1993/94
RR8
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av tillsynen av
djurskydd.
Riksdagens revisorer granskar för närvarande det statliga arbetet med
tillsyn av olika verksamhetsområden. Granskningen av tillsynen av
djurskydd har avgränsats till att avse främst regeringens och Jordbruks-
verkets styrning och uppföljning av djurskyddstillsynen på lokal och
regional nivå samt kommunernas och länsstyrelsernas ansvar och
arbete på djurskyddsområdet. Syftet med granskningen har bl.a. varit
att klarlägga om de grundläggande kraven och intentionerna i djur-
skyddslagen (1988:534) kan anses vara uppfyllda.
Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (1993/94:5)
Tillsyn av djurskydd. Rapporten har remissbehandlats. Rapporten och
en sammanfattning av remissyttrandena redovisas i bilagor till denna
skrivelse.
I rapporten (bilagal) beskrivs hur tillsynen enligt djurskyddslagen går
till i praktiken. Bakgrunden är de omarbetningar av djurskyddslagstift-
ningen som gjorts sedan slutet av 1980-talet och som syftat till att
förbättra djurskyddet.
Revisorerna konstaterar att djurskyddstillsynen som regel är lågt
prioriterad inom kommunerna och att tillsynen i många kommuner
utgör en liten och udda uppgift för flera inspektörer. Åtskilliga kom-
muner saknar tillgång till djurskyddsutbildad personal. Flera kommu-
ner har dock löst detta problem genom samverkan där man utnyttjar
gemensam djurskyddsexpertis.
Flera kommuner har för små tillsynsresurser. Uppdaterade register
över verksamheter med djurhållning saknas i mindre kommuner. Man
har därmed inte möjlighet att bedriva någon planerad, uppsökande
1 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR8
tillsynsverksamhet. Man förlitar sig till anmälningar vilket kan få till
följd att djur i många fall blir kvar i undermåliga miljöer år efter år
utan att myndigheterna ingriper.
Den personal som svarar för djurskyddstillsynen på kommunal nivå
behöver ett starkt stöd från såväl Jordbruksverket som länsstyrelserna.
Ytterligare insatser behöver göras vad gäller tillämpningsföreskrifter,
rådgivning och fortbildning. Endast ett fåtal kommuner har tillräcklig
juridisk kompetens för att handlägga ett komplicerat djurskyddsärende.
Av remissvaren (bilaga 2) framgår bl.a. att stora skillnader råder
mellan kommunerna när det gäller tillsynens kvalitet. Svenska Kom-
munförbundet anför dock i sitt yttrande över revisorernas rapport att
djurskyddstillsynen förbättrats under de senaste åren. Enligt Kommun-
förbundet är revisorernas granskning alltför begränsad. Den ger enligt
förbundet inte en rättvisande bild av verkligheten i kommunerna. I
remissvaren lyfts kompetensfrågorna fram. Kompetens och kunnande
krävs av personalen för att tillsynsarbetet skall vara framgångsrikt.
Från kommunerna framhålls vikten av att det ställs tydliga krav på
kompetens för djurskyddsinspektörer. Kommunerna anser också att
det finns behov av utbildning för djurskyddsinspektörer.
Efter att ha tagit del av remissinstansernas synpunkter konstaterar
revisorerna att de resurser som avsätts för djurskydd i kommunerna
fortfarande synes vara otillräckliga. Jordbruksverket bör därför under
1994 göra en inventering av djurskyddsarbetet. Skulle en sådan under-
sökning visa att djurskyddstillsynen fortfarande uppvisar de brister som
nu föreligger bör en omprövning ske av djurskyddstillsynens nuvaran-
de organisation och finansiering. Utgångspunkten för en sådan om-
prövning bör vara de nationellt uppställda målen för djurskyddsarbe-
tet, vilka förutsätter en likvärdig tillsynsverksamhet i olika delar av
landet. Kommunernas behov av vägledning för sitt tillsynsarbete bör
därvid undersökas. Arbetsfördelningen mellan Jordbruksverket och
länsstyrelserna när det gäller stödet till kommunernas tillsynsarbete
bör uppmärksammas.
I anslutning till en mer genomgripande översyn av djurskyddstillsy-
nen kan det också finnas skäl att genom lagstiftning precisera krav på
kompetens för djurskyddsinspektörer. Frågan om djurskyddstillsynens
inriktning och omfattning kan behöva övervägas. Revisorerna anser att
det i detta sammanhang även kan finnas motiv att pröva frågan om ett
eventuellt statligt huvudmannaskap för djurskyddstillsynen. Revisorer-
na förutsätter att dessa frågor uppmärksammas av regeringen och att
regeringen återkommer till riksdagen med förslag till åtgärder.
Riksdagens revisorer föreslår
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om en översyn av djurskyddstillsynen.
1993/94:RR8
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Orring
(fp), Anita Johansson (s), Bengt Silfverstrand (s), Birgitta Hambraeus
(c), Sten-Ove Sundström (s), Margareta Gard (m), Åke Carnerö (kds),
Maja Bäckström (s), Leif Bergdahl (nyd) och Karl-Gösta Svenson (m).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg och utredningschefen Karin Brunsson (föredragande).
Stockholm den 23 mars 1993
På Riksdagens revisorers vägnar
1993/94 :RR8
Alf Wennerfors
Karin Brunsson
Tillsyn av djurskydd
RAPPORT 1993/94.5
Riksdagens revisorer
Riksdagens revisorer granskar för närvarande det statliga arbetet med
tillsyn över olika verksamhetsområden. I särskilda projekt granskas
tillsynen bl.a. vad gäller särskilda boendeformer för äldre, hälso- och
sjukvården samt spårbundna transporter. Föreliggande rapport utgör
ett led i denna granskning.
Granskningen av tillsynen av djurskydd har avgränsats till att avse
främst regeringens och Jordbruksverkets styrning och uppföljning av
djurskyddstillsynen på lokal och regional nivå samt kommunernas och
länsstyrelsernas ansvar och arbete på djurskyddsområdet. Granskning-
en, som genomfördes under september och oktober 1993, bygger,
förutom på studier av propositioner, författningar och utredningar,
huvudsakligen på intervjuer. Intervjuerna har genomförts dels vid
besök, dels per telefon enligt ett diskussionsunderlag, som i förväg
översänts till de intervjuade. Företrädare för Jordbruksverket, sex
länsstyrelser och elva miljö- och hälsoskyddsförvaltningar eller annan
nämnd med uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet har inter-
vjuats. Intervjuer har således genomförts vid länsstyrelserna i Uppsala,
Jönköping, Kalmar, Mariestad, Gävle och Östersund samt vid miljö-
och hälsoskyddsnämnderna (motsv.) i Stockholm, Täby, Göteborg,
Falköping, Grästorp, Örebro, Sandviken, Bollnäs, Ljusdal, Berg och
Lycksele.
Granskningen har beretts i revisorernas tredje avdelning. I tredje
avdelningen ingår följande riksdagsledamöter: Kjell Nilsson (s), ordfö-
rande, Anders G Högmark (m), vice ordförande, Sten-Ove Sundström
(s), Margareta Gard (m), Bengt Harding Olson (fp), Lennart Brunan-
der (c), Marianne Carlström (s) och John Bouvin (nyd). För den
närmare utformningen av rapporten har pol.mag. Lennart Eklund och
revisionsdirektör Ingrid Carlman haft huvudansvaret. Även kansliche-
fen Åke Dahlberg och utredningschefen Karin Brunsson har deltagit i
arbetet.
Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter. Revisorer-
nas slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att föreläg-
gas riksdagen genom en skrivelse.
1993/94:RR8
Bilaga 1
I rapporten beskrivs hur tillsynen enligt djurskyddslagen går till i
praktiken. Bakgrunden är de omarbetningar av djurskyddslagstiftning-
en som gjorts sedan slutet av 1980-talet med syfte att förbättra djur-
skyddet.
Tyngdpunkten i granskningen har legat på Jordbruksverkets styr-
ning och uppföljning av djurskyddstillsynen på lokal och regional
nivå. Även kommunernas och länsstyrelsernas ansvar och arbete på
djurskyddsområdet har omfattats av granskningen. Syftet med gransk-
ningen har bl.a. varit att klarlägga om de grundläggande kraven och
intentionerna i djurskyddslagen kan anses vara uppfyllda.
Granskningen bygger i hög grad på uppgifter som samlats in genom
intervjuer med företrädare för Jordbruksverket, länsstyrelser och kom-
muner.
I rapporten konstateras att djurskyddstillsynen som regel är lågt
prioriterad inom kommunerna och att tillsynen i många kommuner
utgör en liten och udda uppgift för flera inspektörer. Intervjuerna
visar tydligt att kompetens och erfarenhet är förutsättningar för en god
tillsyn av djurskydd. Inspektörer som endast kan avsätta en fjärdedel
eller mindre av sin årsarbetstid för djurskyddstillsyn har svårt att
upprätthålla tillräcklig kompetens för att bedriva en effektiv tillsyn.
Flera kommuner har löst detta problem genom samverkan där man
utnyttjar gemensam djurskyddsexpertis.
Åtskilliga kommuner saknar tillgång till djurskyddsutbildad perso-
nal. Kommunerna kan också ha för små tillsynsresurser. De saknar
därmed planerad, uppsökande tillsyn. Man förlitar sig till anmälningar
vilket kan få till följd att djur i många fall blir kvar i undermåliga
miljöer år efter år utan att myndigheterna ingriper.
Av de kommuner som intervjuats har ca hälften infört avgift för
djurskyddstillsynen.
Revisorerna anser att den redovisning av hur djurskyddstillsynen
anordnats som presenterats i Jordbruksverkets utredning Tillsyn enligt
djurskyddslagen 1991 till stora delar fortfarande är aktuell. Det betyder
att de resurser som avsätts för djurskydd fortfarande är otillräckliga.
Jordbruksverket bör därför under 1994 göra en ny inventering av
djurskyddsarbetet.
Skulle en sådan undersökning visa att djurskyddstillsynen fortfaran-
de uppvisar de brister som nu föreligger bör en omprövning ske av
djurskyddstillsynens nuvarande organisation och finansiering. Utgångs-
punkten för en sådan omprövning bör vara att nationellt uppställda
mål för djurskyddsarbetet skall ge en likvärdig tillsynsverksamhet i
olika delar av landet.
I anslutning till en mer genomgripande översyn av djurskyddstillsy-
nen kan det också finnas skäl att genom lagstiftning precisera krav på
kompetens för en djurskyddsinspektör. Även frågan om djurskyddstill-
synens inriktning och omfattning samt statligt huvudmannaskap kan
1993/94: RR8
Bilaga 1
1* Riksdagen 1993194. 2 saml. RR8
behöva övervägas. Revisorerna förutsätter att dessa frågor uppmärk-
sammas av regeringen och att regeringen, såsom också jordbruksut-
skottet begärt, återkommer till riksdagen med förslag till åtgärder.
Djurskyddslagen (1988:534) i den lydelse den fick efter omarbetningen
under 1980-talet syftar till ett förbättrat djurskydd. Lagen gäller liksom
tidigare husdjur och andra djur som hålls i fångenskap.
Det övergripande målet är enligt djurskyddslagens 2 § att djuren
skall behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande och sjukdom.
Tillsynen regleras i paragraferna 24—28. I 28 § regleras vilka organ
som skall kontrollera att lagen efterlevs. I de övriga paragraferna
regleras de befogenheter dessa organ har:
24 §. Jordbruksverket utövar den centrala tillsynen över efterlevnaden
av denna lag och, om inte annat är angivet, av de föreskrifter som har
meddelats med stöd av lagen. Jordbruksverket samordnar övriga till-
synsmyndigheters verksamhet och lämnar vid behov råd och hjälp i
denna verksamhet.
En sådan nämnd som avses i 16 § (med uppgifter inom miljö- och
hälso vårdso mrådet) utövar tillsynen inom kommunen om regeringen
inte har föreskrivit att tillsynen skall utövas på något annat sätt.
Nämnden skall ha tillgång till djurskyddsutbildad personal i den
omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina
uppgifter på ett tillfredsställande sätt.
Tillsynen i övrigt skall utövas av den eller de myndigheter som
regeringen bestämmer.
Polismyndigheten skall på begäran lämna den hjälp som behövs vid
tillsynen.
Enligt djurskyddsförordningen 56 § skall länsstyrelsen utöva den regio-
nala tillsynen över djurskyddslagen.
Enligt 25 § djurskyddslagen får avgift tas ut för tillsynen. Regeringen
får överlåta åt kommunen att meddela föreskrifter om avgifter.
Enligt 26 § djurskyddslagen får en tillsynsmyndighet meddela de
förelägganden och förbud som behövs för att djurskyddslagen och de
föreskrifter som behövs för att lagen eller föreskrifter som har medde-
lats med stöd av lagen skall efterlevas. Tillsynsmyndigheten får göra
vitesförelägganden, dock inte i de fall frågan gäller omhändertagande
av djur.
Genom de ändringar som infördes i djurskyddslagen att gälla från
och med den 1 januari 1993 skärptes kraven på tillsyn genom att
tillämpningsområdet för lagen utvidgades till att omfatta även djur som
föds upp eller hålls för att användas i tävling. Även bestämmelserna i
29 § om förbud att ha hand om djur skärptes.
Det finns ett 20-tal tillämpningsföreskrifter avseende den nya djur-
skyddslagen respektive djurskyddskungörelsen.
1993/94:RR8
Bilaga 1
10
Tillsynsmyndigheter för tillsyn enligt djurskyddslagen är Jordbruksver-
ket, länsstyrelserna samt kommunerna där frågorna handläggs av mil-
jö- och hälsoskyddsnämnderna (motsv.). Förutom dessa har distriktsve-
terinärer, besiktningsveterinärer och banveterinärer viss skyldighet att
tillse att djurskyddet efterlevs.
Jordbruksverket
Jordbruksverkets huvuduppgift är att se till att intentionerna i djur-
skyddslagen, dvs. ett stärkt djurskydd, verkligen kommer till stånd.
Detta kommer till uttryck i 1 § förordningen (1991:375) med instruk-
tion för Jordbruksverket. I samma förordning sägs också att verket
skall verka för ett gott hälsotillstånd bland husdjuren och se till att
smittsamma djursjukdomar bekämpas. Jordbruksverket har det över-
gripande ansvaret över tillsynen av djurskyddslagen om inte annat är
angivet. I ansvaret ingår att samordna andra tillsynsmyndigheters verk-
samhet samt att lämna råd och hjälp till behövande myndighet.
En annan viktig uppgift för Jordbruksverket är att utforma en så
enhetlig praxis som möjligt för tillämpningen av tillsynsbestämmelser-
na. Verket prövar frågor om tillstånd för försöksdjursanvändning vid
försök som innebär lidande för djuret, liksom frågor om tillstånd för
uppfödning av försöksdjur. Vidare prövar man bl.a. frågor om tillstånd
för djurparker och godkänner ny teknisk utrustning för djurhållning.
Verket är chefsmyndighet för distriktsveterinärorganisationen. Verket
utövar också tillsyn över de flesta veterinärer med undantag för bl.a.
besiktningsveterinärer, som lyder under Livsmedelsverket.
Veterinär som skall finnas vid offentlig tävling med djur, s.k. banve-
terinär, förordnas av Jordbruksverket eller, om verket bestämmer det,
länsstyrelsen.
I regeringsbeslut den 13 april 1989 fick dåvarande Lantbruksstyrel-
sen i uppdrag att inrätta ett djurskyddsråd som skulle utgöra ett
permanent forum inom vilket djurskydd och djurmiljö kunde behand-
las. I ett sådant forum skulle berörda intressenter ges möjlighet att
kontinuerligt redovisa sina erfarenheter och framföra sina synpunkter
och förslag på djurskyddets område.
Länsstyrelsen
Länsstyrelsen svarar för den regionala tillsynen. Denna tillsynsskyldig-
het är dock inte reglerad i djurskyddslagen utan i djurskyddsförord-
ningens 56 §. Länsstyrelsen får meddela förbud att ha hand om djur
och besluta om omedelbart omhändertagande (29, 31 och 32 §§
djurskyddslagen). Viss försöksverksamhet med kommunal beslutande-
rätt i dessa frågor pågår genom det s.k. frikommunförsöket. Länsstyrel-
sen är besvärsmyndighet i frågor om djurskyddstillsyn.
Länsstyrelsen prövar även ärenden om godkännande av stallar för
häst, nötkreatur, svin, Sr, get och fjäderfä samt anläggningar för
1993/94:RR8
Bilaga 1
11
pälsdjur från djurskydds- och djurhälsosynpunkt (5 och 6 §§ djur-
skyddsförordningen). Det åligger också länsstyrelsen att vara besvärsin-
stans för miljö- och hälsoskyddsnämnds beslut enligt djurskyddslagen.
Länsstyrelsen är den regionala tillsynsmyndigheten, men har inga
sanktionsmöjligheter om den skulle anse att en kommuns miljö- och
hälsoskyddsnämnd bedriver sitt tillsynsarbete på ett felaktigt sätt.
I stället kan länsstyrelsen på olika sätt påverka kommunerna inom
sitt län. Detta kan ske t.ex. genom gemensamma sammankomster med
miljö- och hälsoskyddsnämnderna och deras inspektörer och i dialog
med politikerna. Det senare äger ofta rum i samband med länsstyrel-
sens regelbundet återkommande kommunbesök.
Inom länsstyrelsen är länsveterinären ansvarig för djurskyddsfrågor.
Länsveterinärenheten består av en eller högst två veterinärer per län
samt assistentpersonal. Djurskyddsfrågor är en av flera uppgifter för
länsveterinären som också svarar för livsmedel, smittskydd, djursjuk-
vård och allmänna veterinära frågor.
Kommunerna
Kommunerna ansvarar för tillsynen på det lokala planet, om regering-
en inte har föreskrivit att tillsynen skall utövas på annat sätt. En viktig
del av den ansvariga nämndens arbete, här benämnd miljö- och
hälsoskyddsnämnd, är att lämna information, råd och upplysningar
om djurskydd. Nämnden prövar även frågor om bl.a. tillstånd att
yrkesmässigt föda upp och sälja hundar, använda hästar i ridskoleverk-
samhet eller föda upp pälsdjur.
Kommunernas tillsynsområde är stort. I princip berör den alla delar
av djurskyddslagstiftningen samt de djurslag som därmed kommer i
fråga, t.ex. djur inom animalieproduktionen, hästar, djurparker, för-
söksdjur och sällskapsdjur. När det gäller sällskapsdjuren, där det inte
finns några direkta regler för hur de skall skötas, förekommer inte
någon tillsyn från miljö- och hälsoskyddsnämnden, om inte fall av
vanvård eller annat missförhållande rapporteras.
Av djurskyddslagens 24 § andra stycket framgår att nämnden skall
ha djurskyddsutbildad personal i den omfattning som behövs för att
den skall kunna sköta sitt arbete. Vad som krävs för att personalen
skall anses vara djurskyddsutbildad sägs det ingenting om i lagen. Av
propositionen om tillsyn enligt djurskyddslagen, m.m. (prop.
1989/90:118) kan utläsas att det är av betydelse att personalen "är
tillräckligt kvalificerad", men departementschefen anser inte att något
utbildningskrav bör preciseras i lagtexten.
Enligt en enkätundersökning som Lantbruksstyrelsen gjorde 1991
avseende kommunernas djurskyddstillsyn har endast en mindre del av
kommunerna en speciell djurskyddsinspektör anställd. I de övriga
kommunerna svarar den ordinarie miljö- och hälsoskyddsinspektören
för tillsynen av efterlevnaden av djurskyddslagen.
Tillsynen i olika kommuner varierar således beroende på inspektö-
rernas utbildning, ambitionsnivå och de resurser som respektive kom-
1993/94 :RR8
Bilaga 1
12
mun satsar på djurskyddet. Den senaste totala bilden av kommunernas
djurskyddstillsyn finns i Jordbruksverkets rapport, Tillsyn enligt djur-
skyddslagen 1991 (1992:3).
Enligt denna hade 43 kommuner särskild djurskyddsinspektör. I sju
kommuner hade särskild djurskyddsinspektör rationaliserats bort.
I flertalet kommuner hade ingen förändring skett av antal årsarbets-
krafter för djurskydd sedan den 1 juli 1988. I medeltal hade insatserna
dock ökat med 13 %. Merparten av kommunerna, 203 stycken, angav
att mindre än en halv tjänst lades på djurskyddstillsyn. Endast två
kommuner hade mer än en och en halv tjänst.
Tjugo kommuner hade enligt enkäten samordnat djurskyddstillsynen
med annan kommun.
Miljö- och hälsoskyddsnämnderna har allt sedan den nya lagens
tillkomst fått utstå hård kritik vad gäller tillsynen enligt lagen. Vad
som framför allt kritiserats är att nämnderna varken har tillräckliga
resurser eller den kompetens som behövs för tillsynen. Bl.a. mot
denna bakgrund tillskapade Svenska Kommunförbundet 1990 en djur-
skyddsgrupp för att samordna frågor om djurskydd och djurskyddstill-
syn på det lokala planet. Djurskyddsgruppen, som består av erfarna
djurskyddsinspektörer, en miljö- och hälsoskyddschef och veterinär
expertis, skall bidra med underlag som möjliggör att tillsynen effektivi-
seras. Samarbetet koncentreras på praktiska frågor, som utveckling av
samarbetsformer mellan veterinärorganisationen, djurhälsovården och
kommunerna. Utvecklingsinsatser är ett annat samarbetsområde, lik-
som att utveckla bedömningsgrunder för vad som är bra, respektive
dåligt skötta djur.
Distriktsveterinärer, besiktningsveterinärer och särskilt
förordnade banveterinärer
Det åligger distriktsveterinärerna att tillse att djurskyddet efterlevs och
att i detta syfte på uppdrag av miljö- och hälsoskyddsnämnden företa
besiktning eller inspektion. Finner en distriktsveterinär anledning att
anmärka på någon djurhållning över vilken nämnden har tillsynsan-
svar och sker inte rättelse skall han anmäla detta till nämnden.
Besiktningsveterinär vid kontrollslakteri har skyldighet att till
nämnden anmäla eventuella missförhållanden vad gäller djurskyddet
inom slakterierna som trots tillsägelse inte åtgärdas. Besiktningsveteri-
närerna skali vidare övervaka djurtransporter samt vård och behand-
ling av djur i samband med slakt. Besiktningsveterinärernas anmäl-
ningsskyldighet innefattar även missförhållanden som orsakas av om-
ständigheter utanför slakteriets område.
Särskilt förordnad s.k. banveterinär skall före tävling besiktiga täv-
lingsområde och deltagande djur. Om djur utsätts eller kan antas bli
utsatt för skada eller annat lidande skall veterinären med omedelbar
verkan helt eller delvis förbjuda tävlingen eller att ett visst djur deltar i
tävlingen.
1993/94:RR8
Bilaga 1
13
Veterinärutredningen lämnade i sitt betänkande Veterinär verksamhet
(SOU 1992:88) bl.a. förslag till avskaffande av distriktsveterinärorgani-
sationen vilket, om det genomförts, bl.a. skulle ha inneburit att di-
striktsveterinärernas nuvarande skyldighet att anmäla missförhållanden
inom djurskyddet till kommunen hade upphört.
En översyn av distriktsveterinärorganisationen har nyligen avslutats
inom Jordbruksverket.
Verket arbetar för närvarande med att förnya och komplettera
följande tillämpningsföreskrifter:
- transportföreskrifter (8 § djurskyddslagen)
-slaktföreskrifter (15 §)
-föreskrifter för tävlingsdjur (4 §)
-föreskrifter för försöksdjur (19 §)
I syfte att förbättra i första hand den kommunala djurskyddstillsynen
föreslog Djurskyddsrådet våren 1992 att Jordbruksverket skulle tillsätta
en arbetsgrupp med uppgift
-att beakta förslagen i Jordbruksverkets rapport Tillsyn enligt djur-
skyddslagen (1992:3),
-att utarbeta konkreta förslag till hur godtagbara tillsynsmodeller kan
utformas,
-att lämna förslag till hur samarbete mellan djurskyddsmyndigheter
på lokal, regional och central nivå kan förbättras,
-att utarbeta förslag till projektinriktad djurskyddstillsyn,
-att utarbeta förslag till regional kursverksamhet för lokal tillsynsper-
sonal samt
-att bevaka utbildningsfrågor för lokal tillsynspersonal.
Arbetsgruppen som tillsattes den 30 mars 1992 har ännu inte avslutat
sitt arbete. I arbetet med rapporten medverkar representanter för
kommuner, länsstyrelser, Veterinärförbundet och djurskyddsorganisa-
tioner samt för jordbruksnäringen genom LRF.
I sitt remissvar över Jordbruksverkets rapport Tillsyn enligt djur-
skyddslagen 1991 anför Kommunförbundet att det liksom inom livs-
medelstillsynen bör vara möjligt att utveckla ett egenkontrollsystem för
djurskyddstillsyn.
För närvarande pågår på uppdrag av Svensk Husdjursskötsel, Slakte-
riförbundet och LRF ett projekt avseende egentillsyn inom animalie-
produktionen benämnt Lantbrukets veterinärförstärkta djuskyddstill-
syn. Syftet är att djurhälso- och distriktsveterinärer skall avlasta kom-
munen viss del av tillsynen genom att till Miljö- och hälsoskydds-
nämnden överlämna information om att djurhållningen på besökta
gårdar fyller lagens krav. Målsättningen är ett bättre djurskydd. Ambi-
tiösa djurägare som får regelbundna besök av veterinär skall slippa
betala särskilda tillsynsavgjfter eller få nedsatt tillsynsavgift.
I avsikt att förbättra förutsättningarna för kommunal samverkan har
ett särskilt uppdrag nyligen lämnats av regeringen till Göran Hegen,
kommundirektör i Halmstads kommun. Denne skall utreda möjlighe-
1993/94:RR8
Bilaga 1
14
terna att i ökad utsträckning knyta experter, exempelvis erfarna djur-
skyddsinspektörer, till mer än en kommun, ge delegation i beslutande-
rätt m.m.
En parlamentarisk kommitté, Regionberedningen (dir. 1992:86), har
bl.a. till uppgift att överväga vilka uppgifter som skall handhas inom
ramen för en kommunal självstyrelse och vilka uppgifter som skall
förbehållas staten. Betydelsen av ett samband mellan nationell, regio-
nal och lokal nivå skall belysas. Länsstyrelsernas roll på det förvalt-
ningsrättsliga området skall tydliggöras, inte minst från rättssäkerhets-
synpunkt.
Från och med den 1 januari 1992 far kommunerna som tidigare
nämnts fritt bestämma vilka nämnder som skall finnas inom kommu-
nen. Det har inneburit att många kommuner nyligen fått en ny
organisation medan andra just nu förbereder en omorganisation. Änd-
rad organisatorisk hemvist har i flera kommuner i hög grad, ofta
menligt, påverkat handläggningen av miljö- och hälsoskyddsfrågor.
Enligt kommunernas bedömning har då endast de mest angelägna
tillsynsuppgifterna kunnat fullgöras fullt ut. En annan faktor som
påverkar prioriteringen är kommunernas försämrade ekonomi.
Det förekommer att man vid nämndsammanslagningar med resurs-
besparingar förlorar såväl hälsoskyddschef som inspektörer och att den
nye chefen från byggnadssidan eller stadsarkitektkontoret, åtminstone
till en början, har mycket dålig insikt i miljöskyddsfrågor. Vid en
hårdare prioritering har det som regel varit djurskyddsfrågorna som
fått minskat utrymme. I några av de kommuner där intervjuer gjorts
bedrivs för närvarande ingen planmässig tillsyn. Man handlägger såle-
des enbart de anmälningar om vanvård som inkommer till kommu-
nen. En kommun som har ett fullständigt register över tillsynsobjekt
med förslag till åtgärder utarbetat av en djurskyddsinspektör från en
annan kommun har t.ex. beslutat att under år 1994 inte fullfölja
tillsynsarbetet. För de kommuner som har minskat resurserna för
djurskyddstillsyn innebär det att målsättningen, som i flertalet kommu-
ner är minst ett planerat besök vart tredje år, inte kan hållas.
De genomförda intervjuerna visar att djurskyddstillsynen i flera
kommuner prioriterats ned. Bilden är dock mycket splittrad. Flera av
de intervjuade kommunerna har minskat resurserna för djurskyddstill-
synen. Ett fåtal kommuner har marginellt ökat tillsynen med egna
resurser medan andra — med i stort bibehållen resursram för tillsynen
— formellt genom avtal har ett mellankommunalt samarbete för att så
effektivt som möjligt kunna utnyttja den specialkompetens som krävs
inom djurskyddstillsynen och som de enskilda kommunerna inte anser
sig ha råd med eller kunna utnyttja fullt ut. Denna form av samarbete
förekommer i flera län mellan två och upp till sex, sju kommuner.
Genom avtal har även distriktsveterinärer åtagit sig att svara för
1993/94:RR8
Bilaga 1
15
djurskyddstillsynen i kommunen. Detta förekommer dock i mycket
begränsad omfattning och utan att särskilda befogenheter delegerats till
veterinären.
Antalet tillsynsobjekt, som regel företag med animalieproduktion,
häststallar, kennlar m.m., växlar starkt mellan de intervjuade kommu-
nerna, från drygt hundra i glesbygdskommunerna till 1 200 i djurtäta
Falköpings kommun. Antalet handläggare växlar från 0,2 årsarbetskraf-
ter till en årsarbetskraft. Falköpings kommun är den enda kommunen
bland de intervjuade som har två årsarbetskrafter för djurskyddstillsyn.
Kommunernas arbete
Tillsynsarbetet består dels av besök vid företag med djurhållning, dels
hanteringen av anmälningar. Till grund för besöken ligger som regel
ett register över verksamheter med djurhållning inom kommunen.
Endast de kommuner som anlitar en kvalificerad djurskyddsinspektör
med fortbildning i djurskydd och längre erfarenhet av djurskyddstill-
syn synes dock ha kompletta uppdaterade register över tillsynsobjekten
och planera sina rutin- och uppföljningsbesök i enlighet med dessa.
Uppdaterade register är enligt propositionen om tillsyn enligt djur-
skyddslagen, m.m. (prop. 1989/90:118) en förutsättning för en effektiv
verksamhetsplanering.
De anmälningar som kommer in till miljö- och hälsoskyddsnämn-
den är ofta anonyma, men nämnden är skyldig att kontrollera alla. En
allmän uppfattning är att en löpande aktiv djurskyddstillsyn med
rådgivning till animalieproducerande företag minskar såväl antalet
anmälningsärenden som behovet av större ingripanden från nämnden.
Men en aktiv lokal djurskyddstillsyn innebär också ett ökat antal
förelägganden, vilket på regional nivå hos några länsstyrelser resulterat
i ökat antal överklaganden.
Flertalet inspektörer som delar sin tid mellan djurskyddstillsyn och
annan tillsynsverksamhet inom kommunen uppger att regelverket i det
löpande tillsynsarbetet inte är lätt att tolka. De efterlyser mer råd och
anvisningar från Jordbruksverket. Vid osäkerhet söker man stöd från
kollegor i angränsande kommuner, länsveterinären eller Jordbruksver-
ket. Några inspektörer har särskilt påpekat svårigheter att nå rätt
person på Jordbruksverket för information och vägledning.
I dag saknas tillämpningsföreskrifter bl.a. för försöksdjur, tävlings-
häst, sällskapsdjur och transport av djur. Det råder vidare oklarhet om
vilka avvikelser en inspektör kan tolerera från Jordbruksverkets tek-
niska anvisningar. Överlag önskar man mer allmänna råd, goda exem-
pel och principer, besked om när man far vara subjektiv i sin
bedömning av djurhållningen etc.
Få ärenden behandlas i nämnd, eftersom delegering till hälsoskydds-
chef är vanlig. I de ärenden som skall behandlas i nämnd krävs som
regel yttrande från veterinär.
1993/94:RR8
Bilaga 1
16
Det allt överskuggande problemet vid kommunernas handläggning
av djurskyddsärenden är de juridiska frågorna. Allmänt efterlyses be-
dömningsgrunder för djurskyddstillsynen och en central redovisning
av rättsfall. Det är i dag relativt få djurskyddsärenden som går till
rättslig prövning, vilket enligt intervjuerna har sin grund i ett flertal
förhållanden:
-kommunerna prioriterar miljötillsyn och livsmedelstillsyn,
-djurskyddslagstiftningen upplevs som svår att hantera, den är opre-
cis, innehåller värdeuttryck som "onödigt lidande", "tillräcklig hän-
syn" som domstolarna har svårt att döma efter. Den rättsliga pröv-
ningen tar dessutom lång tid och ger liten effekt.
-djurskyddsinspektörerna liksom flertalet kommuner har ingen erfa-
renhet av förvaltningsjuridik eller förvaltningsjuridisk kompetens,
-den juridiska prövningen kräver veterinärmedicinsk bedömning.
Denna har ofta visat sig inte hålla.
-djurskyddsmyndigheten kan inte utreda andra förhållanden, t.ex.
sociala, som kan ta över i den rättsliga bedömningen.
Endast ett fåtal kommuner har juridisk kompetens att handlägga ett
komplicerat djurskyddsärende. Som regel måste djurskyddsinspektören
rådfråga länsstyrelsens, Jordbruksverkets eller Kommunförbundets ju-
rister. Saknar djurskyddsinspektören då kunskaper i förvaltningsjuri-
dik föreligger stor risk att ärenden om uppenbara djurplågerifail eller
förbud att ha djur läggs ned eller återförvisas av formella skäl.
Att flertalet kommuner saknar tillräcklig juridisk kompetens för
handläggning av tillsynsärenden framgår bl.a. av JO:s ämbetsberättelse
över beslut som meddelats under åren 1987—92, där ärenden rörande
miljö- och hälsoskydd under senare år utgjort ett ständigt ökande
inslag (JO om miljö- och hälsoskydd 1993).
Flera djurskyddsinspektörer, särskilt de som har djurskyddstillsyn
som deluppgift, har efterfrågat en skriftlig handledning för tillsynsarbe-
tet och handläggningen av djurskyddsärenden. Eftersom vitesföreläg-
ganden sker i relativt liten utsträckning och ärenden sällan lämnas till
åklagare är central information om aktuella rättsfall enligt flera in-
spektörer en förutsättning för beredningen av ett föreläggande eller ett
åtalsärende så att man kan nå avsett resultat.
Kommunförbundets djurskyddsgrupp, som vid sidan av Jordbruks-
verket har till uppgift att stödja djurskyddsinspektörerna bl.a. med att
utveckla bedömningsgrunder för tillsynsarbete, har enligt flera inspek-
törer varit alltför tyst.
Intervjuerna visar tydligt att kompetens och erfarenhet är förutsätt-
ningar för en god tillsyn av djurskyddet. Djurskyddet är så väsensskilt
från övriga tillsynsuppgifter inom miljö- och hälsoskyddsinspektörer-
nas arbetsområde att det för ett gott resultat är svårt att förena de olika
arbetsuppgifterna. Jordbrukets miljötillsyn sker i samband med tillsy-
nen av djurskyddet. Djurskyddet kräver dock den största och bredaste
erfarenheten med hänsyn till djurskyddslagens delvis oklara bedöm-
ningsgrunder och ärendenas komplicerade handläggning.
1993/94 :RR8
Bilaga 1
17
I varje län finns i dag ett antal kommuner som saknar djurskyddsut-
bildad personal och som således inte har någon tillsynsverksamhet i
ordets egentliga mening. Härtill kommer ett antal kommuner som inte
har någon uppsökande verksamhet. Man förlitar sig till anmälningar
med påföljd att djur i många fall blir kvar i undermåliga miljöer år
efter år utan att myndigheterna ingriper. Följden av eftersatt djur-
skyddstillsyn blir enligt de intervjuade att kommunen ofta hamnar i en
lång och svår juridisk process i frågor som i en löpande tillsynsverk-
samhet ofta hade kunnat lösas på ett tidigare stadium med rådgivning
eller enklare förelägganden.
Det är enligt flera länsveterinärer sannolikt att det i kommuner med
små tillsynsresurser finns uppenbara vanvårdsfall som inte är kända av
miljö- och hälsoskyddsnämnderna.
En annan följd av att vissa kommuner enbart förlitar sig till anmäl-
ningar är att även miljöskyddstillsyn och tillsyn över hanteringen av
kemiska produkter upphör i företag med djurhållning. Denna tillsyn
är nämligen sedan den 1 juli 1989 i 90 % av kommunerna samordnad
med djurskyddstillsynen.
En klar brist i dagens djurskyddstillsyn är också att det inte bedrivs
någon regelbunden tillsyn över sällskapsdjuren om inte anmälan in-
kommer till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Vanvård av sällskapsdjur
är ofta inte medveten utan grundar sig ofta på sociala problem. En
miljö- och hälsoskyddsnämnd har försökt engagera hemtjänsten för att
rapportera om djur som uppenbart far illa. Tillämpningen av sekretess
inom socialtjänsten utgör dock som regel hinder för en sådan rappor-
tering.
För att tillgodose en i lagens mening god djurskyddstillsyn krävs
enligt flera av de intervjuade en inspektör med särskild djurskyddsut-
bildning med intresse för verksamheten och med starkt stöd från en
förvaltningschef som är insatt i djurskyddsfrågor och som kan föra
fram dessa frågor i de politiska församlingarna.
Mellankommunal samverkan
Flertalet av de intervjuade djurskyddsinspektörerna har informella,
löpande kontakter med inspektörer i närliggande kommuner. Det
förekommer även att kommuner köper tjänster av varandra för bl.a.
inventering och uppläggning av tillsynsregister.
Formell samverkan mellan kommuner där man utnyttjar gemensam
djurskyddsexpertis förekommer bl.a. i Malmö-, Göteborgs- och Öster-
sundsregionerna samt i Gästrikland.
Ett bra exempel på kommunal samverkan utgör de fyra kommuner-
na i Gästrikland. (Gävle, Hofors, Ockelbo och Sandviken). Sandvikens
kommun har anställt en djurskyddsinspektör som svarar för all djur-
skyddstillsyn inklusive tillsyn av miljö och kemikalier vid besöken i
animalieproducerande jordbruksföretag samt djurstallar i övrigt. In-
spektören handlägger även alla anmälningsärenden med undantag för
sällskapsdjur i Gävle kommun. Inspektören är beredande och föredra-
gande av djurskyddsärenden i de fyra kommunerna och har delegerats
1993/94: RR8
Bilaga 1
18
beslutanderätt i vissa frågor i tre av kommunerna. Samarbetet bygger
på ett treårigt avtal som förlängs med ett år i taget. Kostnaderna
fördelas på kommun efter antal jordbruksfastigheter. För verksamhe-
ten finns en ledningsgrupp bestående av cheferna för respektive hälso-
vårdsförvaltning, länsveterinären och inspektören.
Inom ytterligare några kommuner förekommer diskussioner om en
eventuell samverkan för att effektivisera djurskyddsarbetet. Ett av
problemen är oklarheter rörande anställningsform och befogenheter.
Enligt nuvarande regler finns det endast begränsade möjligheter för en
person som inte är tjänsteman hos den aktuella myndigheten att utöva
myndighetstillsyn. Samverkan i nuvarande form innebär också ett
ekonomiskt risktagande för den kommun som anställer experten.
Veterinär medverkan i tillsynen
De intervjuade länsveterinärerna har ett relativt stort engagemang i
djurskyddsfrågor. Varje veterinär ägnar 50 till 100 dagar per år åt
djurskyddsfrågor. Enligt länsstyrelseinstruktionen (1990:1510) skall
länsstyrelsen verka för att statlig, kommunal och landstingskommunal
verksamhet i länet samordnas och anpassas efter de övergripande
miljö- och regionalpolitiska målen. Statens möjligheter att påverka en
kommunal tillsynsresurs är trots en modifiering i länsstyrelseinstruk-
tionen fortfarande liten, och lagstiftningens utformning gör det lätt för
kommunerna att lågprioritera djurskyddstillsynen. Flera länsveterinä-
rer har dock tagit initiativ till sammanträden med inspektörerna för
diskussion om problem, mellankommunal samverkan, samverkan med
veterinär expertis, genomgång av nya författningar, rådgivning och
information m.m. Man har vidare tagit kontakt med miljö- och
hälsoskyddscheferna och den politiska ledningen i syfte att höja stan-
darden på tillsynsverksamheten. Länsveterinärerna anser denna uppgift
viktig eftersom flera, oftast flertalet, kommuner inom varje län inte
har tillgång till personal med särskild djurskyddsutbildning. I några
län har försök gjorts med projektinriktad tillsyn där man koncentrerar
sig på speciella djurhållningsmetoder eller aktuella djurskyddsfrågor.
Flera sådana projekt har dock inte kunnat genomföras i brist på
resurser och kompetens lokalt.
Det förekommer att kommuner med små resurser för handläggning
av djurskyddsärenden önskar att länsstyrelsen tar över ett komplicerat
ärende. Länsveterinären kan delta i inspektionsbesök, men länsstyrel-
sen tar som regel inte över ärendet. Länsveterinären kan komma i en
jävssituation om han ger kommunen råd i ett enskilt ärende, något
som kan hindra honom från att vara alltför aktiv i en kommuns
handläggning av djurskyddsärenden. Länsveterinärerna förespråkar ofta
att kommunerna i högre utsträckning än hittills skall anlita distriksve-
terinär eller annan veterinär kompetens. Att anlita annan veterinär
kan ha vissa nackdelar. Många har inte tillräcklig erfarenhet av djur-
skyddsfrågor och insikt i den förvaltningsjuridik som krävs för att
hantera ett djurskyddsärende inom miljö- och hälsoskyddsnämnden.
Veterinären kan dessutom vara beroende av djurägaren som kund.
1993/94:RR8
Bilaga 1
19
Intervjuerna visar att djurskyddsinspektörerna har täta kontakter
med länsveterinären och att denne där så krävs ställer upp vid inspek-
tioner av svårbedömda verksamheter som försöksdjursanläggningar,
kennlar etc. Länsstyrelsens stöd vid handläggningen av djurskyddsären-
den sägs vara särskilt värdefullt i de kommuner som saknar egentlig
djurskyddstillsyn. I kommuner med stadsveterinär och där samarbete
etablerats med distriktsveterinär är de spontana kontakterna med läns-
veterinären något färre. Länsveterinärernas temadagar och i förekom-
mande fall projektverksamhet kring olika problemområden är upp-
skattade.
Flertalet kommuner far mycket få anmälningar om missförhållan-
den från distrikts- och besiktningsveterinärer vilka har instruktions-
mässig anmälningsskyldighet till miljö- och hälsoskyddsnämnden. Det
förekommer dock att djurägare med mycket dålig djurhållning aldrig
kallar på veterinär.
Åtta kommuner i Kalmar län beslutade för ca ett år sedan om ett
gemensamt försök med egentillsyn inom djurskyddet. Information om
djurhållningen vid animalieproducerande företag skulle lämnas till
kommunernas miljö- och hälsoskyddsförvaltningar från den av jord-
brukets organisationer anordnade organiserade djurhälsokontrollen be-
träffande de företag som anlitade sådan kontroll. Erfarenheterna från
detta försök sammanställs för närvarande av Länsstyrelsen i Kalmar.
Tidigare nämnda projekt avseende eventuellt införande av egentill-
syn i animalieproducerande jordbruksföretag, Lantbrukets veterinär-
förstärkta djurskyddstillsyn, bedriver försöksverksamhet i några kom-
muner. Någon utvärdering av dessa försök föreligger ännu inte.
De försök med egentillsyn inom animalieproduktionen som pågår i
några län kan enligt såväl länsveterinärer som djurskyddsinspektörer
vara en framkomlig väg att få ett bättre grepp om hur djurhållningen
ser ut hos vissa djurhållare i kommunen. Det gäller i regel de
företagare som redan har en mycket god djurhållning. I stort torde
dock egenkontrollen inte kunna innebära någon avlastning för miljö-
och hälsoskyddsnämndens tillsyn då de företagare som anslutit sig till
den organiserade djurhälsokontrollen redan i dag får ett fåtal tillsyns-
besök. Djurhållare med brister i djurhållningen kommer troligen inte
att vilja medverka i något egenkontrollsystem då bristerna i djurhåll-
ningen genom det rapporteringssystem som ingår i egenkontrollen
genast kommer att uppmärksammas av nämnden.
1993/94:RR8
Bilaga 1
20
Djurskyddslagstiftningen
Genom den nya djurskyddslagen (1988:534) skulle djurskyddet få en
betydligt högre prioritet än vad som varit fallet i tidigare lagstiftning.
Lagens utformning som en ramlag, med i bland diffusa formuleringar,
ger regeringen möjlighet att till olika myndigheter delegera rätten att
utfårda föreskrifter. En nackdel med denna typ av lagstiftning är att
den blir svåröverskådlig för djurägaren och de myndigheter som skall
tillämpa den.
I avsikt att bl.a. åstadkomma ett bättre skydd för djuren och under-
lätta tolkningen av lagen har djurskyddslagen ändrats vid några tillfål-
len. Enligt samstämmiga uppgifter från såväl länsveterinärer som djur-
skyddsinspektörer är det handläggningen av ärenden om förbud att ha
hand om djur och beslut om försäljning och avlivning (29 och 34 §§
djurskyddslagen) som innehåller de svåraste bedömningarna. De kan
uppnå en handläggjiingstid på flera år. I avsikt att skärpa lagen
ändrades dessa paragrafer den 1 januari 1993, så att ett beslut inte bara
får utan skall meddelas när det är fråga om allvarlig vanvård av djur,
försummelse eller när djur har misshandlats.
Även om förbud nu skall meddelas den som bl.a. allvarligt försum-
mat tillsynen av ett djur finns den begränsningen att förbud inte skall
meddelas, om det kan antas att ett upprepande inte kommer att
inträffa. Förbud skall underlåtas om det rör sig om förändringar i
djurhållningen som utgör en väsentlig och varaktig förutsättning ur
djurskyddssynpunkt. Det finns uppgifter som tyder på att kammarrätt i
besvärsmål vid denna bedömning har tagit hänsyn till förändringar
som gjorts efter det att länsstyrelse fattat beslut om djurhållningsför-
bud.
Vidare råder på vissa håll fortfarande tveksamhet om i vilken
utsträckning äldre motivuttalanden om "försörjningsmöjligheter och
verkningar i övrigt" av ett djurhållningsförbud skall inverka på frågan
om ett sådant beslut kan meddelas. Denna fråga torde dock vara
tillfredsställande löst genom följande uttalande i förarbetena (jord-
bruksutskottets betänkande 1992/93:JoUl, s. 10): "När det gäller att
bedöma betydelsen av djurägarens ekonomiska beroende av djuren,
vill utskottet, för att undanröja eventuella oklarheter, understryka att
det med den nya formuleringen av 29 § inte finns något utrymme för
att underlåta ett förbud enbart på den grunden att förbudet skulle
utgöra ett ingrepp i djurhållarens försörjningsmöjligheter."
När det gäller beslut om försäljning eller avlivning (34 §) så skall
beslutet verkställas utan hinder av att beslutet överklagas. Till följd av
risken för skadeståndsanspråk om djurägaren vinner framgång i nästa
instans är myndigheterna dock återhållsamma med sådana beslut.
1993/94 :RR8
Bilaga 1
21
1988 års djurskyddslag gav möjlighet for kommunerna att ta ut avgift
för tillsynen. Departementschefen framhöll i propositionen det lämpli-
ga i att kommunerna tillämpade en likartad nivå på avgifterna. Det
förutsattes också att Kommunförbundet skulle lämna rekommendatio-
ner för kommunernas avgiftsuttag. Sådana rekommendationer finns
utarbetade.
I sitt betänkande 1989/90:JoU23 framhåller jordbruksutskottet: "Ut-
gångspunkten för införandet av tillsynsavgifter av ifrågavarande slag är
att avgiften inte får täcka mer än kostnaderna för tillsynen. Avgiften
skall även vara utformad på ett sådant sätt att den som betalar avgiften
erhåller en motsvarande prestation från myndigheternas sida."
Avgifterna för djurskyddstillsyn och miljötillsyn, vilken som regel är
samordnad med djurskyddstillsynen i jordbruksföretag, förefaller bere-
da problem i vissa kommuner eftersom jordbrukarna är negativa till
avgifterna. Vid besöken på gårdarna går det åt mycket tid för att
diskutera avgifterna.
Av de kommuner som intervjuats har hälften infört avgift för
djurskyddstillsynen i form av årsavgift, fast avgift per besök eller
timtaxa. Avgifterna uppgår till ca 400—500 kronor per besök, med
högre avgift för större djurbesättningar. Första besöket är alltid av-
giftsfritt. I Jönköpings län har dock endast en kommun hittills infört
avgift. Taxefrågor diskuteras för närvarande i flera kommuner. Årsav-
gift anses svår att införa om kommunen inte har möjlighet att fullgöra
tillsynen enligt tidigare plan. De samverkande kommunerna i Göte-
borgsområdet har för närvarande inte för avsikt att införa avgifter då
man bedömer att detta skulle minska förtroendet för tillsynen hos
djurägarna. Från djurägarhåll har man efterlyst mer samstämmighet
med avseende på såväl avgifter som tillsynsrutiner.
Tillämpningen av rätten att utnyttja avgifter för djurskyddstillsynen
uppvisar således en splittrad bild och strider mot de intentioner
regering och riksdag redovisat om likställighet och enhetlighet i av-
giftsuttaget mellan olika kommuner.
Kostnadstäckningen för tillsynen uppgår till mellan 20 och 50 % i
de kommuner som besökts och som infört tillsynsavgift.
I ett flertal kommuner råder brist på kompetent personal. Några krav
på specifik djurskyddsutbildning ställs inte i lagstiftningen. Flera hand-
läggare inom kommunerna har framhållit att de många gånger stått i
underläge i förhållande till djurägaren och att framgång i tillsynsarbe-
tet står i direkt relation till hur kunnig och insatt djurägaren upplever
att djurskyddsinspektören är vad gäller just hans djurhållning. När
djurägaren uppfattar att den som kommer på besök kan sin sak och
1993/94 :RR8
Bilaga 1
22
kan motivera och förklara varför ändringar är nödvändiga och önsk-
värda från lagstiftnings- eller djurhälsosynpunkt, uppnås ett samarbete
där djurägaren förstår varför ändringar krävs eller är önskvärda.
När den som utför tillsynen saknar kompetens uppfattas tillsynen av
många djurägare som en fiskal verksamhet. Dessa vill inte betala utan
att få något i gengäld.
De grund- och fördjupningskurser i djurskydd och i handläggning
av djurskyddsärenden som administreras av Umeå universitet och
sedan 1991 pågår i Skara har i stort sett varit fullbelagda. Djurskydds-
kurserna omfattar sammanlagt 13 veckor. Under en tvåårsperiod har
ca 50 inspektörer och veterinärer genomgått kurserna. Kurserna i
handläggning av djurskyddsärenden har genomgåtts av 20 inspektörer
och 15 veterinärer. Intervjuerna visar att efterfrågan på djurskyddsut-
bildning är stor bland handläggarna av djurskyddsärenden.
Jordbruksverket anordnar årliga temadagar för länsveterinärer och
nämnder i aktuella djurskyddsfrågor.
Kommunförbundets länsförbund bedriver viss djurskyddsutbildning
inom varje län. Vid dessa tillfållen brukar länsveterinären delta. Frå-
gor som behandlas är aktuella ändringar i lagstiftningen, möjligheter
att effektivisera tillsynen m.m. Härutöver bedriver Miljö- och hälso-
skyddstjänstemannaförbundet viss fortlöpande vidareutbildning i djur-
skydd.
Enligt Jordbruksverkets rapport Tillsyn enligt djurskyddslagen 1991
hade endast 102 av redovisade 322 djurskyddstillsynsmän genomgått
djurskyddskurs i någon form.
Jordbruksverket har utgivit en rapport över svensk djurskyddslagstift-
ning i EG-perspektiv. EG:s direktiv på djurskyddsområdet fastställer
minimikrav, men enskilda medlemsländer har rätt att ha strängare
nationella bestämmelser, så länge dessa inte utgör något handelshinder.
Kontroll av att medlemsland minst införlivat direktivens krav i sin
nationella lagstiftning samt att dessa krav efterlevs åvilar EG-kommis-
sionen som skall genomföra stickprovskontroller i de olika medlems-
länderna och vid dessa skall landets behöriga myndigheter bistå med
den hjälp som kan krävas. Vid en sådan kontroll kan naturligtvis
missförhållanden uppdagas varefter rättelse skall ske.
Våren 1988 fattade riksdagen beslut om en ny djurskyddslag (1988:534)
som trädde i kraft den 1 juli 1988. Lagens utformning som en ramlag
ger regeringen möjlighet att till olika myndigheter delegera rätten att
utfärda föreskrifter. Det är enligt jordbruksutskottet (1987/88: JoU22,
1993/94:RR8
Bilaga 1
23
s. 23) svårt att fullt ut överblicka konsekvenserna av en sådan lag
innan detaljföreskrifter blivit utfärdade. Ännu idag saknas tillämp-
ningsföreskrifter för vissa tillsynsområden inom djurskyddet.
I avsikt att bl.a. åstadkomma ett bättre skydd för djuren och under-
lätta tolkningen av lagen har djurskyddslagen senare också ändrats vid
några tillfällen.
Jordbruksutskottet pekade i sitt betänkande (1992/93: JoUl, s. 14)
på en rad åtgärder som i enlighet med den senast framlagda propositio-
nen om tillsyn enligt djurskyddslagen m.m. (prop. 1991/92:173) borde
vidtas för att den framtida handläggningen av djurskyddsärenden skall
uppfylla de grundläggande kraven på tillsynen av djurskyddet och
intentionerna i djurskyddslagen.
Utskottet framhöll att såväl utökad djurskyddsutbildning som för-
ändrad djurskyddslagstiftning kan förväntas förbättra möjligheterna att
påskynda handläggningen av djurskyddsärenden. Utskottet pekade vi-
dare på att decentraliseringen av vissa befogenheter från stat till
kommun inte fick medföra att rättstillämpningen tilläts variera alltför
mycket mellan kommunerna. Decentraliseringen skulle främja en
rationell handläggning och verkställighet av de individuella djur-
skyddsärendena, samtidigt som likställighet och enhetlighet i rättstill-
lämpningen skulle främjas.
Skulle nu vidtagna åtgärder inte innebära att den framtida handlägg-
ningen av dessa ärenden uppfyller de grundläggande kraven och ambi-
tionerna i djurskyddslagen förutsatte utskottet att regeringen skulle
återkomma till riksdagen med förslag om ytterligare åtgärder.
Några uppdrag till Jordbruksverket eller någon annan myndighet
med anledning av riksdagens beslut har ännu inte lämnats av regering-
en.
Revisorernas granskning visar att problemen vad gäller tillsynen av
djurskyddet är många. Djurskyddstillsynen är lågt prioriterad och
tillsynen utgör en alltför liten och udda uppgift för flera inspektörer.
Alltför många inspektörer har svårt att uppehålla tillräcklig kompetens
för att bedriva en effektiv djurskyddstillsyn.
I många kommuner saknas förteckningar över tillsynsobjekt. Sådana
behövs för en effektiv verksamhetsplanering. Ett praktiskt handlings-
program för djurskyddstillsynen skulle underlätta uppföljning av verk-
samheten. För närvarande presenteras som regel endast vaga målfor-
muleringar.
För att en djurskyddsinspektör skall kunna motivera djurägaren till
förändringar är det nödvändigt att inspektören har en bred kunskap
om vad som är normal hantering i djurhållningen, har kunskap om
hur djurmiljö och skötsel i olika former påverkar djurhälsan och
erfarenhet av handläggning av djurskyddsärenden. De kommuner som
intervjuats och som utnyttjar gemensam djurskyddsinspektör som ute-
slutande arbetar med djurskyddsfrågor har framhållit att det inte hade
varit möjligt att avsätta egen personal med motsvarande kompetens för
att på delar av den totala arbetstiden arbeta med djurskyddstillsyn i
1993/94:RR8
Bilaga 1
24
den egna kommunen. Intervjuerna har även visat att flera kommuner
med inspektörer som delar sin tid mellan flera tillsynsområden nu
diskuterar samverkan för att effektivisera djurskyddstillsynen.
Det kan ifrågasättas om kommuner som har inspektörer som delar
sin tid mellan flera olika tillsynsområden och där djurskyddstillsynen,
inklusive miljötillsyn och tillsyn av kemiska produkter vid företag med
djurhållning, uppgår till en mindre eller liten del av årsarbetstiden
kan uppfylla lagens krav på en fullgod tillsyn av djurskyddet. Skall
djurskyddstillsynen kunna fylla de krav som bl.a. jordbruksutskottet
(1992/93:JoUl) ställt på en rationell handläggning och verkställighet av
de individuella djurskyddsärendena samtidigt som likställighet och
enhetlighet i rättstillämpningen främjas, krävs som regel samverkan
mellan kommuner. Rekommendationer att kommunerna i ökad ut-
sträckning skall lösa djurskyddstillsynen genom mellankommunal sam-
verkan har tidigare framförts av regeringen i propositionen om tillsyn
enligt djurskyddslagen (prop. 1991/92:173).
En komplicerad lagstiftning, vars tillämpning varierar mellan kom-
munerna, och brister i vägledningen från Jordbruksverket har medfört
att de grundläggande kraven och intentionerna i djurskyddslagen är
långt ifrån uppfyllda. Ökade insatser behövs både från statens och
kommunernas sida.
De som svarar för djurskyddstillsynen på kommunal nivå behöver
ett starkt stöd från såväl Jordbruksverket som länsstyrelserna. Ytterliga-
re insatser behöver göras vad gäller tillämpningsföreskrifter, rådgivning
till och fortbildning av djurskyddsinspektörer. Tillräckliga resurser
måste tillföras djurskyddstillsynen. Länsstyrelsernas engagemang är här
viktigt eftersom länsstyrelserna ofta genom sina löpande kontakter med
kommunerna har större förutsättningar än ett centralt verk att i
angelägna frågor vinna gehör hos de enskilda kommunernas politiska
ledning.
I ett flertal kommuner har även erfarna djurskyddsinspektörer pro-
blem vid hanteringen av djurskyddsfrågor, bl.a. för att man har svårt
att snabbt nå rätt person på Jordbruksverket för råd och vägledning.
Mot denna bakgrund är det viktigt att verket förstärker sin rådgivning
till kommunerna i enlighet med det ansvar som finns angivet i 24 §
djurskyddslagen.
Den översyn av lagstiftningen som på Civildepartementets uppdrag
utförs av en särskild utredningsman kan leda till att förutsättningarna
för mellankommunal samverkan i djurskyddstillsynen förbättras. För
ett effektivt djurskydd förutsätts enligt revisorernas bedömning i många
fall samverkan inom en region.
Jordbruksverket och länsstyrelsen bör på ett mera aktivt sätt än
hittills arbeta med information till stöd för den löpande djurskyddstill-
synen. Jordbruksverket bör också snarast fullfölja föreskriftsarbetet.
De slutsatser revisorerna drar av den genomförda granskningen är
att den redovisning av hur djurskyddstillsynen anordnats som presente-
rats i Jordbruksverkets utredning Tillsyn enligt djurskyddslagen 1991
1993/94 :RR8
Bilaga 1
25
till stora delar fortfarande är aktuell. Det betyder att de resurser som
avsätts för djurskydd fortfarande är otillräckliga. Jordbruksverket bör
därför under 1994 göra en ny inventering av djurskyddsarbetet.
Skulle en sådan undersökning visa att djurskyddstillsynen fortfaran-
de uppvisar de brister som nu föreligger bör en omprövning ske av
djurskyddstillsynens nuvarande organisation och finansiering. Utgångs-
punkten för en sådan omprövning bör vara att nationellt uppställda
mål för djurskyddsarbetet skall ge en likvärdig tillsynsverksamhet i
olika delar av landet.
I anslutning till en mer genomgripande översyn av djurskyddstillsy-
nen kan det också finnas skäl att genom lagstiftning precisera krav på
kompetens för en djurskyddsinspektör. Även frågan om djurskyddstill-
synens inriktning och omfattning samt statligt huvudmannaskap kan
behöva övervägas. Revisorerna förutsätter att dessa frågor uppmärk-
sammas av regeringen och att regeringen, såsom också jordbruksut-
skottet begärt, återkommer till riksdagen med förslag till åtgärder.
1993/94:RR8
Bilaga 1
26
Sammanfattning av remissyttranden över rapport
1993/94:5 Tillsyn av djurskydd
Yttrande över rapporten Tillsyn av djurskydd har avgetts av Statens
jordbruksverk, Statens livsmedelsverk, Länsstyrelsen i Kristianstads län,
Länsstyrelsen i Skaraborgs län och Länsstyrelsen i Gävleborgs län.
Tillfälle att yttra sig har beretts expeditionschefen i Jordbruksdeparte-
mentet, Regionberedningen, Svenska Kommunförbundet samt Simris-
hamns, Falköpings och Sandvikens kommuner. Jordbruksdepartemen-
tet och Regionberedningen har inte inkommit med yttranden.
När det gäller den kommunala tillsynen av djurskyddet delar flerta-
let remissinstanser revisorernas uppfattning att den är eftersatt och
uppvisar stora brister. Länsstyrelsen i Skaraborgs län och Jordbruksver-
ket pekar särskilt på de stora skillnader som råder mellan kommuner-
na när det gäller tillsynens kvalitet. Att djurskyddstillsynen i vissa
kommuner är "näst intill obefintlig" anses bero på kommunala priori-
teringar som leder till brister i tillsynspersonalens kompetens, anför
Jordbruksverket. Simrishamns kommun har en avvikande uppfattning
beträffande prioriteringen av djurskyddstillsynen på lokal nivå. Kom-
munen hänvisar till ökade insatser i den egna kommunen under det
senaste året. Svenska Kommunförbundet vill betona den positiva ut-
veckling som djurskyddstillsynen genomgått under de senaste åren.
Enligt Kommunförbundet är revisorernas undersökning alltför begrän-
sad och ger inte en rättvisande bild av verkligheten i kommunerna.
Enligt Livsmedelsverket och Länsstyrelsen i Gävleborgs län kräver
tillsynsarbetet kompetens och kunnande för att vara framgångsrikt.
Länsstyrelsen har erfarit att rationaliseringsåtgärderna i den kommuna-
la förvaltningen drabbat miljö- och hälsoskyddsnämnderas personal för
djurskyddstillsyn. Djurskyddsuppgifter har överförts till personal utan
praktisk erfarenhet och med alltför begränsad utbildning. Liknande
iakttagelser har gjorts av Länsstyrelsen i Kristianstads län. Kommunför-
bundet anser inte att förändringar i kommunernas förvaltningar, som
syftat till att effektivisera den kommunala verksamheten, har lett till
att djurskyddstillsynen fått lägre prioritet.
Med hänvisning till 24 § djurskyddslagen, där det föreskrivs att den
kommunala nämnden skall ha tillgång till djurskyddsutbildad personal
i den omfattning som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra
sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt, anser Jordbruksverket att
varken den centrala eller den regionala tillsynsmyndigheten kan påver-
ka kompetensbrister i den enskilda kommunen. Verket delar därför
inte revisorernas slutsats att det är brister i vägledningen från Jord-
bruksverket som har medfört att de grundläggande kraven och inten-
tionerna i djurskydslagen inte är uppfyllda. Kommunförbundet menar
däremot att Jordbruksverket brustit i vägledningen till kommunerna
och att en omprioritering inom verket bör ske så att kommunerna Sr
bättre stöd för sin tillsynsverksamhet. Sandvikens kommun framhåller
vikten av ett ökat stöd från överordnade myndigheter. Falköpings
1993/94 :RR8
Bilaga 2
27
kommun anser att statens möjligheter att ställa krav på kommunerna
för att de skall upprätthålla en tillsyn enligt djurskyddslagens intentio-
ner skulle kunna förstärkas.
Både från länsstyrelserna och kommunerna framålls vikten av kom-
munal samverkan för att särskilt kommuner med fa tillsynsobjekt skall
kunna få tillgång till kompetent personal. Enligt Kommunförbun-
det har flera kommuner i landet upprättat samarbetsavtal beträffande
djurskyddstillsynen.
Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till revisorernas förslag
om en inventering av djurskyddsarbetet under 1994. Enligt Jordbruks-
verket bör en ny inventering kunna ge underlag för en eventuell
översyn av djurskyddstillsynen enligt den inriktning som revisorerna
föreslår. Kommunförbundet anser dock att motsvarande resurser för en
inventering bättre skulle komma till användning om de sattes in för att
förstärka Jordbruksverkets rådgivnings- och informationsservice till
kommunerna.
Jordbruksverket delar revisorernas uppfattning att verkets föreskrifts-
arbete snarast bör fullföljas och att verket på ett mera aktivt sätt skall
arbeta med information och rådgivning till stöd för lokala och regiona-
la tillsynsmyndigheter. Verket stöder revisorernas förslag om en om-
prövning av djurskyddstillsynens organisation och finansiering, om
resultatet av den föreslagna inventeringen av djurskyddstillsynen skulle
visa att brister fortfarande föreligger.
När det gäller frågan om djurskyddsinspektörernas kompetens mot-
sätter sig Kommunförbundet revisorernas övervägande att genom lag-
stiftning precisera krav på kompetens för djurskyddsinspektör. Såväl
från Falköpings som Simrishamns kommun framhålls dock vikten av
att krav på kompetens för djurskyddsinspektörerna framgår av lagstift-
ningen och att statlig utbildning anordnas.
Falköpings och Simrishamns kommuner anser att djurskyddstillsynen
även i fortsättningen bör vara en kommunal skyldighet. Kunskapen
om de lokala förhållandena betonas. Kommunförbundet ställer sig
positiv till en diskussion om ansvarsfördelningen mellan stat och
kommun när det gäller djurskyddstillsynen i framtiden.
1993/94 :RR8
Bilaga 2
28
1993/94:RR8
Riksdagens revisorers förslag angående tillsyn av djurskydd . 1
1. Genomförd granskning............................ 1
2. Revisorernas överväganden och förslag................ 1
3. Förslag........................................ 2
Tillsyn av djurskydd Bilaga 1 ........................ 4
Förord .......................................... 2
1. Sammanfattning................................. 9
2. Djurskyddsbestämmelser .......................... 10
3. Tillsynsmyndigheter.............................. 11
Jordbruksverket ............................... 11
Länsstyrelsen.................................. 11
Kommunerna ................................. 12
Distriktsveterinärer, besiktningsveterinärer och särskilt
förordnade banveterinärer........................ 13
4. Avslutade och pågående utredningar m.m.............. 14
5. Kommunernas organisation och prioritering av
djurskyddstillsynen................................. 15
6. Tillsynen ...................................... 16
Kommunernas arbete ........................... 16
Mellankommunal samverkan ..................... 18
Veterinär medverkan i tillsynen ................... 19
Djurskyddslagstiftningen......................... 21
7. Avgifter ....................................... 22
8. Djurskyddsutbildningen........................... 22
9. EG och djurskyddstillsynen ........................ 23
10. Överväganden och förslag......................... 23
Sammanfattning av remissyttranden Bilaga 2 ............ 27
29
gotab 46312, Stockholm 1994