>och övriga utskott i huvudsak är densamma.</p>
<p>Medan finansutskottet utarbetar sitt betänkande över budgetförslaget<br>ordnas i kammaren en serie debatter knutna till resp, fackutskotts<br>verksamhetsområde. Dessa debatter kommer således att genomföras vid<br>en tidpunkt när finansutskottets slutliga (men sannolikt inte avvikan-<br>de) ställningstagande ännu inte är känt. Någon möjlighet att förlägga<br>debatterna till en senare tidpunkt finns knappast om avsikten är att<br>mer påtagligt förkorta beredningstiden. Fackutskottens debattrundor<br>kommer därigenom att mer fa karaktären av pläderingar för de fram-<br>lagda förslagen än att vara reella beslutsdebatter. Detta kommer sanno-<br>likt att minska intresset för debatterna.</p>
<p>Det skulle vara en fördel om man kunde komma fram till ett nytt<br>och förenklat sätt att behandla merparten av de motioner som i dag tas<br>upp i anslutning till enskilda budgetposter så att motioner som i sin<br>helhet avslås av fackutskotten inte förs vidare till finansutskottet.</p>
<p>Hanteringsmässigt är denna modell tungrodd. Inte minst torde arbe-<br>tet med att ställa samman ett enhetligt budgetdokument grundat på de<br>olika yttrandena bli mycket omfattande. Detta är ofrånkomligt åtmin-<br>stone så länge nuvarande beredningstraditioner upprätthålls med en<br>statsbudget uppdelad på uppemot 700 anslag, med oinskränkt motions-<br>rätt, beredningstvång och med ingående behandling av varje enskilt<br>anslag.</p>
<p>Även om de tänkta beredningsformerna motsvarar vad som i dag<br>gäller för kompletteringspropositionen och ekonomisk-politiska paket<br>föreligger det en mycket betydande skillnad i de volymer som skall<br>hanteras. Finansutskottets och fackutskottens beredning av förslag med<br>anledning av kompletteringspropositionen sker i dag i ett mycket<br>forcerat tempo som knappast ger utrymme för någon mer inträngande<br></p>
<p>44</p>
<p>prövning. I dessa sammanhang har fackutskotten vanligtvis bara ett<br>sammanträde på sig för att behandla sina förslag innan yttrandena till<br>finansutskottet måste justeras. Den tid som därefter står till finansut-<br>skottets förfogande för att utforma ett samlat betänkande är av ungefär<br>samma omfattning. Förslagen i kompletteringspropositionerna har de<br>senaste åren givit upphov till ca 80—150 hemstäilanpunkter i finansut-<br>skottets betänkanden. Det kan jämföras med ett motsvarande betänkan-<br>de över budgetpropositionen och de motionsyrkanden fackutskotten<br>behandlat i anslutning till den som torde komma att innehålla upp till<br>1 000 moment.</p>
<p>En för kammaren mycket påtaglig förändring blir därför att den<br>avslutande budgetdebatten utmynnar i en mycket omfattande omröst-<br>ning som så länge alla motioner skall avgöras i kammaren och med<br>oförändrad voteringsteknik skulle kräva betydande tid och som knap-<br>past skulle kunna genomföras på mindre tid än två dagar.</p>
<p>Eftersom de flesta utskotten på fa eller inga punkter avviker från<br>regeringens budgetförslag kan man fråga sig om inte erforderliga<br>korrigeringar kan klaras av på ett mindre tungrott sätt.</p>
<p>Det bör enligt utredningens mening också noteras att en naturlig<br>följd av fackutskottens beredningsansvar kan bli att förslag till regel-<br>ändringar och andra frågor med endast indirekt anknytning till budge-<br>ten inte överlämnas till finansutskottet trots att de på längre sikt kan fä<br>stora kostnadseffekter. Dessa frågor kan antas bli behandlade av fackut-<br>skotten vid en annan tidpunkt. Därmed skulle en del av den avsedda<br>effekten att fä en bättre kontroll på budgetutvecklingen bortfalla.</p>
<p>3.1.5 Paketbeslutsmodellen</p>
<p>Nuvarande beslutsordning i budgetfrågor innebär att riksdagen tar<br>ställning för eller emot varje förslag, ett i taget. De samlade alternati-<br>ven ställs alltså inte mot varandra vid beslutstillfället. Helhetsperspekti-<br>vet trängs undan vilket kan leda till oönskade konsekvenser. Detta kan<br>belysas på följande sätt.</p>
<p>Det har under senare år rått praktiskt taget enighet mellan partierna<br>i riksdagen om att budgetunderskottet måste minskas. När regeringen<br>och oppositionen var för sig lägger fram samlade lösningar som syftar<br>till att begränsa budgetunderskottet ställs deras alternativ inte mot<br>varandra, utan riksdagen tar ställning till varje enskilt besparingsför-<br>slag, vart för sig. Följden härav kan bli, åtminstone teoretiskt, att inte<br>något enskilt besparingsförslag vinner tillräckligt stöd utan alla förkas-<br>tas. Institutionella begränsningar kan alltså leda till att det inte går att<br>finna lösningar som reducerar budgetunderskottet trots att detta är den<br>gemensamma strävan. En modell för budgetberedningen som förhind-<br>rar ett sådant resultat skulle vara att ställa budgetalternativen i sin<br>helhet som paket mot varandra. Det skulle fa konsekvenser också på<br>beredningen av budgetfrågorna.</p>
<p>En övergång till en paketbeslutsmodell av här skisserat slag skulle<br>innebära att hela statsbudgeten antas i ett enda beslut. Modellen är<br>kanske i första hand tillämpbar i ett system där man arbetar med en</p>
<p>4 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK1<br></p>
<p>starkt förenklad budgetprocess. Budgetpropositionen måste alltså san-<br>nolikt omarbetas i grunden varvid redovisningen bör förskjutas från en<br>detaljerad presentation av enskilda anslag till en beskrivning av utgifts-<br>områden och av helheten i regeringens budgetförslag. Riksdagen skulle<br>med andra ord få ta ställning till huvuddragen i regeringens budgetför-<br>slag och inte i samma utsträckning som i dag behöva gå in på enskilda<br>budgetposter. Dock kvarstår alltid möjligheten för riksdagen, om så<br>anses nödvändigt, att reglera användningen av medlen under enskilda<br>anslag.</p>
<p>Varje fackutskott skulle svara för sitt beredningsområde och avge<br>yttrande till finansutskottet som skulle utarbeta ett samlat förslag till<br>budgetpaket. Fackutskottens budgetbehandling skulle sannolikt förenk-<br>las eftersom det blir mindre intressant att ägna sig åt detaljer när olika<br>paket ställs mot varandra. Deras yttranden skulle därför begränsas till<br>frågor som bedöms som centrala eller där skilda uppfattningar råder.<br>Ett motsvarande förfarande tillämpades för övrigt när EES-utskottet<br>1992 inhämtade övriga riksdagsutskotts uppfattning i fråga om EES-<br>propositionen. De berörda utskotten inriktade sig då på att främst<br>behandla vissa centrala frågor inom sina resp, beredningsområden.</p>
<p>Hur man skall förfara med de motioner som väcks i anslutning till<br>enskilda budgetposter far övervägas i särskild ordning. Det skulle<br>emellertid vara en fördel om man kunde finna former som gör att<br>dessa motioner inte skulle behöva föras vidare till finansutskottet.</p>
<p>Det budgetbetänkande som finansutskottet lägger fram utmynnar i<br>en hemställan med i princip endast ett yrkande som omfattar hela<br>budgeten. Mot detta yrkande står oppositionspartiernas reservationsvis<br>framförda budgetalternativ.</p>
<p>I paketbeslutsmodeilen inriktas budgetarbetet således mer på helhe-<br>ten och på övergripande frågor i budgeten. Skärningspunkterna mellan<br>de olika partiernas budgetalternativ kommer fram klarare än i dag<br>eftersom oppositionspartierna inte kan inskränka sig till att avvisa<br>regeringens förslag utan måste redovisa egna motförslag. Möjligheterna<br>att få majoritet för dessa är dock begränsade i och med att de olika<br>oppositionspartierna torde ha svårt att enas kring ett gemensamt och<br>fullständigt budgetalternativ som kan ställas mot regeringens. Även en<br>minoritetsregering kan på så vis sägas ha "relativ majoritet".</p>
<p>Regeringen skulle med andra ord få en betydligt starkare ställning i<br>förhållande till riksdagen än med nuvarande system, förutsatt att den<br>har relativ majoritet i riksdagen. Dess möjligheter att genomdriva den<br>ekonomiska politik den är vald för att föra skulle därmed förbättras<br>avsevärt. Eftersom det budgetalternativ som kan få stöd av en relativ<br>majoritet med denna beslutsmodell alltid kommer att godkännas av<br>riksdagen skulle sannolikheten öka för att budgetpropositionens förslag<br>godkänns med endast smärre ändringar.</p>
<p>För kammarens vidkommande skulle en modell av detta slag inne-<br>bära att två debatter behöver ordnas, en inledande om den ekonomiska<br>politiken och en avslutande om budgetpolitiken. Budgetdebatten skul-<br>le förmodligen bli omfattande men torde vara lätt att hantera ur<br>voteringssynpunkt.</p>
<p>46</p>
<p>3.1.6 Rambeslutsmodellen</p>
<p>Grundtanken bakom denna budgetmodell är att riksdagen först skall<br>bestämma hur stort utrymme som finns tillgängligt för statliga utgifter<br>varefter detta utrymme får styra medelstilldelningen på statsbudgetens<br>olika anslag. Det innebär också att riksdagen samtidigt gör en bedöm-<br>ning av finansieringen i form av inkomster och eventuellt upplånings-<br>behov. Förfarandet är i princip det motsatta till dagens system där<br>summan av alla enskilda riksdagsbeslut bestämmer budgetens omslut-<br>ning.</p>
<p>Folkstyrelsekommittén föreslog i sitt betänkande (SOU 1987:6) att<br>riksdagen inte bara skulle fastställa allmänna riktlinjer för den ekono-<br>miska politiken och budgetregleringen utan också fatta beslut om<br>ekonomiska ramar för de olika områden som svarar mot utskottens<br>beredningsområden. Förslaget avvisades emellertid av riksdagen som<br>ifrågasatte "om denna metod för styrning av budgetarbetet skulle vara<br>verkningsfull". I det betänkande som låg till grund för riksdagsbeslutet<br>påpekade konstitutionsutskottet (KU 1987/88:43) att metoden dessutom<br>skulle innebära att finansutskottet "i praktiken fick en överordnad<br>ställning i förhållande till andra utskott".</p>
<p>Den i det följande diskuterade modellen utgår från folkstyrelsekom-<br>mitténs förslag, men fackutskotten här ges en mer framträdande roll<br>samtidigt som man använder sig av mer bindande ramar. Modellen<br>innebär att fackutskotten gör en preliminär bedömning av de utgiftsra-<br>mar som regeringen föreslagit i budgetpropositionen. Anser ett utskott<br>att det föreligger behov av att göra avvikelser anmäls detta i ett<br>yttrande till finansutskottet som gör en samlad bedömning av det<br>samhällsekonomiska utrymmet och ställer det totala utgifts- och in-<br>komstbehovet under det kommande budgetåret i relation till detta.<br>Finansutskottets prövning utmynnar i ett förslag till utgiftsramar för<br>resp, fackutskott som fastställs av riksdagen i en särskild budgetdebatt<br>och som därefter blir bindande för den fortsatta budgetbehandlingen.<br>Finansutskottets prövning innefattar också ett ställningstagande till<br>erforderliga inkomster och upplåningsbehov.</p>
<p>Genom rambeslutet fastställer riksdagen således budgetens totala<br>omslutning. Statsbudgetens yttre konturer låses på ett tidigt stadium av<br>budgetprocessen och ger därmed ett tidigt besked till omvärldens<br>aktörer. Osäkerheten om vad riksdagens samlade budgetbehandling<br>skall leda till undanröjs således betydligt snabbare än för närvarande,<br>vilket torde verka stabiliserande på den ekonomiska utvecklingen.<br>Fackutskotten får därefter med de givna ramarna som en yttre restrik-<br>tion utarbeta förslag till anslagsfördelning inom sina resp, ansvarsom-<br>råden, och dessa förslag ligger därefter till grund för riksdagens beslut.</p>
<p>Beredningen av anslagsfrågorna i fackutskotten sker alltså i två<br>omgångar, en preliminär utan ramar och en definitiv med ramrestrik-<br>tioner. I den första omgången har utskotten oinskränkt förslagsrätt. I<br>den andra kan de föreslå och ändra anslag, men bara inom de ramar<br>som riksdagen på deras eget och finansutskottets förslag har fastställt.</p>
<p>47</p>
<p>Denna tvåstegsberedning i fackutskotten har fördelen att den ger<br>möjlighet att väcka frågeställningar och problem i fas 1 som hinner<br>beredas och övervägas till fas 2.</p>
<p>Rambudgetering inom regeringskansliet</p>
<p>Den föreslagna budgetprövningen för riksdagen utgår från samma<br>synsätt som regeringskansliet har börjat tillämpa mer konsekvent, dvs.<br>man fastställer först helhetsdragen i budgeten och låter därefter delarna<br>anpassa sig till denna helhet. Till grund för regeringens budgetpröv-<br>ning ligger en långsiktig utgiftsstrategi som innebär att statsmakterna<br>varje år fastställer det totala utgiftsutrymmet inom den offentliga<br>sektorn för efterföljande treårsperiod varefter detta utrymme fördelas<br>dels över tiden, dels enligt politiska prioriteringar på sektorer. Därmed<br>krävs att man även bestämmer inom vilka områden besparingar skall<br>göras. På grundval av denna prövning fastställer regeringen utrymmet<br>för statsbudgetens samlade utgifter under närmast efterföljande budget-<br>år och deras fördelning på olika huvudtitlar. Fördelningen ligger<br>därefter till grund för den budgetdialog som Finansdepartementets<br>budgetavdelning har med de olika fackdepartementen. I regeringskan-<br>sliet fungerar alltså i princip varje huvudtitel som en ram, och inom<br>en sådan ram har det berörda departementet ett avgörande inflytande<br>över anslagsfördelningen.</p>
<p>Budgetramar inom riksdagen</p>
<p>Eftersom regeringskansliets ramar utgör summan av anslagen på resp,<br>huvudtitel kan de tämligen enkelt brytas ned och omvandlas till ramar<br>anpassade efter riksdagsutskottens ansvarsområden. Den nuvarande<br>utskottsindelningen har emellertid tillkommit av andra skäl än dessa.<br>Utskottens ansvarsområden är därför inte självklart en ändamålsenlig<br>grund för budgetpolitiska prioriteringar. Så t.ex. bereder skatteutskottet<br>och lagutskottet fa anslag och har därför mycket begränsade möjlighe-<br>ter att på ett meningsfullt sätt göra omfördelningar mellan anslag.</p>
<p>Aven en strikt anpassning till departementens indelningsgrund torde<br>vara mindre lämpad för riksdagens vidkommande. Varje år förekom-<br>mer det nämligen att anslag omfördelas mellan departement, och<br>ansvarsfördelningen inom regeringskansliet har till en del också kom-<br>mit att präglas av de enskilda statsrådens intressen. Detta diskuteras<br>närmare i kapitel 8.</p>
<p>Riksdagens budgetramar kan emellertid utformas även på annat sätt.<br>En tänkbar indelningsgrund är att budgetramarna görs ändamålsinrik-<br>tade och lar motsvara utgiftsområden som bedöms politiskt relevanta,<br>t.ex. den offentliga sektorns klassiska uppdelning på rättsväsende, för-<br>svar, skatteväsende, social omvårdnad, infrastrukturinvesteringar etc.<br>En annan tänkbar lösning är att man följer nationalräkenskapernas<br>indelningsgrunder. Det bör också övervägas hur statsbudgetens in-<br>komster skall fastställas i ett sådant system.</p>
<p>48</p>
<p>Det bör sammanfattningsvis vara ett generellt kriterium att utgiftsra-<br>marna är så homogena som möjligt och bygger på politiskt relevanta<br>sakområden som är lämpliga för inbördes avvägningar och priorite-<br>ringar.</p>
<p>Oavsett vilken lösning man stannar för torde emellertid en ytterliga-<br>re översyn behöva göras av ärendefördelningen mellan utskotten innan<br>en beredningsmodell av detta slag kan börja tillämpas rent praktiskt.<br>Utgångspunkten för en sådan översyn bör vara att man försöker<br>komma fram till en fördelning som i huvudsak innebär att man Sr en<br>ram per utskott.</p>
<p>Fackutskottens prövning av budgetramarna</p>
<p>Det budgetförslag som regeringen lägger fram för riksdagen bör vara<br>anpassat till en av riksdagen i förväg festställd ramindelning. Budget-<br>propositionens indelning bör alltså i första hand tillgodose riksdagens<br>behov och kan därför komma att avvika från departementens ansvars-<br>områden.</p>
<p>Detta torde inte medföra några komplikationer för regeringskansliet<br>eftersom det, som nämndes tidigare, är fråga om att göra en enkel<br>omfördelning av de olika huvudtitlarnas anslagsposter till utskottsra-<br>marna. Genom att omfördelningen är gjord redan i budgetförslaget<br>görs en tidsvinst i riksdagens budgetberedning. Partierna och de enskil-<br>da ledamöterna får därigenom möjlighet att under allmänna motionsti-<br>den ta ställning till ramförslagen och utforma sina motionsyrkanden<br>med utgångspunkt i dem.</p>
<p>De i budgetpropositionen föreslagna ramarna remitteras till fackut-<br>skotten och utgör utgångspunkten (men inte något absolut tak i detta<br>skede) för utskottets beredning av anslagsfrågorna i första omgången.<br>Motionerna som väcks med anledning av budgetpropositionen remitte-<br>ras också till resp, utskott.</p>
<p>Fackutskotten bereder anslagsfrågorna med förtur och tar prelimi-<br>när ställning till budgetramarna. Det torde kunna förutsättas att pröv-<br>ningen i detta första skede inriktas på förslag som lagts fram i budget-<br>propositionen och i partimotioner. Enskilda motioner med förslag om<br>ökade utgifter kan förmodas komma upp till behandling bara i den<br>mån ett parti är berett att beakta förslaget i sitt eget ramalternativ.</p>
<p>Skall en rimlig prioritering mellan olika utgifter kunna göras är det<br>av stor vikt att budgetens inkomster och utgifter bruttoredovisas i<br>enlighet med vad utredningen tidigare förordat.</p>
<p>Utslagsgivande för de olika partiernas ställningstaganden i ramdis-<br>kussionen är hur stor de anser att den samlade utgiftsramen skall vara<br>samt hur denna skall fördelas på resp, utskott. Ett parti som vill<br>omfördela resurser från ett utskotts ansvarsområde till ett annat före-<br>slår sålunda en minskning av den ena utskottsramen och en lika stor<br>ökning av den andra.</p>
<p>Utskotten redovisar resultatet av sina ställningstaganden i yttranden<br>till finansutskottet ungefär fyra veckor efter allmänna motionstidens<br>utgång. Varje yttrande utmynnar i ett förslag till ram för det egna<br></p>
<p>49</p>
<p>utskottet. Av förslaget bör framgå inte bara totalnivån på ramen utan<br>också hur utskottet preliminärt avser att fördela ramen på olika större<br>utgiftsområden. Detta innebär att olika utgiftsområden måste diskute-<br>ras i utskottet innan ställning kan tas till ramen. De partier som inte<br>delar utskottsmajoritetens ställningstagande redovisar sina alternativ i<br>form av avvikande meningar. För att ge finansutskottet underlag för<br>erforderliga prioriteringar måste förslag till avvikelser från budgetpro-<br>positionen motiveras.</p>
<p>Denna första fas i budgetberedningen blir mycket viktig och ställer<br>stora krav på utskotten. Det är svårt att i detalj förutse hur djupt man<br>hinner gå i detaljer i enskilda motionsförslag, men tiden torde medge<br>att ordentliga sammanställningar görs av förslagen som ger överblick<br>över utskottens utgiftsområden och möjliggör genomgripande politiska<br>diskussioner om såväl regeringens som oppositionens förslag. Detta<br>förutsätter dock att utskotten arbetar mycket aktivt och intensivt under<br>denna fas i budgetprocessen.</p>
<p>Finansutskottets samlade prövning av budgetramarna</p>
<p>Samtidigt som övriga utskott bereder ramförslagen behandlar finansut-<br>skottet finansplanen och motioner med förslag till allmänna riktlinjer<br>för den ekonomiska politiken. Preliminärt behandlar finansutskottet<br>också regeringens och de olika oppositionspartiernas förslag till utgifts-<br>ramar i stort.</p>
<p>Efter hand som fackutskottens yttranden kommer in går finansut-<br>skottet igenom dem och bedömer förslagens samlade budget- och<br>samhällsekonomiska effekter. Finansutskottet tar därefter ställning till<br>vilket budgetalternativ som skall föreläggas riksdagen. Förslaget inne-<br>bär ett ställningstagande till varje utskotts förslag till ram och till<br>summan av alla utgiftsanslagen. Förslaget innefattar också ett ställ-<br>ningstagande till erforderlig inkomstnivå och upplåningsbehov. De<br>partier som inte delar majoritetens uppfattning redovisar på vanligt<br>sätt sina alternativ i reservationer, en för varje parti/partikonstellation.</p>
<p>Riksdagens beslut, på grundval av finansutskottets betänkande, inne-<br>bär att statsbudgetens totala inkomster, utgifter och saldo fastställs<br>liksom utgifternas fördelning på utskottsramar. Det beräknas kunna<br>ske ca 7 veckor efter motionstidens utgång. Innebörden av beslutet är<br>att utskotten får bindande ramar att hålla sig inom vid den fortsatta<br>beredningen av budgetfrågorna.</p>
<p>Fackutskottens förnyade budgetprövning</p>
<p>Efter det att fackutskotten lämnat sina yttranden över ramarna till<br>finansutskottet, fortsätter de att bereda anslagsförslagen. När riksdagen<br>fattat rambeslutet, gör fackutskotten kompletterande bedömningar och<br>prioriteringar inom sina ramar samt tar slutlig ställning till hur<br>tillgängliga medel skall fördelas på de olika anslagen. Denna fas i<br>budgetarbetet bör kunna klaras på ca 3 veckor.</p>
<p>De partier/ledamöter som anser att en ram är felaktig kan därvid<br>förfara på ettdera av två sätt. Antingen avstår de från att delta i den<br></p>
<p>fortsatta behandlingen med hänvisning till att riksdagens tidigare ram-<br>beslut var felaktigt. En sådan uppfattning kan de ge uttryck för i ett<br>särskilt yttrande, eventuellt med hänvisning till motsvarande reserva-<br>tion i finansutskottets budgetbetänkande. Eller utgår de från den nya<br>situationen och föreslår en till den nya ramen anpassad anslagsfördel-<br>ning. Även i detta fall kan de markera sin inställning genom ett<br>särskilt yttrande eller reservation om den håller sig inom ramen.</p>
<p>För att säkerställa att utgången av den fortsatta budgetbehandlingen<br>håller sig inom den fastställda ramen bör varje fackutskott lägga fram<br>endast ett budgetbetänkande där de alternativa förslagen reservationsvis<br>ställs mot majoritetens förslag som paketlösningar enligt tidigare be-<br>skriven paketmodell. Ett eventuellt bifall till en reservation blir därvid<br>av statsfinansiellt underordnad betydelse eftersom beslutet inte påver-<br>kar den samlade ramnivån utan endast fördelningen av de anslag som<br>ingår i denna ram.</p>
<p>De enskilda budgetmotioner som inte tagits upp i första omgången<br>bör också behandlas i detta sammanhang. Är i likhet med tidigare<br>inget parti/ledamot berett att beakta ett sådant förslag inom den egna<br>utskottsramen kommer förslaget att avstyrkas av utskottet och inte<br>heller att föras fram reservationsledes till kammaren.</p>
<p>Budgetdebatter i kammaren</p>
<p>Allteftersom utskotten avger sina betänkanden kommer en rad budget-<br>debatter att hållas i kammaren. Totalt beräknas detta pågå under en<br>treveckorsperiod. Det sista budgetbeslutet bör kunna fattas två—tre<br>veckor före budgetårets början. Budgetarbetet avslutas med att riksda-<br>gen fastställer en statsbudget som är en summering av tidigare fattade<br>beslut och som utvisar budgetens fördelning på olika inkomsttitlar och<br>utgiftsanslag.</p>
<p>Omfördelningar mellan olika anslagstyper</p>
<p>Belastningen på vissa anslag styrs som tidigare nämnts inte av medels-<br>tilldelningen som sådan utan av gällande regelverk. Kostnaderna för<br>barnbidrag bestäms sålunda inte av vilket belopp som anvisats för detta<br>ändamål över statsbudgeten utan av antalet barn och gällande bidrags-<br>nivåer. På motsvarande sätt bestäms anslaget till statsskuldräntor av<br>statsskuldens storlek och gällande räntenivåer.</p>
<p>Det bör därför i detta sammanhang uppmärksammas att en föresla-<br>gen nedskärning av ett anslag inte automatiskt ger den besparingseffekt<br>som eftersträvas. Det är alltså inte givet att ett minskat anslagsbelopp<br>kan användas för att finansiera utgiftsökningar inom ett annat område<br>utan besparingen måste grundas på ett förslag till en regeländring för<br>att ge önskat resultat.</p>
<p>Skillnaderna mellan de fyra anslagstyperna — obetecknat anslag,<br>förslagsanslag, reservationsanslag och ramanslag — är sådana att det<br>kan finnas skäl att närmare överväga om särskilda restriktioner bör<br>tillämpas vid omfördelning av anslagsmedel från en anslagstyp till en<br></p>
<p>51</p>
<p>annan.</p>
<h6>Behandlingen av krispaket m.m.</h6>
<p>Skulle regeringen med hänsyn till den ekonomiska utvecklingen behö-<br>va komplettera sitt budgetförslag efter det att fackutskotten lämnat sina<br>förslag till ramar till finansutskottet bör ärendet hänskjutas till finans-<br>utskottet som därefter Sr lägga fram förslag till ändring av statsbudget-<br>en för det aktuella budgetåret. Om tiden så medger bör finansutskottet<br>inhämta berörda utskotts yttranden.</p>
<p>Liksom för övriga budgetmodeller bör emellertid kompletteringar av<br>detta slag normalt redovisas i den tilläggsbudget som regeringen förut-<br>sätts lägga fram under löpande budgetår.</p>
<h6>3.2 Utredningens överväganden och förslag</h6>
<p>3.2.1 Bedömning av avstämningsmodellen</p>
<p>Den modell som ovan benämnts avstämningsmodellen har stora likhe-<br>ter med nuvarande behandlingsordning. En skillnad är emellertid att<br>avstämningsmodellen skulle skapa möjlighet för riksdagen att i budget-<br>arbetets slutskede vidta åtgärder som kompletterar eller ändrar de<br>beslut som riksdagen fattat i ett tidigt skede, om dessa inte vid en<br>samlad bedömning skulle vara i överensstämmlse med en långsiktigt<br>hållbar utveckling. I praktiken måste dock möjligheterna att göra<br>större förändringar bedömas som begränsade. I och med att riksdagen<br>redan fattat beslut om de enskilda anslagen torde förutsättningarna att<br>ta tillbaka eller kraftigt ändra besluten vara mycket små. Vid en<br>övergång till kalenderår skulle riksdagens budgetarbete bedrivas på<br>hösten och förkortas väsentligt. Något utrymme skulle därmed inte<br>finnas för att lägga fram en kompletteringsproposition. Möjligheterna<br>för regeringen att föreslå kompletteringar i ett sent skede av budgetar-<br>betet skulle därmed minska. Även om de formella förutsättningarna<br>skulle skapas för finansutskottet att i stället föreslå kompletterande<br>åtgärder torde det i praktiken ändå vara svårt att hinna utarbeta<br>sådana. Ett utskott har inte samma möjligheter som regeringskansliet<br>med sina resurser att utarbeta nya förslag. Avstämningsmodellen skulle<br>därmed sannolikt inte leda till några väsentliga förbättringar jämfört<br>med nuvarande arbetsformer vad gäller möjligheterna att hålla sam-<br>man budgetarbetet.</p>
<p>3.2.2 Bedömning av yttrandemodellen</p>
<p>Vid riksdagens behandling av kompletteringspropositionen och vissa<br>andra ekonomisk-politiska åtgärdspaket tillämpas sedan några år tillba-<br>ka en mer samordnad behandling än för budgetförslaget. Finansutskot-<br>tet har haft ett övergripande ansvar för dessa ärenden och inhämtat<br>yttranden från övriga berörda utskott. Denna behandlingsform, som i<br>det föregående har kallats yttrandemodellen, har givit finansutskottet<br>möjlighet att både ta ställning till utskottens förslag och att väga<br>partiernas samlade förslag mot regeringens. I de fall de berörda fackut-<br>skotten förordat att riksdagen bör göra avvikelser från regeringens<br></p>
<p>52</p>
<p>förslag har finansutskottet haft möjlighet att föreslå åtgärder för riksda-<br>gen som ändå inneburit att de totalt sett avsedda effekterna har kunnat<br>uppnås.</p>
<p>Aven om modellen fungerat vad gäller det önskade syftet att hålla<br>samman behandlingen av åtgärdspaket måste det ändå konstateras att<br>utrymmet för såväl finansutskottet som berörda fackutskott att grund-<br>ligt bereda ärendena varit mycket begränsat. Den reella beredningsti-<br>den har varit en vecka till tio dagar, vilket givit utskotten tillfälle till<br>endast två reguljära sammanträden. Det innebär att möjligheterna till<br>helt tillfredsställande beredning och förhandlingar inom fackutskottets<br>ram har varit mycket begränsade.</p>
<p>Denna yttrandemodell har också varit mycket arbetskrävande för<br>finansutskottet. Vid behandlingen av krispaketet hösten 1992 var samt-<br>liga riksdagens utskott berörda av förslagen i propositionen och/eller<br>motionerna. Finansutskottet måste därför ägna mycket arbete åt att<br>behandla och ta ställning till frågor som normalt inte ingår i utskottets<br>beredningsområde. Riksdagsutredningen anser mot denna bakgrund att<br>denna beredningsmodell skulle bli alltför omständlig och tungarbetad<br>om den tillämpades också för behandlingen av budgetförslaget. Den<br>avslutande voteringen i kammaren skulle sannolikt omfatta tusentalet<br>hemställanpunkter, vilket med hittillsvarande praxis skulle kräva att<br>enbart voteringar måste ta två dagar i anspråk. Enligt utredningen bör<br>man välja andra former för en bättre samordning av budgetförslaget.</p>
<p>3.2.3 Bedömning av paketbeslutsmodellen</p>
<p>Paketbeslutsmodellen förutsätter mycket stora förändringar i nuvaran-<br>de budgetprocess. Framför allt blir det fråga om en maktförskjutning<br>vad gäller den ekonomiska politiken från riksdagen till regeringen.<br>Den skulle leda till ett system som närmast påminner om det franska<br>eller brittiska. Det är svårt att överblicka alla konsekvenser för riksda-<br>gens arbetsformer som en sådan radikalt förändrad budgetberedning<br>skulle medföra. Men en sådan är att utskottens intresse för budgetfrå-<br>gorna skulle minska eftersom utskotten i praktiken inte skulle kunna<br>påverka budgeten i särskilt stor utsträckning. Av dessa skäl är Riks-<br>dagsutredningen inte beredd att förorda paketbeslutsmodellen.</p>
<p>3.2.4 Bedömning av rambeslutsmodellen samt utredningens förslag<br>Riksdagsutredningen anser att det är angeläget att slå vakt om den<br>svenska riksdagens grundliga sakberedning av budgetförslagen. Nuva-<br>rande ordning med beredning i fackutskott av alla frågor, såväl lagstift-<br>nings- som budgetfrågor avseende ett visst politikområde, är mycket<br>värdefull för att skapa ett sammanhållet ansvar för frågorna. Utred-<br>ningen vill därför inte förorda en förändring som innebär att ansvaret<br>för beredningen av de olika anslagsförslagen i större utsträckning<br>flyttas från fackutskotten till finansutskottet.</p>
<p>Det är självfallet svårt att förutse hur de parlamentariska förhållan-<br>dena kommer att utvecklas. En politisk situation med större osäkerhet<br>om vilka förslag som kan komma att accepteras skulle kunna försvåra<br></p>
<p>budgetbehandlingen i riksdagen. Riksdagsutredningen anser därför att<br>det är av stort värde om riksdagen i ett tidigt skede i den årliga<br>budgetprocessen fastställer de totala ramar för statens utgifter, inkoms-<br>ter och eventuella upplåningsbehov som skall gälla för att få till stånd<br>en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling.</p>
<p>Den av utredningen i det föregående redovisade rambeslutsmodellen<br>förefaller kunna tillgodose båda dessa krav. Den innebär att ramar som<br>är bindande för riksdagens och utskottens fortsatta behandling fastställs<br>på ett tidigt stadium i budgetprocessen. Inom dessa ramar ges utskotten<br>rätt att göra de prioriteringar som de anser nödvändiga, vilket innebär<br>att fackutskottens inflytande över budgetbehandlingen bibehålls och att<br>den sakkunskap som finns där tas till vara. En reformering av riksda-<br>gens budgetprocess i denna riktning ger förutsättningar för att undan-<br>röja en stor del av den kritik som har riktats mot nuvarande system.</p>
<p>Riksdagsutredningen föreslår därför att den här skisserade rambe-<br>slutsmodellen för budgetberedning i riksdagen införs. En särskild<br>arbetsgrupp bör fa i uppgift att närmare utarbeta modellen och de<br>författningsändringar som eventuellt erfordras för att den skall kunna<br>genomföras. I följande kapitel förs en översiktlig diskussion om hur<br>metoden kan tillämpas i ett system med kalenderårsbudget och budget-<br>arbete i riksdagen under hösten. I kapitel 9 förs en diskussion om<br>tidpunkten för genomförandet.</p>
<p>54</p>
<h3>4 Statens budgetår</h3>
<p>Förslag i detta kapitel:</p>
<p>— Riksdagsutredningen föreslår att det statliga budgetåret läggs<br>om till kalenderår. En ny struktur för budgetarbetet bör skapas<br>med halvårsvis ekonomisk-politisk information till riksdagen.<br>Budgetpropositionen lämnas på hösten och förslag om tilläggs-<br>budget och ekonomiska riktlinjer m.m. i en ekonomisk vårpro-<br>position. Eventuella särpropositioner med utbrutna anslagspos-<br>ter far lämnas före budgetpropositionen. Kompletteringsproposi-<br>tionen slopas.</p>
<p>— Den allmänna motionstiden för motioner utan direkt anknyt-<br>ning till budgeten föreslås bli förlängd till fyra veckor.</p>
<p>— En förutsättning för att hinna med den nya komprimerade<br>budgetbehandlingen i riksdagen är att valdagen tidigareläggas till<br>början av september. Under valår utan regeringsskifte föreslår<br>utredningen att budgetpropositionen lämnas ett par veckor sena-<br>re än vanliga år. Valår med regeringsskifte får budgetpropositio-<br>nen lämnas en månad senare, dvs. omkring den 1 oktober.</p>
<h6>4.1 Riksdagsåret i obalans</h6>
<p>De problem med den statliga budgetprocessen som beskrivits i kapitel<br>2 och 3 är inte nya. De har tagits upp av bl.a. Grundlagberedningen<br>1970, Budgetutredningen 1973, Folkstyrelsekommittén 1987 och senast<br>av Budgetpropositionsutredningen 1990. Utredningarna har bl.a. upp-<br>märksammat den starka koncentrationen av riksdagens arbete från<br>mitten av våren till riksmötets slut.</p>
<p>Budgetpropositionsutredningen påpekade att den tidpunkt för riks-<br>mötets avslutande som infördes i riksdagsordningen vid omläggningen<br>av riksdagsåret 1975, aldrig hade kunnat tillämpas. I stället för att<br>avsluta riksmötet senast den 31 maj, hade undantagsbestämmelsen om<br>att riksmötet kunde förlängas in i juni, senast t.o.m. den 15 juni, blivit<br>regel. Budgetpropositionsutredningen ansåg att det främsta skälet för<br>detta "utan tvekan var den långt utdragna budgetbehandlingen".</p>
<p>Folkstyrelsekommittén gjorde följande bedömning av obalansen i<br>riksdagsarbetet.</p>
<p>Den ojämna årsrytmen är enligt vår uppfattning ett av de allvarligaste<br>problemen när det gäller riksdagens arbetsförhållanden. — Den har en<br>lång rad negativa konsekvenser. — Det är också svårt för ledamöterna<br>att kunna tränga in ordentligt i de ärenden som behandlas under de<br>mest arbetstyngda perioderna. Motioner och utskottsbetänkanden får<br></p>
<p>55</p>
<p>skrivas på basis av många gånger alltför ytliga kunskaper i frågan I<br>kammaren ges inte tillräckligt med tid för ventilering av argumenten.<br>Beslutsfattarrollen försvåras alltså också.</p>
<p>Riksdagsutredningen anser att den beskrivning av riksdagens arbetssi-<br>tuation som gjordes av Folkstyrelsekommittén i allt väsentligt fortfa-<br>rande är aktuell. Den obalans i riksdagens årsrytm, som alltså har rått<br>sedan länge, har inte förbättrats trots olika försök att komma till rätta<br>med den. Utvecklingen har snarare gått i motsatt riktning genom den<br>generella ökning av arbetsbördan som orsakats av det kraftigt växande<br>antalet motioner. Arbetet styrs av propositionerna, och de ansträng-<br>ningar som gjorts i utskotten att så långt som möjligt skjuta upp<br>behandlingen av motioner till höstarna har endast marginellt kunnat<br>reducera obalansen. En förklaring till det är att så stor andel av de<br>fristående motionerna från allmänna motionstiden tar upp frågor som<br>ändå måste behandlas i samband med budgeten att det skulle leda till<br>dubbelarbete att skjuta upp beredningen.</p>
<p>Riksdagsarbetet är alltså mycket ojämnt fördelat över året. Riksmötet<br>startar relativt sent på hösten. Arbetet i såväl utskott som kammare<br>bedrivs inledningsvis i ett lågt tempo och ägnas huvudsakligen åt<br>uppskjutna motioner och det fåtal propositioner som lämnas under<br>hösten. Från slutet av november fram till juluppehållet är arbetstem-<br>pot i kammaren vanligen högt. Därefter sjunker det åter och inte<br>förrän mot slutet av mars nås en högre arbetstakt. Arbetsförhållandena<br>under återstående del av riksmötet är desto intensivare och kulminerar<br>vid riksmötets slut, då vissa år alla veckans vardagar får tas i anspråk<br>för arbetet i kammaren.</p>
<p>Därpå följer det långa sommaruppehållet, drygt 3,5 månader, då riks-<br>dagen inte är samlad. Detta kan innebära vissa olägenheter, vilket<br>illustrerades under hösten 1992. Krisen i den svenska ekonomin ledde<br>då till uppgörelser mellan regeringen och oppositionen. Visserligen<br>höll bl.a. finansutskottet sammanträden och partigrupperna var samla-<br>de, men eftersom riksmötet inte pågick kunde riksdagen i sin helhet<br>inte informeras om dessa uppgörelser och de blev inte heller föremål<br>för offentlig diskussion i riksdagen. Riksdagsutredningen anser att det<br>långa sommaruppehållet innebär en otidsenlig ordning som riskerar<br>att minska riksdagens roll som arena för politisk information och<br>debatt.</p>
<p>Detta problem kommer att accentueras allteftersom Sveriges Euro-<br>pasamarbete tar fastare form med EES-avtal och förhandlingar om<br>EG-medlemskap. EG:s arbetsrytm är annorlunda än den svenska. Man<br>får räkna med att det därför kommer att uppstå behov att kunna fatta<br>beslut i riksdagen under nuvarande sommaruppehåll. I kapitel 5 ger<br>Riksdagsutredningen förslag som gäller bl.a. riksmötets längd och<br>möjligheterna att samla riksdagen utan att kalla till urtima riksmöte,<br>vilket ställer speciella krav.</p>
<p>I detta sammanhang finns det också skäl att påminna om ytterligare<br>en aspekt på den ojämna arbetsrytmen i riksdagen, som uppmärksam-<br>mades av Folkstyrelsekommittén. Det gäller svårigheterna för riksda-<br></p>
<p>gens ledamöter att förena riksdagsarbetet med politiskt arbete i valkret-<br>sen och med familjeliv. Motioner till riksdagen under senare år visar<br>att detta problem kvarstår. Även denna fråga behandlas i kapitel 5.</p>
<h6>4.2 Budgetpropositionsutredningens alternativa årsrytm</h6>
<p>Budgetpropositionsutredningen är den utredning som senast har be-<br>handlat och lämnat förslag om lösning av problemen med den tidsmäs-<br>siga obalansen i riksdagsarbetet. För att förkorta riksdagens budgetpro-<br>cess skissade utredningen på en alternativ tidsplan där avlämnandet av<br>budgetpropositionen senarelades till slutet av februari. En ovillkorlig<br>förutsättning skulle dock vara att propositionen då var heltäckande<br>och att särpropositioner med anslagsposter inte fick läggas därefter.<br>Kompletteringspropositionen skulle ersättas av en skrivelse med be-<br>gränsad motionsrätt. Den skulle inte få innehålla nya anslagsförslag.<br>Detta skulle leda till att riksdagens budgetarbete kunde kortas av med<br>omkring en och en halv månad, vilket Budgetpropositionsutredningen<br>bedömde vara möjligt att genomföra. Utredningens alternativa årsrytm<br>innebär således att riksdagen skulle klara budgeten på 3,5 månader i<br>stället för som nu på ca 5 månader.</p>
<p>För att täcka behovet av tätare information till riksdagen om den<br>samhällsekonomiska utvecklingen föreslogs, att en ekonomisk-politisk<br>proposition skulle lämnas på hösten. Det skulle ge en naturlig upptakt<br>på riksmötet, varför också allmänna motionstiden föreslogs bli flyttad<br>till riksmötets start. Med denna nya ordning hoppades Budgetproposi-<br>tionsutredningen åstadkomma en jämnare arbetsrytm i riksdagen, en<br>snabbare och mer sammanhållen budgetprocess och bättre förutsätt-<br>ningar för riksdagen att följa upp och utvärdera resultaten av sina<br>beslut.</p>
<p>I likhet med Budgetpropositionsutredningen anser Riksdagsutred-<br>ningen att det är möjligt och önskvärt att avsevärt korta ner riksdagens<br>budgetarbete. Vi menar dock att Budgetpropositionsutredningens alter-<br>nativ är förenat med allvarliga svagheter. Det gäller främst tanken på<br>att skilja allmänna motionstiden från avlämnandet av budgetproposi-<br>tionen. Som Budgetpropositionsutredningen också påpekade är en<br>förutsättning för att genomföra förslaget att det verkligen är möjligt att<br>begränsa antalet motioner som väcks med anledning av budgetproposi-<br>tionen. Om resultatet i stället skulle bli att likartade varianter av de<br>motioner som väcks under den nya allmänna motionstiden i oktober<br>skulle upprepas vid avlämnandet av budgetpropositionen, skulle riks-<br>dagens arbetssituation allvarligt förvärras och den åsyftade utjämningen<br>över året inte uppnås.</p>
<p>Varken de förslag av tidigare utredningar till förbättringar av riksda-<br>gens budgetbehandling och ojämna arbetsrytm eller de lösningar man<br>försökt hitta inom riksdagen (bl.a. den ovan redovisade försöksverk-<br>samheten med budgetbehandlingen) har lett till avsedda resultat. Vi<br>har därför kommit till slutsatsen att det krävs mer långtgående och<br>kraftfulla åtgärder än vad som hittills har prövats för att nå långsiktigt<br>hållbar lösning av problemen.</p>
<p>57</p>
<p>I följande avsnitt förs en diskussion om en omläggning av budgetåret<br>kan ge övergripande förutsättningar för att komma till rätta med<br>svagheterna i riksdagens arbetsformer.</p>
<h6>4.3 Omläggning av budgetåret</h6>
<p>4.3.1 Övergång till kalenderårsbudget</p>
<p>Riksdagsutredningen anser att stora delar av det resonemang som<br>fördes av Budgetpropositionsutredningen om möjligheterna att föränd-<br>ra riksdagsarbetets årsrytm är värda att ta fasta på och vidareutveckla.<br>Tanken att starta riksmötet på hösten med en proposition om den<br>ekonomiska politiken kombinerat med allmän motionstid har flera<br>fördelar. Den leder naturligt fram till en diskussion om att gå över till<br>kalenderårsbudget. Budgetpropositionsutredningen berörde frågan,<br>men endast i förbigående, eftersom den låg utanför utredningsuppdrag-<br>et.</p>
<p>Fram till år 1923 sammanföll det statliga budgetåret med kalender-<br>året. Riksmötet inleddes i januari med allmän motionstid och avläm-<br>nande av budgetpropositionen, som då avsåg nästkommande kalender-<br>år. Ar 1923 flyttades budgetårets start till den 1 juli för att förkorta<br>tiden (som var nästan ett år) från det att budgetförslaget lades till dess<br>att det trädde i kraft. Eftersom riksmötet startade i januari upprätthölls<br>ändå det naturliga sambandet mellan riksdagsupptakten och budgetar-<br>betet. Denna ordning bröts 1975 då riksmötets öppnande tidigarelades<br>till hösten med motiveringen att tiden mellan valen och riksmötets<br>start i januari var för lång. Man ville på så vis åstadkomma ett<br>snabbare genomslag av valresultatet i riksdagen.</p>
<p>Av flera skäl är det önskvärt att gå tillbaka till den ordning som<br>gällde före 1975, nämligen att riksmötet inleds med att budgetproposi-<br>tionen läggs fram och att därefter följer allmän motionstid. Det är en<br>ordning som tidigare visat sig fungera mycket väl och skulle vara<br>möjlig att åstadkomma genom en omläggning av budgetåret till kalen-<br>derår.</p>
<p>4.3.2 Tidigare utredningar</p>
<p>Frågan om en omläggning av statens budgetår till kalenderår har<br>tidigare behandlats bl.a. av de nämnda utredningarna Grundlagbered-<br>ningen, Budgetutredningen och Folkstyrelsekommittén. De kartlade<br>vilka konsekvenser en förändrad årsrytm skulle få för riksdagen,<br>regeringskansliet och myndigheterna. Administrativa, tekniska och<br>konstitutionella aspekter av frågan analyserades. Frågan ställdes också<br>huruvida en övergång till kalenderårsbudget skulle göra det nödvän-<br>digt att flytta de allmänna valen till våren, och i så fall vad detta skulle<br>fa för konsekvenser. En sammanfattning av utredningsresultaten åter-<br>finns i bilaga 6.</p>
<p>I en diskussionspromemoria av Grundlagberedningen uttalades ett<br>preliminärt förord för kalenderårsbudget under förutsättning att de<br>allmänna valen samtidigt flyttades till våren. Beredningen ansåg att en<br></p>
<p>58</p>
<p>sådan lösning tillmötesgick grundläggande krav beträffande bl.a. ett<br>snabbt valgenomslag i riksdagen och en förbättrad arbetsrytm för<br>riksdagsarbetet. I sitt slutbetänkande tog Grundlagberedningen dock<br>inte upp frågan utan ansåg att man borde avvakta den parallellt<br>arbetande Budgetutredningens slutliga ställningstagande.</p>
<p>Budgetutredningen, vars analys var begränsad till de icke-konstitu-<br>tionella faktorerna i sammanhanget, gjorde bedömningen att det nuva-<br>rande budgetåret borde behållas med hänsyn till att kalenderårsbudget<br>för staten skulle leda till försämrat beslutsunderlag för finanspolitiken.<br>Folkstyrelsekommittén kom likaså till slutsatsen att det nuvarande<br>budgetåret borde behållas, med motiveringen att kalenderårsbudget<br>inte gick att förena med allmänna val på hösten.</p>
<h6>4.4 Fördelar med kalenderårsbudget</h6>
<p>4.4.1 Bättre arbetsrytm i riksdagen</p>
<p>Folkstyrelsekommittén gjorde följande bedömning av fördelarna för<br>riksdagsarbetet med kalenderårsbudget.</p>
<p>Enligt vår uppfattning skulle en omläggning av budgetåret innebära<br>fördelar för arbetsrytmen i riksdagen. Riksdagens viktigaste arbetsmate-<br>rial — budgetpropositionen och motionerna under allmänna motions-<br>tiden — skulle föreligga vid riksmötets start. Före juluppehållet skulle<br>budgetarbetet vara avslutat och våren kunna ägnas åt propositioner<br>och övriga motioner. Budget- och annat propositionsarbete skulle inte<br>som i nuvarande ordning "kollidera" på våren — — —.</p>
<p>I riksdagen skulle denna förändring förutsätta en förkortning av<br>budgetprocessen från nuvarande 5 månader (något kortare efter avdrag<br>för helger) till 3 1/2 månader, om budgetförslaget framlades i början av<br>september — — —</p>
<p>Vi vill vidare framhålla att det övervägande flertalet länder med<br>likartat samhällsskick har kalenderårsbudget och följaktligen parla-<br>mentsbehandling av budgetförslaget på hösten. Det gäller numera alla<br>de nordiska länderna, sedan Norge 1961 och Danmark 1979 övergick<br>till kalenderårsbudget. Samtliga EG-länder utom Storbritannien har<br>också budgetår som sammanfaller med kalenderåret.</p>
<p>Vi menar att Folkstyrelsekommitténs bedömningar alltjämt är giltiga.<br>En avgörande fördel med att lägga om budgetåret är att det med<br>nödvändighet skulle leda till en förkortning av riksdagens budgetpro-<br>cess. På så vis skulle omläggningen samverka med den i föregående<br>kapitel föreslagna rambeslutsmodellen för budgetarbetet. Omläggning-<br>en medför att utskotten skulle koncentrera sig på budgetarbetet under<br>hösten och skjuta upp fristående motioner utan direkt anknytning till<br>budgetförslaget för beredning under våren. Då skulle riksdagen också<br>kunna ägna sig åt mer långsiktigt reform- och riktlinjearbete, lagstift-<br>ning samt uppföljning och utvärdering. Riksdagsarbetet skulle bli<br>betydligt jämnare fördelat över året.</p>
<p>Som anförts i kapitel 2 är det en viktig förutsättning för att klara en<br>så snabb budgetprocess i riksdagen att budgetpropositionens innehåll<br>koncentreras till rena anslagsfrågor. Detaljer och för anslagen ovid-<br>kommande frågor måste föras bort från budgetförslaget. Budgetpropo-<br></p>
<p>59</p>
<p>sitionsutredningen påpekade t.ex. att budgetförslagen ofta innehöll<br>information som snarare verkade vara riktade till myndigheterna än<br>till riksdagen. Förändringar av budgetpropositionen av detta slag skulle<br>troligen också bidra till att minska antalet motioner och/eller förskjuta<br>innehållet till mer övergripande nivå.</p>
<p>4.4.2 Samordning med kommunernas och näringslivets<br>ekonomiska planering samt med statens inkomstår</p>
<p>Kommunernas, landstingens och flertalet enskilda företags budget- och<br>räkenskapsår sammanfaller med kalenderåret. Förutsättningarna för<br>samordning mellan å ena sidan statens och å andra sidan kommuner-<br>nas ekonomiska planering skulle förbättras av att planeringsperioderna<br>blir desamma. Det finns också fördelar med att den ekonomiska<br>politiken planeras och genomförs inom samma tidsperioder som i<br>näringslivet. De statliga affärsverken tillämpar sedan länge kalenderår<br>som räkenskapsår.</p>
<p>Statlig kalenderårsbudget skulle stämma väl överens med det ekono-<br>miska synsättet bakom den nya kommunallagen och de treåriga kom-<br>munala budgetperioderna. Omläggningen av systemet för statsbidrag<br>till kommunerna förstärker fördelarna. Kommunernas ekonomiska<br>planering inleds under årets första kvartal med utarbetande av budget-<br>direktiv. Man skulle med statlig kalenderårsbudget då utgå från en<br>nyligen fastställd statlig budget. Det kommunala budgetarbetet fortsät-<br>ter i allmänhet fram till sommaren och avslutas under hösten. Enligt<br>lag skall budgeten vara behandlad före den 1 november.</p>
<p>Detta innebär att den statliga budgetpropositionen, som i det nya<br>systemet skulle läggas i början av september, inte bör innehålla förslag<br>om förändringar av statsbidragets nivå eller annat som är av större<br>betydelse för den kommunala planeringen, eftersom kommunerna inte<br>skulle hinna beakta det i de budgetar som då håller på att slutbehand-<br>las. Riksdagen bör därför fatta principbeslut om sådana förändringar<br>före sommaren.</p>
<p>I Norge och Danmark, som bägge har kalenderårsbudget, tillämpas<br>sådana beslutssystem. I Norge fattar Stortinget på våren ett omfattande<br>riktlinjebeslut om de statliga stöden till kommunerna. Riktlinjerna<br>finjusteras i höstens budgetförslag. I Danmark råder en liknande<br>ordning där regelrätta uppgörelser om ekonomin sker varje vår mellan<br>regeringen och kommunerna.</p>
<p>En annan faktor som talar för en omläggning av det statliga budget-<br>året är att kalenderåret är beskattningsår för flertalet skattebetalare.<br>Eftersom kalenderåret därmed utgör statens inkomstår, vore det natur-<br>ligt att det också var statens utgiftsår. Besluten om skattelagar och<br>liknande lagar som berör statsbudgetens inkomster har med nuvarande<br>uppdelning av arbetsåret en mycket svag koppling till riksdagens<br>beredning av budgetförslaget.</p>
<p>Det är visserligen inte ovanligt att förslag till förändringar av t.ex.<br>skatter aviseras i finansplanen, men de konkreta förslagen brukar<br>regelmässigt, eftersom de är utformade som lagförslag, läggas fram<br></p>
<p>60</p>
<p>separat och vid en senare tidpunkt. Det är därför sällsynt att förslag<br>om inkomstförändringar läggs fram i budgetpropositionen. Ett skäl till<br>detta är att skattelagar ofta träder i kraft vid årsskiftet.</p>
<p>En tidsmässig samordning mellan åtgärder på budgetens utgifts- och<br>inkomstsidor förutsätts i den av utredningen föreslagna rambeslutsmo-<br>deilen för riksdagens budgetarbete. Detta torde öka effektiviteten och<br>överblicken i den ekonomiska politiken. En kalenderårsbudget skulle<br>dessutom ha obestridliga fördelar bl.a. genom att man samstämmer<br>statsfinanser, affärsverk, kommuner och näringsliv till förmån för<br>tydlighet och begriplighet i den ekonomiska statistiken, t.ex. national-<br>räkenskaperna. En del av de räkneomföringar som nu måste göras<br>kommer att kunna undvikas. Underlaget för ekonomisk analys och<br>planering kan tas fram snabbare. Statistiska centralbyrån har i re-<br>missvar över tidigare utredningar om kalenderårsbudget framhållit att<br>det föreligger påtagliga olägenheter för statistisk redovisning med att<br>det statliga budgetåret inte sammanfaller med kalenderåret.</p>
<p>4.43 Samordning med EG</p>
<p>I en tidig EG-resolution om ekonomiskt och monetärt samarbete sägs<br>att åtgärder skall vidtas för att möjliggöra "en fortsatt successiv harmo-<br>nisering av de ekonomisk-politiska instrumenten och framför allt en<br>tidsmässig samordning av de nationella budgetprocesserna." Även om<br>detta endast är en rekommendation och inte ett villkor för medlem-<br>skap, har en anpassning fortlöpande skett så att numera inte bara EG<br>som institution, utan också samtliga medlemsländer med undantag för<br>Storbritannien tillämpar kalenderårsbudget (se tabell nedan). Så är<br>fallet även med de länder som nu, samtidigt med Sverige, ansöker om<br>medlemskap.</p>
<p>5 Riksdagen 1993/94. 2 saml. T Kl<br></p>
<p>Budgetårets förläggning samt tidpunkt för avlämnande av budgetpropo-<br>sitionen i några andra länder</p>
<table border="1">
<tr><td>
<p>Land</p></td><td>
<p>Budgetår</p></td><td>
<p>Budgetförslag</p></td><td>
<p>Tidpunkt för<br>senaste val</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Belgien</p></td><td>
<p>kalenderår</p></td><td>
<p>före 30 september</p></td><td>
<p>nov 1991</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Danmark</p></td><td>
<p>11</p></td><td>
<p>4 månader före<br>budgetåret</p></td><td>
<p>dec 1990</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Finland</p></td><td></td><td>
<p>ej fastställt</p>
<p>(vanligen september)</p></td><td>
<p>mars 1991</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Frankrike</p></td><td>
<p>II</p></td><td>
<p>senast l:a tisdagen i<br>oktober</p></td><td>
<p>mars 1993</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Grekland</p></td><td>
<p>II</p></td><td>
<p>november</p></td><td>
<p>april 1990</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Irland</p></td><td>
<p>II</p></td><td>
<p>-</p></td><td>
<p>aug 1989</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Italien</p></td><td>
<p>II</p></td><td>
<p>senast 30 sept</p>
<p>(finanslag)</p>
<p>31 juli (budgetförslag)</p></td><td>
<p>april 1992</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Nederländerna</p></td><td>
<p>II</p></td><td>
<p>3:e tisdagen i september</p></td><td>
<p>sept 1989</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Norge</p></td><td>
<p>II</p></td><td>
<p>ca 13 oktober</p></td><td>
<p>sept 1989</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Portugal</p>
<p>Spanien</p></td><td>
<p>II</p></td><td>
<p>omkring oktober<br>senast 30 september<br>(vanligen oktober)</p></td><td>
<p>okt 1991</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Storbritannien</p></td><td>
<p>5 apr/5 apr</p></td><td>
<p>december (fr.o.m 1993)</p></td><td>
<p>april 1992</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Tyskland</p></td><td>
<p>kalenderar</p></td><td>
<p>början av september</p></td><td>
<p>dec 1990</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Danmark, som</p></td><td>
<p>blev medlem</p></td><td>
<p>i EG 1973, gick över till</p></td><td>
<p>kalenderårsbud-</p></td></tr>
</table>
<p>get 1979. Detta berodde till viss del på att man skulle anpassa sig till<br>EG:s krav, men mer på att man ville få en bättre sammanhållning i de<br>statliga och kommunala budgetprocesserna. Det fanns inte några for-<br>mella hinder att behålla ett budgetår som avvek från EG:s budgetår,<br>men medlemskapet bidrog till beslutet om omläggning.</p>
<p>Erfarenheterna i Danmark har därefter varit att gemensamma bud-<br>getterminer fatt större betydelse för medlemsländerna. Som exempel<br>anges att harmonisering av skatteregler, t.ex. mervärdesskattesatser,<br>underlättas av att staterna är i tidsfas med varandra i beslutsprocessen.<br>Eftersom en del av mervärdesskatten används som inkomstkälla i EG:s<br>egen budget far EG:s budgetbeslut direkt kalenderårseffekt för med-<br>lemsländernas finanser. EG:s finansiella expansion och ikraftträdandet<br>av de gemensamma reglerna för den inre marknaden den 1 januari<br>1993 har allmänt fatt till effekt att de överstatliga beslutens betydelse<br>för de nationella finanserna och därmed behovet av harmonisering av<br>budgetterminerna har ökat.</p>
<p>Genomförandet av den inre marknaden är ett första steg mot en mer<br>långtgående ekonomisk-politisk och monetär integration inom EG.<br>Med den utveckling av det ekonomiska samarbetet som Maastrichtavta-<br>let syftar till och ju större EG:s egen budget blir i förhållande till de<br>nationella budgetarna, desto större torde olägenheterna bli med att ha<br>en annorlunda årsrytm för det nationella budgetarbetet. Vidare kom-<br>mer förslagen i den svenska budgetpropositionen att innehålla anslag<br>som gäller Sveriges bidrag till EG:s finanser, liksom omvänt vissa<br>bidrag därifrån. Dessa får också redovisas dubbelt i de båda räken-<br>skapssystemen.</p>
<p>Tidigare har bl.a. Budgetutredningen diskuterat vissa internationella<br>aspekter på budgetårets förläggning. Man uppehöll sig främst vid<br></p>
<p>62</p>
<p>förhållandet till EG. "En med EG gemensam beslutsperiod för den<br>ekonomiska politiken (kalenderår) kunde enligt utredningen underlät-<br>ta konsultationer och samordning. Från svensk synpunkt kan det<br>också vara en nackdel att ha en budget som (i huvudsak) ligger fast<br>under första halvåret, om EG-länderna genom sina nya budgetar från<br>årsskiftet ändrar förutsättningarna för den svenska ekonomiska politi-<br>ken. Å andra sidan kan det för Sverige vara en fördel att kunna slutligt<br>utforma sin kommande budget med hänsyn till de fastställda EG-<br>budgetarna." Som redovisats tidigare kom Budgetutredningen till slut-<br>satsen att nuvarande budgetår borde behållas. Utredningen gjorde dock<br>förbehållet att bedömningen gällde "under nuvarande samarbetsformer<br>med andra stater på det ekonomiska området."</p>
<p>Vilka olägenheter det kommer att medföra för Sverige att fortsätta<br>tillämpa ett avvikande budgetår efter medlemskap i EG kan i dag inte<br>till fullo förutses. Det står dock klart att vi till viss del kommer att få<br>hantera dubbla system både vad gäller nationell och EG-anpassad<br>ekonomisk statistik och annan information, och vad gäller en växande<br>del av den nationella budgeten. Dubbelarbetet riskerar att medföra<br>högre kostnader och trögare anpassning till EG-systemet än om Sveri-<br>ge väljer att samordna budgetåret med EG:s. Erfarenheterna från<br>Danmark visar därutöver att det är av väsentlig betydelse att staterna är<br>i fas med varandra när det gäller möjligheten att föra debatt i de<br>nationella parlamenten inför avgörande ställningstaganden i EG, t.ex.<br>EG:s beslut om sin egen budget. Detta argument förstärks inför per-<br>spektivet av ytterligare integration och harmonisering av olika politik-<br>områden och allt större gemensamma åtaganden. Det blir därmed allt<br>mer opraktiskt att tillämpa olika beslutsrytm i olika medlemsstater.</p>
<h6>4.5 Nackdelar med kalenderårsbudget</h6>
<p>4.5.1 Det statistiska budgetunderlaget</p>
<p>En nackdel med att budgetpropositionen måste lämnas så tidigt på<br>hösten är att den ekonomiska statistik som ligger till grund för<br>finanspolitiska analyser och förslag till viss del blir mindre aktuell än<br>nu. Det beror bl.a. på att sommaren inte är någon bra period för att ta<br>fram tillförlitliga prognoser om aktivitetsnivån i ekonomin eller ut-<br>vecklingen på arbetsmarknaden.</p>
<p>Även tidigare utredningar har uppmärksammat dessa svårigheter.<br>Budgetutredningen gjorde för sin del följande sammanfattande bedöm-<br>ning:</p>
<p>Statsmakterna skulle med ett kalenderårssystem få bättre sikt över hela<br>den kommande budgetperioden. Budgetåret skulle omfatta samma<br>tidrymd — kalenderåret — som budgetperioden i kommunerna, i<br>näringslivet (åtminstone i stor utsträckning) och i de flesta andra<br>länder. Det skulle vidare sammanfalla med de flesta inhemska och<br>internationella statistikperioder.</p>
<p>Tidigare utredningar tillmätte inte nackdelarna avseende det finanspo-<br>litiska underlaget en avgörande betydelse för budgetårets förläggning.<br></p>
<p>63</p>
<p>Inte heller Riksdagsutredningen ser detta som utslagsgivande. Som<br>framgått av beskrivningen i det föregående klarar man att bemästra<br>liknande svårigheter i andra länder. Vi gör också den bedömningen att<br>eventuella problem i huvudsak är av övergångskaraktär. På längre sikt<br>torde statistikinsamling och framtagande av annat beslutsunderlag<br>komma att anpassas till den nya årsrytmen för budgetprocessen.</p>
<p>4.5.2 Budgetarbetet efter regeringsskifte</p>
<p>Den allvarligaste nackdelen med kalenderårsbudget vid bibehållet höst-<br>val är enligt Riksdagsutredningens mening att en nytillträdande reger-<br>ing, vid de tillfällen ett riksdagsval leder till regeringsskifte, endast<br>kommer att få marginellt genomslag för sin ekonomiska politik i den<br>första budgetpropositionen.</p>
<p>Med kaienderårsbudget läggs budgetförslaget på hösten. Det sista<br>budgetbeslutet måste fattas i riksdagen i mitten av december för att<br>regeringen skall hinna skriva regleringsbrev till myndigheterna och<br>budgeten kunna träda i kraft den 1 januari. En nödvändig förutsätt-<br>ning för detta är att riksdagens budgetbehandling förkortas kraftigt<br>jämfört med nuvarande ordning.</p>
<p>Om valet hålls i början av september kan en ny regering tillträda<br>omkring mitten av september — i princip vid samma tidpunkt som<br>budgetpropositionen måste läggas fram för att riksdagen skall hinna<br>behandla den före årsskiftet. En nybildad regering har därför ingen<br>möjlighet att sammanställa ett eget budgetförslag utan kommer att<br>nödgas ta över den budget som den tidigare regeringen har förberett.<br>Dessa svårigheter skulle undanröjas om valet flyttades till våren (se<br>avsnitt 4.7.2). Det ingår dock inte i Riksdagsutredningens uppdrag att<br>se över valdagens förläggning.</p>
<p>Även om en omläggning av budgetåret utan flyttning av valet till<br>hösten således innebär svårigheter, anser utredningen inte att dessa<br>väger tyngre än alla de fördelar man samtidigt vinner. Skillnaden mot<br>dagens ordning blir dessutom egentligen inte så stor. Redan i nuvaran-<br>de system måste en ny regering överta betydande delar av det budget-<br>förslag den föregående regeringen förberett. Inte heller nu medger<br>tiden mellan regeringsbildandet och avlämnandet av budgetpropositio-<br>nen en fullständig omarbetning av budgeten i alla dess detaljer. Detta<br>konstaterades t.ex. av Folkstyrelsekommittén som ansåg "att en ny<br>regering inte heller under nuvarande förhållanden har särskilt goda<br>förutsättningar att sätta sin prägel på budgeten året efter det att den<br>tillträtt".</p>
<p>Med nuvarande budgetårssystem tillträder en nybildad regering bara<br>några månader efter att ett nytt budgetår just inletts. Den nya regering-<br>ens egen budget börjar inte gälla förrän den 1 juli året efter regerings-<br>bildningen. Som framgår av figur 4.1 innebär det att den nya regering-<br>en måste verka i tre kvarts år med en ekonomisk politik som i allt<br>väsentligt lagts fast av dess företrädare. På skattesidan accentueras</p>
<p>64</p>
<p>eftersläpningen i en ny regerings möjligheter att påverka ytterligare,<br>eftersom nya skatteregler sällan träder i kraft förrän i början av<br>beskattningsåret efter det år som beslut fattades i riksdagen.</p>
<p>Ytterligare en omständighet som bidrar till att det i praktiken inte är<br>så stora olikheter mellan de bägge budgetårssystemen är att en stor del<br>av budgetens utgiftssida präglas av långsiktiga bindningar som svårligen<br>låter sig ändras vid ett enskilt tillfälle. Det gäller bl.a. de många<br>utgifter som är bundna av regler, t.ex. olika typer av transfereringar till<br>hushållen. Som redovisades i avsnitt 2.2.3 utgör dessa en så stor andel<br>som 70—80 % av budgeten. De långsiktiga bindningarna i budgeten<br>kommer dessutom att förstärkas i och med att man alltmer går över<br>till fleråriga anslagsramar för statlig verksamhet.</p>
<h6>4.6 Utredningens förslag</h6>
<p>En avvägning av de ovan beskrivna för- och nackdelarna med<br>kalenderårsbudget leder enligt Riksdagsutredningen till att det statliga<br>budgetåret bör läggas om. Utredningen föreslår att förberedelser för<br>detta inleds så snart som möjligt.</p>
<p>4.6.1 Förslag angående budgetarbetet under icke-valår</p>
<p>Den hittillsvarande utvecklingen av beslutsprocessen för den ekono-<br>miska politiken visar att det numera finns behov av tätare beslutstill-<br>fällen än tidigare. Man kan t.o.m. ifrågasätta om tolvmånadersperioder<br>är för långa för de snabba omvärldsförändringar som sker och som<br>påverkar grunden för den ekonomiska politiken. Under senare år har<br>beslut fattats flera gånger per år, å ena sidan baserade på höstens<br>ekonomisk-politiska paket, å andra sidan på vårens budget- och kom-<br>pletteringspropositioner.</p>
<p>Riksdagsutredningen anser att det är rimligt att riksdagen far konti-<br>nuerligt återkommande ekonomisk-politisk information ungefär halv-<br>årsvis och att detta far formaliserade uttryck i budgetprocessen. Ekono-<br>miska lägesavstämningar och uppdaterade budgetprognoser kan föran-<br>leda korrigeringar i den ekonomiska politiken. Det kan också vara<br>lämpligt att ha två fasta förslagstillfållen under året för att få en god<br>koordination av besluts- och genomförandetidpunkter. Genomarbetad<br>ekonomisk information två gånger om året kan också fylla en mark-<br>nadsstabiliserande funktion.</p>
<p>Efter en omläggning av budgetåret skulle en struktur för riksdags-<br>året (icke-valår) kunna byggas upp enligt följande. Riksmötet öppnas<br>första tisdagen i september, dvs. cirka fyra veckor tidigare än i dag.<br>Regeringen överlämnar sin budgetproposition på riksmötets första dag.<br>Budgetförslaget skall vara fullständigt, dvs. utan utbrutna anslagspunk-<br>ter. Det innehåller bl.a. regeringens förslag med anledning av fördju-<br>pad prövning av verksamheter som inte behandlats i särpropositioner<br>tidigare under året. Till propositionen fogas en revidering av den<br>finansplan som presenterats tidigare under året. Efter det att budget-<br>förslaget lämnats får inga särpropositioner avges.</p>
<p>65</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-6.png" style="width:56pt;height:57pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-7.png" style="width:24pt;height:80pt;"/>
<p>TIDSÅTGÅNG FÖR EN NYBILDAD REGERINGS FÖRSTA BUDGET ATT TRÄDA I</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-8.png" style="width:23pt;height:12pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-9.png" style="width:25pt;height:15pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-10.png" style="width:21pt;height:140pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-11.png" style="width:237pt;height:267pt;"/>
<p>66</p>
<p>Motionstiden på budgetpropositionen är 15 dagar (angående längre<br>motionstid för andra motioner se avsnitt 4.8). Efter motionstidens<br>utgång kan fackutskotten starta sin beredning av budgetfrågor och först<br>ta ställning till budgetramarnas omfattning. Budgetprocessen skall vara<br>avslutad i mitten av december.</p>
<p>Propositioner utan anslagsförslag bör avlämnas senast den 15 februari<br>för att bereda riksdagen tillräcklig behandlingstid. Riksdagsarbetet be-<br>räknas normalt vara avslutat vid månadsskiftet maj/juni. Om regering-<br>en vill lägga propositioner efter den 15 februari skall man med<br>angivande av skälen härför inhämta riksdagens medgivande.</p>
<p>Senast den 31 mars torde det i enlighet med det resonemang som<br>fördes inledningsvis i detta avsnitt finnas behov av en ekonomisk-<br>politisk proposition. I den kan läggas förslag med bl.a. justeringar med<br>hänsyn till den aktuella ekonomiska utvecklingen i gällande budget för<br>pågående budgetår. Under normalår (dvs. icke-valår) bör den nya<br>ekonomisk-politiska vårpropositionen inte vara särskilt omfattande.<br>Men året efter ett val med åtföljande regeringsskifte bör regeringen få<br>möjlighet att göra större tillägg och andra ändringar av budgeten.</p>
<p>Till denna proposition i det följande kallad "den ekonomiska vår-<br>propositionen" bör fogas en redovisning som ungeSr motsvarar nuva-<br>rande finansplan inkluderande en reviderad nationalbudget för det<br>innevarande året och en preliminär nationalbudget för det kommande.<br>Regeringen bör också klargöra sina avsikter för den budget som skall<br>läggas fram senare under året samt lämna de förslag om åtgärder för<br>nästkommande budgetår som behöver beslutas viss tid före ikraftträ-<br>dandet. Det senare kan gälla större ändringar i skatte- eller transferer-<br>ingssystem som förutsättet administrativa förberedelser hos statliga<br>myndigheter eller där tidiga signaler behövs till dem som berörs, t.ex.<br>kommunerna.</p>
<p>Regeringen bör också få möjlighet att fram till dess att budgetpropo-<br>sitionen avlämnas löpande lämna olika särpropositioner med bedöm-<br>ningar och förslag om anslag eller andra ekonomiska konsekvenser.<br>Sådana propositioner kan ha karaktär av fördjupad prövning av olika<br>verksamhetsområden och inkludera förslag om budgetramar för en<br>kommande treårsperiod.</p>
<p>I detta kalenderårssystem kan budgetpropositionen således ses som<br>en summering av regeringens förslag under året snarare än ett uppspel.</p>
<p>Nedanstående tidsschema som totalt omfattar 15—16 veckor, är ett<br>exempel som alltså återspeglar förhållandena under ett normalt år utan<br>val, krispaket eller annat som kan komplicera ärendehanteringen i<br>riksdagen. Datum har lagts in i schemat för att konkretisera beskriv-<br>ningen, men de är inga exakta tidsgränser utan endast ungefärliga<br>hållpunkter. Denna reservation gäller samtliga tidsscheman i det föl-<br>jande. Förskjutningar i tidpunkterna kan uppkomma till följd av att<br>veckodagarna infaller vid olika tillfällen från ett år till ett annat (se<br>också figur 4.2).</p>
<p>67</p>
<p>TIDSSCHEMA FÖR RIKSDAGENS BUDGETARBETE MED RAMBESLUTSMODELLEN OCH KALENDERÅRSBUDGET</p>
<p>b</p>
<p>><br>i</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-12.png" style="width:12pt;height:9pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-13.png" style="width:34pt;height:43pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-14.png" style="width:32pt;height:43pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-15.png" style="width:34pt;height:72pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-16.png" style="width:12pt;height:37pt;"/>
<p><u</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-17.png" style="width:60pt;height:251pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-18.png" style="width:34pt;height:491pt;"/>
<p>68</p>
<p>Avlämnande av budgetpropositionen</p>
<p>Omkring den 1 september läggs budgetpropositionen fram och 15<br>dagars motionstid börjar löpa för motioner med budgetanknytning.<br>Budgetpropositionen remitteras till resp, fackutskott.</p>
<p>Beredning av förslagen till ramar inleds</p>
<p>Omkring den 16 september är motionstiden slut för budgetmotioner<br>och motionerna remitteras till utskotten. Fackutskotten inleder sin<br>behandling av budgetfrågorna med att gå igenom budgetpropositionen<br>och i första hand partimotioner för att pröva om de i budgetproposi-<br>tionen angivna ramarna kan ligga till grund för det fortsatta budgetar-<br>betet. Resultatet av genomgången redovisar utskotten i yttranden till<br>finansutskottet senast 4 veckor efter motionstidens utgång. Samtidigt<br>med fackutskotten påbörjar finansutskottet beredningen av dels den<br>egna anslagsramen, dels riktlinjer för den ekonomiska politiken och<br>ramfrågor i stort.</p>
<p>Fackutskottens "ramberedning" klar</p>
<p>Omkring den 13 oktober överlämnas fackutskottens yttranden över de<br>föreslagna budgetramarna till finansutskottet. Allteftersom yttrandena<br>kommer in går finansutskottet igenom dem och gör en samlad bedöm-<br>ning av totalramen och dess fördelning på utskottens ramar. Resultatet<br>redovisas i ett betänkande som utöver förslag till utgiftsramar innehål-<br>ler riktlinjer för den ekonomiska politiken och kreditpolitiken, samt<br>ställningstaganden till budgetens inkomstsida, upplåningsbehov m.m.</p>
<p>"Rambeslut" i kammaren</p>
<p>Omkring den 3 november hålls debatt i kammaren grundat på finans-<br>utskottets ekonomisk-politiska betänkande. Riksdagens beslut i ramfrå-<br>gorna innebär att statsbudgetens yttre konturer låses.</p>
<p>Fackutskotten, som sedan de tagit ställning till utgiftsramarna har<br>fortsatt beredningen av budgetfrågorna, kan nu med ledning av riksda-<br>gens beslut ta definitiv ställning till anslagsfrågorna. Utskotten utarbe-<br>tar var sitt budgetbetänkande som omfattar samtliga anslag inom resp,<br>ram. I betänkandena torde partiernas förslag ställas mot varandra som<br>paketförslag.</p>
<p>Utskottsvisa budgetdebatter i kammaren</p>
<p>Omkring den 24 november—15 december ordnas en serie budgetde-<br>batter i kammaren med åtföljande beslut i de olika anslagsfrågorna,<br>grundade på fackutskottens betänkanden.</p>
<p>Riksdagen fastställer budgeten</p>
<p>Omkring den 15 december avslutas höstsessionen med att riksdagen<br>fastställer en av finansutskottet sammanställd statsbudget. Denna är en<br>summering av tidigare fattade beslut.</p>
<p>69</p>
<p>4.6.2 Förslag angående budgetarbetet under valår utan<br>regeringsskifte</p>
<p>Valet förutsätts äga rum den första söndagen i september. Budgetpro-<br>positionen läggs fram när riksmötet öppnas två veckor senare. Med<br>hänsyn till denna förskjutning följer tidsplanen i övrigt schemat för ett<br>normalår. Arbetet blir mer komprimerat än under normalår, men<br>inga egentliga komplikationer behöver förutses (se också figur 4.3).</p>
<p>Avlämnande av budgetpropositionen</p>
<p>Omkring den 15 september avlämnas budgetpropositionen. 15 dagars<br>motionstid.</p>
<p>Beredning av förslagen till ramar inleds</p>
<p>Omkring den 30 september är motionstiden slut för budgetmotioner.<br>Beredning i fackutskotten av förslagen till ramar.</p>
<p>Fackutskottens "ramberedning" klar</p>
<p>Omkring den 23 oktober yttrar sig fackutskotten över de föreslagna<br>budgetramarna till finansutskottet.</p>
<p>"Rambeslut" i kammaren</p>
<p>Omkring den 9 november fattar riksdagen beslut om ramar.</p>
<p>Utskottsvisa budgetdebatter i kammaren</p>
<p>Omkring den 27 november—15 december hålls budgetdebatter i kam-<br>maren. Beslut i anslagsfrågorna.</p>
<p>Riksdagen fastställer budgeten</p>
<p>Omkring den 15 december fastställer riksdagen statsbudgeten.</p>
<p>70</p>
<p>TIDSSCHEMA FÖR RIKSDAGENS BUDGETARBETE MED RAMBESLUTSMODELLEN OCH KALENDERÅRSBUDGET</p>
<p>fl</p>
<p>3</p>
<p>u</p>
<p>75<br>></p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-19.png" style="width:55pt;height:38pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-20.png" style="width:54pt;height:44pt;"/>
<p>><br>o</p>
<p>3<br>r-</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-21.png" style="width:54pt;height:130pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-22.png" style="width:12pt;height:48pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-23.png" style="width:12pt;height:51pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-24.png" style="width:13pt;height:30pt;"/>
<p>tredje tisdagen i september. Beroende på vilket datum denna första tisdag inträffar kan tidsschemat ovan variera med en vecka.</p>
<p>71</p>
<p>4.6.3 Förslag angående valår med regeringsskifte</p>
<p>Vid regeringsskifte där valet hållits i början av september, får man<br>förutsätta att riksmötet öppnas två veckor efter valet och att budget-<br>förslaget lämnas två veckor efter att en ny statsminister utsetts. Det<br>innebär att budgetpropositionen kan läggas tidigast i början av oktober,<br>men att det kan bli senare om det tar lång tid att bilda regering. Redan<br>av trycktekniska skäl blir den nya regeringens möjligheter att ändra<br>den budget som den avgående regeringen har förberett mycket små.<br>Det är svårt att i förväg förutse exakt hur man i detalj skall hantera<br>detta, man bör hålla öppet för flera olika lösningar. I det följande<br>skisseras några alternativ.</p>
<p>Den nya regeringen lägger fram den föregående regeringens budget-<br>förslag utan justeringar. I ett separat dokument kan viljeinriktningen<br>anges för den ekonomiska politik man avser att föra under de närmas-<br>te åren och de avvikelser från det lagda förslaget som genom initiativ i<br>utskotten eller via motioner kommer att tas upp under höstens budget-<br>beredning. Detta dokument kan ges formen av en proposition till<br>vilket den förra regeringens budgetförslag fogas som en bilaga. På så<br>vis vinner man också den fördelen att det tydligt framgår vad som är<br>den nytillträdande resp, den avgående regeringens politik.</p>
<p>Man kan också tänka sig att det separata dokumentet läggs några<br>veckor senare än budgetpropositionen. Regeringen hinner då utarbeta<br>mer detaljerade förslag till ändrad inriktning av sin ekonomiska poli-<br>tik. Ett allvarligt problem med denna lösning är att en separat avläm-<br>nad skrivelse till riksdagen utlöser ny motionsrätt, vilket försenar<br>riksdagens budgetbehandling. Utredningen förordar därför det först-<br>nämnda alternativet.</p>
<p>Även om budgetbehandlingen i riksdagen komprimeras så långt<br>möjligt kan det naturligtvis inte uteslutas att förseningar uppstår. Om<br>det dessutom tar lång tid att bilda regering, kommer riksdagen sanno-<br>likt inte att hinna fetta alla budgetbeslut före årsskiftet då den nya<br>budgeten skall träda i kraft. Det kan i så fall bli nödvändigt att<br>acceptera att de sista budgetbesluten fattas i januari. Det är en lösning<br>som har praktiserats både i Finland och i Danmark.</p>
<p>Eftersom rambeslutsmodellen innebär att statsbudgetens huvuddrag<br>fastställs på ett tämligen tidigt stadium av budgetprocessen, blir det<br>möjligt att arbeta med provisoriska lösningar. Även efter ett regerings-<br>skifte måste emellertid utgångspunkten vara att statsbudgetens omslut-<br>ning och fördelning på utskottsramar skall ha fastställts innan det nya<br>budgetåret börjar. Detta beslut utgår från fackutskottens yttranden till<br>finansutskottet. Fackutskotten förutsätts i det sammanhanget redovisa<br>hur de preliminärt avser att fördela utskottsramen på utgiftsområden.<br>Överensstämmer den av riksdagen fastställda utskottsramen med fack-<br>utskottets/reservanternas förslag finns alltså här ett underlag för en<br>anslagsfördelning som tills vidare skulle kunna användas i en proviso-<br>risk statsbudget.</p>
<p>I sådana situationer bör nuvarande bestämmelser i regeringsformen<br>(9 kap. 4 §) kunna tillämpas för att ge möjlighet till förlängning av<br></p>
<p>löpande budget eller för att en av finansutskottet utarbetad, provisorisk<br>budget baserad på riksdagens beslut om utsgiftsramar får gälla till dess<br>att en slutbehandlad budget kan träda i kraft.</p>
<p>Förseningar i riksdagens budgetarbete behöver inte enbart uppkom-<br>ma efter regeringsskifte utan kan också orsakas av ett eventuellt extra<br>val på hösten, vilket i så fåll torde medföra avbrott i den pågående<br>budgetprocessen och att ovan skissade ordning kan komma att tilläm-<br>pas.</p>
<p>Som nämndes i tidigare avsnitt får man på våren året efter ett val<br>med regeringsskifte, i mars—april, räkna med att regeringen för att<br>styra om budgeten ytterligare kommer att lägga ett, jämfört med<br>normalår, något mer omfattande ekonomiskt-politiskt förslag för det<br>då inledda nya budgetåret (jfr kompletteringspropositionerna under<br>senare år).</p>
<p>Det är svårare att ange ett detaljerat tidsschema för riksdagens<br>budgetprocess efter regeringsskifte, eftersom avlämnandet av budget-<br>propositionen blir beroende av hur snart en ny regering kan bildas.<br>Om man antar att detta normalt tar omkring en vecka skulle tidssche-<br>mat se ut som följer (se också figur 4.4):</p>
<p>Öppnande av riksmötet</p>
<p>Omkring den 15 september</p>
<p>Avlämnande av budgetpropositionen</p>
<p>Omkring den 6 oktober avlämnas budgetpropositionen. 15 dagars<br>motionstid.</p>
<p>Beredning av förslagen till ramar inleds</p>
<p>Omkring den 21 oktober är motionstiden slut för budgetmotioner.<br>Beredning i fackutskotten av förslagen till ramar.</p>
<p>Fackutskottens "ramberedning" klar</p>
<p>Omkring den 13 november yttrar sig fackutskotten över de föreslagna<br>budgetramarna till finansutskottet.</p>
<p>"Rambeslut" i kammaren</p>
<p>Omkring den 30 november fattar riksdagen beslut om ramar.</p>
<p>Utskottsvisa budgetdebatter i kammaren</p>
<p>Omkring den 16 december inleds budgetdebatter med successiva be-<br>slut.</p>
<p>Juluppehåll</p>
<p>Omkring den 22 december inleds juluppehållet.</p>
<p>73</p>
<p>Fortsatta debatter och beslut</p>
<p>Omkring den 7 januari återupptas budgetdebatterna.</p>
<p>Riksdagen fastställer budgeten</p>
<p>Omkring den 18 januari fastställer riksdagen statsbudgeten.</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-25.png" style="width:37pt;height:38pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-26.png" style="width:20pt;height:15pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-27.png" style="width:25pt;height:425pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-28.png" style="width:68pt;height:34pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-29.png" style="width:64pt;height:85pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-30.png" style="width:60pt;height:125pt;"/>
<p>•o</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-31.png" style="width:18pt;height:119pt;"/>
<p>><br>»a<br>co</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-32.png" style="width:18pt;height:15pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-33.png" style="width:17pt;height:35pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-34.png" style="width:29pt;height:48pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-35.png" style="width:20pt;height:75pt;"/>
<p>C4</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-36.png" style="width:67pt;height:52pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-37.png" style="width:39pt;height:451pt;"/><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-38.png" style="width:36pt;height:38pt;"/>
<p>74</p>
<h6>4.7 Valperiodens längd och valets förläggning</h6>
<p>4.7.1 Valperiodens längd</p>
<p>De samtal om vissa författningsfrågor som för närvarande pågår mellan<br>partierna, förefaller bl.a. kunna leda till en förlängning av valperioden.<br>En förlängning till fyraåriga valperioder skulle vara mycket fördelak-<br>tigt för ett system med kalenderårsbudget. De nackdelar som påtalats<br>med ett sådant system blir visserligen inte mindre med längre valperio-<br>der, men en ny regering far ytterligare ett år på sig för att sätta sin<br>prägel på den politiska utvecklingen. Sett över hela regeringsperioden<br>redu- cerar det olägenheterna med den första tidens något mindre<br>genomslag. Som nämnts tidigare har Riksdagsutredningen inte i upp-<br>gift att lämna förslag om valperiodens längd.</p>
<p>4.7.2 Valets förläggning</p>
<p>Tidigare utredningar har påpekat att en flyttning av riksdagsvalet till<br>våren skulle vara en fördel för ett system med kalenderårsbudget. En<br>nybildad regering skulle då få erforderlig tid för att kunna arbeta fram<br>en egen budget och presentera den för riksdagen redan i slutet av<br>september. I avsnitt 4.6.3 görs en översiktlig skiss över hur regeringens<br>budgetarbete skulle kunna förläggas vid vårval med kalenderårsbudget.</p>
<p>Som framgått av tidigare diskussion torde bibehållna höstval inte<br>omöjliggöra en omläggning av budgetåret. För att riksdagen skall<br>hinna behandla budgeten under hösten är det dock en förutsättning att<br>valdagen kan tidigareläggas ett par veckor, senast till den första sönda-<br>gen i september. I undantagsfall skulle det vara en stor fördel om den<br>den sista söndagen i augusti kunde tas i anspråk. Det gäller de år då<br>den första söndagen i september infaller så sent som den 6—7 septem-<br>ber, och då man annars skulle förlora en hel arbetsvecka för budgetbe-<br>redningen.</p>
<p>En mindre tidigareläggning av valdagen skulle medföra att valrörel-<br>sen på hösten förkortades något. Men eftersom den alltmer tenderar att<br>starta redan på våren, och är lång sett i ett internationellt perspektiv,<br>framstår inte detta som något avgörande hinder.</p>
<p>4.7.3 Exempel på uppläggning av regeringens budgetarbete vid<br>kalenderårsbudget och vårval</p>
<p>De år det hålls val till riksdagen får man förutsätta att riksdagsarbetet<br>avslutas något tidigare på våren än andra år. I det nya system för<br>budgetprocessen som föreslagits i föregående kapitel förutsätts att en<br>ekonomisk vårproposition med tilläggsbudget läggs i slutet av mars.<br>Eftersom den, med undantag för året efter ett val, inte skall behöva<br>vara speciellt omfattande, bör den kunna behandlas på ca en månad<br>(jfr de omfattande kompletteringspropositionerna i nuvarande system<br>som behandlas på knappt en och en halv månad).</p>
<p>Arbetet i riksdagen bör således under valår kunna avslutas redan i<br>början av maj när beslutet om vårpropositionen har fattats. Därmed<br></p>
<p>75</p>
<p>kan också valrörelsen, som torde komma att inledas tidigare under<br>våren, gå in i ett intensivare skede för att avslutas med valet i slutet av<br>maj eller i början av juni (senast före skolavslutningarna).</p>
<p>Om valdagen flyttas till våren kommer valrörelsen till viss del att få<br>bedrivas medan riksmötet pågår. Detta behöver dock inte innebära<br>några egentliga nackdelar för riksdagsarbetet, eftersom det har många<br>naturliga anknytningspunkter till valarbetet. Vårens arbete i riksdagen<br>kan eventuellt behöva organiseras litet annorlunda än under icke-<br>valår. T.ex. kan möjligen antalet fråge- och interpellationsdebatter<br>kortas ner något till förmån för valarbete. Arbetsplena torde kunna<br>komprimeras och koncentreras i tiden. Debatterna i kammaren kan<br>bli en naturlig del av valrörelsen och skulle kunna vinna i intresse och<br>aktualitet på det. I utskotten är arbetet i stort sett avslutat i detta sena<br>skede av riksmötet, vilket gör att behovet av utskottssammanträden<br>under denna del av våren är relativt litet.</p>
<p>En konsekvens av att riksdagsvalet flyttas till våren blir att riksmötet<br>kommer att avslutas och det nya öppnas på våren under valår. Övriga<br>år kan den ordning som föreslagits i det föregående behållas, dvs. att<br>riksmötet öppnas den första tisdagen i september.</p>
<p>Nuvarande principer för festställande av tidpunkter för valet och för<br>riksmötets öppnande bör också bevaras. Det innebär att tidpunkten för<br>valet endast anges på en månad när, t.ex. "Ordinarie val till riksdagen<br>hålles i april" (RO 1 kap. 1 §), och att riksmötet öppnas femton dagar<br>senare (RF 3 kap. 5 §).</p>
<p>I det följande redovisas ett par exempel på hur regeringens budgetar-<br>bete skulle kunna förläggas vid val i maj. De förutsätter att valet leder<br>till regeringsskifte.</p>
<p>Val den tredje söndagen i maj</p>
<p>Den ekonomiska vårpropositionen läggs senast den sista mars. Riksmö-<br>tet kan då avslutas i början av maj, dvs. två till tre veckor före valet.<br>Valdagen, den tredje söndagen i maj, kan infalla mellan den 15 och<br>den 21 maj. Ett nytt riksmöte öppnas och en ny regering tillträder två<br>veckor senare. Riksdagen behöver bara vara samlad en kort tid och<br>kan sedan göra uppehåll i arbetet igen, medan regeringen arbetar i<br>ytterligare några veckor, t.ex. fram till midsommarhelgen. Den nya<br>regeringen kan då dra upp riktlinjerna för den politik man vill föra<br>och börja arbeta om det budgetförslag som förberetts i regeringskansli-<br>et under våren.</p>
<p>Efter tre, fyra veckors semesterledighet kan arbetet med budgetpro-<br>positionen återupptas. Ett fullt genomarbetat förslag borde då kunna<br>läggas i början av september när riksdagen återsamlas. Därefter bereds<br>budgetförslaget i riksdagen enligt rambeslutsmodellen och det tidssche-<br>ma som skisserats i avsnitt 4.6.1 för icke-valår.</p>
<p>76</p>
<p>Exempel med datum för år 1993:</p>
<p>(Den reservation för skenbar exakthet som gjorts<br>för tidigare tidsscheman gäller även detta och följande)</p>
<p>Ekonomisk vårproposition senast                                31/3</p>
<p>Riksmötet avslutas                                                  4/5</p>
<p>Val 3:e söndagen i maj                                             16/5</p>
<p>Nytt riksmötet öppnas ca två                                        1/6</p>
<p>veckor senare. Den nya regeringen<br>tillträder och börjar bl.a. förbereda<br>höstens budgetförslag</p>
<p>Riksdagen återsamlas den l:a                                     2/9</p>
<p>tisdagen i september, budget-<br>propositionen avlämnas</p>
<p>Val den första söndagen i juni</p>
<p>I detta exempel hålls valet en bit in i juni, vilket innebär att behovet<br>att avsluta riksmötet tidigt inte blir lika stort som i det förra exemplet.<br>Å andra sidan får den nya regeringen något kortare tid för att förbere-<br>da höstens budgetförslag.</p>
<p>Exempel med datum för år 1993:</p>
<table border="1">
<tr><td>
<p>Ekonomisk vårproposition senast</p></td><td>
<p>31/3</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Riksmötet avslutas</p></td><td>
<p>14/5</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Val l:a söndagen i juni</p></td><td>
<p>6/6</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Nytt riksmötet öppnas ca två<br>veckor senare och den nya regeringen<br>tillträder</p></td><td>
<p>22/6</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Riksdagen återsamlas den 1 :a<br>tisdagen i september, budget-<br>propositionen avlämnas</p></td><td>
<p>2/9</p></td></tr>
</table>
<p>4.8 Förlängning av den allmänna motionstiden</p>
<p>Med nuvarande ordning för riksmötet har partigrupperna och de<br>enskilda ledamöterna möjlighet att under hösten före den allmänna<br>motionstiden förbereda de fristående motioner de då avser väcka.<br>Erfarenheterna visar att denna möjlighet utnyttjas i stor utsträckning.<br>När budgetpropositionen avlämnas i januari kan en betydande del av<br>allmänna motionstiden ägnas åt att ta del av budgetförslaget och skriva<br>de motioner som den föranleder.</p>
<p>En omläggning av budgetåret leder naturligt till att den allmänna<br>motionstiden flyttas till riksmötets start, som då kommer att inledas<br>med avlämnandet av budgetpropositionen. Denna ordning gällde för<br>övrigt fram till 1975. Eftersom det i normalfallet får förutsättas att det<br>varit sammanträdesuppehåll i riksdagen dessförinnan (se kapitel 5),<br>innebär det att ledamöterna inte har möjlighet att förbereda sina<br>fristående motioner på samma vis som nu. En större del av den endast<br>femton dagar långa allmänna motionstiden torde även framdeles behö-<br>va ägnas åt budgetpropositionen, och tiden för övriga icke-budgetmo-<br>tioner kommer därför att bli mycket knapp.</p>
<p>Detta är en i sig otillfredsställande effekt av en budgetårsomläggning,<br>som dessutom accentueras under år med val till riksdagen. De nya</p>
<p>77</p>
<p>6 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK1<br></p>
<p>ledamöter som då väljs in och som oftast torde ha begränsad erfarenhet<br>av riksdagsarbete Sr små möjligheter att hinna väcka motioner under<br>den första allmänna motionstiden i sin mandatperiod.</p>
<p>Riksdagsutredningen har därför diskuterat förutsättningarna för att<br>förlänga den allmänna motionstiden. Motioner som direkt tar sikte på<br>budgetpropositionen, och som skall beredas tillsammans med den, bör<br>fortfarande väckas inom en tvåveckorsperiod för att kunna beaktas i<br>den efter budgetårsomläggningen relativt korta budgetprocessen i ut-<br>skotten.</p>
<p>Däremot borde motionstiden kunna sträckas ut för motioner av mer<br>allmän karaktär. Om ytterligare två veckor ställs till förfogande för<br>denna typ av motioner, skulle såväl partierna som de enskilda ledamö-<br>terna fa bättre möjligheter att förbereda sina förslag, i synnerhet sådana<br>som är mer omfattande och långsiktiga. Det skulle medverka till en<br>bättre arbetsrytm i riksdagen, höja motionernas kvalitet och kanske<br>avdramatisera motionsskrivandet.</p>
<p>Riksdagsutredningen föreslår således att den allmänna motionstiden<br>förlängs till 30 dagar. En förutsättning för att få en motion beaktad i<br>utskottens budgetberedning är att den väcks inom 15 dagar från den<br>dag då budgetpropositionen avlämnas. En annan sak är att utskotten<br>inte nödvändigtvis måste behandla motionerna tillsammans med bud-<br>geten utan har möjlighet att ta upp dem i annat sammanhang. Mo-<br>tionstiden 15 resp. 30 dagar skall alltid räknas från budgetpropositio-<br>nens avlämnande oavsett när det sker.</p>
<h6>4.9 Konsekvenser för regeringskansliet och de statliga<br>myndigheterna av en omläggning av budgetåret</h6>
<p>Det förefaller som om en omläggning av budgetåret också skulle<br>underlätta arbetet för de statliga myndigheterna. Arbetsrytmen blir<br>naturligare och mer självklar, och arbete med anslagsframställningar,<br>internbudgetar och resultatredovisningar kan fördelas över året på ett<br>enkelt sätt. Denna bedömning styrks av underhandsinformation om<br>preliminära resultat från den förstudie som inletts inom Finansdepar-<br>tementet (se s. 80).</p>
<p>Myndigheternas arbete med budgetförslagen kommer att äga rum<br>under början av året i stället för som nu på våren och sommaren. För<br>alla myndigheter, även de stora med regionala och lokala enheter,<br>torde det vara möjligt att färdigställa bokslut och resultatredovisningar<br>till senast den 15 mars. Revision av detta underlag skulle kunna bli<br>klar senast den 15 april. Det är därför rimligt att tänka sig att<br>myndigheterna lämnar sina anslagsframställningar omkring den 20<br>april, varefter beredningen i regeringskansliet kan vidta.</p>
<p>Så långt är det svårt att se några egentliga problem för myndigheter-<br>na. Problem kan däremot uppstå i nästa led, när myndigheterna skall<br>arbeta efter riksdagens slutliga beslut. Flertalet budgetbeslut kommer<br>att fattas så nära kalenderårsskiftet att myndigheterna därför knappt får<br>någon förberedelsetid innan det nya budgetåret börjar.</p>
<p>78</p>
<p>Även i detta hänseende torde dock problemen i de flesta fall inte<br>vara oöverstigliga. Det är t.ex. ingen omöjlig tanke att regeringen<br>utfärdar preliminära regleringsbrev till myndigheterna i avvaktan på<br>riksdagens definitiva beslut. Preliminära regleringsbrev kan grundas på<br>utskottens betänkanden och de successiva budgetbeslut som kommer<br>att föreligga från slutet av november månad.</p>
<p>Skillnaden mot nuvarande ordning kommer i praktiken således inte<br>att bli så stor eftersom många riksdagsbeslut om anslag — ofta på<br>större och mer komplicerade områden — även i dag fattas relativt nära<br>inpå budgetårsskiftet. Dessutom kommer budgetbesluten alltmer att<br>gälla inriktning och ramar för treårsperioder, vilket gör att problemen<br>med något senare beslut inte kommer att uppstå så ofta.</p>
<p>För vissa myndigheter, t.ex. de som administrerar skatter och trans-<br>fereringar, måste man dock förutsätta att besluten kan komma tidigare<br>under året, om de innebär förändringar som skall ha verkan från<br>kalenderårsskiftet. Eftersom kalenderåret också är beskattningsår är det<br>helt enkelt inte administrativt möjligt för skattemyndigheterna att<br>tillämpa nya regler utan rimlig förberedelsetid.</p>
<p>För kommunernas del gäller, som redovisats tidigare, att ändringar i<br>statsbidrag måste vara kända i så god tid att de kan ta hänsyn till dessa<br>i sin planering; de skall ju i ett kalenderårssystem fastställa budget<br>samtidigt som staten.</p>
<p>En naturlig utveckling av årsrytmen för regerings- och riksdagsarbe-<br>tet som skulle undvika sådana problem är att större reformer i den<br>ekonomiska politiken, t.ex. för transfererings- och skattesystemen, före-<br>läggs riksdagen i form av riktlinjepropositioner under våren. Då behö-<br>ver höstens budgetproposition inte innehålla överraskningar av negativ<br>art för möjligheterna att planera och förbereda ändringar i regelsystem<br>och utgifter utan snarare bli ett sätt att klä de principiella besluten i<br>siffror.</p>
<p>Sammanfattningsvis torde fördelarna med en övergång till kalender-<br>år överväga både för myndigheternas och kommunernas del, även om<br>komplikationer kan uppstå vid enskilda tillfällen. Det är kanske fram-<br>för allt för kommunerna som man kan se vissa fördelar med nuvaran-<br>de ordning då deras och statens budgetperioder går omlott. Det gäller<br>också andra som för sin planering är beroende av att statsbidrag eller<br>annan ingripande reglering är känd i god tid.</p>
<p>Inte heller för regeringskansliet torde en omläggning av budgetåret<br>innebära några större svårigheter, utan snarare ett flertal fördelar.<br>Budgetberedningen inom regeringskansliet och de statliga myndighe-<br>terna genomgår sedan ett år tillbaka en genomgripande förändring.<br>Bakgrunden är de stora underskotten i den offentliga sektorn och de<br>strukturella obalanserna i ekonomin. De nya formerna för beredning-<br>en av budgeten skall främja bl.a. långsiktigheten och helhetssynen i<br>budgetbesluten, dvs. samma mål som Riksdagsutredningen vill sätta<br>upp för riksdagens del av budgetprocessen. De nya formerna för<br>regeringskansliets och myndigheternas budgetberedning är avsedda att<br>fungera även vid en eventuell övergång till kalenderårsbudget.</p>
<p>79</p>
<p>Regeringskansliet och de statliga myndigheterna är alltså på väg mot<br>ett helt nytt arbetssätt med budgeten, och det torde därför nu vara rätt<br>tillfälle att även foga in en omläggning av budgetåret. Följderna av en<br>omläggning av det statliga budgetåret för regeringskansliet och de<br>statliga myndigheterna har här av naturliga skäl endast kunnat behand-<br>las översiktligt. För att få en mer fullständig belysning av denna fråga<br>torde mer utförliga analyser behöva göras internt inom regeringskan-<br>sliet. Under våren 1993 inledde Finansdepartementet en förstudie av<br>vad kalenderårsbudget skulle innebära för regeringskansliets och myn-<br>digheternas arbete.</p>
<p>80</p>
<h3>5 Ett nytt riksmöte</h3>
<p>Förslag i detta kapitel:</p>
<p>— Riksmötet föreslås pågå till dess nytt riksmöte börjar vilket<br>möjliggör en mer flexibel arbetsplanering. Riksdagen kan därige-<br>nom med en enkel ordning kallas till sammanträde. Urtima<br>riksmöte slopas.</p>
<p>— På samma sätt som nu kan regeringen besluta avbryta kam-<br>marens sammanträden fram till nästa riksmöte om den förord-<br>nat om extra val. Talmannen kallar riksdagen till sammanträde<br>och är skyldig att göra det om regeringen eller 115 av riksdagens<br>ledamöter begär det.</p>
<p>— Sommaruppehållet föreslås bli kortare. I gengäld kan fler<br>plenifria veckor planeras in i arbetsschemat för att bl.a. under-<br>lätta ledamöternas kontakter med sina valkretsar.</p>
<p>— Finans- och skatteutskottens möjlighet enligt 8 kap. 6 § RF<br>att på riksdagens vägnar besluta om vissa skatter under tid då<br>riksmöte ej pågår föreslås upphöra.</p>
<p>— Möjlighet införs att få skriftliga svar på frågor till statsråd<br>under längre uppehåll i kammarens sammanträden. I princip<br>avses därmed sommaruppehållet. Frågorna och svaren fogas som<br>bilaga till riksdagens protokoll.</p>
<h6>5.1 Förlängning av riksmötet</h6>
<p>5.1.1 Historik</p>
<p>En av de mest betydelsefulla nyheterna i 1866 års riksdagsordning vid<br>sidan av representationsreformen var att riksdagen skulle sammanträda<br>årligen. Enligt 1809 års regeringsform skulle lagtima riksmöte hållas<br>vart femte år. Intervallet minskades år 1844 till tre år. Genom årliga<br>riksmöten fick riksdagen möjlighet att mer kontinuerligt ingripa i den<br>politiska beslutsprocessen vilket banade väg för vårt nuvarande parla-<br>mentariska styrelseskick.</p>
<p>Lagtima riksdag samlades i mitten av januari och avslutades till en<br>början i regel inom fyra månader. Mellan lagtima riksdagar kunde<br>konungen sammankalla urtima riksdag. Efter sekelskiftet blev sam-<br>manträdestiden längre, och alltsedan andra världskriget har riksdagen<br>sammanträtt även på hösten (med undantag av år 1947).</p>
<p>Under krigsåren var riksdagen i princip samlad hela tiden. Urtima<br>och lagtima riksdagar avlöste varandra. Inkallandet av urtima ansågs<br>dock otympligt (ny konstituering m.m.), varför man övergick till ett<br>system med en riksdag som formellt var samlad praktiskt taget hela<br></p>
<p>81</p>
<p>året men som under vissa delar av året var förpuppad, dvs. något<br>riksdagsarbete ägde inte rum. Det åstadkoms genom att den lagtima<br>riksdagen inte avslutades formellt efter vårens arbete. Riksdagen kunde<br>då kallas till sammanträde senare under året utan att urtima riksdag<br>behövde inkallas. Systemet, som för övrigt tillämpades redan under<br>första världskriget, ansågs dock konstitutionellt otillfredsställande.</p>
<p>Ar 1949 genomfördes en grundlagsändring som innebar att riksda-<br>gen, om så behövdes, skulle kunna sammanträda praktiskt taget på<br>vilken dag som helst. Begreppen lagtima och urtima riksdag utmönst-<br>rades. Riksdagen skulle sammanträda till en vårsession varje år den 10<br>januari. Vårsessionen skulle vara avslutad senast den 31 maj men<br>kunna pågå till den 15 juni om riksdagen så beslutade. Talmännen<br>kunde även kalla riksdagen till en höstsession efter den 15 oktober.<br>Riksdagen skulle vara avslutad den 31 december. Regeringen eller en<br>minoritet av någon av kamrarnas ledamöter kunde, under tid då<br>session inte pågick, kalla riksdagen till extra session. Regeringen kunde<br>även kalla riksdagen tidigare än den 10 januari och/eller förlänga<br>höstsessionen.</p>
<p>Begreppen lagtima och urtima riksmöten återinfördes i 1974 års<br>riksdagsordning. Riksdagen fick då sin nuvarande sammanhängande<br>arbetsperiod med ett lagtima riksmöte som inleds på hösten och<br>avslutas senast i juni. Mellan lagtima riksmöten kan urtima riksmöte<br>kallas in. Sedan dess har urtima riksmöte kallats in vid ett tillfälle,<br>nämligen i augusti 1980 då regeringen förordnade om urtima riksmöte<br>för att behandla regeringens förslag om höjning av mervärdesskatten<br>och ett antal punktskatter.</p>
<p>Ett par förändringar har gjorts sedan 1974. År 1976 förlängdes<br>sammanträdesperioden med ca två veckor genom att riksdagen under<br>icke-valår skulle samlas första tisdagen i oktober i stället för den 15<br>oktober. Syftet med ändringen var bl.a. att bereda utrymme för två<br>sammanträdesfria veckor under arbetsåret. Därefter har i regel veckor-<br>na 44 och 9 varit sammanträdesfria. Fr.o.m. 1992 gäller vidare att<br>riksmöte kan pågå till den 15 juni utan att det fordras "synnerliga<br>skäl" för att gå in i juni månad.</p>
<p>En grundläggande princip för riksdagsarbetet var tidigare att ären-<br>den skulle avgöras under den sammanträdesperiod de väckts. År 1949<br>infördes möjligheten till uppskov mellan sessioner i samma valperiod<br>främst för att få en jämn arbetsbelastning men också för att ge<br>riksdagen ett maktmedel att förmå regeringen att respektera proposi-<br>tionstiderna. Möjlighet till uppskov mellan två valperioder infördes år<br>1975 i samband med att riksdagsåret lades om från kalenderår till ett<br>brutet år. Uppskov mellan valperioder ansågs otillfredsställande men<br>nödvändigt för att klara av motioner från allmänna motionstiden<br>under våren före valet.</p>
<p>82</p>
<p>5.1.2 Sammanträdesperioder m.m. i andra länder</p>
<p>I flera länder i Västeuropa är parlamentet formellt samlat i princip<br>hela arbetsåret eller hela valperioden. Danmark, Finland, Norge och<br>Island har alla ett sådant s.k. permanent system men med något olika<br>utformning. Norge och Island har nyligen genomfört ändringen. Bland<br>övriga länder kan nämnas Tyskland och Italien.</p>
<p>Sammanträdesperioden/perioderna varierar, men de flesta parlament<br>i Norden och EG sammanträder från september/oktober till juni/juli.<br>Längre uppehåll görs regelmässigt kring jul, påsk och under somma-<br>ren. I bl.a. Tyskland och Italien har man sammanträdesfria veckor<br>regelbundet inlagda under arbetsåret.</p>
<p>Den "normala" sammanträdesperioden i några länder (underhuset eller<br>motsvarande):</p>
<p>Belgien</p>
<p>Danmark</p>
<p>Finland</p>
<p>Frankrike <sup>1</sup></p>
<p>Grekland</p>
<p>Irland</p>
<p>Italien</p>
<p>Nederländerna</p>
<p>Norge</p>
<p>Portugal</p>
<p>Spanien</p>
<p>Storbritannien <sup>2</sup></p>
<p>Tyskland</p>
<p>2 tis okt— mitten juli</p>
<p>1 tis okt—maj/juni</p>
<p>mitten sept—midsommar (febr/jan)</p>
<p>2 okt i högst 80 dagar,</p>
<p>2 april i högst 90 dagar</p>
<p>1 månd okt—slutet juni<br>sept/okt—mitten juli</p>
<p>Från 2/3 veckan sept—1 veckan aug</p>
<p>3 tis sept—slutet juni</p>
<p>1 vard okt—senast 3 fre juni</p>
<p>15 okt— 15 juli<br>mitten sept—30 dec,</p>
<p>1 febr—slutet juni<br>början nov—slutet juli<br>början sept—30 juni</p>
<p><sup>1</sup> nytt förslag: 1 tis okt—sista fre juni, högst 150 dagar</p>
<p><sup>2</sup> nytt förslag: förskjutning till okt —tidigare i juli</p>
<p>Danmark</p>
<p>I Danmark börjar folketingsåret den första tisdagen i oktober och varar<br>till samma tisdag följande år. Folketinget sammanträder vanligen fram<br>till maj/juni då man tar ferier. Folketingsmandaten bortfaller när nyval<br>ägt rum, dvs. valperioden varar från valdagen till nästa valdag.</p>
<p>Talmannen kallar till sammanträde. Talmannen är skyldig att kalla<br>till sammanträde om minst två femtedelar av folketingets ledamöter<br>eller regeringen skriftligt så begär och anger de frågor som skall<br>behandlas. Talmannen ansvarar för planeringen av folketingets arbete.<br>Under senare år har regeringen och folketinget i början av folketings-<br>året träffat avtal om att förslag som önskas genomförda under folke-<br>tingsåret skall framläggas så tidigt som möjligt och inom en fastställd<br>tid, vanligen före mitten av januari. Vid nyval och vid folketingsårets<br>utgång förfaller alla oavgjorda ärenden.</p>
<p>83</p>
<p>Finland</p>
<p>I Finland samlas lagtima riksdagen den första februari varje år om inte<br>närmast föregående lagtima riksdag beslutat om annan sammanträdes-<br>dag. Lagtima riksdag fortgår med eller utan avbrott till dess följande<br>lagtima riksdag sammankommer. Talmannen har rätt att sammankalla<br>riksdagen för att fortsätta riksdagsarbete som avbrutits. Den sista riks-<br>dagen under ordinarie valperiod pågår till dess presidenten vid en<br>särskild sammankomst förklarar riksdagens arbete avslutat för valpe-<br>rioden.</p>
<p>Riksdagen beslutar själv om den skall samlas efter den 1 februari,<br>hur länge den är samlad samt när den vill ajournera sig för ferier.<br>Under avbrott i riksdagens sammanträden kan utskott sammanträda på<br>initiativ av utskottets ordförande eller en minoritet av utskottsledamö-<br>terna. Utrikesutskottet skall också sammanträda på begäran av rege-<br>ringen.</p>
<p>Behandlingen av ärenden som inte hunnit slutföras vid en lagtima<br>riksdag fortsätter vid nästa lagtima riksdag. Däremot förfaller interpel-<br>lationer och frågor samt redogörelser från regeringen (om inte riksda-<br>gen beslutat annat). Alla ärenden förfaller då ny valperiod inleds.</p>
<p>Om nyval förordnas under valperioden ( s.k. urtima val) beslutar<br>riksdagen vilken dag den skall avsluta sina sammanträden. En riks-<br>dagsmans uppdrag börjar så snart han förklarats vald och upphör när<br>nästa val ägt rum. Detta är riksdagens valperiod.</p>
<p>Att valperioden formellt utgörs av en oavbruten arbetsperiod grund-<br>lagsfästes år 1983. Urtima riksdag finns dock kvar men har endast<br>betydelse under den mellantid som kan uppstå mellan avslutningen av<br>valperiodens sista lagtima riksdag till dess resultatet från valet fast-<br>ställts.</p>
<p>Norge</p>
<p>Enligt den norska grundlagen skall stortinget samlas första vardagen i<br>oktober varje år. Stortinget förblir samlat så länge det finner det<br>nödvändigt och inställer förhandlingarna när det avslutat sina förrätt-<br>ningar. Sammanträdena kan återupptas men de skall upphöra senast<br>sista vardagen i september.</p>
<p>Enligt stortingets forretningsorden skall stortingets förhandlingar<br>avbrytas senast tredje fredagen i juni månad, men presidiet kan i<br>särskilda fall utsträcka tidpunkten. Presidiet kan också besluta att<br>sammanträdena skall återupptas vid en senare tidpunkt innan nästa<br>storting samlas.</p>
<p>Propositioner med lagförslag som inte har avgjorts i den valperiod<br>de väckts kan läggas fram av regeringen på nytt i den nya valperioden.<br>Propositioner och skrivelser, som lagts fram under det sista stortinget i<br>en valperiod men ej avgjorts, kan av presidiet föreslås upptas till<br>behandling av första stortinget under nästa valperiod även om rege-<br>ringen inte lagt fram förslaget på nytt. Ett utskottsbetänkande som inte<br>avgjorts skall behandlas av nästa storting utan ny utskottsbehandling.<br>Ett utskottsbetänkande som ej avgjorts innan valperioden är slut,<br></p>
<p>förfaller. Detsamma gäller frågor och interpellationer. Motioner som<br>inte behandlats på det storting de väckts står på tur att behandlas om<br>inte förslagsställaren har tagit tillbaka sitt förslag.</p>
<p>Några andra länder</p>
<p>I Tyskland sammanträder Bundestag permanent under valperioden<br>med undantag för sommar-, jul- och påskuppehåll samt allmänna<br>helgdagar. Årsplaneringen i Bundestag utgår från principen att två<br>sammanträdesveckor skall åtföljas av två sammanträdesfria veckor, dvs.<br>man har ett rullande fyraveckorsschema. Schemat anpassas dock till<br>helgdagar, delstatsval, partikongresser, internationellt samarbete m.m.,<br>varför planen oftast avviker från grundprincipen. Under 1993 är 24<br>sammanträdesveckor inplanerade, sommaruppehållet varar cirka två<br>månader, juluppehållet cirka fyra veckor och påskuppehållet cirka tre<br>veckor.</p>
<p>1 Grekland upprätthåller en grupp på en tredjedel av ledamöterna<br>parlamentets funktioner under icke-sessionstid (sommaruppehållet). I<br>Spanien hålls två ordinarie sessioner per år. Däremellan kan extra<br>sessioner inkallas. En s.k. permanent deputation som leds av talman-<br>nen och där partigrupperna är proportionellt representerade upprätt-<br>håller vissa lagstiftande funktioner när parlamentet inte är samlat eller<br>har upplösts. I Italien är parlamentet samlat under hela valperioden.<br>Arbetet avbryts för sommar- och juluppehåll och om möjligt också<br>under en vecka varje månad.</p>
<p>5.1.3 Utredningens överväganden</p>
<p>I takt med samhällsutvecklingen ändras förutsättningarna för riksda-<br>gens arbete. I början av tvåkammarriksdagens tid var det med hänsyn<br>bl.a. till kommunikationerna och ledamöternas yrkesverksamhet önsk-<br>värt med en i tiden kort koncentrerad årlig sammanträdesperiod. I takt<br>med att arbetsmängden växte, kommunikationerna förbättrades och<br>behovet av kontinuerliga kontakter med regeringen ökade, förlängdes<br>sammanträdesperioden men sammanträdestiden koncentrerades också<br>till färre dagar i veckan. Plenifria veckor under sammanträdesperioden<br>är ett ytterligare steg mot en i tiden allt längre sammanhängande<br>arbetsperiod för riksdagen.</p>
<p>Riksdagen har, som framgår av historiken, länge haft möjlighet att<br>sammanträda praktiskt taget när som helst. Utöver den ordinarie<br>sammanträdesperioden har extra session eller urtima riksmöte alltse-<br>dan grundlagsändringen år 1949 kunnat inkallas utan några större<br>formella krav. Den ekonomiska kris som inträffade i augusti och<br>september 1992 aktualiserade dock frågan om riksdagens sammanträ-<br>desperioder och slopande av urtima riksmöte.</p>
<p>De allt snabbare ekonomiska och politiska skeendena i samhället<br>talar enligt utredningen för att riksdagen, i likhet med flera andra<br>parlament, formellt bör vara en permanent samlad institution. Riksda-<br>gen bör ges möjlighet att sammanträda när som helst under valperio-<br>den utan att behöva tillgripa ett, ofta med viss dramatik förknippat.<br></p>
<p>85</p>
<p>urtima riksmöte om något inträffar som påkallar riksdagens uppmärk-<br>samhet utanför den ordinarie sammanträdesperioden. Det är en åtgärd<br>som syftar till att stärka riksdagens ställning. Behovet av kontinuerliga<br>kontakter mellan riksdagen och regeringen kommer också enligt vår<br>mening att öka i framtiden. En i tiden mer utsträckt sammanträdespe-<br>riod och en mer flexibel tidsplanering framstår därför som en på sikt<br>nödvändig åtgärd.</p>
<p>Att riksdagen är permanent samlad innebär inte att riksdagsarbetet<br>skall pågå utan uppehåll. Flera skäl talar också emot ett kontinuerligt<br>pågående riksdagsarbete. Det främsta är att riksdagsarbetet inte far låsa<br>ledamöterna till riksdagshuset — kontakter utåt är en grundläggande<br>del av uppdraget som ledamot. Utrymme måste därför finnas för<br>ledamöternas kontakter med hemorten, det lokala partiarbetet, väljar-<br>na och för andra uppdrag som ligger ledamotskapet nära t.ex. deltagan-<br>de i utredningar m.m. Ett ökat internationellt samarbete ställer också<br>nya krav. Andra skäl mot en obegränsad sammanträdestid är att den<br>kan minska effektiviteten både i riksdags- och regeringsarbetet. Regler<br>som binder både regering och riksdag till vilken tid som står till<br>förfogande underlättar en rationell planering och genomförandet av<br>arbetet.</p>
<p>Avsikten med utredningens förslag om en förlängning av riksmötet<br>är därför inte primärt att utöka den årliga faktiska tiden för riksdagsar-<br>betet. Däremot syftar förslaget till en ökad flexibilitet i planeringen av<br>riksdagens arbete. En omdisponering av riksdagsåret skall kunna göras<br>tillfälligt, successivt eller direkt utan ändrad lagstiftning. En sådan<br>flexibilitet förutsätter att riksdagen ges möjlighet att själv besluta om<br>uppläggningen av riksdagsarbetet utan att vara låst av en fast tidsram.<br>Arsplaneringen blir ett viktigt styrmedel för att ange ramen för riks-<br>dagsarbetet. Flerårsplanering blir nödvändig för att i god tid informera<br>om tidsschemat. Riksdagsarbetet präglas dock alltid av en viss oförut-<br>sägbarhet varför en beredskap för avvikelser från planen alltid måste<br>finnas.</p>
<p>På sikt framstår regelbundna uppehåll i riksdagsarbetet som mer<br>motiverade än nuvarande långa sommaruppehåll, vilket historiskt<br>främst betingats av att ledamöterna skall kunna fortsätta sin yrkesverk-<br>samhet. 1973 väcktes en motion om regelbundna uppehåll i riksdagsar-<br>betet i likhet med det tyska systemet. 1976 förlängdes riksmötet med<br>två veckor för att fa utrymme för två plenifria veckor under arbetsåret.<br>En ytterligare förlängning ansågs då ej möjlig främst på grund av<br>ledamöternas yrkesverksamhet vid sidan av riksdagsarbetet. Under<br>senare år har önskemål om fler regelbundna sammanträdesuppehåll<br>framförts i motioner.</p>
<p>Uppdraget som riksdagsledamot förutsätter numera ett engagemang<br>på heltid, och ledamöterna kan endast i begränsad omfattning utöva<br>någon yrkesverksamhet vid sidan av riksdagsarbetet. Enligt utredning-<br>ens mening utgör därför denna grund sedan länge inte något hinder<br>mot en förlängning av sammanträdesperioden.</p>
<p>Redan i dag finns i princip en plenifri vecka/period inlagd varje<br>månad under sammanträdesperioden. En förlängning av den normala<br></p>
<p>86</p>
<p>sammanträdesperioden i början och/eller slutet skulle skapa utrymme<br>för fler/längre plenifria perioder. Det tyska systemet med en fast<br>arbetsrytm och regelbundna uppehåll har vissa förtjänster som skulle<br>kunna appliceras på svenska förhållanden. Det kan också finnas skäl<br>att beakta sammanträdestiderna i parlamenten i de europeiska länder<br>med vilka Sverige har ett nära samarbete. Som framgår av avsnitt 5.1.2<br>varierar sammanträdesperioderna, men i allmänhet sammanträder par-<br>lamenten under tiden september/oktober till juni/juli. Ett eventuellt<br>medlemskap i EG kan också medföra att nya hänsyn måste tas i den<br>tidsmässiga planeringen av riksdagsarbetet.</p>
<p>5.1.4 Utredningens förslag</p>
<p>Vi har kommit fram till att en reform av riksmötet är angelägen för att<br>hävda riksdagens ställning och ge riksdagen möjlighet att anpassa<br>riksdagsarbetet till utvecklingen. En mer flexibel planering av riksdags-<br>året förutsätter att riksdagen inte är bunden av en tidsram för sitt<br>arbete. Sluttidpunkten den 15 juni föreslås därför utgå. Talmannen<br>och Talmanskonferensen bör i stället få vidgade befogenheter och ökat<br>ansvar när det gäller den årliga planeringen av riksdagsarbetet.</p>
<p>Kammarens sammanträdesplan skall styra och ange ramarna för<br>riksdagsarbetet. Planeringen av tidsramarna bör avse hela valperioden.<br>Plenifria veckor bör läggas in regelbundet i kammarens arbetsschema<br>och längre plenifria uppehåll göras kring jul, påsk och under somma-<br>ren. Utskotten förutsätts sammanträda även under plenifria veck-<br>or/perioder i den utsträckning så är behövligt. En omläggning av<br>budgetåret till kalenderår och en mer koncentrerad budgetprocess<br>innebär t.ex. att utskotten i varierande grad måste ta även plenifria<br>veckor i anspråk för budgetberedningen.</p>
<p>Kammarens sammanträdestid utgör i regel inte någon trång sektor i<br>riksdagsarbetet utom i slutet av hösten och våren. Arbetsanhopningen<br>sammanhänger med den ojämna arbetsrytmen och det sena proposi-<br>tionsavlämnandet. En omläggning av budgetåret till kalenderår med<br>den allmänna motionstiden under hösten ger en jämnare arbetsrytm.<br>Utredningen föreslår i syfte att möjliggöra en jämnare arbetsbelastning<br>och underlätta planeringen dessutom att allmänna propositioner skall<br>avlämnas senast den 15 februari och att regeringen måste begära<br>särskilt tillstånd av riksdagen för att fa en proposition, som avlämnats<br>efter denna tidpunkt, behandlad under riksmötet.</p>
<p>Riksmötet bör normalt inledas i september och sommaruppehållet<br>normalt börja i juni. Under ett valår avgör tidpunkten för valet<br>tidsramarna för riksdagsarbetet. Antalet veckor med plenum bör nor-<br>malt hållas på nuvarande nivå. Sammanträdestiden per vecka kan<br>behöva utvidgas för att uppnå detta mål. Talmannen kan dock alltid<br>kalla riksdagen till i förväg ej planerade sammanträden. Inget hinder<br>möter en inplanering av sammanträden under sommaruppehållet. 1<br>samband med att utskotten och partigrupperna sammanträder under<br>sommaren kan t.ex. en frågestund, aktuell debatt och/eller information<br></p>
<p>87</p>
<p>från regeringen planeras in. Ett liknande förslag framfördes på sin tid<br>av Folkstyrelsekommittén men kan nu genomföras utan särskild regle-<br>ring.</p>
<p>Utredningen vill dock inte binda riksdagen till några definitiva<br>tidsramar. Det strider mot grundtanken bakom förslaget om ett nytt<br>mer flexibelt riksmöte. Planeringen av kammarens sammanträden an-<br>kommer på talmannen i samråd med talmanskonferensen. De angivna<br>ramarna bör därför endast ses som riktlinjer för planeringen av den<br>närmast överblickbara framtiden. I kapitel 9 finns en skiss över tänk-<br>bara tidsramar fram till år 2000 i samband med en övergång till<br>kalenderårsbudget.</p>
<p>Utgångspunkten för utredningens förslag är att riksmöte pågår till<br>dess nytt riksmöte börjar. Det årliga riksmöte om vilket stadgas i 4<br>kap. 1 § regeringsformen avslutas därigenom först i och med att nytt<br>riksmöte börjar. Sista riksmötet under en valperiod avslutas när den<br>nyvalda riksdagen samlas. Valperioden blir varje riksdags oavbrutna<br>arbetsperiod. Arbetsperioden indelas i sin tur i årliga riksmöten och<br>riksmötet i veckor med och utan plenum. Riksdagen blir därigenom<br>alltid samlad och lagtima riksmöte pågår alltid. Behovet av urtima<br>riksmöte bortfaller. Lagtima behövs då ej heller som beteckning på<br>annat riksmöte.</p>
<p>En annan utgångspunkt för våra förslag är att, i den utsträckning så<br>är möjligt, anpassa den nya ordningen till nuvarande förhållanden. Det<br>innebär bl.a. att nuvarande bestämmelser om inkallande av urtima<br>riksmöte överförs till en skyldighet för talmannen att kalla riksdagen<br>till sammanträde om en minoritet (115) av riksdagens ledamöter eller<br>regeringen begär det. Regeringens möjlighet att avbryta riksmötet om<br>den förordnat om extra val omvandlas till en möjlighet att besluta att<br>kammarens sammanträden skall avbrytas fram till nästa riksmöte.<br>Talmannen kan dock alltid kalla riksdagen till sammanträde på nytt<br>antingen på eget initiativ eller på begäran av regeringen eller en<br>minoritet av riksdagens ledamöter. Detta i överensstämmelse med<br>nuvarande regler om inkallande av urtima riksmöte.</p>
<p>Rätten att väcka motion vid urtima riksmöte som samlats på begä-<br>ran av en minoritet av riksdagens ledamöter föreslås slopas och inte få<br>någon ny motsvarighet. I stället kommer, med utredningens förslag om<br>förlängning av riksmötet, rätten att väcka motion med anledning av<br>händelse av större vikt att gälla hela året. Övriga särskilda regler om<br>urtima riksmöte görs i mån av behov av reglering till generella.</p>
<p>En logisk följd av förslaget att valperioden betraktas som en oavbru-<br>ten arbetsperiod är att formella beslut om uppskov av ärenden mellan<br>riksmöten i samma valperiod ej skall behöva fattas. Vi har i kapitel 6<br>också föreslagit att utskotten far vidgade möjligheter till en tidsmässigt<br>mer flexibel planering av ärendeberedningen under en valperiod. Som<br>huvudregel föreslås att ett ärende skall avgöras under den valperiod det<br>väcks. Möjligheten skall dock finnas kvar att i undantagsfall besluta<br>om uppskov till första riksmötet i nästa valperiod.</p>
<p>Utredningen föreslår däremot att frågor och interpellationer förfal-<br>ler när nytt riksmöte börjar eller kammarens sammanträden avbryts</p>
<p>88</p>
<p>efter det att regeringen förordnat om extra val. Det är i princip ingen<br>förändring från nuvarande förhållanden utan endast en anpassning till<br>våra förslag om riksmöte och skriftliga svar på frågor.</p>
<p>En övergång till en permanent samlad riksdag aktualiserar inte bara<br>redaktionella författningsändringar och en del frågor av praktisk natur<br>utan också konstitutionella förändringar av principiell betydelse. En<br>konsekvent genomförd reform medför ändringar inte bara i regerings-<br>formen och riksdagsordningen utan även i ett stort antal andra lagar,<br>främst av beredskapsnatur.</p>
<h6>5.2 Slopande av det sammanslagna finans- och skatteutskottet</h6>
<p>5.2.1 De särskilda befogenheterna för finans- och skatteutskotten</p>
<p>Beskattningsmakten tillkommer sedan gammalt riksdagen. Skattelag-<br>stiftningen är även enligt nuvarande regeringsform förbehållen riksda-<br>gen och kan inte delegeras till regeringen utom inom tullområdet.<br>Regeringsformen och riksdagsordningen medger i undantagsfall vissa<br>förfaranden som avviker från sedvanlig riksdagsbehandling vid anta-<br>gande av skattebeslut. Undantagen motiveras dels av förhållanden<br>under krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris, dels av behovet att i<br>vissa lägen kunna fatta snabba beslut av främst konjunkturpolitiska<br>skäl eller för att motverka skatteflykt. Generellt gäller också att mo-<br>tionstiden kan förkortas om ett beslut brådskar.</p>
<p>Önskemål om att även under riksdagens sommaruppehåll snabbt<br>kunna använda indirekta skatter i stabiliseringspolitiskt syfte ligger<br>bakom stadgandet i regeringsformen att finans- och skatteutskotten kan<br>fatta vissa provisoriska beslut om indirekta skatter under tid då riks-<br>möte inte pågår (8 kap. 6 § RF). Stadgandet tillkom genom 1974 års<br>regeringsform. Även alkohol- och handelspolitiska skäl och risk för<br>hamstrings- och liknande effekter angavs som motiv för en sådan<br>ordning.</p>
<p>Stadgandet innebär att lag om skatt kan antas av utskotten gemen-<br>samt efter förslag från regeringen under förutsättning att riksdagen<br>tidigare givit sådant bemyndigande i skattelag (s.k. skattefullmakt).<br>Bemyndigandet kan i princip bara gälla indirekta skatter och får<br>innebära att en skatt, som redan utgår, far höjas eller sänkas, upphöra<br>eller träda i kraft tidigare eller senare än beslutat. Den av utskotten<br>antagna lagen utfärdas av regeringen och skall underställas riksdagen<br>inom en månad från början av nästa riksmöte. Riksdagen skall pröva<br>lagen inom en månad därefter. Fullmaktsbestämmelser finns numera i<br>lagarna om mervärdesskatt, allmän energiskatt, dryckesskatt, tobaks-<br>skatt, försäljningsskatt på motorfordon och om skatt på vissa resor.</p>
<p>Frågan om delegering av skattebeslut diskuterades livligt under<br>förarbetena till regeringsformen. Grundlagberedningen hade föreslagit<br>att riksdagen skulle kunna bemyndiga regeringen att provisoriskt be-<br>stämma eller ändra indirekta skattesatser. Grundlagberedningen var<br>inte enig. I en reservation av beredningens moderata och folkpartistis-<br>ka ledamöter framhölls bl.a. att beskattningsrätten inte bör kunna<br></p>
<p>89</p>
<p>överlåtas till regeringen och att den offentliga proceduren i riksdagen<br>har betydelse för att klarlägga behovet av en åtgärd. Remissopinionen<br>var också delad.</p>
<p>Den slutliga utformningen skilde sig från både Grundiagberedning-<br>ens majoritetsförslag och från reservationen. I propositionen framhölls<br>att det i ett ekonomiskt högt utvecklat samhälle finns behov av<br>särskilda beslutsbefogenheter på skatteområdet. Sverige var också säm-<br>re rustat än åtskilliga andra jämförbara länder när det gäller de<br>konstitutionella möjligheterna att använda skatter som konjunkturpoli-<br>tiskt redskap. Det ansågs därför synnerligen angeläget att öppna en<br>möjlighet för annat organ än riksdagen att besluta om indirekta<br>skatter. På grund av den tvekan som på många håll hysts inför en<br>delegering till regeringen föreslogs i propositionen att delegeringen i<br>stället skulle ske till finans- och skatteutskotten.</p>
<p>Det fanns dock enligt propositionen också anledning att skilja<br>mellan fall då riksdagen är samlad till riksmöte och fall då riksdagen<br>har ferier. Visserligen kunde det finnas behov av snabba och överras-<br>kande skatteändringar även under pågående riksdagssession, men ge-<br>nom en förkortning av motionstiden kan riksdagen handlägga ett<br>ärende med stor skyndsamhet. Under riksdagens ferier var dock för-<br>hållandena annorlunda. Urtima riksmöte kom inte gärna till stånd<br>annat än i extraordinära situationer. Problemet med hamstring och<br>andra liknande effekter skulle accentueras. Redan sammankallandet av<br>riksmötet torde börja utlösa de verkningar som man ville undvika.<br>Därtill kom att tiden från kallelsen till riksdagens beslut med nödvän-<br>dighet inte kunde bli helt kort.</p>
<p>Konstitutionsutskottet fann för sin del att regeringsförslaget innebar<br>en lämplig avvägning av de skilda synpunkter som framkommit under<br>remissbehandlingen och avstyrkte tre motioner (m, vpk och fp) om<br>avslag på förslaget om delegering till utskotten. 1 en reservation från<br>moderaterna ansågs att principiella skäl bestämt talar mot att riksda-<br>gens beskattningsmakt i någon form delegeras under fredsförhållanden.<br>Inträder ett oförutsett förhållande av betydelse bör riksdagen inkallas.<br>Folkpartiet godtog dock i sin reservation förslaget om delegering till<br>finans- och skatteutskotten, eftersom rätten att besluta om skatter<br>genom denna lösning låg kvar inom riksdagen.</p>
<p>Finans- och skatteutskotten har aldrig sammankallats, men frågan<br>ställdes på sin spets i det ekonomiska krisläge som uppstod sommaren<br>1980. Regeringen planerade då att kalla in det sammansatta finans- och<br>skatteutskottet för att höja vissa indirekta skatter. Inför oppositionens<br>krav att hela riksdagen skulle samlas valde regeringen att i stället<br>förordna om urtima riksmöte. Oppositionen ansåg dels att möjligheten<br>att kalla in utskotten skulle användas med stor varsamhet, dels att en<br>sådan långtgående omprövning av politiken som regeringen föreslog<br>inte far ske utan en öppen debatt med hela riksdagen samlad. Rege-<br>ringen föreslog vid det urtima riksmötet ett stort antal skattehöjningar,<br>bl. a. av mervärdesskatten samt energi-, alkohol- och tobakskatterna.<br>Riksmötet samlades en vecka efter kallelsen och pågick i knappt två                  90</p>
<p>veckor med sammanlagt tre debattdagar i kammaren.</p>
<p>5.2.2 Utredningens överväganden</p>
<p>Våra förslag i detta kapitel innebär att riksmöte alltid pågår. Stadgan-<br>det om finans- och skatteutskottens rätt att anta skattelag under tid då<br>riksmöte inte pågår har aktualiserat en ändring eller ett slopande av<br>stadgandet.</p>
<p>Det finns enligt utredningen konjunkturpolitiska och fiskala skäl<br>som kan tala för en fortsatt delegering till finans- och skatteutskotten<br>under längre uppehåll i riksdagsarbetet. Snabba beslut kan i vissa<br>lägen vara motiverade. Syftet med en omläggning till en permanent<br>samlad riksdag är emellertid att riksdagen alltid skall vara beredd att<br>fatta beslut om förhållandena så kräver. En fortsatt delegering av<br>skattebeslut skulle direkt motverka detta syfte. I en ekonomisk kris av<br>den art som kräver omedelbara skattebeslut finns all anledning att<br>kalla riksdagen till sammanträde. Därtill kommer en del andra fakto-<br>rer som talar för ett slopande av delegeringen till utskotten.</p>
<p>Den tid under riksdagsåret då behov av särreglering föreligger har<br>sedan stadgandet infördes minskat och kommer att minska ytterligare<br>med utredningens förslag. Det är inte heller otänkbart att en kortare<br>sammanträdesperiod regelmässigt planeras in under sommaren i fram-<br>tiden. Särskilt i ett instabilt ekonomiskt läge kan det vara befogat med<br>i förväg inplanerade sammanträden under sommaren.</p>
<p>Någon avgörande skillnad mellan att kalla in hela riksdagen eller<br>ledamöterna i finans- och skatteutskotten föreligger inte heller enligt<br>vår mening. Ett sådant beslut lär genast bli offentligt i båda fallen. I<br>princip kan riksdagen sammanträda redan dagen efter det att den<br>kallats till sammanträde. Praktiska skäl talar dock mot ett så snabbt<br>inkallande och det torde gälla även inkallande av finans- och skatteut-<br>skotten. Möjligheten att från en dag till en annan ändra en skatt är<br>dessutom oftast begränsad av administrativa skäl. Riksdagen kan fatta<br>snabba beslut vilket det urtima riksmötet år 1980 visade.</p>
<p>5.2.3 Utredningens förslag</p>
<p>En särreglering i fredstid endast av det skälet att riksdagen har som-<br>maruppehåll är enligt utredningens mening inte längre befogad. Vi har<br>därför stannat för att föreslå att finans- och skatteutskottens uppgift<br>enligt 8 kap. 6 § regeringsformen slopas. Förslaget medför vissa följd-<br>ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen. Vidare bör skatte-<br>fullmakterna i olika skattelagar slopas.</p>
<p>91</p>
<h6>5.3 Skriftliga svar på frågor under sommaruppehållet</h6>
<p>5.3.1 Skriftliga svar på frågor i andra parlament</p>
<p>Utöver muntliga svar på frågor förekommer skriftliga svar på frågor<br>vid flera andra parlament.</p>
<p>I Finland kan en riksdagsman ställa bl.a. ett spörsmål till ett statsråd.<br>Sådant spörsmål kan även ställas under uppehåll i riksdagsarbetet.<br>Statsrådet skall lämna muntligt eller skriftligt svar inom 30 dagar från<br>det hon/han fick kännedom om frågan eller lämna besked om varför<br>hon/han inte anser att något svar skall ges. Under uppehåll skall svaret<br>ges skriftligt. Riksdagen översänder svaren till frågeställarna varannan<br>vecka. När riksdagsarbetet upptas efter uppehållet anmäls spörsmålen<br>och svaren i riksdagen och tas in i protokollet.</p>
<p>1 Danmark kan ledamöterna ställa spörsmål till ett statsråd och<br>begära skriftligt eller muntligt svar. Muntliga svar ges vid folketingets<br>frågestund. Skriftligt svar bör lämnas inom sex vardagar. Skriftligt svar<br>kan ges även under uppehåll i folketingsarbetet. Frågor som önskas<br>besvarade i ett folketingsår skall vara inlämnade senast den 15 septem-<br>ber, dvs. cirka två veckor innan det nya folketingsåret börjar. Frågor<br>far inte ställas efter det att nyval utlysts. Frågorna och svaren trycks i<br>protokollet.</p>
<p>I Tyskland har en ledamot rätt att ställa fyra frågor per månad till<br>regeringen för skriftligt svar. Detta gäller även under uppehåll. Svar<br>skall lämnas inom en vecka. Om frågan inte besvaras inom en vecka<br>kan frågeställaren begära att frågan skall besvaras muntligt vid nästa<br>veckas frågestund. Skriftliga svar som kommit in under en vecka<br>trycks tillsammans med frågorna i protokollet följande vecka. En<br>ledamot kan även ställa högst två frågor per vecka för muntligt svar; i<br>vissa fall t.ex. vid tidsbrist eller om frågan har en klar lokal prägel kan<br>talmannen besluta att frågan i stället skall besvaras skriftligt.</p>
<p>Frågor för skriftligt svar får ställas även i EG-parlamentet. De skrift-<br>liga svaren publiceras tillsammans med frågan i EG:s Official Journal.<br>I Official Journal lämnas också uppgift om frågor som inte besvarats<br>inom föreskriven tid; för EG-kommissionen gäller t.ex. en månad.</p>
<p>5.3.2 Utredningens överväganden</p>
<p>Våra förslag i avsnitt 5.1 innebär att riksdagen i normala fåll även<br>framöver kommer att göra ett längre uppehåll under sommaren. En<br>nackdel med längre uppehåll är att riksdagens ledamöter saknar medel<br>att agera inom riksdagens ram. Enligt utredningens förslag om riksmö-<br>tet kan frågor av större vikt aktualiseras motionsvägen även under<br>sommaren. En minoritet av ledamöterna kan också begära att riksda-<br>gen skall kallas till sammanträde för att debattera eller behandla viss<br>fråga. Det rör sig här dock om undantagssituationer.</p>
<p>Under flera månader på året saknar enligt nuvarande ordning<br>ledamöterna den så ofta utnyttjade möjligheten att genom en fråga till<br>ett statsråd kunna påverka och/eller få information i en aktuell eller<br>annars angelägen fråga. Sådana frågor får avvakta till dess riksdagen<br></p>
<p>92</p>
<p>samlas på hösten eller far föras fram på andra sätt. Bevakningen och<br>initiativet tas i vissa fall över av massmedia. Vi anser att detta är<br>otillfredsställande, särskilt med tanke på att frågeinstitutet också är en<br>viktig del av riksdagens fortlöpande kontroll av regeringen.</p>
<p>Tanken bakom utredningens förslag att riksdagen skall vara samlad<br>under hela riksmötet är att riksdagen alltid skall ha möjlighet att agera<br>och reagera när förhållandena så kräver. I dagens läge framstår det<br>också som både väsentligt och naturligt med kontinuerliga kontakter<br>mellan regering och riksdag. I linje med detta anser vi att frågor skall<br>kunna besvaras även under längre uppehåll i kammarens sammanträ-<br>den. I sakens natur ligger att sådana frågor då får besvaras skriftligt och<br>utan debatt.</p>
<p>Utredningen är medveten om att frågor under sommaren medför en<br>ökad belastning på regeringskansliet. Sommarsemestrarna kan också<br>innebära problem att få fram svar på kort tid. Som framgår ovan<br>varierar tiden för att besvara en fråga skriftligt i andra länder från sex<br>dagar till en månad. I Tyskland har man också begränsat antal frågor<br>per månad och ledamot. Vi anser att någon begränsning av antalet<br>frågor inte bör införas.</p>
<p>Inte heller anser utredningen att någon tidsfrist för besvarande skall<br>gälla, eftersom detta skulle innebära ett avsteg från gällande ordning att<br>det i princip inte föreligger någon skyldighet för ett statsråd att besvara<br>en fråga. Däremot bör statsrådet inom viss tid meddela kammarkan-<br>sliet att frågan ej kommer att besvaras eller besvaras först senare.</p>
<p>Vi har övervägt om skriftliga svar skall kunna lämnas även under<br>tid då kammaren sammanträder. Det skulle kunna vara ett alternativ<br>till att väcka motion i en fråga, särskilt med tanke på utredningens<br>övriga förslag om en förenklad motionsberedning och förlängning till<br>hela valperioden av tidsfristen för behandling av motioner. Skriftliga<br>svar kan också vara en väg att begränsa kammarens tid för frågestun-<br>der och/eller att koncentrera frågestunderna till frågor av mer allmänt<br>intresse.</p>
<p>Utredningen anser dock att det i dagens läge inte finns anledning att<br>begränsa frågestunderna vare sig i tid eller till frågor av mer allmänt<br>intresse. En sådan lösning skulle också innebära känsliga gränsdrag-<br>ningar och kan ifrågasättas ur rättvisesynpunkt. Även i övrigt anser vi<br>att muntliga svar på frågor är av vitalt intresse för den offentliga<br>debatten varför denna form bör utnyttjas under de perioder kammaren<br>sammanträder. Om en frågestund planeras in under sommaruppehållet<br>bör därför också frågor som lämnats in viss tid dessförinnan om<br>möjligt kunna besvaras muntligt i stället för skriftligt.</p>
<p>5.3.3 Utredningens förslag</p>
<p>Riksdagsutredningen föreslår att det genom en ändring i riksdagsord-<br>ningen öppnas en möjlighet att få skriftliga svar på frågor som fram-<br>ställs under uppehåll i kammarens sammanträden. Skriftliga svar bör<br>förekomma endast under uppehåll som planeras omfatta längre tid än<br>trettio dagar, dvs. under det längre sommaruppehållet. Det får ankom-</p>
<p>7 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK1<br></p>
<p>ma på talmannen att efter samråd med Talmanskonferensen besluta<br>om och under vilken/vilka perioder skriftliga svar skall förekomma.<br>Normalt bör perioden inledas efter sista sammanträdet under våren<br>och avslutas en till två veckor innan nytt riksmöte börjar. Perioden<br>bryts om en frågestund läggs in under sommaren.</p>
<p>Frågor får inte framställas om kammarens sammanträden avbrutits<br>på grund av förordnande om extra val. Obesvarade frågor förfaller när<br>nytt riksmöte börjar eller om kammarens sammanträden avbryts.</p>
<p>Skriftligt svar sänds till frågeställaren och till kammarkansliet. Nor-<br>malt bör en fråga besvaras inom tre veckor. Om en fråga inte besvarats<br>inom fjorton dagar skall statsrådet meddela kammarkansliet att frågan<br>ej kommer att besvaras eller att den besvaras senare. Frågorna och<br>svaren fogas som bilaga till riksdagens protokoll.</p>
<p>När erfarenheter vunnits av den nya ordningen kan nya övervägan-<br>den i olika avseenden behöva göras.</p>
<p>94</p>
<h3>6 Motionsrätten. Utskottens beredningsarbete</h3>
<p>Förslag i detta kapitel:</p>
<p>— Riksdagsutredningen föreslår inga formella begränsningar i<br>motionsrätten. I stället har utredningen utarbetat riktlinjer som<br>rekommenderar frivillig restriktivitet vid väckandet av motioner.<br>De framhåller bl.a. att motioner på områden där beslutsrätten är<br>delegerad till regeringen eller till myndigheter bör undvikas.<br>Riktlinjerna avråder även från täta upprepningar av motioner.</p>
<p>— Vi föreslår också att beredningstvånget i princip behålls<br>oförändrat, men att den metod för förenklad ärendeberedning<br>som några utskott redan nu ibland tillämpar Sr en vidgad<br>användning. I stället för rutinmässig motionsberedning bör ut-<br>skotten prioritera uppföljning och kontroll. En ändring i upp-<br>skovsreglerna föreslås, som bl.a. innebär att utskotten själva<br>beslutar om uppskov med behandlingen av ärenden inom valpe-<br>rioden.</p>
<h6>6.1 Inledning</h6>
<p>I detta kapitel redovisar utredningen sina överväganden om utskottens<br>beredningsarbete m.m. Diskussionen avser i huvudsak motionsrätten,<br>beredningstvånget och formerna för utskottens beredning av motioner.<br>De förslag och rekommendationer som lämnas av utredningen syftar<br>bl.a. till att öka utskottens möjligheter till ett mer selektivt arbetssätt.<br>Det i många fall omfattande och rutinmässiga arbetet med fristående<br>motioner tonas ned till förmån för ett mer aktivt och självständigt<br>kontroll- och uppföljningsarbete. För att möjliggöra detta bör utskot-<br>ten ges större frihet att bestämma över beredningsarbetets omfattning<br>och tidsmässiga förläggning under valperioden. Ett huvudsyfte med<br>förslagen är att utskotten skall kunna koncentrera sig på sådana<br>övergripande och långsiktiga frågor som enligt regeringsformen tillhör<br>riksdagens primära ansvarsområde. Härigenom bör också resurser kun-<br>na frigöras för ett ökat inslag av uppföljning och utvärdering i utskot-<br>tens arbete enligt förslagen i kapitel 7 i det följande.</p>
<p>Motionernas antal, utformning och innehåll ger enligt utredningens<br>mening anledning till några mer principiella reflexioner kring rege-<br>ringsformens bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan riksdagen<br>och övriga beslutsorgan. Dessa bestämmelser innebär i korthet att<br>riksdagens huvudfunktioner bl.a. är att stifta lag, besluta om skatt till<br>staten och bestämma hur statens medel skall användas (1 kap. 4 §). I<br>förarbetena till RF framhålls att riksdagen inte skall vara ett förvaltan-<br></p>
<p>95</p>
<p>de eller rättskipande organ; den borde i huvudsak ägna sig åt de<br>uppgifter som följer med dess innehav av normgivnings- och finans-<br>makten och åt kontrollen av rikets styrelse och förvaltning. Med stöd<br>av 8 kap. RF har riksdagen i ett flertal lagar delegerat normgivnings-<br>makten till regeringen och i många fall också medgivit att regeringen<br>— genom s.k. subdelegation — i sin tur delegerar den vidare till<br>vederbörande förvaltningsmyndighet. Mot bakgrund av de principer<br>som gäller för ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regering-<br>en/myndigheterna har utredningen kunnat konstatera att en mycket<br>stor del av motionerna tar upp frågor som inte kan hänföras till<br>riksdagens här beskrivna huvudfunktioner. Med en viss generalisering<br>kan det sägas att motionerna tar sikte på praktiska tillämpningsfrågor i<br>betydligt större utsträckning än de berör lagarnas utformning och<br>innehåll. 1 den mån motioner väcks om generell normgivning gäller<br>de mycket ofta normgivningen på regerings- resp, myndighetsnivå, dvs.<br>förordningar och myndighetsföreskrifter. Utredningen återkommer till<br>dessa frågor i avsnitten 6.2 och 6.3 nedan.</p>
<p>Som framgår av den statistik utredningen redovisar har arbetsmäng-<br>den ökat starkt i riksdagen under de senaste decennierna. Ökningen<br>har varit särskilt markant när det gäller fristående motioner. En<br>minskning kan noteras för innevarande valperiod, vilken enligt utred-<br>ningens bedömning främst torde bero på det politiska läget med fyra<br>regeringspartier och följaktligen med färre oppositionspartier som har<br>behov av att redovisa sin politik. Mycket talar dock för att den<br>långsiktiga ökningen av antalet motioner kommer att fortsätta. En av<br>de faktorer som bidragit till ökningen är datoriseringen av riksdagsar-<br>betet. Denna faktor kommer av allt att döma inte att minska i<br>betydelse i det framtida riksdagsarbetet. Datoriseringen innebär bl.a.<br>stora möjligheter att successivt lagra äldre och nyare motioner i<br>datasystemet, varefter dessa vid behov kan aktualiseras på nytt. Enligt<br>utredningens mening skulle det emellertid vara till fördel för riksdags-<br>arbetet om utvecklingen mot ett ständigt ökande antal motioner kunde<br>brytas och större uppmärksamhet ägnas åt motionernas kvalitet i fråga<br>om utformning och innehåll. Om utvecklingen skall kunna ledas i<br>denna riktning beror i hög grad på resultatet av de överväganden som<br>utredningen gör i detta betänkande.</p>
<p>Det är ett erkänt faktum att den stora arbetsmängden i riksdagen<br>vållar problem i olika hänseenden. Några av problemen har utförligt<br>redovisats i jordbruksutskottets yttrande 1990/91 :JoU5y till konstitu-<br>tionsutskottet över ärendefördelningen mellan riksdagens utskott (se<br>1990/91 :KU47). Framför allt i de utskott där motionsbelastningen är<br>hög måste tid och krafter ägnas åt ett omfattande rutinarbete med<br>beredning av motionsyrkanden, vilka dessutom i många fall avser<br>detaljfrågor som delegerats till regeringen eller berörda myndigheter.<br>Den stora arbetsbördan tvingar många utskott till ett defensivt arbets-<br>sätt där möjligheterna till en saklig och ingående behandling är be-<br>gränsade, liksom möjligheterna till ett aktivt kontroll- och uppfölj-<br>ningsarbete inom utskottens ansvarsområden. Inom utredningen före-<br>ligger enighet om att denna utveckling måste motverkas.</p>
<p>96</p>
<h6>6.2 Frivilliga begränsningar av motionsrätten m.m.</h6>
<p>6.2.1 Tidigare överväganden om motionsrätten</p>
<p>Rätten för varje riksdagsledamot att ta initiativ genom att väcka motio-<br>ner har ansetts vara så betydelsefull att den fastslagits redan i regerings-<br>formen. Enligt 4 kap. 3 § RF far varje riksdagsledamot väcka förslag i<br>fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning. Undantag<br>gäller endast i de fall som särskilt anges i RF (fråga om misstroende-<br>förklaring och förslag till ny statsminister). Motionsrätten skall utövas i<br>enlighet med vad som närmare anges i 3 kap. riksdagsordningen. Där<br>finns bl.a. föreskrifter om tidsramar för motioner väckta under allmän-<br>na motionstiden resp, motioner väckta med anledning av propositioner<br>och skrivelser m.m. Den fria motionsrätten har tidigare behandlats av<br>bl.a. Grundlagberedningen och Folkstyrelsekommittén. Grundlagbe-<br>redningen betonade att initiativrätten för de enskilda ledamöterna var<br>en omistlig beståndsdel i svenskt riksdagsskick. Den framhöll också att<br>principerna om att varje ärende skulle utskottsberedas och leda till<br>beslut i sak gav de enskilda ledamöternas motionsrätt en internatio-<br>nellt sett unik kvalitet (SOU 1972:15).</p>
<p>Folkstyrelsekommittén framhöll för sin del att den fria motionsrät-<br>ten är ett karaktäristiskt inslag i riksdagens arbete och att man därför<br>borde undvika att införa begränsningar i denna rätt. Det fanns där-<br>emot, menade kommittén, anledning för ledamöter och partigrupper<br>att överväga om avslagna motioner behöver upprepas och om flera<br>motioner med i huvudsak samma innehåll behöver väckas av motionä-<br>rer inom samma partigrupp. Ledamöter och partigrupper borde också<br>avstå från att försöka "tänja ut" följdmotionsinstitutet (SOU 1987:6).</p>
<p>Konstitutionsutskottet anförde i sitt betänkande KU 1987/88:43 att<br>man övervägt att föreslå begränsningar i motionsrätten. Enligt utskottet<br>skulle dock sådana begränsningar, bortsett från att det är närmast<br>ogörligt att konstruera regler som är verkningsfulla och inte leder till<br>en omfattande byråkrati, innebära att man gav upp en viktig princip i<br>svenskt parlamentariskt liv. Utskottet ville i stället starkt rekommende-<br>ra att partierna frivilligt sökte åstadkomma en uppbromsning av ut-<br>vecklingen.</p>
<p>6.2.2 Riksdagsutredningens överväganden</p>
<p>Aven Riksdagsutredningen har övervägt möjligheterna att genom for-<br>mella inskränkningar i motionsrätten åstadkomma en minskning av<br>ärendevolymen eller en förändrad inriktning av motionerna mot såda-<br>na frågor där riksdagen har ett primärt ansvar. Därvid har vi samstäm-<br>migt gjort den bedömningen att den fria motionsrätten, som knappast<br>torde ha någon motsvarighet vid en internationell jämförelse, är av<br>stor betydelse för den demokratiska processen i vårt land. Både för<br>enskilda ledamöter och för riksdagen som helhet är det ett väsentligt<br>intresse att varje ledamot kan ta självständiga initiativ, oavsett om detta<br>sker i en fristående motion eller som motförslag till ett förslag från<br>regeringen. Motionerna har således en viktig politisk funktion, både<br></p>
<p>från opinionsbildande synpunkt och som ett led i riksdagens kontroll<br>av den statliga verksamheten. Härtill kommer att det sannolikt skulle<br>vara en komplicerad och grannlaga uppgift att på ett entydigt sätt<br>beskriva de situationer där motionsrätt skulle föreligga eller inte<br>föreligga. Vi framlägger således inget förslag om formella begränsning-<br>ar i motionsrätten.</p>
<p>Vad utredningen anfört om motionsrättens värde för den demokra-<br>tiska processen innebär emellertid också ett ansvar för ledamöterna.<br>Om antalet motioner stiger på ett okontrollerbart sätt eller intresset i<br>alltför hög grad inriktas på detaljfrågor kan riksdagsarbetet, liksom<br>allmänhetens uppfattning om detta arbete, påverkas i negativ riktning.<br>Utredningen anser det därför värdefullt om de politiska partierna på<br>frivillig väg kan åta sig vissa begränsningar. Dessa kan göras utifrån<br>bl.a. följande riktlinjer, som främst tar sikte på motioner i myndighets-<br>och detaljfrågor resp, motioner som utgör onödiga upprepningar av<br>tidigare väckta motioner.</p>
<h6>6.3 Motioner i myndighets- och detaljfrågor</h6>
<p>6.3.1 Hur utnyttjas motionsrätten i dag?</p>
<p>Inledningsvis vill utredningen hänvisa till bestämmelserna om norm-<br>givningsmakten i 8 kap. regeringsformen. Enligt dessa regler kan<br>riksdagen inom vissa delar av det s.k. primära lagområdet genom lag<br>delegera sin normgivningskompetens till regeringen. När riksdagen<br>bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne kan<br>riksdagen samtidigt medge att regeringen överlämnar åt en förvalt-<br>ningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet.<br>Närmare bestämmelser om det delegeringsbara området finns i 8 kap.<br>7 § RE. Här ingår bl.a. föreskrifter om skydd för liv, personlig<br>säkerhet eller hälsa, utlännings vistelse i riket, in- eller utförsel av<br>varor, kreditgivning, näringsverksamhet, jakt, fiske, djurskydd, natur-<br>och miljövård, trafik eller ordningen på allmän plats, undervisning<br>och utbildning m.m.</p>
<p>I detta sammanhang vill utredningen också erinra om bestämmelser-<br>na i 11 kap. RF om rättskipning och förvaltning. Bestämmelserna<br>innebär att riksdagen i princip är förhindrad att besluta i rättskip-<br>nings- eller förvaltningsangelägenheter som enligt författningar ankom-<br>mer på regeringen, domstolar eller andra myndigheter. Även i de fall<br>hindret inte är absolut har det i olika sammanhang understrukits att<br>det finns starka principiella och praktiska skäl som talar mot att<br>riksdagen tar befattning med enskilda rättskipnings- och förvaltnings-<br>ärenden (se t.ex. 1990/91:LU27).</p>
<p>Som vi anfört i ett tidigare avsnitt har riksdagen delegerat normgiv-<br>ningsmakten i ett mycket stort antal frågor. Orsakerna härtill kan vara<br>flera. Bl.a. innebär kraven på en rationell arbetsfördelning att varken<br>riksdagen eller regeringen lämpligen kan besluta om alla nödvändiga<br>detaljbestämmeiser. Ofta beror delegationsförfarandet på att detaljföre-<br></p>
<p>98</p>
<p>skrifterna i ett visst ämne måste utfärdas av myndigheter med speciell<br>kompetens på området. Det kan t.ex. röra sig om föreskrifter av<br>utpräglat teknisk eller medicinsk/veterinärmedicinsk karaktär.</p>
<p>Utredningen har kunnat konstatera att riksdagens normgivningsbe-<br>myndiganden i allmänhet beslutas i stor politisk enighet. Motionsyr-<br>kanden om avslag på en lagparagraf som innehåller ett sådant bemyn-<br>digande förekommer nästan aldrig. Det bör i sammanhanget framhål-<br>las att riksdagen alltid har rätt att i lag meddela föreskrifter i ett visst<br>ämne, även om föreskrifter i samma ämne meddelats på en lägre<br>statsrättslig nivå (RF 8 kap. 14 §). Föreskrifter som meddelas med stöd<br>av ett bemyndigande skall vidare underställas riksdagen för prövning,<br>om riksdagen begär det (12 §). Den principiella frågan om var beslu-<br>tanderätten bör ligga eller om prövningsrätten bör aktualiseras diskute-<br>ras dock ytterst sällan i de motioner som tar upp utpräglade myndig-<br>hetsfrågor. Utredningen återkommer till detta ämne i följande avsnitt.</p>
<p>Utredningen har under våren 1992 gjort en enkät bland utskotts-<br>kanslierna om vilken statsrättslig nivå som motionerna berör i sina<br>krav på åtgärder av olika slag. Svaren uppvisar stora variationer, vilket<br>i och för sig är naturligt med hänsyn till de skillnader som föreligger<br>mellan utskottens beredningsområden. I genomsnitt bedöms motioner-<br>na till ca 60 % vara inriktade på riksdagens beslutsnivå och återstoden,<br>ca 40 %, på regerings- resp, myndighetsnivån. I några utskott är<br>andelen motioner i myndighetsfrågor ännu högre. Den högsta andel<br>som rapporteras är 60 %. Tidsåtgången för beredning av fristående<br>motioner uppskattas av kanslierna till i genomsnitt ca 50 %. Av<br>materialet kan för riksdagen som helhet den slutsatsen dras att en<br>mycket stor del av motionerna gäller utpräglade myndighets- och<br>detaljfrågor och att en oproportionerligt stor del av riksdagens resurser<br>ägnas åt motionsberedning.</p>
<p>Som vägledning för fortsatta diskussioner i detta ämne har utred-<br>ningen funnit det lämpligt att här beskriva några regelbundet återkom-<br>mande motioner i myndighets- och detaljfrågor.</p>
<p>I det tämligen omfattande och svåröverskådliga material som motio-<br>nerna utgör kan man urskilja några huvudtyper av motioner som är<br>inriktade på en lägre beslutsnivå än riksdagens. Härmed avser vi till en<br>början frågor där normgivningsmakten uttryckligen i lag och förord-<br>ning delegerats till en viss sektorsmyndighet och som därefter, med<br>stöd av detta bemyndigande, regleras i myndighetens detaljföreskrifter.<br>Hit hör t.ex. motioner som innehåller yrkanden om livsmedelstillsatser<br>(Livsmedelsverkets författningsområde), utformningen av fiskeredskap<br>(Fiskeriverkets d:o), gränsvärden för kemiska produkter, (Kemikaliein-<br>spektionens d:o), karantänsbestämmelser vid införsel av sällskapsdjur<br>(Jordbruksverkets d:o), krav på bostäders detaljutformning (Boverkets<br>d:o), jakttider och jaktredskap (Naturvårdsverkets d:o). I många fall<br>har beslutanderätten i denna typ av ärenden delegerats till regionala<br>och lokala myndigheter m.m., i första hand länsstyrelser, kommuner<br>och landsting. Det förekommer t.ex. motioner om förvaltningsärenden</p>
<p>99<br></p>
<p>av typen inrättande av naturreservat inom specificerade naturområden,<br>dvs. ärenden som enligt uttryckliga regler i naturvårdslagen handhas av<br>länsstyrelsen eller, i vissa fall, kommunen.</p>
<p>En stor grupp av motioner tar upp frågor som är av den beskaffen-<br>heten att de bör behandlas av vederbörande affärsverk eller myndighet<br>som ett normalt inslag i verksamheten. Det kan gälla t.ex. lokalisering-<br>en av myndighetens fasta och rörliga resurser, administrativa frågor,<br>policyfrågor och rena driftsfrågor. Särskilt framträdande i detta sam-<br>manhang är det stora antal yrkanden som varje år väcks om anlägg-<br>ning eller upprustning av lokala väg- och järnvägssträckor m.m. på en<br>mängd olika platser i landet.</p>
<p>Även på utbildnings- och forskningsområdet väcks varje år ett stort<br>antal motioner som inte ligger inom riksdagens primära ansvarsområ-<br>de utan i lag eller i särskilda riksdagsbeslut delegerats till kommunerna<br>eller till olika organ inom högskolans organisation m.m. Det gäller<br>t.ex. frågor om innehållet i utbildningslinjerna, organisationen av<br>skolväsendet, lokalisering av utbildning och annan verksamhet till<br>vissa angivna orter, intern resursfördelning inom högskoleväsendet<br>samt inrättande av forskar- och undervisningstjänster inom angivna<br>ämnesområden. Även enskilda, namngivna personer utpekas i vissa<br>motioner som mottagare av tjänsteutnämningar eller titlar. På det<br>biomedicinska området förekommer många motioner med detaljerade<br>krav på forskning eller andra insatser rörande specificerade sjukdomar.</p>
<p>I många motioner förs fram krav rörande enskilda och preciserade<br>projekt med lokal eller regional anknytning. Vanligtvis gäller det<br>byggande, upprustning eller restaurering av olika slags anläggningar<br>för t.ex. forskningsändamål, rättskipning och förvaltning, industriella<br>eller kulturhistoriska ändamål, turism och rekreation m.m. Ofta gäller<br>det yrkanden om stöd till objekt eller insatser som är av sådan<br>karaktär att det inte är möjligt att bedöma kraven i riksdagen eftersom<br>totalbilden på området saknas.</p>
<p>En del motioner berör interna riksdagsfrågor av praktisk eller<br>teknisk karaktär som närmast åvilar riksdagens förvaltningskontor. Det<br>kan t.ex. gälla serveringen i riksdagsrestaurangen eller försäljningen av<br>souvenirer i riksdagsbutiken m.m. Under många år har motioner<br>väckts om enskildheter i programutbudet i radio och TV, trots att<br>riksdagen godkänt att det under löpande avtalsperiod ankommer på<br>radio- och TV-bolagen att självständigt svara för programverksamheten.</p>
<p>6.3.2 Utredningens överväganden</p>
<p>Den omständigheten att en stor del av motionerna tar upp utpräglade<br>myndighets- och detaljfrågor kan värderas utifrån flera olika utgångs-<br>punkter. Enligt utredningens mening är det ett viktigt led i den<br>demokratiska processen och i riksdagens kontrollmakt att även delege-<br>rade frågor vid behov kan bli föremål för både prövning och debatt i<br>riksdagen. Ibland gäller det frågor där riksdagen framstår som den<br>"yttersta utvägen" att åstadkomma ett beslut eller ingripande som från<br>allmänna eller enskilda synpunkter bedöms som synnerligen angeläget.<br></p>
<p>100</p>
<p>De senaste decenniernas utveckling mot ett starkt ökande antal motio-<br>ner i delegationsfrågor är emellertid inte problemfri. (Som framgår av<br>kapitel 8 nedan väcktes under riksmötet 1990/91 sammanlagt ca 14 600<br>motionsyrkanden).</p>
<p>Vi vill särskilt peka på risken att allmänheten och massmedia<br>vilseleds av den stora motionsmängden när det gäller riksdagens for-<br>mella och praktiska möjligheter att hantera t.ex. utpräglade myndig-<br>hetsfrågor på ett meningsfullt sätt. Gemensamt för de ärendetyper som<br>utredningen exemplifierat i föregående avsnitt är nämligen att de i<br>grunden förutsätter arbets- och beredningsmetoder som är svåra att<br>förena med riksdagens och utskottens karaktär av politiska beslutsor-<br>gan med begränsade personalresurser. Det bör också framhållas att<br>riksdagen inte har formell behörighet att "överpröva" beslut som fattas<br>av förvaltningsmyndigheterna. Av dessa skäl är det önskvärt att mo-<br>tionsarbetet präglas av eftertanke och återhållsamhet särskilt i ämnen<br>där riksdagen överlämnat beslutanderätten till lägre instans.</p>
<p>Utredningen anser för sin del att riksdagen i grunden bör använda<br>sina resurser på långsiktiga och övergripande frågor, såsom t.ex. lag-<br>stiftning, statsfinansiella frågor och de politiska kraven på samhällsut-<br>vecklingen i stort. När det gäller motioner i myndighets- och detaljfrå-<br>gor ger flertalet motioner ett intryck av att yrkandena inte grundas på<br>några principiella överväganden om var beslutanderätten bör ligga<br>utan snarare innebär att riksdagen mer rutinmässigt förutsätts ta över<br>motsvarande myndighetsuppgifter. Enligt utredningens mening bör<br>utskottsberedningen av denna typ av motioner i första hand ta sikte på<br>en mer övergripande bedömning; dels huruvida verksamheten på<br>regerings- eller myndighetsnivå utformats i enlighet med riksdagens<br>intentioner i själva delegationsbeslutet; dels om utvecklingen blivit<br>sådan att det är motiverat att ompröva delegationsbeslutet och återföra<br>normgivningen till riksdagen. Denna prövning torde i många fall vara<br>relativt resurskrävande och bör lämpligen kunna ske i samband med<br>den uppföljnings- och utvärderingsverksamhet inom utskotten och<br>Riksdagens revisorer som närmare redovisas i kapitel 7. Däremot torde<br>det enligt utredningens bedömning mera sällan finnas vare sig resurser<br>eller motiv för en prövning i sak av de motioner som mer rutinmässigt<br>går in på myndigheternas och affärsverkens kompetensområden. I<br>sådana fall måste beredningen med nödvändighet göras tämligen sum-<br>marisk, t.ex. i enlighet med det system för förenklad motionsbehand-<br>ling som tillämpas i vissa utskott. Oftast innebär beredningen i dessa<br>ärenden endast att utskottet konstaterar att frågan hanteras på en lägre<br>beslutsnivå än riksdagens.</p>
<p>I dessa överväganden har vi beaktat att en stor del av motionerna<br>sannolikt inte väcks med det primära syftet att åstadkomma ett riks-<br>dagsbeslut av viss innebörd. I många fall synes det huvudsakliga syftet<br>med en motion vara att väcka uppmärksamhet och skapa opinion<br>kring en viss fråga, som dessutom ofta har lokal eller regional anknyt-<br>ning. Syftet att skapa opinion är givetvis, som utredningen anfört ovan,<br>legitimt för den politiska verksamheten. Med hänsyn till de statsrättsli-<br>ga effekterna av att väcka motioner är det emellertid önskvärt att<br></p>
<p>101</p>
<p>frågorna aktualiseras i andra former, t.ex. genom frågor eller interpei-<br>lationer. När motioner likväl väcks på dessa områden är det enligt<br>utredningens mening viktigt att uppföljningstanken vinner insteg även<br>i motionsarbetet. Även ledamöter som överväger att väcka motioner i<br>myndighetsfrågor bör således ställa sig frågan hur besluten genomförts<br>i förhållande till vad som förutsattes i riksdagens delegationsbeslut och<br>i vad mån det är befogat att återföra beslutanderätten till riksdagen<br>eller vidta någon mer övergripande åtgärd i övrigt.</p>
<p>Vi vill i detta sammanhang erinra om att riksdagens revisorer<br>företagit en granskning av normgivningsprocessen i riksdagen. Förslag-<br>en behandlas i konstitutionsutskottets betänkande 1992/93:KU1. Med<br>anledning av förslaget föreslår konstitutionsutskottet ett tillkännagivan-<br>de till regeringen om skyldighet för kommunerna och landstingen att<br>publicera sina författningar. Utskottet föreslår också ett tillkännagivan-<br>de till talmanskonferensen om ett inom riksdagen utskottsvis fört<br>register över riksdagens normgivningsbemyndiganden. Denna fråga har<br>överlämnats till utredningen och behandlas närmare i kapitel 7 i detta<br>betänkande. När ett sådant register upprättats blir det lättare för<br>enskilda ledamöter att kontrollera vilka ämnen som delegerats till t.ex.<br>vederbörande myndigheter.</p>
<p>Genom ett ökat samarbete mellan utskottskanslierna och partikan-<br>slierna kan vidare information spridas om utskottens arbetsplanering<br>och vilka ämnesgrupper eller myndighetsområden som kommer att bli<br>föremål för uppföljning och utvärdering. Härigenom blir det lättare att<br>fasa in motionsarbetet i utskottens verksamhet. Över huvud taget anser<br>utredningen det värdefullt om man kan åstadkomma ett bättre samspel<br>och en meningsfull dialog mellan utskotten/utskottskanslierna å ena<br>sidan och ledamöter/partikansiier å andra sidan. Vi återkommer till<br>denna fråga i följande avsnitt.</p>
<h6>6.4 Upprepningar av motioner</h6>
<p>Utmärkande för framför allt de fristående motionerna är att de ofta<br>upprepas under en följd av år. Upprepningen kan ses som ett naturligt<br>led i den politiska processen och kan i många fall bidra till att föra<br>frågan framåt eller t.o.m. resultera i ett positivt beslut från riksdagens<br>sida. 1 många fall förekommer det emellertid rutinmässiga upprepning-<br>ar som enligt utredningens mening kan betecknas som onödiga. Det<br>tydligaste exemplet är när en motion upprepas innan den första<br>motionen hunnit behandlas i utskottet eller kammaren. Det förekom-<br>mer också att en fristående motion upprepas under samma riksmöte i<br>form av en följdmotion till en proposition eller att flera ledamöter<br>som tillhör samma parti avger flera identiska motioner. I enstaka fall<br>förekommer det även att en motion upprepas trots att den blivit<br>bifallen (se t.ex. 1989/90:FiU20).</p>
<p>Ett annat exempel på bristande kommunikation mellan utskott och<br>motionärer är när vederbörande utskott gör en klargörande redovis-<br>ning av rättsläget och med ledning härav avger ett positivt/negativt<br>omdöme med anledning av en motion, varefter motionen återkommer<br></p>
<p>i oförändrat skick. I sådana situationer är det till fördel för utskottets<br>förnyade ställningstagande i sakfrågan om motionen innehåller någon<br>form av bedömning eller bemötande av utskottets argumentering.<br>Utredningen inser givetvis att det tidigare kan ha förelegat praktiska<br>svårigheter för ledamöterna att kontrollera utfallet av sina motioner<br>när de behandlas i många olika utskott. Genom tillkomsten av ett<br>ADB-baserat ärenderegister i riksdagen har dessa svårigheter numera<br>undanröjts. För att ytterligare underlätta för ledamöterna har Riksdags-<br>utredningen tagit initiativ till att riksdagens förvaltningskontor inför<br>allmänna motionstiden årligen skall tillställa varje ledamot en förteck-<br>ning över de motioner denne väckt under den pågående valperioden<br>samt uppgifter om motionernas behandling.</p>
<p>De överväganden som redovisas i följande avsnitt innebär att utskot-<br>ten disponerar över sin motionsberedning inom den tidsram som<br>valperioden utgör. Eftersom de politiska styrkeförhållandena normalt<br>är oförändrade under valperioden är det i många fall tillräckligt att ett<br>visst ämnesområde behandlas mer utförligt endast en gång per valpe-<br>riod. Det skulle också ligga i linje med de nya formerna för styrning<br>av den statliga verksamheten, som bl.a. innebär att varje myndighets<br>verksamhet i princip skall genomgå en fördjupad prövning vart tredje<br>år. Självfallet måste det finnas en beredskap att ta upp ett ämne på nytt<br>om det t.ex. inträffar nya omständigheter som påkallar förnyad pröv-<br>ning.</p>
<p>Efter hand som utskotten går över till en sådan treårsplanering som<br>här förordas finns det anledning för ledamöterna att anpassa sitt<br>motionsarbete efter denna utveckling. Detta förutsätter bl.a. att mo-<br>tionsarbetet planeras så att motioner i en viss fråga väcks vid endast ett<br>tillfälle under valperioden. Om utskottet väljer att behandla ett visst<br>ämnesområde under det sista året i valperioden är det särskilt angelä-<br>get att undvika upprepningar. I annat fall måste i ett och samma<br>betänkande behandlas motioner från tre olika riksmöten. Ett sådant<br>betänkande blir med nödvändighet en ganska otymplig produkt. Det är<br>därför viktigt att finna ett informations- och samrådssystem som mot-<br>verkar att utskotten drabbas av sådana administrativt svårhanterliga<br>ärendemängder i form av upprepade motioner.</p>
<p>Genom en mer långsiktig arbetsplanering i utskotten och ett utökat<br>samarbete mellan utskottskansiierna och partikanslierna kan informa-<br>tion spridas om utskottens planering och i vad mån ett visst ämnesom-<br>råde redan har behandlats eller kommer att behandlas senare under<br>valperioden. Som utredningen påpekat ovan kan ledamöterna redan i<br>dag på ett enkelt sätt via riksdagens ADB-baserade ärenderegister fa<br>uppgift om behandlingen av en viss motion. Det föreslagna systemet<br>ställer också större krav på ledamöterna att före och under allmänna<br>motionstiden aktivt informera sig om såväl utskottens arbetsplaner som<br>resultatet av dessas beredningsarbete. Ledamöterna måste således i<br>betydligt större utsträckning än vad som sker i dag ta del av de<br>utskottsbetänkanden där deras motioner behandlas. Vi ser det som en<br>självklarhet att alla berörda parter inser behovet av att undvika upp-<br>repningar av motioner som ännu inte har behandlats av utskottet eller<br></p>
<p>103</p>
<p>riksdagen. Det ovan anförda innebär också att upprepningar i ett visst<br>ämne under valperioden bör undvikas efter det att utskottet behandlat<br>ämnet på ett mer ingående sätt. Vi återkommer till dessa frågor i<br>avsnitt 6.6 nedan.</p>
<h6>6.5 Materiella krav på motionernas utformning m.m.</h6>
<p>I riksdagsordningen finns, utöver 3 kap. 9 § RO, inga bestämmelser<br>om motionernas innehåll och utformning. Trots det, eller snarare på<br>grund härav, finns det anledning att understryka det grundläggande<br>förhållandet att en motion är ett statsrättsligt dokument som skall kunna<br>läggas till grund för ett riksdagsbeslut. Det är därför viktigt att motio-<br>nerna innehåller klara och bestämda yrkanden om lagändringar eller<br>andra preciserade åtgärder från statsmakternas sida. Det förekommer i<br>dag att motionärerna mer eller mindre kritiskt beskriver vissa sam-<br>hällsfrågor eller drar allmänpolitiska slutsatser av propositioner och<br>skrivelser m.m. från regeringen eller av uteblivna insatser från rege-<br>ringens sida. Ibland följs motionsmotiveringen upp med ett yrkande<br>om tillkännagivande till regeringen om ett sådant allmänt hållet utta-<br>lande (exempel: att EES-avtalet har stor betydelse för Älvsborgs län, att<br>jordbruksnäringen har stor betydelse för Skaraborgs län, att brottslig-<br>heten har ökat i Sverige, att regeringen med en viss proposition eller<br>underlåtenheten att avge proposition har tagit ett steg tillbaka i miljö-<br>arbetet). Det bör framhållas att ett sådant tillkännagivande inte kan på<br>något entydigt sätt verkställas eller på annat sätt lända till efterrättelse<br>genom några åtgärder från regeringens sida. Följaktligen kan tillkänna-<br>givandet inte av regeringen redovisas åter mot riksdagen, och utskottet<br>kan i sin uppföljningsverksamhet inte heller kontrollera huruvida<br>eller på vilket sätt regeringen efterkommit ifrågavarande riksdagsbe-<br>slut.</p>
<p>Det nu anförda gäller givetvis inte motioner där motionärerna med<br>tillräcklig grad av klarhet och utförlighet föreslår vissa riktlinjer för<br>politiken inom ett visst område (t.ex. den ekonomiska politiken,<br>energipolitiken eller miljöpolitiken) och yrkar att riksdagen godkän-<br>ner dessa riktlinjer.</p>
<p>En annan typ av yrkanden som måste undvikas är: "ge regeringen<br>till känna vad i övrigt anförts i motionen". Också i dessa fall uppstår<br>ofta oklarhet om den exakta innebörden av yrkandet.</p>
<p>Det är vidare angeläget att en motion som innehåller flera yrkanden<br>är disponerad så att det går att utläsa vilken del av motiveringen som<br>är hänförlig till ett visst yrkande. Klara och väldefinierade delrubriker<br>underlättar således utskottsbehandlingen, särskilt i sådana fall där<br>motionen måste delas mellan flera utskott.</p>
<h6>6.6 Beredningstvånget</h6>
<p>Bestämmelserna i RF och RO om riksdagens beredningsarbete kan<br>sägas innefatta både ett remitteringstvång och ett beredningstvång.<br>Enligt 4 kap. 3 § RF skall ärende som väcks av regeringen eller<br>riksdagsledamot före avgörandet beredas av utskott. I 4 kap. 1 § RO<br></p>
<p>104</p>
<p>föreskrivs att propositioner, skrivelser, motioner och vissa andra ären-<br>den skall för beredning hänvisas till utskott. Beredningstvånget har<br>karakteriserats som en för den svenska riksdagen fundamental och<br>karakteristisk princip (se ovan under avsnitt 6.2.1). Undantag från<br>beredningstvånget far endast göras om så är föreskrivet i RF. Det<br>absoluta beredningstvånget saknar motsvarighet i de nordiska länderna<br>och sannolikt också i de flesta andra länder. 1 t.ex. Finland tillämpas<br>ett system där vissa motioner som ej behandlats före valperiodens<br>utgång automatiskt förfaller.</p>
<p>Mot bakgrund främst av det stora antalet fristående motioner har vi<br>övervägt möjligheten att åstadkomma lättnader i utskottens arbete<br>genom en modifiering av beredningstvånget för sådana motioner. I<br>dessa överväganden har utredningen även beaktat att en stor del av<br>motionerna, som närmare framgår av avsnitt 6.3 ovan, avser utpräglade<br>myndighetsfrågor eller väcks i annat syfte än att åstadkomma ett<br>riksdagsbeslut av viss innebörd. En modell som diskuterats relativt<br>ingående under utredningsarbetet innebar att utskotten själva i vissa<br>fall, med kvalificerad majoritet, skulle ges befogenhet att besluta att ej<br>avge betänkande till kammaren över specificerade motioner. I dessa<br>fall skulle således beredningstvånget endast tillämpas på så sätt att<br>utskotten på eget ansvar valde ut de motioner som av olika skäl<br>(upprepningar, delegerade frågor m.m.) skulle anses förfallna och inte<br>föranleda något betänkande. Den politiska debatten kring dessa motio-<br>ner skulle således äga rum inom utskottets väggar och ej vid arbetsple-<br>num i kammaren. Utredningen har emellertid av flera skäl avstått från<br>att lägga fram något förslag om inskränkning av beredningstvånget.</p>
<p>De nödvändiga lättnaderna i utskottens arbetsbörda bör i stället<br>åstadkommas genom att utskotten ges ett ökat ansvar att bestämma<br>över beredningsarbetets omfattning och tidsmässiga förläggning inom<br>valperioden. Ett system med förenklad behandling av motioner som<br>gäller delegerade frågor eller frågor som behandlats tidigare under<br>valperioden har under några års tid tillämpats av vissa utskott. Vi vill<br>understryka att konstitutionsutskottet och riksdagen funnit det vara<br>helt i sin ordning med en summarisk behandling av motioner.</p>
<p>Vi är medvetna om att förslagen i detta betänkande till viss del<br>innebär nya och utökade arbetsuppgifter för utskottens del. Som<br>anförts i det föregående finns det inga faktorer som entydigt talar för<br>att arbetsmängden i riksdagen kommer att minska. Det finns därför en<br>uppenbar risk att de utskott som har hög ärendebelastning, t.ex. i form<br>av fristående motioner, far mycket begränsade möjligheter till uppfölj-<br>ning och utvärdering enligt förslaget i kap. 7. Med hänsyn till det<br>angelägna i att utskotten får resurser att bedriva en aktiv uppföljnings-<br>verksamhet och över huvud taget att arbeta mer självständigt och<br>selektivt föreslår utredningen att utskotten successivt går över till en<br>arbetsplanering som i princip baseras på mandatperioden. Formerna<br>för denna planering har antytts ovan i avsnitt 6.4. Förslaget grundas<br>bl.a. på det faktum att det under mandatperioden normalt inte sker<br>någon förskjutning i styrkeförhållandena mellan de politiska partierna.<br></p>
<p>105</p>
<p>Det finns därför i normalfallet ingen anledning att upprepa argumen-<br>tationen för och emot ett visst ställningstagande vid flera tillfällen<br>under valperioden.</p>
<p>I enlighet med det sagda bör varje utskott vid valperiodens början<br>om möjligt göra en översiktlig planering som bl.a. inrymmer en<br>tidsplan för behandlingen av de olika ämnesgrupper som ingår i<br>utskottets beredningsområde. Urvalet av ämnesområden som bör be-<br>handlas mer utförligt kan t.ex. göras efter en schematisk tidsplanering<br>eller på grundval av förväntade propositioner. Ytterligare en metod<br>kan vara att behandla ämnet i budgetberedningen, i samband med att<br>en viss myndighet genomgår fördjupad verksamhetsprövning. Ett äm-<br>nesområde som behandlas mer utförligt under år 1 i valperioden bör<br>därvid behandlas mer summariskt under år 2 och 3. Om inget nytt har<br>inträffat under den senare delen av valperioden är det fullt tillräckligt<br>att utskottet som motivering för sitt beslut hänvisar till sitt tidigare<br>ställningstagande. Ett sådant betänkande kan utformas på ett starkt<br>förenklat sätt. Det förutsätts att eventuella reservationer på motsvaran-<br>de sätt ersätts med en hänvisning till tidigare reservationer. Detta kan<br>göras i form av ett särskilt yttrande. För den händelse utskotten måste<br>behandla upprepade motioner från mer än ett riksmöte bör det finnas<br>möjlighet att redovisa de upprepade motionerna på ett enkelt sätt, t.ex.<br>i en bilaga till betänkandet.</p>
<p>Som anförts i avsnitt 6.4 ovan är det nödvändigt att ledamöterna<br>anpassar sitt motionsarbete efter utskottens arbetsplanering. I annat fall<br>förutser utredningen stora svårigheter att genomföra det nya systemet.<br>Den nya ordningen ställer således betydligt större krav på ledamöterna<br>och partikanslierna när det gäller att aktivt informera sig om utskot-<br>tens planering och om resultatet av dessas motionsberedning. Utifrån<br>dessa riktlinjer blir motionsarbetet mest intensivt under det första året,<br>innan utskotten hunnit i någon större utsträckning avge betänkanden<br>med fördjupad motionsberedning. Under år 2 och 3 i valperioden<br>måste motionerna inriktas framför allt på frågor som utskotten inte<br>behandlat närmare och som dessutom inte tagits upp i tidigare väckta<br>motioner. I dagsläget väcks regelmässigt det största antalet motioner<br>under det sista året i valperioden. Med det av utredningen föreslagna<br>systemet blir det emellertid särskilt angeläget att undvika upprepningar<br>av motioner i ämnen som uppskjutits för närmare behandling till år 3<br>i valperioden. I annat fall kommer utskottsbetänkandena att innehålla<br>motioner från upp till tre olika riksmöten. Enligt utredningens me-<br>ning måste man på allt sätt undvika sådana från administrativ syn-<br>punkt svårhanterliga och otympliga betänkanden. Utredningen vill<br>understryka vikten av att alla berörda riksdagsorgan deltar i den<br>informations- och samrådsverksamhet som den nya ordningen förutsät-<br>ter. Det finns också anledning att framhålla den viktiga roll som<br>riksdagens ADB-baserade ärenderegister kommer att få som informa-<br>tionskälla när det gäller utskottens och kammarens motionsbehand-<br>ling.</p>
<p>106</p>
<h6>6.7 Uppskovsreglerna</h6>
<p>Huvudbestämmelserna om uppskov med ärendebehandlingen i riksda-<br>gen finns i 5 kap. 10 § RO. Ett ärende skall i princip avgöras före<br>utgången av kalenderåret närmast efter det år då ärendet väcktes.<br>Särskilda regler finns för statsbudgeten, för vissa fri- och rättighetsin-<br>skränkande lagförslag samt i händelse av extra val. Enligt tilläggsbe-<br>stämmelse 5.10.1 till RO fattas beslut om uppskov på framställning av<br>utskott till vars handläggning ärendet hör. Utskottet skall inhämta<br>yttrande från Talmanskonferensen. Kammaren kan även utan sådan<br>framställning besluta om uppskov i samband med behandlingen av<br>utskottsbetänkande.</p>
<p>Vi har funnit att det för många utskott, särskilt de med hög<br>motionsbelastning, snarare är regel än undantag att ett antal motioner<br>från allmänna motionstiden i januari behandlas under hösten samma<br>år eller i vissa fall t.o.m. efter nästföljande årsskifte. Vårsessionerna har<br>i allmänhet tagits i anspråk för budgetberedning och beredning av<br>propositioner jämte följdmotioner m.m. Denna arbetsrytm innebär<br>fördelar i flera olika hänseenden. Arbetsfördelningen mellan vår- och<br>höstsessionerna blir jämnare, och utskotten får möjligheter att genom<br>remissyttranden, utfrågningar m.m. förbättra sitt beslutsunderlag i<br>höstsessionens ärenden. Utvecklingen har lett till att det ofta framstår<br>som en onödig och formalistisk omgång att inhämta yttrande från<br>Talmanskonferensen över utskottens uppskovsplanering. Om utskot-<br>ten, som föreslagits i det föregående, skall få ökat ansvar för bered-<br>ningsarbetet kan det också ifrågasättas om riksdagen under löpande<br>valperiod behöver ta befattning med denna typ av frågor.</p>
<p>Enligt utredningens mening är tiden nu mogen för att ge utskotten<br>befogenhet att själva besluta om uppskov med behandlingen av ären-<br>den från ett riksmöte till ett annat inom valperioden. Riksdagens<br>medverkan bör endast krävas i de fall vederbörande utskott anmäler<br>behov av uppskov över ett val. Det innebär att ett ärende som inte är<br>underkastat särskilda regler om tidsfrister skall avgöras före utgången<br>av det riksmöte som infaller närmast efter den valperiod då ärendet<br>väcktes. Med den nya ordning för motionsberedningen som utredning-<br>en föreslagit bör det givetvis eftersträvas att alla ärenden avgörs under<br>den valperiod som de hänförs till. Med hänsyn till den arbetsanhop-<br>ning som erfarenhetsmässigt äger rum under sista vårsessionen i valpe-<br>rioden bör det dock även i fortsättningen finnas en formell möjlighet<br>att besluta om uppskov till efter valet. Enligt utredningens mening<br>talar erfarenheterna av det nuvarande systemet för att man i dessa fall<br>bör frångå kravet på yttrande av Talmanskonferensen.</p>
<p>Det bör framhållas att våra överväganden ovan främst tar sikte på en<br>situation där riksdagens arbetsår liksom nu innefattar budgetbehand-<br>ling under vårsessionen och där allmänna motionstiden infaller i<br>januari. I ett läge där statsmakterna går över till kalenderårsbudget och<br>allmänna motionstiden förläggs till hösten torde som huvudregel gälla<br>att alla ärenden, med få undantag, slutförs under valperioden. Utskot-<br>ten får t.ex. i ett läge där allmänna motionstiden förläggs till riksmötets</p>
<p>107</p>
<p>början betydligt bättre möjligheter att planera och slutföra behandling-<br>en av motionerna till utgången av riksmötet. De motioner som inte<br>behandlas i samband med budgetberedningen torde i allmänhet kunna<br>slutbehandlas under den efterföljande vårsessionen. Om och när riks-<br>dagen går över till det nu åsyftade systemet med kalenderårsbudget<br>m.m. bör uppskovsmöjligheten kunna helt avskaffas för fristående<br>motioner. Härigenom undviker man bl.a. det förhållandet att den<br>nyvalda riksdagen har att behandla motioner från partier som i valet<br>förlorat sin representation i riksdagen.</p>
<p>108</p>
<h3>7 Riksdagens arbete med uppföljning,<br>utvärdering och revision</h3>
<p>Förslag i detta kapitel:</p>
<p>— Riksdagsutredningen anser att utskotten själva bör följa upp<br>och utvärdera resultat i verksamheter inom resp, utskotts bered-<br>ningsområde. För detta föreslår vi en ny form för samverkan på<br>kanslinivå mellan utskotten, Riksdagens utredningstjänst och<br>Riksdagens revisorer. Viss metodutveckling erfordras samt för-<br>stärkning av kansliresurserna. Granskningsprojekt av större om-<br>fattning bör som hittills genomföras av Riksdagens revisorer.</p>
<p>— För att underlätta utskottens uppföljning av effekterna av<br>lagstiftningsarbete föreslås ett nytt, ADB-baserat informationssy-<br>stem med uppgifter om riksdagens normgivningsbemyndigan-<br>den.</p>
<p>— En förstärkning av tjänster för utskottens uppföljnings- och<br>utvärderingsverksamhet föreslås tillföras Riksdagens revisorer,<br>som i sin tur skall förse utskotten med personal till stöd för<br>dessa uppgifter.</p>
<p>— För att revisionen på riksdagsnivå skall kunna bli mera<br>slagkraftig föreslås dessutom en resursförstärkning för den direk-<br>ta revisionsverksamheten. Riksdagens revisorers kansli bör ut-<br>ökas med två enheter, motsvarande 18 fasta tjänster och medel<br>motsvarande två revisionsdirektörstjänster för inlåning av perso-<br>nal. Av detta personaltillskott ges utskotten möjlighet att dispo-<br>nera resurser motsvarande omkring fem helårstjänster.</p>
<p>— Utbyggnaden av kansliet bör ske stegvis med början budget-<br>året 1994/95 och vara avslutad under budgetåret 1996/97. Riks-<br>dagen bör pröva utbyggnaden i samband med revisorernas årliga<br>anslagsframställningar och göra en mer ingående utvärdering i<br>mitten av uppbyggnadsperioden.</p>
<p>— Riksdagsutredningens förslag förutsätter att revisorerna ägnar<br>ökad tid åt revisionen. Möjligheterna att kombinera revisorsupp-<br>draget med tunga uppdrag i utskott och andra organ reduceras<br>därmed. Det finns av bl.a. arbetsbelastningsskäl motiv att även<br>överväga en begränsning av revisorernas engagemang i statliga<br>myndigheter.</p>
<p>—  Möjligheterna att till revisorer utse f.d. riksdagsledamöter<br>föreslås kunna utnyttjas för begränsade perioder.</p>
<p>—  Utredningen föreslår att detaljeringsgraden i revisorernas<br>förslag begränsas och att de ges en mera tentativ utformning.<br>Vidare bör revisorerna återfå möjligheten att rikta framställning-<br>ar direkt till regeringen.</p>
<p>109</p>
<p>8 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK1</p>
<p>— Vi föreslår också att det bör ankomma på revisorerna att<br>beroende på granskningens art avgöra i vilka former yttranden<br>skall inhämtas från dem som berörts av granskningen eller har<br>särskilda sakkunskaper på området.</p>
<p>— Regeringen bör åläggas att för riksdagen årligen redovisa vilka<br>åtgärder som vidtagits med anledning av RRV:s redovisningsrevi-<br>sionella granskning av de statliga myndigheterna. Alla orena<br>revisionsberättelser föreslås tillställas Riksdagens revisorer, som i<br>sin tur förutsätts informera berörda utskott. Vi föreslår att<br>formerna för behandlingen av de redovisningsrevisionella frågor-<br>na prövas i en försöksverksamhet under några år inom riksda-<br>gen och Riksdagens revisorer.</p>
<p>— Riksdagens revisorer bör utvidga sin granskning till att också<br>omfatta statens årsbokslut. I första hand bör denna granskning<br>avse de dispositioner som görs av regeringen, dvs. den nivå som<br>RRV inte granskar. Till en början kan det ske på försök i form<br>av ett särskilt revisionsprojekt.</p>
<p>— Det förutsätts att regeringen snarast återkommer till riksdagen<br>med en närmare analys av den statliga revisionens roll rörande<br>den kommunala sektorn.</p>
<h6>7.1 Inledning</h6>
<p>I Riksdagsutredningens uppdrag ingår att överväga hur riksdagen skall<br>arbeta med uppföljning, utvärdering och revision. Inför utredningens<br>tillsättande anförde finans- och konstitutionsutskotten följande:</p>
<p>Ett väsentligt inslag i den nya budgetprocessen är den utvärdering av<br>verksamhetens resultat som skall utgöra en av grundstenarna för<br>myndigheternas förslag om framtida verksamhetsinriktning. Riksdagen<br>och särskilt dess utskott bör således ägna mer uppmärksamhet åt att<br>utvärdera resultaten av riksdagens beslut. Det förefaller naturligt att<br>detta sker i anslutning till att fördjupad budgetbehandling äger rum av<br>ämnesområdet. Frågan uppkommer därvid vilka resurser riksdagen<br>har till sitt förfogande för detta arbete. Dessa frågor bör enligt utskot-<br>tets mening utredas närmare. Härvid bör även revisorernas egna<br>granskningsuppgifter uppmärksammas. (Bet. 1989/90:FiU39, s. 12.)</p>
<p>Enligt konstitutionsutskottets mening bör en utredning nu tillsättas<br>av talmanskonferensen för att undersöka frågan om hur en ökad<br>samordning av utskottens och revisorernas verksamhet skall kunna<br>åstadkommas. Utredningen bör också pröva frågan om vilka konse-<br>kvenser ett utökat samarbete med utskotten får för organisationen av<br>riksdagens revisorer. Även riksdagsrevisionens resurser bör utredas.<br>(Bet. 1989/90:KU36, s. 13.)</p>
<h6>1 10</h6>
<p>7.1.1 Nya krav på riksdagen</p>
<p>Inom den offentliga sektorn har frågor om uppföljning, utvärdering<br>och revision blivit allt viktigare. Det hänger delvis samman med den<br>ökade användningen av mål- och resultatstyrning. Den nya budgetpro-<br>cessen innebär således att statsmakterna skall bestämma mål och<br>inriktning för verksamheten och ställa bestämda resultatkrav. De statli-<br>ga myndigheterna ges samtidigt större frihet att välja medel för att nå<br>målen. Den ökade graden av ekonomisk ramstyrning syftar inte minst<br>till att decentralisera ansvar och befogenheter och ge ett ökat utrymme<br>för analys av verksamhetens utfall. Den nya ekonomiska styrningen<br>förändrar främst samspelet mellan regeringen och myndigheterna men<br>påverkar även i hög grad riksdagens arbete.</p>
<p>En motsvarande utveckling kan ses på lagstiffningsområdet. Inom<br>många verksamhetsfält har inslaget av ramlagstiftning ökat. De allmän-<br>na målen anges i lagform medan den mer detaljerade regleringen<br>överlämnas till de tillämpande myndigheterna. Såväl när det gäller<br>riksdagens lagstiftande uppgifter som när det gäller utövandet av fi-<br>nansmakten handlar det således om en minskad detaljstyrning som i<br>sin tur förutsätter en ökad kontroll i efterhand av måluppfyllelse och<br>effekter. En förutsättning för att den övergripande styrningen skall ge<br>goda resultat är att det finns långtgående kontrollmöjligheter, samt att<br>dessa också kommer till praktisk användning.</p>
<p>Enligt Riksdagsutredningens mening är de ändrade styrformerna i<br>sig ett viktigt motiv för att förändra riksdagens arbete mot ett ökat<br>inslag av efterhandskontroll. Ett annat viktigt motiv för att se över<br>riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision är givetvis<br>kraven på minskad resursförbrukning och ökad effektivitet i den<br>offentliga sektorn och det därmed åtföljande behovet av omprövning<br>och strukturella förändringar.</p>
<p>7.1.2 Riksdagens granskning och kontroll</p>
<p>Allmänt om kontrollmakten</p>
<p>De ändrade styrformerna och det ökade behovet av strukturförändring-<br>ar innebär att riksdagen bör ges en mera aktiv roll än för närvarande i<br>granskningen och kontrollen av den statliga verksamheten. Detta aktu-<br>aliserar i sin tur frågan om hur riksdagens kontrollmakt rent generellt<br>påverkas av en sådan ändrad inriktning.</p>
<p>Riksdagens kontrollfunktion utövas för närvarande främst via ett<br>antal särskilda kontrollinstrument (RF 12 kap.). Dessa är, förutom<br>KU:s granskning och verksamheten hos Riksdagens revisorer, också<br>fråge- och interpellationsinstituten samt JO:s verksamhet. Om man<br>bortser från KU:s särskilda uppgifter att granska statsrådens ämbets-<br>utövning och regeringsärendenas handläggning (RF 12:1), har arbetet i<br>riksdagsutskotten endast i ringa grad varit inriktat på uppföljning och<br>kontroll. Detta trots att det i förarbetena till författningsreformen år</p>
<p>111</p>
<p>1973 förutsattes att utskotten inom ramen för sina beredningsuppgifter<br>även skulle ägna sig åt sådana uppgifter. Något författningsmässigt<br>genomslag fick emellertid inte dessa uttalanden.</p>
<p>Författningsreformerna 1971 och 1973</p>
<p>Vid enkammarreformens genomförande år 1971 ändrades också ut-<br>skottsorganisationen, och den nuvarande fackutskottsindelningen till-<br>kom (se också kapitel 8). Grundlagberedningen, som förberedde om-<br>läggningen, byggde sina resonemang på att utskotten i allt väsentligt<br>skulle syssla med beredning av ärenden i vilka riksdagen hade att fatta<br>beslut. Utöver beredningsuppgifterna skulle dock vissa utskott ha sär-<br>skilda uppgifter. Bl.a. skulle KU:s uppgift enligt tidigare ordning att<br>granska regeringsarbetet få sin motsvarighet i den nya organisationen.</p>
<p>Utskottens roll och arbete togs ånyo upp i samband med att Grund-<br>lagberedningen år 1972 lämnade sitt förslag till en total författningsre-<br>form. Den nya utskottsorganisationen bedömdes ha fungerat väl. När<br>det gällde utskottens arbetsuppgifter hade perspektiven emellertid vid-<br>gats. Utskotten sågs inte längre som renodlade beredningsorgan. Bered-<br>ningen förklarade att man med bestämdhet borde värna om riksdagens<br>kontrollmakt. Denna skulle, menade man, kunna stärkas genom en<br>systematisk granskning inom riksdagsutskotten av utfallet av beslutade<br>reformer. Utskottens granskning skulle enligt beredningen kunna präg-<br>las av större kontinuitet än den punktkontroll som riksdagsrevisorerna<br>kan göra. Samtidigt var det viktigt att riksdagens särskilda revisionsin-<br>stitut skulle behållas.</p>
<p>I grundlagspropositionen (prop. 1973:90, KU 26) fullföljdes bered-<br>ningens tankegångar om utskottens kontrollerande uppgifter. Den stat-<br>liga revisionsverksamheten borde enligt propositionen ledas av rege-<br>ringen men samtidigt ha ett komplement i en liknande aktivitet i<br>riksdagen. I propositionen framhölls också att det var av ett betydande<br>värde att ha ett i förhållande till statsförvaltningen helt fristående<br>organ av den typ som riksdagsrevisionen representerade. När det gäller<br>arbetsfördelningen mellan utskotten och revisorerna påpekades att det<br>särskilda revisionsorganet torde "ha en speciell uppgift att fylla i fråga<br>om information och granskning i ämnen som berör flera förvaltnings-<br>grenar eller förvaltningen över huvud taget och som inte lämpligen<br>kan hanteras i de separata fackutskotten".</p>
<p>7.1.3 Utveckling av utskottens beredningsarbete</p>
<p>En viktig utgångspunkt för vårt arbete har varit att riksdagens ställning<br>på olika sätt bör stärkas. Av särskilt intresse är därvid att förstärka och<br>utveckla riksdagens granskande verksamhet. Utredningen anser att de<br>uppgifter som den gällande författningen ger utskotten och riksdagsre-<br>visionen fortfarande är mycket viktiga. När det gäller utskotten fram-<br>går det klart av vad som här sagts att det i förarbetena förutsattes att<br>dessa skulle ha betydelsefulla uppgifter i granskningen av den statliga<br>verksamheten och i utövandet av riksdagens kontrollmakt. Bl.a. beto-<br></p>
<p>112</p>
<p>nades "att den nya, på ämnesindelningen grundade utskottsorganisatio-<br>nen lämpade sig väl för en kontinuerlig granskning av resultatet av<br>den statliga reformverksamheten".</p>
<p>Vi kan emellertid konstatera att den nuvarande utskottsorganisatio-<br>nen i detta avseende inte har fungerat på det sätt som man tänkte sig i<br>samband med att den nya författningen infördes. Anhopningen av<br>löpande ärenden från början av 1970-talet stegrades successivt fram till<br>1990/91 års riksmöte. Därefter har en viss avmattning skett. Detta har i<br>sin tur inneburit att utskottens beredning i många fall varit summa-<br>risk. Möjligheterna att i någon större utsträckning systematiskt följa<br>upp och utvärdera tidigare fattade beslut har varit otillfredsställande.<br>Vi har därför diskuterat utskottens beredningsuppgifter samt lämnat<br>vissa förslag som bl.a. syftar till att ge ökat utrymme för ett aktivare<br>arbete med efterhandskontroll (kapitel 6).</p>
<p>En fråga som har uppmärksammats i samband med diskussionen<br>om ett ökat engagemang från utskottens sida i riksdagens gransknings-<br>och kontrollverksamhet är riskerna för gränsdragnings- och överlapp-<br>ningsproblem mellan de olika kontrollinstituten. Enligt utredningens<br>bedömning behöver detta inte skapa några större problem. Ur effekti-<br>vitetssynpunkt kan det tvärtom vara en fördel med ett antal varandra<br>kompletterande organ inom området granskning, kontroll, uppföljning<br>och utvärdering. Det kan bidra till en allsidig belysning av olika frågor<br>och befrämja kompetensutvecklingen hos riksdagens organ. Även med<br>de resursförstärkningar som utredningen nu föreslår kommer riksda-<br>gens totala utredningsresurser att bli av begränsad storlek. Riskerna för<br>gränsdragnings- och överlappningsproblem kan därför lätt motverkas<br>bl.a. genom det ökade samarbete som utredningen föreslår mellan<br>berörda organ.</p>
<p>Riksdagsutredningen lämnar i avsnitt 7.3 förslag till olika åtgärder<br>som skall stödja en utveckling av utskottens arbete i den önskade<br>riktningen. Det handlar bl.a. om behovet av utvecklingsinsatser samt<br>organisatoriska frågor. I avsnitt 7.4 tar utredningen upp verksamheten<br>hos Riksdagens revisorer och redovisar förslag till revisionens inrikt-<br>ning och omfattning. I avsnitt 7.5 lämnas förslag till förstärkning av<br>riksdagens resurser för uppföljning, utvärdering och revision.</p>
<h6>7.2 Uppföljning, utvärdering och revision — definitioner och<br>arbetssätt</h6>
<p>Innan vi behandlar de konkreta förslagen till åtgärder bör dock något<br>sägas om begreppen uppföljning, utvärdering och revision och deras<br>innebörd för riksdagens del.</p>
<p>7.2.1 Uppföljning och utvärdering</p>
<p>Inom den statliga verksamheten kommer begreppet resultatanalys allt-<br>mer till användning. Resultatanalys är ett samlingsbegrepp för uppfölj-<br>ning och utvärdering. Begreppet används bl.a. av RRV i samband med<br>det utvecklingsarbete som pågår på området. Det som är känneteck-<br></p>
<p>113</p>
<p>nande för resultatanalysen — och således gemensamt för uppföljning<br>och utvärdering — är att den avser förfluten tid (ex post). Det är<br>således fråga om efterhandskontroll.</p>
<p>Det är svårt att dra någon klar skiljelinje mellan uppföljning och<br>utvärdering. Schematiskt uttryckt handlar uppföljning om att göra<br>värdeneutrala kartläggningar av vad som faktiskt har inträffat. Det kan<br>t.ex. gälla utförda prestationer eller inträffade händelser. I en uppfölj-<br>ningsaktivitet ingår i regel inte mera kvalificerade bedömningar eller<br>frågor om orsaksförhållanden mellan olika variabler.</p>
<p>Utvärderingsbegreppet används för att beteckna analyser av vad som<br>hänt i förfluten tid. Det kan t.ex. gälla utvärdering av sambandet<br>mellan prestationer och effekter eller utvärdering av måluppfyllelse.<br>Underlaget i en uppföljning ingår inte sällan som en del av underlaget<br>i en utvärdering.</p>
<p>Vid utvärdering står således orsaksfrågorna i centrum. Sådana studi-<br>er är i regel mer tids- och arbetskrävande än uppgifter av mera<br>kartläggande natur. En annan skillnad mellan uppföljning och utvär-<br>dering är att uppföljning för att vara meningsfull måste ske kontinuer-<br>ligt och systematiskt. Det kan t.ex. handla om att följa upp en<br>verksamhet över tiden eller att jämföra likartade verksamheter med<br>varandra. Utvärderingar däremot är specialstudier som görs från fall<br>till fall.</p>
<p>7.2.2 Revision</p>
<p>En principiellt viktig skillnad mellan uppföljning och utvärdering å<br>ena sidan och revision å den andra sidan är revisionens större krav på<br>oberoende och självständighet. Revision är en form av granskning där<br>revisionsmyndigheten bör ges en betydande frihet vad gäller val av<br>granskningsområden och granskningsmetoder och där personalen mås-<br>te ha en stor integritet.</p>
<p>När det gäller metodaspekter finns däremot stora likheter mellan<br>uppföljning/utvärdering och revision, särskilt i form av förvaltningsre-<br>vision. I en förvaltningsrevision ingår ofta såväl uppföljning som<br>utvärdering, men poängen är att dessa analyser utförs av en organisa-<br>tion som har en oberoende och självständig ställning i förhållande till<br>de objekt som granskas. En förvaltningsrevisionen studie är också<br>vanligen mera tids- och resurskrävande än en uppföljning.</p>
<p>7.2.3 Särskilda krav på riksdagens uppföljning och utvärdering</p>
<p>Riksdagen har ett övergripande ansvar för all offentlig verksamhet och<br>har givetvis därför särskilt stor anledning att inför nya budget- och<br>lagstiftningsbeslut ställa sig frågan hur tidigare beslut har genomförts,<br>vad som har presterats inom olika verksamhetsområden och vilka<br>effekterna har blivit.</p>
<p>Riksdagen är samtidigt ett rent beslutsorgan i princip utan egna<br>verkställande uppgifter. Det innebär att särskilda krav från riksdagens<br>sida bör ställas på beslutsunderlaget genom en fortlöpande uppföljning<br>av de olika beslut som riksdagen fattar och som skall verkställas av<br></p>
<p>114</p>
<p>underlydande organ. För riksdagen är det därför av ett primärt intresse<br>att inte bara följa upp prestationer och händelser ute på fältet utan<br>också hur anslagsbeslut, normgivningsbeslut och tillkännagivanden till<br>regeringen effektueras. Så sker också i viss utsträckning redan i dag.</p>
<p>7.2.4 Behov au förändra utskottens arbetssätt</p>
<p>Det kan i sammanhanget finnas anledning att något beröra skillnader-<br>na mellan utskottens traditionella roll som beredningsorgan och rollen<br>som granskningsorgan. I det förra fallet handlar det om att ta ställning<br>till något som förväntas inträffa i framtiden, i det senare om att se<br>bakåt efter något som faktiskt har inträffat. En annan skillnad är att<br>granskningsuppgifterna ställer ökade krav på utskotten att ta egna<br>initiativ. Det finns samtidigt anledning att betona att det finns ett nära<br>samband mellan beredning och kontroll varför det kan vara svårt att<br>dra en bestämd gräns mellan dessa begrepp.</p>
<p>Vid beredningen av ärenden rörande propositioner är utskotten för<br>sin behandling starkt beroende av det beslutsunderlag som man far<br>från regeringen. Från riksdagen kan man ställa krav på regeringen att<br>redovisa konsekvensbeskrivningar eller konsekvensanalyser i proposi-<br>tionerna, dvs. beskrivningar resp, analyser av förväntade prestationer<br>eller effekter av de presenterade förslagen. Sådana studier som avser<br>framtiden brukar kallas för ex ante-studier.</p>
<p>Andra möjligheter är givetvis att utskotten genom egna aktiviteter,<br>t.ex. utfrågningar med företrädare för departement, myndigheter eller<br>forskningen skaffar sig bättre underlag för sina ställningstaganden.<br>Ytterligare ett alternativ är att utskotten själva genom sina kanslier gör<br>egna beskrivningar eller beräkningar av konsekvenserna.</p>
<p>Även utskottens uppföljning och granskning kan givetvis innebära<br>behov av motsvarande kontakter med departement m.fl. Kontakter<br>som sker som ett led i uppföljningsarbetet bör om möjligt ske tidigare<br>än de kontakter som sker i samband med beredningen av ärenden.<br>Kontakterna av uppföljningskaraktär bör dessutom ske kontinuerligt<br>och systematiskt för att ge möjlighet till jämförelser över tiden.</p>
<h6>7.3 Förslag till riktlinjer för utskottens arbete med uppföljning<br>och utvärdering</h6>
<p>7.3.1 Vem gör vad av uppföljning, utvärdering och revision?</p>
<p>Vi har i det föregående (se avsnitt 7.1.3) understrukit betydelsen av en<br>ändrad inriktning av utskottens arbete. Huvudansvaret för den löpande<br>återkopplingen bör ligga hos utskotten och för den fördjupade förvalt-<br>ningsrevisionella granskningen hos Riksdagens revisorer. Detta stäm-<br>mer också mycket väl överens med de uttalanden som gjordes om<br>granskningsverksamheten i samband med att den nuvarande författ-<br>ningen infördes i början av 1970-talet.</p>
<p>Den av utredningen förordade tyngdpunktsförskjutningen av utskot-<br>tens arbete måste givetvis ske successivt och med beaktande av de<br>skilda förutsättningarna i de olika utskotten. Det bör ankomma på<br></p>
<p>115</p>
<p>utskotten själva att bestämma den närmare uppläggningen av sin<br>verksamhet. Till ledning för det fortsatta utvecklingsarbetet bör dock<br>riksdagen ställa sig bakom vissa allmänna riktlinjer för utskottens<br>granskningsarbete.</p>
<p>Utredningen har redan tidigare uttalat att det inte skall behöva bli<br>några egentliga problem med gränsdragningen mellan de olika organ<br>som från skilda utgångspunkter skall svara för riksdagens arbete med<br>uppföljning, utvärdering och revision. Det får förutsättas att de olika<br>fackutskottens granskning främst är sakinriktad och därmed blir ett<br>viktigt komplement till KU:s i första hand formella granskning. Ut-<br>skottens arbete med uppföljning och utvärdering kommer vidare av<br>naturliga skäl i första hand att bli ämnes- eller områdesinriktat och<br>avse de departement och myndigheter som faller inom resp, utskotts<br>ansvarsområde.</p>
<p>När det gäller verksamheten hos Riksdagens revisorer är det lika<br>naturligt att granskningen främst är av övergripande eller generellt<br>slag. Den kan spänna över flera utskotts verksamhetsfält eller hela<br>samhällssektorer. Vad här sagts ansluter nära till verksamhetens inrikt-<br>ning hos riksdagsrevisorerna sedan några år tillbaka. En närmare<br>redovisning av revisorernas uppgifter samt förslag till riktlinjer för<br>deras verksamhet redovisas i avsnitt 7.4.</p>
<p>7.3.2 Behov av utvecklingsinsatser</p>
<p>Starka skäl talar alltså för att utskottens ärendeberedning fortsättnings-<br>vis bör utvecklas till att också omfatta aktivt arbete med uppföljning<br>och annan efterhandskontroll. Det är hittills endast några fa utskott<br>som haft möjlighet att göra detta på ett mera systematiskt sätt. Erfaren-<br>heterna av denna typ av arbete — som på flera sätt skiljer sig från<br>sedvanligt beredningsarbete — är därför relativt små i de flesta utskott<br>och utskottskanslier.</p>
<p>För att få genomslag för ett nytt tankesätt och en ändrad inriktning<br>på arbetet är det därför enligt vår bedömning nödvändigt att bedriva<br>ett målmedvetet och fortlöpande utvecklingsarbete i syfte att öka<br>kunskaperna och påverka attityderna hos såväl ledamöter som berörda<br>tjänstemän.</p>
<p>Mot denna bakgrund tog Riksdagsutredningen våren 1992 initiativ<br>till vissa utvecklingsinsatser. De har primärt tagit sikte på att förbättra<br>kunskaperna hos utskottskanslierna om hur man arbetar med uppfölj-<br>ning och utvärdering. Bl.a. har fem utskottskanslier — nämligen<br>kanslierna för JuU, FöU, TU, NU och BoU — under hösten 1992 som<br>försöksutskott prövat olika modeller för uppföljning.</p>
<p>Den kanske viktigaste erfarenheten av försöksverksamheten är att<br>det i det fortsatta utvecklingsarbetet krävs en aktiv medverkan från<br>utskottsiedamöternas sida. Enligt utredningens uppfattning bör den<br>närmare uppläggningen av arbetet inom utskotten diskuteras fram i ett<br>nära samspel mellan ledamöterna i resp, utskott och kanslierna. I detta<br>sammanhang kan t.ex. seminarier med ledamöter anordnas under<br>medverkan av bl.a. extern expertis. En plan för utskottets arbete med<br></p>
<p>116</p>
<p>uppföljning och utvärdering bör utarbetas och en arbetsfördelning<br>över hur arbetet skall bedrivas bör göras. Vissa uppgifter kan läggas på<br>kansliet, visst underlag kan insamlas/tas fram av utredningstjänsten.<br>Utomstående experter, konsulter och forskare bör kunna anlitas. Ar-<br>betsplanen bör också innehålla förslag till granskningsprojekt till Riks-<br>dagens revisorer.</p>
<p>Erfarenheterna av försöksverksamheten visar också att utskotten har<br>delvis olika förutsättningar för att bedriva granskningsverksamhet, bl.a.<br>beroende på ansvarsområdenas särart. Vi kan samtidigt konstatera att<br>behov av en fördjupad granskning finns inom samtliga utskotts an-<br>svarsområden. Av naturliga skäl bör dock genomförandet ske succes-<br>sivt under förslagsvis en treårsperiod.</p>
<p>Under försöksverksamheten har metodfrågorna diskuterats. Erfaren-<br>heterna visar att frågor om teknik och metoder för uppföljning och<br>utvärdering inte bör innebära några större problem under det fortsatta<br>arbetet. Utskotten kan dock behöva externt stöd när det gäller utbild-<br>ning, erfarenhetsutbyte och annan kompetensutveckling. Utredningen<br>föreslår därför i avsnitt 7.5 att särskilda medel avsätts för bl.a. sådana<br>insatser.</p>
<p>7.3.3 Exempel på uppföljning och utvärdering</p>
<p>Uppföljning av beslut</p>
<p>Som tidigare påpekats är det av särskilt intresse för riksdagen att följa<br>upp hur anslagsbeslut, normgivningsbeslut och tillkännagivanden till<br>regeringen har genomförts. I sammanhanget bör utskotten även kon-<br>trollera hur riktlinjer och uttalanden som utskotten gjort i sina betän-<br>kanden har effektuerats. Granskningen bör ta sikte på hur det sakliga<br>innehållet i riksdagens ställningstaganden har behandlats av regeringen<br>och myndigheterna. Det bör övervägas om resultatet av uppföljningsar-<br>betet skall redovisas i särskilda granskningsbetänkanden.</p>
<p>När det gäller anslagsbesluten har betydelsen av en aktiv uppföljning<br>accentuerats i och med att systemet med treårsbudgetering håller på att<br>genomföras. På normgivningsområdet skulle utskottens uppföljning<br>underlättas om ett informationssystem tillskapades inom riksdagsför-<br>valtningen med uppgifter om riksdagens normgivningsbemyndiganden<br>och föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bemyndiganden.<br>Frågan har aktualiserats i en granskningsrapport från Riksdagens revi-<br>sorer och har av riksdagen överlämnats till Talmanskonferensen<br>(1992/93:KU1). Utredningen anser i likhet med KU att uppgifterna för<br>att underlätta en uppföljning bör redovisas utskottsvis. Enligt vad vi<br>har erfarit har ett samarbete inletts mellan riksdagens förvaltningskon-<br>tor och Justitiedepartementet i syfte att ta fram ett informationssystem<br>av det aktuella slaget.</p>
<p>Ett resultat härav är ett förslag från den s.k. rättsdatagruppen inom<br>Samarbetsorganet för rättsväsendets informationssystem (SARI) om att<br>redovisa aktuella bemyndiganden i det register över svensk författ-<br>ningssamling (SFSR) som finns i riksdagens publika dator RIXLEX.<br>En första redovisning beräknas kunna göras hösten 1993. Förslag<br></p>
<p>117</p>
<p>diskuteras också om tydligare redovisning i propositioner av begärda<br>bemyndiganden och av givna bemyndiganden i utskottsbetänkanden.<br>En sådan redovisning kan sedan användas för att bygga upp register<br>som kompletterar den ovan nämnda utvidgningen av SFSR.</p>
<p>Ett arbetssätt som prövats med gott resultat av bl.a. försvarsutskottet<br>är att man i en särskild PM delger berört departement de ställningsta-<br>ganden (tillkännagivanden och uttalanden) som riksdagen gjort vid<br>behandlingen av olika ärenden. Detta har lett till förbättrade redovis-<br>ningar och beslutsunderlag från regeringen till riksdagen. Samman-<br>ställningarna har också legat till grund för löpande överläggningar och<br>underhandskontakter mellan utskottet och departementet. Detta har i<br>hög grad befrämjat att ett resultattänkande har utvecklats i utskottet<br>och departementet. Ett motsvarande arbetssätt har även använts inom<br>bl.a. socialutskottet.</p>
<p>Utvärderingar i utskottens regi</p>
<p>Behov av utvärderingar inom olika verksamhetsområden kommer<br>sannolikt att uppmärksammas i samband med att utskotten arbetar<br>med en fortlöpande och systematisk uppföljning på det sätt som<br>utredningen ovan förordat. Det kan också vara lämpligt att varje<br>utskott inom sitt ansvarsområde tar del av RRV:s arbete med förvalt-<br>ningsrevision och redovisningsrevision — i de fall den lett till anmärk-<br>ningar mot myndigheternas redovisning — och överväger hur resulta-<br>ten kan användas i utskottets granskning. När det gäller nyttiggörandet<br>av RRV:s verksamhet bör ett samarbete etableras mellan utskottskansli-<br>erna och riksdagsrevisorernas kansli.</p>
<p>Vi vill också peka på att det kan finnas anledning att överväga om<br>motionsinstitutet kan användas som ett instrument i riksdagens gransk-<br>ningsverksamhet. Motionerna innehåller inte sällan problembeskriv-<br>ningar och erfarenheter från fältet som kan utgöra värdefulla uppslag i<br>en efterhandskontroll från riksdagens sida.</p>
<p>Inom ramen för försöksverksamheten har diskuterats några exempel<br>på utvärderingar som skulle kunna bedrivas i berörda utskotts (dvs.<br>JuU, FöU, TU, NU och BoU) regi eller bli föremål för initiativ från<br>utskotten. Dessa exempel är:</p>
<p>-Effekterna av ett ändrat prövningsförfarande i samband med rätts-<br>psykiatrisk vård (justitieutskottet)</p>
<p>- Hur uppfylls riksdagens mål om ökad säkerhet för människa och<br>miljö i samband med transport av farligt gods? (trafikutskott-<br>et/försvarsutskottet)</p>
<p>-Effekterna av avregleringen av tekoimporten (näringsutskottet)</p>
<p>- Effekterna av systemet med bostadsanpassningsbidrag (bostadsutskot-<br>tet)</p>
<p>Enligt Riksdagsutredningens mening bör utskottens egen utrednings-<br>och utvärderingsverksamhet ske inom ämnesmässigt avgränsade områ-<br>den och på så sätt att utredningsarbetet skall kunna klaras under<br>loppet av högst sex månader. För detta talar också, som ovan redovi-<br>sats, erfarenheterna av hittillsvarande försöksverksamhet. Större och<br></p>
<p>118</p>
<p>mera övergripande projekt bör överlämnas som förslag till gransk-<br>ningsärenden hos Riksdagens revisorer. Utredningen återkommer i ett<br>senare avsnitt till frågan om hur utskottens insatser skall organiseras<br>och finansieras.</p>
<p>Det för utskottens ställningstaganden nödvändiga utrednings- och<br>analysarbetet förutsätts ske i utskottens egen regi. På detta sätt kan<br>utskotten själva styra avgränsningen av arbetet liksom ambitionsnivån<br>och tidsåtgången. Resultaten kan därigenom också användas i besluts-<br>processen när det gäller t.ex. anslagsgivning eller lagstiftning för berör-<br>da sakområden. Det är också önskvärt att revisorernas granskning<br>avpassas i tiden så att utskotten kan använda materialet som underlag<br>för sitt beslutsfattande.</p>
<p>Det genom utskottens försorg framtagna materialet kan också använ-<br>das på andra sätt. Det kan t.ex. ligga till grund för kontakter eller<br>utfrågningar med företrädare för departement, myndigheter och olika<br>intressenter. Det kan också utgöra underlag för beställningar från<br>riksdagen till regeringen om fortsatt och fördjupat utredningsarbete.</p>
<p>7.3.4 Organisation för utskottens uppföljning och utvärdering</p>
<p>Utredningen har övervägt olika organisatoriska lösningar för utskot-<br>tens arbete med uppföljning och utvärdering. Vad gäller ledamöternas<br>roll torde den bli att initiera utredningsarbete och i ett senare skede ta<br>ställning till hur materialet skall användas. Riksdagsutredningen utgår<br>ifrån att utskotten själva utformar den närmare uppläggningen av detta<br>arbete med hänsyn bl.a. till de aktuella beredningsuppgifterna. Vi vill<br>emellertid peka på möjligheten att arbeta på avdelning med gransk-<br>ningsuppgifterna, på det sätt som Riksdagens revisorer tillämpar. Det<br>kan vara ändamålsenligt att mindre grupper inom utskotten far i<br>uppdrag att följa och styra utredningsarbetet och att lämna förslag om<br>hur resultaten skall användas i utskottets fortsatta beredningsarbete.</p>
<p>Vad gäller hur utredningsarbetet skall bedrivas är det givetvis möj-<br>ligt att bygga ut de nuvarande utskottskanslierna. En alternativ modell<br>skulle kunna vara att inrätta en särskild "servicebyrå". Denna skulle<br>kunna vara knuten till riksdagsrevisorernas kansli eller alternativt till<br>utredningstjänsten eller finansutskottets kansli. Det senare alternativet<br>skulle innebära att utskotten, efter det att man bestämt sig för en<br>utvärdering, överlämnar uppdraget till servicebyrån. Byrån avgör se-<br>dan självständigt hur uppdraget skall genomföras. När utredningen är<br>klar överlämnas den till utskottet som en kansliprodukt.</p>
<p>Om man väljer att bygga ut de nuvarande utskottskanslierna finns<br>det enligt vår mening betydande risker för att de nya resurserna tas i<br>anspråk för beredningsuppgifter. Servicebyråmodellen innebär å andra<br>sidan risker för att utskotten inte tillräckligt kan påverka inriktningen,<br>avgränsningen och omfattningen av utredningsarbetet. Vi har därför<br>stannat för att en del av de ökade resurser som utredningen föreslår<br>för Riksdagens revisorers verksamhet skall kunna disponeras av utskot-<br>ten för uppföljning och utvärdering. Utredningsarbetet kan på detta<br>sätt dra fördel av revisionens utredningskompetens. Samtidigt ökar<br></p>
<p>119</p>
<p>förutsättningarna för ett nära samband mellan utskotten och revisio-<br>nen. Utredningen utvecklar i det följande hur samverkan mellan<br>utskotten och riksdagsrevisorerna bör ske. Utredningen förespråkar<br>också en ökad samverkan mellan utskotten och utredningstjänsten.</p>
<p>7.3.5 Utskottens personalresurser</p>
<p>Det totala antalet handläggare hos utskotten var år 1980 43 personer<br>(16 kanslichefer och 27 föredragande). Under perioden 1980—1992<br>har 16 tjänster som föredragande tillkommit. Antalet tjänster med<br>handläggande uppgifter är således för närvarande 59 och totalt består<br>nu utskottsorganisationen inkl, assistentpersonal av ca 100 personer.</p>
<p>Av förvaltningskontorets personalstatistik kan man också fa uppgif-<br>ter om personalens grundutbildning. När det gäller den handläggande<br>personalens grundutbildning omfattar statistiken för närvarande 72<br>personer, dvs. såväl tjänstgörande som tjänstledig personal. Av dessa är<br>42 jurister och 20 har samhällsvetenskaplig utbildning. Tio personer<br>har annan grundutbildning.</p>
<p>Den förändrade inriktningen av utskottens arbete aktualiserar frågan<br>om vilka personalresurser som krävs för att klara uppgifterna. Ett visst<br>ökat utrymme för nya arbetsuppgifter skapas med utredningens förslag<br>till ändrad motionsberedning och budgetbehandling. 1 övrigt föreslås<br>att behovet av utredningskapacitet tillgodoses genom en ökad och<br>fördjupad samverkan med Riksdagens revisorer och utredningstjänsten.<br>Dessutom bör särskilda medel ställas till utskottens förfogande för att<br>finansiera det fortsatta utvecklingsarbetet och för att ge vissa möjlighe-<br>ter att anlita extern expertis.</p>
<p>Intresset från utskottskansliernas sida att delta i försöksverksamheten<br>har varit stort. Man kan konstatera att medvetenheten om behovet av<br>ett större inslag av resultattänkande successivt har vuxit. Det finns<br>samtidigt ett behov av ytterligare utbildningsinsatser. I samband med<br>det fortsatta utvecklingsarbetet bör enligt utredningen också övervägas<br>hur assistentpersonalen kan involveras i första hand i utskottens upp-<br>följningsverksamhet och om det finns behov av särskilt ADB-stöd. Den<br>delvis ändrade inriktningen av utskottens arbete bör givetvis också<br>beaktas i samband med rekryteringen av ny personal till utskotten.</p>
<p>Samverkan mellan utskotten och Riksdagens revisorers kansli</p>
<p>Inom riksdagsorganisationen finns redan en betydande kompetens<br>samlad när det gäller kvalificerat utrednings- och analysarbete. Detta<br>gäller inte minst hos riksdagsrevisorernas kansli. Utredningen föreslår<br>i det följande att verksamheten hos revisorerna successivt skall byggas<br>ut till en ungefärlig fördubbling av personalstyrkan. Det är enligt<br>utredningen lämpligt att en del av dessa ökade resurser även kan<br>nyttiggöras av utskotten i deras granskningsarbete.</p>
<p>Utredningen föreslår att utskotten ges möjlighet att disponera arbets-<br>tid i en storleksordning motsvarande fem helårstjänster från Riksda-<br>gens revisorers kansli för uppföljning och utvärdering. Erfarenheterna<br>får utvisa om detta är en lämplig resursavvägning eller om den skall<br></p>
<p>120</p>
<p>omprövas. I princip skall det möjliggöra att samtliga utskott kan räkna<br>med att varje år få hjälp med utredningsarbete av den omfattning som<br>anges nedan. Denna utredningsverksamhet skall således finansieras via<br>Riksdagens revisorers anslag.</p>
<p>Utskotten förutsätts svara för uppläggning och styrning av projekten<br>på det sätt som tidigare beskrivits. Det skall handla om klart avgränsa-<br>de uppdrag med en varaktighet på upp till högst sex månader. Det kan<br>vara lämpligt att en projektbeskrivning upprättas för varje uppdrag där<br>inriktning, avgränsning och tidsåtgång framgår. Den av utskotten dis-<br>ponerade personalen förutsätts inte ägna sig åt löpande beredningsarbe-<br>te. Den valda lösningen bör kunna stimulera till ett ökat samarbete<br>mellan utskotten och revisorerna även när det gäller de gransknings-<br>projekt som bedrivs hos Riksdagens revisorer.</p>
<p>Samverkan mellan utskotten och utredningstjänsten</p>
<p>Som tidigare framhållits är det viktigt att riksdagens samlade resurser<br>tas till vara när arbetet med uppföljning och utvärdering skall förstär-<br>kas. Ett närmare samarbete mellan utskotten och utredningstjänsten<br>bör därför också komma till stånd.</p>
<p>Utredningstjänstemännen vid utredningstjänsten har en bred allmän<br>kompetens i samhällsfrågor, ofta i kombination med en viss speciali-<br>sering på några ämnesområden. Den allmänna kompetensen består<br>framför allt i en uppövad förmåga att snabbt hämta in, bearbeta,<br>analysera och presentera information av olika slag. Utredningstjänsten<br>arbetar för närvarande huvudsakligen för de enskilda ledamöterna och<br>partikanslierna.</p>
<p>Uppföljning av olika beslut kan redan i dag sägas vara ett naturligt<br>inslag i utredningstjänstens verksamhet. Många uppdrag handlar om<br>att ta reda på vad som hänt i en fråga efter ett riksdagsbeslut.<br>Uppgiften kan ha olika omfattning och lösas på olika sätt. Det kan<br>vara en enkel redovisning av redan tillgängliga uppgifter men också<br>mer omfattande insamlingar, bearbetningar och analyser.</p>
<p>Utredningen utgår från att utredningstjänsten i sitt samarbete med<br>utskotten främst kommer att medverka i uppföljningsarbete. Denna<br>medverkan kommer självfallet att variera mellan olika projekt när det<br>gäller omfattning, inriktning, djup m.m. Det är därför rimligt att tänka<br>sig att den resurs som utredningstjänsten utgör kan användas på olika<br>sätt. I de fall ett utskott önskar en utredning av mer begränsad<br>omfattning kan utredningstjänsten exempelvis ta ett självständigt ansvar<br>för arbetet. Uppdrag av detta slag skulle inte på något avgörande sätt<br>avvika från utredningstjänstens nuvarande uppgifter.</p>
<p>När det däremot gäller mera omfattande uppföljningar bör utred-<br>ningstjänstens insatser ske i samverkan med och under ledning av<br>utskotten. Man kan också tänka sig att utredningstjänsten för utskot-<br>tens räkning samverkar med revisorernas kansli i gemensamma pro-<br>jekt. Samarbetet med utskotten kan ha olika former. Det kan exempel-<br>vis vara att svara för en inledande förstudie eller någon annan väl<br></p>
<p>121</p>
<p>avgränsad del av projektet. Utredningstjänsten kan också löpande bistå<br>med viss speciell kompetens som kan förstärkas och utvecklas över<br>tiden, exempelvis att göra enkäter eller databearbetningar.</p>
<p>Det är beställaren som i princip anger ramen — både i fråga om<br>omfång och tid — för ett uppdrag till utredningstjänsten. Uppdrag från<br>utskottens sida passar således väl in i detta mönster. Utredningstjänsten<br>skall i dagsläget prioritera begränsade uppdrag men också ha en<br>beredskap för mer omfattande uppgifter. Krav på mer resurskrävande<br>insatser kan inte alltid tillgodoses fullt ut. Vi vill understryka att<br>tyngdpunkten i utredningstjänstens verksamhet även fortsättningsvis<br>skall ligga på service åt enskilda ledamöter och åt partikanslierna.</p>
<h6>Utvecklingsgrupp</h6>
<p>För att stödja, samordna och följa upp arbetet med utskottens grans-<br>kande verksamhet bör i ett inledande skede en utvecklingsgrupp<br>tillsättas. Gruppen bör bl.a. bestå av företrädare för utskottens kanslier,<br>förvaltningskontoret (utredningstjänsten och personalenheten) och<br>riksdagsrevisorernas kansli. Bland uppgifterna bör bl.a. ingå samord-<br>ning av personalresurser, metodutveckling, utbildningsfrågor, ADB-<br>stöd och stöd till utskotten vid upphandling av externa tjänster. Grup-<br>pen bör fortlöpande avrapportera till Talmanskonferensen hur verk-<br>samheten utvecklas och vid behov komma med förslag till förändring-<br>ar av utvecklingsarbetet. För det löpande utvecklingsarbetet bör en<br>ansvarig person utses inom utskottsorganisationen.</p>
<h6>7.4 Förslag till riktlinjer för Riksdagens revisorers verksamhet</h6>
<p>7.4.1 Revisionens roll</p>
<p>Sverige skiljer sig från flertalet andra länder när det gäller den statliga<br>revisionen. Vanligen är det parlamentet som förfogar över huvuddelen<br>av revisionsresurserna i andra länder i form av en särskild underställd<br>revisionsmyndighet. Oberoende och självständighet hos denna myndig-<br>het betonas ofta och tar sig olika uttryck, bl.a. i att dess chef i<br>praktiken närmast är oavsättbar. Skillnaderna mellan Sverige och<br>andra länder när det gäller parlamentets revisionsresurser innebär att<br>Sverige torde vara det land som satsar minst på revision på parlaments-<br>nivå i förhållande till den offentliga sektorns storlek. Men även i övrigt<br>finns det anledning att peka på principiella skillnader. Utrymmet för<br>direkt politiskt inflytande över revisionen är större i Sverige. Detta<br>gäller såväl inom riksdagen där revisorerna är riksdagsledamöter, som<br>inom regeringen där RRV:s roll som stabsorgan numera betonas allt<br>starkare. Det har ibland hävdats att detta system kan komma i konflikt<br>med revisionens krav på oberoende och självständighet.</p>
<p>Riksdagens revisorer är ett gammalt verk, som har sitt ursprung i<br>den riksdagsrevision som inrättades åren 1779—1782 för granskning av<br>Riksbanken och Riksgäldskontoret. Granskningsområdet utvidgades<br>1812, genom 1809—1810 års grundlagsreform, till att också gälla<br>Statsverket. Tyngdpunkten i granskningen avsåg ända fram till de<br></p>
<p>122</p>
<p>senaste decennierna närmast vad som i dag karaktäriseras som redovis-<br>ningsrevision på samma sätt som var fallet i andra länder. Till skillnad<br>från den internationella utvecklingen kom dock inte det svenska<br>parlamentets revisionsorgan att utvidgas i takt med den växande offent-<br>liga sektorn under efterkrigstiden. Det blev i stället regeringens revi-<br>sionsorgan som expanderade. Successivt byggde man upp en redovis-<br>nings- och förvaltningsrevisionen verksamhet av betydande omfattning.</p>
<p>Några principiella utredningar eller beslut som legat till grund för<br>denna utveckling är det svårt att spåra. Riksdagen har däremot vid ett<br>flertal tillfällen under senare år tagit ställning till motioner om ändrat<br>huvudmannaskap för speciellt förvaltningsrevisionen. Man kan därför<br>säga att riksdagen i efterhand fastställt ett system som vuxit fram till<br>synes relativt autonomt. En vanlig förklaring till den svenska revisions-<br>modellens utformning är att våra myndigheter har en högre grad av<br>självständighet gentemot regeringen än vad som är fallet i andra<br>länder. Regeringen i Sverige sägs därmed ha starkare drivkrafter att<br>granska förvaltningen än regeringar i länder med en mera integrerad<br>förvaltningsstruktur.</p>
<p>Riksdagen har hösten 1991 fattat ett principbeslut om att riksdagen<br>bör fä ett ökat ansvar för den statliga revisionen (1991/92:FiU2, rskr.<br>1991/92:12). I finansutskottets betänkande betonas vikten av en stark<br>och oberoende revision som självständigt skall kunna granska den<br>offentliga verksamheten. Samtidigt framhålls att regeringen också har<br>behov av att för egen del företa uppföljning, utvärdering och revision.</p>
<p>Den del av riksdagens kontrollmakt som är inriktad mot i första<br>hand juridiska och förvaltningsmässiga frågor samt statsrådens tjänste-<br>utövning, dvs. JO och KU, förfogar över resurser som är jämförbara<br>med andra länders. Den mera ekonomiskt inriktade delen av kontroll-<br>makten i form av Riksdagens revisorer har dock väsentligt mindre<br>resurser än motsvarande organ i flertalet andra länder. Det är framför<br>allt på denna punkt som den svenska riksdagens resurser för gransk-<br>ning av den offentliga sektorn avviker från den internationella bilden.</p>
<p>Vid en bedömning av de samlade statliga resurserna för förvaltnings-<br>revision måste också RRV:s resurser beaktas. Inom RRV är drygt 80<br>personer sysselsatta med förvaltningsrevision. Det betyder att den statli-<br>ga förvaltningsrevisionen sysselsätter totalt drygt 100 personer. Dessa<br>resurser kan knappast betraktas som särskilt stora om de relateras till<br>behovsbilden med den omfattande offentliga sektorn i Sverige och de<br>nya styrformer som håller på att introduceras inom detta område.</p>
<p>7.4.2 Olika modeller för en förstärkt revision på riksdagsnivå</p>
<p>Med utgångspunkt i tidigare diskussion om revisionens organisation i<br>Sverige och internationella erfarenheter är det främst tre olika model-<br>ler som övervägts inom utredningen:</p>
<p>-Den internationella modellen med en stor, självständig revisions-<br>myndighet under riksdagen</p>
<p>-En modell där revisionsansvaret överförs till utskotten</p>
<p>-Den nuvarande modellen med Riksdagens revisorer</p>
<p>123</p>
<p>Den internationella modellen</p>
<p>I flertalet länder ligger ansvaret för den statliga revisionen på organ<br>direkt under eller vid sidan av parlamentet. Ofta har, som framhölls<br>ovan, dessa revisionsmyndigheter en mycket självständig ställning. Re-<br>visionsarbetet bedrivs av tjänstemän, och myndigheten leds av en chef<br>med en stark position i samhället. Tyngdpunkten i verksamheten<br>ligger på redovisningsrevision, även om man i många länder kan<br>notera en successiv förskjutning mot förvaltningsrevision. Det politiska<br>inflytandet över revisionen kanaliseras vanligen genom ett revisionsut-<br>skott i parlamentet. Utskottets uppgifter är främst att formulera riktlin-<br>jer för revisionen, men också att vara mottagare för revisionsrapporter<br>i parlamentet. Den mottagande rollen innebär ofta att man anordnar<br>utfrågningar av regeringsföreträdare, innan en samlad redovisning till<br>parlamentet avges. Politisk enighet i utskottet anses vara av stor bety-<br>delse för att revisionen skall få genomslag i parlamentet och i sam-<br>hällsdebatten.</p>
<p>Denna modell innebär en stark betoning av revisionens krav på<br>oberoende och självständighet, i viss utsträckning på bekostnad av<br>revisionens koppling till riksdagsarbetet. Man pekar ofta på svårigheter<br>för politiker att få gehör för granskningsförslag och problem med<br>genomslaget av revisionen i parlamentet i länder med denna organisa-<br>tion av revisionen.</p>
<p>Vid en bedömning av denna modell bör också erinras om den<br>svenska förvaltningsstrukturen med relativt självständiga myndigheter.<br>Incitamenten för den svenska regeringen att granska myndigheterna är<br>rimligen starkare än för regeringar i länder där regering och myndig-<br>heter är mera sammanflätade. Det finns också skäl att här åter peka på<br>riksdagsbeslutet hösten 1991, där riksdagen uttalar att också regeringen<br>för sin del har behov av att företa uppföljning, utvärdering och<br>revision.</p>
<p>Revisionsansvaret överförs till utskotten</p>
<p>Under 1970-talet föreslogs i några motioner en överföring av revisio-<br>nen till utskotten. Inom varje utskott borde enligt motionerna en<br>revisionsavdelning väljas om cirka fem ledamöter. Riksdagens revisorer<br>förutsattes upphöra som fristående myndighet. Frågan om kansliresur-<br>serna borde närmare övervägas, enligt en av motionerna. En möjlighet<br>var att överföra personalen till utskotten och en annan att bilda ett<br>särskilt revisionskontor. För att hålla samman revisionsarbetet diskute-<br>rades inrättandet av en kommitté, med ledamöter från de olika avdel-<br>ningarna.</p>
<p>Motivet för dessa förslag var att knyta revisionen närmare utskotten<br>och riksdagsarbetet. Man framhöll också att flera riksdagsledamöter<br>måste engageras i revisionen.</p>
<p>Vikten av ett ökat samarbete mellan revisionen och utskotten har<br>framhållits av riksdagen vid ett flertal tillfällen även under senare år.<br>Även om utskottsmodellen väl svarar mot riksdagens uttalanden på<br></p>
<p>124</p>
<p>denna punkt kan man enligt Riksdagsutredningen ifrågasätta om den<br>är förenlig med en rad andra riktlinjer för revisionen som riksdagen<br>angett.</p>
<p>För det första vill vi peka på svårigheterna att med denna modell<br>skapa en stark och oberoende revision, som självständigt skall kunna<br>granska den statliga verksamheten. Anknytningen till utskotten kan<br>begränsa valet av granskningsärenden. Det gäller dels områden där<br>utskotten själva är eller har varit starkt engagerade i olika avseenden,<br>dels områden som berör flera utskott.</p>
<p>En annan invändning mot den variant av modellen där kansliresur-<br>serna fördelas på utskotten är risken för att revisionsresurserna sugs<br>upp i det löpande utskottsarbetet. Erfarenheterna från organisationer<br>där mera långsiktigt utredningsarbete blandas med operativa och lö-<br>pande uppgifter ger belägg för denna invändning.</p>
<p>Ytterligare ett problem med modellen är svårigheterna att bygga upp<br>en kompetent och stark revisionsorganisation om personalresurserna<br>splittras på kanske upp till 16 utskott. Möjligheterna att bedriva<br>metodutveckling och fa ett erfarenhetsutbyte rörande revisionsfrågor<br>blir tämligen begränsade i en sådan organisation.</p>
<p>Slutligen finns det också anledning peka på att innebörden av denna<br>modell är att Sverige, som enda land i västvärlden och med en mycket<br>omfattande offentlig sektor, skulle komma att sakna en fristående<br>revisionsmyndighet direkt under riksdagen.</p>
<p>Den nuvarande modellen med Riksdagens revisorer</p>
<p>Den nuvarande utformningen av revisionen på riksdagsnivå kan ses<br>som ett uttryck för en strävan att kombinera revisionens krav på<br>oberoende och självständighet med riksdagens uttalanden om vikten av<br>en nära koppling mellan revisionen och utskotten. Riksdagens reviso-<br>rer som modell kan sägas vara något av en kompromiss mellan den<br>internationella modellen och utskottsmodellen. Ett principiellt viktigt<br>inslag hos Riksdagens revisorer är det nära samarbetet mellan reviso-<br>rerna och tjänstemännen och att det är de politiskt valda revisorerna<br>som står för alla revisionsrapporter och skrivelser.</p>
<p>I riksdagsdebatten om Riksdagens revisorer under 1980-talet har<br>främst två problem framhållits, nämligen den bristande kopplingen till<br>utskotten och de begränsade resurserna.</p>
<p>7.4.3 Revisionens inriktning och utformning</p>
<p>Revisionens inriktning</p>
<p>Vid en sammanvägning av argumenten för och emot de ovanstående<br>modellerna anser Riksdagsutredningen att den tredje modellen, dvs.<br>Riksdagens revisorer, är mest relevant för svenska förhållanden. Denna<br>modell förenar på ett välavvägt sätt revisionens krav på oberoende och<br>självständighet med möjligheten att skapa en närmare koppling mellan<br>revisionen och utskotten. Revisionen kan därmed komma att spela en<br>viktig roll för riksdagens ambitioner att bättre följa upp och utvärdera</p>
<p>9 Riksdagen 1993/94. 2 saml. T Kl<br></p>
<p>den offentliga sektorns verksamhet. Men modellen behöver utvecklas i<br>olika avseenden för att bättre uppfylla dessa roller. Tillsammans med<br>den revision som bedrivs inom RRV skapas då goda förutsättningar för<br>att den statliga revisionen i Sverige skall bli slagkraftigare. När det<br>gäller inriktningen av revisionen bör tyngdpunkten även fortsättnings-<br>vis ligga på förvaltningsrevision avseende i första hand generella och<br>principiella frågor. Sådana granskningar tar ofta sin utgångspunkt i de<br>nationella mål och riktlinjer som riksdagen formulerat både på ett<br>övergripande plan och för olika sektorer som arbetsmarknadspolitik,<br>hälso- och sjukvård, polisen, barnomsorg och skola. Därefter studeras<br>hur regeringen tolkat dessa mål och vilka riktlinjer som formulerats<br>för berörda myndigheter. Nästa steg blir att följa upp hur olika<br>myndigheter och andra organ i sin tur tolkat de nationella målen.</p>
<p>Förutom denna form av granskning, som kan karaktäriseras som en<br>måluppfyllelseanalys, ingår också vanligen i en förvaltningsrevision en<br>effektivitetsanalys. Även i en sådan analys bör hela beslutskedjan i den<br>statliga sektorn belysas. Regeringens agerande kan här beröras på olika<br>sätt, t.ex. hur man fördelat resurser mellan olika sektorer, vilka<br>uppföljningar och utvärderingar man tagit initiativ till och hur dessa<br>redovisats för riksdagen. Riksdagens revisorer har till skillnad från<br>RRV möjligheter att granska hela beslutskedjan och därmed också<br>regeringen. Det kan finnas skäl att ytterligare uppmärksamma reger-<br>ingsnivån i granskningsverksamheten. Detta innebär dock inte att<br>revisorerna skall granska det inre regeringsarbetet eller enskilda stats-<br>råd, något som också framgår av instruktionen för revisorerna. Enligt<br>regeringsformen är detta en uppgift för konstitutionsutskottet.</p>
<p>Vi vill framhålla att även om tyngdpunkten i revisorernas gransk-<br>ningsverksamhet bör ligga på generella och principiella frågor bör inte<br>detta tolkas som om revisorerna enbart skall ägna sig åt granskning av<br>stora samhällssektorer. Även mera avgränsade frågor kan många gång-<br>er vara av generell och principiell karaktär. Revisorerna bör också i<br>viss utsträckning kunna granska andra typer av frågor som tilldrar sig<br>deras intresse. Sammantaget betyder detta att revisorerna enligt utred-<br>ningen har en betydande frihet att själva välja granskningsområden.</p>
<p>Riksdagens revisorer kan enligt instruktionen också granska statsbi-<br>dragsberättigad verksamhet på den kommunala nivån "i den mån<br>redovisningsskyldighet för medlen föreligger gentemot staten eller sär-<br>skilda föreskrifter har meddelats om medlens användning". Motsvaran-<br>de instruktion gäller även för RRV.</p>
<p>I propositionen om det nya statsbidragssystemet till kommunerna<br>(prop. 1991/92:150 del II) behandlas frågor rörande målstyrning, upp-<br>följning och utvärdering i ett särskilt avsnitt. Vikten av att statsmakter-<br>na bedriver uppföljning och utvärdering såväl sektorsvis som mera<br>övergripande betonas i förslaget. Statens uppföljning och utvärdering<br>bör enligt propositionen följa ansvarsfördelningen mellan statlig och<br>kommunal sektor. Riksdagen har inte haft något att erina mot huvud-<br>linjerna i propositionen rörande frågor om målstyrning, uppföljning<br>och utvärdering. I propositionen behandlas emellertid inte den statliga<br>revisionen avseende den kommunala sektorn. Enligt Riksdagsutred-<br></p>
<p>126</p>
<p>ningen bör denna fråga klaras ut. Vi förutsätter att regeringen snarast<br>återkommer till riksdagen med en närmare analys av den statliga<br>revisionens roll rörande den kommunala sektorn.</p>
<p>Mot bakgrund av de brister som RRV har pekat på i sin redovis-<br>ningsrevisionella granskning av de statliga myndigheterna sedan ett<br>flertal år tillbaka, finns det anledning även för Riksdagens revisorer att<br>närmare följa utvecklingen inom detta område. Det kan lämpligen ske<br>genom att alla orena revisionsberättelser tillställs Riksdagens revisorer,<br>som i sin tur förutsätts informera berörda utskott, och genom att<br>regeringen åläggs att för riksdagen årligen redovisa vilka åtgärder som<br>vidtagits med anledning av RRV:s granskningar. På detta sätt skapas ett<br>ökat politiskt tryck på såväl regeringen som myndigheterna att priori-<br>tera de ekonomiadministrativa frågorna. Under senare år har redovis-<br>ningsrevisionen fått ökad uppmärksamhet av regeringen, och i 1992<br>års budgetproposition föreslogs en viss resursförstärkning för RRV:s<br>redovisn i ngsrevision.</p>
<p>I de senaste årens finansplaner har allvarlig kritik riktats mot<br>myndigheternas ekonomiadministration, även om antalet revisionsbe-<br>rättelser med invändningar från RRV minskat. Det kan vara lämpligt<br>att formerna för behandlingen av de redovisningsrevisionella frågorna<br>prövas i en försöksverksamhet under några år inom riksdagen och<br>Riksdagens revisorer.</p>
<p>I många länder har parlamentet också till uppgift att mera samlat<br>granska statens årsbokslut. Det kan finnas skäl att överväga en sådan<br>utvidgning också för Riksdagens revisorer. I första hand bör denna<br>granskning avse de dispositioner som görs av regeringen, dvs. den nivå<br>som RRV inte granskar. Till en början kan det ske på försök i form av<br>ett särskilt revisionsprojekt.</p>
<p>Revisorernas ställning</p>
<p>Mot bakgrund av bl.a. de nya styrformer som håller på att utvecklas<br>inom den offentliga sektorn kommer Riksdagens revisorer att få en allt<br>viktigare roll framöver. Det är då angeläget att förutsättningar skapas<br>för revisorerna att uppfylla denna roll. Med den konkretisering av<br>rollen som Riksdagsutredningen föreslår kommer arbetsuppgifterna att<br>öka väsentligt.</p>
<p>Detta förutsätter att revisorerna ägnar ökad tid åt revisionen. Möjlig-<br>heterna att kombinera revisorsuppdraget med tunga uppdrag i utskott<br>och andra organ reduceras därmed starkt. Samtidigt är det viktigt att<br>revisorerna också deltar i utskottsarbetet i viss utsträckning, lämpligen<br>som suppleanter. Det finns därför av arbetsbelastningsskäl motiv att<br>även överväga en begränsning av revisorernas engagemang i statliga<br>myndigheter.</p>
<p>En sådan begränsning kan även motiveras med hänsyn till kraven<br>på oberoende för revisorerna. Vi vill peka på den målkonflikt som kan<br>uppstå för en ledamot av Riksdagens revisorer som samtidigt är leda-<br>mot av en myndighets styrelse. I styrelsen har ledamoten att verka efter<br>det mandat som regeringen utfärdat och på grundval av den instruk-<br></p>
<p>tion som gäller för myndigheten. Med tiden blir ledamoten rimligen<br>alltmer delaktig i utformningen av den verksamhet inom myndigheten<br>som kan komma att granskas av revisorerna.</p>
<p>Inom utredningen har också möjligheterna diskuterats att till reviso-<br>rer utse f.d. riksdagsledamöter. Sådana möjligheter bör enligt utred-<br>ningen kunna utnyttjas för begränsade perioder. Detta kräver emeller-<br>tid en ändring i regeringsformen (RF 12:7).</p>
<p>Användning av utomstående experter</p>
<p>Under senare år har en viss real förstärkning skett av revisorernas<br>anslag för utomstående experter (konsulter). Sådana experter fyller<br>redan i dag en viktig funktion i verksamheten. Den typ av personer<br>som under senare år engagerats som externa experter är bl.a. tjänste-<br>män hos RRV, tjänstemän i utskottsorganisationen, forskare anställda<br>vid universitet och högskolor, pensionerade tjänstemän från revisorer-<br>na samt mer traditionella konsulter med redovisningsrevisionen, eko-<br>nomisk, statsvetenskaplig eller juridisk kompetens.</p>
<p>Erfarenheterna talar dock för att det är mindre lämpligt att helt<br>överlämna ett granskningsärende till en utomstående expert. Det är en<br>klar fördel för granskningsarbetet om det utförs av tjänstemän som har<br>goda kunskaper om arbetet i riksdagen och statsförvaltningen i övrigt<br>och som revisorerna har förtroende för. Externa experter bör i första<br>hand engageras för mera avgränsade uppgifter inom ett större gransk-<br>ningsärende. Det kan gälla t.ex. kvalificerade analyser som kräver<br>specialistkompetens eller avancerad kunskapsinhämtning inom något<br>område. Den ökade uppmärksamhet som kraven på revisionens obun-<br>denhet och opartiskhet fått under senare år bör också beaktas vid<br>engagerandet av experter. Det är direkt olämpligt att anlita experter<br>som kan förmodas stå i beroendeställning till granskningsobjekten.<br>Mot denna bakgrund kan det vara motiverat att i ökad grad engagera<br>aktiva forskare som externa experter.</p>
<p>Revisorernas förslagsrätt</p>
<p>Enligt den nuvarande instruktionen har revisorerna "rätt att uttala sig<br>om behovet och angelägenheten av olika statliga åtaganden". Dessa<br>möjligheter utnyttjas i varierande grad i revisorernas skrivelser till<br>riksdagen. Ibland har förslagsdelen varit relativt omfattande och detal-<br>jerad och har av utskotten uppfattats som ett "intrång" i deras arbete.<br>Det torde i viss mån vara oundvikligt att en viss spänning uppstår<br>mellan ett revisionsorgan och dem som ansvarar för en viss verksam-<br>het.</p>
<p>Förutom att en hög detaljeringsgrad i revisorernas förslag kan leda<br>till risk för en politisering av revisionen vill utredningen peka på<br>risken för att revisorerna kan få svårigheter att granska och kritisera<br>områden där man tidigare redovisat detaljerade synpunkter. Det finns<br>därför skäl att överväga en viss begränsning av detaljeringsgraden i<br>revisorernas förslag. Förslagen bör enligt utredningen i ökad grad ges</p>
<p>128</p>
<p>en mera tentativ utformning. Det bör sedan ankomma på utskotten att<br>göra politiska avvägningar i anslutning till mera preciserade slutsatser<br>om vilka förändringar som granskningen bör resultera i.</p>
<p>Samarbetet med utskotten</p>
<p>En rad åtgärder har under senare år vidtagits för att stärka samarbetet<br>med utskotten, bl.a. kontaktmannaskap med utskotten, formella och<br>informella träffar med företrädare för utskotten, föredragningar inför<br>utskotten av revisorernas skrivelser, tjänstemannautbyte och semina-<br>rier. Dessa kontaktformer kan utvecklas ytterligare och nya former<br>kan prövas inte minst för att utveckla samarbetet mellan revisorerna<br>och övriga riksdagsledamöter. Mycket talar för att det ökade arbetet<br>med uppföljning och utvärdering som kan väntas inom riksdagen<br>under 1990-talet kommer att leda till en ökad efterfrågan från utskot-<br>ten på resurskrävande analyser, bl.a. i form av förvaltningsrevisioner.<br>Möjligheterna att tillgodose denna efterfrågan för Riksdagens revisorer<br>kommer att avsevärt förbättras om resurserna utökas. Den form för<br>förstärkning av utskottens arbete med uppföljning som föreslås i av-<br>snitt 7.3 kommer också att stimulera samarbetet mellan utskotten och<br>revisorerna.</p>
<p>Framställningar direkt till regeringen</p>
<p>Under perioden 1967—1979 hade Riksdagens revisorer möjlighet att<br>rikta framställningar direkt till regeringen. Denna möjlighet bör åter<br>övervägas, beträffande ärenden som är av mindre art och där skrivelser<br>till riksdagen inte bedöms fylla något egentligt syfte. Samråd förutsätts<br>i sådana fall ske med berört utskott. I Riksdagens revisorers verksam-<br>hetsberättelse, som behandlas av riksdagen, förutsätts en redogörelse<br>ingå för denna typ av framställningar.</p>
<p>Relationen till RRV</p>
<p>f debatten om den statliga revisionen tar man ofta upp relationen<br>mellan Riksdagens revisorer och RRV. Det kan röra sig om risken för<br>dubbelarbete, bristfälliga kontakter mellan de två myndigheterna eller<br>dåligt utnyttjande av varandras utredningsmaterial. Kontakterna mel-<br>lan Riksdagens revisorer och RRV har varierat under årens lopp.<br>Under 1970-talet var de mera begränsade, men sedan dess har en klar<br>ökning skett, och i dag förekommer omfattande både formella och<br>informella kontakter såväl med ledningen för RRV som med övriga<br>tjänstemän. Flera av RRV:s tjänstemän har under senare år arbetat på<br>revisorernas kansli. Innan ett granskningsbeslut fattas av Riksdagens<br>revisorer har kansliet regelmässigt kontakt med RRV för att ta reda på<br>vad man där har gjort eller planerar att göra inom det aktuella<br>området. Motsvarande kontakter tas av RRV.</p>
<p>Även om RRV nyligen genomfört en granskning inom något områ-<br>de behöver detta inte innebära att Riksdagens revisorer skall avstå från<br>att granska samma område. RRV:s granskning avser ju i allmänhet<br>myndighetsnivån, medan Riksdagens revisorer också kan fokusera sin<br></p>
<p>129</p>
<p>granskning på regeringsnivån. En RRV-revision kan därför av Riksda-<br>gens revisorer användas som en utgångspunkt för en vidare gransk-<br>ning. Även om detta också sker i praktiken anser vi att denna<br>möjlighet förtjänar att uppmärksammas ytterligare. De två myndighe-<br>ternas granskningsverksamhet kan därigenom komplettera varandra på<br>ett effektivt sätt.</p>
<p>Remissförfarandet</p>
<p>Enligt instruktionen skall revisorerna när granskningen är avslutad<br>inhämta yttrande av dem som berörts av granskningen eller har<br>speciell sakkunskap på området. Detta sker vanligen genom ett for-<br>mellt remissförfarande, som internationellt sett är mycket ovanligt.<br>Systemet skapar också betydande förvirring ute i samhället om vilket<br>ställningstagande revisorerna gjort i ärendet när det remitteras. Att<br>man som det står i revisorernas pressmeddelanden inte tagit slutlig<br>ställning är mycket svårt att förklara utåt. Dessutom är processen<br>tidsödande.</p>
<p>Det finns skäl att uppmärksamma även andra former för att inhäm-<br>ta yttranden än skriftliga remisser. Synpunkter från de av granskning-<br>en berörda myndigheterna tas redan i dag in under hand av utredarna.<br>Ofta far myndigheterna ta del av faktaredovisningarna, men inte av<br>revisorernas överväganden och förslag. Synpunkter har även inhämtats<br>i andra former av revisorerna, bl.a. genom seminarier och utfrågningar<br>med centrala företrädare för bl.a. verk och departement. Speciellt den<br>senare formen torde kunna utvecklas ytterligare.</p>
<p>I instruktionen för revisorerna pekas på möjligheten för revisorerna<br>att avstå från att inhämta yttranden i särskilda fall. Vi föreslår att<br>instruktionen revideras något på denna punkt så att det där anges att<br>yttranden kan inhämtas på olika sätt, bl.a. genom skriftliga remisser,<br>seminarier och utfrågningar. Det bör ankomma på revisorerna att<br>beroende på granskningens art få avgöra i vilka former yttranden skall<br>inhämtas från dem som berörts av granskningen eller har särskilda<br>sakkunskaper på området.</p>
<p>Internationellt samarbete</p>
<p>Det internationella samarbetet på revisionsområdet bedrivs bl.a. genom<br>organisationen INTOSAI och dess europeiska gren EUROSAI. Hittills<br>har RRV företrätt Sverige i dessa organ. Riksdagens revisorers interna-<br>tionella kontakter har varit av ringa omfattning under årens lopp.<br>Utredningen vill framhålla vikten av att revisorerna och deras kansli<br>följer den internationella utvecklingen på revisionsområdet. Med den<br>resursförstärkning som utredningen föreslår för revisorerna bör också<br>möjligheterna till utökade internationella kontakter underlättas. Vi<br>utgår från att revisorerna och RRV tillsammans kan finna lämpliga<br>former för Riksdagens revisorers medverkan i de internationella orga-<br>nen på revisionsområdet.</p>
<p>130</p>
<h6>7.5 Förslag till förstärkning av riksdagens resurser för<br>uppföljning, utvärdering och revision</h6>
<p>Som framgår av avsnitt 7.3 har utredningen valt att föreslå att förstärk-<br>ningen av tjänster för utskottens uppföljnings- och utvärderingsverk-<br>samhet tillförs Riksdagens revisorer, som i sin tur skall förse utskotten<br>med personal till stöd för dessa uppgifter.</p>
<p>Om revisionen på riksdagsnivå skall kunna bli mera slagkraftig<br>krävs dessutom en resursförstärkning för den direkta revisionsverksam-<br>heten avseende såväl fasta tjänster som medel för konsulter m.m.</p>
<p>Enligt utredningen bör som tidigare framhållits revisorernas gransk-<br>ning främst avse generella och principiella frågor. Erfarenheterna<br>under senare år visar att det krävs betydande resursinsatser inom<br>kansliet för kunskapsuppbyggnad rörande sådana granskningar (t.ex.<br>hälso- och sjukvården, näringspolitiken, biståndet och invandrarpoliti-<br>ken). Eftersom kansliet är så litet i förhållande till den statliga sektorn,<br>kommer dessa specifika kunskapsinvesteringar ofta inte till användning<br>för utredarna vid nya granskningar som vanligen avser helt andra<br>områden. Effektivitetsskäl talar därför för att ett kansli som skall täcka<br>förvaltningsrevision avseende hela den statliga sektorn måste ha en<br>storlek som medger uppdelning på sakenheter och en viss specialiser-<br>ing för utredarna inom dessa enheter. Därmed blir det också möjligt<br>att granska olika områden mer regelbundet än vad som nu är fallet.</p>
<p>Samtidigt är det viktigt att man kan bibehålla revisionens arbetsfor-<br>mer, dvs. det nära samarbetet mellan revisorerna och tjänstemännen.</p>
<p>En sammanvägning av effektivitetsskälen med kraven på bibehållna<br>arbetsformer resulterar i att en lämplig storlek på organisationen<br>skulle bli fyra revisionsenheter. Riksdagsutredningen föreslår därför en<br>utökning av Riksdagens revisorers kansli med två enheter, motsvaran-<br>de 18 fasta tjänster och medel motsvarande två revisionsdirektörstjäns-<br>ter för inlåning av personal. En sådan storlek på en revisionsmyndig-<br>het kan sägas vara väl avvägd också med avseende på tjänstestrukturen.<br>Antalet nivåer kan hållas nere till vad som gäller i dag. Endast en<br>mindre ökning behöver ske av den administrativa personalen, och<br>man kan undvika en rad specialfunktioner som finns hos större<br>organisationer.</p>
<p>Enheterna bör organiseras efter riksdagens utskott, vilket i genom-<br>snitt betyder fyra utskott per enhet. En sådan indelning medger en viss<br>specialisering av personalen och stimulerar också kontakterna med<br>utskotten. Men det bör samtidigt betonas att enhetsindelningen inte far<br>bli alltför rigid. En hög grad av flexibilitet måste känneteckna en liten<br>organisation av detta slag.</p>
<p>Det är viktigt att diskutera de kvalitativa aspekterna på ett personal-<br>tillskott inom detta område. Riksdagens revisorer förutsätts, som vi<br>tidigare framhållit, även fortsättningsvis ägna sig åt generella och<br>principiella frågor som ofta står i centrum för den politiska debatten.<br>Denna typ av granskningar ställer stora krav på personalen vad gäller<br>bl.a. analytisk förmåga, skrivförmåga, kunskaper om hur den offentliga<br></p>
<p>131</p>
<p>sektorn fungerar på olika nivåer, omdöme och samarbetsförmåga kom-<br>binerad med personlig integritet. Arbetsuppgifterna hos ett kontrollor-<br>gan av detta slag är i högsta grad kvalificerade.</p>
<p>Av det personaltillskott som utredningen föreslår till Riksdagens<br>revisorers kansli ges utskotten möjligheter att disponera resurser mot-<br>svarande omkring fem helårstjänster för uppföljnings- och utvärder-<br>ingsarbete. Denna resursavvägning kan omprövas efter hand. Vi utgår,<br>som framgått av avsnitt 7.3.4, från att det utredningsarbete som därvid<br>blir aktuellt vanligen har en varaktighet på högst sex månader. Ansva-<br>ret för uppläggning och genomförande av en sådan utredning läggs<br>därmed på resp, utskott. I många fall torde enligt utredningen ett<br>sådant utredningsarbete leda till ytterligare kontakter med revisorernas<br>kansli i form av t.ex. gemensamma seminarier.</p>
<p>Om ett utskott har önskemål om en utredning av betydligt längre<br>varaktighet bör man överväga att initiera den som granskningsärende<br>hos Riksdagens revisorer eller i samråd med revisorernas kansli söka<br>finna någon utomstående person eller institution som kan genomföra<br>utredningen. Som vi tidigare betonat skall en utredare som utskottet<br>disponerar från revisorernas kansli användas för utredningsarbete och<br>inte för löpande beredningsuppgifter. När det gäller tidpunkten för<br>inlåning av personal från revisorernas kansli måste också arbetssitua-<br>tionen hos revisorerna beaktas. Vi förutsätter att de utredarresurser<br>som utskotten inte utnyttjar under ett år får disponeras av revisorerna<br>för deras granskningsverksamhet.</p>
<p>Med den organisation som utredningen föreslår för Riksdagens<br>revisorer kommer kansliet att få i genomsnitt en och en halv förvalt-<br>ningsrevisionen utredare per utskott. Utredarna blir efter hand alltme-<br>ra specialiserade på resp, utskott och har samtidigt en generell utredar-<br>kompetens. De bör därför ganska omgående kunna genomföra ett<br>kvalificerat utredningsarbete åt utskotten. Även i övrigt bör såväl<br>formella som informella kontakter mellan utskottskanslierna och revi-<br>sorernas kansli underlättas. Detta bör verka befrämjande för Riksda-<br>gens revisorers granskningsverksamhet men också stimulera utskotten<br>att komma med nya granskningsförslag.</p>
<p>Utbyggnaden av kansliet bör ske stegvis med början budgetåret<br>1994/95 och vara avslutad under budgetåret 1996/97. För varje budget-<br>år föreslås att sex nya tjänster inrättas. Den totala kostnaden för<br>kansliet beräknas öka från för närvarande ca 12 miljoner kronor till ca<br>25 miljoner kronor.</p>
<p>Riksdagen kan med den här föreslagna uppläggningen successivt<br>pröva utbyggnaden av utskottens och revisorernas resurser för uppfölj-<br>ning och granskning i samband med revisorernas årliga anslagsfram-<br>ställningar. Utredningen anser att en mera ingående utvärdering bör<br>göras i mitten av uppbyggnadsperioden, dvs. efter cirka ett och ett<br>halvt år. I utvärderingen bör bl.a. samverkan mellan utskotten och<br>revisorerna belysas när det gäller arbetet med uppföljning, utvärdering<br>och granskning. Om det därvid visar sig att verksamheten inte utveck-<br>las i enlighet med de riktlinjer som utredningen formulerat bör en<br>omprövning av bl.a. resurstillskottet övervägas.</p>
<p>132</p>
<p>På utredningens initiativ har riksdagen inom ramen för förvaltnings-<br>kontorets anslag avsatt särskilda medel för budgetåret 1993/94 för<br>utvecklingsverksamhet inom utskottsorganisationen med utvärdering<br>och uppföljning av riksdagens beslut.</p>
<p>Sammantaget betyder detta ett ökat medelsbehov med ca 4,5 miljo-<br>ner kronor för vart och ett av budgetåren 1994/95— 1996/97.</p>
<p>Vi vill i sammanhanget peka på att huvuddelen av utskottens arbete<br>med uppföljning och utvärdering kommer att skötas inom den ordina-<br>rie utskottsorganisationen. Som utredningen tidigare redovisat saknas<br>på många håll såväl erfarenheter som utbildning inom området. Det<br>kommer därför att erfordras ganska betydande insatser i form av<br>utbildning och annan kompetensutveckling som riktar sig till såväl<br>ledamöter som personal. Vi vill markera att denna typ av utvecklings-<br>insatser, inte minst i ett inledande skede, är viktiga. Samtidigt förutsät-<br>ter utredningen att en successiv avstämning av resursbehoven sker.</p>
<p>133</p>
<h3>8 Utskottsorganisationen</h3>
<p>Sammanfattning:</p>
<p>— I detta kapitel diskuteras olika krav som kan ställas på<br>utskottsindelningen och i vilken mån som nuvarande utskottsor-<br>ganisation tillgodoser dem. Riksdagsutredningen har därvid<br>kommit fram till att den på fackutskottsprincipen grundade<br>indelningen i huvudsak har fungerat väl.</p>
<p>— Av olika skäl anser utredningen dock att det finns behov av<br>förändringar. Omfördelning av ärenden bör göras dels för att få<br>en bättre sammanhållning av ämnesområden, dels för att fä en<br>jämnare arbetsbelastning mellan utskotten och därmed bidra till<br>att skapa bättre förutsättningar för alla utskott att kunna ägna sig<br>åt uppföljning och utvärdering.</p>
<p>— Såväl de förändringar av ärendefördelningen som under sena-<br>re år skett i regeringskansliet som den av Riksdagsutredningen<br>föreslagna nya formen för riksdagens budgetbehandling kan där-<br>utöver aktualisera ändringar i utskottsorganisationen.</p>
<p>— Större förändringar av utskottsindelning och ärendefördel-<br>ning liksom av utskottens benämningar bör inte genomföras<br>under den löpande valperioden. Riksdagsutredningen lämnar<br>därför inte nu några förslag om detta utan redovisar sina övervä-<br>ganden och förslag till hösten.</p>
<h6>8.1 Indelning av utskottsorganisationen</h6>
<p>8.1.1 1971 års utskottsreform</p>
<p>Som beskrevs i kapitel 7 tillkom den nuvarande utskottsorganisationen<br>i samband med författningsreformen 1971. Ett system med fackutskott<br>avlöste den tidigare ordningen då utskotten var indelade med hänsyn<br>till sin statsrättsliga funktion. Det innebar att vissa utskott enbart<br>beredde lagstiftningsärenden och andra enbart anslagsärenden. Fackut-<br>skottsprincipen kan kortfattat sägas innebära att ärenden inom samma<br>ämnesområden bereds av samma utskott, oavsett om de är lagärenden<br>eller anslagsärenden. Omläggningen byggde på ett förslag från Grund-<br>lagberedningen. Enligt beredningen var ett väl utvecklat och omsorgs-<br>fullt organiserat utskottsväsende en förutsättning för riksdagens arbets-<br>duglighet och möjlighet att hävda sig som statsorgan. Grundlagbered-<br></p>
<p>135</p>
<p>ningen fann därför anledning att slå vakt om utskottsberedningen. Ett<br>system med fasta fackutskott — med i stor utsträckning samma leda-<br>möter och fasta sekretariat — skulle enligt beredningen befrämja<br>sakkunskap, konsekvens och enhetlighet i bedömningen. I propositio-<br>nen och i riksdagsbeslutet betonades vikten av en effektiv utskottsorga-<br>nisation. Den specialisering, och därmed ökade grad av sakkunskap,<br>som den nya utskottsorganisationen innebar skulle, sades det, bidra till<br>att vidmakthålla utskottsarbetets kvalitet.</p>
<p>Senare gavs några utskott särskilda uppgifter vid sidan av den<br>sedvanliga ärendeberedningen. Bl.a. skulle det nyinrättade finansut-<br>skottet verka för samordning av budgetarbetet i riksdagen. Utskottet<br>fick befogenhet att bestämma om anslag, om riksdagens budgetbehand-<br>ling inte har avslutats före budgetårets början och att tillsammans med<br>skatteutskottet fatta vissa skattebeslut under tid då riksmöte inte pågår.<br>I föregående kapitel beskrevs de särskilda granskningsuppgifter som<br>lades på konstitutionsutskottet. Ett undantag från fackutskottsprincipen<br>utgör det särskilda ansvar för lagstiftningsärenden inom den centrala<br>civilrättens område som ålades lagutskottet.</p>
<p>8.1.2 Principer för ulskottsindelningen</p>
<p>En grundläggande princip för indelningen i fackutskott anges i riks-<br>dagsordningen (4 kap. 6 §), nämligen att "ärenden som hör till ett<br>ämnesområde skall hänföras till samma utskott". Riksdagsutredningen<br>vill understryka vikten av denna indelningsprincip för en väl funge-<br>rande utskottsorganisation. Det är av avgörande betydelse att ämnes-<br>områden hålls samman så att ärenden av jämförbar karaktär kan ges<br>en enhetlig behandling och att förslag om övergripande reformer<br>behandlas i ett sammanhang. En annan utgångspunkt för ärendefördel-<br>ningen är att beredningsområdena bör avgränsas med hänsyn till<br>utskottens arbetsbelastning. De bör inte vara större än att berednings-<br>skyldigheten kan fullgöras på ett sätt som motsvarar kraven i regerings-<br>formen och riksdagsordningen. Med de nya former som håller på att<br>införas för styrning i den statliga sektorn blir det dessutom allt<br>viktigare att utskotten ges möjlighet att följa upp och utvärdera resulta-<br>ten inom resp, politikområde.</p>
<p>Dessa krav torde, mot bakgrund av den betydande ökning av riks-<br>dagsarbetets omfattning som har skett under 1980-talet tillsammans<br>med rådande ordning för utskottens storlek, nödvändiggöra att arbets-<br>belastningen fördelas någorlunda jämnt mellan utskotten. Utskottens<br>beredningsområden bör därför inte heller vara för små. En tredje<br>princip som bör beaktas är följsamhet till ansvarsfördelningen inom<br>regeringskansliet. Denna princip hänger nära ihop med principen om<br>saksamband mellan ärendegrupper. Den utgjorde också en av grunder-<br>na för den indelning som gjordes när den nya utskottsorganisationen<br>tillkom 1971. För detta anförde Grundlagberedningen följande skäl:<br>Departementsindelningen bör vara en utgångspunkt för indelningen i<br>utskott. Departementsindelningen torde vara grundad på erfarenhet av<br>vilka ärenden som har ett naturligt sakligt samband. Kontakterna<br></p>
<p>136</p>
<p>mellan ett utskott och motsvarande departement skulle med en sådan<br>uppbyggnad av utskottsorganisationen främjas med möjlighet till en<br>bättre arbetsplanering.</p>
<h6>8.2 Hittillsvarande erfarenheter samt behovet av förändringar</h6>
<p>Med undantag för några smärre justeringar har utskottsindelningen<br>bestått oförändrad sedan sin tillkomst. De förändringar som gjorts har<br>varit marginella. De har i vissa fall skett genom omläggningar av<br>remitteringspraxis och i några fall genom ändringar av riksdagsord-<br>ningens tilläggsbestämmelser. Några av justeringarna har gjorts för att<br>lösa gränsdragningsproblem som ibland har uppstått mellan utskott.<br>Detta har i allmänhet kunnat ske genom överenskommelser mellan de<br>berörda utskotten. Andra ändringar har syftat till att få till stånd en<br>jämnare arbetsbelastning mellan utskotten, t.ex. den omfördelning av<br>ärenden som skedde våren 1991 för att avlasta jordbruksutskottet från<br>en mycket betungande arbetssituation.</p>
<p>Enligt Riksdagsutredningens uppfattning visar detta att principen<br>om saksamband mellan ärendena inom resp, utskotts beredningsområ-<br>de har kunnat upprätthållas. Utredningen tycker sig ändå kunna<br>notera att det från denna utgångspunkt vore fördelaktigt med vissa<br>mindre omfördelningar av ärendegrupper. Det skulle t.ex. gå att åstad-<br>komma en mer ändamålsenlig beredning av såväl miljöpolitiska som<br>näringspolitiska frågor om beredningen i resp, utskott kunde renodlas.</p>
<p>Vi anser att också principen om följsamhet till departementsindel-<br>ningen i stort sett är tillgodosedd. Beroende på att regeringskansliet<br>har genomgått fler och större förändringar än utskottsorganisationen<br>sedan början av 1970-talet, har emellertid relativt stora skillnader i<br>ärendefördelningen inom resp, organisation uppkommit under senare<br>år. Det har fått konsekvenser för bl.a. budgetarbetet på så sätt att<br>statbudgetens departementsvis sammanställda huvudtitlar splittras upp<br>på ett i vissa fall stort antal utskott.</p>
<p>Som exempel kan nämnas att Finansdepartementets huvudtitel i<br>1992/93 års budgetproposition remitterades till 8 utskott, Civildeparte-<br>mentets till 6, Kulturdepartementets till 5, Utbildnings-, Närings- och<br>Miljödepartementens till 4 utskott vardera. I beredningen av resp, del<br>av budgeten arbetar bostadsutskottet med delar av huvudtitlar från 7<br>departement, näringsutskottet med 6 och lag-, kultur- och arbetsmark-<br>nadsutskotten med 5 vardera. Detta innebär risk för att saksambanden<br>mellan anslagsområdena bryts och leder till merarbete och fördröj-<br>ningar i budgetbehandlingen såväl i riksdagen som i regeringskansliet.</p>
<p>Det kan dock ifrågasättas hur hårt utskottens beredningsområden<br>skall knytas till departementsindelningen. Grundlagberedningen förde<br>följande resonemang i denna fråga:</p>
<p>Vad som kan diskuteras är hur pass nära utskottsbildningen bör<br>anknyta till departementens verksamhetsområden. För en mer exakt<br>överensstämmelse kan åberopas det smidiga remissförfarande som blir<br>följden, och därmed sammanhängande önskemål om att undvika tvis-<br>ter om "rätt " utskott. Å andra sidan kan utskott, som svarar mot<br>departementen, fa för stor eller för liten arbetsbörda. För att undvika<br></p>
<p>137</p>
<p>en sådan konsekvens kan man i andra hand inrikta sig på att inrätta<br>dels vissa utskott, som (två) tillsammans har samma verksamhetsområ-<br>de som ett departement, dels, andra, som vart och ett motsvarar två<br>departement. Andra nackdelar av en nära överensstämmelse mellan<br>departements- och utskottsindelning kommer emellertid att kvarstå.<br>Det kan sålunda inte vara lämpligt att behöva förskjuta ärendegrupper<br>mellan utskotten lika ofta som departementsindelningen enligt erfaren-<br>het ändras. Därjämte kan departementsindelningen, åtminstone om<br>den överförs till riksdagsutskotten, på en del punkter te sig mindre<br>rationell.</p>
<p>Även Riksdagsutredningen anser att det är en nackdel att ofta behöva<br>förskjuta ärendegrupper mellan utskotten och att kontinuitet är värde-<br>full med tanke på dels att det ger möjlighet till enhetlig behandling av<br>likartade ärenden över tiden, dels på behovet av specialiserade och<br>fördjupade kunskaper hos såväl utskottsledamöter som kanslipersonal.<br>Den omorganisation av regeringskansliet som genomfördes efter reger-<br>ingsskiftet 1991 har ytterligare minskat överensstämmelsen mellan<br>utskotts- och departementsorganisationerna.</p>
<h6>8.3 Utskottens arbetssituation</h6>
<p>8.3.1 Utvecklingen under senare år</p>
<p>Den indelningsprincip som kan sägas vara sämst tillgodosedd med<br>nuvarande utskottsindelning är den att beredningsarbetet bör vara<br>någorlunda jämnt fördelat för att skapa rimliga arbetsförhållanden i<br>utskotten. Riksdagsarbetet har ökat väsentligt i omfattning och intensi-<br>tet jämfört med vad som gällde när utskottsorganisationen utformades i<br>början av 1970-talet. Som exempel kan nämnas att det totala antalet<br>motionsyrkanden år 1973 uppgick till ca 3 600. Vid riksmötet 1990/91<br>uppnåddes det hittills största antalet motionsyrkanden, ca 14 600,<br>vilket är fyra gånger så mycket som 1973. Preliminära siffror för det<br>just avslutade 1992/93 års riksmöte anger antalet motionsyrkanden till<br>8 400. Den stora ökningen av antalet ärenden har i betydande grad<br>påverkat förutsättningarna för fackutskottens beredningsarbete.</p>
<p>Antal hemstäUanspunkter i prop. och yrkanden</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-39.png" style="width:186pt;height:146pt;"/>
<p>87/88   88/89   89/90   90/91   91/92   92/93</p>
<h6>138</h6>
<p>I samband med det beslut som riksdagen fattade våren 1991 om en<br>mindre omfördelning av ärenden (1990/91 :KU47) konstaterades att<br>utskotten under senare år fatt en stor och ojämnt fördelad arbetsbörda.<br>I ett yttrande till konstitutionsutskottet påpekade jordbruksutskottet att<br>villkoren för riksdagsarbetet har förändrats radikalt. Utskottet menade<br>att</p>
<p>den höga motionsbelastningen för många utskott inneburit att man<br>tvingas ägna en stor del av sina resurser åt rutinmässig behandling av<br>ständigt återkommande motionsfrågor. Utskotten hindras därigenom<br>från att utöva ett mer aktivt kontroll- och uppföljningsarbete inom<br>sina ämnesområden.</p>
<p>8.3.2 Obalanser i ärendefördelningen</p>
<p>Riksdagsutredningen har tagit fram statistik över antalet behandlade<br>propositioner och motioner och sammanträdestid i utskotten. Den<br>visar en kraftig generell tillväxt av antalet riksdagsärenden under förra<br>valperioden. Det första riksmötet i innevarande valperiod sjönk voly-<br>men dock avsevärt. Normalt brukar antalet riksdagsärenden minska<br>första riksmötet efter ett val. Att förändringen blev så stor denna gång<br>torde förklaras av den partipolitiska situationen i riksdagen, med fler<br>partier i regeringsställning och färre i opposition under nuvarande<br>valperiod än tidigare. Två av partierna var dessutom helt nya i riksda-<br>gen.</p><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-40.png" style="width:277pt;height:195pt;"/>
<p>Av diagrammen framgår att antalet ärenden och sammanträdestid är<br>ojämnt fördelade mellan utskotten. Det förefaller dock inte vara något<br>direkt samband mellan antalet behandlade ärenden och hur mycket tid<br>utskotten använder för sammanträden.</p>
<p>139</p>
<h5>Sammanträdestid 1991/92</h5><img src="https://data.riksdagen.se/fil/GH04TK1/frsrdg_199394_TK_1-41.png" style="width:281pt;height:183pt;"/>
<p>Enbart kvantitativa uppgifter ger dock inte något säkert underlag för<br>slutsatser om utskottens arbetsbelastning. De visar t.ex. inte ärendenas<br>kvalitativa innehåll och svårighetsgrad. Inte heller fångar statistiken<br>upp det arbete som ledamöterna lägger ned på förberedelser för<br>utskottsberedningen, t.ex. inläsning och förmöten i partigrupper etc.<br>Statistiken kan ändå ge en viss vägledning vid diskussioner om omför-<br>delning av ärendegrupper mellan utskotten. De uppgifter som det i<br>detta sammanhang är mest relevant att ta fasta på är utskottens<br>sammanträdestid. Den kan av flera skäl inte ökas i den omfattning som<br>vore önskvärt. Bl.a. sätter gällande bestämmelser i riksdagsordningen<br>gränser, eftersom utskotten i princip är förhindrade att sammanträda<br>då plenum pågår.</p>
<p>Tidigare har även Folkstyrelsekommittén uppmärksammat den<br>ojämna ärendefördelningen mellan utskotten (SOU 1987:6). Kommit-<br>tén förordade att riksdagen skulle ta initiativ till en översyn av ut-<br>skottsorganisationen med sikte på att åstadkomma en jämnare fördel-<br>ning av budgetärendena. I första hand borde det kunna åstadkommas<br>genom omflyttning av ärenden mellan utskott. Man ansåg att det<br>kunde bli nödvändigt att både avskaffa utskott och skapa nya, med<br>riktpunkten att behålla antalet utskottsplatser. Kommittén tog fram<br>några exempel på en förändrad utskottsindelning. Vissa av exemplen<br>återges längre fram i kapitlet.</p>
<p>140</p>
<p>8.3.3 Varför uppkommer obalanser i arbetsbelastningen?</p>
<p>Utskottens arbetssituation påverkas starkt av vilka politiska områden<br>som är aktuella för tillfället. Förändringar i samhället medför att<br>intresset varierar för olika ämnesområden och att riksdagsarbetet kon-<br>centreras på de för tillfallet mest angelägna områdena.</p>
<p>Vissa ämnesområden är centrala under längre tidsperioder, som t.ex.<br>energipolitiken från senare delen av 1970-talet och långt in på 1980-ta-<br>let, eller miljöfrågorna under senare hälften av 1980-talet. Det kan<br>förutses att EES- och EG-frågor hör till de politikområden som får<br>stort genomslag i svensk politik i den närmaste framtiden.</p>
<p>Vid sidan av mer långsiktiga trender finns variationer i utskottens<br>arbetsbelastning som beror på reformverksamhet av mer punktvis<br>karaktär. Ärendena varierar således från år till år och mellan de olika<br>utskotten både vad gäller antal och innehållets komplexitet.</p>
<p>Regeringens och oppositionens sammansättning är en annan faktor<br>som påverkar det antal motioner som väcks i riksdagen. Det exempli-<br>fieras med den nedgång som skedde fr.o.m. 1991/92 års riksmöte och<br>torde som nämnts tidigare till stor del kunna förklaras av det lägre<br>antalet oppositionspartier under innevarande valperiod. Självklart kan<br>inte utskottsorganisationen avspegla snabba skiftningar i det politiska<br>intresset, men en bättre följsamhet gentemot olika politikområdens<br>aktualitet borde kunna uppnås genom en tätare översyn av utskottsin-<br>delningen och ärendefördelningen.</p>
<p>8.3.4 Sammanfattande bedömning</p>
<p>Riksdagsutredningen anser att den på fackutskottsprincipen baserade<br>utskottsorganisationen i huvudsak har fungerat väl. Ett viktigt undan-<br>tag gäller dock budgetarbetet, vilket har diskuterats i tidigare kaptiel.<br>Riksdagsutredningen förutsätter dock att bristerna i riksdagens budget-<br>process kommer att undanröjas i enlighet med utredningens förslag.<br>De problem som föreligger med hög och ojämnt fördelad arbetsbelast-<br>ning torde inte ha något direkt samband med den principiella utform-<br>ningen av utskottsorganisationen. De torde inte heller kunna lösas<br>genom en generell återgång till den tidigare funktionsindelningen.<br>Man skulle då förlora den betydande fördelen med fackutskottssyste-<br>met att såväl en verksamhets utformning som dess kostnader bedöms i<br>ett sammanhang. Det är snarare förändringar av det slag Riksdagsut-<br>redningen förordar — en komprimerad och mer sammanhållen bud-<br>getbehandling, omfördelning av ärendegrupper mellan utskotten m.m.<br>— som kan leda till det önskade resultatet.</p>
<h6>8.4 Kan utskottens arbetsbelastning minskas?</h6>
<p>8.4.1 Generell minskning av arbetsbördan</p>
<p>Flera av de åtgärder som Riksdagsutredningen har föreslagit i tidigare<br>kapitel syftar till en generell effektivisering av såväl kammarens som<br>utskottens arbete. Arbetsbördan torde komma att minska och jämnas<br>ut med den jämnare årsrytm som blir följden av den föreslagna</p>
<p>141</p>
<p>10 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK1<br></p>
<p>omläggningen av budgetåret, frivillig restriktivitet för väckande av<br>motioner och ökat användande av den förenklade ärendeberedning<br>som införts av jordbruks- och utbildningsutskotten. Detta kommer<br>också att ge utskotten möjligheter att på ett helt annat sätt än för<br>närvarande ägna sig åt utvärdering och fördjupad prövning av statlig<br>verksamhet.</p>
<p>Man kan dock inte räkna med att dessa åtgärder helt skall kunna<br>lösa de specifika problemen med att vissa utskott är överbelastade. För<br>det krävs sannolikt ytterligare förändringar. Riksdagsutredningen har<br>bl.a. diskuterat om det kan vara en framkomlig väg att i ökad utsträck-<br>ning inrätta särskilda utskott och att oftare arbeta på avdelning inom<br>utskotten.</p>
<p>8.4.2 Särskilda utskott</p>
<p>Riksdagsordningen ger möjlighet att under löpande valperiod inrätta<br>särskilda utskott för att bereda ett bestämt ärende. Sedan denna be-<br>stämmelse i RO tillkom för mer än 20 år sedan, har den inte utnyttjats<br>förrän år 1991, då det av Riksdagsutredningen föreslagna särskilda<br>EES-utskottet bildades.</p>
<p>Inrättande av särskilda utskott skulle i vissa fall kunna vara ett sätt<br>att utvidga och förstärka det ordinarie utskottet när ärendevolymerna<br>är betungande. Vid tillfällen då en sådan extraordinär situation kan<br>förutses skulle såväl arbetsformen att inrätta särskilda utskott som att<br>arbeta på avdelning möjligen något kunna minska problemen med<br>otillräcklig tid för beredningsarbete. Ett exempel på när det eventuellt<br>hade kunnat övervägas att inrätta ett särskilt utskott var under våren<br>1991 då den stora miljöpolitiska propositionen behandlades.</p>
<p>Det finns emellertid betydande nackdelar med att inrätta särskilda<br>utskott under en löpande valperiod, eftersom det innebär en extra<br>arbetsbelastning för de ledamöter som härigenom får dubbla utskotts-<br>uppgifter. (Det särskilda utskottet för EES-avtalet har kunnat undvika<br>en del av dessa problem eftersom det till stor del arbetade under<br>riksdagens sommaruppehåll.) Även om man får tänka sig att ett<br>särskilt utskott kan få sammanträda på andra tider än övriga utskott,<br>kvarstår flera problem med denna arbetsform. Bl.a. kan det vara svårt<br>att finna ledamöter, utöver de ordinarie utskottsledamöterna, med den<br>specialkompetens som kan krävas för det ärende som skall beredas.<br>Riksdagsutredningen ställer sig därför mycket tveksam till att en ökad<br>användning av särskilda utskott skulle innebära någon avgörande lös-<br>ning på problemen med vissa utskotts stora arbetsbörda.</p>
<p>Den bedömningen gäller också arbete på avdelning inom utskott.<br>Eftersom partier med endast en ledamot i utskottet får svårt med<br>representationen i avdelningen, skulle denna arbetsform snarare vara<br>till nackdel för utskottsarbetet. I tio av utskotten under innevarande<br>mandatperiod har t.ex. endast moderaterna och socialdemokraterna<br>mer än en ledamot. Det finns också risk för att ett system med<br>avdelningar inom utskotten leder till dubbelarbete.</p>
<p>142</p>
<p>Som framhölls i föregående kapitel skall det dock inte uteslutas att<br>det i utskottens arbete med uppföljning och utvärdering kan vara<br>framgångsrikt att arbeta på avdelning. Riksdagsutredningen förutsätter<br>att utskotten väljer de arbetsformer för denna verksamhet som de<br>finner lämpliga i det aktuella fallet.</p>
<h6>8.5 Omprövning av utskottsorganisationen</h6>
<p>8.5.1 Allmänna utgångspunkter</p>
<p>I tidigare avsnitt har förordats regelbundna översyner av ärendefördel-<br>ningen mellan utskotten. Även större, mer långsiktiga förändringar av<br>utskottsstrukturen kan ibland behöva företas. Mot den bakgrund som<br>beskrivits tidigare och med hänsyn till vårt förslag om en ny form för<br>riksdagens budgetberedning bedömer Riksdagsutredningen att det finns<br>skäl överväga förändringar både i utskottsindelning och ärendefördel-<br>ning. Det finns dock formella och praktiska gränser för vilka omför-<br>delningar som kan göras under en valperiod. De praktiska begräns-<br>ningarna för större omfördelningar av ärendegrupper under löpande<br>valperiod sätts bl.a. av att många ämnesområden kräver specialiserade<br>kunskaper. Det kan därför medföra problem att flytta ärenden från ett<br>utskott till vilket ledamöterna valts med tanke på sina kunskaper och<br>intresse för de aktuella ämnesområdena, till ett annat som kanske<br>kräver helt andra kunskaper. I synnerhet små partier med bara en<br>ordinarie ledamot eller en suppleant i ett utskott kan få svårt att klara<br>sådana förändringar.</p>
<p>De formella gränserna utgörs av riksdagsordningen. Enligt riksdags-<br>ordningens huvudbestämmelser avser valet av ledamöter till utskotten<br>och utskottsindelningen hela valperioden. Detaljändringar i ärendeför-<br>delningen är däremot möjliga att genomföra under löpande valperiod<br>(regleras i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser).</p>
<p>Som framhållits tidigare är det viktigt att utskottsorganisationen är<br>anpassad till de politikområden som är aktuella i samhället och i<br>riksdagsarbetet. Målen att ärendena får en sakligt sett logisk placering<br>och att ämnesområden hålls samman kan behöva prioriteras högre än<br>målet att nå en volymmässigt helt jämn arbetsbelastning. Inom rimliga<br>gränser kan det t.o.m. vara fördelaktigt med vissa skillnader i utskot-<br>tens ärendevolymer. Ledamöter som har tunga politiska uppdrag vid<br>sidan av utskottsuppdraget kan t.ex. föredra att delta i ett mindre<br>arbetsbelastat utskott.</p>
<p>Utredningen har i kapitel 3 föreslagit att en särskild arbetsgrupp<br>under hösten 1993 närmare skall bearbeta och utveckla den föreslagna<br>nya ordningen för riksdagens budgetbehandling, den s.k. rambesluts-<br>modellen, med bl.a. utskottsvisa ramar för utgiftsanslagen. Vi utgår<br>från att detta arbete kommer att föranleda ändringar i utskottsindel-<br>ningen och ärendeberedningen som ännu inte kan förutses. Eftersom<br>vi anser att det är en fördel att lämna ett samlat förslag om utskottsor-<br>ganisationen återkommer vi mot slutet av 1993 med ett sådant förslag.</p>
<p>143</p>
<p>Sammanfattningsvis kommer utgångspunkterna för utredningens<br>fortsatta överväganden om utskottsorganisationen således att vara att<br>alla utskott skall ha möjlighet att fullgöra sin beredningsskyldighet på<br>ett tillfredsställande sätt, att riksdagsordningens bestämmelser om att<br>ärenden inom samma ämnesområde bör hänföras till samma utskott<br>skall följas och att man bl.a. med hänvisning till rambeslutsmodellen<br>så långt som möjligt skall ta hänsyn till rådande departementsindel-<br>ning.</p>
<p>144</p>
<h3>9 Genomförande av utredningens förslag</h3>
<p>Sammanfattning:</p>
<p>— Riksdagsutredningen föreslår i detta kapitel att vissa av åtgär-<br>derna som rör riksdagens egna arbetsformer genomförs snarast,<br>t.ex. det informella samrådsförfarandet mellan finans- och skat-<br>teutskotten, förslagen om motionshanteringen och om utskottens<br>uppföljning och utvärdering av resultat.</p>
<p>— Riksdagens beslut med anledning av förslag som far konse-<br>kvenser för andra verksamheter torde komma att utformas som<br>principiella ställningstaganden. Regeringen förutsätts bereda för-<br>slagen vidare och återkomma till riksdagen. Det gäller bl.a.<br>förslagen om omläggning av budgetåret, den nya formen för<br>riksdagens budgetbehandling och om budgetdokumentens inne-<br>håll, som i första hand är riktade till regeringen.</p>
<p>— Många av förslagen kräver ny lagreglering eller ändringar i<br>befintliga författningar. För åtgärder som avser riksdagsintern<br>verksamhet kommer vi själva att lämna förslag angående författ-<br>ningsändringar senare under hösten.</p>
<p>— Utredningen rekommenderar att den första propositionen<br>med en kalenderårsbudget läggs fram i september 1996, varvid<br>budgeten kan träda i kraft den 1 januari 1997. I samband<br>därmed bör den nya ordningen för riksdagens budgetbehandling<br>införas och valdagen flyttas. De nya bestämmelserna om riksmö-<br>tet och skriftliga svar på frågor föreslås träda i kraft den 1<br>januari 1995.</p>
<p>9.1 Åtgärder som kan beslutas och genomföras omgående</p>
<p>I detta betänkande lämnar Riksdagsutredningen förslag till åtgärder<br>inom de flesta av de områden utredningen har behandlat. Flera av<br>förslagen torde, om riksdagen ställer sig bakom dem, kunna genomfö-<br>ras direkt, utan fler överväganden eller särskilda förberedelser. Detta<br>gäller i första hand förslagen som avser riksdagens egna arbetsformer,<br>t.ex. det informella samrådsförfarande mellan finans- och skatteutskot-<br>ten som föreslås för beredningen av skatteförslag av större ekonomisk<br>betydelse. Andra exempel är förslaget att utskotten, innan de uttalar sig<br>till förmån för reformer som kan öka de offentliga utgifterna, själva<br>skall kostnadsberäkna effekterna och samråda med finansutskottet.</p>
<p>Förslagen om motionshanteringen och att utskotten skall ägna mer<br>uppmärksamhet åt uppföljning och utvärdering av resultat samt försla-<br></p>
<p>145</p>
<p>gen om riktlinjer för Riksdagens revisorers fortsatta och utbyggda<br>verksamhet hör också till dem som riksdagen har möjlighet att fatta<br>beslut om direkt.</p>
<p>9.2 Förslag som även omfattar verksamheter utanför riksdagen</p>
<p>De flesta av utredningens förslag är dock av den karaktären att de får<br>betydelse inte bara för riksdagens inre arbete utan också för andra<br>verksamheter, i vissa fall för hela statsförvaltningen. Det senare gäller<br>förslaget om omläggning av budgetåret. Men även den nya formen för<br>riksdagens budgetbehandling far stora effekter för regeringens del av<br>budgetprocessen. Vidare är utredningens ställningstaganden till budget-<br>dokumentens innehåll i första hand riktade till regeringen.</p>
<p>Rambeslutsmodellen kräver en relativt stor omläggning av budget-<br>propositionen och regeringens och myndigheternas budgetarbete. Den<br>innebär att anslagen, som nu presenteras i departementsvisa huvudtit-<br>lar, i framtiden bör redovisas i ramar som åtminstone i viss mån<br>kommer att bli mer ändamålsinriktade än för närvarande och anpassa-<br>de till utskottens beredningsområden. Tekniskt sett skulle riksdagen<br>själv kunna arbeta om budgetförslaget från dess nuvarande form, men<br>det skulle ge en betydande tidsvinst om detta redan vore förberett när<br>budgetpropositionen lämnas.</p>
<p>Rent formellt torde riksdagens beslut med anledning av förslag som<br>inte enbart är riksdagsinterna utan också får stora konsekvenser för<br>verksamheter utanför riksdagen få karaktären av principiella ställ-<br>ningstaganden. Dessa torde då förutsätta att att regeringen bereder<br>förslagen vidare och återkommer till riksdagen med redovisningar av<br>detta arbete samt i förekommande fall med förslag till lagreglering<br>eller författningsändringar.</p>
<p>9.3 Förslagens inbördes samband</p>
<p>Flertalet av de förslag som rör budgetprocessen och budgetdokumen-<br>tens innehåll har ett nära samband med varandra. De leder var för sig<br>knappast till de avsedda resultaten och bör därför genomföras som<br>samlade "åtgärdspaket".</p>
<p>Så förutsätter den förordade rambeslutsmodellen för riksdagens bud-<br>getberedning relativt stora förändringar såväl i innehåll som tidpunkter<br>för avlämnandet av budgetpropositionen och andra ekonomisk-politis-<br>ka förslag. Beslut om att införa denna beredningsordning kan därför<br>inte fattas fristående från besluten om budgetförslaget. På samma sätt<br>finns det vissa samband mellan förslagen om ny årsrytm för riksdagsar-<br>betet och förslagen om budgetårsomläggningen. Förslaget att tidigare-<br>lägga valdagen hänger ihop med förslaget att riksdagen skall hinna<br>behandla budgeten under hösten under de år då riksdagsval hålls.<br>Förslagen om att flytta den allmänna motionstiden till hösten och<br>förlänga den för icke-budgetmotioner är en direkt följd av de övriga<br>förslagen om förändringar av budgetarbetet.</p>
<p>Däremot kan förslagen om förändringar av riksmötets längd, avskaf-<br>fandet av urtima riksmöte, införande av skriftliga svar på frågor till<br></p>
<p>statsråd under sommaruppehållen etc. genomföras oberoende av t.ex.<br>förslagen angående budgetprocessen. Detsamma gäller de föreslagna<br>åtgärderna för att öka riksdagens insatser för uppföljning, utvärdering<br>och revision, såväl i utskotten som vid Riksdagens revisorer. Det<br>fortsatta arbetet med att närmare utarbeta formerna för rambeslutsmo-<br>dellen kan leda till konsekvensändringar i utskottsindelningen och<br>ärendefördelningen.</p>
<p>9.4 Tidsaspekter på beslut och genomförande</p>
<p>Många av utredningens förslag kräver ny lagreglering eller ändringar i<br>befintliga författningar. Som nämndes ovan utgår vi ifrån att riksdagen<br>i frågor som berör regeringen och/eller de statliga myndigheterna<br>beslutar att begära förslag om konkreta åtgärder från regeringen. För<br>åtgärder som avser riksdagsintern verksamhet kommer vi själva att<br>lämna förslag angående författningsändringar senare under hösten.</p>
<p>En del av förslagen rör frågor som är reglerade i regeringsformen.<br>Denna ändras genom två likalydande riksdagsbeslut med mellanliggan-<br>de val (RF 8:15). Vidare skall minst nio månader förflyta mellan den<br>tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och<br>valet, såvida icke konstitutionsutskottet genom beslut, som fattas senast<br>vid ärendets beredning och varom minst fem sjättedelar av ledamöter-<br>na förenar sig, medger undantag härifrån.</p>
<p>Den tidigaste tidpunkten för slutligt beslut i riksdagen om ändring i<br>RF är i början av 1994/95 års riksmöte, dvs. i oktober 1994. Ärendet<br>måste då anmälas i kammaren senast i mitten av december 1993.</p>
<p>Ändringar i riksdagsordningen kan enligt RF 8:16 göras i ett enda<br>beslut och kräver då att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer<br>än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Alternativt<br>kan riksdagsordningen ändras på samma sätt som regeringsformen,<br>med undantag för att ärendet inte behöver anmälas minst nio månader<br>före valet. Tilläggsbestämmelse i riksdagsordningen beslutas i samma<br>ordning som lag i allmänhet.</p>
<p>1 det följande förs en principiell diskussion om när beslut kan fattas<br>om utredningens större förslag och när de lämpligen kan genomföras.</p>
<p>9.5 Förslagen angående budgetprocessen</p>
<p>Den av Riksdagsutredningen förordade nya formen för budgetbered-<br>ning i riksdagen, rambeslutsmodellen, har många anknytningar till<br>förslaget om att övergå till kalenderårsbudget.</p>
<p>Tidpunkten för införande av kalenderårsbudget torde därför vara<br>den naturliga för genomförande av reformen av riksdagens budgetarbe-<br>te.</p>
<p>Detta är också lämpligt med tanke på att det återstår ett icke<br>obetydligt utvecklingsarbete bl.a. för att fa fram ändamålsinriktade<br>ramar med sikte på utskottens beredningsområden. Det är ett arbete<br>som bör bedrivas i samverkan med regeringskansliet och i synnerhet<br>med Finansdepartementet. Bl.a. bör såväl de tilläggsbestämmelser i<br>riksdagsordningen som definierar utskottens beredningsområden som<br></p>
<p>147</p>
<p>departementsförordningen, genom vilken ärendefördeiningen mellan<br>departementen regleras, ses över i syfte att nå samstämmighet i begrep-<br>pen och i ämnesområdena. Utarbetandet av budgetramar för utskotten<br>kan eventuellt leda till förändringar i såväl departements- som utskotts-<br>indelningen. Enligt utredningens synssätt är det naturligt att utskottsra-<br>marna utgör den framtida grundstrukturen i statsbudgeten.</p>
<p>För genomförande av omläggningen av budgetåret kan ett par alter-<br>nativ diskuteras. Ett alternativ är att den sista budgeten i nuvarande<br>system kan omfatta ett och ett halvt år, dvs. ett vanligt brutet budgetår<br>från den 1 juli till den 30 juni året därpå samt ytterligare ett halvår<br>fram till nästföljande kalenderårsskifte. Ett annat alternativ är att den<br>sista budgeten före omläggningen skall gälla enbart för den första<br>hälften av nästkommande budgetår, dvs. för tiden den 1 juli till den 31<br>december. Med tanke dels på att det mycket arbetskrävande att ta fram<br>ett budgetförslag, dels på den allmänna utvecklingen mot längre bud-<br>getperioder, framstår det senare alternativet med en halvårsbudget som<br>mindre lämplig.</p>
<p>Utredningen rekommenderar därför en budget för ett och ett halvt<br>år. Den tidigaste tidpunkten för genomförande av reformen förefaller<br>vara den 1 januari 1997. Då behöver beslut om omläggning fattas inom<br>ett år, dvs. innan anslagsdirektiven till myndigheterna fastställs våren<br>1994. Budgeten som då planeras får avse perioden den 1 juli 1995 till<br>den 31 december 1996. Den första propositionen med en kalenderårs-<br>budget läggs fram i september 1996, varvid budgeten kan träda i kraft<br>den 1 januari 1997.</p>
<p>Detta tidsschema med en första budgetproposition med kalenderårs-<br>budget hösten 1996 har den fördelen att regeringskansliet och myndig-<br>heterna får tid att förbereda omläggningen och göra de förändringar i<br>budgetprocessen som krävs, t.ex. i myndigheternas ekonomiredovis-<br>ningssystem, budgetdokumentens innehåll och utformning etc.</p>
<p>En annan fördel är att systemet hinner prövas och vidareutvecklas<br>före valet 1997. Om valperioden dessförinnan förlängs till fyra år<br>kommer valet i stället att hållas 1998, vilket skulle ge ytterligare<br>möjligheter att utveckla kalenderårssystemet och rambeslutsmodellen.</p>
<p>9.6 Förslagen angående riksmötets längd m.m.</p>
<p>Utredningens förslag i kapitel 5 har som nämndes tidigare, med<br>undantag för tidsfristen för avlämnande av allmänna propositioner,<br>inget direkt samband med omläggningen av budgetåret till kalenderår.<br>Förslagen kan därför genomföras oberoende av när en sådan omlägg-<br>ning sker. Vi anser det angeläget att reformen av riksmötet genomförs<br>nästa valperiod. Flera skäl talar också för att de nya reglerna om<br>riksmötet bör träda i kraft innan kalenderårsbudget införs. Det möjlig-<br>gör en smidig övergång till en ny årsrytm i riksdagsarbetet.</p>
<p>Utredningen föreslår därför att de nya bestämmelserna om riksmötet<br>och skriftliga frågor skall träda i kraft den 1 januari 1995. Detsamma<br>gäller de nya uppskovsreglerna för ärendeberedning inom valperioden.<br>Däremot bör den föreslagna senaste tidpunkten för avlämnande av<br></p>
<p>148</p>
<p>propositioner träda i kraft först det år då ingen budgetproposition<br>avlämnas i januari, dvs. den 1 januari 1996 om kalenderårsbudget<br>gäller fr.o.m. 1997. En särskild allmän motionstid far då läggas in i<br>oktober under detta riksmöte.</p>
<p>Efter övergången till kalenderårsbudget förlängs och förskjuts sam-<br>manträdesperioden. Samtidigt läggs fler plenifria veckor in i arbets-<br>schemat. Antalet planerade plenifria veckor (inkl, sammanträdesfria<br>veckor, jul- och påskuppehåll) uppgår till åtta riksmötet 1993/94. Med<br>ett oförändrat antal sammanträdesveckor på 28—29 innebär utredning-<br>ens förslag att ytterligare tre (vissa år eventuellt fyra) plenifria veckor<br>kan planeras in under sammanträdesperioden om riksmötet börjar<br>första tisdagen i september (dvs. fyra veckor tidigare än för närvaran-<br>de) och sommaruppehållet börjar en vecka in i juni (dvs. en vecka<br>tidigare än för närvarande), valår eventuellt tidigare. Efter val förskjuts<br>sammanträdesperioden. Plenifria veckor inplaneras med hänsyn till<br>arbetsrytmen, yttre händelser som t.ex. Nordiska rådets session och<br>förläggning av olika helger resp. år.</p>
<p>Variationer i arbetsschemat kan förutses även efter det att reformen<br>är helt genomförd. Variationerna hänger bl.a. samman dels med när<br>olika datum och helger infaller under resp, år, dels med om det är<br>valår eller ej.</p>
<p>Utredningen vill, som framgår av kapitel 5, inte fastställa några<br>definitiva tidsramar. Planeringen ankommer på talmannen i samråd<br>med talmanskonferensen. Med utgångspunkt från utredningens diskus-<br>sion i kapitel 5 och förslag i kapitel 4 om kalenderårsbudget fr.o.m.<br>1997 har nedanstående exempel på tidsramar för riksmötena<br>1993/94—1999/00 tagits fram för att illustrera den nya årsrytmen i<br>samband med genomförandet av kalenderårsbudget och övriga regel-<br>ändringar.</p>
<p>149</p>
<table border="1">
<tr><td colspan="3">
<p>Exempel på tidsramar för riksmötena 1993/94 — 1999/2000</p></td></tr>
<tr><td>
<p>Riks-<br>mötet</p></td><td>
<p>Budgetproposition (BP) och<br>förändringar</p></td><td>
<p>Sammanträdesperiod</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1993/94</p></td><td>
<p>BP jan 94 för budgetår 94/95</p></td><td>
<p>5 okt—ca 10 juni</p></td></tr>
<tr><td>
<p>val</p>
<p>1994/95</p></td><td>
<p>BP jan 95 för budgetåret 95/hela 96</p>
<p>- riksmötet pågår till nästa riksmöte</p>
<p>- skriftliga frågor från sommaren 95</p>
<p>- inga formella uppskovsbeslut inom<br>valperioden</p></td><td>
<p>3 okt—mitten juni</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1995/96</p></td><td>
<p>ingen budgetproposition</p>
<p>- särskild allmän motionstid i okt</p>
<p>- tidsfrist för allm prop 15/2</p></td><td>
<p>3 okt—mitten juni</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1996/97</p></td><td>
<p>BP den 3 sept för budgetår 97</p>
<p>- riksmötet börjar l:a tisd i sept</p>
<p>- 10—12 plenifria veckor sept—maj/juni</p>
<p>- allm motionstid från den 3 sept;</p>
<p>15 dagar för BP; 30 för övriga mot.</p></td><td>
<p>3 sept—31 maj/5 juni</p></td></tr>
<tr><td>
<p>val</p>
<p>1997/98</p></td><td>
<p>BP den 16 sept (val 31/8) eller</p>
<p>den 23 sept (val 7/9)</p>
<p>alt senare med ny regering</p>
<p>- efter val senareläggs sammanträdesperio-<br>den och antalet plenifria veckor sept/juni<br>minskar tillfälligt</p></td><td>
<p>15 sept— 10 juni</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1998/99</p></td><td>
<p>BP den 1 sept för budgetår 99</p></td><td>
<p>1 sept—30 maj/4 juni</p></td></tr>
<tr><td>
<p>1999/00</p></td><td>
<p>BP den 7 sept för budgetår 2000</p></td><td>
<p>7 sept—3 juni</p></td></tr>
</table>
<p>150</p>
<h3>Reservationer och särskilda yttranden</h3>
<h5>1 Vårval och omläggning av budgetåret</h5>
<h6>Reservation av Margit Gennser (m) och Daniel Tarschys (fp)</h6>
<p>En övergång till en statlig kalenderårsbudget förutsätter enligt vår<br>mening en samtidig övergång från septemberval till val i slutet av maj<br>eller början av juni. Annars uppstår en rad nackdelar:</p>
<p>1. Slutarbetet med budgetpropositionen kommer att sammanfalla med<br>valrörelsen, vilket — att döma av internationella erfarenheter —<br>rymmer risker för att budgetpolitiken blir alltför expansiv och in-<br>smickrande.</p>
<p>2. Budgetpropositionen måste i alla huvuddrag fastställas av den reger-<br>ing som kanske tvingas avgå efter valet. Den tillträdande regeringen<br>kan påverka budgetförslaget endast ytligt — eller inte alls, om reger-<br>ingsbildningen drar ut på tiden.</p>
<p>3. Valet Sr ett försenat genomslag. En regering som tillträder hösten<br>1994 kan i realiteten inte göra mycket åt 1995 års budget, utan<br>påverkar mera självständigt först den budget som börjar löpa den 1<br>januari 1996.</p>
<p>4. Som utredningen visar är det stor risk att budgeten efter ett<br>regeringsskifte inte kan Srdigbehandlas av riksdagen förrän en bit in i<br>januari. Därefter skall regleringsbrev utSrdas innan beviljade anslag<br>kan utnyttjas av myndigheterna. Detta dröjsmål kan leda till allvarliga<br>störningar i statsförvaltningens arbete.</p>
<p>Med ett val i maj eller juni Sr en tillträdande regering däremot rimlig<br>tid på sig att organisera sitt arbete och slutföra beredningen av budget-<br>propositionen.</p>
<p>En majoritet av utredningens ledamöter (företrädare för samtliga<br>partier utom Socialdemokraterna) delar i och för sig vår uppfattning<br>att vårval vore att föredra framför höstval. Eftersom denna fråga inte<br>ingår i utredningsuppdraget har utredningen emellertid stannat för att<br>inte föreslå en sådan reform.</p>
<p>Vi delar uppSttningen att en ändring av tidpunkten för val är en så<br>väsentlig förändring att den måste diskuteras i sådana partiöverlägg-<br>ningar som är brukliga inför större grundlagsändringar. Utan en<br>övergång till vårval kan vi dock inte biträda förslaget om införande av<br>statlig kalenderårsbudget. De övriga reformer i riksdagens budgetarbete<br>som utredningen föreslår kan genomföras även med bibehållet budget-<br>år.</p>
<h6>151</h6>
<p>2 Vårval och omläggning av budgetåret</p>
<h6>Särskilt yttrande av Bertil Fiskesjö (c)</h6>
<p>Utredningens förslag att budgetåret skall läggas om till kalenderår är<br>det i särklass viktigaste av de förslag som utredningen anger. Det är<br>först om denna förändring — som jag länge arbetat för — genomförs,<br>som det blir möjligt att ge riksmötet en rationellare uppläggning med<br>en jämnare arbetsfördelning över året. Men omläggningen skulle också<br>ha — som framhålls i utredningen — en rad andra positiva effekter.<br>Det borde med denna ordning vidare bli möjligt att på ett mera<br>systematiskt sätt lägga in riksdagsfria veckor för ledamöternas kontak-<br>ter på hemorten och för annan verksamhet utanför riksdagen.</p>
<p>Helst borde också enligt min mening valen flyttas från höst till vår.<br>Valkampanjen och valet skulle då komma i nära och naturlig anslut-<br>ning till viktiga debatter och beslut i riksdagen under riksdagsarbetets<br>avslutning på våren. Efter valet skulle en kort riksdagssession kunna<br>inkallas för att ge riksdagen möjlighet att ta ställning i regeringsfrågan.<br>En eventuell ny regering skulle därefter ha god tid på sig att bearbeta<br>förslaget till ny budget inför riksdagens samling på hösten.</p>
<p>Eftersom det inte varit möjligt att uppnå enighet om vårval, och<br>eftersom en omläggning av budgetåret är den viktigaste reformen, har<br>jag dock — om än med tvekan — accepterat att valen även fortsätt-<br>ningsvis hålls på hösten. Det blir dock då nödvändigt att tidigarelägga<br>valen för att säkerställa att budgetförslaget föreligger när riksdagen<br>samlas och för att riksdagen skall kunna färd igbe hand la budgeten<br>under hösten.</p>
<p>3 Vårval och omläggning av budgetåret,<br>finansieringen av den föreslagna förstärkningen av<br>Riksdagens revisorer samt inrättande av ett<br>miljöutskott</p>
<h6>Särskilt yttrande av Jan Berqvist, Hans Gustafsson och Ulla<br>Pettersson (s)</h6>
<p>Vi socialdemokrater anser att riksdagen kan göra åtskilligt för att<br>utveckla bättre och effektivare arbetsformer. Visserligen fungerar Sve-<br>riges riksdag väl i de flesta avseenden om man jämför med parlament i<br>andra länder. Men för att svara mot de krav som kan ställas på den<br>centrala folkvalda församlingen i en modern och livskraftig demokrati<br>behöver riksdagen reformera sitt eget arbete.</p>
<p>Det har därför varit naturligt för oss att medverka till förslag som<br>bl.a. innebär att riksdagen</p>
<p>-ägnar en större del av sitt arbete åt stora och övergripande frågor<br>-genomför en mer koncentrerad och sammanhållen behandling av<br>budgeten</p>
<p>-bygger upp kompetens för en mer systematisk uppföjning, utvärder-<br>ing och målstyrning</p>
<p>152</p>
<p>-planerar riksdagsåret så att ledamöterna kan få ännu större möjlighe-<br>ter till väljarkontakter</p>
<p>-öppnar möjlighet att ställa frågor till regeringen även då själva<br>arbetet i kammaren gör uppehåll</p>
<p>Utredningen föreslår att budgetåret läggs om så att det sammanfaller<br>med kalenderåret och att valdagen i samband därmed ändras från<br>tredje till första söndagen i september. Vi har ställt oss bakom detta<br>förslag, även om vi anser att det finns skäl att vara försiktig med att<br>ändra den i Sverige traditionella och starkt etablerade valdagen.</p>
<p>Vi vill framhålla att en omläggning av budgetåret är fullt möjlig att<br>genomföra även om vi behåller den nuvarande ordningen med allmän-<br>na val den tredje söndagen i september. Skulle en nytillträdd regering<br>inte anse sig ha hunnit med att i tillräcklig utsträckning påverka den<br>nya budgeten kan man — som utländska erfarenheter visar — utan<br>större olägenheter förlänga det löpande budgetåret ytterligare en må-<br>nad. Därmed kan riksdagen komma att någon gång per decennium<br>(eller högst några gånger per decennium) fatta vissa budgetbeslut även<br>under januari månad.</p>
<p>Genom en mera koncentrerad budgetbehandling far riksdagen ut-<br>rymme att ägna mer arbete åt uppföljning, utvärdering och framtids-<br>strategier. Det är enligt vår uppfattning mycket viktigt att den förstärk-<br>ning som föreslås ske av resurserna för revisionen i första hand<br>kommer utskotten till del. Det kan ske på olika sätt. Som framhålls av<br>utredningen är det nödvändigt att samarbetet mellan utskotten och<br>Riksdagens revisorer kraftigt förbättras. Vi vill därtill understryka att<br>med de speciella krav som ställs på revisionspromemorior när det<br>gäller form, inriktning och uppläggning är dessa i många fall inte så<br>användbara när man skall utarbeta en framtidsinriktad politik. Därför<br>kan vi för vår del tänka oss som ett alternativ i ett senare skede att den<br>ytterligare personal som behövs för att arbeta med målstyrning, upp-<br>följning och utvärdering i stället för att anställas i Riksdagens reviso-<br>rers kansli placeras direkt i utskottsorganisationen, t.ex. i finansutskot-<br>tets kansli.</p>
<p>Riksdagsutredningens förslag när det gäller utvärdering, uppföljning<br>och revision innebär en betydande ökning av antalet tjänster. För att<br>finansiera en årlig ökning av kostnaderna med ca 13 miljoner kronor<br>anser vi att man i första hand bör pröva möjligheterna att överföra<br>eller använda resurser från Riksrevisionsverket.</p>
<p>Sedan 1991 har Socialdemokraterna förordat att riksdagen snarast<br>inrättar ett miljöutskott. Detta utskott bör i första hand ha ansvaret för<br>de övergripande miljöfrågorna: miljölagstiftning, naturvård, miljövår-<br>dens organisation, skydd för luft, mark och vatten. Utskottet bör<br>fungera som samordnande och pådrivande utan att de olika fackutskot-<br>ten fråntas eget ansvar för miljön inom sina sektorer. Vi kommer att<br>fortsätta att arbeta för att ett miljöutskott inrättas snarast möjligt. Det<br>är hög tid för en kraftsamling kring miljöfrågorna.</p>
<p>153</p>
<p>4 Vårval och omläggning av budgetåret,<br>finansieringen av den föreslagna förstärkningen av<br>Riksdagens revisorer samt formerna för<br>utredningsarbetet</p>
<h6>Särskilt yttrande av Dan Eriksson (nyd) i Stockholm</h6>
<p>Angående vårval och kalenderårsbudget</p>
<p>I denna fråga instämmer jag i den uppfattning som Bertil Fiskesjö ger<br>uttryck för i sista stycket i sitt särskilda yttrande, med förändringar<br>enligt följande:</p>
<p>"Eftersom det inte varit möjligt att uppnå enighet om vårval, och<br>eftersom en omläggning av budgetåret är" en viktig reform "har jag<br>dock — om än med tvekan — accepterat att valen även fortsättningsvis<br>hålls på hösten. Det blir dock då nödvändigt att tidigarelägga valen för<br>att säkerställa att budgetförslaget föreligger när riksdagen samlas och för<br>att riksdagen skall kunna färdigbehandla budgeten under hösten."</p>
<p>Angående finansieringen av den föreslagna förstärkningen av<br>Riksdagens revisorers kansli</p>
<p>Det är, som utredningen föreslår, angeläget att riksdagen ägnar sig mer<br>åt uppföljning och resultatkontroll. Den utbyggnad av Riksdagens<br>revisorers kansli som föreslås i detta syfte bör dock inte föranleda<br>någon ökning av anslagen till riksdagen och dess myndigheter utan<br>finansieras inom ramen för nuvarande totala anslagsnivå.</p>
<p>Angående sammansättningen av utredningar av parlamentariska<br>arbetsformer m.m.</p>
<p>Den form som av tradition ofta används för statliga utredningar,<br>nämligen att utse en kommitté bestående av riksdagsledamöter eller<br>andra partiföreträdare, är lämplig för många typer av utredningar. Det<br>är ofta ett effektivt sätt att nå partipolitisk enighet eller hållbara<br>kompromisser i viktiga politiska frågor.</p>
<p>Men för den typ av problem som Riksdagsutredningen haft att lösa<br>anser jag denna utredningsmodell vara mindre lämplig. Så fundamen-<br>tala demokratiska frågor som att förnya och effektivisera riksdagens<br>arbetsformer — vilka till stor del är reglerade i grundlagen — bör<br>utredas förutsättningslöst och opartiskt.</p>
<p>Det är därför enligt min mening principiellt fel att riksdagsledamö-<br>ter utreder t.ex. sina egna arbetsvillkor. Sådana översyner bör göras av<br>personer som inte hämmas av hänsyn till sina egna intressen eller<br>invanda arbetsrutiner. Med en ordning som använts i Riksdagsutred-<br>ningen finns risk för att förslag till effektivisering m.m. filtreras bort<br>utan närmare motivering.</p>
<p>För denna typ av utredningsuppdrag bör i stället väljas den väl<br>etablerade form för statliga utredningar som innebär att en "särskild<br>utredare" tillkallas. Det kan vara en fristående person med stor sak-<br>kunskap och egen erfarenhet inom området, för Riksdagsutredningens<br></p>
<p>154</p>
<p>del kunde det ha varit lämpligt med f.d. riksdagsledamöter eller<br>statsråd. Utredaren ges det expertstöd som erfordras, t.ex. av sakkunni-<br>ga statsvetare, ekonomer och organisationskonsulter.</p>
<p>Det är således enligt min mening den särskilde utredaren som skall<br>utreda problemen och lämna förslag till åtgärder. Därefter skall beslu-<br>ten fattas av politikerna. Om de inte är beredda att godta förslagen<br>måste de motivera varför. På så vis skulle man få alla problem<br>förutsättningslöst och kritiskt belysta, åtföljda av opartiska förslag med<br>syfte att förändra till verksamhetens bästa.</p>
<h5>5 Den nya ordningen för riksdagens<br>budgetbehandling</h5>
<h6>Särskilt yttrande av Daniel Tarschys (fp)</h6>
<p>Det är angeläget att budgetbehandlingen i riksdagen blir mer samman-<br>hållen. Den s.k. rambudgetmodellen vidgar i någon mån möjligheten<br>till en samlad bedömning av hela budgeten och är därför ett steg<br>framåt. Bättre vore det emellertid att införa den s.k. yttrandemodellen.<br>Denna innebär att utskottens överväganden om sina resp, budgetavsnitt<br>framförs i yttranden till finansutskottet, som därefter avger ett samlat<br>budgetbetänkande till riksdagen. Yttrandemodellen har redan kommit<br>till användning vid behandlingen av regeringens kompletteringspropo-<br>sitioner och har därvid fungerat mycket väl.</p>
<p>För att undvika att det sammanhållna budgetbetänkandet blir alltför<br>omfattande kan ett införande av yttrandemodellen lämpligen kombine-<br>ras med en lättnad i beredningstvånget. Yrkanden som inte vunnit stöd<br>hos någon enda ledamot vare sig i fackutskottet eller i finansutskottet<br>skulle inte behöva föras fram till kammaren för avgörande. Ett sådant<br>yrkande skulle då inte behöva prövas av kammaren, om inte någon<br>ledamot under kammardebatten yrkade på att det borde bifallas.</p>
<p>En övergång till yttrandemodellen skulle innebära att kammaren<br>sannolikt under sessionens sista vecka höll en relativt lång budgetde-<br>batt. Tidigare under sessionen kunde lämpligen separata dagar avdelas<br>för debatter om olika politiska sakområden (utrikesdebatt, socialdebatt,<br>regionalpolitisk debatt, trafikpolitisk debatt, osv.).</p>
<h6>155</h6>
<h3>Förteckning över dokument med beskrivning</h3>
<h3>av utredningens uppdrag</h3>
<h6>1   Utredningsdirektiven</h6>
<p>1.1  Finansutskottets betänkande 1989/90FiU:39 "Riksdagens roll</p>
<p>i budgetprocessen"</p>
<p>1.2  Finansutskottets yttrande 1990/91 :FiU5y till konstitutions-<br>utskottet "Finansmakten och budgetprocessen"</p>
<p>1.3  Konstitutionsutskottets betänkande 1989/90:KU36 "Riksdagens<br>arbetsformer"</p>
<p>1.4  Talmanskonferensen beslut 1990-10-17 om tillsättandet av<br>utredning om riksdagens roll i budgetprocessen (se nedan).</p>
<p>1.5  Finansutskottets betänkande 1990/91:FiU30 "Den ekonomiska<br>politiken" (Uppdrag att överväga en uppdelning av<br>statsbudgeten i en drifts- och en kapitalbudget).</p>
<p>1.6  Konstitutionsutskottets betänkande 1992/93:KU9 "Riksdagsfrågor"<br>(Uppdrag att överväga valprövningsnämndens sammansättning).</p>
<h6>2 Övrigt material med anknytning till uppdraget:</h6>
<p>FiU 1987/88:30 "Om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska<br>politiken och för budgetregleringen m.m."</p>
<p>(Förslag om omläggning av den statliga budgetprocessen, om införande<br>av treåriga budgetramar och uttalande om att riksdagen och särskilt<br>dess utskott bör ägna sig mer åt att utvärdera resultaten av riksdagens<br>beslut. Detta bör göras i anslutning till de fördjupade budgetprövning-<br>arna.)</p>
<p>KU 1987/88:43 "Om riksdagens arbetsformer"</p>
<p>(Behandling av Folkstyrelsekommitténs förslag.)</p>
<p>1990/91 :KU42 "Riksdagens arbetsformer"</p>
<p>(Utvärdering av försöksverksamhet med ändrad budgetbehandling i<br>riksdagen. Beskrivning av försöket, s. 8.)</p>
<p>1990/91 :KU47 "Ärendefördelningen mellan riksdagens utskott"</p>
<p>(Ställningstagande till utskottens beredningsskyldighet och att utskotten<br>bör göra en fördjupad motionsprövning vart tredje år. Vissa ändringar<br>i ärendefördelningen mellan utskotten. Avstyrkande av motionsyrkan-<br>den om ett miljöutskott med hänvisning till Riksdagsutredningens<br>arbete.)</p>
<p>Bilaga 1</p>
<p>156</p>
<p>1990/91:FiU20 "Den ekonomiska politiken och budgetregleringen"</p>
<p>(Ett förslag om bruttoredovisning av inkomster och utgifter över<br>statsbudgeten godkändes i princip, men avstyrktes med hänvisning till<br>pågående remissbehandling av Budgetpropositionsutredningens för-<br>slag.)</p>
<p>Bilaga 1</p>
<h6>Talmanskonferensens beslut den 17 oktober 1990 om<br>tillsättandet av utredning om riksdagens roll i budgetprocessen<br>m.m.</h6>
<p>Den 30 maj 1990 beslöt riksdagen att vissa frågor som rörde riksdagens<br>hantering av statsbudgeten m.m. skulle utredas närmare. Beslutet fatta-<br>des i anslutning till behandling av två betänkanden, KU36 och FiU39,<br>som båda godkändes av riksdagen.</p>
<p>Konstitutionsutskottet underströk vikten av att riksdagen ägnar ökad<br>uppmärksamhet åt att följa upp och utvärdera resultaten av de politis-<br>ka besluten. Enligt utskottet skall sådan verksamhet vara framåtsyftan-<br>de och inriktad på att finna uppslag och idéer för framtiden. Mot<br>bakgrund av den betydelse som dessa frågor fått under senare år är det<br>enligt utskottet motiverat att en prövning kommer till stånd av den<br>organisation som riksdagen har för uppföljning och utvärdering. Här-<br>med avser utskottet främst riksdagens utskott och Riksdagens revisorer.<br>En utredning bör enligt utskottets uppfattning tillsättas av Talmans-<br>konferensen för att undersöka frågan om hur en ökad samordning av<br>utskottens och revisorernas verksamhet skall kunna åstadkommas.<br>Utredningen bör också pröva frågan om vilka konsekvenser ett utökat<br>samarbete med utskotten får för organisationen av Riksdagens reviso-<br>rer. Även riksdagsrevisionens resurser bör utredas.</p>
<p>Finansutskottet behandlar i sitt betänkande riksdagens roll i budget-<br>processen på grundval av ett förslag från Riksdagens revisorer. Finans-<br>utskottet anser att flera av de frågor revisorerna tar upp i sitt förslag<br>bör övervägas ytterligare. En fråga är hur riksdagens roll påverkas av<br>det arbete med budgetprocessens förnyelse som pågår inom statsförvalt-<br>ningen och av de förslag som vår utredning lägger fram. Ett väsentligt<br>inslag i den nya budgetprocessen är den utvärdering av verksamhetens<br>resultat som skall utgöra en av grundstenarna för myndigheternas<br>förslag om framtida verksamhetsinriktning. Enligt finansutskottet inne-<br>bär detta för riksdagen och särskilt dess utskott att större uppmärksam-<br>het bör ägnas åt att utvärdera resultaten av riksdagens beslut. Vilka<br>resurser riksdagen har till sitt förfogande för detta arbete bör enligt<br>utskottets mening närmare utredas. Härvid bör även revisorernas egna<br>granskningsuppgifter uppmärksammas.</p>
<p>Talmanskonferensen beslutade att tillsätta en utredning i enlighet med<br>riksdagens beslut den 30 maj 1990.</p>
<p>Utgångspunkten för utredningen bör vara de båda betänkandena<br>1989/90:KU36 och 1989/90:FiU39.</p>
<p>157</p>
<p>11 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK1</p>
<p>Ett sådant utredningsarbete kommer att omfatta riksdagens bered-<br>ningsformer i allmänhet, och utredningen kan därför ha anledning att<br>gå in på frågor som rör hanteringen av motioner, utskottsorganisatio-<br>nens utformning och fördelningen av ärenden mellan utskotten. Vid<br>sidan av organisation och arbetsformer blir resursfrågorna en viktig<br>uppgift för utredningen.</p>
<p>Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt och under hänsynstagan-<br>de till de resultat som kan komma ut av Budgetpropositionsutredning-<br>ens arbete. Om det anses lämpligt kan utredningen avge delförslag.</p>
<p>Talmanskonferensen utsåg talmannen att leda utredningen. Därut-<br>över bör ingå två socialdemokrater och en representant för vart och ett<br>av övriga partier.</p>
<p>Utredningen kan tillsätta experter och avgör själv hur ett sekretariat<br>skall organiseras och bemannas.</p>
<p>Bilaga 1</p>
<p>158</p>
<h3>Parlamentet och statsutgifterna — hur<br>finansmakten utövas i nio länder</h3>
<p>Sammandrag av ESO-rapport (Ds Fi 1984:18) av Daniel Tarschys</p>
<h4>av Ove Nilsson</h4>
<p>(I detta sammandrag redovisas Storbritannien, Tyskland och de nordis-<br>ka grannländerna. I den ursprungliga rapporten redovisas även Fören-<br>ta staterna och Sovjetunionen.)</p>
<h5>Storbritannien</h5>
<p>Storbritannien saknar inte endast en skriven konstitution utan även en<br>enhetlig budget. Förslag om statliga utgifter och förslag om statliga<br>inkomster framläggs vid olika tillfållen och behandlas enligt olika<br>regler.</p>
<p>I slutet av mars eller början av april lägger finansministern fram sitt<br>budgetförslag. I denna görs en återblick på det föregående årets ekono-<br>miska utveckling, en prognos över det kommande året samt lämnas<br>förslag till ändringar i beskattningen. Budgetförslaget berör i sina<br>konkreta delar endast inkomstsidan.</p>
<p>Sedan budgetförslaget överlämnats följer en fyra dagar lång debatt<br>som till ungefär en tredjedel handlar om skatter och i övrigt spänner<br>över vida ekonomiska fält. Debatten avslutas med att underhuset antar<br>de Ways and Means resolutions som ligger till grund för finanslagen.<br>Den första läsningen av förslaget till finanslag äger rum omedelbart<br>efter det att dessa resolutioner antagits och den andra läsningen unge-<br>fär tre veckor senare. I mellanperioden utvecklas en livlig aktivitet<br>från olika intressegrupper som försöker påverka detaljer i regeringens<br>skattepolitik. Vid den andra läsningen har oppositionen tillfälle att ta<br>upp en allmän debatt om regeringens ekonomiska politik.</p>
<p>Viktigare skattepolitiska beslut fattas direkt i underhuset utan ut-<br>skottsbehandling. Flertalet paragrafer remitteras dock till ett stående<br>utskott med 30—40 ledamöter. Det är inte ovanligt att förändringar i<br>förslagen vidtas på detta stadium, ibland som resultat av förhandlingar<br>med skilda intressegrupper. Det förekommer också att särskilda utskott<br>tillsätts för att behandla förslag om nya skatteformer. Budgetåret börjar<br>den 6 april, alltså redan innan parlamentet har slutbehandlat förslaget<br>till finanslag.</p>
<p>När finanslagen väl är antagen har finansministern fortfarande vissa<br>möjligheter att åstadkomma förändringar. Dels kan han under året<br>framlägga kompletteringspropositioner som föranleder parlamentsbe-<br>slut. Dels har han sedan början av 1960-talet skaffat sig tidsbegränsade<br>finansfullmakter som gör det möjligt att inom vissa latituder ändra på<br>nivån för tullar och indirekta skatter.</p>
<p>Bilaga 2</p>
<p>159</p>
<p>Förslag till anslag för det kommande året föreläggs i Annual Estima-<br>tes, som underhuset har mycket begränsade möjligheter att påverka.<br>Sedan drottning Annes regeringstid (1702—1714) gäller nämligen en<br>standtng order som förbjuder underhuset att föreslå högre utgifter än<br>dem som ingår i regeringens proposition.</p>
<p>Utskottsbehandlingen av utgiftsförslagen har försiggått i olika for-<br>mer. Eftersom underhuset praktiskt taget aldrig ändrar ett utgiftsförslag<br>har granskningen snarast haft en revisionell inriktning.</p>
<p>För plenarbehandling av utgiftsförslagen i underhuset står ett be-<br>stämt antal dagar till förfogande, för närvarande 29. Vilka frågor som<br>skall tas upp under dessa supply days avgörs av oppositionen. Debatter-<br>na går ofta utanför utgiftsförslagen i snäv mening och kan komma att<br>röra även ny lagstiftning och regeringens allmänna politik på olika<br>områden.</p>
<p>Det engelska parlamentets inflytande över finanspolitiken anges ha<br>nått sin höjdpunkt under Gladstone. Sedan dess har det minskat. Från<br>de allra senaste åren kan dock noteras vissa försök att åter stärka<br>parlamentets ställning i budgetprocessen.</p>
<p>Av stor vikt är dock att ledamöternas initiativrätt är kraftigt besku-<br>ren. Om en motion innebär utgiftsökningar kan den Elias genom att<br>en enda ledamot ropar "object" vid den andra läsningen. Även andra<br>motioner kan lätt stoppas. Endast en mycket begränsad tid — fredags-<br>eftermiddagar — står till förfogande för behandling av enskilda motio-<br>ner, och huruvida tid beviljas för diskussion av sådana förslag beror i<br>stor utsträckning på regeringens välvilja. Rätten att väcka motioner är<br>också snävt kringskuren. Vid varje sessions början får upp till 25<br>ledamöter genom lottning rätt att väcka en motion, men det är bara<br>omkring hälften av dessa vinnare som har någon större chans att få<br>sina förslag upptagna till diskussion. En hel del viktiga reformer har<br>dock åstadkommits genom sådana enskilda motioner, t.ex. i fråga om<br>dödsstraffet, lagstiftningen om aborter och homosexualitet, teatercensu-<br>ren, skilsmässolagstiftningen, m.m. Denna sorts frågor avgörs vanligen<br>utan "partipiskor".</p>
<p>Ett annat markerat drag i det brittiska systemet är Finansdeparte-<br>mentets starka ställning inom regeringskansliet. Premiärministerämbe-<br>tet utvecklades ursprungligen ur detta departement, och premiärminis-<br>tern är ännu i dag First Lord of the Treasury. Även majoritetens<br>främste inpiskare, the Chief Whtp, är parlamentarisk statssekreterare i<br>Finansdepartementet.</p>
<h5>Frankrike</h5>
<p>Uppslitande ekonomiska bataljer hörde till ordningen för dagen i den<br>fjärde franska republiken (1945—1958). Hälften av alla förtroendeom-<br>röstningar i nationalförsamlingen under denna tid gällde skattefrågor.<br>En uppstramning av finansmakten och en inskränkning av parlamen-<br>tets befogenheter var därför ett viktigt inslag i den nya konstitution</p>
<p>Bilaga 2</p>
<p>160</p>
<p>som genomdrevs av de Gaulle. Under den femte republiken har<br>praktiskt taget all initiativrätt i ekonomiska frågor tillagts exekutiv-<br>makten.</p>
<p>För de motioner som kan väckas i parlamentet gäller två konstitu-<br>tionella begränsningar. I den mån förslagen avser lagstiftning måste de<br>hålla sig till allmänna och övergripande frågor. Detaljstyrningen an-<br>kommer nämligen på regeringen, och nationalförsamlingen eller sena-<br>ten har inte rätt att inkräkta på detta område. I den mån motionerna<br>rör ekonomiska frågor får de inte innebära ökade utgifter eller mins-<br>kade inkomster. På utgiftssidan får endast besparingar föreslås och på<br>inkomstsidan endast ökade skatter och pålagor.</p>
<p>På basis av konstitutionen har det franska parlamentet antagit en s.k.<br>organisk lag om budgetproceduren, som endast kan ändras med ett<br>visst kvalificerat förfarande. Enligt denna lag ges nationalförsamlingen<br>maximalt 70 dagar för budgetbehandlingen. Nationalförsamlingen mås-<br>te slutbehandla budgeten på 40 dagar och senaten på 20 dagar; de<br>återstående 10 är reserverade för sammanjämkningsarbete. Om parla-<br>mentet inte inom 70 dagar är färdigt med sin budgetbehandling kan<br>regeringen genom en förordning låta förslaget träda i kraft. Ett resultat<br>av denna regel är att budgetbehandlingen numera alltid är avslutad<br>före parlamentets juluppehåll. Före 1959 hade det inte inträffat på 30<br>år.</p>
<p>I det franska budgetarbetet skiljer man mellan gamla anslag (services<br>votés) och nya åtgärder, såväl ökningar som minskningar (mesures<br>nouvelles). Den första kategorin ges i hela budgetprocessen en mycket<br>summarisk behandling. I mars distribuerar Finansdepartementet rikt-<br>linjer till fackdepartementen baserade på deras gamla anslag. Förhand-<br>lingarna inom regeringen kulminerar under sommaren, varefter bud-<br>getförslaget presenteras för parlamentet i början av hösten. National-<br>församlingen behandlar först den allmänna delen av förslaget och tar<br>upp de enskilda titlarna först sedan huvudlinjerna i regeringens förslag<br>har godkänts. Budgeten behandlas av finansutskottet samt av produk-<br>tions- och handelsutskottet. Presidiet i finansutskottet har att avgöra<br>om motioner som avlämnats med anledning av budgetförslaget kan tas<br>upp till behandling eller är "oemottagliga" (irrecevable). Under ut-<br>skottsbehandlingen förekommer kontakter med regeringen, och det är<br>inte ovanligt att majoriteten i nationalförsamlingen lyckas få regering-<br>en att själv föreslå ändringar i det framlagda budgetförslaget. Från<br>oppositionen väcks ofta besparingsmotioner, som dock mera sällan<br>leder till ändrade ställningstaganden.</p>
<p>Plenardebatterna om budgeten används ofta till en bredare diskus-<br>sion om regeringens politik på olika områden. Inte sällan återkommer<br>ledamöterna med ämnen som de tidigare drivit t.ex. i frågedebatter.<br>Vid voteringen kan inkomstsidan — teoretiskt sett — delas upp i upp<br>till 170 olika avgöranden och utgiftssidan i 250 olika avgöranden.<br>Regeringen kan emellertid föreskriva vote bloquée eller "paketomröst-<br>ning". Allmänt sett gäller i Frankrike att exekutivmakten har ett</p>
<p>Bilaga 2</p>
<p>161</p>
<p>betydande inflytande över parlamentets dagordning och lätt kan ge-<br>nomdriva att framlagda propositioner underkastas votering i sitt ur- Bilaga 2<br>sprungliga skick.</p>
<p>Även sedan budgeten är antagen har regeringen vidsträckta möjlig-<br>heter att genomdriva förändringar. Dels kan den framlägga kompletter-<br>ingspropositioner (lois de finartces rectificatives) under året. Dels kan<br>den i relativt stor utsträckning på egen hand överföra anslag mellan<br>olika huvudtitlar eller budgetår (virement). Om föreslagna anslag<br>minskas av parlamentet utlovar regeringen ofta att kompensera depar-<br>tementet för förlusten.</p>
<h5>Förbundsrepubliken Tyskland</h5>
<p>Den tyska budgetprocessen är starkt reglerad, såväl genom grundlagen<br>som genom en särskild Bundesfinanzgesetz. Till säregenheterna på re-<br>geringsnivån hör den starka ställning som även formellt tillerkänns<br>finansministern. Om denne och förbundskanslern är överens väger<br>deras röster i finansfrågor tyngre än alla de övriga statsrådens.</p>
<p>Den västtyska budgeten har lagform. Regeringens budgetproposition<br>(Haushallsentwurf) framläggs samtidigt för förbundsdagen och för-<br>bundsrådet. Materialet är mycket omfattande, över 3 000 sidor. Be-<br>handlingen i förbundsdagen sker i tre läsningar med utskottsbehand-<br>ling mellan den första och andra läsningen.</p>
<p>Den första behandlingen har karaktär av en generaldebatt om rege-<br>ringens allmänna politik. Den därpå följande utskottsbehandlingen<br>sker dels i fackutskott, dels i det speciella budgetutskottet (Haushaltsaus-<br>schuss). Det senare har störst tyngd och fungerar i utgiftsfrågor som ett<br>slags "överutskott". Alla förslag som mera märkbart påverkar för-<br>bundsstatens eller de olika delstaternas finansiella ställning måste be-<br>handlas av budgetutskottet. Här granskas också den femåriga långtids-<br>budget som regeringen framlägger i anslutning till budgeten (mittelfristi-<br>ge Finanzplan, "mifriFi").</p>
<p>Granskningen i budgetutskottet är punktvis mycket grundlig. Ett<br>ofta påtalat drag är att små frågor kan ges en utförlig behandling,<br>medan stora anslag glider igenom utan diskussion. Förbundsdagen<br>serveras redan från början en tämligen utförlig information och kan i<br>princip gå hur djupt som den önskar i detaljstyrning. Ett område som<br>ofta tilldrar sig intresse är olika personalfrågor.</p>
<p>Oppositionen besätter traditionellt ordförandeposten i budgetutskot-<br>tet. Arbetet i övrigt bygger på en formaliserad funktionsfördelning. I<br>skilda frågor utses rapportörer och medrapportörer från olika partier<br>(Berichterstatter resp. Mitberichterstatter). Dessa har ofta livliga kontak-<br>ter med ansvariga tjänstemän i departementen. Det förekommer också<br>att företrädare för de olika departementen framträder inför utskottet<br>för att ge kompletterande upplysningar.</p>
<p>En hel del mindre förändringar i budgetpropositionen brukar före-<br>tas under behandlingen i budgetutskottet. En del ministrar försöker<br>återvinna terräng som de tidigare förlorat i förhandlingarna inom<br>regeringskansliet. Sådana ansträngningar är dock sällan framgångsrika<br></p>
<p>162</p>
<p>och utlöser när de lyckas vanligen något slags sanktion i den följande<br>budgetcykeln. Vad som genomdrivs i förbundsdagens prövning av<br>budgetförslaget är sällan annat än "kleinere Korrekturen".</p>
<p>Ett underutskott knutet till budgetutskottet är Rechnungspriifungs-<br>ausschuss, som granskar redovisningen av hur tidigare beviljade medel<br>har utnyttjats. Denna revision är dock av underordnad betydelse, och<br>underutskottet framstår närmast som plantskola för yngre ledamöter.<br>Budgetutskottets ställning är annars så stark att ledamotskapet anses<br>vara ett tungt uppdrag i förbundsdagen.</p>
<p>Den andra läsningen äger rum när betänkanden föreligger från såväl<br>budgetutskottet som förbundsrådet. I denna diskussion uppmärksam-<br>mas främst föreslagna och vidtagna förändringar i regeringens budget-<br>proposition. Debatten blir ibland mycket detaljinriktad.</p>
<p>Den tredje läsningen följer ofta omedelbart efter den andra. På detta<br>stadium framläggs sällan ändringsförslag. När förbundsdagen fattat sitt<br>beslut går budgetförslaget åter till förbundsrådet för formellt godkän-<br>nande.</p>
<h5>De nordiska grannländerna</h5>
<p>I våra nordiska grannländer stämmer grunddragen i parlamentets<br>budgetbehandling relativt väl överens med den svenska proceduren. I<br>botten ligger nära nog identiska föreställningar om demokratin och<br>parlamentarismen. Med "folkets rätt att sig självt beskatta" — erkänd i<br>hela Norden — följer också ett anspråk hos folkrepresentationen att<br>bestämma över hur statens medel skall användas. Att verkställa utgif-<br>terna ankommer på regeringen och dess underställda myndigheter,<br>men att bevilja de anslag som erfordras för att staten skall kunna<br>fullgöra sina uppgifter är en sak för stortinget, folketinget och riksda-<br>gen.</p>
<p>Vad som skiljer mellan de nordiska länderna är framför allt graden<br>av noggrannhet eller, om man så vill, omständlighet i granskningen av<br>regeringens förslag.</p>
<p>I Norge är kalenderåret också budgetår. Regeringens "statsbudsjett-<br>proposisjon", den s.k. gula boken, framläggs inom fyra dagar efter<br>stortingets öppnande, dvs. första veckan i oktober. Sedan 1973 fram-<br>läggs även en separat "trygdebudsjett" för socialförsäkringssektorn.<br>"Nasjonalbudsjettet" har samma innehåll som motsvarande dokument<br>i Sverige. Andra inslag i regeringsförslaget är en "langtidsbudsjett" för<br>fyra år framåt, som endast är indikativ och inte underställs stortingets<br>prövning. Med norsk konstitutionell terminologi är den inte en "pro-<br>posisjon" utan en "melding". Som melding framlägger regeringen vart<br>fjärde år också ett "langtidsprogram", som är en omfattande framtids-<br>inriktad programförklaring för den nästkommande mandatperioden.<br>Närmaste motsvarighet i Sverige är regeringens ställningstaganden till<br>långtidsutredningarna, men de norska programmen är inte så snävt<br>ekonomiska till sin inriktning. Till regeringens långtidsprogram for-<br>mulerar oppositionen sitt eget alternativ.</p>
<p>Bilaga 2</p>
<p>163</p>
<p>"Budsjettproposisjonen" remitteras till finanskommittén, som inom<br>några veckor avger sin första "budsjettinstilling S I". Denna ligger till<br>grund för stortingets finansdebatt. I finanskommitténs första betänkan-<br>de fastläggs de allmänna riktlinjerna för statsbudgeten, som avses vara<br>vägledande för de övriga utskottens arbete.</p>
<p>I de norska fackutskotten tillämpas den kontinentala rapportörmeto-<br>den. För varje fråga utses således en ledamot till "ordförer".</p>
<p>I stortinget har finanskommittén en starkare ställning än vad finans-<br>utskottet har i den svenska riksdagen. De anslagsbeslut som stortinget<br>fattar på basis av de olika fackutskottens betänkanden är formellt sett<br>endast preliminära. Definitiv giltighet far de först när stortinget tar<br>ställning till finanskommitténs slutgiltiga betänkanden om budgetpro-<br>positionen (budsjettinnstilling S II och S III).</p>
<p>Motioner med anledning av regeringens budgetförslag är långt mind-<br>re vanliga i Norge än i Sverige. I gengäld finns det större spelrum för<br>att väcka förslag om förändringar i olika skeden av stortingsbehand-<br>lingen.</p>
<p>I Finland sammanfaller "finansåret" med kalenderåret. Regeringens<br>"statsförslag" skall normalt framläggas senast två månader innan riks-<br>dagen åtskiljs. Normalt avges den finska budgetpropositionen i septem-<br>ber.</p>
<p>I den finländska riksdagen utgör remissdebatten kring statsförslaget<br>(budgetpropositionen) en motsvarighet till den svenska allmänpolitiska<br>debatten. Remissdebatten inleds av finansministern och därefter hålls<br>riksdagsgruppernas gruppanföranden. Diskussionen artar sig normalt<br>till en generalgenomgång av regeringens arbete, särskilt i oppositionens<br>anföranden.</p>
<p>Utskottsprövningen äger i Finland rum i statsutskottet, som grund-<br>ligt granskar statsförslaget och s.k. finansmotioner, som dock sällan<br>tillstyrks. Enskilda initiativ i budgetfrågor förekommer här oftare än i<br>Norge, men inte så ofta som i Sverige.</p>
<p>I den finska budgetbehandlingen brukar man skilja mellan den<br>"frusna delen" av statsutgifterna och de "fria anslagen". Med den<br>frusna delen avses sådana utgifter som måste bestridas på grund av<br>lagar och andra rättsnormer eller på basis av träffade avtal. Den<br>huvudsakliga uppmärksamheten koncentreras på den fria delen. Inför<br>beredningen av budgeten indelas statsutskottet i delegationer, som bl.a.<br>inkallar sakkunniga tjänstemän från resp, förvaltningsgren. Efter dele-<br>gationsbehandlingen tas budgetförslaget upp i hela utskottet, som också<br>kan inkalla sakkunniga — vanligen åtminstone budgetchefen, finans-<br>ministeriets statssekreterare och finansministern. Vidare hör utskottet<br>företrädare för organisationer utanför statsförvaltningen.</p>
<p>Behandlingen av statsutskottets betänkande i plenum börjar med en<br>allmän debatt som påminner om remissdebatten. Statsutskottets ordför-<br>ande talar vanligen först. Efter den allmänna debatten och budgetens<br>grunddrag och om de förändringar som utskottet föreslagit följer en<br>detaljerad behandling, då riksdagsmännen kan föreslå ändringar i<br>statsutskottets betänkande. Man röstar om ändringsförslagen vart och</p>
<p>Bilaga 2</p>
<p>164</p>
<p>ett för sig. Dessa beslut fettas med enkel majoritet. Om ändringar<br>vidtas på detta stadium remitteras dessa tillbaka till utskottet för<br>förnyad prövning.</p>
<p>Några större förändringar vidtas sällan i den finska riksdagens bud-<br>getbehandling. Det brukar heta att budgeten är "pansrad". När rege-<br>ringen har majoritet i riksdagen har omstridda frågor vanligen avgjorts<br>redan på beredningsstadiet och de olika partiernas riksdagsgrupper<br>varit involverade i dessa diskussioner. Större reellt inflytande har<br>riksdagen däremot under tjänstemannaregeringar och minoritetsreger-<br>ingar. Den har också större utsikter att göra sig gällande när budgetbe-<br>sluten förutsätter att kompletterande lagar stiftas i brådskande ordning.</p>
<p>I Danmark sammanfaller "finansåret" sedan 1979 med kalenderåret.<br>Budgeten har till skillnad från vad som är fallet i de övriga länderna<br>lagform. Den innehåller emellertid normalt inga nya bestämmelser<br>utan skall — på de områden där utgiftsbesluten är beroende av lagar<br>— endast sammanfatta konsekvenserna av gällande rätt.</p>
<p>Finanslovförslaget har blivit utförligare under senare år. Numera<br>ingår således ett treårigt "budgetoverslag", som inkluderar en "lovre-<br>serve" för planerad ny lagstiftning. Periodiskt ges också 15-åriga pro-<br>gnoser i "perspektivplanredogorelser".</p>
<p>Förslaget till "finanslov" skall läggas fram senast fyra månader före<br>finansårets början, dvs. senast den 1 december. I folketinget tas det upp<br>till tre läsningar, och debatter kan förekomma vid alla tre tillfällena.<br>Efter den första behandlingen remitteras finansförslaget till "finansud-<br>valget", som liksom sina norska och finska motsvarigheter har en stark<br>ställning. Förändringar är inte ovanliga, och i många sammanhang tas<br>kontakter mellan finansudvalget och regeringen.</p>
<p>Motioner med anledning av finanslagförslaget är sällsynta. Såväl<br>regeringen som folketingets dokument är i allmänhet mer knapphän-<br>diga än i Sverige. Finansudvalget kan dock kommentera regeringens<br>"tekstanmaerkninger" och införa förändringar. Danska utskott kan<br>också korrespondera direkt med olika ministrar utan att denna brev-<br>växling passerar folketinget i dess helhet. I likhet med de norska<br>utskotten utser de danska för varje fråga en "ordforer", som blir<br>talesman inför folketinget.</p>
<p>Plenarbehandlingen av budgeten i det danska folketinget är mer<br>komprimerad än motsvarande överläggningar i den finska riksdagen<br>och avsevärt snabbare än budgetdebatterna i den svenska riksdagen.<br>Utskottens roll i budgetgranskningen har varierat under olika perio-<br>der.</p>
<p>Bilaga 2</p>
<p>165</p>
<h3>Kalenderårsbudget</h3>
<p>Sammandrag av tidigare utredningar</p>
<h4>Kerstin Lindby, riksdagens<br>utredningstjänst</h4>
<p>Frågan om en omläggning av statens budgetår till kalenderår har<br>tidigare behandlats bl.a. av Grundlagberedningen (betänkande 1970),<br>Budgetutredningen (1973) och Folkstyrelsekommittén (1987).</p>
<p>Utredningarna kartlade vilka konsekvenser en förändrad årsrytm<br>skulle fa för riksdagen, regeringskansliet och myndigheterna. Admi-<br>nistrativa, tekniska och konstitutionella aspekter av frågan analysera-<br>des.</p>
<p>I utredningarna ställdes också frågan huruvida en övergång till<br>kalenderårsbudget skulle göra det nödvändigt att de allmänna valen<br>flyttades till våren, och i så fall vad detta skulle leda till för konsekven-<br>ser.</p>
<p>I en diskussionspromemoria av Grundlagberedningen uttalades ett<br>preliminärt förord för kalenderårsbudget under förutsättning att de<br>allmänna valen samtidigt flyttades till våren. Beredningen ansåg att en<br>sådan lösning tillmötesgick de grundläggande krav som beredningen<br>hade enats om beträffande bl.a. ett snabbt valgenomslag i riksdagen<br>och en förbättrad arbetsrytm för riksdagsarbetet. I sitt slutbetänkande<br>tog Grundlagberedningen inte upp frågan utan ansåg att man borde<br>avvakta vilket ställningstagande Budgetutredningen kom fram till. Be-<br>redningen var här inte enig. De borgerliga representanterna ansåg att<br>underlaget redan var tillräckligt för ett beslut om omläggning av<br>budgetåret till kalenderår och övergång till allmänna val på våren.</p>
<p>Budgetutredningen, vars analys var begränsad till de icke-konstitu-<br>tionella faktorerna i sammanhanget, gjorde bedömningen att det nuva-<br>rande budgetåret borde behållas med hänsyn till att kalenderårsbudget<br>för staten skulle leda till försämrat beslutsunderlag för finanspolitiken.</p>
<p>Folkstyrelsekommittén kom likaså till slutsatsen att det nuvarande<br>budgetåret borde behållas, men motiveringen var annorlunda. Kom-<br>mittén ansåg att kalenderårsbudget inte gick att förena med allmänna<br>val på hösten. Kravet att flytta valen till våren bedömdes vara ett så<br>starkt argument mot kalenderårsbudget att förslaget förkastades.</p>
<h5>1. Grundlagberedningen</h5>
<p>Frågan om en omläggning av budgetåret behandlades utförligt av<br>Grundlagberedningen i en diskussionspromemoria (SOU 1970:27). Be-<br>redningen tog samtidigt upp tanken på en mer radikal förändring av<br>årsrytmen genom en övergång till allmänna val på våren. Ett antal<br></p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>166</p>
<p>olika lösningar övervägdes. Syftet med promemorian var att utgöra<br>underlag för vidare debatt i frågan, så att problemen blev ytterligare<br>belysta.</p>
<p>I slutbetänkandet behandlades inte budgetårsfrågan med hänvisning<br>till att man först måste avvakta Budgetutredningens överväganden.<br>Beredningen var inte enig i detta ställningstagande.</p>
<h6>1.1 Diskussionspromemorian (SOU 1970:27)</h6>
<p>1.1.1 Fördelar och nackdelar med kalenderårsbudget</p>
<p>I diskussionspromemorian uttalades ett — preliminärt — förord för<br>omläggning till kalenderårsbudget.</p>
<p>Grundlagberedningen hänvisade till att ett förord för kalenderårs-<br>budget hade ingått i direktiven för Budgetutredningen. För egen del<br>nämnde beredningen bl.a. följande fördelar och nackdelar som var<br>direkt relaterade till en omläggning av budgetåret till kalenderår.</p>
<h6>Fördelar</h6>
<p>Samordningsfördelar med gemensam planeringsperiod</p>
<p>Finanspolitiken och den tekniska samordningen skulle underlättas om<br>staten, kommunerna och det enskilda näringslivet budgeterade för<br>samma tidsperiod.</p>
<p>Statens utgiftsår skulle bli detsamma som dess inkomstår</p>
<p>Eftersom kalenderåret var beskattningsår för flertalet skattebetalare,<br>och därför kunde sägas utgöra statens inkomstår, vore det naturligt att<br>kalenderåret också var statens utgiftsår. Med nuvarande ordning före-<br>låg en motsättning, i och med att uttagningsprocenten till statlig<br>inkomstskatt formellt fastställdes i maj för följande budgetår<br>(1/7—30/6) men reellt för följande kalenderår. Här förelåg den "egen-<br>domligheten" att riksdagen för den första hälften av budgetåret (alltså<br>andra hälften av det löpande kalenderåret) var bundet av föregående<br>riksdags beslut i saken.</p>
<p>Kanslihusets budgetarbete skulle inte kollidera med riksdagens arbete i<br>samma utsträckning</p>
<p>Tidpunkten för kanslihusets arbete skulle, till den del statsråden var<br>involverade, inte sammanfalla med riksdagens arbetsår.</p>
<p>Bättre beslutsunderlag för den kommunala budgeteringen</p>
<p>Informationsläget skulle förbättras för kommunerna om staten tilläm-<br>pade kalenderårsbudget, eftersom budgetpropositionen skulle läggas<br>fram medan det kommunala budgetarbetet fortfarande pågick. Budge-<br>teringen för kommunerna skulle därmed underlättas i vissa avseenden.<br>En sådan förbättring för kommunerna utgjorde också “ett statligt<br>intresse".</p>
<p>Bilaga 3</p>
<h6>167</h6>
<p>Semesterfördelar för förvaltningsmyndigheterna</p>
<p>Förvaltningsmyndigheterna skulle inte behöva skriva sina anslagsfram-<br>ställningar på sommaren. Grundlagberedningen menade att myndighe-<br>ternas tjänstemän normalt inte skulle behöva vara tillgängliga för<br>överläggningar i budgetfrågor efter juni månads utgång, om staten<br>tillämpade kalenderårsbudget.</p>
<p>Nackdelar</p>
<p>Försämrat informattonsläge för staten i vissa avseenden</p>
<p>- sämre underlag för finanspolitiken i budgetpropositionen,</p>
<p>- nödvändigt med finanspolitiska omdispositioner i en kompletteringspro-<br>position</p>
<p>De fördelar i budgethänseende som kommunerna skulle få genom en<br>omläggning av statens budgetår, skulle inte gälla på samma sätt för<br>staten. Staten skulle förlora de vinster som var förenade med det<br>nuvarande "omlottgående" systemet för statens och kommunernas<br>budgetering. Med kalenderårsbudget måste staten redan på senvåren<br>eller försommaren inhämta beslutsunderlaget för den finansplan som<br>skulle läggas fram senast i början av september. Detta skulle försämra<br>statens informationsläge vad gäller tillförlitliga uppgifter om bl.a. inve-<br>steringsplanerna hos kommunerna och det enskilda näringslivet. En<br>fördel med den nuvarande ordningen var att staten inhämtade dessa<br>uppgifter till budgetpropositionen under senhösten då kommunerna<br>just hade fastställt sina budgetar för följande år. En ytterligare negativ<br>faktor var att det på försommaren kunde bli svårare att få färska<br>uppgifter (från OECD) om det internationella konjunkturläget. —<br>Möjligheter att eliminera denna informationsförsämring skulle dock<br>finnas, menade Grundlagberedningen, via en kompletteringsproposi-<br>tion i början av november. Behovet att göra finanspolitiska omdisposi-<br>tioner via en kompletteringsproposition utgjorde å andra sidan en "viss<br>komplikation" både för riksdagen och kanslihuset.</p>
<p>Semesternackdelar för kanslihuset och Konjunkturinstitutet</p>
<p>Kanslihusets arbete med budgetpropositionen skulle delvis behöva ske<br>under sommaren. Grundlagberedningen menade att försämringen i<br>detta avseende i huvudsak skulle drabba endast vissa tjänstemän i<br>Finansdepartementet. Därutöver torde försämringar i semesterhänseen-<br>de drabba också Konjunkturinstitutets personal.</p>
<p>Grundlagberedningen betonade att man måste avvakta mer uttöm-<br>mande analyser i frågan av Budgetutredningen. 1 nuvarande skede var<br>emellertid beredningens bedömning att fördelarna med kalenderårs-<br>budget tycktes överväga nackdelarna. Beredningen ville därför tills<br>vidare förorda denna lösning.</p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>168</p>
<p>1.1.2 Analysmetod och. grundläggande krav</p>
<p>Ett slutgiltigt ställningstagande i frågan kunde emellertid, enligt<br>Grundlagberedningens mening, inte baseras på en avvägning av endast<br>sådana faktorer som var direkt relaterade till en omläggning av budget-<br>året. Budgetårsfrågan kunde inte brytas ut ur sitt sammanhang och<br>lösas isolerat. Den hängde så nära samman med frågorna om riksda-<br>gens mandatperioder och arbetsår, och tidpunkten för riksdagsvalen,<br>att hela problemkomplexet måste lösas i ett sammanhang. Ett ställ-<br>ningstagande i någon av delfrågorna styrde i viss mån lösningen också<br>av de andra frågorna.</p>
<p>Beredningens tillvägagångssätt att analysera problemkomplexet be-<br>stod i att först precisera ett antal grundläggande men preliminära krav<br>— eller önskemål — och sedan pröva i vad mån olika modeller<br>uppfyllde kraven.</p>
<p>Följande önskemål ställdes upp:</p>
<p>1. Det statliga budgetåret läggs om till kalenderår (ett "alldeles särskilt<br>preliminärt" krav).</p>
<p>2. Allmänna val hålls antingen under senare delen av maj eller under<br>tiden den 15 september—den 31 oktober.</p>
<p>3. Snabbt valgenomslag i riksdagen (ett "starkt önskemål").</p>
<p>4. Budgetpropositionen läggs fram vid riksdagens början, eftersom den<br>utgör en betydande del av riksdagens arbetsmaterial (också detta ett<br>"starkt önskemål").</p>
<p>5. Tillräckligt lång tid förflyter mellan de allmänna valen och framläggan-<br>det av budgetpropositionen. Motiveringen var att en nytillträdande re-<br>gering måste ha goda reella möjligheter att påverka budgetförslaget.<br>Ytterligare ett skäl var att det avgörande skedet i regeringens budgetar-<br>bete eljest delvis måste äga rum under pågående valkampanj.</p>
<p>6. Inte för lång tid förflyter mellan framläggandet av budgetpropositio-<br>nen och budgetårets början. Motiveringen var att ju kortare denna tid<br>var, desto lättare var det att föra en efter konjunkturerna följsam<br>finanspolitik.</p>
<p>Mot bakgrund av dessa önskemål analyserade Grundlagberedningen<br>fem olika modeller, nämligen fyra modeller med höstval och en<br>modell med vårval.</p>
<p>I höstvalsmodellerna prövades bl.a. alternativa budgetår (dels nuva-<br>rande budgetår, dels budgetår den 1 april—den 31 mars) och alternati-<br>va valtider (dels nuvarande valtid, dels val sista söndagen i oktober).</p>
<p>Beredningens slutsats blev att modellerna med höstval inte tillmötes-<br>gick de uppställda önskemålen lika fullständigt som modellen med val<br>på våren.</p>
<p>Allmänna val på hösten i förening med en omläggning av statens<br>budgetår till kalenderår skulle leda till att riksdagen fick för kort tid</p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>169</p>
<p>att klara av budgetbehandlingen. En faktor att hålla i minnet i det<br>sammanhanget var också att senare delen av december månad måste<br>reserveras för regleringsbreven.</p>
<p>Z./.3 Fördelar och nackdelar med kalenderårsbudget i förening<br>med allmänna val på våren</p>
<p>Huvudpunkterna i den vårvalsmodell som Grundlagberedningen stan-<br>nade för och utvecklade närmare var följande:</p>
<p>- senare delen av maj</p>
<p>- 10 juni</p>
<p>- mitten av juni</p>
<p>- 1 september<br>(arbetsåret</p>
<p>- början av september</p>
<p>- hösten</p>
<p>- våren</p>
<p>allmänna val</p>
<p>riksdagens valperiod börjar<br>eventuellt en kort extrasession, särskilt om<br>ett val har lett till regeringskris<br>riksdagens arbetsår börjar<br>ej sessionsindelat)<br>budgetpropositionen läggs fram<br>budgetbehandling i riksdagen<br>riksdagen behandlar lagförslag<br>samt propositioner i<br>organisations- eller princip-<br>frågor.</p>
<p>Denna modell hade bl.a. följande fördelar och nackdelar utöver de<br>redan nämnda konsekvenser som var direkt relaterade till en omlägg-<br>ning av budgetåret.</p>
<p>Fördelar</p>
<p>Snabbt valgenomslag i riksdagen</p>
<p>Snabbare valgenomslag också på den kommunala sidan (genom en<br>omläggning av de kommunala mandatperioderna)</p>
<p>Reformen skulle sannolikt medföra att också de kommunala mandat-<br>perioderna fick läggas om. De nyvalda kommunala representationerna<br>skulle få välja ny kommunstyrelse i juni, och höstens budgetarbete<br>skulle utföras av de nyvalda organen (i stället för, som med nuvarande<br>ordning, av de gamla organen). Omläggningen skulle på detta sätt<br>medföra ett snabbare valgenomslag också på den kommunala sidan.</p>
<p>Jämnare arbetsrytm i riksdagen — bättre överblick över budgetbehand-<br>lingen</p>
<p>Riksdagen skulle inte behöva vänta på budgetpropositionen när den<br>startade sin ordinarie verksamhet. Detta skulle bidra till att riksdagen<br>slapp den starka arbetsanhopning som med nuvarande ordning brukar<br>uppstå under slutet av vårsessionen. Den ökade koncentrationen till<br>budgetarbetet skulle också ge riksdagen bättre överblick över budgetbe-<br>handlingen och större möjligheter att samordna den. Att tiden för<br>budgetarbetet förkortades skulle kompenseras genom den ökade kon-<br>centrationen till budgetärenden under hösten.</p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>170</p>
<p>Tillräcklig tid för en ny regering att påverka budgetförslaget</p>
<h6>Bilaga 3<br>Nackdel</h6>
<p>Viss negativ effekt på valdeltagandet</p>
<p>Effekten på valdeltagandet var "svårbedömbar", men tillgängliga upp-<br>gifter om semesterförläggning och frekvensen utlandsresor tydde på<br>"någon nackdel" för vårvalsalternativet.</p>
<p>1.1.4 Reaktioner på beredningens förslag</p>
<p>Den ledande tanken i promemorian — att riksdagens valperiod skulle<br>börja kort efter valet — godtogs allmänt.</p>
<p>Flertalet remissinstanser stödde också förslaget om allmänna val på<br>våren och ett statligt budgetår som sammanföll med kalenderåret. Vad<br>gäller partiernas ställningstaganden stöddes detta förslag av de borgerli-<br>ga partierna och vpk, medan Socialdemokraterna avvisade tanken på<br>en övergång till vårval.</p>
<h6>1.2 Slutbetänkande (SOU 1972:15)</h6>
<p>I sitt slutbetänkande framhöll Grundlagberedningen att vårvalsmodel-<br>len i diskussionspromemorian var en lösning som tillgodosåg många av<br>de krav som beredningen hade ställt upp. Beredningen konstaterade<br>vidare att tiden mellan utarbetandet av budgetförslaget och budgetårets<br>början "anses — — — vara i längsta laget från finanspolitisk och<br>samhällsekonomisk synpunkt" och att det "ofta betonats att budgetför-<br>slaget bör föreligga vid riksmötets början".</p>
<p>Beredningens majoritet ansåg dock att budgetårsfrågan inte kunde<br>prövas förrän Budgetutredningen hade redovisat sina ställningstagan-<br>den.</p>
<p>De borgerliga representanterna i beredningen ville däremot omedel-<br>bart fä till stånd ett ställningstagande till förmån för övergång till<br>vårval och kalenderårsbudget. I en reservation uttalade de bl.a. följan-<br>de om fördelarna med allmänna val på våren:</p>
<p>Lättare att aktualisera valfrågornas innebörd för väljarna</p>
<p>Förkortad valrörelse med bibehållen effektivitet</p>
<p>Valrörelsen skulle föras i omedelbar anslutning till ett intensivt skede i<br>riksdagsarbetet, vilket skulle göra det lättare att aktualisera frågornas<br>innebörd för väljarna än efter flera månaders stiltje. Sannolikt skulle<br>vårval därför göra det möjligt att förkorta valrörelsen utan att minska<br>dess effektivitet.</p>
<p>Politiska debatten stimuleras</p>
<p>Val på våren skulle på det hela taget öka det politiska intresset och<br>stimulera den politiska debatten.</p>
<h6>171</h6>
<p>Lägligare tidpunkt för nomineringsarbetet inom partierna</p>
<p>Det omfattande nomineringsarbetet inom partierna skulle kunna på-<br>börjas och få sin tyngdpunkt under hösten. Arbetet skulle därför i<br>lägre grad än för närvarande inkräkta på partiorganisationernas arbets-<br>möjligheter under den allra mest arbetstyngda tiden.</p>
<p>Bättre arbetsrytm för riksdagen</p>
<p>En omläggning av budgetåret till kalenderår skulle leda till vinster i<br>fråga om planläggningen av riksdagens arbetsår. Koncentrationen av<br>budgetarbetet till hösten skulle föra med sig en jämnare fördelning av<br>riksdagens arbete.</p>
<h5>2. Budgetutredningen (SOU 1973:43)</h5>
<p>Budgetutredningens analys var begränsad till de administrativa och<br>tekniska — icke-konstitutionella — faktorer som var av betydelse för<br>frågan om budgetårets förläggning, dvs.:</p>
<p>1. konsekvenserna för budgetprocessen</p>
<p>2. samordningen med kommunerna</p>
<p>3. informationsflödet avseende konjunkturläget</p>
<p>4. internationella aspekter.</p>
<p>De tre sistnämnda faktorerna berörde samma problem, nämligen frå-<br>gorna om det lämpligaste sättet för staten dels att samla upp informa-<br>tioner och beslutsunderlag för finanspolitiken, dels att påverka kom-<br>muner och näringsliv från stabiliseringspolitisk synpunkt.</p>
<h6>2.1 Sammanfattning</h6>
<p>Utredningen ansåg att skillnaderna mellan nuvarande budgetårssystem<br>och kalenderårsalternativet var begränsade. Båda systemen hade både<br>fördelar och nackdelar.</p>
<p>När det gällde själva budgetprocessen menade utredningen att konse-<br>kvenserna av en omläggning till kalenderårsbudget inte borde tillmätas<br>någon avgörande betydelse. De nackdelar som skulle bli följden be-<br>dömdes inte vara så stora att de borde förhindra en omläggning, om<br>detta var önskvärt av andra skäl.</p>
<p>Till fördelarna med kalenderårsalternativet hörde bl.a.</p>
<p>att statsmakterna skulle få "bättre sikt" över hela den kommande<br>budgetperioden,</p>
<p>att budgetåret skulle omfatta samma tidsrymd som budgetperioden i<br>kommunerna, näringslivet och flertalet andra länder,</p>
<p>att budgetåret skulle sammanfalla med de flesta inhemska och interna-<br>tionella statistikperioderna.</p>
<p>Vid en slutlig avvägning av de icke-konstitutionella faktorernas konse-<br>kvenser blev dock Budgetutredningens bedömning att staten borde<br>behålla det nuvarande budgetåret. Ställningstagandet motiverades med<br>de konsekvenser som kalenderårsbudget skulle medföra för finanspoli-<br>tiken. Det nuvarande systemet hade fördelen att budgetpropositionen,<br></p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>172</p>
<p>där regeringens finanspolitik presenterades, kunde bygga på ett bättre<br>beslutsunderlag vad gäller första hälften av det kommande budgetåret. Bilaga 3<br>Med kalenderårssystem skulle en väsentlig del av beslutsunderlaget<br>kunna presenteras först i en kompletteringsproposition. Beslutsunder-<br>laget för finanspolitiken skulle i denna mening försämras vid en<br>övergång till kalenderårssystem.</p>
<p>Beredningen betonade att, när riksdagen tar slutlig ställning i frågan,<br>måste också de konstitutionella faktorerna beaktas. Frågan om tid-<br>punkten för de allmänna valen måste då tillmätas "avgörande vikt".</p>
<p>Utredningen menade att vårval syntes vara en förutsättning för<br>kalenderårssystemet, eftersom höstval i förening med kalenderårssys-<br>tem i hög grad förkortade tiden för riksdagens budgetarbete under<br>valår.</p>
<h6>2.2 Fördelar och nackdelar med kalenderårsbudget</h6>
<p>Budgetberedningen gick utförligare in på följande konsekvenser av en<br>omläggning av budgetåret.</p>
<p>2.2.1 Budgetprocessen</p>
<h6>Riksdagen</h6>
<h6>Nackdel</h6>
<p>Kortare tid för budgetarbetet</p>
<p>Den förkortade tid som skulle stå till förfogande för riksdagens budget-<br>arbete var en nackdel. Budgetutredningen menade dock att en höst-<br>budgetsession i riksdagen var genomförbar under förutsättning att<br>särpropositioner och andra propositioner blev fåtaliga under hösten<br>och lades fram senast i början av oktober.</p>
<h6>Statsdepartementen</h6>
<h6>Nackdelar</h6>
<p>I "någon mån" försämrade möjligheter för en nytillträdande regering att<br>påverka budgetarbetet</p>
<p>Budgetutredningen förutsatte här att kalenderårsbudget skulle kombi-<br>neras med allmänna val på våren. Valen skulle då äga rum någon eller<br>några veckor längre in i budgetarbetet än i nuvarande system. Detta<br>skulle leda till kortare tid för en ny regering att påverka budgeten. —<br>Utredningen menade dock att även med nuvarande system var möjlig-<br>heterna begränsade för en nytillträdande regering att påverka budgetar-<br>betet.</p>
<h6>173</h6>
<p>12 Riksdagen 1993/94. 2 samt. TK1</p>
<p>I "någon mån" försämrade möjligheter att beräkna statens inkomster</p>
<p>Anledningen till försämringen var att staten i viss utsträckning skulle<br>få använda sig av ett år äldre uppgifter. Sammantaget, menade Budget-<br>utredningen, torde dock konsekvenserna av en omläggning vara<br>"ringa" för inkomstberäkningarnas del.</p>
<p>"Olägenheten" att departementens budgetarbete under valår skulle sam-<br>manfalla med de allmänna valen</p>
<p>Utredningen, som här förutsatte allmänna val på våren, konstaterade<br>att samma nackdel också fanns i nuvarande system, om än i mindre<br>utsträckning.</p>
<p>De här nämnda negativa konsekvenserna för kanslihusets del be-<br>tecknade Budgetutredningen som "ringa".</p>
<p>Ytterligare en negativ faktor som utredningen tog upp var:</p>
<p>Semesterproblem för viss personal i kanslihuset.</p>
<p>Myndigheterna</p>
<p>Fördel</p>
<p>Informationsfördelar för vissa myndigheter</p>
<p>För myndigheter som hade ett nära samarbete med kommunerna och<br>näringslivet skulle kalenderårsbudget ha vissa fördelar.</p>
<p>Nackdelar</p>
<p>Informationsnackdelar för några myndigheter. För några myndigheter<br>skulle det statistiska underlaget för arbetet med budgetförslaget försämras</p>
<p>Semesterproblem</p>
<p>Vissa semesterproblem skulle uppkomma, men myndigheternas arbets-<br>situation torde "i allt väsentligt" bli oförändrad enligt Budgetutred-<br>ningen.</p>
<p>De nämnda negativa konsekvenserna för myndigheterna var, enligt<br>Budgetutredningen, inte av den arten att en omläggning till kalen-<br>derårsbudget skulle medföra några "avgörande" nackdelar.</p>
<p>2.2.2 Samordning mellan statlig och kommunal budgetprocess</p>
<p>Staten</p>
<p>Fördelar</p>
<p>Säkrare beslutsunderlag för den senare delen av budgetåret</p>
<p>Ur statens synvinkel skulle beräkningarna av statsbidrag och kommu-<br>nalskattemedel bli mindre osäkra än vad som för närvarande gällde för<br>andra hälften av det statliga budgetåret (dvs. första hälften av det<br>kommunala budgetåret).</p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>174</p>
<p>I "någon mån" förbättrade möjligheter att påverka kommunerna</p>
<p>Statens möjligheter att påverka kommunernas beteende genom budget-<br>proposition och kompletteringsproposition torde inte förändras nämn-<br>värt eller möjligen i någon mån förbättras eftersom budgetpropositio-<br>nen skulle läggas fram innan dessas budgetbeslut hade fattats.</p>
<p>Nackdelar</p>
<p>Osäkrare beslutsunderlag för den första delen av budgetåret</p>
<p>Ur statens synvinkel skulle beräkningarna av statsbidrag och kommu-<br>nalskattemedel bli något osäkrare än vad som för närvarande var fallet<br>för första hälften av det statliga budgetåret (dvs. andra hälften av det<br>kommunala budgetåret).</p>
<p>Väsentlig information skulle presenteras först i en kompletteringsproposi-<br>tion</p>
<p>Med statlig kalenderårsbudget skulle fördelarna gå förlorade med det<br>nuvarande "omlottgående" systemet för statens och kommunernas<br>budgetarbete. Kommunernas budgetbeslut skulle inte vara klara så att<br>de kunde beaktas i budgetpropositionen. Budgetpropositionen skulle<br>därför grundas på ett mindre aktuellt beslutsunderlag avseende kom-<br>munerna. Väsentlig information skulle kunna presenteras först i kom-<br>pletteringspropositionen. Detta var en "påtaglig nackdel" enligt Bud-<br>getutredningen. Motsvarande nackdel skulle gälla också beträffande<br>den allmänna konjunkturinformationen om kommunernas ekonomis-<br>ka beteende under det kommande året. — Statens möjligheter att<br>påverka kommunernas beteende genom budgetproposition och kom-<br>pletteringsproposition torde däremot inte förändras nämnvärt.</p>
<p>Försämrade möjligheter att korrigera vidtagna åtgärder</p>
<p>Statsmakterna skulle få sämre möjligheter att vidta korrigerande åtgär-<br>der efter det att bl.a. kommunernas budgetbeslut var klara.</p>
<p>Kommunerna</p>
<p>Fördelar</p>
<p>Bättre informationsläge</p>
<p>Med statlig kalenderårsbudget skulle kommunerna ha fördelen att få<br>tillgång till statens finansplan i ett skede när kommunstyrelsernas<br>budgetarbete på allvar hade kommit i gång. Kommunerna skulle också<br>få möjlighet att i sitt budgetarbete beakta exempelvis förslag i budget-<br>propositionen om nya reformer som avsågs träda i kraft vid det statliga<br>budgetårets ingång.</p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>175</p>
<p>Lättare att beräkna tillkommande statsbidrag i vissa fall</p>
<p>Från kommunernas synvinkel skulle en omläggning av det statliga<br>budgetåret till kalenderår i vissa fall innebära något förbättrade möjlig-<br>heter att beräkna tillkommande statsbidrag. Fördelarna av detta torde<br>dock vara begränsade enligt Budgetutredningen.</p>
<p>2.2.3 Informationsflödet avseende konjunkturläget</p>
<p>Budgetutredningen undersökte här i vilken mån en omläggning till<br>kalenderårsbudget skulle påverka två dokument i budgetpropositionen,<br>dvs. nationalbudgeten — konjunkturprognosen för det kommande året<br>— samt regeringens bedömning härav i finansplanen. Sammanfatt-<br>ningsvis konstaterade Budgetutredningen följande i dessa avseenden.</p>
<p>Staten</p>
<p>Nackdelar</p>
<p>Försämrat informationsläge beträffande den första delen av budgetåret</p>
<p>Läget skulle försämras för staten, eftersom väsentligt grundmaterial för<br>budgetpropositionen presenterades först under hösten. En komplette-<br>ringsproposition skulle endast delvis motverka denna nackdel.</p>
<p>Fördelar</p>
<p>Förbättrat informationsläge beträffande den andra delen av budgetåret</p>
<p>Positiva effekter genom sammanfallande statistikperioder</p>
<p>Det skulle vara en positiv faktor om den statliga statistiken sammanföll<br>med den kommunala statistiken, industristatistiken och den internatio-<br>nella statistiken.</p>
<p>2.2.4 Internationella aspekter (samordning med EG)</p>
<p>Fördel</p>
<p>Underlättad samordning med EG</p>
<p>Samordningen med EG skulle underlättas om Sverige tillämpade en<br>med EG gemensam beslutsperiod för den ekonomiska politiken. (Fler-<br>talet EG-länder tillämpade kalenderårssystem.)</p>
<p>Nackdelar</p>
<p>Förlust av de fördelar som var förenade med ett "omlottgående" system i<br>förhållande till EG</p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>För Sverige skulle det i vissa fall vara en fördel att kunna slutligt<br>utforma sin kommande budget med hänsyn till redan fastställda EG-<br>budgetar. Dessa fördelar skulle gå förlorade i kalenderårssystemet.</p>
<p>176</p>
<p>Svårare anpassning till EG-beslut i speciella fall</p>
<p>Det skulle kunna vara en nackdel för Sverige att ha en budget som låg<br>fast under första halvåret, om EG-länderna genom nya budgetar från<br>årsskiftet ändrade förutsättningarna för den svenska ekonomiska politi-<br>ken.</p>
<h6>2.3 Den avgörande frågan om beslutsunderlaget för<br>finanspolitiken</h6>
<p>När det gällde de tre faktorerna Samordningen med kommunerna,<br>Informationsflödet avseende konjunkturläget och de Internationella<br>aspekterna konstaterade Budgetutredningen att dessa tre faktorer alla<br>rörde frågan om beslutsunderlaget för finanspolitiken. Denna fråga<br>måste "tillmätas stor vikt". Budgetutredningen uppmärksammade tre<br>frågeställningar i detta sammanhang.</p>
<p>1. Ar det rimligt att en väsentlig del av budgetförslaget presenteras först<br>i kompletteringspropositionen, vilket skulle bli fallet vid en omlägg-<br>ning till kalenderårsbudget?</p>
<p>Utredningens bedömning var att detta framstod som "mindre till-<br>fredsställande". Beslutsunderlaget försämrades i denna mening.</p>
<p>2. Blir beslutsunderlaget för första delen av budgetåret så mycket<br>sämre vid en omläggning till kalenderårsbudget att detta uppväger<br>fördelen med att den andra delen blir bättre belyst?</p>
<p>Budgetutredningens bedömning var att "skillnaderna inte torde bli<br>avgörande", vare sig vad gäller första eller andra delen av budgetåret.</p>
<p>3. Vilken betydelse har det att staten i kalenderårsalternativet förlorar<br>de fördelar som är förenade med att den statliga budgeten fastställs ett<br>halvår efter (och före) kommunernas, näringslivets och EG-ländernas<br>budgetar?</p>
<p>Enligt Budgetutredningen skulle möjligheterna i kalenderårssyste-<br>met "i någon mån" förbättras när det gällde att på ett tidigt stadium<br>påverka kommunerna och näringslivet (eftersom budgetpropositionen<br>skulle läggas fram innan dessa parters budgetbeslut hade fattats). A<br>andra sidan skulle möjligheterna försämras att efter övriga parters<br>budgetbeslut vidta korrigerande åtgärder.</p>
<p>Budgetutredningens bedömningar i frågan om beslutsunderlaget för<br>finanspolitiken ledde sammantaget till ett förord för nuvarande budget-<br>år.</p>
<h5>3. Folkstyrelsekommittén (SOU 1987:6)</h5>
<h6>3.1 Sammanfattning</h6>
<p>Folkstyrelsekommittén ansåg att en faktor talade starkt för en omlägg-<br>ning till kalenderårsbudget, nämligen att detta alternativ skulle leda till<br>en jämnare arbetsrytm för riksdagen. Den ojämna arbetsrytmen var<br>"ett av de allvarligaste problemen" när det gällde riksdagens arbetsför-<br>hållanden.</p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>177</p>
<p>Kommittén förutsåg att vissa problem skulle kunna uppkomma<br>genom en omläggning av budgetåret, men menade att dessa problem i<br>huvudsak låg utanför riksdagen. Omläggningens effekter på regering<br>och myndigheter var kommittén osäker på.</p>
<p>Den avgörande frågan från folkstyrelsesynpunkt var, om kalen-<br>derårsbudget gjorde det nödvändigt att flytta riksdagsvalen till våren.<br>Kommittén menade att så var fallet, dvs. att kalenderårsbudget förutsat-<br>te vårval. Kravet att flytta valen till våren ansåg kommittén vara ett<br>starkt argument mot förslaget.</p>
<p>Vid en sammanvägning av de olika faktorerna blev kommitténs<br>slutsats att en omläggning till kalenderårsbudget inte borde ske.</p>
<p>I Folkstyrelsekommitténs analys av frågan beaktades inte följande<br>faktorer:</p>
<p>-Inverkan på samordningen med kommunerna.</p>
<p>- Informationsflödet avseende konjunkturläget.</p>
<h6>3.2 Fördelar och nackdelar med kalenderårsbudget</h6>
<p>Folkstyrelsekommittén analyserade först vilka konsekvenser som skulle<br>vara direkt relaterade till en omläggning av budgetåret. Kommittén<br>nämnde främst följande fördelar och nackdelar.</p>
<h6>Fördelar</h6>
<p>Jämnare arbetsrytm i riksdagen</p>
<p>- Riksdagens överblick över budgeten skulle förbättras</p>
<p>-Riksdagsledamöternas väljarkontakter m.m. på hemorten skulle under-<br>lättas</p>
<p>Riksdagen skulle inte behöva vänta på sitt viktigaste arbetsmaterial.<br>Budgetpropositionen och motionerna under allmänna motionstiden<br>skulle föreligga redan vid riksmötets start. Budgetarbetet skulle inte<br>"kollidera" med annat propositionsarbete under våren. Riksdagen<br>skulle därmed få bätte överblick över budgeten. Den jämnare arbets-<br>rytmen skulle vidare göra det lättare för riksdagens ledamöter att<br>upprätthålla regelbundna kontakter på hemorten med väljare och<br>kommunala organ etc.</p>
<p>Kongruens med övriga Norden och EG-länderna</p>
<p>Samordningsfördelar skulle uppnås i och med att flertalet länder med<br>likartat samhällsskick som Sverige tillämpade kalenderårsbudget.</p>
<h6>Nackdelar</h6>
<p>Semesternackdelar för kanslihuset</p>
<p>Försvårade kontakter mellan kanslihuset och myndigheterna m.fl. under<br>budgetarbetet</p>
<p>Eftersom budgetarbetet i kanslihuset till stor del skulle få ske under<br>semesterperioden, skulle detta leda till svårigheter för statsråden och<br>vissa tjänstemän att ta ut semester under sommartid. Det skulle vidare<br>bli problem för kanslihuset när det gällde kontakterna med myndighe-<br></p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>178</p>
<p>ter och företag under semesterperioden. En möjlig lösning vore att<br>arbetet med anslagsprövningen avslutades redan i slutet av juni eller<br>början av juli månad. Arbetet med finansplanen och de ekonomisk-<br>politiska frågorna torde dock behöva fortgå under juli—augusti enligt<br>Folkstyre Isekommittén.</p>
<p>Regeringen skulle få problem med icke-eko no mis ka propositioner</p>
<p>Med en höstbudgetsession i riksdagen skulle det bli svårare för rege-<br>ringen att få icke-ekonomiska propositioner behandlade under hösten.</p>
<h6>3.3 Vårval — en förutsättning för kalenderårsbudget</h6>
<p>Efter att ha gått igenom vilka konsekvenser som skulle bli en omedel-<br>bar följd av en omläggning av det statliga budgetåret, ställde Folkstyrel-<br>sekommittén frågan om kalenderårsbudget gick att förena med allmän-<br>na val på hösten. Kommitténs slutsats blev att en sådan lösning skulle<br>leda till så negativa konsekvenser att alternativet måste förkastas.</p>
<p>Folkstyrelsekommittén nämnde främst följande nackdelar med alter-<br>nativet kalenderårsbudget i förening med höstval.</p>
<p>För kort tid för riksdagens budgetarbete under valår</p>
<p>Med kalenderårsbudget och bibehållna höstval skulle budgetförslaget<br>läggas fram före valet, medan riksdagsbehandlingen kunde påbörjas<br>först sedan den nyvalda riksdagen samlats i månadsskiftet september-<br>oktober. Riksdagens arbete med budgeten skulle därmed förkortas en<br>månad.</p>
<p>Budgetförslaget skulle läggas fram mitt under valrörelsen</p>
<p>Att budgetförslaget skulle läggas fram mitt under en valrörelse ingav<br>"vissa betänkligheter" enligt Folkstyrelsekommittén.</p>
<p>Försämrade möjligheter för en ny regering att påverka budgeten</p>
<p>Om valet resulterade i regeringsskifte skulle den nytillträdande rege-<br>ringen vara hänvisad till att påverka budgetarbetet i riksdagen genom<br>propositioner senast i början av november. Härtill skulle visserligen<br>komma sådan påverkan som kunde åstadkommas via regeringspartier-<br>nas ledamöter i riksdagen. ("Därmed inte sagt att en ny regering heller<br>under nuvarande förhållanden skulle ha särskilt goda förutsättningar<br>att sätta sin prägel på budgeten året efter det att den tillträtt.")</p>
<h6>3.4 Nackdelar med vårval</h6>
<p>Sedan alternativet kalenderårsbudget i förening med höstval hade<br>förkastats, analyserade Folkstyrelsekommittén vilka konsekvenserna<br>skulle bli om de allmänna valen flyttades till våren. Kommittén fann<br>att detta skulle medföra bl.a. följande nackdelar.</p>
<p>Bilaga 3</p>
<h6>179</h6>
<p>Riksdagsarbetet eller valrörelsen skulle förkortas eller också måste de<br>bedrivas parallellt</p>
<p>Om man inte ville förkorta valrörelsen eller bedriva den parallellt<br>med riksdagsarbetet måste riksdagens arbete under valår avslutas redan<br>i månadsskiftet mars-april. Att förkorta valrörelsen med ca två veckor<br>skulle vara "ett bekymmer" med hänsyn till bl.a. förtidsröstningen. Att<br>bedriva valrörelsen parallellt med riksdagsarbetet skulle innebära risk<br>för att riksdagens arbete påverkades negativt av det förestående valet.</p>
<p>En valrörelse under maj månad skulle försvåras av helgerna</p>
<p>En valrörelse under maj skulle försvåras av de många helgerna och<br>därtill tvingas konkurrera med hög aktivitet inom frilufts- och för-<br>eningslivet m.m.</p>
<p>Nackdel för valarbetet på kommunal nivå</p>
<p>Den nära kopplingen mellan riksdagsarbetets avslutning och valrörel-<br>sen skulle kunna vara till nackdel för valarbetet på kommunal nivå.<br>De kommunala frågorna skulle få svårare att komma fram.</p>
<p>Vårval — "ett brott mot en lång tradition i Sverige"</p>
<p>En omläggning till allmänna val på våren vore "av rätt ingripande slag<br>för medborgare, politiker och partiorganisationer". Själva omställning-<br>en skulle därför kunna medföra problem (t.ex. lägre valdeltagande),<br>vilka dock "torde vara av övergående natur".</p>
<p>Folkstyrelsekommittén fann endast en fördel med allmänna val på<br>våren. Det skulle kunna ge politiska förutsättningar för ett högt<br>valdeltagande, eftersom det politiska intresset når en höjdpunkt under<br>slutet av våren i samband med riksdagsarbetets slut.</p>
<p>På basis av bedömningen att kalenderårsbudget förutsatte att de<br>allmänna valen måste flyttas till våren, och med hänsyn till de nackde-<br>lar som detta skulle vara förenat med, blev Folkstyrelsekommitténs<br>slutliga bedömning att det nuvarande budgetåret borde behållas.</p>
<p>Bilaga 3</p>
<p>180</p>
<h3>Riktlinjer för utformning av motioner</h3>
<p>För att riksdagen skall kunna koncentrera sina resurser på mer över-<br>gripande och långsiktiga frågor, ägna sig mera åt uppföljning och<br>utvärdering av tidigare beslut och fa till stånd en bättre arbetssituation<br>i utskott och kammare, rekommenderar Riksdagsutredningen att parti-<br>grupperna ställer sig bakom följande riktlinjer för motionernas inne-<br>håll och utformning. De tar främst sikte på motioner i frågor där<br>beslutanderätten delegerats till regeringen eller myndigheter resp, mo-<br>tioner som utgör onödiga upprepningar av tidigare väckta motioner.</p>
<h5>1. Undvik motioner i frågor som delegerats till<br>regeringen eller myndigheter!</h5>
<p>Enligt regeringsformen är riksdagen i princip förhindrad att besluta i<br>rättskipnings- eller förvaltningsärenden som enligt författningar an-<br>kommer på regeringen, domstolar eller andra myndigheter. På många<br>områden har riksdagen dessutom genom lag delegerat normgivnings-<br>makten (rätten att fatta beslut och utfärda föreskrifter) till regeringen.<br>Regeringen har i sin tur ofta delegerat vidare till statliga myndigheter,<br>kommuner m.fl. Undvik därför att ställa yrkanden i frågor som<br>riksdagen delegerat. Fr.o.m. hösten 1993 finns ett dataregister över<br>sådana frågor.</p>
<h5>2. Undvik "onödiga" upprepningar av motioner!</h5>
<p>Undvik att upprepa samma motionsyrkande som redan väckts eller<br>behandlats under valperioden, om det inte har skett stora förändringar<br>i den aktuella frågan. Genom att använda riksdagens ADB-baserade<br>ärenderegister eller fråga utskotts- eller partikanslierna kan man lätt fa<br>reda på om och när en motion inom ett visst ämnesområde har väckts<br>eller behandlats. Med samarbete mellan partikanslierna och utskotts-<br>kanslierna kan partierna fa besked om eventuell långtidsplanering i<br>utskotten och i vad mån vissa ämnesgrupper kommer att behandlas på<br>ett s.k. förenklat resp, fördjupat sätt.</p>
<h5>3. Skriv precisa och konkreta yrkanden!</h5>
<p>En motion är ett statsrättsligt dokument som skall kunna läggas till<br>grund för ett riksdagsbeslut. Det är därför viktigt att motionerna<br>innehåller klara och bestämda yrkanden om lagändringar eller andra<br>preciserade åtgärder från statsmakternas sida.</p>
<h5>4. Strukturera motionerna!</h5>
<p>En motion som innehåller flera yrkanden bör vara disponerad så att<br>det går att utläsa vilken del av motiveringen som är hänförlig till ett<br>visst yrkande. Klara och väldefinierade delrubriker underlättar ut-<br>skottsbehandlingen, särskilt i sådana fall där motionen måste delas</p>
<p>Bilaga 4</p>
<p>181</p>
<p>mellan flera utskott. Observera också riksdagsordningens bestämmelser<br>om att förslag i skilda ämnen inte får sammanföras i en och samma<br>motion.</p>
<p>Bilaga 4</p>
<h3>Exempel</h3>
<p>Exempel på motioner i frågor som är delegerade</p>
<p>Exempel på detaljerade motioner som är inriktade på en lägre besluts-<br>nivå än riksdagens är sådana som innehåller yrkanden om livsmedels-<br>tillsatser (Livsmedelsverkets författningsområde), utformningen av fis-<br>keredskap (Fiskeriverkets d:o), gränsvärden för kemiska produkter,<br>(Kemikalieinspektionens d:o), karantänsbestämmelser vid införsel av<br>sällskapsdjur (Jordbruksverkets d:o), krav på bostäders detaljutform-<br>ning (Boverkets d:o), jakttider och jaktredskap (Naturvårdsverkets d:o).<br>I många fall har beslutanderätten i denna typ av ärenden delegerats till<br>regionala och lokala myndigheter m.m., i första hand länsstyrelser,<br>kommuner och landsting. Det förekommer också motioner om förvalt-<br>ningsärenden av typen inrättande av naturreservat inom specificerade<br>naturområden, dvs. ärenden som enligt uttryckliga regler i naturvårds-<br>lagen handhas av länsstyrelsen eller, i vissa fall, kommunen.</p>
<p>En stor grupp av motioner tar upp frågor som är av den beskaffen-<br>heten att de bör behandlas av vederbörande affärsverk eller myndighet<br>som ett normalt inslag i verksamheten. Det kan gälla t.ex. lokalisering-<br>en av myndighetens fasta och rörliga resurser, administrativa frågor,<br>policyfrågor och rena driftsfrågor. Särskilt framträdande i detta sam-<br>manhang är det stora antal yrkanden som varje år väcks om anlägg-<br>ning eller upprustning av lokala väg- och järnvägssträckor m.m. på en<br>mängd olika platser i landet. Andra exempel är de motioner som väcks<br>om enskildheter i programutbudet i radio och TV, trots att riksdagen<br>godkänt att det under löpande avtalsperiod ankommer på radio- och<br>TV-bolagen att självständigt svara för programverksamheten.</p>
<p>Även på utbildnings- och forskningsområdet väcks varje år ett stort<br>antal motioner som inte ligger inom riksdagens primära ansvarsområ-<br>de utan i lag eller i särskilda riksdagsbeslut delegerats till kommunerna<br>eller till olika organ inom högskolans organisation m.m. Det gäller<br>t.ex. frågor om innehållet i utbildningslinjerna, organisationen av<br>skolväsendet, lokalisering av utbildning och annan verksamhet till<br>vissa angivna orter, intern resursfördelning inom högskoleväsendet<br>samt inrättande av forskar- och undervisningstjänster inom angivna<br>ämnesområden. Även enskilda, namngivna personer utpekas i vissa<br>motioner som mottagare av tjänsteutnämningar eller titlar. På det<br>biomedicinska området förekommer många motioner med detaljerade<br>krav på forskning eller andra insatser rörande specifika sjukdomar.</p>
<p>I många motioner förs fram krav rörande enskilda och preciserade<br>projekt med lokal eller regional anknytning. Vanligtvis gäller det<br>byggande, upprustning eller restaurering av olika slags anläggningar</p>
<p>182</p>
<p>för t.ex. forskningsändamål, rättskipning och förvaltning, industriella<br>eller kulturhistoriska ändamål, turism och rekreation m.m.</p>
<p>Exempel på upprepning av motioner</p>
<p>Motioner upprepas innan den första motionen hunnit behandlas i<br>utskottet eller kammaren. En fristående motion upprepas under sam-<br>ma riksmöte i form av en följdmotion till en proposition. Flera<br>ledamöter som tillhör samma parti avger identiska motioner. Motioner<br>upprepas, trots att utskottet under valperioden behandlat ämnet på ett<br>mer ingående sätt, och trots att det inte skett något som på ett<br>avgörande sätt förändrar den tidigare bedömningen av frågan. En<br>motion upprepas trots att den blivit bifallen.</p>
<p>Exempel på motioner med oprecisa yrkanden</p>
<p>Motioner som mer eller mindre kritiskt beskriver vissa samhällsfrågor<br>eller drar allmänpolitiska slutsatser av propositioner och skrivelser<br>från regeringen eller av uteblivna insatser från regeringens sida. Ibland<br>följs motionsmotiveringen upp med ett yrkande om tillkännagivande<br>till regeringen om ett sådant allmänt hållet uttalande (exempel: att<br>EES-avtalet har stor betydelse för Alvsborgs län, att jordbruksnäringen<br>har stor betydelse för Skaraborgs län, att brottsligheten har ökat i<br>Sverige). Sådana tillkännagivanden kan inte på något entydigt sätt<br>verkställas genom några åtgärder från regeringens sida. Följaktligen<br>kan tillkännagivandet inte av regeringen redovisas åter mot riksdagen,<br>och utskottet kan i sin uppföljningsverksamhet inte heller kontrollera<br>huruvida eller på vilket sätt regeringen efterkommit ifrågavarande<br>riksdagsbeslut. En annan typ av yrkanden som måste undvikas är<br>yrkanden av typen: "ge regeringen till känna vad i övrigt anförts i<br>motionen". Också i dessa fall uppstår ofta oklarhet om den exakta<br>innebörden av yrkandet.</p>
<p>Bilaga 4</p>
<h3>Bakgrund til! de föreslagna riktlinjerna</h3>
<p>Arbetsmängden i riksdagen har ökat starkt under de senaste decennier-<br>na. Ökningen har varit särskilt markant när det gäller fristående<br>motioner som på grund av det ovillkorliga beredningstvånget ger<br>upphov till ett omfattande och ofta rutinmässigt arbete i utskotten. Det<br>skulle vara till fördel för riksdagsarbetet om utvecklingen mot ett<br>ständigt ökande antal motioner kunde brytas och större uppmärksam-<br>het ägnas åt motionernas utformning och innehåll. Ovan redovisade<br>riktlinjer syftar bl.a. till att minska frekvensen av vissa typer av<br>motioner och därigenom öka utskottens möjligheter att genomföra ett<br>mer aktivt och självständigt kontroll- och uppföljningsarbete. De är</p>
<p>183</p>
<p>också avsedda att utgöra ett stöd för utskottens val av metod för<br>beredning av motionerna (t.ex. val av summariskt s.k. tabellbetänkan- Bilaga 4<br>de).</p>
<p>Motionsrätten har ett stort värde för den demokratiska processen,<br>men innebär emellertid också ett ansvar för ledamöterna. Om antalet<br>motioner fortsätter att stiga på ett okontrollerbart sätt eller intresset i<br>alltför hög grad inriktas på detaljfrågor kan riksdagsarbetet, liksom<br>allmänhetens uppfattning om detta arbete, påverkas i negativ riktning.<br>Riksdagsutredningen anser det därför värdefullt om de politiska par-<br>tierna på frivillig väg kan åta sig vissa begränsningar. Motionernas<br>innehåll och syfte bör ställas i relation till beredningstvånget. Med<br>hänsyn till de statsrättsliga effekterna av att väcka motioner bör leda-<br>möterna överväga att i stället aktualisera sina politiska idéer och<br>förslag i andra former, t.ex. genom frågor eller interpellationer.</p>
<h6>Delegerade beslutsområden</h6>
<p>En av utgångspunkterna för riktlinjerna är att riksdagen inte skall vara<br>ett förvaltande eller rättskipande organ; den skall i huvudsak ägna sig<br>åt de uppgifter som följer med dess innehav av normgivnings- och<br>finansmakten och åt kontrollen av rikets styrelse och förvaltning.</p>
<p>Riksdagsutredningen vill särskilt peka på risken att allmänheten och<br>massmedia vilseleds av den stora motionsmängden när det gäller<br>riksdagens formella och praktiska möjligheter att hantera t.ex. utpräg-<br>lade myndighetsfrågor på ett meningsfullt sätt. Ofta gäller yrkandena<br>stöd till objekt eller insatser som är av sådan karaktär att det inte är<br>möjligt att bedöma kraven i riksdagen eftersom totalbilden på området<br>saknas.</p>
<p>Gemensamt för de ärendetyper som nämns bland exemplen i det<br>föregående är nämligen att de i grunden förutsätter arbets- och bered-<br>ningsmetoder som är svåra att förena med riksdagens och utskottens<br>karaktär av politiska beslutsorgan med små personalresurser.</p>
<p>Riksdagen har också mycket begränsade möjligheter (och saknar i<br>vissa fall även formell behörighet) att i någon mening "överpröva"<br>beslut som fattas av förvaltningsmyndigheterna. Av dessa skäl är det<br>enligt utredningens mening önskvärt att motionsarbetet präglas av<br>eftertanke och återhållsamhet särskilt i ämnen där riksdagen överläm-<br>nat beslutanderätten till lägre instans.</p>
<h6>Upprepning av motioner</h6>
<p>Framför allt fristående motioner som väcks under allmänna motionsti-<br>den upprepas ofta år från år. Upprepningen kan ses som ett naturligt<br>led i den politiska processen och kan bidra till att föra frågan framåt<br>eller t.o.m. resultera i ett positivt beslut från riksdagens sida. I många<br>fall förekommer det emellertid onödiga, rutinmässiga upprepningar.</p>
<p>Utskotten kommer fr.o.m. 1994/95 års riksmöte att själva disponera<br>över sin motionsberedning inom den tidsram som valperioden utgör.<br>Eftersom de politiska styrkeförhållandena normalt är oförändrade un-<br>der valperioden är det i många fall tillräckligt att ett visst ämnesområ-</p>
<p>184</p>
<p>de behandlas mer utförligt endast en gång per valperiod. Det skulle<br>också ligga i linje med de nya formerna för styrning av den statliga<br>verksamheten, som bl.a. innebär att varje myndighets verksamhet i<br>princip skall genomgå en fördjupad prövning vart tredje år. Självfallet<br>måste det finnas en beredskap att ta upp ett ämne på nytt om det t.ex.<br>inträffar nya omständigheter som påkallar förnyad prövning.</p>
<p>Det är rimligt att ledamöterna anpassar sitt motionsarbete till den<br>nya treårsplaneringen genom att väcka motion i en viss fråga endast<br>vid ett tillfälle under valperioden. Detta ställer större krav på ledamö-<br>terna att före och under allmänna motionstiden aktivt informera sig<br>om såväl utskottens arbetsplaner som resultatet av deras beredningsar-<br>bete. Ledamöterna måste således i betydligt större utsträckning än vad<br>som sker i dag ta del av de utskottsbetänkanden där deras motioner<br>behandlas, detta för att undvika upprepningar av motioner som ännu<br>inte har behandlats av utskottet eller riksdagen.</p>
<p>Det har tidigare funnits vissa praktiska svårigheter för ledamöterna<br>att kontrollera utfallet av sina motioner, särskilt om de behandlas i<br>många olika utskott. Genom utvecklingen av riksdagens ADB-baserade<br>ärenderegister är det emellertid numera enkelt att göra sådan uppfölj-<br>ningar.</p>
<p>Bilaga 4</p>
<p>185</p>
<p>Remissyttranden</p>
<p>över Riksdagsutredningens betänkande<br>Reformera riksdagsarbetet!</p>
<p>RIKSDAGENS REVISORER</p>
<p>1993-09-14</p>
<p>Dnr 1993:66(90)</p>
<p>Talmanskonferensen</p>
<h6>Yttrande över Riksdagsutredningens betänkande, Reformera<br>riksdagsarbetet</h6>
<p>Riksdagens revisorer begränsar sig i detta yttrande till frågor som rör<br>uppföljning, utvärdering och revision.</p>
<p>Inledningsvis vill revisorerna framhålla att utredningen genomfört en<br>ambitiös analys av riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och<br>revision. Revisorerna ställer sig i allt väsentligt bakom utredningens<br>slutsatser och förslag på dessa områden.</p>
<p>Revisorerna vill starkt understryka behovet av uppföljning, utvärdering<br>och revision av statlig verksamhet. Under en följd av år har statsmakt-<br>erna varit mera intresserade av att satsa på nya åtgärder än av att<br>förvissa sig om att redan vidtagna åtgärder Stt avsedda effekter. Reviso-<br>rerna delar utredningens uppfattning att en förstärkning behövs både<br>av utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och av revisions-<br>verksamheten hos Riksdagens revisorer. Revisorerna vill särskilt peka<br>på den distinktion som utredningen gör mellan uppföljning och utvär-<br>dering å ena sidan och revision å andra sidan. De speciella krav på<br>oberoende och självständighet som gäller revisionen måste i detta<br>sammanhang uppmärksammas. Man kan inte likställa utskottens arbe-<br>te rörande uppföljning och utvärdering med Riksdagens revisorers<br>granskningsverksamhet. Revisorerna anser i likhet med Grundlagbe-<br>redningen från 1972 att utskotten i ökad grad bör granska utfallet av<br>beslutade reformer och att denna granskning är en viktig del i riksda-<br>gens kontrollmakt. Men som Riksdagsutredningen framhåller behövs<br>också en förstärkning av revisionsverksamheten hos Riksdagens reviso-<br>rer, bl.a mot bakgrund av de förändrade styrformerna i den offentliga<br>sektorn. Gemensamt för uppföljning, utvärdering och revision är att<br>det handlar om att analysera utfallet av politiska beslut i efterhand och<br>dra lärdomar av dessa analyser när det gäller att utforma den framtida<br>politiken inom olika områden.</p>
<p>Revisorerna ser mycket positivt på utredningens förslag om samverkan<br>mellan utskotten och Riksdagens revisorer både vad avser revisions-<br>verksamheten och utskottens arbete med uppföljning och utvärdering.<br>Under senare år har samarbetet mellan revisorerna och utskotten<br>utvecklats positivt. Det har tagit sig olika uttryck. Bl.a. har allt flera<br>granskningsförslag kommit från utskotten. I granskningsplanen för<br>1993/94 har revisorerna beslutat genomföra förstudier rörande elva nya</p>
<p>189</p>
<p>13 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK1<br></p>
<p>ärenden. Av dessa är nio helt eller delvis initierade av utskotten.<br>Vidare har de formella och informella kontakterna med utskotten och<br>deras kanslier ökat. Genomslaget av revisionen i utskotten och riksda-<br>gen framstår också som allt bättre. Revisorerna har inför höstens<br>anslagsframställning genomfört en särskild analys av utfallet av de tio<br>skrivelser som lämnades till riksdagen under budgetåret 1991/92. Samt-<br>liga skrivelser blev föremål för en utförlig behandling i utskotten.<br>Beträffande sju skrivelser biföll riksdagen i huvudsak revisorernas<br>förslag. Resterande tre skrivelser bifölls till vissa delar. Riksdagen<br>beslutade om ett eller flera tillkännagivanden beträffande nio av skri-<br>velserna.</p>
<p>På en punkt vill emellertid revisorerna anmäla en avvikande uppfatt-<br>ning från utredningen. Riksdagens revisorer anser inte att man till<br>revisorer bör utse före detta riksdagsledamöter. Förslaget står enligt<br>revisorerna i dålig överensstämmelse med utredningens ambition att<br>stärka samarbetet mellan revisorerna och utskotten.</p>
<p>Den organisation som föreslås för revisorernas kansli, med en omfat-<br>tande utlåning av personal till utskotten, ställer stora krav på flexibili-<br>tet både hos revisorerna och hos utskotten. Det kan därför visa sig att<br>det tar något längre tid än vad utredningen förutsatt att finna formerna<br>för hur verksamheten skall organiseras på ett effektivt sätt. Den<br>föreslagna utvärderingen efter ett och ett halvt år kan ge värdefull<br>information inför den fortsatta utbyggnaden. Däremot vill revisorerna<br>framhålla svårigheterna att utifrån en sådan utvärdering dra mera<br>bestämda slutsatser om verksamheten utvecklats i enlighet med de<br>riktlinjer som utredningen formulerat. Revisorerna föreslår därför att<br>ytterligare en utvärdering görs ett par år efter det att den treåriga<br>utbyggnaden av kansliet avslutats.</p>
<p>Leif Bergdahi (nyd) reserverar sig till förmån för att f.d. riksdagsleda-<br>möter skall kunna utses till revisorer.</p>
<p>Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum efter föredragning<br>av utredningschefen Margaretha Stålfors. I beslutet har deltagit reviso-<br>rerna Kjell Nilsson (s), Birgitta Hambraeus (c), Margareta Gard (m),<br>Åke Carnerö (kds), Maja Bäckström (s), Leif Bergdahi (nyd), Bengt<br>Harding Olson (fp), Inga-Britt Johansson (s) och Bengt Kronblad (s).</p>
<p>På Riksdagens revisorers vägnar</p>
<h4>Kjell Nilsson</h4>
<h4>Margaretha Stålfors</h4>
<p>190</p>
<h5>Riksrevisionsverket</h5>
<p>1993-09-16 RRV-Dnr 22-93-1159</p>
<p>Talmanskonferensen</p>
<p>Riksdagen</p>
<p>100 12 STOCKHOLM</p>
<h6>Yttrande över Riksdagsutredningens betänkande</h6>
<p>Riksrevisonsverket (RRV) begränsar sitt yttrande till frågor som rör<br>avsnittet om riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revi-<br>sion och avsnittet om förändring av statens budgetår till kalenderår.</p>
<h6>Uppföljning, utvärdering och revision</h6>
<p>RRV finner utredningens förslag att riksdagens kapacitet i dessa avse-<br>enden bör förstärkas vara väl motiverade. RRV vill inledningsvis<br>framhålla att informationsutbytet mellan riksdagens revisorer (RR) och<br>RRV fungerar bra, som också utredningen konstaterar. RRV vill<br>vidare framhålla att verket är positivt till att vidareutveckla formerna<br>att lämna information till riksdagen och dess utskott om resultatet av<br>verkets revision. RRV vill på några punkter lämna kommentarer till<br>utredningens överväganden och förslag.</p>
<h6>RRVs oberoende revision</h6>
<p>Revisionen vid RRV bedrivs oberoende. Detta är i enlighet med<br>uttalanden från riksdagen och med verkets regleringsbrev. Således<br>bedrivs revisionen vid RRV utan styrning från politisk nivå eller från<br>revisionsobjekten vad gäller val av revisionsobjekt och revisionsmetod<br>samt fastställande av revisionsuttalande.</p>
<h6>Riksdagens uppföljning</h6>
<p>Utredningen visar att det finns ett starkt behov av uppföljning bl.a.<br>hur regeringen effektuerar riksdagens beslut och vad riksdagens beslut<br>leder till i form av föreskrifter och prestationer hos myndigheterna<br>samt vad riksdagen tidigare beslutat som underlag för motionsskrivan-<br>de m.m. Denna form av uppföljning är ett väsentligt underlag för<br>riksdagens eget arbete och för utskottens kommande arbete med utvär-<br>dering, i enlighet enligt utredningens förslag. Det synes mot denna<br>bakgrund, enligt RRV, angeläget att prioritera riksdagens uppföljning.</p>
<h6>Riksdagens utvärdering</h6>
<p>RRV menar, liksom utredningen, att för att i praktiken fa till stånd ett<br>effektivt utnyttjande av resurserna för utskottens utvärdering är det<br>angeläget att ett nära samband finns mellan utskotten och RR.</p>
<p>191</p>
<h6>Inriktning av arbetet vid riksdagens revisorer</h6>
<p>Utredningen konstaterar att de sammanlagda resurserna för statlig<br>förvaltningsrevision knappast kan betraktas som särskilt stora (drygt<br>100 personer) om de relateras till behovsbilden med den omfattande<br>offentliga sektorn i Sverige och de nya styrformer som håller på att<br>introduceras.</p>
<p>RRV delar utredningens uppfattning och menar att det med tanke på<br>de begränsade resurserna är viktigt att främja ett effektivt utnyttjande<br>av de samlade resurserna. RR kan till skillnad från förvaltningsrevisio-<br>nen vid RRV granska regeringen samt riksdagen och dess myndigheter.<br>RRV ser det därför som naturligt att vidareutveckla den praxis som<br>redan delvis utvecklats mellan RR och RRV; att RR prioriterar gransk-<br>ning av verksamhet som RRVs förvaltningsrevision inte har möjlighet<br>att granska. Utredningens förslag att detaljeringsgraden i RRs förslag<br>begränsas synes därvid ändamålsenligt.</p>
<h6>Revisionsprojekt avseende statens årsbokslut</h6>
<p>Redovisningsrevisionen vid RRV granskar myndigheternas löpande<br>redovisning och årsredovisningar som är underlaget för sammanställ-<br>ning och konsolidering till statens årsbokslut. RRV har därigenom<br>kunskap om kvaliteten i underlaget. Principerna och formerna för det<br>konsoliderade årsbokslutet för staten är ännu inte fastlagda. Statens<br>årsbokslut kommer tidigast i bokslutet för 1994/95 att innefatta ett<br>konsoliderat årsbokslut. Det är därför först efter denna tidpunkt som<br>det är möjligt att göra en fullständig revisionell granskning. Mot<br>bakgrund av det arbete som RRV redan utför inom området utgår<br>RRV från att verket kommer att medverka i att utveckla formerna för<br>granskning av det konsoliderade årsbokslutet.</p>
<h6>Statens budgetår</h6>
<p>RRV har inget av avgörande betydelse att tillägga till utredningens<br>beskrivning av för- och nackdelar med en omläggning till kalenderår.<br>Verket konstaterar vidare att övergång till kalenderår relativt nyligen<br>har genomförts i Danmark utan att avskräckande störningar har rap-<br>porterats. Genomförande av en sådan förändring kräver dock betydan-<br>de förberedelser på alla nivåer. RRV räknar med att verkets kunskap<br>kommer att behöva utnyttjas framdeles i detta arbete.</p>
<p>RRV konstaterar, liksom utredningen, att mycket av den information<br>som finns i budgetpropositionen i praktiken har myndigheterna som<br>adressat. En renodling av budgetpropositionen till att avse det som är<br>intressant för riksdagens behov innebär att informationen till myndig-<br>heterna måste ges i annan ordning, vilket studeras i RRVs utvecklings-<br>arbete.</p>
<p>RRV noterar för sitt framtida arbete att 1 januari 1997 som startpunkt<br>för kalenderbudgetår innebär att det väsentligaste förberedelsearbetet<br></p>
<p>192</p>
<p>måste ha klarats av senast våren 1995, för att myndigheterna i tid skall<br>kunna få information och direktiv för att kunna avlämna sina "an-<br>slagsframställningar" våren 1996.</p>
<p>Inför planeringen för budgetåret 1995/96 bör enligt RRV övervägas att<br>förlänga detta budgetår, åtminstone vad gäller myndigheternas förvalt-<br>ningskostnader, till att omfatta hela 1996, dvs 18 månader, för att<br>underlätta en övergång. I sådant fall bör myndigheterna bli informera-<br>de om detta under våren 1994, inför avlämnandet av sin "anslagsfram-<br>ställning" i augusti 1994.</p>
<p>Nuvarande tidpunkter för avlämnande av årsredovisningar och revi-<br>sionsberättelser för myndigheter är tre resp fyra månader från budget-<br>årets slut. Även om den förkortning av dessa tider, som utredningen<br>bedömer rimlig, inte skulle gå att genomföra till en omläggning våren<br>1997 bedömer RRV att myndigheterna bör kunna avge sina "anslags-<br>framställningar" senast 20 april.</p>
<p>Generaldirektör Ingemar Mundebo har beslutat i detta ärende i närva-<br>ro av överdirektör Arne Gadd, direktörerna Gert Jönsson, Kjell Lars-<br>son, Ingemar Segergren, Claes Sonnerby och Torbjörn Wikland samt<br>revisionsdirektör Göran Hyltander, föredragande.</p>
<h4>Ingemar Mundebo</h4>
<h4>Göran Hyltander</h4>
<p>193</p>
<p>STATSKONTORET</p>
<p>REMISSVAR</p>
<p>1993-09-15 Dnr 365/93-4</p>
<p>Talmanskonferensen</p>
<p>Riksdagen</p>
<p>100 12 STOCKHOLM</p>
<h6>Riksdagsutredningens betänkande Reformera riksdagsarbetet!</h6>
<p>Redan innan Talmanskonferensen inbjöd Statskontoret att lämna syn-<br>punkter på rubricerade betänkande, hade vi tillfälle att behandla<br>Riksdagsutredningens förslag i ett underhandsuppdrag från Finansde-<br>partementet. I en rapport 1993:18, Förutsättningar för kalenderårsbud-<br>get, lämnade vi våra synpunkter på hur Riksdagsutredningens förslag i<br>de delar som rör budgetprocessen bör föras vidare för ett framgångsrikt<br>genomförande. Rapporten bifogas.</p>
<p>Vår studie på Finansdepartementets uppdrag har inte föranlett någon<br>enda iakttagelse som skulle innebära att Riksdagsutredningens förslag i<br>sin helhet eller i avgörande enskildheter bör avstyrkas. Statskontoret<br>har tvärtom stärkts i övertygelsen att en övergång till kalenderbudgetår<br>i kombination med de föreslagna nya formerna för budgetberedning<br>och -beslut i riksdagen väsentligt skulle förbättra möjligheterna att<br>styra finanser och verksamhet i staten.</p>
<p>Statskontoret tillstyrker således förslagen angående budgetprocessen. Vi<br>vill emellertid till detta foga några enstaka randanmärkningar:</p>
<p>* Frågan om höst- eller vårval har att avgöras under hänsyn till<br>aspekter som även rör annat än hur man formar bästa möjliga stan-<br>dardårsrytm i budgetprocessen. Med snäv hänsyn till budgetprocessen<br>är val på våren att föredra, men vårval är å andra sidan enligt<br>Statskontorets mening ingen nödvändig förutsättning för att gå över till<br>kalenderbudgetår. Vi vill starkt förorda en övergång till kalenderår<br>även om valen ligger kvar på hösten.</p>
<p>* Med bibehållna höstval finns en viss risk att budgetberedningen ett<br>valår kommer igång så sent att riksdagens slutliga beslut till och med<br>förskjuts över ett kalenderårsskifte. Det är givetvis inte bra även om<br>det till nöds går att hantera. Ett tidigareläggande av valdagen några<br>veckor är därför, som utredningen konstaterar, nödvändigt.</p>
<p>Vi vill från Statskontorets sida förorda att det i så fall även hålls öppet<br>att använda sista söndagen i augusti som valdag. Vi vill också varna för<br>att bestämmelser i riksdagsordningen om berednings- och beslutstid-<br>punkter ges en sådan utformning att undantagen snarast blir regel. Så<br>blev det ju omedelbart när det gäller nuvarande bestämmelser om<br>tidpunkten för riksmötets avslutning på våren. Riksdagen bör binda sig<br></p>
<p>194</p>
<p>själv så strikt som möjligt till att sluttidpunkter i budgetberedningen<br>skall hållas, även om det ibland ställer utskotten på besvärliga praktis-<br>ka prov.</p>
<p>* Utredningen presenterar vissa nyckeltidpunkter under ett tänkt<br>kalenderbudgetår. En sådan är tidpunkten för avlämnande av en<br>ekonomisk vårproposition som i kalendern läggs ca 31 mars. Statskon-<br>toret vill peka på att just den tidpunkten är mindre väl vald om ett<br>fullständigt och bra samhällsekonomiskt underlag skall vara en huvud-<br>beståndsdel i propositionen. Det skulle räcka med ca två veckors<br>senareläggning, till ca 15 april, för att undanröja olägenheten. Då<br>skulle det bl.a. bli möjligt att i propositionen presentera ett helt färdigt<br>utfall för nationalräkenskaperna för det gångna kalenderåret, och<br>regeringen skulle fa möjlighet att arbeta med helt aktuella ekonomiska<br>nyckeltal. Vad gäller övriga tidpunkter i kalendern har Statskontoret<br>inga avgörande invändningar. För ekonomiadministrationen och resul-<br>tatstyrningen i statsförvaltningen medför de föreslagna förändringarna<br>klara förbättringar i förhållande till dagsläget.</p>
<p>* En övergång till kalenderbudgetår kan, som utredningen föreslår,<br>lämpligen ske år 1997. Inget hindrar, enligt Statskontorets uppfattning,<br>att vissa element i den nya ordningen introduceras dessförinnan.<br>Förslagen är inte i alla delar beroende av kalenderårsrytmen. Det<br>gäller t.ex. förslaget om vidgad initiativrätt för finansutskottet, liksom<br>förslaget att alla utskott skall åläggas att beräkna kostnader innan de<br>föreslår riksdagen att göra tillkännagivanden i frågor som kan fa<br>långsiktiga effeker på de offentliga utgifterna.</p>
<p>* Utredningen föreslår ett informellt samrådsförfarande mellan finans-<br>och skatteutskotten i beredningen av alla förslag som rör statens<br>inkomster och utgifter. Förslaget förefaller väl så mycket vila på<br>konserverande hänsynstagande till nuvarande utskottsindelning som på<br>rationella överväganden om budgetberedningens bästa utformning. En-<br>ligt Statskontorets mening vore det bättre att slå samman finans- och<br>skatteutskotten. Om ett argument emot en sådan sammanslagning är<br>att det av andra skäl bör finnas ett minsta antal utskott, t.ex. för att<br>bereda riksdagsledamöterna utskottsplatser, vill vi peka på att en<br>framtida politikområdesindelning för budgeten, korresponderande mot<br>en ny indelning för fackutskotten, eventuellt kan komma att motivera<br>något fler fackutskott än för närvarande. I anslutning till att frågan om<br>fackutskottens indelning bereds vidare bör riksdagen därför vara öppen<br>för att vid en större förändring av strukturen också slå samman finans-<br>och skatteutskotten.</p>
<p>Som en utvidgning av de mer strikt avgränsade budgetfrågorna föreslår<br>utredningen att utskotten i större utsträckning än nu bör följa upp och<br>utvärdera resultat inom sina respektive beredningsområden. Riksda-<br>gens revisorers kansli föreslås byggas ut, varav en del av de nya<br>resurserna skall användas i utskottens uppföljnings- och utvärderings-<br>verksamhet.</p>
<p>195</p>
<p>Frågan berör inte bara riksdagen utan de samlade resurser som står till<br>riksdagens och regeringens förfogande för uppföljning, utvärdering och<br>revision.</p>
<p>Statskontoret tillstyrker en ambitionshöjning i riksdagens uppfölj-<br>nings- och utvärderingsarbete. Den är angelägen. Rambudgetering och<br>utvecklad mål- och resultatstyrning förutsätter förbättrad uppföljning<br>på alla nivåer.</p>
<p>Såväl omfattning som inriktning på granskningsfunktionen bör bedö-<br>mas mot bakgrund av riksdagens och regeringens olika roller. Det är<br>naturligt att riksdagen i första hand följer upp och utvärderar sina<br>egna lagstiftnings- och budgetbeslut, samt granskar hur regeringen<br>fullgör sin uppgift att styra förvaltningen. Statskontoret delar därför<br>den uppfattning som kommer till uttryck i betänkandet, nämligen att<br>"när det gäller inriktningen på revisionen bör tyngdpunkten även<br>fortsättningsvis ligga på förvaltningsrevision avseende i första hand<br>generella och principiella frågeställningar" (s. 126). Regeringen, som<br>styr riket, bör för sin del granska sina underlydande myndigheter samt<br>följa upp hur de krav på resultat som riktas mot myndigheterna slår<br>igenom i verkligt utfall.</p>
<p>I detta ärende har generaldirektören Peder Törnvall beslutat. Närva-<br>rande vid den slutliga handläggningen var i övrigt rationaliseringsche-<br>ferna Dahlberg, Holmborn och Karlgren, organisationsdirektören Si-<br>mon Andersson, föredragande, samt avdelningsdirektörerna Jansson<br>och Lind.</p>
<p>Enligt Statskontorets beslut</p>
<h4>Simon Andersson</h4>
<p>196</p>
<p>RIKSDAGSUTREDNINGEN</p>
<h1>Reformera<br>riksdagsarbetet!</h1>
<p>Förslag till författningsändringar DEL 1</p>
<p>December 1993</p>
<p>RIKSDAGEN</p>
<p>Utöver arbetet med lagförslagen, DEL 2, kommer utredningen att<br>fortsätta sitt arbete med bl.a. frågor om utskottsindelningen, valpröv-<br>ningsnämndens sammansättning, ett organ i riksdagen för de europe-<br>iska integrationsfrågorna samt vidareutveckling av den föreslagna ord-<br>ningen för riksdagens budgetberedning.</p>
<p>Riksdagsutredningen föreslår att riksdagen</p>
<p>dels antar de framlagda förslagen till författningsändringar,</p>
<p>dels godkänner de riktlinjer som utredningen lagt fram i betänkandet<br>"Reformera riksdagsarbetet!" såvitt gäller motionsrätten och be-<br>redningen av motioner, utskottens arbete med uppföljning och<br>utvärdering samt riksdagsrevisorernas verksamhet.</p>
<p>Stockholm i december 1993</p>
<h4>Ingegerd Troedsson</h4>
<h4>Jan Bergqvist</h4>
<h4>Bertil Fiskesjö</h4>
<h4>Hans Gustafsson<br>Ulla Pettersson*</h4>
<h4>Daniel Tarschys*</h4>
<h4>Dan Eriksson*</h4>
<h4>Margit Gennser*</h4>
<h4>Bertil Måbrink</h4>
<h4>Ingvar Svensson</h4>
<h4>HJlla-Britt Fichtelius</h4>
<h4>Lisbet Hansing</h4>
<h4>Engström</h4>
<p>*Ej närvarande vid justeringen</p>
<p>198</p>
<h3>Till talmanskonferensen</h3>
<p>Den 17 oktober 1990 beslöt talmanskonferensen tillkalla en utredning<br>med uppdrag att se över riksdagens hantering av statsbudgeten m.m.</p>
<p>Utredningen, som antagit namnet Riksdagsutredningen, inledde sitt<br>arbete i februari 1991.</p>
<p>Ordförande för utredningen har t.o.m. september 1991 varit talman<br>Thage G Petersson och fr.o.m. oktober 1991 talman Ingegerd Troeds-<br>son. Som ledamöter har deltagit riksdagsledamöterna Jan Bergqvist (s),<br>Bertil Fiskesjö (c), Margit Gennser (m), Hans Gustafsson (s), Bertil<br>Måbrink (v) Daniel Tarschys (fp) och Carl Frick (mp) (t.o.m. septem-<br>ber 1991), och fr.o.m. oktober 1991 Ulla Pettersson (s), Ingvar Svens-<br>son (kds), Johan Brohult (nyd) (t.o.m. 1993-02-16) samt fr.o.m.<br>1993-02-17 Dan Eriksson (nyd).</p>
<p>Experter i utredningen har varit riksdagsdirektör Gunnar Grenfors,<br>organisationsdirektör Simon Andersson, bitr, kammarsekreterare Ulf<br>Christoffersson, kanslichef Åke Dahlberg, förvaltningsdirektör Anders<br>Forsberg, föredragande Per Mårtensson, kanslichef Lars-Erik Sojdelius<br>och kanslichef Tom T:son Thyblad, fr.o.m. november 1991 kanslichef<br>Ove Nilsson och fr.o.m. november 1992 avd.dir. Lisbet Hansing Eng-<br>ström.</p>
<p>Projektledare Ulla-Britt Fichtelius har varit utredningens sekretera-<br>re.</p>
<p>Expertgruppen, som letts av riksdagsdirektören, har berett vissa<br>frågor inför utredningens sammanträden. F.d. kanslichefen Bengt Tör-<br>nell har deltagit i arbetet med att ta fram författningstexter.</p>
<p>Utredningens expertgrupp har haft överläggningar med bl.a. statssek-<br>reteraren i finansdepartementet och utskottens kanslichefer.</p>
<p>Utredningen överlämnade i juni 1993 till Talmanskonferensen sitt<br>principbetänkande Reformera riksdagsarbetet! med bl.a. förslag till<br>ändringar i den statliga budgetprocessen och riksmötets längd. Utred-<br>ningen har tidigare lämnat förslag om inrättande av ett särskilt utskott<br>för behandling av EES-propositionen.</p>
<p>Med utgångspunkt i principbetänkandet har utredningen under hös-<br>ten utarbetet förslag till ändringar i regeringsformen och riksdagsord-<br>ningen. Nu överlämnas DEL 1 som avser författningsändringar med<br>anledning av principbetänkandets förslag om ett nytt riksmöte, om<br>uppskovsreglerna och om val av revisorer. Ändringarna föreslås träda i<br>kraft den 1 januari 1995.</p>
<p>DEL 2 avser författningsändringar med anledning av förslagen om<br>den statliga budgetprocessen, om riksdagens budgetbehandling och om<br>statens budgetår. Utredningen avser att till talmanskonferensen över-<br>lämna denna del i början av 1994.</p>
<p>Riksdagsutredningen förutsätter att förslag till följdlagstiftning med<br>anledning av ändringarna i regeringsformen och riksdagsordningen<br>läggs fram av regeringen med undantag för vissa riksdagsinterna för-<br>fattningar.</p>
<p>199</p>
<p>Utöver arbetet med lagförslagen, DEL 2, kommer utredningen att<br>fortsätta sitt arbete med bl.a. frågor om utskottsindelningen, valpröv-<br>ningsnämndens sammansättning, ett organ i riksdagen för de europe-<br>iska integrationsfrågorna samt vidareutveckling av den föreslagna ord-<br>ningen för riksdagens budgetberedning.</p>
<p>Riksdagsutredningen föreslår att riksdagen</p>
<p>dels antar de framlagda förslagen till författningsändringar,</p>
<p>dels godkänner de riktlinjer som utredningen lagt fram i betänkandet<br>"Reformera riksdagsarbetet!" såvitt gäller motionsrätten och be-<br>redningen av motioner, utskottens arbete med uppföljning och<br>utvärdering samt riksdagsrevisorernas verksamhet.</p>
<p>Stockholm i december 1993</p>
<p>Ingegerd Troedsson</p>
<p>Jan Bergqvist</p>
<p>Bertil Fiskesjö</p>
<p>Hans Gustafsson<br>Ulla Pettersson*</p>
<p>Daniel Tarschys*</p>
<p>Dan Eriksson*<br>Margit Gennser*</p>
<p>Bertil Måbrink<br>Ingvar Svensson</p>
<p>/Ulla-Britt Fichtelius<br>Lisbet Hansing<br>Engström</p>
<p>*Ej närvarande vid justeringen</p>
<p>200</p>
<h3>Innehåll</h3>
<p>DEL 1 RIKSMÖTET m.m.</p>
<p>1.1 LAGTEXT</p>
<p>1.1.1 Förslag till Lag om ändring i regeringsformen       203</p>
<p>1.1.2 Förslag till Lag om ändring i riksdagsordning-<br>en ...................................... 205</p>
<p>1.1.3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1993:962)</p>
<p>om ändring i riksdagsordningen ............... 217</p>
<p>1.2 FÖRSLAGETS UPPLÄGGNING</p>
<p>1.2.1 Förlängning av riksmötet ................ 218</p>
<p>1.2.2 Slopande av delegering av skattebeslut till fi-</p>
<p>nans- och skatteutskotten .................... 218</p>
<p>1.2.3 Skriftliga svar på frågor under uppehåll.....      219</p>
<p>1.2.4 Nya uppskovsregler..................... 219</p>
<p>1.2.5 Val av riksdagens revisorer............... 219</p>
<p>1.2.6 Övrigt............................... 219</p>
<p>1.2.7 Ikraftträdande......................... 219</p>
<p>1.3 FÖRFATTNINGSKOMMENTARER</p>
<p>1.3.1 Regeringsformen....................... 220</p>
<p>1.3.2 Riksdagsordningen ..................... 222</p>
<p>1.3.3 Ikraftträdande......................... 232</p>
<p>1.3.4 Förteckning över annan lagstiftning som be-</p>
<p>rörs av förslagen ........................... 233</p>
<p>201</p>
<h3>DEL 1 RIKSMÖTET M.M.</h3>
<h5>Förslagets huvudsakliga innehåll</h5>
<p>Riksdagsutredningen lägger i denna del fram förslag till de ändringar i<br>regeringsformen och riksdagsordningen som föranleds av principbetän-<br>kandets förslag i</p>
<p>-kapitel 5 förlängning av riksmötet, slopande av delegering av skatte-<br>beslut till finans- och skatteutskotten samt skriftliga svar på frågor<br>under sommaruppehållet,</p>
<p>- kapitel 6 om uppskovsreglerna,</p>
<p>- kapitel 7 om val av revisorer.</p>
<p>Förslagen innebär i korthet följande.</p>
<p>Urtima riksmöte slopas. Riksmötet pågår till dess nytt riksmöte börjar.<br>Talmannen beslutar vilka längre uppehåll som skall göras i kamma-<br>rens arbete (plenifria veckor) under ett riksmöte. Om regeringen<br>förordnat om extra val kan talmannen besluta att uppehåll skall göras<br>för återstående tid av valperioden. Uppehåll avbryts om talmannen<br>kallar till sammanträde. Uppehåll skall avbrytas om regeringen eller<br>115 av riksdagens ledamöter begär det.</p>
<p>Riksdagen kan besluta om förlängd motionstid på propositioner i<br>samband med uppehåll men även av andra skäl. Talmannen kan<br>besluta att skriftliga svar på frågor far lämnas under längre uppehåll.<br>Talmannen beslutar tidpunkt under riksmötet då interpellation senast<br>Sr framställas utan riksdagens medgivande.</p>
<p>Finans- och skatteutskottens möjlighet att besluta om skattelag slo-<br>pas.</p>
<p>Ärende skall avgöras under den valperiod det väckts. Uppskov kan<br>dock medges till första riksmötet i nästa valperiod.</p>
<p>Till riksdagsrevisor skall även f.d. riksdagsledamot kunna väljas.</p>
<p>Förslagen medför även ändringar i ett stort antal andra författningar<br>(se avsnitt 1.3.4). Vi förutsätter att förslag till sådan lagstiftning läggs<br>fram av regeringen med undantag av de ändringar som rör författning-<br>ar inom riksdagens område.</p>
<p>Förslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 1995.</p>
<p>202</p>
<h5>1.1. LAGTEXT</h5>
<h5>1.1.1 Förslag till</h5>
<h5>Lag om ändring i regeringsformen</h5>
<p>Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen</p>
<p>dels att 8 kap. 6 § skall upphöra att gälla,</p>
<p>dels att 4 kap. 3 §, 9 kap. 4 §, 12 kap. 7 § samt 13 kap. 1 § skall ha<br>följande lydelse.</p>
<p>Nuvarande lydelse</p>
<p>Föreslagen lydelse</p>
<p>4 kap.</p>
<p>3 §</p>
<p>Regeringen och varje riksdagsledamot får i enlighet med vad som<br>närmare angives i riksdagsordningen väcka förslag i fråga om allt som<br>kan komma under riksdagens prövning, om ej annat är bestämt i<br>denna regeringsform.</p>
<p>Riksdagen väljer inom sig ut-<br>skott, däribland ett konstitutions-<br>utskott, ett finansutskott och ett<br>skatteutskott, enligt bestämmelser<br>i riksdagsordningen. Ärende som<br>väckes av regeringen eller riks-<br>dagsledamot beredes före avgöran-<br>det av utskott, om ej annat är<br>bestämt i denna regeringsform.</p>
<p>9 kap.</p>
<p>4 §</p>
<p>Kan budgetreglering enligt 3 §<br>icke avslutas före budgetperiodens<br>början, bestämmer riksdagen eller,<br>om riksmöte ej pågår, finansutskot-<br>tet i den omfattning som behövs<br>om anslag för tiden till dess bud-<br>getregleringen för perioden slutfö-<br>res.</p>
<p>Riksdagen väljer inom sig ut-<br>skott, däribland ett konstitutions-<br>utskott och ett finansutskott, en-<br>ligt bestämmelser i riksdagsord-<br>ningen. Ärende som väckes av re-<br>geringen eller riksdagsledamot be-<br>redes före avgörandet av utskott,<br>om ej annat är bestämt i denna<br>regeringsform.</p>
<p>Om budgetreglering enligt 3 §<br>icke hinner avslutas före budget-<br>periodens början, bestämmer riks-<br>dagen i den omfattning som be-<br>hövs om anslag för tiden till dess<br>budgetregleringen för perioden<br>slutföres. Riksdagen kan uppdraga<br>åt finansutskottet att fatta sådant<br>beslut på riksdagens vägnar.</p>
<p>12 kap.</p>
<p>7 §</p>
<p>Riksdagen väljer inom sig reviso-<br>rer att granska den statliga verk-<br>samheten. Riksdagen kan besluta<br>att revisorernas granskning skall<br>omfatta också annan verksamhet.<br>Riksdagen fastställer instruktion<br>för revisorerna.</p>
<p>Riksdagen väljer revisorer att<br>granska den statliga verksamhe-<br>ten. Riksdagen kan besluta att re-<br>visorernas granskning skall omfat-<br>ta också annan verksamhet. Riks-<br>dagen fastställer instruktion för<br>revisorerna.</p>
<p>Revisorerna får enligt bestämmelser i lag infordra handlingar, upp-<br>gifter och yttranden som behövs för granskningen.</p>
<p>Närmare bestämmelser om revisorerna finns i riksdagsordningen.</p>
<p>203</p>
<p>13 kap.</p>
<p>Kommer riket i krig eller krigs-<br>fara och pågår icke riksmöte, skall<br>regeringen eller talmannen kalla<br>till riksmöte. Den som utfärdar<br>kallelsen kan besluta att riksdagen<br>skall sammanträda på annan ort<br>än Stockholm. Pågår riksmöte,<br>kan riksdagen eller talmannen be-<br>sluta om sammanträdesort.</p>
<p>§</p>
<p>Kommer riket i krig eller krigs-<br>fara skall regeringen eller talman-<br>nen kalla riksdagen till samman-<br>träde. Den som utfärdar kallelsen<br>kan besluta att riksdagen skall<br>sammanträda på annan ort än<br>Stockholm.</p>
<p>Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.</p>
<p>204</p>
<h5>1.1.2 Förslag till</h5>
<h5>Lag om ändring i riksdagsordningen</h5>
<p>Härigenom föreskrivs i fraga om riksdagsordningen</p>
<p>dels att 1 kap. 3—4 §§, 3 kap. 14 §, 5 kap. 11 § och tilläggsbestäm-<br>melserna 3.11.3 samt 5.11.1 skall upphöra att gälla,</p>
<p>dels att rubriken närmast före tilläggsbestämmelse 5.11.1 skall utgå,<br>dels att nuvarande 2 kap. 5 §, 2 kap. 6 §, tilläggsbestämmelserna 2.6.1<br>samt 2.6.2 skall betecknas 2.4.2, 2 kap. 5 §, 2.5.1 respektive 2.5.2,<br>dels att den nya 2 kap. 5 § skall ha nedan angivna lydelse,<br>dels att 1 kap. 2, 6 och 7 §§, 3 kap. 2, 4, 5, 10—12 och 15 §§, 4 kap.<br>2, 5 och 11 §§, 5 kap. 3, 10 och 12 §§, 6 kap. 2 §, tilläggsbestämmel-<br>serna 1.8.1, 2.15.4, 2.16.2, 3.11.1, 4.6.2, 4.6.3, 4.8.1, 4.11.1, 4.11.3,<br>5.10.1, 5.10.2, 5.12.1, 6.1.1, 6.2.2 samt 7.1.1 skall ha följande lydelse,<br>dels att rubriken närmast före tilläggsbestämmelsen 2.4.1 skall lyda<br>"Tilläggsbestämmelser" och rubrikerna närmast före tilläggsbestämmel-<br>sen 2.6.1 samt 3.11.1 skall lyda "Tilläggsbestämmelse",</p>
<p>dels att en ny rubrik närmast före tilläggsbestämmelsen 2.5.1 skall lyda<br>"Tilläggsbestämmelser",</p>
<p>dels att det i lagen skall införas nya bestämmelser, 2 kap. 6 §, tilläggs-<br>bestämmelserna 2.6.1 samt 6.2.3 av följande lydelse.</p>
<p>Nuvarande lydelse                   Föreslagen lydelse</p>
<p>1 kap.</p>
<p>2 §</p>
<p>Riksdagen samlas efter riksdags-<br>val till lagtima riksmöte på tid<br>som angives i 3 kap. 5 § rege-<br>ringsformen.</p>
<p>Under år när ordinarie riks-<br>dagsval icke hålles, samlas riksda-<br>gen till lagtima riksmöte första tis-<br>dagen i oktober, om ej riksdagen<br>på förslag av talmanskonferensen<br>vid föregående riksmöte fastställt<br>annan dag i september eller okto-<br>ber för riksmötets början. Har<br>tillkännagivande om extra val<br>gjorts före denna dag och har icke<br>riksdagen med anledning av valet<br>samlats till riksmöte senast i juli,<br>skall dock riksmöte enligt detta<br>stycke ej inledas.</p>
<p>6</p>
<p>Lagtima riksmöte öppnas vid ett<br>särskilt sammanträde med kam-<br>maren senast på riksmötets tredje<br>dag. Statschefen förklarar därvid<br>på talmannens hemställan riks-<br>mötet öppnat. Vid förfall för stats-<br>chefen förklarar talmannen riks-<br>mötet öppnat. Vid sammanträdet<br>avgiver statsministern regerings-</p>
<p>Riksdagen samlas efter riksdags-<br>val till riksmöte på tid som angi-<br>ves i 3 kap. 5 § regeringsformen.</p>
<p>Under år när ordinarie riks-<br>dagsval icke hålles, inleds riksmö-<br>te första tisdagen i oktober, om ej<br>riksdagen på förslag av talmans-<br>konferensen vid föregående riks-<br>möte fastställt annan dag i sep-<br>tember eller oktober för riksmö-<br>tets början. Har tillkännagivande<br>om extra val gjorts före denna dag<br>och har icke riksdagen med an-<br>ledning av valet samlats till riks-<br>möte senast i juli, skall dock riks-<br>möte enligt detta stycke ej inledas.</p>
<p>Riksmöte pågår till dess nästa<br>riksmöte börjar.</p>
<p>§</p>
<p>Riksmöte öppnas vid ett särskilt<br>sammanträde med kammaren se-<br>nast på riksmötets tredje dag.<br>Statschefen förklarar därvid på<br>talmannens hemställan riksmötet<br>öppnat. Vid förfall för statschefen<br>förklarar talmannen riksmötet<br>öppnat. Vid sammanträdet avgiver<br>statsministern regeringsförklaring,</p>
<p>205</p>
<p>14 Riksdagen 1993194. 2 saml. TK1</p>
<p>förklaring, om icke särskilda skäl<br>föranleder annat. Talmannen fast-<br>ställer efter samråd med vice tal-<br>männen ordningen för detta sam-<br>manträde.<br></p>
<p>om icke särskilda skäl föranleder<br>annat. Talmannen fastställer efter<br>samråd med vice talmännen ord-<br>ningen för detta sammanträde.</p>
<p>7 §</p>
<p>Talmannen eller, i hans ställe, vice talman leder riksdagens arbete.</p>
<p>Talmanskonferensen överlägger<br>om åtgärder som kan främja plan-<br>mässighet i riksdagens arbete och<br>överväger därvid vilka längre uppe-<br>håll i riksdagsarbetet som skall fö-<br>rekomma under riksmötet.</p>
<p>Talmanskonferensen består av<br>talmannen, vice talmännen, en<br>företrädare för varje partigrupp i<br>riksdagen som motsvarar parti<br>med minst fyra procent av röster-<br>na i hela riket vid senaste val till<br>riksdagen, utskottens ordförande<br>samt vice ordföranden i riksda-<br>gens förvaltningsstyrelse. Parti-<br>gruppernas företrädare tillsätts vid<br>början av varje lagtima riksmöte<br>för tiden till dess nästa lagti-<br>ma riksmöte börjar. De utses med<br>motsvarande tillämpning av det<br>förfarande som angives i 7 kap.<br>12 § första stycket.</p>
<p>Talmanskonferensen överlägger<br>om åtgärder som kan främja plan-<br>mässigheten i riksdagens arbete.</p>
<p>Talmanskonferensen består av<br>talmannen, vice talmännen, en<br>företrädare för varje partigrupp i<br>riksdagen som motsvarar parti<br>med minst fyra procent av röster-<br>na i hela riket vid senaste val till<br>riksdagen, utskottens ordförande<br>samt vice ordföranden i riksda-<br>gens förvaltningsstyrelse. Parti-<br>gruppernas företrädare tillsätts vid<br>början av varje riksmöte för tiden<br>till dess nästa riksmöte börjar. De<br>utses med motsvarande tillämp-<br>ning av det förfarande som angi-<br>ves i 7 kap. 12 § första stycket.</p>
<p>1.8.1</p>
<p>Ansökan om ledighet från uppdrag som riksdagsledamot skall inne-<br>hålla de skäl varpå ansökan grundas. Ansökan skall avse ledighet<br>under viss tid.</p>
<p>Ansökan prövas av talmannen,<br>om den gäller ledighet under kor-<br>tare tid än en månad, och av riks-<br>dagen om den gäller för längre<br>tid. Ansökan som görs under tid<br>då riksmöte ej pågår prövas dock<br>av talmannen, även om den gäller<br>ledighet för längre tid.</p>
<p>Ansökan prövas av talmannen,<br>om den gäller ledighet under kor-<br>tare tid än en månad, och av riks-<br>dagen om den gäller för längre<br>tid. Ansökan som görs under<br>längre uppehåll än en månad i<br>kammarens arbete prövas dock av<br>talmannen, även om den gäller<br>ledighet för en månad eller längre<br>tid.</p>
<p>2 kap.</p>
<p>5 §</p>
<p>Kammaren sammanträder på kal-<br>lelse av talmannen när icke annat<br>är föreskrivet i regeringsformen el-<br>ler riksdagsordningen.</p>
<p>Av kallelsen skall framgå om<br>sammanträdet är ett arbetsplenum<br>vid vilket utskottsbetänkande far<br>tas upp till avgörande.</p>
<p>Kallelsen skall anslås i riksda-<br>gens lokaler senast klockan 18 da-<br>gen före sammanträdet och minst</p>
<p>206</p>
<p>2.i</p>
<p>2.</p>
<p>Den som yttrar sig skall tala<br>från talarstolen eller från sin plats<br>i plenisalen.</p>
<p>2.</p>
<p>Protokoll justeras av kammaren<br>på femte vardagen efter samman-<br>trädet, om riksdagen sammanträ-<br>der då, och annars vid närmast<br>följande sammanträde.</p>
<p>Protokoll från sammanträde före<br>längre uppehåll i riksdagsarbetet<br>och protokoll som ej har justerats<br>vid slutet av ett riksmöte justeras<br>vid den tidpunkt som talmannen<br>bestämmer. Meddelande om tiden<br></p>
<p>fjorton timmar i förväg. Om syn-<br>nerliga skäl föreligger, Sr kallel-<br>sen dock anslås senare. I sådant<br>fall Sr sammanträdet hållas en-<br>dast om mer än hälften av riksda-<br>gens ledamöter medgiver det.</p>
<p>§</p>
<p>Talmannen beslutar efter samråd<br>med talmanskonferensen vilka up-<br>pehåll i kammarens arbete om en<br>vecka eller längre tid som skall fö-<br>rekomma under pågående riksmöte.</p>
<p>Har regeringen förordnat om ex-<br>tra val, kan talmannen på begäran<br>av regeringen besluta att uppehåll<br>skall göras i kammarens arbete un-<br>der åter- stoden av valperioden.</p>
<p>Uppehåll i kammarens arbete<br>skall avbrytas</p>
<p>1) om talmannen bedömer att<br>kammarens arbete bör återuppta-<br>gas,</p>
<p>2) om regeringen begär det,</p>
<p>3) om minst etthundrafemton av<br>riksdagens ledamöter begär det och<br>anger skäl för sin begäran.</p>
<p>I fall som avses i 2) och 3) skall<br>talmannen om så påfordras kalla<br>kammaren till sammanträde inom<br>tio dagar från det att begäran fram-<br>ställdes.</p>
<p>.1</p>
<p>Kammarkansliet skall skriftligen<br>underrätta riksdagsledamöterna om<br>tidpunkten för första sammanträdet<br>med kammaren när uppehåll i<br>kammararbetet avbryts.</p>
<p>i.4</p>
<p>Den som yttrar sig skall tala<br>från talarstolen eller från sin plats<br>i plenisalen. Talmannen får dock<br>anvisa annan plats i plenisalen från<br>vilken talare skall yttra sig.</p>
<p>i.2</p>
<p>Protokoll justeras av kammaren<br>på femte vardagen efter samman-<br>trädet, om riksdagen sammanträ-<br>der då, och annars vid närmast<br>följande sammanträde.</p>
<p>Protokoll som icke enligt be-<br>stämmelserna i första stycket kan<br>justeras inom en månad, justeras<br>vid den tidpunkt som talmannen<br>bestämmer. Meddelande om tiden<br>för sådan justering införes i den<br></p>
<p>207</p>
<p>för sådan justering införes i den<br>eller de tidningar i vilka kammar-<br>sammanträden gjves till känna.<br>Protokollet justeras inför de leda-<br>möter som är närvarande.</p>
<p>Vid justeringssammanträde kan<br>tokollet i fråga om yttrande som<br>2.16.1.</p>
<p>eller de tidningar i vilka kammar-<br>sammanträden gives till känna.<br>Protokollet justeras inför de leda-<br>möter som är närvarande.</p>
<p>ledamot begära beriktigande av pro-<br>annan ledamot har godkänt enligt</p>
<p>3 kap.</p>
<p>2 §</p>
<p>Budgetaret börjar den 1 juli. Regeringen skall senast den 10 januari<br>eller, om hinder möter till följd av nyligen inträffat regeringsskifte,<br>snarast möjligt därefter avlämna proposition med förslag till statsbud-<br>get (budgetproposition) för det närmast följande budgetåret. Propositio-<br>nen skall innehålla finansplan och nationalbudget. Regeringen skall<br>avgiva särskilt förslag till slutlig reglering av statsbudgeten (komplette-<br>ringsproposition). Sådant förslag skall om hinder ej möter avlämnas<br>före utgången av april månad.</p>
<p>Annan proposition angaende<br>anslag för det närmast följande<br>budgetåret skall avlämnas senast<br>den 10 mars, såvida regeringen<br>icke finner att propositionens be-<br>handling kan uppskjutas till följan-<br>de riksmöte. Vid 1992/93 års riks-<br>möte skall dock en sådan proposi-<br>tion avlämnas senast den 25<br></p>
<p>Annan proposition angaende<br>anslag för det närmast följande<br>budgetåret skall avlämnas senast<br>den 10 mars, såvida regeringen<br>icke finner att propositionen kan<br>behandlas under följande riksmö-<br>te. Vid 1992/93 års riksmöte skall<br>dock en sådan proposition avläm-<br>nas senast den 25 februari.</p>
<p>februari.</p>
<p>Proposition med förslag om nytt eller väsentligen höjt anslag eller<br>om sådana riktlinjer för viss statsverksamhet som avses i 9 kap. 7 §<br>regeringsformen bör innehålla uppskattning av framtida kostnader för<br>det ändamål som förslaget avser. Om förslag till anslag grundar sig på<br>plan för längre tid än den för vilken anslaget har beräknats i proposi-<br>tionen, bör planen redovisas.</p>
<p>§</p>
<p>Bestämmelserna i 2 § andra<br>stycket och 3 § om den tid då<br>proposition skall avlämnas gäller<br>endast vid riksmöte som inletts i<br>augusti, september eller oktober.</p>
<p>4</p>
<p>Bestämmelserna i 2 § andra<br>stycket och 3 § om den tid då<br>proposition skall avlämnas gäller<br>endast vid lagtima riksmöte som<br>enligt l kap. 4 § skall avslutas se-<br>nast den 15 juni.</p>
<p>Bestämmelserna gäller ej</p>
<p>1. om budgetpropositionen med stöd av 2 § har avlämnats efter den<br>10 januari,</p>
<p>2. i fråga om proposition varigenom regeringen enligt lag för pröv-<br>ning underställer riksdagen en utfärdad förordning,</p>
<p>3. om regeringen finner synnerliga skäl föreligga att avlämna propo-<br>sitionen senare.</p>
<p>5 §</p>
<p>Regeringen bör avlämna sina propositioner på sådana tider att<br>anhopning av arbete hos riksdagen om möjligt förebygges. Regeringen<br>skall samråda med talmannen därom.</p>
<p>Proposition kan avlämnas även</p>
<p>när riksmöte ej pågår.</p>
<p>208</p>
<p>10 §</p>
<p>Motion får väckas inom femton<br>dagar från den dag då budgetpro-<br>positionen anmäldes i kammaren.<br>Om riksmötet upphör innan mo-<br>tionstiden har gått till ända, löper<br>ny motionstid om femton dagar<br>från början av nästa lagtima riks-<br>möte.</p>
<p>Motion får väckas inom femton<br>dagar från den dag då budgetpro-<br>positionen anmäldes i kammaren.<br>Om uppehåll görs i kammarens ar-<br>bete med anledning av att regering-<br>en förordnat om extra val och mo-<br>tionstiden icke har gått till ända,<br>löper ny motionstid om femton<br>dagar från början av nästa valpe-<br>riod.</p>
<p>Fastställes i något fall statsbudget för annan tid än budgetåret,<br>bestämmer riksdagen om motionstidens förläggning.</p>
<p>11</p>
<p>Utöver vad som följer av 10 §<br>får motion med anledning av pro-<br>position avlämnas inom femton<br>dagar från den dag då propositio-<br>nen anmäldes i kammaren. I<br>ärende som måste avgöras skynd-<br>samt kan riksdagen, om den fin-<br>ner synnerliga skäl föreligga, på<br>förslag av regeringen besluta om<br>kortare motionstid. Riksdagen<br>kan besluta att med högst tio da-<br>gar förlänga tiden för avlämnande<br>av motion med anledning av pro-<br>position i vilken redovisas plan<br>som avses i 2 § tredje stycket.</p>
<p>Motion får väckas även med anledning av skrivelse från regeringen.<br>Därvid tillämpas bestämmelserna i första stycket, om inte annat följer<br>av 19 §.</p>
<p>Vid beräkning av motionstid en-<br>ligt denna paragraf kan bortses<br>från dag som infaller under uppe-<br>håll i riksdagsarbetet en vecka eller<br>längre tid under riksmöte.</p>
<p>§</p>
<p>Utöver vad som följer av 10 §<br>får motion med anledning av pro-<br>position avlämnas inom femton<br>dagar från den dag då propositio-<br>nen anmäldes i kammaren. I<br>ärende som måste avgöras skynd-<br>samt kan riksdagen, om den fin-<br>ner synnerliga skäl föreligga, på<br>förslag av regeringen besluta om<br>kortare motionstid. Riksdagen<br>kan om särskilda skäl föreligger på<br>förslag av talmannen besluta att<br>förlänga tiden för avlämnande av<br>motion.</p>
<p>3.11.1</p>
<p>Yrkande om förlängning av<br>motionstiden enligt 11 § första<br>stycket sista punkten framställes<br>senast vid andra sammanträdet ef-<br>ter det då propositionen anmäldes<br>i kammaren. Beslut om förläng-<br>ning fattas senast vid därefter föl-<br>jande sammanträde.</p>
<p>12</p>
<p>Har proposition uppskjutits<br>från ett riksmöte till annat, får<br>motion med anledning av propo-<br>sitionen väckas</p>
<p>1. vid första riksmötet i valpe-<br>riod inom sju dagar från dess bör-<br>jan,</p>
<p>Förslag om förlängning av mo-<br>tionstiden enligt 11 § första styck-<br>et sista punkten framställes senast<br>vid andra sammanträdet efter det<br>då propositionen anmäldes i kam-<br>maren. Beslut om förlängning fet-<br>tas senast vid därefter följande<br>sammanträde.</p>
<p>§</p>
<p>Har proposition uppskjutits<br>från en valperiod för riksdagen till<br>nästa, får motion med anledning<br>av propositionen väckas inom sju<br>dagar från början av den nya val-<br>perioden.</p>
<p>209</p>
<p>2. om propositionen har väckts<br>så sent under riksmöte att den i</p>
<p>11 § föreskrivna motionstiden icke<br>har löpt ut när riksmötet upphör,<br>senast på andra dagen av nästa lag-<br>tima riksmöte eller, om riksdagen<br>dessförinnan beslutar att behandla<br>propositionen vid urtima riksmöte,<br>inom sju dagar från beslutet.</p>
<p>Vid tillämpningen av första stycket skall med proposition jämställas<br>skrivelse som avses i 11 § andra stycket.</p>
<p>15</p>
<p>Motion med anledning av hän-<br>delse av större vikt far medan riks-<br>möte pågår väckas gemensamt av<br>minst tio ledamöter, om händel-<br>sen ej har kunnat förutses eller<br>beaktas under motionstid som av-<br>ses i 10  § eller kunnat föranleda</p>
<p>motionsrätt enligt annan bestäm-<br>melse i detta kapitel.</p>
<p>§</p>
<p>Motion med anledning av hän-<br>delse av större vikt får väckas ge-<br>mensamt av minst tio ledamöter,<br>om händelsen ej har kunnat för-<br>utses eller beaktas under motions-<br>tid som avses i 10 § eller kunnat<br>föranleda motionsrätt enligt an-<br>nan bestämmelse i detta kapitel.</p>
<p>4 kap.</p>
<p>2</p>
<p>Riksdagen tillsätter inom sig för<br>varje valperiod ett konstitutions-<br>utskott, ett finansutskott, ett skat-<br>teutskott och minst tolv andra ut-<br>skott. Valet gäller till valperiodens<br>slut.</p>
<p>Riksdagen kan under riksmö-<br>te tillsätta ytterligare utskott för<br>längst den tid som har angivits i<br>första stycket.</p>
<p>5</p>
<p>Finansutskottet skall, utöver<br>sina uppgifter enligt 8 kap. 6 §<br>samt 9 kap. 4 och 11 §§ rege-<br>ringsformen, bereda ärenden om<br>allmänna riktlinjer för den eko-<br>nomiska politiken och för budget-<br>regleringen samt ärenden som rör<br>riksbankens verksamhet.</p>
<p>Skatteutskottet skall, utöver sin<br>uppgift enligt 8 kap. 6 § regerings-<br>formen, bereda ärenden om statliga<br>och kommunala skatter.</p>
<p>§</p>
<p>Riksdagen tillsätter inom sig för<br>varje valperiod ett konstitutions-<br>utskott, ett finansutskott och ytter-<br>ligare erforderligt antal andra ut-<br>skott. Valet gäller till valperiodens<br>slut.</p>
<p>Riksdagen kan även under val-<br>perioden tillsätta utskott för längst<br>den tid som återstår av valperio-<br>den.</p>
<p>§</p>
<p>Finansutskottet skall, utöver<br>sina uppgifter enligt 9 kap. 4 och<br>11 §§ regeringsformen, bereda<br>ärenden om allmänna riktlinjer<br>för den ekonomiska politiken och<br>för budgetregleringen samt ären-<br>den som rör riksbankens verk-<br>samhet.</p>
<p>4</p>
<p>Finansutskottet skall, utöver<br>sina uppgifter enligt 5 § första<br>stycket, bereda ärenden om pen-<br>ning-, kredit-, valuta- och stats-<br>skuldspolitiken samt riksdagens<br>revisorer. Det skall vidare bereda<br>ärenden av allmän betydelse för</p>
<p>l2</p>
<p>Finansutskottet skall, utöver<br>sina uppgifter enligt 5 §, bereda<br>ärenden om penning-, kredit-,<br>valuta- och statsskuldspolitiken<br>samt riksdagens revisorer. Det<br>skall vidare bereda ärenden av all-<br>män betydelse för den kommuna-</p>
<p>210</p>
<p>den kommunala ekonomin samt<br>ärenden om statlig statistik, redo-<br>visning, revision och rationali-<br>sering, om statens egendom och<br>upphandling i allmänhet och för-<br>vaitningsekonomiska ärenden i<br>övrigt som icke rör enbart visst<br>ämnesområde. Utskottet skall<br>även bereda budgettekniska ären-<br>den, granska beräkningen av sta-<br>tens inkomster samt sammanställa<br>statsbudgeten.</p>
<p>la ekonomin samt ärenden om<br>statlig statistik, redovisning, revi-<br>sion och rationalisering, om sta-<br>tens egendom och upphandling i<br>allmänhet och förvaltningsekono-<br>miska ärenden i övrigt som icke<br>rör enbart visst ämnesområde. Ut-<br>skottet skall även bereda budget-<br>tekniska ärenden, granska beräk-<br>ningen av statens inkomster samt<br>sammanställa statsbudgeten.</p>
<p>4.(</p>
<p>Skatteutskottet skall, utöver sina<br>uppgifter enligt 5 § andra styck-<br>et, bereda ärenden om taxering,<br>uppbörd och folkbokföring.</p>
<p>4.1</p>
<p>Beslut av finans- och skatteut-<br>skotten i fråga som avses i 8 kap.<br>6 § regeringsformen och av finans-<br>utskottet i fråga om godkännande<br>enligt 9 kap. 11 § regeringsfor-<br>men meddelas regeringen genom<br>skrivelse.</p>
<p>11</p>
<p>Utskott skall sammanträda också<br>under tid då riksmöte icke pågår,<br>om riksdagsarbetet kräver det.</p>
<p>l3</p>
<p>Skatteutskottet skall bereda<br>ärenden om statliga och kommu-<br>nala skatter, taxering, uppbörd<br>och folkbokföring.</p>
<p>:.l</p>
<p>Beslut av finansutskottet i frå-<br>gor som avses i 9 kap. 4 och<br>11 §§ regeringsformen meddelas<br>regeringen genom skrivelse.</p>
<p>§</p>
<p>Utskott sammanträder när riks-<br>dagsarbetet kräver det.</p>
<p>4.11.1</p>
<p>Utskott sammanträder första<br>gången på kallelse av talmannen<br>inom två dagar efter valet. Däref-<br>ter sammanträder utskottet på<br>kallelse av ordföranden. För än-<br>damål som sägs i 9 kap. 4 § rege-<br>ringsformen kan finansutskottet<br>sammankallas också på begäran<br>av regeringen. För ändamål som<br>sägs i 8 kap. 6 § regeringsformen<br>sammankallas finans- och skatteut-<br>skotten första gången på begäran<br>av regeringen. Skall utskott enligt<br>vad nu sagts sammankallas på re-<br>geringens begäran, utfärdas kallel-<br>sen av talmannen.</p>
<p>Utskott sammanträder första<br>gången på kallelse av talmannen<br>inom två dagar efter valet. Däref-<br>ter sammanträder utskottet på<br>kallelse av ordföranden. För än-<br>damål som sägs i 9 kap. 4 § rege-<br>ringsformen skall talmannen sam-<br>mankalla finansutskottet också på<br>begäran av regeringen.</p>
<p>Personlig kallelse skall utgå till samtliga ledamöter och suppleanter.</p>
<p>Kallelse bör om möjligt anslås i riksdagens lokaler senast klockan 18<br>dagen före sammanträdet.</p>
<p>211</p>
<p>4.11.3</p>
<p>Innan ordförande har valts, föres ordet av den av de närvarande<br>ledamöterna som har varit ledamot av riksdagen längst tid. Om två<br>eller flera har tillhört riksdagen lika länge, har den äldste av dem<br>företräde.</p>
<p>Vid gemensamt sammanträde<br>med finans- och skatteutskotten en-<br>ligt 8 kap. 6 § regeringsformen fö-<br>res ordet av den av utskottsordfö-<br>randena som har varit ledamot av<br>riksdagen längst tid. Om de har<br>tillhört riksdagen lika länge, har<br>den äldste av dem företräde.</p>
<p>3</p>
<p>Ärende i vilket överläggning<br>äger rum lar ej upptagas till avgö-<br>rande förrän kammaren på tal-<br>mannens förslag har funnit över-<br>läggningen avslutad. Utskottsbe-<br>tänkande får upptagas till avgö-<br>rande endast vid sammanträde<br>som i kallelse enligt 2 kap. 6 §<br>och i föredragningslista enligt<br>2 kap. 7 § angivits som arbetsple-</p>
<p>5 kap.</p>
<p>§</p>
<p>Ärende i vilket överläggning<br>äger rum lär ej upptagas till avgö-<br>rande förrän kammaren på tal-<br>mannens förslag har funnit över-<br>läggningen avslutad. Utskottsbe-<br>tänkande far upptagas till avgö-<br>rande endast vid sammanträde<br>som i kallelse enligt 2 kap. 5 §<br>och i föredragningslista enligt<br>2 kap. 7 § angivits som arbetsple-</p>
<p>num.                          num.</p>
<p>Ärende avgöres med acklamation eller, om ledamot yrkar det,<br>genom omröstning. Fordras för beslut anslutning från särskilt flertal,<br>skall ärendet alltid avgöras genom omröstning.</p>
<p>Avgörande av ärende skall, om det behövs, delas upp på skilda<br>beslut. Föreligger yrkande som avses i 1 § andra stycket att lagförslag<br>skall vila och dessutom yrkande att förslaget skall förkastas, skall<br>riksdagen pröva sistnämnda yrkande innan förslaget ställes under<br>omröstning om omedelbart antagande.</p>
<p>10</p>
<p>Genom särskilt beslut kan riks-<br>dagen till närmast följande lagtima<br>riksmöte uppskjuta behandlingen<br>av ärende. Ärende som gäller<br>statsbudgeten för närmast följande<br>budgetår får dock uppskjutas en-<br>dast om det kan ske utan olägen-<br>het för budgetregleringen. Beslut<br>om uppskov kan upprepas.</p>
<p>Avslutas riksmöte i förtid med<br>anledning av extra val, skall ären-<br>de som riksdagen icke har hunnit<br>avgöra anses utan särskilt beslut<br>uppskjutet till det första lagtima<br>riksmötet efter valet.</p>
<p>Lagförslag, som har vilat i tolv<br>månader enligt 2 kap. 12  § tred-</p>
<p>je stycket regeringsformen, skall<br>prövas före utgången av kalender-</p>
<p>§</p>
<p>Ärende skall avgöras under den<br>valperiod vid vilken det<br>väckts. Ärende som gäller stats-<br>budgeten för närmast följande<br>budgetår skall dock avgöras före<br>budgetårets ingång såvida det<br>icke utan olägenhet för budgetre-<br>gleringen kan avgöras senare.</p>
<p>Genom särskilt beslut kan riks-<br>dagen medgiva att behandlingen av<br>ärende får uppskjutas till första<br>riksmötet i nästa valperiod.</p>
<p>Om uppehåll görs i kammarens<br>arbete med anledning av extra<br>val, skall ärende som riksdagen<br>icke har hunnit avgöra anses utan<br>särskilt beslut uppskjutet till nästa<br>valperiod.</p>
<p>Lagförslag, som har vilat i tolv<br>månader enligt 2 kap. 12  § tred-</p>
<p>je stycket regeringsformen, skall<br>prövas före utgången av kalender-</p>
<p>212</p>
<p>året därpå. Annat ärende skall av-<br>göras före utgången av kalenderåret<br>efter det då ärendet väcktes. Har<br>lagförslag ett nära samband med<br>lagförslag som vilar enligt 2 kap.<br>12 § tredje stycket regeringsfor-<br>men, kan riksdagen besluta att det<br>far avgöras inom den tid som gäl-<br>ler för prövningen av det vilande<br>lagförslaget. Kan ärende som avses<br>i detta stycke till följd av förord-<br>nande om extra val icke avgöras<br>på föreskriven tid, skall det avgö-<br>ras snarast möjligt efter det att<br>den nyvalda riksdagen har sam-<br>manträtt.</p>
<p>året därpå. Har lagförslag ett nära<br>samband med lagförslag som vilar<br>enligt 2 kap. 12 § tredje stycket<br>regeringsformen, kan riksdagen<br>besluta att det får avgöras inom<br>den tid som gäller för prövningen<br>av det vilande lagförslaget. Kan<br>ärende som avses i detta stycke<br>till följd av förordnande om extra<br>val icke avgöras på föreskriven<br>tid, skall det avgöras snarast möj-<br>ligt efter det att den nyvalda riks-<br>dagen har sammanträtt.</p>
<p>5.10.1</p>
<p>Beslut att uppskjuta ärende fat-<br>tas på framställning av utskott, till<br>vars handläggning ärendet hör.<br>Utskottet skall inhämta yttrande<br>från talmanskonferensen. Kamma-<br>ren kan även utan sådan fram-<br>ställning besluta uppskov i sam-<br>band med behandlingen av ut-<br>skottsbetänkande.</p>
<p>Beslut att ärende får upp-<br>skjutas fattas på framställning av<br>utskott, till vars handläggning<br>ärendet hör. Kammaren kan även<br>utan sådan framställning besluta<br>uppskov i samband med behand-<br>lingen av utskottsbetänkande.</p>
<p>5.10.2</p>
<p>Beslut enligt 10 § tredje stycket<br>tredje meningen fattas på fram-<br>ställning av det utskott till vars<br>handläggning ärendet hör.</p>
<p>12</p>
<p>Ärende angående grundlag skall<br>avgöras vid första riksmötet i den<br>valperiod då slutligt beslut enligt<br>8 kap. 15 § regeringsformen först<br>far fattas, såvida ej förslaget i<br>ärendet dessförinnan förkastas el-<br>ler avgörandet uppskjutes till an-<br>nat riksmöte. I fråga om uppskov<br>äger bestämmelserna i 10 § första<br>och andra styckena och i 11 § mot-<br>svarande tillämpning. Ärendet<br>skall avgöras slutligt före nästa or-<br>dinarie val till riksdagen.</p>
<p>Beslut enligt 10 § fjärde stycket<br>andra meningen fattas på fram-<br>ställning av det utskott till vars<br>handläggning ärendet hör.</p>
<p>§</p>
<p>Ärende angående grundlag skall<br>avgöras vid första riksmötet i den<br>valperiod då slutligt beslut enligt<br>8 kap. 15 § regeringsformen först<br>får fattas, såvida ej förslaget i<br>ärendet dessförinnan förkastas el-<br>ler avgörandet genom särskilt be-<br>slut uppskjutes till annat riksmö-<br>te. Sådant beslut kan upprepas. I<br>fråga om uppskov äger bestäm-<br>melserna i 10 § tredje stycket<br>motsvarande tillämpning. Ärendet<br>skall avgöras slutligt före nästa or-<br>dinarie val till riksdagen.</p>
<p>Har vilande förslag till grund-<br>lagsändring eller till annat beslut<br>som fattas i samma ordning för-<br>kastats vid folkomröstning, skall<br>det utskott till vars handläggning<br>frågan hör göra anmälan därom<br>till kammaren.</p>
<p>213</p>
<p>5.12.1</p>
<p>Tilläggsbestämmelserna i 5.10.1<br>och 5.11.1 äger motsvarande till-<br>lämpning i fråga om uppskov<br>med slutligt beslut i ärende angå-<br>ende grundlag.</p>
<p>Tilläggsbestämmelsen i 5.10.1<br>äger motsvarande tillämpning i<br>fråga om uppskov med slutligt be-<br>slut i ärende angående grundlag.</p>
<p>6 kap.</p>
<p>6.1.1</p>
<p>Interpellation ingives till kammarkansliet. Talmannen anmäler utan<br>dröjsmål vid sammanträde med kammaren beslut att interpellationen<br>får framställas eller förslag att interpellationen inte skall få framställas.<br>Förslag att interpellation inte skall få framställas avgöres vid närmast<br>följande sammanträde och tages upp på föredragningslistan till detta<br>sammanträde. Medgiver talmannen eller riksdagen att interpellationen<br>får framställas, låter talmannen skyndsamt statsrådet få del av den.</p>
<p>Interpellationen skall anslås senast när den anmäles i kammaren<br>eller talmannen framlägger förslag om att interpellationen inte skall få<br>framställas.</p>
<p>Den som vid riksmöte, som en-<br>ligt I kap. 4 § skall avslutas senast<br>den 15 juni, ingiver interpellation<br>till kammarkansliet efter utgången<br>av april månad skall i interpella-<br>tionen angiva skälen till att denna<br>icke har ingivits tidigare.</p>
<p>2</p>
<p>Fråga skall ha bestämt innehåll.<br>Den får vara försedd med en kort<br>inledande förklaring. När fråga<br>besvaras, får endast den ledamot<br>som har framställt frågan och det<br>statsråd som lämnar svaret taga<br>del i överläggningen. Dock får tal-<br>mannen medgiva att vid förhinder<br>för den ledamot som har fram-<br>ställt frågan annan ledamot får<br>deltaga i överläggningen i dennes<br>ställe. Riksdagen kan föreskriva<br>begränsning i yttranderätten för<br>dessa talare utöver vad som följer<br>av 2 kap. 14 §.</p>
<p>Talmannen fastställer efter sam-<br>råd med de av partigrupperna ut-<br>sedda ledamöterna i talmanskonfe-<br>rensen dag under riksmöte då inter-<br>pellation senast får ingivas till kam-<br>markansliet. Om särskilda skäl fö-<br>religger får dock riksdagen medgiva<br>att interpellation får framställas<br>även om den ingivits efter denna<br>dag.</p>
<p>§</p>
<p>Fråga skall ha bestämt innehåll.<br>Den Sr vara försedd med en kort<br>inledande förklaring. När fråga<br>besvaras muntligen, får endast den<br>ledamot som har framställt frågan<br>och det statsråd som lämnar sva-<br>ret taga del i överläggningen.<br>Dock får talmannen medgiva att<br>vid förhinder för den ledamot<br>som har framställt frågan annan<br>ledamot får deltaga i överlägg-<br>ningen i dennes ställe. Riksdagen<br>kan föreskriva begränsning i ytt-<br>randerätten för dessa talare utöver<br>vad som följer av 2 kap. 14 §.</p>
<p>Under längre uppehåll i kamma-<br>rens arbete än en månad kan fråga<br>besvaras skriftligen.</p>
<p>214</p>
<p>6.2.2</p>
<p>Frågor besvaras vid en frågestund varje tisdag som riksdagen sam-<br>manträder. Vid denna frågestund besvaras frågor som har ingivits till<br>kammarkansliet senast kl. 10 under fredagen i föregående vecka.</p>
<p>Om arbetsförhållandena i riksdagen kräver det, Sr talmannen utan<br>hinder av första stycket besluta att frågesvar skall lämnas annan dag än<br>tisdag, att frågestund Sr inställas och att frågor för att besvaras kom-<br>mande vecka skall inges vid annan tidpunkt än senast kl. 10 fredag.<br>Talmannen Sr även besluta att en fråga skall besvaras tillsammans<br>med en interpellation.</p>
<p>Meddelande om när en fråga skall besvaras skall anslås senast kl. 14<br>dagen före sammanträdet och tas upp på föredragningslistan.</p>
<p>Efter det att statsrådet har lämnat ett frågesvar Sr varje talare ordet<br>högst fyra gånger. Det första anförandet från varje talare Sr räcka<br>längst två minuter och varje följande anförande längst en minut.<br>Talmannen kan medge ytterligare anföranden på längst en minut. När<br>statsråd besvarar en fråga tillsammans med en interpellation tillämpas<br>de regler om anföranden som gäller för interpellationer.</p>
<p>En fråga som inte besvaras på dag som avses i första eller andra<br>stycket förSller, om inte den ledamot som ingivit frågan senast kl. 10<br>följande fredag meddelar kammarkansliet att frågan skall kvarstå till<br>nästa frågestund.</p>
<p>Vid frågestund får talmannen<br>utan hinder av tilläggsbestämmel-<br>sen 2.15.4 anvisa plats i plenisalen<br>från vilken talare skall yttra sig.</p>
<p>6.2.3</p>
<p>Talmannen beslutar efter samråd<br>med de av partigrupperna utsedda<br>ledamöterna i talmanskonferensen<br>när frågor får framställas för skrift-<br>ligt svar. Skriftligt svar lämnas till<br>kammarkansliet. Kammarkansliet<br>överlämnar svaret till den ledamot<br>som framställt frågan. Frågorna<br>och svaren tas in i riksdagens pro-<br>tokoll utan att dessförinnan ha an-<br>mälts vid sammanträde.</p>
<p>Om svar inte lämnats inom fjor-<br>ton dagar efter det att frågan fram-<br>ställts skall statsrådet meddela<br>kammarkansliet när frågan kom-<br>mer att besvaras eller att den inte<br>kommer att besvaras.</p>
<p>Vad som föreskrives i 1 § tredje<br>stycket skall tillämpas också på frå-<br>ga för skriftligt svar.</p>
<p>7 kap.</p>
<p>7.1.1</p>
<p>Utöver de val som kammaren förrättar enligt regeringsformen och<br>riksdagsordningen skall den bland riksdagens ledamöter företaga val av</p>
<p>1. 20 ledamöter i Nordiska rådets svenska delegation,</p>
<p>2. 6 ledamöter i Europarådets svenska delegation,</p>
<p>3. 5 ledamöter i den svenska delegationen till Europeiska frihandels-<br>sammanslutningens (EFTA) parlamentarikerkommitté,</p>
<p>4. 8 ledamöter i den svenska delegationen till Parlamentariska<br>församlingen i konferensen om säkerhet och samarbete i Europa,</p>
<p>215</p>
<p>5. 18 ledamöter i den svenska delegationen till Gemensamma paria-<br>mentarikerkommittén EG-Sverige.</p>
<p>Nordiska rådets svenska delega-<br>tion väljs för lagtima riksmöte<br>och övriga delegationer för riks-<br>dagens valperiod.</p>
<p>Kammaren skall också välja styrelsen för Stiftelsen Riksbankens<br>jubileumsfond i enlighet med 3 § i stiftelsens stadgar (RFS 1988:1).</p>
<p>Nordiska rådets svenska delega-<br>tion väljs för riksmöte och övriga<br>delegationer för riksdagens valpe-<br>riod.</p>
<p>Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.</p>
<p>216</p>
<h5>1.1.3 Förslag till</h5>
<h5>Lag om ändring i lagen (1993:962) om ändring i<br>riksdagsordningen</h5>
<p>Härigenom föreskrivs att tilläggsbestämmelse 7.1.1 riksdagsordning-<br>en i dess lydelse enligt lagen (1993:962) om ändring i nämnda lag skall<br>ha följande lydelse.</p>
<p>Tilläggsbestämmelse</p>
<p>7.1.1</p>
<p>Utöver de val som kammaren förrättar enligt regeringsformen och<br>riksdagsordningen skall den bland riksdagens ledamöter företaga val av</p>
<p>1. 20 ledamöter i Nordiska rådets svenska delegation,</p>
<p>2. 6 ledamöter i Europarådets svenska delegation,</p>
<p>3. 5 ledamöter i den svenska delegationen till Europeiska frihandels-<br>sammanslutningens (EFTA) parlamentarikerkommitté,</p>
<p>4. 8 ledamöter i den svenska delegationen till Parlamentariska<br>församlingen i konferensen om säkerhet och samarbete i Europa,</p>
<p>5. 18 ledamöter i den svenska delegationen till Gemensamma parla-<br>mentarikerkommittén EG-Sverige,</p>
<p>6. 8 ledamöter i den svenska delegationen till dels Europeiska<br>ekonomiska samarbetsområdets (EES) gemensamma parlamentariker-<br>kommitté, dels EFTA-staternas parlamentarikerkommitté.</p>
<p>Nordiska rådets svenska delega-<br>tion väljs för lagtima riksmöte<br>och övriga delegationer för riks-<br>dagens valperiod.</p>
<p>Kammaren skall också välja styrelsen för Stiftelsen Riksbankens<br>jubileumsfond i enlighet med 3 § i stiftelsens stadgar (RFS 1988:1).</p>
<p>Nordiska rådets svenska delega-<br>tion väljs för riksmöte och övriga<br>delegationer för riksdagens valpe-<br>riod.</p>
<p>217</p>
<h5>1.2 FÖRSLAGETS UPPLÄGGNING</h5>
<h5>1.2.1. Förlängning av riksmötet</h5>
<p>Utgångspunkten för vårt förslag är att riksmöte skall pågå till dess<br>nästa riksmöte börjar. Riksdagen är därigenom alltid samlad och<br>kammaren kan alltid kallas till sammanträde. Nuvarande bestämmelser<br>om urtima riksmöte utmönstras liksom bestämmelser som reglerar<br>förhållandena under tid då riksmöte inte pågår. De ersätts delvis med<br>nya regler med motsvarande syfte. Förslaget medför därutöver åtskil-<br>liga följdändringar i regeringsformen (RF) och riksdagsordningen<br>(RO), i vissa fall av saklig natur. Förslaget innebär sammanfattningsvis<br>följande.</p>
<p>1. Riksmöte pågår till dess nästa riksmöte börjar (1 kap. 2 § RO).</p>
<p>2. Talmannen kallar kammaren till sammanträde om inte annat är<br>föreskrivet (2 kap. 5 § RO). Talmannen beslutar, efter samråd med<br>talmanskonferensen, vilka längre uppehåll i kammarens arbete (pleni-<br>fria veckor) som skall göras under ett riksmöte (2 kap. 6 § RO). Om<br>regeringen förordnat om extra val kan talmannen på regeringens<br>begäran besluta om uppehåll i kammarens arbete under resten av<br>valperioden.</p>
<p>3. Uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas om talmannen bedö-<br>mer att kammaren bör kallas till sammanträde. Uppehåll skall också<br>avbrytas om regeringen eller 115 av riksdagsledamöterna begär det.<br>Talmannen är då skyldig att kalla till sammanträde inom tio dagar om<br>den som begär sammanträde kräver det (2 kap. 6 § RO).</p>
<p>4. Riksdagen kan på förslag av talmannen besluta om förlängd<br>motionstid på proposition om särskilda skäl föreligger. Särskilda skäl<br>kan t.ex. vara längre uppehåll i kammarens arbete, men även i andra<br>fall kan en förlängning vara motiverad (3 kap. 11 § RO).</p>
<p>5. Motion med anledning av händelse av större vikt far väckas under<br>hela året (3 kap. 15 § RO).</p>
<p>6. 2 kap. RO omdisponeras för att bereda plats för de nya bestäm-<br>melserna om uppehåll.</p>
<p>(avsnitt 5.1 i principbetänkandet)</p>
<h5>1.2.2 Slopande av delegering av skattebeslut till<br>finans- och skatteutskotten</h5>
<p>Finans- och skatteutskottens möjlighet att besluta om skattelag under<br>tid då riksmöte ej pågår slopas (8 kap. 6 § RF). Som en följd av detta<br>ändras även bestämmelserna i RF och RO om skatteutskottet och i RO<br>om finansutskottet.</p>
<p>(avsnitt 5.2 i principbetänkandet)</p>
<p>218</p>
<h5>1.2.3 Skriftliga svar på frågor under<br>sommaruppehållet</h5>
<p>En möjlighet öppnas att fa skriftligt svar på fråga under längre uppe-<br>håll i kammarens arbete än en månad. Förfarandet regleras närmare i<br>en ny tilläggsbestämmelse 6.2.3 RO.</p>
<p>(avsnitt 5.3 i principbetänkandet)</p>
<h5>1.2.4 Nya uppskovsregler</h5>
<p>1. Huvudregeln är att ett ärende skall avgöras under den valperiod vid<br>vilken det väckts. Riksdagen kan dock uppskjuta behandlingen till<br>första riksmötet i närmast följande valperiod. De nya reglerna finns i<br>5 kap. 10 § RO.</p>
<p>2. Talmanskonferensen skall ej längre yttra sig i fråga om uppskov<br>(5.10.1).</p>
<p>(avsnitt 6.7 och 5.1.4 i principbetänkandet)</p>
<h5>1.2.5 Val av riksdagens revisorer</h5>
<p>Genom ändring i 12 kap. 7 § RF införs möjlighet att välja även en f.d.<br>riksdagsledamot till revisor.</p>
<p>(avsnitt 7.4.3 i principbetänkandet)</p>
<h5>1.2.6 Övrigt</h5>
<p>Talmannen får genom ett undantag från huvudregeln i 2.15.4 anvisa<br>annan plats i plenisalen än talarstolen eller bänken för den som skall<br>yttra sig i kammaren.</p>
<h5>1.2.7 Ikraftträdande</h5>
<p>Ändringarna träder i kraft den 1 januari 1995.</p>
<p>219</p>
<h5>1.3 FÖRFATTNINGSKOMMENTARER</h5>
<h5>1.3.1 Regeringsformen</h5>
<h6>4 kap. Riksdagsarbetet</h6>
<h6>3 §</h6>
<p>I och med att delegeringen av skattebeslut enligt 8 kap. 6  § RF till</p>
<p>finans- och skatteutskotten upphävs, har skatteutskottet inte någon<br>särskild, i regeringsformen angiven, uppgift. Att ett skatteutskott skall<br>väljas behöver därför ej längre regleras i RF. Förslaget medför ändring-<br>ar även i RO (se 4 kap. 5 § RO och tilläggsbestämmelse 4.6.3).</p>
<h6>8 kap. Lagar och andra föreskrifter</h6>
<h6>6 § (upphävs)</h6>
<p>Vi har i principbetänkandet kommit fram till att en särreglering av<br>ordningen för att fatta vissa skattebeslut under längre uppehåll i<br>kammarens arbete inte längre kan anses vara befogad. Bestämmelsen<br>slopas därför om att finans- och skatteutskotten får fatta vissa skattebe-<br>slut på riksdagens vägnar under tid då riksmöte ej pågår. För närmare<br>motivering hänvisas till principbetänkandet (avsnitt 5.2.2).</p>
<p>Förslaget medför ändringar även i RO (se 4 kap. 5 § RO och<br>tilläggsbestämmelser 4.6.3, 4.8.1, 4.11.1 och 4.11.3).</p>
<h6>9 kap. Finansmakten</h6>
<h6>4 §</h6>
<p>Om budgetreglering inte kan avslutas före budgetperiodens början<br>skall enligt gällande rätt riksdagen eller, om riksmöte inte pågår,<br>finansutskottet besluta om provisorisk budgetreglering. Bestämmelser-<br>na tar närmast sikte på de problem med budgetregleringen som kan<br>uppstå om regeringen förordnat om extra val.</p>
<p>Med det nya riksmötet som alltid pågår kan riksdagen rent formellt<br>alltid besluta om budgetreglering men det kan givetvis uppkomma<br>situationer när budgetreglering inte hinner slutföras. Provisorisk bud-<br>getreglering får då tillgripas. Huvudregeln i förslaget är att riksdagen<br>skall besluta om provisorisk budgetreglering om budgetregleringen inte<br>hinner avslutas innan budgetåret börjar. För att göra det möjligt för<br>riksdagen att överlåta beslutanderätten till finansutskottet, t.ex i sam-<br>band med förordnande om extra val eller under andra extraordinära<br>omständigheter, kan dock riksdagen uppdra åt finansutskottet att fatta<br>sådant beslut på riksdagens vägnar.</p>
<h6>220</h6>
<h6>12 kap. Kontrollmakten</h6>
<h6>7 §</h6>
<p>Enligt nuvarande lydelse skall riksdagen välja revisorer inom sig.<br>Genom att vi i förslaget slopar begränsningen till "inom sig" kan även<br>annan än riksdagsledamot väljas till revisor. Avsikten med för ändring-<br>en är att återgå till den tidigare ordningen, som innebar en möjlighet<br>att i begränsad omfattning anlita f.d. ledamöter som riksdagsrevisorer.</p>
<h6>13 kap. Krig och krigsfara</h6>
<h6>1 §</h6>
<p>Om riket kommer i krig eller krigsfara och riksmöte inte pågår, skall<br>enligt gällande rätt talmannen eller regeringen kalla till riksmöte.<br>Regeringen eller talmannen kan då även besluta om annan samman-<br>trädesort än Stockholm. Om riksmöte pågår är det riksdagen eller<br>talmannen som beslutar om annan sammanträdesort. Som framgår av<br>nuvarande 1 kap. 3 § RO kallar regeringen eller talmannen till riks-<br>möte under tid då riksmöte ej pågår genom att förordna om urtima<br>riksmöte.</p>
<p>För att säkerställa att riksdagen även i fortsättningen skall sammanträ-<br>da vid krig eller krigsfara har i vårt förslag regeringen och talmannen<br>var för sig ålagts en skyldighet att kalla riksdagen till sammanträde. I<br>samband med kallelsen kan också beslutas om annan sammanträdesort<br>än Stockholm. Det är i första hand talmannen som skall kalla till<br>sammanträde. Endast om det föreligger hinder härför ankommer det<br>på regeringen att utfärda kallelsen. Kallelse förutsätts ske i enlighet<br>med tilläggsbestämmelsen 2.6.1 RO.</p>
<p>Kallelse är givetvis överflödig under tid då kammaren ändå samman-<br>träder eller inom kort skall sammanträda. Bestämmelsen är närmast<br>avsedd att reglera förfarandet under längre uppehåll i kammarens<br>arbete, dvs sådana uppehåll som enligt vårt förslag närmast motsvarar<br>tid då riksmöte ej pågår. Om kammaren sammanträder förutsätts att<br>det är riksdagen som med stöd av 4 kap. 1 § RF beslutar om annan<br>sammanträdesort. I den nya lydelsen av 2 kap. 5 § RO om kallelse till<br>sammanträde finns en hänvisning till regeringsformen.</p>
<h6>221</h6>
<p>15 Riksdagen 1993/94. 2 saml. TK1</p>
<h5>1.3.2 Riksdagsordningen</h5>
<p>1 kap. Riksmöten</p>
<p>2 §</p>
<p>Paragrafen i sin nuvarande lydelse reglerar när riksmöte börjar. Vi<br>anser att den nya regeln om när riksmöte slutar bör anges i samma<br>paragraf. I ett nytt tredje stycke stadgas därför att riksmöte pågår till<br>dess nästa riksmöte börjar. Bestämmelsen i 4 § om att riksmöte skall<br>avslutas senast den 15 juni kan därför upphävas.</p>
<p>Ordet "samlas" i andra stycket har bytts ut med "inleds". Med tanke<br>på att riksdagen enligt vårt förslag alltid är samlad bör uttrycket att<br>"riksdagen samlas" endast användas i samband med att ny valperiod<br>börjar.</p>
<p>Vi anser i principbetänkandet att riksmötet skall inledas i september<br>i stället för oktober. Det kan ske redan i dag med stöd av 2 § andra<br>stycket enligt vilket riksdagen kan fastställa annan dag i september<br>eller oktober än första tisdagen i oktober för riksmötets början. Någon<br>ändring behöver därför ej göras. Vi återkommer dock med förslag om<br>tidigareläggning av riksmötets början i samband med förslagen i DEL<br>2.</p>
<p>Som en följd av att urtima riksmöte slopas (se 3 §) behövs ingen<br>särskiljande beteckning på olika slag av riksmöten. Begreppet lagtima<br>utmönstras därför genomgående i riksdagsordningen.</p>
<p>3 § (upphävs)</p>
<p>Paragrafen, som reglerar inkallade av urtima riksmöte, upphävs i sin<br>helhet. Bestämmelser med motsvarande syfte tas i stället in i en ny<br>lydelse av 2 kap. 6 § och tilläggsbestämmelsen 2.6.1. Se kommentarer-<br>na till dessa paragrafer.</p>
<p>4 § (upphävs)</p>
<p>Paragrafen, som reglerar hur länge riksmöte pågår och regeringens rätt<br>att avbryta riksmöte, upphävs i sin helhet. Riksmöte pågår enligt<br>förslaget i 2 § till dess nästa riksmöte börjar. Regeringens nuvarande<br>rätt att avbryta riksmöte i samband med förordnande om extra val far i<br>vårt förslag delvis sin motsvarighet i 2 kap. 6 §.</p>
<p>6 §</p>
<p>Begreppet lagtima utmönstras.</p>
<p>7 §</p>
<p>Bestämmelsen i första stycket att talmanskonferensen överväger vilka<br>längre uppehåll som skall förekomma i riksdagsarbetet under riksmö-<br>tet utgår ur 7 §. Beslut om längre uppehåll under riksmötet regleras<br>istället i 2 kap. 6 §. Se kommentaren till denna paragraf.</p>
<p>222</p>
<p>1.8.1</p>
<p>Bestämmelserna om prövning av ansökan om ledighet anpassas till det<br>nya riksmötet. Talmannen prövar i dag alla ansökningar om ledighet<br>under tid då riksmöte inte pågår oavsett ledighetens längd. Samma<br>förfarande bör gälla även i fortsättningen. Ansökan som görs under<br>längre uppehåll än en månad i kammarens arbete skall därför alltid<br>prövas av talmannen.</p>
<p>2 kap. Kammarsammanträden</p>
<p>2.4.2</p>
<p>Till denna nya tilläggsbestämmelse har i oförändrad lydelse förts<br>2 kap. 5 § om radio- och TV-sändningar från kammardebatterna.<br>Skälet till detta är att vi vill bereda plats i 2 kap. för de nya bestäm-<br>melserna om uppehåll och därför gör en omdisponering av 5 och<br>6 §§.</p>
<p>Motsvarande bestämmelse för offentliga utskottssammanträden finns<br>i tilläggsbestämmelse 4.2.1. Vi anser bl.a. därför att inget hinder<br>föreligger mot att ändra huvudbestämmelsen till en tilläggsbestämmel-<br>se.</p>
<p>5 §</p>
<p>Bestämmelserna i 6 § om kallelse till sammanträde har, som ett led i<br>omdisponeringen av 2 kap., överförts till 5 §.</p>
<p>Första stycket har även fått en ändrad lydelse, dock ej i sak. I den<br>nya lydelsen sägs att kammaren sammanträder på kallelse av talman-<br>nen om inte annat är föreskrivet i regeringsformen och riksdagsord-<br>ningen. Hänvisning till regeringsformen ges med tanke på den nya<br>lydelsen av 13 kap. 1 § RF. Hänvisningen till riksdagsordningen avser<br>liksom i dag 1 kap. 5 och 6 §§ (riksmötets öppnande resp, riksmötets<br>första sammanträde).</p>
<p>2.5.1</p>
<p>Nuvarande 2.6.1 har i oförändrad lydelse överförts till en ny 2.5.1.<br>Detta som en följd av att 6 § flyttats till 5 §.</p>
<p>2.5.2</p>
<p>Även nuvarande 2.6.2 har i oförändrad lydelse överförts till en ny<br>2.5.2.</p>
<p>6 § (ny)</p>
<p>De centrala bestämmelserna om planeringen av kammarens tidssche-<br>ma under riksmötet har samlats i 6 §. Nuvarande 6 § har flyttats till<br>5 §.</p>
<p>Enligt första stycket skall talmannen, efter samråd med talmanskon-<br>ferensen, besluta om vilka uppehåll i kammarens arbete om en vecka<br>eller längre tid som skall förekomma under pågående riksmöte. Enligt<br></p>
<p>223</p>
<p>andra stycket kan talmannen, på regeringens begäran, även besluta om<br>uppehåll i kammarens arbete under återstoden av valperioden om<br>regeringen förordnat om extra val.</p>
<p>Uppehåll knyts i förslaget till kammarens arbete. Uppehåll om en<br>vecka eller längre tid är alla veckor under riksmötet då kammaren<br>inte sammanträder, dvs. dels nuvarande sammanträdesfria och plenif-<br>ria veckor under oktober—juni, dels de veckor under sommaren och<br>inför extra val då kammaren inte sammanträder. Någon skillnad görs<br>inte mellan plenifria och sammanträdesfria veckor, alla uppehåll blir<br>plenifria veckor. Utskotten förutsätts sammanträda när riksdagsarbetet<br>kräver det, dvs. även under plenifria veckor (se även 4 kap. 11 §).<br>Även annat riksdagsarbete kan förekomma under plenifria veckor.<br>Planeringen av kammarens arbete bör göras för hela valperioden.<br>Däremot skall beslut om uppehåll tas för ett riksmöte i taget.</p>
<p>Enligt tredje stycket kan uppehåll avbrytas, dvs. kammaren kan<br>uppta sitt arbete under uppehåll. Uppehåll skall avbrytas om talman-<br>nen bedömer att kammarens arbete bör återupptas eller om regeringen<br>begär det eller om minst 115 ledamöter begär det och anger skäl för<br>sin begäran. Det är i så fall talmannen som kallar till sammanträde.<br>Talmannen är, om så påfordras, skyldig att kalla till sammanträde<br>inom tio dagar om det är regeringen eller en riksdagsminoritet som<br>begärt sammanträdet.</p>
<p>Den närmaste motsvarigheten till de nya reglerna om uppehåll finns<br>i dag i 1 kap. 4 och 7 §§. Enligt nuvarande 1 kap. 4 § har regeringen<br>rätt att avbryta riksmöte om den förordnat om extra val. Motsvarande<br>nya regel föreskriver ingen skyldighet för talmannen att besluta om<br>uppehåll när regeringen begär det. En sådan skyldighet vore enligt vår<br>mening ologisk med tanke på att talmannen kan besluta att kamma-<br>rens arbete skall återupptas under uppehåll. I sak innebär inte heller<br>enligt vår mening förslaget någon avsevärd skillnad jämfört med nuva-<br>rande regler. Talmannen kan redan i dag förordna om urtima riksmö-<br>te efter det att regeringen avbrutit riksmöte. Med vårt förslag ges dock<br>riksdagen möjlighet att avsluta riksdagsarbetet och fatta vissa nödvändi-<br>ga beslut, t.ex. om provisorisk budgetreglering, även då talmannen<br>beslutar om uppehåll i kammarens arbete under återstoden av valpe-<br>rioden.</p>
<p>Den närmaste motsvarigheten till bestämmelserna om att uppehåll<br>kan avbrytas finns i 1 kap. 3 § om kallelse till urtima riksmöte.<br>Sakligt innebär de nya reglerna att regeringen till skillnad mot gällan-<br>de rätt inte Sr en självständig rätt att kalla in riksdagen och besluta<br>om tidpunkt för första sammanträdet (med undantag för under krig<br>och krigsfara). För att förhindra att talmannen dröjer med att kalla till<br>sammanträde, som regeringen begärt, införs en regel om att talmannen<br>är skyldig att kalla till sådant sammanträde inom tio dagar under<br>förutsättning att regeringen kräver det. Vi föreslår att samma tidsgräns<br>skall gälla då kammaren kallas till sammanträde på begäran av en<br>minoritet. I detta fall innebär tidsgränsen en förkortning jämfört med<br>nuvarande tjugo dagar.</p>
<p>224</p>
<p>2.6.1 (ny)</p>
<p>Nuvarande 2.6.1 har flyttats till en ny 2.5.1 som en följd av att 6 §<br>flyttats.</p>
<p>I 2.6.1 har i stället en ny bestämmelse förts in om att kammarkans-<br>liet skriftligen skall underrätta ledamöterna om tidpunkt för första<br>sammanträde med kammaren när uppehåll i kammararbetet avbryts.</p>
<p>Stadgandet motsvarar närmast nuvarande bestämmelse om kungö-<br>rande av kallelse till urtima riksmöte i 1 kap. 3 §. Denna paragraf<br>upphävs i vårt förslag, men vi anser att det finns behov av en<br>motsvarande regel i de fall kammaren kallas till sammanträde under<br>uppehåll. Förebild för den nya regeln är tilläggsbestämmelsen i 1.5.1<br>om underrättelse om tidpunkt för första sammanträdet under riksmö-<br>te.</p>
<p>2.6.2</p>
<p>Bestämmelsen har flyttats till 2.5.2 som en följd av att 6 § flyttats till<br>5 §.</p>
<p>2.15.4</p>
<p>Som ett generellt undantag från huvudregeln att ledamot skall tala från<br>talarstolen eller bänken gäller enligt vårt förslag att talmannen får<br>anvisa annan plats i plenisalen.</p>
<p>Vi har vid vår genomgång av riksdagsordningen funnit det befogat<br>med denna ändring. För närvarande finns det bara möjlighet att göra<br>undantag från huvudregeln när fråga besvaras (se 6.2.2). Även interpel-<br>lationsdebatter och den muntliga frågestunden förs numera från annan<br>plats. Tekniska problem kan också undantagsvis motivera att annan<br>plats anvisas.</p>
<p>2.16.2</p>
<p>Den nya definitionen av uppehåll föranleder en ändring i paragrafen. I<br>samband med denna ändring föreslår vi dessutom en saklig ändring<br>som innebär en förenkling av kravet på annonsering. Nuvarande<br>bestämmelse innebär t.ex. att tiden för justering av protokoll från<br>sammanträden före juluppehållet skall annonseras. Sådana protokoll<br>justeras dock regelmässigt vid första sammanträdet efter juluppehållet.<br>Vi anser inte att annonsering är nödvändig i dessa fall. Annonsering<br>skall i vårt förslag endast ske om inte protokoll kan justeras inom en<br>månad.</p>
<p>3 kap. Ärendenas väckande</p>
<p>2 §</p>
<p>De nya uppskovsreglerna (se 5 kap. 10 §) föranleder en redaktionell<br>ändring. Formella uppskov skall enligt 5 kap. 10 § endast förekomma<br>mellan två valperioder och inte längre mellan riksmöten i samma<br>valperiod.</p>
<p>225</p>
<p>4 §</p>
<p>Att de i riksdagsordningen angivna propositionstiderna endast gäller<br>vid riksmöte som inletts i augusti, september eller oktober framgår<br>redan i dag indirekt genom hänvisningen till 1 kap. 4 §. Eftersom<br>1 kap. 4 § föreslås upphävd skrivs augusti, september eller oktober ut<br>i klartext i paragrafen.</p>
<p>5 §</p>
<p>Bestämmelsen i andra stycket utgår.</p>
<p>10 §</p>
<p>Den allmänna motionstiden är knuten till budgetpropositionens av-<br>lämnande. För att garantera en årlig allmän motionstid på femton<br>dagar löper nu en ny motionstid på femton dagar vid riksmöte efter<br>extra val om riksmötet upphör innan motionstiden gått till ända.</p>
<p>I vårt förslag har inte gjorts någon förändring i sak. Om uppehåll<br>görs i kammarens arbete med anledning av att regeringen förordnat<br>om extra val och motionstiden inte löpt ut, skall ny motionstid löpa<br>från början av nästa valperiod.</p>
<p>H §</p>
<p>Vid beräkning av motionstid kan enligt gällande rätt bortses från dag<br>som infaller under uppehåll i riksdagsarbetet en vecka eller längre tid.<br>I praktiken innebär bestämmelsen att motionstiden generellt förlängs<br>över jul- och påskuppehållet och de två sammanträdesfria veckorna<br>under riksmötet. Motionstiden på propositioner som väckts i slutet av<br>riksmötet regleras i 12 §.</p>
<p>Vi anser i principbetänkandet att man i samband med en förläng-<br>ning av riksmötet regelbundet skall lägga in fler plenifria veckor under<br>den normala sammanträdesperioden. Planeringen av riksdagsarbetet<br>skulle dock förryckas om fler plenifria veckor automatiskt skulle leda<br>till att även motionstiderna förlängdes. Det finns därför behov av en<br>ny reglering av förfarandet vid uppehåll. Vi anser att det också finns<br>ett generellt behov av en smidigare reglering av motionstiderna även i<br>andra fall för att underlätta riksdagsarbetet och anpassa motionstiderna<br>till planeringen.</p>
<p>Riksdagen kan redan i dag besluta att med högst tio dagar förlänga<br>motionstiden på proposition med anslag som redovisas i en flerårsplan.<br>Vi föreslår att denna tidsgräns tas bort samtidigt som möjligheterna till<br>förlängning av motionstid utvidgas. Om särskilda skäl föreligger skall<br>riksdagen på förslag av talmannen kunna besluta om förlängd motions-<br>tid. Särskilda skäl kan t.ex. vara längre uppehåll i kammarens arbete.<br>Om ett stort antal propositioner avlämnas samtidigt kan det också vara<br>motiverat att variera motionstiderna så att de inte går ut på samma<br>dag. Det kan även i enstaka fall vara rimligt med en längre motionstid<br>på större propositioner.</p>
<p>Förlängning av motionstiden bör i regel komma i fråga under jul-<br>och sommaruppehållet. Inget hindrar dock att normal eller förlängd<br>motionstid går ut under sådant uppehåll. Förlängningen i tid kan<br>också skilja sig från proposition till proposition. Riksdagen är fri att<br>ändra sitt beslut om förlängd motionstid. Det kan bli aktuellt om<br>behandlingen av ett ärende tidigareläggs, t.ex. tas upp under somma-<br>ren. Vi utgår från att det i normalfallet är talmannen som föreslår en<br>sådan ändring.</p>
<p>I princip bör en generell förlängning under övriga uppehåll inte<br>förekomma. Frågan om en eventuell förlängning får avgöras från fall<br>till fall och hänsyn tas till planeringen av riksdagsarbetet och ledamö-<br>ternas arbetssituation. I normalfallet kan det bli fråga om en förläng-<br>ning med några dagar. Endast i undantagsfall kan en förlängning med<br>mer än fem dagar bli aktuell.</p>
<p>3.11.1</p>
<p>Ordet "yrkande" har ersatts med "förslag" som en konsekvens av att<br>det enligt 11 § är på förslag av talmannen som riksdagen fattar beslut<br>om förlängd motionstid.</p>
<p>3.11.3 (upphävs)</p>
<p>Bestämmelsen upphävs som en konsekvens av ändringen i 11 §.</p>
<p>12 §</p>
<p>Bestämmelserna om motionstid på uppskjutna propositioner ändras<br>som en konsekvens av förslaget i 5 kap. 10 § att uppskov endast skall<br>förekomma mellan valperioder och inte längre mellan riksmöten i<br>samma valperiod.</p>
<p>Motionstiden på propositioner som uppskjutits till en ny valperiod<br>är i förslaget, liksom nu, sju dagar från den nya valperiodens början.<br>Däremot utgår övriga bestämmelser om motionstid på uppskjutna<br>propositioner och motionstid på uppskjuten proposition som behand-<br>las vid urtima riksmöte. Motionstiden i dessa situationer beräknas och<br>bestäms enligt 11 §.</p>
<p>14 § (upphävs)</p>
<p>Paragrafen, som innebär motionsrätt och anger motionstid om urtima<br>riksmöte inkallats med stöd av begäran av minst 115 ledamöter,<br>upphävs. Någon motsvarande rätt att väcka motion i samband med att<br>kammaren kallas till sammanträde under uppehåll på begäran av<br>ledamöter har vi inte bedömt vara behövlig. Detta med tanke på att<br>motion med anledning av händelse av större vikt enligt förslaget i 15 §<br>skall kunna väckas under hela året. Att kalla till sammanträde under<br>beslutat uppehåll kan vara en sådan händelse av större vikt som<br>utlöser motionsrätt enligt 15 §.</p>
<p>227</p>
<p>I sak innebär dock vårt förslag en viss begränsning av motionsrätten.<br>Motion enligt 15 § kan nämligen inte väckas av en enskild ledamot<br>utan måste väckas av tio ledamöter gemensamt.</p>
<h6>15 §</h6>
<p>Motionsrätten utvidgas till att gälla året om genom att regeln slopas<br>om att sådan motion endast Sr väckas medan riksmöte pågår. Se även<br>kommentaren till 14 §.</p>
<h6>4 kap. Ärendenas beredning</h6>
<h6>2 §</h6>
<p>Paragrafen reglerar vilka utskott riksdagen skall eller kan välja. Riks-<br>dagen skall enligt gällande rätt välja ett konstitutionsutskott, ett finans-<br>utskott och ett skatteutskott, dvs. de utskott som har en särskild<br>uppgift enligt regeringsformen. Riksdagen skall också välja minst tolv<br>andra utskott för hela valperioden, dvs. totalt minst femton utskott.<br>Riksdagen kan tillsätta ytterligare utskott för hela valperioden eller för<br>kortare tid. I tilläggsbestämmelse 4.2.1 anges de sexton utskott som<br>riksdagen har beslutat skall väljas för hela valperioden.</p>
<p>Eftersom skatteutskottet ej längre åläggs någon särskild uppgift i<br>regeringsformen behöver utskottet inte anges särskilt i huvudbestäm-<br>melsen. (Se 4 kap. 3 § RF).</p>
<p>Vi har i principbetänkandet föreslagit att en ny form, den s.k.<br>rambeslutsmodellen, införs för budgetbehandlingen i riksdagen. En<br>reglering av förfarandet föreslås i DEL 2. En viss översyn av utskotts-<br>organisationen kan också visa sig bli nödvändig i sammanhanget. Vi<br>avser att komma med förslag i frågan i ett senare betänkande. Vi anser<br>dock det vara angeläget att redan nu i denna huvudbestämmelse ersätta<br>regleringen om ett minsta antal utskott med en regel om att riksdagen,<br>utöver de utskott som anges i RF, skall välja ytterligare erforderligt<br>antal utskott.</p>
<p>Andringen i andra stycket är en följd av ändringen i första stycket.</p>
<h6>5 §</h6>
<p>Som framgår av förslaget i 9 kap. 4 § regeringsformen kan riksdagen<br>uppdra åt finansutskottet att på riksdagens vägnar fatta beslut om<br>provisorisk budgetreglering. Någon ändring i 5 § är inte nödvändig<br>eftersom det redan i dag finns en hänvisning till 9 kap. 4 § RF. Den<br>sakliga innebörden ändras dock. Finansutskottet far besluta om provi-<br>sorisk budgetreglering endast efter ett riksdagsbeslut. Om budgetregler-<br>ing visst år inte hinner slutföras måste riksdagen antingen själv besluta<br>om provisorisk budgetreglering eller besluta att ärendet skall överläm-<br>nas till finansutskottet för avgörande.</p>
<p>Ändringarna i övrigt är en följd av att finans- och skatteutskottens<br>uppgift enligt 8 kap. 6 § RF slopas. Stadgandet om skatteutskottets<br>uppgift att bereda ärenden om statliga och kommunala skatter överförs<br>till tilläggsbestämmelsen 4.6.3. Jämför kommentaren till 4 kap. 2 §.</p>
<p>228</p>
<p>4.6.2</p>
<p>Endast en ändring av hänvisningen till 5 § som en konsekvens av<br>ändringen i denna paragraf.</p>
<p>4.6.3</p>
<p>Se kommentaren till 5 §.</p>
<p>4.8.1</p>
<p>Ett tillägg har gjorts som innebär att finansutskottets beslut i fråga som<br>avses i 9 kap. 4 § RF skall meddelas regeringen genom skrivelse. Se<br>kommentaren till 5 § i övrigt.</p>
<p>11 §</p>
<p>I den nya lydelsen anges att utskott sammanträder när riksdagsarbetet<br>kräver det. Utskott kan och skall således sammanträda även under<br>uppehåll i kammarens arbete i den utsträckning så behövs. Det gäller i<br>princip alla uppehåll, dvs. plenifria veckor under den normala sam-<br>manträdesperioden, jul-, påsk- och sommaruppehåll.</p>
<p>Inga för kammaren och utskotten gemensamma sammanträdesfria<br>veckor kommer med vårt förslag att förekomma längre. Varje utskott<br>svarar för planeringen av sitt arbete med utgångspunkt från kamma-<br>rens planering och utskottets uppgifter vid sidan av den rena ärende-<br>hanteringen. I varierande utsträckning kan därvid utskotten behöva ta<br>även plenifria veckor i anspråk. Inget hindrar utskotten från att, i den<br>mån så är möjligt, koncentrera sammanträdestiden till de veckor<br>kammaren sammanträder. Vi utgår från att utskotten även i fortsätt-<br>ningen kommer att sammanträda vid något eller några tillfällen under<br>det längre uppehållet under sommaren.</p>
<p>4.11.1</p>
<p>Ändringen är en följd av att 8 kap. 6 § RF upphävts.</p>
<p>4.1 1.3</p>
<p>Ändringen är en följd av att 8 kap. 6 § RF upphävts.</p>
<p>5 kap. Ärendenas avgörande</p>
<p>3 §</p>
<p>Endast en redaktionell ändring som en följd av att 2 kap. 6 § har<br>flyttats till 2 kap. 5 §.</p>
<p>10 §</p>
<p>Huvudregeln i förslaget är att ett ärende skall avgöras under den<br>valperiod under vilken det väckts. Riksdagen kan dock medge uppskov<br>till första riksmötet i närmast följande valperiod. Det innebär en<br>väsentlig förändring i jämförelse med nuvarande huvudregel att ett<br></p>
<p>229</p>
<p>ärende skall avgöras före utgången av kalenderåret närmast efter det år<br>då ärendet väcktes. Liksom tidigare skall dock särskilda regler gälla för<br>statsbudgeten och för vissa fri- och rättighetsinskränkande lagförslag<br>samt i samband med extra val. Reglerna i 12 § om avgörande av<br>grundlagsärende är också i sak oförändrade.</p>
<p>Förslaget innebär att utskotten far befogenhet att själva besluta om<br>uppskov med behandlingen av ärenden från ett riksmöte till ett annat<br>inom valperioden. Uppskov till nästa valperiod beslutas dock liksom<br>tidigare av riksdagen med undantag för uppskov i samband med extra<br>val.</p>
<p>Uppskov med anledning av extra val sker, liksom tidigare, utan<br>särskilt beslut. Vi har dock funnit att uppskov i detta fall bör medges<br>till nästa valperiod och inte endast till första riksmötet i den nya<br>valperioden. Tidsgränsen för avgörande av ett ärende blir i detta fall<br>tiden mellan två ordinarie val, dvs. motsvarande en "normal valpe-<br>riod".</p>
<p>Beslut om uppskov till nästa valperiod, som riksdagen fattar på<br>framställning av utskott, ges i form av ett medgivande från riksdagen<br>att behandlingen av ett ärende får uppskjutas. Inget hinder föreligger<br>därför att, utan särskilt beslut av riksdagen, behandla ärendet tidigare,<br>t.ex. om uppehållet under sommaren avbryts.</p>
<p>Se närmare motiveringen i avsnitt 6.7 i principbetänkandet.</p>
<p>5.10.1</p>
<p>Kravet att talmanskonferensen skall yttra sig över framställning om<br>uppskov från utskott slopas.</p>
<p>5.10.2</p>
<p>Endast en ändring av hänvisningen till 10 § som en följd av denna<br>paragrafs ändrade utformning.</p>
<p>11 § (upphävs)</p>
<p>Paragrafen, som anger att riksdagen vid urtima riksmöte kan besluta<br>att behandla uppskjutet ärende, upphävs. Det finns inget hinder mot<br>att riksdagen behandlar ett till nästa valperiod uppskjutet ärende (se<br>kommentaren till 10 § och 3 kap. 11 §).</p>
<p>5.11.1 (upphävs)</p>
<p>Paragrafen upphävs som en följd av att huvudbestämmelsen ill §<br>upphävs. Jämför 10 och 11 §§.</p>
<p>12 §</p>
<p>Endast en terminologisk och teknisk ändring har gjorts som en konse-<br>kvens av ändringarna ovan.</p>
<p>5.12.1</p>
<p>Se 12 §.</p>
<p>230</p>
<h6>6 kap. Interpellationer och frågor till statsråd</h6>
<h6>6.1.1</h6>
<p>Reglerna om vilken dag under riksmötet interpellation senast får inges<br>utan att särskilda skäl behöver anges har ändrats dels som en konse-<br>kvens av det nya riksmötet, dels även sakligt i viss utsträckning.</p>
<p>I vårt förslag anges inte längre en fest tidpunkt då interpellation<br>senast får inges utan att särskilda skäl måste anföras. Det ankommer på<br>talmannen att, efter samråd med de valda ledamöterna i talmanskonfe-<br>rensen, fastställa en sådan lämplig tidpunkt för varje riksmöte.</p>
<p>Interpellation som inges efter den fastställda tidpunkten får endast<br>framställas om särskilda skäl föreligger och riksdagen lämnar sitt<br>medgivande. Detta är i sak en förändring i förhållande till nuvarande<br>regel enligt vilken riksdagens medgivande endast krävs om talmannen<br>inte anser att interpellationen får framställas. I förhållande till praxis<br>innebär det dock ingen förändring.</p>
<h6>2 §</h6>
<p>Genom ett nytt andra stycke öppnas en möjlighet att införa ett<br>förfarande med skriftliga svar på frågor under längre uppehåll än en<br>månad i kammarens arbete. I normalfallet avses därmed det längre<br>uppehållet under sommaren i kammarens arbete.</p>
<p>Det ankommer, som framgår av den nya tilläggsbestämmelsen 6.2.3,<br>på talmannen att, efter samråd med de valda representanterna i tal-<br>manskonferensen, besluta när frågor får framställas för skriftligt svar.<br>Normalt bör perioden inledas efter sista sammanträdet under våren<br>och avslutas en till två veckor innan nytt riksmöte börjar. Perioden<br>bör brytas om en frågestund läggs in under sommaren eller om<br>regeringen förordnar om extra val. Närmare bestämmelser om förfa-<br>randet finns i 6.2.3.</p>
<h6>6.2.2</h6>
<p>Regeln i sjätte stycket om att talmannen under frågestunden får anvisa<br>en talare annan plats än talarstolen eller bänken har flyttats till 2.15.4<br>och gjorts generell.</p>
<h6>6.2.3 (ny)</h6>
<p>I den nya paragrafen regleras närmare förfarandet när det gäller<br>skriftliga svar på frågor. Det ankommer på kammarkansliet att förmed-<br>la fråga och svar till statsrådet och frågeställaren. Fråga och svar skall<br>redovisas i riksdagsprotokollet.</p>
<p>Någon skyldighet för ett statsråd att besvara en fråga föreligger inte.<br>Statsrådet har möjlighet att besvara en fråga fram till dess den förfaller<br>i samband med att nytt riksmöte börjar. Vi anser dock att det är<br>rimligt att en fråga, som statsrådet avser besvara, normalt bör besvaras<br>inom tre veckor.</p>
<p>231</p>
<p>Vi anser också att det är angeläget att frågeställaren, om svar inte<br>redan lämnats, får besked i någon riktning av statsrådet inom fjorton<br>dagar. Om en fråga inte besvaras inom fjorton dagar föreskrivs därför<br>en skyldighet för statsrådet att meddela kammarkansliet att frågan<br>antingen kommer att besvaras senare eller att den inte kommer att<br>besvaras.</p>
<h6>7 kap. Gemensamma bestämmelser om val inom riksdagen</h6>
<h6>7.1.1</h6>
<p>Ordet lagtima utgår. Motsvarande ändring förs även i SFS 1993:962<br>som ännu inte trätt i kraft (se 1.1.3).</p>
<h5>1,3.3 Ikraftträdande</h5>
<p>Vi föreslår att de nya reglerna träder i kraft den 1 januari 1995. Det<br>innebär att talmannen skall besluta om uppehåll fr.o.m. 1995. Talman-<br>nen skall också besluta om tidpunkt under våren då interpellation<br>senast får inges och om frågor för skriftligt svar skall få lämnas under<br>sommaren. Formella uppskovsbeslut mellan riksmöten skall inte fattas<br>under pågående valperiod (med undantag för uppskov med slutligt<br>beslut i ärende om grundlag).</p>
<p>Vi har inte funnit anledning att låta äldre bestämmelser gälla i fråga<br>om inom vilken tid ett ärende, som väckts före ikraftträdandet, skall<br>avgöras. De nya bestämmelserna gäller även ärenden väckta före ikraft-<br>trädandet. Oavgjorda ärenden som väckts vid 1993/94 års riksmöte<br>skall således avgöras vid 1994/95 års riksmöte. Oavgjorda ärenden<br>väckta före ikraftträdandet vid 1994/95 års riksmöte skall avgöras<br>under löpande valperiod och får uppskjutas till första riksmötet i<br>följande valperiod.</p>
<h6>232</h6>
<h5>1.3.4 Förteckning över annan lagstiftning som berörs<br>av förslagen</h5>
<p>I följande författningar finns (augusti 1993) bestämmelser som refere-<br>rar till "under tid då riksmöte pågår/inte pågår" etc.</p>
<p>Allmänt:</p>
<p>1. Lag (1939:299) om förbud i vissa fall mot överlåtelse eller upplåtelse<br>av fartyg m.m.</p>
<p>2. Lag (1940:176) med vissa bestämmelser om fraktfart med svenska<br>fartyg</p>
<p>3. Lag (1957:684) om betalningsväsendet under krigsförhållanden</p>
<p>4. Lag (1957:686) om taxeringsväsendet under krigsförhållanden m.m.</p>
<p>5. Lag (1959:73) med vissa bestämmelser om inländsk försäkringsrörel-<br>se vid krig m.m.</p>
<p>6. Lag (1959:74) med vissa bestämmelser om utländsk försäkringsrörel-<br>se vid krig m.m.</p>
<p>7. Allmän tjänstepliktslag (1959:83)</p>
<p>8. Lag (1960:22) om statlig krigsförsäkring</p>
<p>9. Lag (1962:627) om vissa åtgärder för utnyttjande av vattenkraft vid<br>krig m.m.</p>
<p>10. Krigshandelslag (1964:19)</p>
<p>11. Lag (1971:176) om vissa internationella sanktioner</p>
<p>12. Vallag (1972:620)</p>
<p>13. Lag (1973:861) om lokal kristidsförvaltning</p>
<p>14. Förordning (1975:1) om protokoll och expeditioner i regerings-<br>ärenden m.m.</p>
<p>15. Oljekrislag (1975:197)</p>
<p>16. Lag (1976:600) om offentlig anställning</p>
<p>17. Förfogandelag (1978:262)</p>
<p>18. Ransoneringslag (1978:268)</p>
<p>19. Lag (1981:292) om tjänsteplikt för hälso- och sjukvårdspersonal<br>samt veterinärpersonal</p>
<p>20. Lag (1984:989) om socialförsäkringsväsendet under krig och krigs-<br>fara</p>
<p>21. Lag (1987:1069) om tullfrihet m.m.</p>
<p>22. Arbetsrättslig beredskapslag (1987:1262)</p>
<p>23. Lag (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyn-<br>digheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.</p>
<p>24. Utlänningslag (1989:529)</p>
<p>25. Prisregleringslag (1989:978)</p>
<p>26. Lag (1992:1602) om valuta- och kreditreglering</p>
<p>27. Lag (1992:1402) om undanförsel och förstöring</p>
<p>233</p>
<p>Skattefullmakter:</p>
<p>1. Lag (1978:69) om försäljningsskatt på motorfordon</p>
<p>2. Lag (1957:262) om allmän energiskatt</p>
<p>3. Lag (1961:394) om tobaksskatt</p>
<p>4. Lag (1977:306) om dryckesskatt</p>
<p>5. Lag (1968:430) om.m.ervärdeskatt</p>
<p>Riksdagsförfattningar:</p>
<p>1. Lag (1983:1061) med instruktion för riksdagens förvaltningskontor</p>
<p>2. Lag (1984:50) med instruktion för Nordiska rådets svenska delega-<br>tion</p>
<p>3. Lag (1987:518) med instruktion för riksdagens revisorer</p>
<p>4. Lag (1988:589) om ersättning m.m. till riksdagens ledamöter</p>
<p>5. Lag (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess<br>myndigheter och organ</p>
<p>234</p>
<h3>Innehåll</h3>
<p>Skrivelse från talmanskonferensen med förslag till riksdagen .         I</p>
<p>Riksdagsutredningens betänkande Reformera riksdagsarbetet!         1</p>
<p>Remissyttranden................................... 187</p>
<p>Riksdagsutredningens lagförslag, DEL 1................. 197</p>
<p>235</p>
<p>gotab 45480, Stockholm 1993</p>
Budgetår	Antal anslag	Nettoförändring Mkr		i (%) av samlade ut- giftsanslag*
1993/94	63 (22)	+	263	+ 0,0
1992/93	16(7)	+	26	+ 0,0
1991/92	63 (51)	+	370	+ 0,1
1990/91	41 (36)	+	1 302	+ 0,4
1989/90	40 (33)	+	1 340	+ 0,4
1988/89	19(15)	+	75	+ 0,0
1987/88	32 (26)	+	814	+ 0,3
1986/87	29 (23)	+	595	+ 0,2
1985/86	22 (17)	+	124	+ 0,1
1984/85	18 (13)	+	129	+ 0,1
1983/84	19 (13)	+	325	+ 0,1
Hela perioden	362 (256)	+	5 363	+ 0,1
Land	Budgetår	Budgetförslag	Tidpunkt för senaste val
Belgien	kalenderår	före 30 september	nov 1991
Danmark	11	4 månader före budgetåret	dec 1990
Finland		ej fastställt (vanligen september)	mars 1991
Frankrike	II	senast l:a tisdagen i oktober	mars 1993
Grekland	II	november	april 1990
Irland	II	-	aug 1989
Italien	II	senast 30 sept (finanslag) 31 juli (budgetförslag)	april 1992
Nederländerna	II	3:e tisdagen i september	sept 1989
Norge	II	ca 13 oktober	sept 1989
Portugal Spanien	II	omkring oktober senast 30 september (vanligen oktober)	okt 1991
Storbritannien	5 apr/5 apr	december (fr.o.m 1993)	april 1992
Tyskland	kalenderar	början av september	dec 1990
Danmark, som	blev medlem	i EG 1973, gick över till	kalenderårsbud-
Ekonomisk vårproposition senast	31/3
Riksmötet avslutas	14/5
Val l:a söndagen i juni	6/6
Nytt riksmötet öppnas ca två veckor senare och den nya regeringen tillträder	22/6
Riksdagen återsamlas den 1 :a tisdagen i september, budget- propositionen avlämnas	2/9
Exempel på tidsramar för riksmötena 1993/94 — 1999/2000
Riks- mötet	Budgetproposition (BP) och förändringar	Sammanträdesperiod
1993/94	BP jan 94 för budgetår 94/95	5 okt—ca 10 juni
val 1994/95	BP jan 95 för budgetåret 95/hela 96 - riksmötet pågår till nästa riksmöte - skriftliga frågor från sommaren 95 - inga formella uppskovsbeslut inom valperioden	3 okt—mitten juni
1995/96	ingen budgetproposition - särskild allmän motionstid i okt - tidsfrist för allm prop 15/2	3 okt—mitten juni
1996/97	BP den 3 sept för budgetår 97 - riksmötet börjar l:a tisd i sept - 10—12 plenifria veckor sept—maj/juni - allm motionstid från den 3 sept; 15 dagar för BP; 30 för övriga mot.	3 sept—31 maj/5 juni
val 1997/98	BP den 16 sept (val 31/8) eller den 23 sept (val 7/9) alt senare med ny regering - efter val senareläggs sammanträdesperio- den och antalet plenifria veckor sept/juni minskar tillfälligt	15 sept— 10 juni
1998/99	BP den 1 sept för budgetår 99	1 sept—30 maj/4 juni
1999/00	BP den 7 sept för budgetår 2000	7 sept—3 juni