1993/94
RR3
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av nedläggning
och flyttning av förband.
Som ett resultat av granskningen föreslår revisorerna att statsmakternas
och försvarsmyndigheternas beslutsroller i samband med grundorganisa-
tionsförändringar inom försvaret preciseras. Vidare föreslås att former
skapas som ökar det lokala deltagandet i utredningsarbetet som före-
går en grundorganisationsförändring och att metodiken för kalkyle-
ring vid grundorganisationsförändringar ändras och att kalkylränta in-
förs. Revisorerna föreslår vidare att en mer samlad och systematisk
återrapportering av erfarenheterna från en genomförd grundorganisa-
tionsförändring bör göras till regering och riksdag.
Vad revisorerna anfört i dessa delar av granskningen bör riksdagen
ge regeringen till känna.
Riksdagens revisorers granskning av nedläggning och flyttning av för-
band har initierats av försvarsutskottet.
Granskningen har inriktats på de förändringar i försvarets grundor-
ganisation som beslutats under åren 1982—1992. Härvid belyses dels
de generella erfarenheterna av en förändring, dels tillvägagångsättet
och effekterna av en nedläggning eller hot om nedläggning vid några
förband.
Granskningen har på uppdrag av Riksdagens revisorer genomförts
av experten Ulf Wennerberg och redovisats i rapport 1992/93:5 om
nedläggning och flyttning av förband. Synpunkter på rapporten har
inhämtats genom sedvanligt remissförfarande. Yttrande har inkommit
från Överbefälhavaren, Fortifikationsförvaltningen, Försvarets forsk-
ningsanstalt, Försvarets personalnämnd, Statens lokalförsörjningsverk,
Arbetsmarknadsstyrelsen, Militärbefälhavaren i Södra militärområdet,
Värmlands regemente, Göta luftvärnsregemente, Norrlands luftvärns-
1 Riksdagen 1993194. 2 saml. RR3
kår, Skånska flygflottiljen, Försvarsdepartementet, Finansdepartemen-
tet, Tjänstemännens Centralorganisation, Svenska Arbetsgivareför-
eningen, Täby kommun, Växjö kommun samt Uddevalla kommun.
I bilaga 1 återges rapporten i sin helhet. En sammanfattning av
remissyttrandena över rapporten lämnas i bilaga 2.
1993/94 :RR3
Revisorerna har beslutat föra fram följande förslag som ett resultat av
den genomförda granskningen. Revisorerna har härvid beaktat de
synpunkter som remissinstanserna lämnat på rapporten 1992/93:5 om
nedläggning och flyttning av förband.
Av rapporten framgår att riksdagsbesluten om grundorganisationsför-
ändringar inom försvaret reglerar vilka fredsmyndigheter som skall
finnas kvar och var dessa skall vara lokaliserade. Riksdagen fattar
också översiktliga beslut om vad som skall ske med den verksamhet
som blir kvar efter en nedläggning. Däremot lägger riksdagen inte fast
personalmål för enskilda myndigheter och verksamheter inom för-
svarsmakten. Riksdagen tar heller inte ställning till de uppdrag som
centrala organ lägger ut på de lokala myndigheterna. Försvarsutskottet
har vid olika tillfällen tagit upp frågan om vilka beslut om grundorga-
nisationsförändringar som skall vara riksdagsbundna (bet. 1991/92:
FÖU12 och bet. 1992/93:FöU9). Utskottet har härvid bl.a. förutsatt att
slopandet av myndighetsbegreppet för militära fredsförband ff.o.m. den
1 juli 1994 inte kommer att medföra att förändringar av grundorgani-
sationen i framtiden kommer att genomföras utan riksdagens medver-
kan. Den uppföljning av vissa riksdagsbeslut rörande grundorganisa-
tionsförändringar som gjorts med anledning av granskningen visar att
det inte är alldeles självklart vilka beslut som skall vara riksdagsbund-
na.
I rapporten föreslås att riksdagens beslutsroll i samband med grund-
organisationsförändringar inom försvaret preciseras.
De remissinstanser som yttrat sig angående riksdagens beslutsuppgif-
ter är Överbefälhavaren (ÖB), Militärbefälhavaren i Södra militärområ-
det (MBS), Försvarsdepartementet och Tjänstemännens Centralorganisa-
tion. Samtliga har ansett att riksdagens beslutsroll måste preciseras.
ÖB anser att man bör återgå till parlamentariska grundorganisationsut-
redningar, förutsatt att riksdagen även i fortsättningen vill fatta beslut i
dessa frågor. Även MBS anser att man bör överväga parlamentariska
grundorganisationsutredningar för att precisera riksdagens beslutsroll.
Som ett resultat av granskningen i denna del anser revisorerna att
statsmakternas och försvarsmyndigheternas beslutsroller i samband
med grundorganisationsförändringar inom försvaret måste preciseras.
Regeringen bör redovisa ett underlag för riksdagen i denna fråga. Vad
revisorerna anfört i denna del av granskningen bör riksdagen ge
regeringen till känna.
När det gäller beslutsunderlaget vid grundorganisationsförändringar
inom försvaret har försvarsutskottet i anslutning till behandlingen av
budgetpropositionen år 1993 bl.a. framhållit att beslutsunderlaget del-
vis varit svårtolkat och otillräckligt genomarbetat (bet. 1992/93:FÖU9).
De intervjuer som genomförts med anledning av granskningen visar att
denna kritik har sin motsvarighet bland företrädare för lokala myndig-
heter inom försvarsmakten.
Av rapporten framgår att det rått en betydande osäkerhet om de
planeringsförutsättningar som gällt i samband med omstruktureringar
inom försvaret. De negativa effekterna härav har påtalats i de inter-
vjuer som gjorts i samband med granskningen. I rapporten nämns bl.a.
att ambitionen inom armén inför genomförandet av de nedläggningar
som beslutades år 1989 var att behålla så många yrkesofficerare som
möjligt. Förmåner infördes som bl.a. syftade till att stimulera persona-
len att flytta till förband på annan ort. Några år senare var målsätt-
ningen att få så många äldre yrkesofficerare som möjligt att sluta.
Förmåner infördes då för att stimulera yrkesofficerare att gå i pension
vid 55 års ålder. En annan effekt av planeringsosäkerheten har med-
fört att personal vid lokala myndigheter i vissa fall drabbats av flera
uppsägningar på kort tid.
Kritiken från lokalt håll har förutom planeringsosäkerheten också
gällt beslutsunderlaget i samband med grundorganisationsförändringar.
I de intervjuer som gjordes i samband med granskningen framhölls
bl.a. bristen på uppriktighet beträffande de skäl som motiverade en
nedläggning. Även bristen på förankring hos berörda parter vid en
nedläggning kritiserades från lokalt håll.
I rapporten föreslås att det skapas former för ett ökat lokalt delta-
gande i det utredningsarbete som föregår en grundorganisationsföränd-
ring i syfte att förbättra planeringen och öka effektiviteten i föränd-
ringsprocessen.
De remissinstanser som yttrat sig över rapporten i denna del anser
— i likhet med vad som framförts i rapporten — att man bör sträva
efter att öka det lokala deltagandet i utredningsarbetet inför grundorga-
nisationsförändringar. Överbefälhavaren (ÖB) framhåller dock att en
stor del av försvarsmaktens personal kan komma att oroas i onödan
om lokal nivå involveras i förarbetet. För att öka det lokala deltagan-
det anser ÖB det lämpligt att parlamentariskt sammansatta utredningar
återinförs. Försvarets personalnämnd anser att brister i fråga om för-
ankring och trovärdiga motiv för ett beslut är mycket hämmande för
personalens engagemang i ett förändringsarbete. Ett beslut som är
behandlat lokalt och väl underbyggt av trovärdiga motiv gör föränd-
1993/94 :RR3
ringsarbetet effektivare och mindre resurs- och tidskrävande. Försvars-
departementet menar att erfarenheterna visar att det är angeläget att
beslutsunderlaget inför en flyttning eller nedläggning så långt som
möjligt blir lokalt förankrat, så att förändringen kan ske så friktions-
fritt som möjligt. Fortifikationsförvaltningen och Tjänstemännens Cen-
tralorganisation framhåller också att det lokala deltagandet inför en
grundorganisationsförändring bör öka.
Som ett resultat av granskningen i denna del föreslår revisorerna att
former skapas som ökar det lokala deltagandet i utredningsarbetet
inför en grundorganisationsförändring. Riksdagen bör ge regeringen
till känna vad revisorerna anfört om ett ökat lokalt deltagande i
samband med grundorganisationsförändringar inom försvaret.
Av rapporten framgår att de försvarsekonomiska kalkyler som redovi-
sas av Överbefälhavaren inför en nedläggning eller flyttning av ett
förband har stor betydelse för riksdagens bedömning av de förslag som
framläggs. Det är därför väsentligt att beräkningarna är korrekta i
olika avseenden. I den s.k. FU 88-utredningen, som föregick 1989 års
försvarsbeslut, görs beräkningarna av besparingseffekterna utifrån en
22- årig kalkylperiod och en kalkylränta om 0 %. Genom att inte
räkna med någon kalkylränta i samband med grundorganisationsför-
ändringar överskattas besparingseffekten. Samma effekt har den långa
kalkylperioden. I rapporten redovisas räkneexempel på en fingerad
flyttning med olika antaganden om kalkylperiodens längd och kalkyl-
räntans storlek. Bl.a. framgår att den årliga besparingen blir 18, 2
miljoner kronor när kalkylperioden är 22 år och kalkylräntan 0 %,
mot 3,7 miljoner kronor när kalkylperioden är 10 år och kalkylräntan
8 %.
I rapporten föreslås att metodiken för kalkylering vid grundorgani-
sationsförändringar ändras och att kalkylränta införs.
Överbefälhavaren (ÖB) framhåller i sitt remissvar att det inför arbe-
tet med 1989 års försvarsbeslut fördes en diskussion om huruvida
kalkylränta skulle användas eller inte. Ett av huvudsyftena med den då
aktuella omstruktureringen var att skapa ett ökat utrymme för mate-
rielinköp på sikt. Vad gäller kalkylperiodens längd används sedan flera
år tillbaka tioåriga kalkylperioder, så bl.a. inför 1992 års försvarsbeslut.
Avslutningsvis framhåller ÖB, mot bakgrund av införandet av nya
finansieringsformer och ökade möjligheter för statliga myndigheter att
spara och låna medel, att kalkylmetoderna bör ses över och i vissa fall
ändras. Försvarets forskningsanstalt och Försvarsdepartementet hänvisar
till pågående arbete inom försvaret vad avser kalkylmetodernas anpass-
ning till statsmakternas nya principer för styrning av myndigheter.
Statens lokalförsörjningsverk, Finansdepartementet och Tjänstemännens
Centralorganisation instämmer i förslagen i rapporten att kalkylmetodi-
ken bör ändras och kalkylränta införas.
Revisorerna finner efter en genomgång av remissinstansernas syn-
punkter att argumenten för att inte använda någon kalkylränta är
1993/94 :RR3
ohållbara. Det är enligt revisorernas mening anmärkningsvärt att detta
problem inte uppmärksammats tidigare och föreslår att metodiken för
kalkylering vid grundorganisationsförändringar ändras och att kalkyl-
ränta införs. Riksdagen bör ge regeringen till känna vad revisorerna nu
anfört om kalkylmetodiken i samband med grundorganisationsföränd-
ringar inom försvaret.
Vad gäller genomförandet av grundorganisationsförändringar framgår
det bl.a. av rapporten att dessa förändringar ofta sker stegvis och
genom partiella åtgärder. Denna process pågår också ofta under en
relativt lång period.
Vid förändringar av grundorganisationen tillämpas en i jämförelse med
den centrala statsförvaltningen lång genomförandetid för beslutade
awecklingsåtgärder. I samband med 1982 års försvarsbeslut tillämpades
en genomförandetid på 3—5 år. Efter 1989 års försvarsbeslut var den
2,5 år. De åtgärder som beslutades år 1992 skall genomföras på 2 år.
Av de intervjuer som gjorts med anledning av granskningen har
framkommit att denna tid skulle kunna avkortas ytterligare.
I rapporten föreslås att genomförandetiden förkortas till 1,5 år från
tidpunkten för riksdagsbeslutet.
Remissinstanserna har i denna del av granskningen haft delvis
avvikande synpunkter från förslaget i rapporten. Gemensamt för re-
missvaren är dock att en awecklingsprocess bör vara så kort som
möjligt. Överbefälhavaren (ÖB) kritiserar analysen som redovisats i
rapporten i denna del. ÖB framhåller i sitt remissvar att förutsättning-
arna varierar vid olika typer av rationaliseringar. Så t.ex. kan avveck-
lingen av personal ske relativt snabbt medan avveckling av materiel
och anläggningar samt mark och lokaler kräver betydligt längre tid.
ÖB menar att det i grunden styrande för en awecklingsprocess är
huruvida krigsorganisationen förändras eller inte. Fortifikationsförvalt-
ningen och Statens lokalförsörjningsverk anser att en förkortning av
genomförandetiden till 1,5 år bör vara möjlig. Övriga remissinstanser
som yttrat sig i denna fråga är Göta luftvärnsregemente, Försvarets
forskningsanstalt, Försvarets personalnämnd, Försvarsdepartementet,
Tjänstemännens Centralorganisation och Svenska Arbetsgivareförening-
en. Samtliga framhåller att tiden för genomförandet av förändringarna
bör vara så kort som möjlig. Däremot torde det enligt dessa remissin-
stanser knappast gå att generellt ange vad som kan vara en lämplig
tidsrymd för genomförandet av en grundorganisationsförändring.
Revisorerna menar att en beslutad grundorganisationsförändring bör
genomföras så snabbt som möjligt. Något uttalande i övrigt om genom-
förandetidens längd finner revisorerna med hänsyn till remissinstanser-
nas synpunkter i denna fråga inte vara motiverad.
1993/94 :RR3
1993/94: RR3
I rapporten har, som framgått, konstaterats att genomförandet av
grundorganisationsförändringar ofta sker stegvis och genom partiella
åtgärder. I samband med intervjuerna framkom att man bedömde detta
ha nackdelar jämfört med mera koncentrerade omstruktureringar som
vid exempelvis en fullständig nedläggning. Det framkom också att
ambitionen att hålla i gång förbandsproduktionen under genomföran-
deperioden borde överges. Den produktion som pågår under budget-
året då riksdagsbeslutet om nedläggning fattas bör dock slutföras.
Därefter borde förbandets enda uppgift vara att avveckla kvarvarande
personal. Materielavvecklingen kan i vissa fall behöva avslutas av ett
mottagande förband.
Av intervjuerna framkom också betydelsen av att förutsättningarna
för den lokala myndighetens handlande i en awecklingssituation måste
vara tydliga och helst inte ändras under genomförandeperioden. Ett
sådant förfarande underlättar såväl personalavvecklingen som avveck-
lingen av materiel, mark och byggnader. Vad beträffar avvecklingen av
personal finns numera fastlagda rutiner för detta som fungerar väl. Det
gäller också stödet från Trygghetsstiftelsen och Statshälsan. Det konsta-
terades också i granskningen att den militära personalen i många
avseenden hade bättre förutsättningar än den civila att klara en ned-
läggningssituation.
I rapporten föreslås att ambitionen att hålla i gång förbandsproduk-
tionen under genomförandeperioden överges.
De remissinstanser som yttrat sig över denna del av rapporten
framhåller betydelsen av flexibilitet på lokal nivå i samband med
förbandsnedläggningar. Överbefälhavaren och Försvarsdepartementet
hänvisar också till vad försvarsutskottet har uttalat angående bl.a.
betydelsen av flexibilitet på lokal nivå i samband med avvecklingsarbe-
tet. Enligt utskottet skall regementsledningarna ha stor frihet att själva
besluta om kvarvarande förbandsproduktion i syfte att finna nya
verksamheter för de anställda (bet. 1991/92:FöU12). Försvarets perso-
nalnämnd anser att ambitionen att hålla i gång förbandsproduktionen
bör överges.
I syfte att underlätta för de anställda att finna nya sysselsättningar
anser revisorerna att den lokala myndigheten bör ges stor frihet vad
gäller förbandsproduktionen under awecklingsprocessen. Handlings-
reglerna från centralt håll bör vara tydliga och helst ligga fast under
hela awecklingsperioden. Något uttalande i övrigt om förbandsproduk-
tionen vid en förbandsnedläggning finner dock revisorerna med hän-
syn till remissinstansernas synpunkter i denna fråga inte vara motive-
rad.
O
Av rapporten framgår att erfarenhetsåterföringen efter genomförda
grundorganisationsförändringar sker på olika sätt. Bl.a. redovisar varje
lokal myndighet sina erfarenheter i en särskild avvecklingsrapport
efter en slutförd nedläggning eller flyttning. Den löpande uppföljning-
en av omstruktureringarna redovisas i myndigheternas årsredovisning-
ar. Det förekommer också att regeringen ålägger Överbefälhavaren att
i särskild ordning redovisa hur arbetet med pågående awecklingsåtgär-
der fortskrider. Det material som tas fram på detta sätt är dock
svåröverskådligt och ibland också svårtillgängligt. Vissa erfarenheter
samlas i forskningsrapporter och andra i mer kortfattade sammanställ-
ningar. En mer systematisk erfarenhetsåterföring från genomförda
grundorganisationsförändringar saknas. Detta gäller såväl inom för-
svarsmakten som i förhållande till statsmakterna.
I rapporten föreslås att Överbefäl havaren i en särskild rapport
redovisar de samlade erfarenheterna av varje större nedläggningsom-
gång. En liknande redovisning bör också göras av ansvariga myndighe-
ter avseende avvecklingen av mark och byggnader.
Ett stort antal remissinstanser har yttrat sig i fråga om återrapporter-
ingen till regering och riksdag av de erfarenheter som gjorts i samband
med omstruktureringar inom försvaret. Överbefälhavaren (ÖB) framhål-
ler att Chefen för armén enligt regleringsbrev för budgetåret 1992/93
halvårsvis skall redovisa läget vid omstruktureringen. Denna rapporter-
ing skall omfatta avveckling av personal, krigsförband, materiel och
anläggningar samt mark och lokaler. ÖB anser att denna återrappor-
tering är ett värdefullt bidrag till statsmakternas uppföljning av beslu-
ten. Försvarets forskningsanstalt delar uppfattningen i rapporten att
mera genomtänkta och systematiska uppföljningsrutiner bör skapas.
Liknande synpunkter framförs av Försvarsdepartementet, Försvarets per-
sonalnämnd och Arbetsmarknadsstyrelsen. Tjänstemännens Centralorga-
nisation (TCO) anser att en bra utvärdering av genomförda förändring-
ar är angelägen. TCO menar att det bör övervägas att låta ett oberoen-
de organ ansvara för utvärderingarna. Fortifikationsförvaltningen anser
att de underlag i form av planer m.m., som enligt förordningen
(1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter m.m. åläggs fastighets-
förvaltande myndigheter att upprätta och fortlöpande hålla aktuella,
torde ge en god grund för rapportering till statsmakterna om avveck-
ling av mark och byggnader. Statens lokalförsörjningsverk instämmer i
förslaget att en särskild redovisning av de samlade erfarenheterna från
en nedläggningsomgång bör göras av ansvariga myndigheter avseende
avvecklingen av mark och byggnader. Uddevalla kommun anser att det
är viktigt att genomarbetade uppföljningar görs av större nedläggning-
ar.
Revisorernas uppfattning i denna fråga är att en mer samlad och
systematisk återföring av erfarenheterna från en genomförd grundorga-
nisationsförändring bör göras till regering och riksdag. Huruvida en
sådan återrapportering skall åläggas en utvärderare utanför försvars-
makten bör övervägas av regeringen. Vad revisorerna anfört i denna
del av granskningen bör riksdagen ge regeringen till känna.
1993/94 :RR3
Riksdagens revisorer föreslår att riksdagen som sin mening ger rege-
ringen till känna vad revisorerna anfört om
1. statsmakternas och försvarsmyndigheternas beslutsroller,
2. beslutsunderlaget och det lokala deltagandet,
3. beslutsunderlaget och metodiken för kalkylering,
4. återrapporteringen.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Anders G
Högmark (m), Bengt Silfverstrand (s), Birgitta Hambraeus (c), Sten-
Ove Sundström (s), Margareta Gard (m), Ake Carnerö (kds), Maja
Bäckström (s), Leif Bergdahl (nyd), Bengt Harding Olson (fp) och
Bengt Kronblad (s).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Ake Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektö-
ren Susanne Lindstedt (föredragande).
Stockholm den 24 november 1993
På Riksdagens revisorers vägnar
Alf Wennerfors
Susanne Lindstedt
1993/94:RR3
I rapporten redovisas en granskning av de grundorganisationsföränd-
ringar som har beslutats och genomförts inom försvaret under åren
1982—1992. Med grundorganisation avses i det följande försvarets
fredsorganisation på lokal nivå. Granskningen belyser dels frågor om
genomförandet av riksdagens beslut vad gäller dessa åtgärder, dels de
ekonomiska effekter som grundorganisationsförändringarna har haft.
De bedömningar som görs grundar sig dels på intervjuer med personer
som har bred erfarenhet av de aktuella frågorna, dels på fallstudier
avseende vissa förband.
I granskningen berörs riksdagens beslutsuppgifter vad gäller grundor-
ganisationsförändringarna. Det konstateras att det inte är helt klart
vilka beslut om grundorganisationsförändringar som bör vara riksdags-
bundna. Bildandet av den nya myndigheten Försvarsmakten kan för-
väntas öka osäkerheten om detta.
Vidare redovisas en undersökning av hur ett antal riksdagsbeslut
från åren 1982, 1989 och 1992 har genomförts. Det konstateras att
riksdagens beslut — med något undantag — har genomförts i enlighet
med de förutsättningar som riksdagen har angivit. Undantaget är
avvecklingen av marinens anläggning i Näsby Park. Dessutom är det
tveksamt om inrättandet av detachementet Bohus Dal i Uddevalla stod
i överensstämmelse med riksdagens beslut om nedläggning av Bohus-
läns regemente (I 17).
Vad gäller beslutsunderlaget konstateras att det — främst inom ar-
mén — förekommer en utbredd kritik från lokalt håll mot det
utredningsmaterial som ÖverbeSlhavaren tar fram inför grundorgani-
sationsförändringarna. Bristen på förankring uppges göra det svårt att
skapa förståelse för förändringarna hos den berörda personalen.
Beträffande kalkylunderlaget konstateras att den kalkylmetodik som
användes inför 1989 års beslut om arméns omstrukturering tenderar
att överskatta de besparingar som görs genom nedläggning och flytt-
ning av förband. Det är främst avsaknaden av kalkylränta och den
mycket långa kalkylperioden som ger detta resultat. Att inte kalkylrän-
ta har använts kan betecknas som anmärkningsvärt. Vid flyttning av
förband kan den aktuella kalkylmetodiken ge ett så missvisande resul-
tat att riksdagen riskerar att fatta felaktiga beslut.
Vad gäller genomförandet av grundorganisationsförändringarna kan
konstateras att dessa förändringar ofta sker stegvis och genom partiella
åtgärder. Detta bedöms ha nackdelar jämfört med att koncentrera
omstruktureringarna till ett begränsat antal långtgående åtgärder (full-
ständig nedläggning).
1993/94:RR3
Bilaga 1
Vidare konstateras att genomförandetiden för en åtgärd bör avkortas
och att ambitionerna att hålla igång förbandsproduktionen under
genomförandeperioden bör överges.
Erfarenheterna av det förfarande som används vid avvecklingen av
personal är i huvudsak goda. Förbanden har också goda erfarenheter
av det stöd som har lämnats av Trygghetsstiftelsen och Statshälsan.
Däremot är erfarenheterna av arbetsförmedlingens insatser mer blan-
dade.
Vidare påvisas att den civila personalen löper betydligt större risk än
den militära att drabbas av arbetslöshet efter en nedläggning eller
flyttning av ett förband. Man kan räkna med att mellan 25 % och
35 % av den civila personalen förtidspensioneras eller blir arbetslös
efter en sådan åtgärd. Motsvarande uppgift för den militära personalen
är 7-8 %.
Beträffande avvecklingen av mark och byggnader konstateras i rap-
porten att staten ofta har ett dåligt utgångsläge i de förhandlingar som
sker med berörda kommuner om en avyttring av mark och byggnader
som lämnats i samband med en grundorganisationsförändring. Det
påvisas att försäljningen av mark och byggnader som lämnats i sådana
sammanhang sällan inbringar några större belopp.
De regionalekonomiska effekterna av förbandsnedläggningarna har
belysts med utgångspunkt från några av fallstudierna (I 11 i Växjö och
I 17 i Uddevalla). Det konstateras att nedläggningarna kan ha lett till
en minskning av sysselsättningen på resp, ort med omkring 700
årsarbetskrafter. Vissa tecken tyder på att den lokala arbetsmarknaden
i Växjö har haft lättare att suga upp den arbetskraft som friställts än
vad arbetsmarknaden i Uddevalla har haft.
Behovet av en bättre erfarenhetsåterföring från grundorganisations-
förändringarna framhålles. Det material som finns är svåröverskådligt
och delvis svårtillgängligt. Efter varje större omstruktureringsomgång
bör Överbefälhavaren få till uppgift att redovisa de samlade erfarenhe-
terna av genomförda nedläggningar och flyttningar i en särskild rap-
port till regeringen.
Följande förslag lämnas:
1. En dialog bör inledas mellan berörda parter i syfte att precisera
riksdagens beslutsroll i samband med grundorganisationsförändringar
inom försvaret. Beslut om inrättande och nedläggning av etablissement
bör alltid vara riksdagsbundna.
2. Försvarsmakten bör skapa former för ett ökat lokalt deltagande i
det utredningsarbete som föregår en grundorganisationsförändring.
Detta bör ske i syfte att åstadkomma en bättre förankring av de förslag
som lämnas till regeringen.
3. Metodiken för kalkylering vid grundorganisationsförändringar bör
ändras. Bl.a. bör diskonteringsränta införas och kalkylperioden avkor-
tas avsevärt jämfört med vad som tillämpades i den s.k. FU 88-utred-
ningen.
1993/94 :RR3
Bilaga 1
10
4. En beslutad grundorganisationsförändring — nedläggning eller
flyttning — bör genomföras snabbare än hittills. En avkortning av
genomförandetiden till 1,5 år räknat från tidpunkten för riksdagsbeslu-
tet bör vara möjlig.
5. Ambitionerna att hålla igång förbandsproduktionen under ge-
nomförandeperioden bör överges. Regementets huvuduppgift under
denna tid bör vara att avveckla den berörda personalen.
6. Återrapporteringen till statsmakterna om erfarenheterna av ge-
nomförda grundorganisationsförändringar behöver förbättras. Överbe-
fälhavaren bör i en särskild rapport redovisa de samlade erfarenheter-
na av varje större nedläggningsomgång. En liknande redovisning bör
göras av ansvariga myndigheter avseende avvecklingen av mark och
byggnader.
Försvarets grundorganisation har genomgått stora förändringar under
det senaste decenniet. Ett stort antal förband har lagts ned, flyttats eller
samordnats med andra förband. Fler omstruktureringar kan väntas
under 1990-talet. Mot denna bakgrund är det angeläget att sammanstäl-
la och analysera de erfarenheter som har gjorts av grundorganisations-
förändringarna. Av detta skäl har försvarsutskottet i en skrivelse den 9
april 1992 föreslagit att Riksdagens revisorer bl.a. skall granska de
regionalekonomiska konsekvenserna av genomförda förbandsnedlägg-
ningar.
Det finns en rad aspekter på grundorganisationsförändringarna som
inte har belysts särskilt utförligt i de studier som hittills har genom-
förts. Hit hör bl.a. olika frågor om genomförandet av de riksdagsbeslut
som har fattats. Vidare har de ekonomiska konsekvenserna av grund-
organisationsförändringarna främst belysts från försvarsekonomiska ut-
gångspunkter. Få analyser har gjorts av de regional och samhällseko-
nomiska konsekvenserna av dessa förändringar.
Den granskning som redovisas i denna rapport syftar till att belysa
olika frågor om genomförandet av grundorganisationsförändringarna.
Såväl tillvägagångssättet vid dessa förändringar som de resultat som har
uppnåtts belyses. Granskningen omfattar de grundorganisationsföränd-
ringar som har beslutats under åren 1982—1992. Genomförandet av de
beslut som fattades våren 1992 pågår fortfarande. Det är därför för
tidigt att utvärdera effekterna av 1992 års försvarsbeslut.
Arbetet har omfattat en generell del och ett antal fallstudier. Den
generella delen har gällt genomförandeprocessen i stort och de erfaren-
heter som kan dras av de åtgärder som har vidtagits under det senaste
decenniet. Fallstudierna belyser tillvägagångssätt och effekter vid ned-
läggning eller hot om nedläggning av några förband.
1993/94:RR3
Bilaga 1
Fyra fallstudier har genomförts. En har omfattat nedläggningen av
ett försvarsområdesregemente (I 11/Fo 16/18). En annan har omfattat
nedläggningen av ett brigadproducerande utbildningsregemente (I 17).
En tredje har omfattat effekterna av återkommande nedläggningsdis-
kussioner på ett förbands verksamhet och personal (F 10/Sektor Syd).
En fjärde har omfattat avvecklingen av marinens anläggning i Näsby
Park.
Ett stort antal intervjuer har genomförts i syfte att belysa utfallet av
riksdagsbesluten och erfarenheterna från genomförandet av grundorga-
nisationsförändringarna. Intervjuer har genomförts med företrädare för
riksdagen, regeringskansliet, centrala myndigheter och staber samt
olika lokala myndigheter. En förteckning över dem som har intervju-
ats eller på annat sätt har lämnat uppgifter finns i avsnitt 10.
Vidare har olika typer av beslutsdokument avseende grundorganisa-
tionsförändringarna studerats. Också de anvisningar som centrala sta-
ber har utfärdat för genomförandet av förändringarna har granskats. I
anslutning till 1989 års beslut om arméns utveckling har hela kedjan
av beslutsdokument gåtts igenom. Dessa dokument omfattar bl.a. den
s.k. FU 88-utredningen, försvarskommitténs förslag, propositionen, ut-
skottsbetänkande!, regeringens verkställighetsorder till Överbefälhava-
ren och den arméorder som lade fast detaljerna i organisationsföränd-
ringen.
Vidare har tidigare genomförda studier av förbandsnedläggningar
gåtts igenom. En översikt över dessa studier finns i avsnitt 2.5. Som
framgår av översikten har de studier som hittills genomförts särskilt
gällt de försvarsekonomiska konsekvenserna av grundorganisationsför-
ändringarna samt olika frågor om personalavvecklingen i samband
med dessa förändringar.
Med grundorganisation avses försvarets fredsorganisation på lokal nivå.
Till denna hör de förband och skolor som svarar för utbildningen av
värnpliktiga och fast anställd personal, övar krigsförbanden, planlägger
verksamheten i krig samt förvaltar krigsförbandens materiel och an-
läggningar.
Med brigadproducerande regemente avses ett regemente som har
ansvar för att de krigsförband som ingår i en brigad sammansätts till
en fungerande enhet. Det brigadproducerande regementet svarar för
brigadens krigsplanläggning, personalplanering, materielhantering och
övningsverksamhet.
Med försvarsområdesregemente avses ett regemente som organisato-
riskt är samordnat med en försvarsområdesstab. Försvarsområdet har
ett territoriellt ansvar och ansvarar för försvaret av ett län.
Med utbildningsregemente avses ett regemente som enbart har ut-
bildningsuppgifter.
Med sektorflottilj avses en flygflottilj som organisatoriskt är samord-
nad med en sektorstab. Sektorstaben leder luftförsvaret inom en luft-
försvarssektor.
1993/94:RR3
Bilaga 1
12
Med etablissement avses ett kasernområde, d.v.s. ett sammanhängan-
de område med kaserner och andra byggnader som disponeras av ett
fredsförband.
Med detachement avses en mindre enhet som är underställd ett
annat förband.
I det följande redovisas de viktigaste av de riksdagsbeslut som har
fattats vad gäller nedläggning, flyttning eller sammanläggning av för-
band under det senaste decenniet.
I 1982 års försvarsbeslut (prop. 1981/82:102, bet. FÖU18, rskr. 374)
beslutades en rad förändringar i försvarets grundorganisation. Vad
gäller armén beslutades bl.a. om nedläggning av K 1 (Stockholm), S 2
(Karlsborg), T 1 (Linköping) och A 6 (Jönköping), flyttning av K 3
(från Skövde till Karlsborg) samt samlokalisering av T 4 och P 2 i
Hässleholm. Vad gäller marinen beslutades om en begränsning av
utbildningsverksamheten vid MKV/KA 4 (Göteborg) samt en avveck-
ling av anläggningen i Näsby Park (Stockholm). Vad gäller flygvapnet
beslutades om nedläggning av F 13 M (Linköping) samt F 18 (Stock-
holm).
I 1989 års beslut om arméns utveckling, m.m. (prop. 1989/90:9, bet.
FÖU3, rskr. 87) beslutade riksdagen om ytterligare strukturförändring-
ar inom armén. Underlaget för detta beslut bestod av kompletterande
utredningar som genomfördes efter 1987 års försvarsbeslut. 1989 års
beslut innebar bl.a. nedläggning av ett antal brigadproducerande rege-
menten: I 3/Fo 51 (Örebro), I 11/Fo 16/18 (Växjö) och I 17 (Uddeval-
la). Vidare beslöt riksdagen att P 6 anläggning i Kristianstad skulle
avvecklas.
Vad gäller specialtruppslagen beslutade riksdagen år 1989 att Lv 7
skulle flyttas från Luleå till Boden, att Ing 1 skulle flyttas från
Södertälje till Strängnäs och samlokaliseras med P 10/Fo 43 och att
viss ingenjörsutbildning skulle flyttas från Ing 3 i Boden till Sollefteå.
Härutöver beslutade riksdagen att T 3 (Sollefteå) och T 4 (Hässleholm)
skulle läggas ned och att en del av trängutbildningen vid dessa förband
skulle tas över av andra förband. Vidare beslutade riksdagen om en rad
åtgärder vad gäller arméns skolor.
I samband med 1989 års beslut kommenterade försvarsutskottet de
regionalpolitiska konsekvenserna av organisationsförändringarna. Ut-
skottet berörde särskilt konsekvenserna för Sollefteå kommun och
förutsatte att regeringen uppmärksamt följer sysselsättningsutveckling-
en i denna kommun och vid behov vidtar nödvändiga åtgärder.
I 1992 års försvarsbeslut (prop. 1991/92:102, bet. FÖU12, rskr. 337)
beslutade riksdagen om ytterligare förändringar i försvarets grundorga-
nisation. Sammantaget innebär dessa att åtta etablissement skall av-
vecklas under de närmaste åren. Följande förändringar beslutades vad
gäller grundorganisationen:
1993/94:RR3
Bilaga 1
13
□ I 12/Fo 17 (Eksjö) samlokaliseras med Ing 2 (Eksjö)
□ I 14/Fo 21 läggs ned (Gävle)
□ Fo 21 inrättas som en fristående myndighet (Gävle)
□ P 6/Fo 14 läggs ned (Kristianstad)
□ Fo 14 (Kristianstad) samlokaliseras med P 2 (Hässleholm)
□ I 2/Fo 52 (Karlstad) samlokaliseras med A 9 (Kristinehamn)
□ A 3 (Kristianstad) samlokaliseras med P 2 (Hässleholm)
□ Lv 6 (Göteborg) samlokaliseras med I 16/Fo 31 (Halmstad)
□ LvTS (Göteborg) omlokaliseras till Östersund
□ Ing 1 läggs ned (Södertälje)
□ Viss trängutbildning flyttas från Hässleholm till Skövde
Riksdagen avslog regeringens förslag att lägga ned F 6 (Karlsborg) och
beslutade istället att F 13 (Norrköping) skall läggas ned.
Vad gäller genomförandet av besluten framhöll försvarsutskottet att
det är väsentligt att medge flexibilitet i avvecklingsarbetet på lokal
nivå. Utskottet ansåg att regementsledningarna bör ha stor frihet att
själva besluta om kvarvarande förbandsproduktion i syfte att finna nya
verksamheter för de anställda.
I samband med krisuppgörelsen hösten 1992 kom regeringen över-
ens med socialdemokraterna om att fler förband skulle läggas ned.
Regeringen föreslog därför (prop. 1992/93:50, bet. FiUl, rskr.134) att F
6 (Karlsborg) skulle läggas ned. Vidare aviserades ytterligare åtgärder i
1993 års budgetproposition. Riksdagen beslöt i enlighet med regering-
ens förslag.
I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100, bil. 5) föreslog
regeringen att Lv 4 (Ystad) skall läggas ned, att A 4 skall samordnas
med I 5 (Östersund), att Karlskrona örlogsskolor skall samordnas med
KA 2 (Karlskrona) och att Muskövarvet skall skiljas ut från Ostkustens
marinkommando och bolagiseras. Regeringen föreslog också vissa åt-
gärder beträffande flygvapnet, bl.a. en översyn av flygräddningsorgani-
sationen och målflygverksamheten. Dessutom gavs ÖverbeSlhavaren i
uppdrag att senast i september 1995 lämna ett förslag om förändrad
grundorganisation för flygvapnet.
Riksdagen beslöt våren 1993 (bet. 1992/93:FÖU9) att Lv 4 skall vara
kvar i Ystad samt att flyttningen av Lv 6 och LvTS till Halmstad resp.
Östersund skall genomföras i enlighet med 1992 års försvarsbeslut.
Riksdagen beslöt också att den lösning som har redovisats av myndig-
heterna i Östersund vad gäller samordningen av I 5 och A 4 noggrant
skall prövas i det fortsatta arbetet. Vidare beslöt riksdagen att bemyndi-
ga regeringen att överlåta statens tillgångar och skulder i verksamheten
vid Muskövarvet till ett statligt eller privat aktiebolag.
1993/94:RR3
Bilaga 1
14
Försvarets forskningsanstalt (FOA) har utvärderat vissa av de grundor-
ganisationsförändringar som blev följden av 1982 års försvarsbeslut.
FOA:s studie (C 10275-M 5) genomfördes på uppdrag av regeringen
och Chefen för armén. Studien omfattade de försvarsekonomiska,
samhällsekonomiska och sociala konsekvenserna av nedläggningarna
av A 6 (Jönköping) och S 2 (Karlsborg). Dessutom granskades flytt-
ningen av K 3 från Skövde till Karlsborg samt flyttningen av vissa
skolor.
I denna studie konstaterade FOA att de undersökta förändringarna
var lönsamma från såväl försvarsekonomisk som samhällsekonomisk
synpunkt. Man konstaterade också att personalen vid berörda förband
till största delen har kunnat beredas ny sysselsättning. Enligt FOA:s
bedömning hade det funnits en tendens i debatten före besluten att
överskatta den samhällsekonomiska betydelsen av förbandsnedlägg-
ningarna.
På uppdrag av Försvarets personalnämnd (FPN) har FOA genom-
fört en studie (C 50063.5,3) av de familjesociala konsekvenser som
drabbade de anställda vid A 6 efter förbandets nedläggning. Studien
visade att nedläggningen i vissa fall ledde till allvarliga familjesociala
problem (skilsmässor, anpassningsproblem på den nya bostadsorten,
problem med dubbel bosättning, ökad veckopendling, etc.).
Statens institut för byggnadsforskning genomförde 1983 en studie av
effekterna av K 4:s etablering i Arvidsjaur (M 83:31). Studien visade att
ungefär 400 nya arbetstillfällen skapades i Arvidsjaur till följd av
etableringen av förbandet (240 på regementet, resten i olika servicenär-
ingar på centralorten). Däremot uppstod inga spridningseffekter på
sysselsättningen utanför Arvidsjaurs centralort.
Inför 1982 års beslut undersökte Arbetstagarkonsult AB de sam-
hällsekonomiska konsekvenserna av en nedläggning av A 6, S 2 och
I 3. Arbetstagarkonsult kom fram till att nedläggningarna av A 6 och
S 2 inte skulle vara samhällsekonomiskt lönsamma. På uppdrag av
Chefen för armén granskade FOA Arbetstagarkonsults beräkningar vad
gäller A 6. FOA kom fram till att Arbetstagarkonsults kalkyler inne-
höll väsentliga brister. Enligt FOA hade Arbetstagarkonsult förbisett
väsentliga intäkts- och kostnadsposter.
Försvarets civilförvaltning (FCF) har på uppdrag av FPN följt upp
hur personalavvecklingen sköttes vid genomförandet av 1989 års beslut
om arméns omstrukturering (FPN 1992-05-22). FCF:s utvärdering av-
ser endast genomförda personalawecklingsåtgärder. I FCF:s studie
betonas bl.a. betydelsen av en tidig och rättvisande information till
dem som berörs av en nedläggning. Man har också granskat upplägg-
ningen av personalawecklingsarbetet och effekten av de åtgärder som
har vidtagits.
Försvarets personalnämnd (FPN) genomförde under våren 1992 en
enkät med all personal vid I 3/Fo 51, I 11/Fo 16/18 och I 17. Enkäten
syftade bl.a. till att undersöka hur personalen vid dessa myndigheter
1993/94 :RR3
Bilaga 1
15
har upplevt de stödåtgärder som sattes in för att underlätta omställ-
ningen. Man undersökte också hur många som har fått nytt arbete,
avsåg att gå i pension, etc.
Försvarets forskningsanstalt (FOA) har nyligen redovisat en studie
av de försvarsekonomiska konsekvenserna av 1989 års omstrukture-
ringar inom armén. Studien är en efterkalkyl på nedläggningen av I 3,
I 11 och I 17 samt på flyttningen av Lv 7 från Luleå till Boden. FOA:s
efterkalkyl visar att dessa åtgärder i stort sett har givit de besparingar
som beräknades i förkalkylen.
I det följande beskrivs det förfarande som brukar tillämpas vid bered-
ning, beslut och genomförande av grundorganisationsförändringar
inom försvaret. Förfaringssättet ändras fortlöpande vilket medför att
detaljerna i besluts- och genomförandeprocessen varierar från ett be-
slutstillfälle till ett annat.
Beslut om långtgående förändringar i försvarets grundorganisation
fattas i regel i samband med försvarsbesluten. Mindre omfattande
åtgärder kan dock komma ifråga också vid andra tillfållen. Beslutet om
nedläggning av F 6 är ett exempel på detta. Ursprunget till detta beslut
var krisuppgörelsen hösten 1992.
En jämförelse mellan de beslut som har fattats åren 1982, 1989 och
1992 visar att Överbefälhavarens roll vid framtagning av beslutsunder-
lag har vidgats under senare år. Inför 1982 års försvarsbeslut svarade
den parlamentariskt sammansatta försvarskommittén för huvuddelen
av utredningsarbetet. Under senare år har denna uppgift till största
delen legat på Överbefälhavaren.
Det finns skillnader mellan olika beslutstillfällen också vad gäller
genomförandet av besluten. Ett exempel på detta är förfarandet vid
avveckling av mark och anläggningar. I samband med 1982 år försvars-
beslut lades denna uppgift på Försvarets fastighetsnämnd. År 1989
uppdrog regeringen åt en särskild förhandlingsman (Thomas Norell)
att avveckla berörda etablissement. Motsvarande uppgift för de etablis-
sement som skall lämnas efter 1992 års försvarsbeslut har nyligen lagts
på Fortifikationsförvaltningen. Denna uppgift skall genomföras i sam-
råd med Statens lokalförsörjningsverk.
Normalförfarandet vid beslut och genomförande av grundorganisa-
tionsförändringar kan beskrivas som följer. Första steget är att Överbe-
fälhavaren på regeringens uppdrag tar fram ett förslag till organisa-
tionsförändringar. Ett exempel på ett sådant förslag är FU 88 —
Försvarsmaktsutredning 88. Denna utredning låg till grund för de
förändringar som beslutades år 1989. I utredningsarbetet skall Överbe-
fälhavaren beakta operativa, försvarsekonomiska och utbildningsmässi-
ga aspekter. Däremot skall Överbefälhavaren inte ta regional politiska
hänsyn.
När Överbefälhavaren har redovisat sitt förslag för regeringen vidtar
en politisk beredningsprocess. Om en försvarskommitté har tillsatts
1993/94:RR3
Bilaga 1
16
läggs en väsentlig del av det politiska beredningsansvaret på detta
organ. I annat fall sker denna beredning inom Försvarsdepartementet.
Inför 1992 års försvarsbeslut organiserades en parlamentariskt sam-
mansatt försvarsberedning för att skapa möjligheter till politisk insyn i
beredningsarbetet.
När riksdagens beslut har fattats ger regeringen ÖverbeSlhavaren i
uppdrag att genomföra beslutet. Regeringen preciserar härvid hur
genomförandet skall ske. Regeringens uppdrag lämnas i en särskild
skrivelse och/eller i myndighetens regleringsbrev. Som framgick ovan
lämnas också uppdrag till andra myndigheter än ÖverbeSlhavaren,
t.ex. vad gäller avvecklingen av mark och byggnader. ÖverbeSlhavaren
och berörda försvarsgrenschefer uppdrar i sin tur åt regionala och
lokala myndigheter att genomföra de beslut som har fettats av stats-
makterna. ÖverbeSlhavarens och försvarsgrenschefernas uppdrag till
underlydande organ är i regel mycket detaljerade. Den arméorder som
reglerade genomförandet av 1989 års riksdagsbeslut bestod dels av
allmänna anvisningar för hur omstruktureringarna skulle genomföras,
dels av produktionsuppdrag och personalmål för berörda myndigheter.
Personalmålen anger hur mycket militär och civil personal som för-
banden Sr disponera efter genomförda omstruktureringar.
Den lokale chefen ges relativt stor handlingsfrihet vid genomföran-
det av en nedläggning eller flyttning av ett förband. En dialog förs med
överordnade organ om hur mycket utbildningsverksamhet som skall
upprätthållas under awecklingsperioden. Därefter föreläggs förbandet
ett produktionsmål. Ansvaret för att avveckla anställd personal och
berörda krigsförband ligger entydigt på det regemente som skall av-
vecklas. Däremot brukar ansvaret för att avveckla regementets mark
och byggnader läggas på en central myndighet.
Syftet med fallstudierna är att ge en konkret bild av vad som har hänt
i det enskilda fallet och hur detta har uppfattats av de närmast
berörda. Underlaget för fallstudierna har inhämtats genom besök på
platsen, intervjuer med olika personer samt genomläsning av aweck-
lingsrapporter, årsredovisningar och annat skriftligt material.
Fyra fallstudier redovisas. Två av dessa avser regementsnedläggning-
ar, en effekterna av återkommande nedläggningsdiskussioner på ett
förband och ytterligare en avvecklingen av ett etablissement. De för-
band som berörs är Kronobergs regemente (I 11/Fo 16/18), Bohusläns
regemente (I 17), Skånska flygflottiljen (F 10/Sektor Syd) samt mari-
nens anläggning i Näsby Park.
De synpunkter och erfarenheter som redovisas i anslutning till
fallstudierna är ett referat av uppfattningar som har framförts av de
intervjuade. De bedömningar och slutsatser som fallstudierna föranle-
der för granskningens del redovisas tillsammans med annat material i
kapitlen 4—6.
1993/94:RR3
Bilaga 1
17
2 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR3
Frågeställningar
Syftet med fallstudien är att belysa hur nedläggningen av regementet
har genomförts, vilka resultat som har uppnåtts vid avvecklingen av
personal, mark och byggnader samt de erfarenheter som företrädare
för regementet och andra berörda har av nedläggningen.
Förbandet
I U/Fo 16/18 var ett försvarsområdesregemente. Förbandet hade hösten
1989 ca 450 anställda. Av dessa var 272 yrkesofficerare och 173
civilanstäilda. Före nedläggningen producerade förbandet två infante-
ribrigader och grundutbildade ca 1 000 värnpliktiga per år. Förbandet
förfogade också över fyra skjut- och övningsfält med en sammanlagd
yta om 4 100 hektar.
Utvecklingen före den 14 december 1989
Riksdagen beslöt den 14 december 1989 att I 11 skulle läggas ned.
Samtidigt beslöt riksdagen att fristående försvarsområdesmyndigheter
skulle inrättas i Växjö och Kalmar.
Före riksdagsbeslutet hade frågan om regementets framtid utretts i
flera omgångar. Överbefälhavarens förslag förelåg hösten 1988. För-
svarskommittén lade fram sitt förslag i juni 1989. Båda dessa utred-
ningar förordade en nedläggning av I 11. De lokala protestaktionerna
började så snart Överbefälhavarens förslag om nedläggning blev känt
och pågick ända fram till tidpunkten för riksdagsbeslutet.
Regementet påbörjade i tysthet vissa förberedelser för nedläggningen
redan under våren 1989. Det egentliga förberedelsearbetet startade
dock då försvarskommitténs förslag förelåg i juni 1989. Vid denna
tidpunkt utsändes en enkät till all personal vid regementet. Efter
sommaren organiserades ett informationskontor med uppgift att sköta
olika uppgifter i samband med nedläggningen. Något senare skapades
en samverkansgrupp i vilken ingick företrädare för Växjö kommun,
länsstyrelsen, arbetsförmedlingen, vissa företag, m.fl. Samverkansgrup-
pens uppgift var bl.a. att förmedla kontakter mellan regementet och
andra arbetsgivare på orten.
Utvecklingen efter den 14 december 1989
I 11 skulle vara nedlagt den 1 juli 1992. Räknat från tidpunkten för
riksdagsbeslutet hade man således två och ett halvt år på sig att
genomföra nedläggningen.
En av de första åtgärderna efter riksdagsbeslutet var att utarbeta en
avvecklingsplan. Detta dokument förelåg i februari 1990 och angav
hur awecklingsarbetet skulle läggas upp och vem som hade ansvar för
vad.
1993/94:RR3
Bilaga 1
18
Som nämnts organiserades två fristående försvarsområdesmyndighe-
ter då I 11 lades ned. Fo 18 (Kalmar) upprättades den 1 juli 1990 och
Fo 16 (Växjö) den 1 juli 1992. Tjänsterna vid dessa myndigheter
utlystes i mars 1990 och tillsattes före sommaren samma år.
Grundutbildningsverksamheten vid Ill trappades ned gradvis under
nedläggningsperioden. Man hade därför inga svårigheter att genomföra
den utbildning som hade förelagts regementet. Tvärtom hade man
överskott på utbildningspersonal mot slutet av nedläggningsperioden.
Detta gällde trots att regementschefen vid flera tillfållen hade uppma-
nat de anställda att i det läge som rådde prioritera sin egen privata
situation.
I mars 1990 startade planerings- och utvecklingssamtal med all
personal vid regementet. Samtidigt togs kontakter med andra regemen-
ten i landet i syfte att undersöka möjligheterna att föra över personal
till dessa. Personalen — militär och civil — sades upp den 30 juni
1991. Som nämnts hade tjänsterna vid försvarsområdena då redan
tillsatts. Den personal som hade fått anställning vid försvarsområdena
visste således om detta då de blev uppsagda från regementet.
Arbetsförmedlingen började stödja regementet under våren 1990.
Från denna tidpunkt tjänstgjorde en arbetsförmedlare en dag i veckan
vid regementet. Trygghetsstiftelsen påbörjade sin verksamhet vid rege-
mentet i juli 1990. Stiftelsens insatser omfattade ekonomiskt stöd till
anställda vid utbildning och provtjänstgöring vid annan myndighet,
stöd vid start av eget företag, m.m. Totalt fick ett åttiotal personer stöd
i olika former från Trygghetsstiftelsen. Även Statshälsan har bidragit
med olika former av stödinsatser.
Avvecklingen av mark och byggnader har skötts av en av regeringen
utsedd förhandlingsman. Det har således ankommit på denne att
genomföra förhandlingarna med Växjö kommun och andra intressen-
ter om försäljning av fastigheterna. Regementet har inte medverkat i
dessa förhandlingar. Kasernområdet överfördes sommaren 1992 till
Byggnadsstyrelsen och används nu som flyktingsluss. Ett försök att
innan dess finna köpare till fastigheterna genom ett anbudsförfarande
på grundval av ett särskilt utarbetat prospekt gav inget resultat.
En del av den mark som regementet förfogade över var s.k. återläm-
ningsmark. För dessa markområden fanns således gamla avtal mellan
staten och kommunen om återlämnande av mark vid en nedläggning
av regementet. Beträffande återlämningsmarken och viss annan mark
har ett avtal slutits mellan Fortifikationsförvaltningen och Växjö kom-
mun om återlämning resp, försäljning.
Kronobergs försvarsområde har nu lokaler i I ll:s gamla sjukhus
som byggts om för detta ändamål. Sjukhuset ligger utanför I ll:s
kasernområde. Försvaret kommer också att behålla delar av det för-
rådsområde som ligger i anslutning till kasernområdet.
1993/94:RR3
Bilaga 1
19
Effekter av nedläggningen
Enligt FOA:s beräkningar uppgår besparingseffekten av I 1 l:s nedlägg-
ning till 61 miljoner kronor per år räknat som ett genomsnitt över
kalkylperioden 1989—2012. FOA:s kalkyl är en försvarsekonomisk
kalkyl. De kostnader som uppstår för andra intressenter än försvaret —
t.ex. Trygghetsstiftelsen — har således inte beaktats i kalkylen.
En intressant fråga är givetvis vad som hände med I ll:s personal.
Tabell 3.1 visar vart den militära personalen gick efter att ha slutat vid
I 11.
Tabell 3.1 Avgångsvägar för militär personal vid Ill.
Läget den 30 juni 1992.
1993/94:RR3
Bilaga 1
|
Avgångsväg |
Antal |
% |
|
Kvar inom försvaret |
184 |
68 |
|
Civil verksamhet |
69 |
25 |
|
Pension |
14 |
5 |
|
Arbetslösa |
5 |
2 |
|
Summa |
272 |
100 |
Källa: FOA och Kronobergs försvarsområde.
Motsvarande uppgifter för den civila personalen framgår av tabell 3.2.
Tabell 3.2 Avgångsvägar för civil personal vid Ill.
Läget den 30 juni 1992.
|
Avgångsväg |
Antal |
% |
|
Kvar inom försvaret |
96 |
55 |
|
Civil verksamhet |
36 |
21 |
|
Pension |
19 |
11 |
|
Arbetslösa |
20 |
12 |
|
Avlidna |
2 |
1 |
|
Summa |
173 |
100 |
Källa: FOA och Kronobergs försvarsområde.
Efter den 1 juli 1992 har huvuddelen av dem som var arbetslösa vid
denna tidpunkt fått arbete. Flertalet av dessa personer har anställts vid
Invandrarverkets flyktingsluss på det gamla kasernområdet. Av dem
som pensionerats var huvuddelen sådana som gått i ålderspension.
Endast fem av totalt 33 pensioneringar utgjordes av förtidspensioner-
ingar som anses ha ett samband med nedläggningen.
Av dem som 1990 anställdes på de kvarvarande försvarsområdes-
myndigheterna har ett betydande antal fått sägas upp på nytt på grund
av minskade personalramar för dessa myndigheter. Uppsägningarna
20
har skett i flera omgångar. Kronobergs försvarsområde bedöms behöva
minska med ett femtiotal anställda jämfört med utgångsläget 1990 (då
personalramen var 90 anställda).
Sysselsättningsminskningen i Växjöområdet till följd av beslutet att
lägga ned I 11 utgörs dels av minskad sysselsättning inom försvaret,
dels av spridningseffekter på annan sysselsättning i Växjö (servicenär-
ingar, m.m.). Sysselsättningsminskningen inom försvaret uppgår till
ungeSr 350 årsarbetskrafter. Med en multiplikatoreffekt på 2,0 inne-
bär detta att den totala sysselsättningsminskningen i Växjöområdet till
följd av I 1 l:s nedläggning kan uppgå till 700 årsarbetskrafter. I denna
bedömning har inte inräknats effekten av nedskärningarna vid för-
svarsområdesmyndigheten och inte heller det sysselsättningstillskott
som flyktingslussen har medfört. Multiplikatoreffekt är ett sätt att
kvantifiera spridningeffekterna av ett sysselsättningsbortfall. Enligt Ar-
betsmarknadsdepartementet kan man räkna med en multiplikatoref-
fekt om 2,0 vid nedläggning av regementen.
Vad gäller avvecklingen av mark och byggnader återstår framförallt
att finna en permanent lösning för kasernområdet. Flyktingslussen far
betraktas som en tillfällig åtgärd. Hur området därefter skall användas
är oklart. Den försäljning av mark som skett till Växjö kommun har
endast inbringat ett mindre belopp (ca 1 miljon kronor).
De intervjuades erfarenheter av nedläggningen
Intervjuer med företrädare för regementet och andra berörda har
genomförts i syfte att få en uppfattning om de erfarenheter som har
gjorts under avvecklingen av I 11. Intervjumaterialet har kompletterats
med genomgångar av skriftligt material som belyser olika aspekter på
nedläggningen.
Från lokalt håll riktas kritik mot försvarsledningens sätt att genom-
föra det utredningsarbete som låg till grund för förslaget att lägga ned
I 11. Man anser att Överbefälhavaren tog regionalpolitiska hänsyn
utan att redovisa detta och att dessa skäl var den verkliga anledningen
till att I 11 lades ned — inte de ekonomiska och operativa skäl som
man utåt hänvisade till. Man är också missnöjd med att inte ha fått
delta i utredningsarbetet eller yttra sig över resultatet innan förslagen
redovisades för regeringen. Från regementets sida anser man att den
utredningsmetodik som tillämpades verksamt har bidragit till att perso-
nalen har haft svårt att förstå och acceptera det beslut som fattades.
Under genomförandet av avvecklingen har osäkerhet rått om dimen-
sioneringen av den verksamhet som skulle vara kvar (försvarsområdes-
myndigheterna). Som nämnts har man under awecklingsperioden
tvingats att säga upp personal som anställts på dessa myndigheter. Vissa
personer har därför sagts upp två gånger på kort tid vilket givetvis har
varit ett negativt inslag i awecklingsprocessen. Frånsett detta anser sig
regementsledningen ha fått tydliga besked från centrala organ om vilka
förutsättningar som skulle gälla för avvecklingen.
Från regementets sida betonar man att den lokale chefen måste ha
stor handlingsfrihet vid genomförandet av avvecklingen. Den centrala
1993/94 :RR3
Bilaga 1
21
nivån bör därför inte utSrda detaljerade anvisningar för hur avveck-
lingen skall genomföras. I sammanhanget kan nämnas att man inte har
upplevt några svårigheter att prioritera mellan målet att hålla igång
viss utbildningsverksamhet under avvecklingsperioden och målet att
snabbt och effektivt avveckla personal och materiel. Delvis beror detta
på att en dialog fördes med centrala organ om utbildningsmålet innan
detta fastställdes och att regementets önskemål i stort sett tillgodosågs.
Resultatet av dialogen blev att antalet värnpliktiga gradvis minskades
under avvecklingsperioden.
Personalavvecklingen anses ha gått bra. Man har i huvudsak goda
erfarenheter av det stöd som lämnats av arbetsförmedlingen, Trygghets-
stiftelsen och Statshälsan. Däremot har samverkansgruppen varit en
besvikelse. Den gav inte de kontakter som man hoppades på från
början. Man anser också att personalavvecklingen kan genomföras
snabbare än vad som faktiskt skedde. En alltför lång awecklingstid har
nackdelen att de anställda inte tar sin situation på fullt allvar och
dröjer alltför länge med att söka sig bort från regementet.
De lokala företrädarna är kritiska till det sätt på vilket avvecklingen
av regementets mark och byggnader har skötts. Som nämnts har
avvecklingen av mark och byggnader handlagts av en centralt utsedd
förhandlingsman. Den lokala kritiken går ut på att det har tagit alltför
lång tid innan något har hänt och att man inte har tagit tillvara de
möjligheter som har funnits beträffande lokalerna. Från lokalt håll är
man också irriterad över att inte ha Stt deltaga i förhandlingarna med
kommunen.
Från centralt håll hänvisar man till en rad omständigheter som
försvårat avvecklingen av mark och byggnader. Till dessa hör osäker-
heten om dimensioneringen av kvarvarande verksamhet (försvarsområ-
desmyndigheterna), förekomsten av återlämningsavtal för vissa mark-
områden, den svaga fastighetsmarknaden i Växjö, låg kommunal pla-
neringsberedskap, etc.
Sammanfattning
Riksdagen beslöt 1989 att 1 11/Fo 16/18 skulle läggas ned. Regementet
skulle vara avvecklat den 30 juni 1992.
Enligt FOA:s efterkalkyl har nedläggningen lett till besparingar på
drygt 60 miljoner kronor per år.
Den personal som sades upp från I 11 har med något undantag Stt
nya arbeten. Däremot är läget sämre för vissa av dem som har sagts
upp ytterligare en gång från försvarsområdesmyndigheten. Detta beror
på att arbetsmarknadsläget i Växjö är väsentligt sämre nu än för några
år sedan.
Nedläggningen av I 11 kan ha lett till en sysselsättningsminskning i
Växjöområdet på omkring 700 årsarbetskrafter (hälften inom försvaret
och hälften inom annan verksamhet). Den flyktingsluss som har
inrättats i I ll:s kaserner har dock lett till ett — sannolikt tillfälligt —
sysselsättningstillskott på ett femtiotal årsarbetskrafter (exkl. spridnings-
effekter på annan verksamhet i Växjöområdet).
1993/94:RR3
Bilaga 1
22
Vissa markområden har överlåtits eller försålts till Växjö kommun 1993/94:RR3
efter det att I 11 har lagts ned. Försäljningen har endast inbringat Bilaga 1
mindre belopp. Viss övningsmark kommer att behållas av försvaret.
Det återstår att finna en permanent lösning vad gäller huvuddelen av
kasernområdet.
Frågeställningar
Syftet med fallstudien är att belysa hur nedläggningen av regementet
har genomförts, vilka resultat som har uppnåtts vid avvecklingen av
personal, mark och byggnader samt de erfarenheter som företrädare
för förbandet och andra berörda har av nedläggningen.
Förbandet
1 17 var ett rent utbildningsregemente. Hösten 1989 hade förbandet
360 anställda. Av dessa var 214 yrkesofficerare och 146 civilanställda.
Förbandet hade vid full drift ca 1 000 värnpliktiga i grundutbildning.
Man producerade då två infanteribrigader samt vissa fristående för-
band. De markområden som förbandet förfogade över omfattade i
huvudsak kasernområdet i Uddevalla samt ett närövningsområde.
Utvecklingen före den 14 december 1989
Riksdagen beslöt den 14 december 1989 att I 17 skulle läggas ned.
Överbefälhavarens förslag om nedläggning kom hösten 1988 och för-
svarsko mm itténs i juni 1989. Liksom i Växjö ledde förslagen om
nedläggning till lokala protestaktioner. I 17:s dåvarande regementschef
engagerade sig starkt i kampen för regementets bevarande och valde att
avgå från sin befattning då riksdagens beslut om nedläggning kom i
december 1989.
Regementet började förbereda nedläggningen så snart som försvars-
kommitténs förslag förelåg. Den första åtgärden var att organisera ett
informationskontor. Kontoret skulle hålla personalen informerad om
vad som hände, föra individuella samtal med de anställda, ta reda på
vilka utbildningsönskemål som de anställda hade, etc.
Under hösten 1989 påbörjades arbetet med att utarbeta en plan för
nedläggningen av regementet. Planen fastställdes under våren 1990
efter förhandlingar med personalorganisationerna. En enkät gick ut till
all personal i juni 1989. I enkäten fick de anställda besvara frågor om
vilka utbildningsönskemål, m.m. som man hade inför nedläggningen
av förbandet. Enkäten följdes senare upp med individuella samtal.
Utvecklingen efter den 14 december 1989
I 17:s nedläggning skulle vara slutförd den 30 juni 1992. Liksom I 11
fick förbandet två och ett halvt år på sig att genomföra nedläggningen.
Överbefälhavaren beslöt den 27 februari 1990 att inrätta ett detache-
ment som skulle lokaliseras till Uddevalla (Bohus Dal-gruppen). Deta-
chementet skulle ingå i Västkustens marinkommando fr.o.m. den 1
juli 1992. Uppgiften var dels att fungera som ett kaderförband åt de
territoriella ledningsorganen i området, dels att fungera som stödresurs
åt hemvärnet och de frivilliga försvarsorganisationerna i Uddevallaom-
rådet. Personalen skulle bestå av ett trettiotal personer.
Under våren 1992 beslöt ÖverbeSlhavaren att detachementet inte
skulle inrättas. Anledningen var att antalet territorialförband skulle
minskas. Vid denna tidpunkt hade detachementet redan bemannats.
Den anställda personalen fick därför sägas upp. Den aktuella personal-
gruppen kom genom detta att drabbas av två uppsägningar på kort tid.
Avvecklingen av denna personal pågår fortfarande.
Grundutbildningsverksamheten bedrevs i full omfattning — 1 000
värnpliktiga — under det första avvecklingsåret (1989/90). Påföljande
år halverades antalet värnpliktiga. Under det sista avvecklingsåret
(1991/92) hade regementet endast 100 depå- och bevakningsvärnplikti-
ga. Man ansåg sig inte ha haft några svårigheter att klara en utbild-
ningsverksamhet av denna omfattning. Några konflikter uppstod därför
inte mellan ambitionen att hålla igång verksamheten och målet att
avveckla personalen på utsatt tid.
Under år 1990 organiserades en samverkansgrupp bestående av
representanter för regementet, kommunen, länsstyrelsen, landstinget,
vissa företag, arbetsförmedlingen, Trygghetsstiftelsen, m.fl. Ett syfte
med samverkansgruppen var att den skulle skapa kontakter med andra
arbetsgivare på orten. Gruppens arbete resulterade dock inte i några
anställningar av f.d. I 17-personal. Däremot hade man stor nytta av
direktkontakterna med vissa av de organ som ingick i gruppen.
Personalen vid I 17 sades upp den 15 oktober 1990. Personal som
behövdes för awecklingsarbetet fick dock vissa lönetillägg för att
stanna kvar tills nedläggningen hade slutförts sommaren 1992. Man
försökte så långt möjligt utnyttja regementets linjeorganisation för
awecklingsarbetet. Det ovan nämnda informationskontoret tillskapades
dock som en särskild resurs för awecklingsarbetet. Dessutom fick
regementet stöd av arbetsförmedlingen, Trygghetsstiftelsen och Statshäl-
san under hela awecklingsperioden.
Relativt omfattande personalsociala insatser har genomförts vid rege-
mentet under avvecklingsperioden. Bl.a. har ett femtiotal rehabiliter-
ingsfall handlagts. Ett trettiotal av dessa har lett till förtids- eller
sjukpensioneringar. Enligt regementets bedömning har dessa pensio-
neringar ett direkt samband med I 17:s nedläggning.
Awecklingen av regementets mark och byggnader har skötts av en
centralt utsedd förhandlingsman. Det har således ankommit på denne
att sköta förhandlingarna med Uddevalla kommun och andra intres-
senter om försäljningen av fastigheterna. I 17 har inte deltagit i dessa
förhandlingar. Till skillnad från vad som var fallet beträffande I 3, I 11
och Lv 7 fanns i Uddevalla inget avtal om återlämning av mark till
kommunen vid en aweckling av regementet.
I 17:s kasernområde överfördes sommaren 1992 till Byggnadsstyrels-
en. Kasernerna används nu som flyktingsluss. Det s.k. motorområdet
och viss övningsmark har sålts till kommunen. Motorområdet används
1993/94: RR3
Bilaga 1
24
nu av Vägverket. I 17:s f.d. sjukhus disponeras efter ombyggnad av de
frivilliga försvarsorganisationerna. På sikt skall även regementets muse-
um inhysas i dessa lokaler.
Effekter av nedläggningen
Enligt FOA:s beräkningar uppgår besparingseffekten av I 17:s nedlägg-
ning till ca 60 miljoner kronor per år räknat som ett genomsnitt över
kal kyl perioden 1989-2012. Tabell 3.3 redovisar avgångsvägarna för den
militära personalen vid I 17.
1993/94:RR3
Bilaga 1
Tabell 3.3
Avgångsvägar för militär personal vid I 17.
Läget den 30 juni 1992.
Avgångsväg
Antal %
|
Kvar inom försvaret |
144 |
67 |
|
Civil verksamhet |
57 |
27 |
|
Pension |
9 |
4 |
|
Årlig ersättning |
2 |
1 |
|
Avlidna |
1 |
0,5 |
|
Arbetslösa |
1 |
0,5 |
|
Summa |
214 |
100 |
Källa: FOA och Bohusläns regemente.
Motsvarande uppgifter för den civila personalen framgår av tabell 3.4.
Tabell 3.4 Avgångsvägar för civil personal vid I 17.
|
Läget di |
en 30 juni |
1992. |
|
Avgångsväg |
Antal |
% |
|
Kvar inom försvaret |
35 |
24 |
|
Civil verksamhet |
59 |
40 |
|
Pension |
36 |
25 |
|
Arbetslösa |
16 |
11 |
|
Summa |
146 |
100 |
Källa: FOA och Bohusläns regemente.
Den personal som anställdes vid detachementet Bohus Dal avvecklas i
särskild ordning och redovisas i ovanstående tabeller som anställda
inom försvaret. Huvuddelen av dem som var arbetslösa den 30 juni
1992 uppges fortfarande vara det. Som framgår av tabellerna utgörs så
gott som samtliga arbetslösa av f.d. civilanställda.
Av totalt 45 pensionsavgångar utgjordes 31 av förtids- och sjukpen-
sioneringar som regementet bedömer ha ett direkt samband med
nedläggningen. Man anser att berörda personer hade kunnat arbeta
fram till sin ålderspensionering om de hade fått vara kvar på regemen-
tet. Det hade då varit möjligt att omplacera dem till andra arbetsupp-
gifter.
25
Sysselsättningsminskningen i Uddevallaområdet till följd av beslutet
att lägga ned I 17 utgörs dels av minskad sysselsättning inom försvaret,
dels av spridningseffekter på annan sysselsättning i Uddevalla (service-
näringar, m.m.). Sysselsättningsminskningen inom försvaret uppgår till
ca 370 årsarbetskrafter. Med en multiplikatoreffekt på 2,0 innebär
detta att den totala sysselsättningsminskningen i Uddevallaområdet till
följd av I 17:s nedläggning kan uppgå till ca 740 årsarbetskrafter. I
denna bedömning har inte inräknats det sysselsättningstillskott som
flyktingslussen har medfört.
Vad gäller avvecklingen av mark och byggnader återstår att finna en
permanent lösning för huvuddelen av kasernområdet. Kasernernas
användning som flyktingsluss lar förutsättas vara tillfällig. Försäljning-
en av det s.k. motorområdet till Uddevalla kommun inbringade ca 4
miljoner kronor.
De intervjuades erfarenheter av nedläggningen
Följande redovisning grundar sig dels på intervjuer med företrädare
för regementet och andra berörda, dels på en genomgång av olika
typer av skriftligt material som sammanställts av regementet och andra
organ.
Regementets företrädare kritiserar — liksom sina kolleger på I 11 —
det utredningsmaterial som ligger till grund för nedläggningsbeslutet.
Det är i första hand Överbefälhavarens underlag som kritiseras. Man
reagerar emot att försvarsledningen inte har gjort något försök att
förankra sina förslag på lokal nivå. Bristen på förankring anses ha
gjort det mycket svårt att skapa förståelse för beslutet hos den berörda
personalen. I awecklingsrapporten föreslår regementschefen att ar-
méns samtliga myndighetschefer borde ha givits möjlighet att deltaga
vid framtagningen av Överbefälhavarens underlag.
Kritik riktas också mot centrala myndigheters handläggning av deta-
chementsfrågan. Som nämnts ändrades beslutet att inrätta detachemen-
tet under våren 1992. Den personal som hade anställts vid detache-
mentet fick då sägas upp och drabbades därmed av en andra uppsäg-
ning på kort tid.
Bortsett från detachementsffågan anser företrädare för regementet att
personalavvecklingen har fungerat bra. Man anser också att arbetsför-
medlingen och Trygghetsstiftelsen har gjort goda insatser. Däremot
anser man att arméstaben ibland har haft svårt att ge klara besked om
vilka regler som skulle tillämpas vid personalavvecklingen.
Inom regementet anser man sig inte ha haft någon större nytta av
samverkansgruppen. Däremot har direktkontakterna med vissa av de
organ som ingick i samverkansgruppen varit till stor nytta. Inte heller
har kontakterna med andra statliga personalchefer i Uddevallaområdet
lett till några konkreta resultat i form av nya arbeten för f.d. anställda
vid I 17.
Företrädare för regementet anser att personalavvecklingen borde ha
skett snabbare än vad som blev fallet. Den långa awecklingstiden
medförde att vissa anställda förhöll sig passiva alltför länge och därmed
1993/94 :RR3
Bilaga 1
26
fick sämre möjligheter att skaffa sig ett nytt arbete. Dessutom tvingades
man i vissa fall säga upp en och samma individ flera gånger under
avvecklingsperioden (de kom tillbaka efter provanställningar, m.m.).
Detta belastar personalfunktionen och leder till onödiga kostnader.
Företrädare för regementet riktar stark kritik mot sättet att avveckla
förbandets mark och byggnader. Man konstaterar att det rådde osäker-
het om vad som skulle ske med kasernområdet till i maj 1992. Man är
också missnöjd med att inte ha fått vara med vid de förhandlingar som
förts med bl.a. Uddevalla kommun om regementets mark och byggna-
der.
Från centralt håll pekar man på en rad omständigheter som har
försvårat avvecklingen av mark och byggnader. En har varit den
osäkerhet som rått om verksamhet som skulle vara kvar på kasernom-
rådet (detachementet Bohus Dal). En annan har varit den svaga
fåstighetskonjunkturen såväl i landet som helhet som i Uddevallaområ-
det. Ytterligare en svårighet har varit en låg planeringsberedskap hos
kommunen vad gäller det berörda markområdet.
Sammanfattning
Riksdagen beslöt 1989 att I 17 skulle läggas ned. Regementet skulle
vara avvecklat senast den 30 juni 1992.
Enligt FOA:s efterkalkyl har nedläggningen lett till besparingar på
ca 60 miljoner kronor per år.
En viss arbetslöshet kvarstår bland den civila personal som friställ-
des från förbandet. Dessutom har man tvingats säga upp ett trettiotal
personer som anställdes vid detachementet Bohus Dal. Avvecklingen
av denna personal pågår fortfarande.
Nedläggningen av I 17 kan beräknas ha lett till en sysselsättnings-
minskning i Uddevallaområdet med drygt 700 årsarbetskrafter (hälften
inom försvaret och hälften inom annan verksamhet). En flyktingsluss
som har inrättats i I 17:s gamla kaserner har dock medfört ett
begränsat — men sannolikt tillfälligt — nytillskott av arbetstillfällen.
Endast begränsade markområden har kunnat säljas efter nedlägg-
ningen av I 17. Kasernområdet överfördes sommaren 1992 till Bygg-
nadsstyrelsen. Det s.k. motorområdet har dock sålts till kommunen.
Frågeställningar
Syftet med denna fallstudie är att belysa effekterna av återkommande
nedläggningsdiskussioner på verksamheten vid ett förband. F 10/Sektor
Syd är ett förband som ofta har förekommit i sådana diskussioner.
Förbandet är en sektorflottilj som ligger i Ängelholm. Underlaget för
fallstudien har inhämtats genom ett besök på flottiljen. Härvid inter-
vjuades nuvarande och föregående sektorchef, vissa enhetschefer samt
företrädare för personalorganisationerna.
1993/94:RR3
Bilaga 1
27
Nedläggningshot
F 10 är idag den enda flottilj i landet som använder sig av 35-systemet
(Draken). F 10:s fortbestånd har under 1980-talet varit starkt kopplat
till 35-systemets framtid. Ur förbandets synvinkel har detta både varit
en styrka och en svaghet.
Diskussioner om en nedläggning av F 10 har förekommit vid olika
tillfällen under 1970- och 1980-talen. 1980 års beslut att inte tillföra
flottiljen 37-systemet (Viggen) uppfattades som ett allvarligt hot mot
flottiljen. F 10 blev istället huvudflottilj för 35-systemet. A andra sidan
innebar 1982 års försvarsbeslut en stark betoning av luftförsvaret vilket
gynnade en jaktflottilj som F 10. En annan omständighet som gynnade
F 10 var försäljningen av ett antal J 35 till Österrike (1985). F 10 fick
då ta hand om inskolningen av de österrikiska piloter som skulle flyga
J 35. Denna utbildning har nu genomförts i flera omgångar.
1987 års försvarsbeslut innebar att luftförsvaret betonades ytterligare.
F 10 tillfördes då en fjärde 35-division. I augusti 1990 uppstod däremot
ett nytt hot mot flottiljen. ÖverbeSlhavaren lade då fram underlag för
1992 års försvarsbeslut (ÖB 90). I de lägre ekonomiska nivåerna i detta
underlag räknade ÖverbeSlhavaren med att F 10 skulle läggas ned.
Efter en hel del diskussioner inför 1992 års försvarsbeslut blev slutre-
sultatet att antalet divisioner vid F 10 minskades från fyra till två.
Nya diskussioner uppstod i samband med krisuppgörelserna hösten
1992. Finansministern gjorde då ett uttalande om att F 10 skulle läggas
ned. Detta uttalande dementerades något senare av försvarsministern.
Under hösten 1992 beslutade ÖverbeSlhavaren att förlägga en 37-
division till F 10. Investeringar i storleksordningen 40 miljoner kronor
har gjorts för att förbereda mottagandet av 37-divisionen (ombyggnad
av hangarer, m.m.). Divisionen skall uppta sin verksamhet vid F 10
fr.o.m. den 1 juli 1993.
Nedläggningshotens konsekvenser
Det är naturligtvis alltid svårt att påvisa att en viss effekt på verksam-
heten beror på de nedläggningsdiskussioner som har förts. Orsakssam-
banden är komplexa och låter sig inte beskrivas på något enkelt sätt.
Dessutom finns långsiktiga effekter som är mycket svåra att bedöma.
Det resonemang som förs i det följande bygger i huvudsak på de
intervjuer som genomfördes vid besöket på F 10. De personer som
intervjuades hade i flertalet fall lång erfarenhet av förhållandena vid
flottiljen.
En generell effekt av nedläggningsdiskussionerna är att det under
lång tid har rått osäkerhet om flottiljens framtid. Denna osäkerhet har
bl.a. medfört att man har hållit igen på byggnadsinvesteringarna.
Enligt flottiljens uppfattning finns det därför ett stort latent byggnads-
behov vid förbandet. Det som har byggts på senare år har samband
med speciella åtgärder som Österrikesatsningen och förberedelserna
för 37-divisionens ankomst.
En företrädare för flottiljledningen anser att förändringsarbetet vid
flottiljen har påverkats negativt av nedläggningsdiskussionerna. Mycket
1993/94:RR3
Bilaga 1
28
kraft har åtgått till att avvärja olika typer av hot och till att dämpa den
oro som har uppstått bland personalen. Detta har medfört att det
ibland inte har funnits motivation och kraft kvar till det långsiktiga
utvecklingsarbetet vid flottiljen.
Vid de tillfällen då nedläggningshoten har varit akuta har det
givetvis uppstått oro och ryktesspridning bland personalen. Samtidigt
framhåller både företrädare för flottiljen och personalorganisationerna
att man har strävat efter att hålla modet uppe och att visa omvärlden
att man gör ett bra jobb. De intervjuade har också sett en tendens hos
personalen att anpassa sig till den osäkerhet som har rått. Efter att ha
upplevt en lång rad nedläggningshot blir man tämligen luttrad och
reagerar inte förrän ett beslut är nära förestående.
En viss tveksamhet finns dock hos de intervjuade inför hur nedlägg-
ningshoten har påverkat de yngre bland personalen. Dessa är inte lika
fast rotade på orten och är allmänt sett rörligare än de äldre. Några
konkreta effekter i form av ökad personalrörlighet bland yngre eller
äldre har dock inte kunnat påvisas som ett resultat av nedläggningsdis-
kussionerna. Personalrörligheten uppges framför allt påverkas av ar-
betsmarknadsläget — inte av diskussionerna om flottiljens framtid.
Sammanfattning
F 10 har utsatts för en rad nedläggningshot under årens lopp. Dessa
har skapat oro bland personalen och en osäkerhet inför framtiden.
Men de har också sporrat flottiljen att göra sitt bästa och visa omvärl-
den att man är effektiv.
Det är svårt att avläsa några konkreta effekter av nedläggningshoten.
Det mest konkreta är att byggnadsinvesteringarna har legat på en
mycket låg nivå. Däremot kan man inte påvisa att personalomsättning-
en har ökat som en följd av nedläggningsdiskussionerna.
Frågeställningar
Syftet med fallstudien är att undersöka om sättet att sköta avvecklingen
av marinens anläggning i Näsby Park står i överensstämmelse med
riksdagens beslut i ärendet.
Utvecklingen under åren 1982—1993
Riksdagen beslöt 1982 (prop. 1981/82:102, bet. FÖU18, rskr. 374) att
marinens anläggning i Näsby Park skulle avvecklas. Härvid skulle
Sjökrigsskolan omlokaliseras till Berga söder om Stockholm. Enligt
riksdagsbeslutet skulle Näsby Parks-anläggningen avvecklas så snart
som möjligt. Riksdagen angav dock inte någon tidpunkt för när detta
skulle ske.
Regeringen uppdrog sedan i flera omgångar (1982 och 1985) åt
Fortifikationsförvaltningen att avyttra Näsby parks-anläggningen. Forti-
fikationsförvaltningen var år 1987 mycket nära att nå en uppgörelse
med Täby kommun om en försäljning av anläggningen. Den tilltänkta
1993/94:RR3
Bilaga 1
försäljningssumman var 20 miljoner kronor. Uppgörelsen fullföljdes
dock inte på grund av en oenighet om de fasta konstverk som finns i
slottsbyggnaden.
I december 1988 bemyndigade regeringen försvaret att behålla Näsby
Parks- anläggningen till den 30 juni 1992. Motivet var att Näsby Park
behövdes som evakueringslokal under ombyggnaden av Tre Vapen i
Stockholm. Regeringen anmälde sitt beslut till riksdagen som inte
hade några erinringar (prop. 1988/89:80, bet. FÖU14, rskr. 294).
Under år 1989 ändrades Överbefälhavarens lokalplanering vad gäller
Stockholmsområdet ytterligare en gång. Regeringen tog då tillbaka sitt
tidigare beslut i ärendet och beslöt i december 1989 att Näsby Parks-
anläggningen skulle avvecklas skyndsamt.
Något senare ändrade regeringen på nytt uppfattning vad gäller
Näsby Parks- anläggningen (prop. 1991/92:102). På förslag av Överbe-
Slhavaren förordade regeringen att beslutet om avveckling av Näsby
Parks-anläggningen skulle ändras. Enligt ÖverbeSlhavarens förslag
skulle Mellersta värnpliktskontoret lokaliseras till Näsby Park.
Försvarsutskottet konstaterade (prop. 1991/92:102, bet. FÖU12, rskr.
337) att Näsby Parks-anläggningen inom kort kommer att överföras till
Byggnadsstyrelsen. Utskottet förutsatte att det därefter sker ett ratio-
nellt utnyttjande av de statliga tillgångar som anläggningen utgör.
Vidare framhöll utskottet att det närmast ankommer på regeringen att
fatta beslut om lokaliseringar av myndigheter inom en region medan
däremot omlokaliseringar av myndigheter kräver riksdagsbeslut.
Näsby Parks-anläggningen överförs för närvarande till Byggnadsstyr-
elsen. I samband härmed har vissa försök gjorts att avyttra anläggning-
en. Täby kommuns intresse för att ta över Näsby Park uppges dock
vara begränsat. Oavsett vem som äger området är kommunen inte
beredd att medverka till en exploatering av marken. I huvudsak vill
man behålla nuvarande markanvändning. Detta påverkar givetvis pri-
set vid en eventuell försäljning.
Orsaker till att Näsby Park inte har avvecklats
Av redogörelsen i föregående avsnitt har framgått att försvaret fortfa-
rande använder Näsby Park och att ny verksamhet har lokaliserats till
anläggningen vid olika tillfällen under det gångna decenniet. I denna
mening har riksdagens beslut från 1982 om avveckling av Näsby
Parks-anläggningen inte fullföljts. För att få en uppfattning om varför
detta inte har skett har intervjuer och samtal genomförts med företrä-
dare för Försvarsdepartementet, centrala myndigheter och Täby kom-
mun.
I intervjuerna nämns en rad skäl till varför Näsby Parks-anläggning-
en inte har avvecklats. Bl.a. hänvisar man till den s.k. Stockholmshy-
potesen och de beroendeförhållanden som denna skapade mellan olika
lokallösningar avseende försvarets anläggningar i Stockholmsområdet.
Stockholmshypotesen är den planering som genomfördes under
1980-talet vad gäller lokaliseringen av försvarets verksamhet i Stock-
1993/94 :RR3
Bilaga 1
30
holmsområdet. Ett exempel på de beroendeförhållanden som uppstått
är ombyggnaden av Tre Vapen och den därav orsakade utflyttningen
av delar av Försvarets materielverk till Näsby Park.
Andra vill förklara det som har hänt med att ÖverbeSlhavaren
egentligen inte har velat avveckla Näsby Park. En bidragande orsak till
detta skulle vara att försvaret tills nu inte har behövt betala hyra för
anläggningen. Försvarets kostnader för att behålla anläggningen har
därför varit begränsade. Några hänvisar till att staten och Täby kom-
mun var mycket nära att nå en uppgörelse om Näsby Park i mitten av
1980-talet men att Statens konstmuseer omintetgjorde denna genom
sina krav beträffande de festa konstverken.
Det är svårt att på grundval av tillgängligt material hävda att den
ena eller den andra av dessa förklaringar är den riktiga. Det kan
mycket väl vara så att händelseförloppet kan förklaras med en kombi-
nation av de nämnda orsakerna. Dessa står inte i konflikt med varand-
ra utan kan ha samverkat till att ge det aktuella resultatet.
Sammanfattning
Riksdagen beslöt 1982 att marinens anläggning i Näsby Park skulle
avvecklas. Trots detta används anläggningen i Näsby Park fortfarande
av försvaret (fest för ett annat ändamål än det ursprungliga).
Intervjuer och samtal med dem som har deltagit i handläggningen
av Näsby Parks-ärendet visar att det utdragna förloppet kan förklaras
med en rad omständigheter. Bl.a. har den s.k. Stockholmshypotesen
skapat komplexa beroendeförhållanden mellan olika lokallösningar i
Stockholmsområdet. Många ifrågasätter också Överbefelhavarens vilja
att avveckla området och pekar på att försvaret tills helt nyligen inte
har haft tillräckligt starka ekonomiska incitament att avveckla etablis-
sement som man inte behöver.
Riksdagsbesluten om grundorganisationsförändringar inom försvaret
reglerar vilka fredsmyndigheter som skall finnas och var dessa skall
vara lokaliserade. Riksdagen fettar också översiktliga beslut om vad
som skall ske med den verksamhet som blir kvar efter en nedläggning
(om all verksamhet inte läggs ned). Däremot lägger riksdagen inte fest
personalmål för enskilda myndigheter och verksamheter inom för-
svarsmakten. Riksdagen tar inte heller ställning till de produktions-
uppdrag som centrala organ lägger ut på de lokala myndigheterna.
Beslut på denna detaljeringsnivå fettas av olika instanser inom för-
svarsmakten.
Försvarsutskottet har vid flera tillfällen tagit upp frågan om vilka
beslut om grundorganisationsförändringar som skall vara riksdags-
bundna. Som framgick ovan formulerade utskottet våren 1992 princi-
pen att lokalisering av myndigheter inom en region närmast är en
1993/94:RR3
Bilaga 1
fråga för regeringen att fatta beslut om medan däremot omlokalisering-
ar av myndigheter mellan olika regioner kräver riksdagsbeslut
(1991/92:FöU12).
Ovanstående princip är knuten till begreppet myndighet som ändras
fr.o.m. den 1 juli 1994 då den nya myndigheten Försvarsmakten
bildas. I denna fråga förutsatte försvarsutskottet (1991/92:FÖU12) att
slopandet av myndighetsbegreppet för militära fredsförband inte kom-
mer att medföra att förändringar av grundorganisationen i framtiden
kommer att genomföras utan riksdagens medverkan.
Våren 1993 tog försvarsutskottet upp denna fråga på nytt
(1992/93:FöU9). Försvarsutskottet förutsatte då att de organisationsför-
ändringar som sker i samband med att myndigheten Försvarsmakten
bildas skall ge goda möjligheter till insyn, styrning och uppföljning
från riksdagens sida av verksamheten inom denna myndighet.
I anslutning till behandlingen av årets budgetproposition framförde
försvarsutskottet kritik mot det beslutsunderlag som har förelagts riks-
dagen i samband med vissa grundorganisationsförändringar
(1992/93:FöU9). Utskottet gjorde följande uttalande:
Utskottet kan som en erfarenhet av den just avslutade ärendebered-
ningen konstatera att det beslutsunderlag som utskottet fått ta del av i
vissa frågor har varit svårt att tolka och utnyttja men också i delar har
varit otillräckligt genomarbetat. Vad som närmast avses är förslagen
om förändringar av luftvärnets utbildningsorganisation, garnisonssam-
ordning i Östersund och inrättandet av Försvarets sjukvårdscentrum.
Utskottet har i dessa fall noterat anmärkningsvärda skillnader i grund-
värden och beräkningar i det underlag som utskottet från olika håll
fått ta del av. Utskottet är samtidigt medvetet om att stor tidspress rått i
underlagsarbetet. En erfarenhetsdiskussion mellan berörda bör ske i
syfte att utveckla metoderna för att ta fram beslutsunderlag inför
framtida förändringar av det militära försvarets grundorganisation.
En av de frågor som skall belysas i granskningen är om riksdagsbeslu-
ten om grundorganisationsförändringar har genomförts på det sätt som
riksdagen har avsett. Uppgiften har lösts på så sätt att innehållet i vissa
riksdagsbeslut har jämförts med vad som faktiskt har hänt då besluten
har genomförts. Underlaget för bedömningarna utgörs dels av de
fallstudier som redovisades ovan, dels av kompletterande material
avseende de förband som inte omfattas av fallstudierna.
Följande riksdagsbeslut har följts upp:
1982 års försvarsbeslut:
□ Nedläggningen av K 1
□ Nedläggningen av T 1
□ Avvecklingen av marinens anläggning i Näsby Park
1993/94:RR3
Bilaga 1
32
1989 års beslut om arméns utveckling, m.m:
□ Nedläggningen av I U/Fo 16/18
□ Nedläggningen av I 17
1992 års försvarsbeslut:
□ Nedläggningen av Ing 1
Nedläggningen av Ing 1 pågår i enlighet med 1992 års försvarsbeslut.
Enligt detta beslut skall förbandet vara nedlagt den 30 juni 1994.
Uppföljningen visar att besluten beträffande K 1, T 1, I 11 och
Ing 1 har genomförts eller påbörjats i enlighet med de förutsättningar
som anges i besluten. I de tre förstnämnda fallen har delar av den
verksamhet som bedrevs av de nedlagda myndigheterna behållits. Detta
kan dock knappast sägas vara oförenligt med riksdagsbesluten så som
dessa har formulerats.
Vad gäller nedläggningen av I 17 kan ett frågetecken sättas beträf-
fande inrättandet av detachementet Bohus Dal. Formellt gavs detache-
mentet ställning som en enhet underställd Västkustens marinkomman-
do. Detachementet omnämns dock inte i riksdagsbeslutet och inte
heller i regeringens uppdrag till ÖverbeSlhavaren att genomföra 1989
års beslut om omstruktureringar inom armén. Mot denna bakgrund
kan man ifrågasätta om Överbefälhavarens beslut att inrätta detache-
mentet står i överensstämmelse med riksdagens beslut att lägga ned
I 17.
I sammanhanget finns det anledning att framhålla att såväl Ill som
I 17 snabbt kom igång med förberedelserna för den nedläggning som
riksdagen hade beslutat om. Båda regementena startade sina förbere-
delser redan sommaren 1989, dvs. då försvarskommitténs förslag före-
låg. Avvecklingen genomfördes också på utsatt tid. I detta avseende
genomfördes nedläggningen av I 17 således helt i enlighet med riksda-
gens beslut.
Beträffande Näsby Park torde riksdagen ha avsett att etablissementet
skulle avvecklas då Sjökrigsskolan flyttade till Berga söder om Stock-
holm. Detta skedde inte. Istället flyttades ny verksamhet in på områ-
det. Den ändrade användningen av etablissementet togs upp med
riksdagen först våren 1989 och då som en anmälan av ett redan fattat
regeringsbeslut. Mot denna bakgrund kan man knappast hävda att
handläggningen av Näsby Parks-ärendet står i överensstämmelse med
det beslut som riksdagen fattade år 1982.
Försvarsutskottet har vid flera tillfällen berört frågan om vilka beslut
om grundorganisationsförändringar som skall vara riksdagsbundna.
Utskottet har härvid förutsatt att slopandet av myndighetsbegreppet för
militära fredsförband inte skall leda till att förändringar av grundorga-
1993/94 :RR3
Bilaga 1
3 Riksdagen 1993/94. 2 samt. RR3
nisationen i framtiden genomförs utan riksdagens medverkan. Däre-
mot har utskottet inte närmare preciserat vilka beslut om grundorgani-
sationsförändringar som skall vara riksdagsbundna.
En uppföljning av vissa riksdagsbeslut om grundorganisationsföränd-
ringar visar att besluten i flertalet fall har genomförts i enlighet med
de förutsättningar som har angivits av riksdagen. Undantagen är Näsby
Park och möjligen det detachement som inrättades i Uddevalla i
samband med nedläggningen av Bohusläns regemente.
Resonemanget visar att det inte är helt klart vilka beslut om grundor-
ganisationsförändringar som skall vara riksdagsbundna. Bildandet av
den nya myndigheten Försvarsmakten kan förväntas öka osäkerheten
om detta. Det kan därför finnas anledning att precisera vilka grundor-
ganisationsbeslut som bör vara riksdagsbundna. Regeringen bör redovi-
sa ett underlag för riksdagen i dessa frågor. En utgångspunkt för detta
arbete bör vara att beslut om inrättande eller nedläggning av etablisse-
ment alltid skall föreläggas riksdagen.
Under de senaste åren har det rått en betydande osäkerhet om de
planeringsförutsättningar som gäller för försvaret. Denna osäkerhet
beror bl.a. på förändrade ekonomiska förutsättningar. Försvarsbesluten
har därför inte fått den stabilitet som eftersträvats vid besiutstillfället.
Planeringsosäkerheten har haft ett antal konkreta effekter på verksam-
heten inom försvaret. I de intervjuer som har genomförts har dessa
effekter ofta påtalats och uppgivits vara besvärande. I det följande ges
några exempel på de effekter som har uppstått.
Ett sådant exempel är de kast som på senare år har inträffat i
arméns personalpolitik. Inför genomförandet av de nedläggningar som
beslutades år 1989 var ambitionen att behålla så många yrkesofficerare
som möjligt. Det för försvaret kostsamma FU 88-avtalet tillkom i stor
utsträckning för att göra denna målsättning möjlig. FU 88-avtalet
omfattade bl.a. förmåner i syfte att stimulera personalen att flytta till
förband på annan ort. Några år senare var målsättningen att få så
många äldre yrkesofficerare som möjligt att sluta. I detta läge tillkom
förmåner i enlighet med de s.k. RYA-riktlinjerna för att stimulera
denna — fullmaktsanställda — personal att gå i pension vid 55 års
ålder (RYA = Rådet för yrkesofficerarnas förändrade anställningsför-
hållanden). Ersättningen enligt RYA-riktlinjerna svarar mot full ål-
derspension med vissa tillägg. I ersättning utgår totalt 80 % av slutlö-
nen som anställd inom försvaret. Också denna överenskommelse kan
beräknas bli kostsam för försvaret.
En annan effekt av planeringsosäkerheten är att personal vid lokala
myndigheter i vissa fall har drabbats av flera uppsägningar på kort tid.
Vid Örebro försvarsområde (Fo 51) har man nyligen tvingats säga upp
halva den civila personalen. Det rör sig i flertalet fall om personer som
1993/94:RR3
Bilaga 1
34
några år tidigare sades upp från myndigheten I 3/Fo 51. Som framgick
av fallstudierna gäller motsvarande situation för Kronobergs försvars-
område (Fo 16). I 17 hamnade i ett liknande läge då detachementet
Bohus Dal avskaffades våren 1992.
Som framgick av kapitel 3 har försvarsutskottet framfört kritik mot det
beslutsunderlag som har förelagts riksdagen i samband med vissa
grundorganisationsförändringar (1992/93:FöU9). De intervjuer som har
genomförts visar att denna kritik har sin motsvarighet bland företräda-
re för lokala myndigheter inom försvarsmakten. Vissa företrädare för
den lokala nivån inom främst armén framför stark kritik mot det
beslutsunderlag som har utarbetats av försvarsledningen då det gäller
grundorganisationsförändringar.
Dessa personer framhåller bl.a. att ÖverbeSlhavaren utgår från
andra motiv för en åtgärd än de som redovisas öppet i beslutsunderlag-
et. Många hävdar att ÖverbeSlhavaren i realiteten påverkas mer av
utredningstaktiska och regionalpolitiska hänsyn än av de operativa och
ekonomiska skäl som öppet redovisas som motiv för en åtgärd. Den
föregivna bristen på uppriktighet anses i sin tur leda till svårigheter att
skapa förståelse för den aktuella åtgärden hos den berörda personalen.
Vissa lokala företrädare anser sig också ha haft svårt att S konkreta
besked om varför deras förband skall läggas ned eller flyttas. Det
uppges att företrädare för centrala staber redovisar olika eller motstri-
diga motiv till varför den aktuella åtgärden skall vidtas. Denna brist på
besked uppges också bidra till att minska förtroendet för beslutsunder-
laget.
Kritik framförs också mot sättet att ta fram beslutsunderlaget. Enligt
de intervjuade görs inga försök att förankra förslagen hos de berörda
innan de redovisas för regeringen. Vissa förbandschefer anser att det
skulle vara möjligt att uppnå en betydligt bättre uppslutning kring
förslagen om den lokala nivån gavs möjlighet att delta i beredningsar-
betet — antingen direkt i utredningsarbetet eller genom en remissom-
gång innan förslagen lämnas till regeringen. Från lokalt håll framförs
ofta förslag om att samtliga förbandschefer inom det berörda truppsla-
get skall engageras i arbetet med att välja ut vilka regementen som bör
läggas ned.
De försvarsekonomiska kalkyler som redovisas av Överbefälhavaren
inför en nedläggning eller flyttning av ett förband har stor betydelse
för riksdagens bedömning av de förslag som framläggs. Det är därför
väsentligt att beräkningarna är korrekta i olika avseenden. Som fram-
gått ovan ifrågasätts kalkylerna ofta från olika håll.
Det har inte varit möjligt att inom ramen för denna granskning
kontrollberäkna de kalkyler som redovisas inför en nedläggningsom-
gång. Däremot har frågan om brister i kalkylunderlaget tagits upp i
intervjuerna med företrädare för centrala och lokala organ. Dessutom
1993/94:RR3
Bilaga 1
har den efterkalkyl som FOA genomförde efter 1989 års omstrukture-
ringar inom armén gåtts igenom och diskuterats med den FOA-
personal som genomförde kalkylen.
FOA:s efterkalkyl visar att avvikelserna från de förkalkyler som
redovisas i den s.k. FU 88-utredningen är obetydliga. I denna mening
har Överbefälhavarens förkalkyl varit korrekt. Det finns dock anled-
ning att betona att FOA inte har ifrågasatt den kalkylmetodik som
användes i FU 88-utredningen. I vissa avseenden kan det vara motive-
rat att göra detta. Bl.a. har man i FU 88-utredningen använt sig av en
kalkylperiod om 22 år. Det kan ifrågasättas om det är meningsfullt att
använda sig av en så lång kalkylperiod med tanke på den säkerhetspo-
litiska och ekonomiska osäkerhet som försvaret lever under.
Ett annat tveksamt inslag i FU 88-kalkylerna är att man inte har
räknat med någon kalkylränta (diskonteringsränta). Intäkter och kost-
nader för förändringarna har således inte diskonterats till nuvärde.
Detta ger ett missvisande resultat i de situationer då intäkter och
kostnader av en organisationsförändring fördelar sig ojämnt över tiden.
Detta är framförallt fallet vid flyttningar av förband då kostnaderna i
huvudsak utfaller under de första åren medan intäkterna utfaller
relativt jämnt över kalkylperioden.
Olika antaganden om kalkylränta och kalkylperiod har stor betydel-
se för resultatet av en kalkyl. I avsnitt 9 redovisas ett räkneexempel
som avser en fingerad flyttning av ett regemente. Exemplet torde ge en
realistisk bild av de intäkter och kostnader som kan bli aktuella vid en
sådan åtgärd. Med de förutsättningar som gäller för räkneexemplet ger
den beräkningsmetodik som tillämpas i FU 88-utredningen en genom-
snittlig besparing över kalkylperioden på 18,2 miljoner kronor per
år. En kalkylperiod om 10 år och en kalkylränta om 12,25 % minskar
denna besparing till 1,5 miljoner kronor per år. 12,25 % är den
kalkylränta som Riksrevisionsverket rekommenderar för beräkningar
av detta slag.
Det är angeläget att så långt som möjligt nedbringa planeringsosäker-
heten inom försvaret. Den osäkerhet som nu råder har medfört att viss
personal kommit att sägas upp flera gånger inom loppet av några år.
Detta minskar förtroendet för försvaret som arbetsgivare och ökar
kostnaderna för den personalavveckling som måste genomföras i sam-
band med grundorganisationsförändringarna.
Försvarsmakten bör skapa former för ett ökat lokalt deltagande i det
utredningsarbete som försvarsledningen genomför i syfte att ta fram
underlag för kommande grundorganisationsförändringar. Det förfaran-
de som nu tillämpas medför att uppslutningen inom försvarsmakten
kring de förslag som framläggs blir begränsad. Detta gör det svårare för
berörda chefer att skapa förståelse för omstruktureringarna hos för-
svarsmaktens personal. Dessutom blir det svårare för riksdagen att
bedöma det underlag som senare redovisas för detta organ i form av
propositioner och annat material.
1993/94:RR3
Bilaga 1
36
Det finns tekniska brister i de kalkylmetoder som används då man
räknar fram besparingseffekterna av en grundorganisationsförändring.
I FU 88-utredningen användes inte diskonteringsränta. Detta kan be-
tecknas som anmärkningsvärt. Dessutom är de kalkylperioder som
används i beräkningarna mycket långa. Resultatet av dessa förhållan-
den är att de besparingar som görs i samband med grundorganisations-
förändringarna framstår som större än vad de i själva verket är. I vissa
fall blir resultatet så missvisande att riksdagen riskerar att fatta felakti-
ga beslut om den utgår från det kalkylunderlag som redovisas.
Grundorganisationsförändringar inom försvaret genomförs ibland steg-
vis. Ett exempel på detta är trängutbildningen i Hässleholm som har
avvecklats i tre steg. År 1982 beslutade riksdagen om samlokalisering
av myndigheten T 4 med myndigheten P 2. År 1989 beslutade riksda-
gen om nedläggning av myndigheten T 4 och att kvarvarande träng-
verksamhet skulle inordnas i andra myndigheter (P 2). År 1992
beslutade riksdagen att trängutbildningen i Hässleholm skulle flyttas
till Skövde. Det är också vanligt med partiella nedläggningar. En stor
del av ett förbands verksamhet blir då kvar efter det att förbandet har
upphört att vara en egen myndighet. Den kvarvarande verksamheten
måste i detta läge tas över av en annan myndighet på orten eller flyttas.
Ett — bland många — exempel på detta är trängutbildningen i
Linköping som — efter T l:s nedläggning — ingår i myndigheten I
4/Fo 41.
Många intervjuade anser att detta sätt att genomföra grundorganisa-
tionsförändringar har nackdelar. Stegvisa och partiella åtgärder uppges
vara besvärligare att genomföra än åtgärder som innebär en fullständig
nedläggning av verksamheten. Bl.a. anses personalkonsekvenserna för
att uppnå en viss förändringseffekt bli mindre besvärande vid få och
stora förändringar än vid många och små. Dessutom visar de kalkyler
som har gjorts att besparingseffekterna är väsentligt större då en
verksamhet läggs ned helt än vid mindre långtgående åtgärder som
flyttning av förband. FOA:s efterkalkyl på 1989 års omstruktureringar
inom armén visar att besparingarna vid nedläggningarna av I 3, I 11
och I 17 var tre gånger så stora som besparingen vid flyttningen av
Lv 7 från Luleå till Boden. Dessa skillnader framträder ännu tydligare
om man tillämpar en kortare kalkylperiod än vad FOA har gjort och
dessutom använder sig diskonteringsränta.
Vid grundorganisationsförändringar inom försvaret tillämpas en i
jämförelse med den centrala statsförvaltningen lång genomförandetid
för beslutade avvecklingsåtgärder. I samband med 1982 års försvarsbe-
slut tillämpades en genomförandetid på 3—5 år (räknat från tidpunk-
ten för riksdagsbeslutet till tidpunkten för slutförd nedläggning). Ge-
nomförandetiden har i senare beslut avkortats. Efter 1989 års beslut
var den 2,5 år. De åtgärder som beslutades år 1992 skall genomföras på
1993/94:RR3
Bilaga 1
4 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR3
drygt 2 år. Det är en vanlig uppfattning bland de intervjuade att
genomförandetiden kan och bör avkortas ytterligare. Många anser
också att man bör överge ambitionerna att hålla igång utbildningsverk-
samheten under genomförandeperioden. Förbandet bör istället kon-
centrera sig på att genomföra avvecklingen.
Ett alltför utdraget genomförandeförlopp har många nackdelar. En
är att personalen inte tar situationen på fullt allvar om tidpunkten för
nedläggningen ligger långt fram i tiden. Detta gäller i synnerhet om
utbildningsverksamheten fortsätter i full omfattning. Vissa anställda
kan därför dröja alltför länge med att söka ny anställning. Detta
beteendemönster uppges vara relativt vanligt bland den civila persona-
len. En annan nackdel med ett utdraget genomförandeförlopp är att
avvecklingskostnaderna ökar. Bl.a. tvingas försvaret betala lön för den
aktuella personalen under en betydligt längre tid än vad som stipuleras
i Trygghetsavtalet. Det förekommer också att en och samma person
måste sägas upp flera gånger under genomförandeperioden. Detta
beror på att anställda återkommer till förbandet efter provanställning-
ar, etc. Ytterligare en nackdel är att förhoppningar ibland väcks om att
beslutet om nedläggning eller flyttning av förbandet skall ändras.
Sådana förhoppningar försvårar givetvis awecklingsarbetet.
Från lokalt håll betonar man att förutsättningarna för den lokala
myndighetens handlande i en awecklingssituation måste vara tydliga
och helst inte ändras under genomförandeperioden. Det anses vara
viktigt att man på ett tidigt stadium kan göra upp en avvecklingsplan
som sedan kan följas under hela awecklingsförloppet. Vid genomfö-
randet av 1989 års beslut fanns vissa brister i detta avseende. Centrala
staber hade ibland svårt att ge besked om vad som gällde. Inför
genomförandet av de nedläggningar som beslutades år 1992 har vissa
åtgärder vidtagits i syfte att komma till rätta med detta problem. Bl.a.
har en telefonjour inrättats vid Försvarsstaben. Avsikten är att avveck-
lingsmyndigheterna skall kunna vända sig till denna jour för att kunna
få snabba besked om vad som gäller i ett tveksamt fall.
En hel del synpunkter har framförts på den lokale chefens ställning
i en awecklingssituation. Från centralt håll framförs ibland uppfatt-
ningen att en lokal chef som har fört en lång kamp för sitt förbands
fortlevnad har svårt att sköta awecklingsarbetet på ett effektivt sätt.
Det har också förekommit att lokala chefer har valt att avgå efter det
att beslutet om nedläggning har fattats. Vissa anser därför att den
lokale chefen bör bytas ut då beslutet om nedläggning har fattats och
ersättas med en särskild awecklingschef. De förbandschefer som har
intervjuats i denna granskning har dock inte upplevt det som något
problem att genomföra awecklingen. Tvärtom betonar man att det kan
vara svårt för en utomstående att ta över ett förband i en awecklingssi-
tuation utan att vara bekant med dess verksamhet och personal.
1993/94: RR3
Bilaga 1
38
Erfarenheterna av personalawecklingen i samband med omstrukture-
ringar har dokumenterats i de studier som beskrevs i avsnitt 1.5.
Vidare har berörda förband dokumenterat sina erfarenheter i särskilda
awecklingsrapporter. Då det gäller personalavveckling finns det därför
ett stort erfarenhetsmaterial att tillgå. Man kan också konstatera att det
numera finns fasta rutiner för hur personalavvecklingen skall gå till då
ett förband läggs ned. Det förlopp som har dokumenterats i fallstudier-
na avseende I 11 och I 17 kan betraktas som ett normalförfarande.
I stort sett verkar den procedur som tillämpas vid avvecklingen av
personal i samband med en förbandsnedläggning fungera väl. Det är
endast detaljer i denna procedur som ifrågasätts. Bl.a. är företrädare
för vissa förband missnöjda med de samverkansgrupper som har bil-
dats för att handha kontakterna med organ utanför förbandet. Verk-
samheten i grupperna anses i stort sett endast ha resulterat i ett
allmänt informationsutbyte. Några kontakter som medfört att friställd
personal fått nya arbeten har inte skapats i grupperna. Däremot har
man i många fall haft stor nytta av direktkontakterna med vissa av de
organ som ingått i samverkansgrupperna.
Erfarenheterna av det stöd som har lämnats av Trygghetsstiftelsen
och Statshälsan vid genomförandet av 1989 års nedläggningar är goda.
Däremot har man blandade erfarenheter av arbetsförmedlingens stöd. I
11 och I 17 redovisar båda goda erfarenheter av detta stöd. A andra
sidan redovisar Ing 1 dåliga erfarenheter av arbetsförmedlingen från
det awecklingsarbete som påbörjades efter 1992 års försvarsbeslut.
Man anser sig inte ha Stt något effektivt stöd från arbetsförmedlingen
utan har istället tvingats engagera en konsult för vissa insatser. En
förklaring till dessa skillnader kan vara att avvecklingen av Ing 1 kom
i ett arbetsmarknadsläge som är betydligt mer ansträngt än det som
rådde då I 11 och I 17 avvecklades. Belastningen på arbetsförmedling-
en är således betydligt högre nu än vad den var våren 1990.
FPN lämnar stöd åt awecklingsmyndigheter genom att informera
om lediga tjänster inom försvaret (en datorbaserad tjänst). FPN svarar
också för erfarenhetsåterföring till lokala företrädare genom seminarier
och uppföljningsrapporter. Även FCF svarar för viss erfarenhetsåter-
föring genom olika uppföljningsinsatser och lämnar dessutom visst
arbetsrättsligt stöd. FCF arbetar dock främst på central nivå och är inte
engagerat i det direkta personalavvecklingsarbetet på lokal nivå.
Personalen vid ett förband består dels av yrkesmilitärer, dels av
civilanställda. Den civilanställda personalen arbetar vanligen med olika
stöd- och serviceuppgifter vid förbandet (administration, städning,
köks- och förrådstjänst, m.m.). Dessa båda personalgrupper har mycket
olika förutsättningar att klara en awecklingssituation. Bl.a. gynnas den
militära personalen av den relativt utvecklade karriärpianering som
finns för denna grupp. Den militära personalen har också en väsentligt
högre flyttningsbenägenhet i en nedläggningssituation än vad den civila
personalen har. Många har därför gjort erfarenheten att det är svårare
och mer arbetskrävande att aweckla civil personal än militär.
1993/94:RR3
Bilaga 1
39
Som framgick av kapitel 1 har förfarandet vid avvecklingen av mark
och byggnader varierat under årens lopp. Efter 1982 års beslut sköttes
avvecklingen av Försvarets fastighetsnämnd med stöd av Fortifikations-
förvaltningen. Efter 1989 års beslut lades uppgiften på en av regering-
en utsedd förhandlingsman. Beträffande de nedläggningar som besluta-
des 1992 har regeringen nyligen uppdragit åt Fortifikationsförvaltning-
en att i samråd med Statens lokalförsörjningsverk sköta avvecklingen
av mark och byggnader. Under det gångna decenniet har också särskil-
da uppdrag lagts på Fortifikationsförvaltningen att sköta avvecklingen
av vissa etablissement. Några exempel på detta är Nya varvet i Göte-
borg och Näsby Park i Stockholm. De erfarenheter som redovisas i det
följande hänför sig till 1982 års och 1989 års awecklingsomgångar.
Avvecklingen av mark och byggnader är en relativt komplicerad
process i vilken den berörda kommunen — som så gott som alltid är
motpart i förhandlingarna — vanligtvis har en stark förhandlingsposi-
tion. Kommunen har planmonopol och har dessutom ofta ett avtal
med staten om återlämning av mark vid en nedläggning av förbandet.
Dessutom vet kommunen då förhandlingarna inleds att staten har för
avsikt att lämna området och gärna vill göra detta så snabbt som
möjligt. Statens utgångsläge inför förhandlingarna är därför inte det
bästa.
1989 års avveckling skedde vid en tidpunkt då konjunkturerna på
fastighetsmarknaden försämrades kraftigt. Intresset från kommuner
och andra för att ta över mark och byggnader efter nedlagda förband
var därför mycket begränsat. På flera håll var situationen sådan att
man redan före förbandsavvecklingen hade överskott på både lokaler
och exploateringsmark. Det sagda visar att det är viktigt att kunna välja
tidpunkt för en fastighetsavveckling — något som i regel är omöjligt då
det är fråga om mark och byggnader som lämnas efter en förbandsned-
läggning.
I samband med 1989 års awecklingsomgång hade de militära myn-
digheterna svårt att precisera omfattningen av den verksamhet som i
vissa fall skulle vara kvar efter nedläggningen av moderförbandet
(försvarsområdesmyndigheter, detachement, etc.). Dessa svårigheter
uppges ha försenat och fördyrat avvecklingen av fastigheterna. Gene-
rellt sett försvårar kvarvarande verksamhet avvecklingen av mark och
byggnader. Kvarvarande verksamhet medför att man tvingas undanta
vissa markområden och byggnader från den överenskommelse som
träffas om etablissementet. Detta minskar områdets användbarhet för
köparen.
Från lokalt håll framförs i vissa fall kritik mot det sätt på vilket
avvecklingen av mark och byggnader sköttes i samband med 1989 års
nedläggningar. Bl.a. uttrycker man irritation över att förhandlingsman-
nen inte lät företrädare för berörda förband delta i förhandlingsarbetet.
Dessa synpunkter antyder att det finns ett behov av att klargöra den
lokala myndighetens uppgifter i samband med avvecklingen av mark
och byggnader. Synpunkter som framförts i intervjuerna tyder på att
1993/94 :RR3
Bilaga 1
40
man från lokalt håll ibland anser sig ha långtgående befogenheter vid 1993/94:RR3
avvecklingen av förbandets mark och byggnader. Detta stämmer knap- Bilaga 1
past med de uppdrag som har lämnats till centrala organ.
Erfarenhetsåterföringen efter genomförda grundorganisationsföränd-
ringar sker på olika sätt. Bl.a. genomförs särskilda studier av det slag
som redovisades i avsnitt 1.5. Härutöver redovisar varje lokal myndig-
het sina erfarenheter i en särskild awecklingsrapport efter slutförd
nedläggning eller flyttning. Den löpande uppföljningen av omstruktu-
reringarna sker i myndigheternas årsredovisningar. Det förekommer
också att regeringen ålägger ÖverbeSlhavaren att i särskild ordning
redovisa hur arbetet med pågående awecklingsåtgärder fortskrider.
Det material som tas fram på ovan angivet sätt är svåröverskådligt
och ibland också svårtillgängligt. Dessutom varierar ambitionsnivån i
materialet från forskningsrapporter till kortfattade sammanställningar
av praktiska erfarenheter från en avveckling. Intervjuerna visar att
materialet inte är särskilt väl anpassat till de behov som finns. Bl.a.
kan man konstatera att de som far ansvar för avvecklingen av ett
förband i de flesta fall använder sig av personliga kontakter för att få
del av tidigare erfarenheter. Det skriftliga materialet används inte i
någon större utsträckning. Vidare anser många som har genomfört en
avveckling att deras erfarenheter inte tas till vara i det fortsatta arbetet.
De anser att de erfarenheter som finns inom försvaret då det gäller
avveckling av myndigheter skulle kunna utnyttjas mer systematiskt.
Dessa iakttagelser visar att åtskilligt kan göras för att förbättra erfaren-
hetsåterföringen från genomförda omstruktureringar.
Förändringar i försvarets grundorganisation sker ofta stegvis och ge-
nom partiella åtgärder. Detta förfaringssätt ger sannolikt upphov till
högre förändringskostnader och lägre besparingar än om omstruktu-
reringarna koncentreras till ett litet antal objekt och beslutstillfållen.
Mycket talar också för att en större del av omstruktureringarna än
hittills borde genomföras i form av fullständiga nedläggningar av
förband. Dessa erfarenheter bör beaktas inför de omstruktureringar
som väntar under 1990-talet.
En beslutad åtgärd — nedläggning eller flyttning — bör genomföras
snabbare än hittills. En avkortning till 1,5 år räknat från tidpunkten
för riksdagsbeslutet borde vara möjlig. En förutsättning för detta är att
de ambitioner som nu finns att hålla igång förbandsproduktionen
under genomförandeperioden överges. Däremot bör den produktion
som löper under innevarande budgetår slutföras. Under genomföran-
deperioden bör förbandets enda uppgift vara att avveckla kvarvarande
personal och materiel. Materielawecklingen kan i vissa fall behöva
avslutas av ett mottagande förband.
Det är angeläget att centrala staber redan från början kan ge klara
besked om vilka förutsättningar som gäller för avvecklingen och sedan
41
inte ändrar dessa under avvecklingsperioden. Sådana ändringar försvå-
rar såväl personalavvecklingen som avvecklingen av mark och byggna-
der. Vid genomförandet av de nedläggningar som beslutades år 1989
hade arméstaben ibland svårt att ge besked om vilka handlingsregler
som skulle tillämpas.
För avvecklingen av personal vid en förbandsnedläggning finns
numera fasta rutiner som i huvudsak fungerar väl. Detta gäller också
stödet från Trygghetsstiftelsen och Statshälsan. Däremot är omdömena
om arbetsförmedlingen mer varierande. Det kan noteras att den militä-
ra personalen i många avseenden har bättre förutsättningar än den
civila att klara en nedläggningssituation. I vissa fall kan särskilda
insatser därför krävas för den civila personalen i samband med ned-
läggningen av ett förband. Ingenting tyder dock på att den civila
personalen har nedprioriterats i det personalawecklingsarbete som har
granskats i denna undersökning.
Vad gäller avvecklingen av mark och byggnader bör beaktas att
staten ofta befinner sig i ett underläge i förhandlingarna med berörda
kommuner. Detta beror på en rad omständigheter som är svåra att
ändra på. Inför avvecklingen av ett kasernområde är det mycket viktigt
att de militära myndigheterna kan precisera vilka verksamheter som
skall vara kvar på detta område och vilka förutsättningar som skall
gälla för dessa verksamheter (dimensionering, etc.). Oklarheter i detta
avseende försvårade den avveckling av mark och byggnader som sked-
de efter 1989 års beslut om arméns omstrukturering.
Det finns brister i erfarenhetsåterföringen från genomförda grundor-
ganisationsförändringar. Detta gäller såväl inom försvarsmakten som i
förhållande till statsmakterna. Efter varje större nedläggningsomgång
bör ÖverbeSlhavaren i fortsättningen redovisa de samlade erfarenhe-
terna av omstruktureringsarbetet i en särskild rapport till regeringen.
Av denna rapport bör framgå vilka besparingar som har uppnåtts, vad
som har hänt med den berörda personalen, vilka erfarenheter man har
av den arbetsmetodik som har tillämpats, etc. Dessutom bör den
myndighet som avvecklar mark och byggnader redovisa resultatet av
detta arbete.
De försvarsekonomiska effekterna av omstruktureringsbesluten åren
1982 och 1989 har utvärderats av FOA. Vad gäller 1982 års beslut kom
FOA fram till att nedläggningarna av A 6 och S 2 samt flyttningen av
K 3 från Skövde till Karlsborg uppnådde eller överträffade de bespa-
ringar som hade redovisats i förkalkylerna. Bl.a. beräknas nedläggning-
en av A 6 i Jönköping ha lett till besparingar om 45 — 50 miljoner
kronor per år (1985 års prisläge).
FOA:s efterkalkyl på de omstruktureringar som följde på 1989 års
beslut ger ett liknande resultat. Ungefär 60 miljoner kronor per år och
1993/94:RR3
Bilaga 1
42
förband har sparats vid nedläggningarna av I 3, I 11 och I 17.
Flyttningen av Lv 7 från Luleå till Boden har lett till besparingar om
ungefär 20 miljoner kronor per år.
De beräkningar som genomfördes efter 1989 års beslut omfattar
endast de försvarsekonomiska effekterna av de aktuella omstrukturer-
ingarna. De kostnader som drabbar samhället i övrigt har inte medräk-
nats. Dessutom kan man ifrågasätta den kalkylmetodik som har tilläm-
pats (jfr avsnitt 5.3). Användning av diskonteringsränta och en kortare
kalkylperiod resulterar i besparingar som är väsentligt mindre än de
ovan angivna.
Personalens möjligheter att fa ny anställning efter en förbandsnedlägg-
ning påverkas av en rad omständigheter. Till dessa hör det allmänna
konjunkturläget, läget på den lokala arbetsmarknaden, de anställdas
flyttningsbenägenhet, effektiviteten i personalawecklingsarbetet, m.m.
I tabell 7.1 redovisas vad som har hänt med den militära och civila
personalen efter några förbandsnedläggningar eller förbandsflyttningar.
Nytt arbete omfattar de som fatt ny anställning eller studerar. Utanför
arbetsmarknaden omfattar de som har pensionerats eller på annat sätt
har lämnat arbetsmarknaden för gott.
Tabell 7.1 Avgångsvägar vid. vissa förband (%). Läget efter avslutad
nedläggning eller flyttning.
1993/94 :RR3
Bilaga 1
|
C = civil personal. M = militär personal. |
Lv 7 C M | |||||||
|
Avgångsväg |
C |
A 6 M C |
I 3 M |
Ill I 17 | ||||
|
C |
M C |
M | ||||||
|
Nytt arbete |
63 |
92 70 |
93 |
76 |
93 64 |
94 |
66 |
85 |
|
Utanför arbets- | ||||||||
|
marknaden |
29 |
8 19 |
6 |
11 |
5 25 |
5 |
13 |
15 |
|
Arbetslöshet |
7 |
0 9 |
0,5 |
12 |
2 11 |
0,5 |
21 |
0 |
|
Övrigt |
1 |
0 2 |
0,5 |
1 |
0 0 |
0,5 |
0 |
0 |
Källa: Bearbetning av uppgifter från FOA.
Tabellen visar att den militära personalen betydligt oftare än den civila
far nytt arbete efter en förbandsnedläggning. Man kan också notera att
så gott som inga militärer har blivit arbetslösa efter de omstrukture-
ringar som redovisas i tabellen. De militärer som inte har fatt nytt
arbete har nästan alltid varit äldre som fatt möjlighet att gå i pension
efter nedläggningen.
Uppgifterna vad gäller I 11 och I 17 avser endast själva förbandsned-
läggningen. Efter avslutad nedläggning har vissa anställda från dessa
regementen (bl.a. köks- och städpersonal) fatt anställning vid de flyk-
tingslussar som inrättats i de gamla kasernerna.
Genomsnittligt sett har en hög andel av personalen fått nytt arbete.
Andelen arbetslösa är också relativt liten. I denna mening har perso-
nalkonsekvenserna av omstruktureringarna varit begränsade. Däremot
har den civila personalen klarat sig väsentligt sämre än den militära i
den situation som har uppstått. De värden som anges för den civila
personalen stämmer dock rätt väl med de erfarenheter som gjorts i
samband med industrinedläggningar.
Avvecklingen av mark och byggnader efter 1982 års försvarsbeslut
sköttes av Försvarets fastighetsnämnd. Avvecklingen omfattade mark
och byggnader som lämnades av A 6 (Jönköping), T 1 (Linköping),
T 2 (Skövde) och T 4 (Hässleholm).
I tabell 7.2 redovisas vissa uppgifter om de överenskommelser om
försäljning av mark och byggnader som nåddes i anslutning till dessa
avvecklingar. Av tabellen framgår den tid som har förflutit från
riksdagens beslut om nedläggning till dess att en överenskommelse har
träffats, om återlämningsskyldighet för mark har förelegat, vilket pris
som har uppnåtts vid försäljning av hela eller del av fastigheten samt
vem som har varit köpare.
Tabell 7.2 Avveckling av mark och byggnader efter 1982 års
försvarsbeslut. 1985 års prisläge. K - kommunen.
|
A 6 |
T 1 |
T 2 |
T 4 | |
|
Tid |
2 år |
2 år |
3 år |
4 år |
|
Återlämnings- | ||||
|
skyldighet |
Ja |
Ja |
Nej |
Ja |
|
Pris 12 mkr |
6 mkr |
10 mkr |
5 mkr | |
|
Köpare |
K |
K |
K |
K |
Källa: Bearbetning av uppgifter från Tage Lennemar, f.d. kanslichef i Försva-
rets fastighetsnämnd.
Avvecklingen av mark och byggnader efter 1989 års beslut om arméns
omstrukturering sköttes av en förhandlingsman i enlighet med ett
särskilt uppdrag som lämnats av regeringen. I tabell 7.3 redovisas vissa
uppgifter om de resultat som har nåtts i detta arbete. För denna tabell
gäller samma förutsättningar som för tabell 7.2.
Tabell 7.3 Avveckling av mark och byggnader efter 1989 års beslut om
arméns utveckling. 1993 års prisläge. K = kommunen.
|
I 3 |
I 11 |
I 17 |
T 3 |
Lv 7 | |
|
Tid |
2,5 år |
2,5 år |
2,5 år |
3 år |
2,5 år |
|
Återlämnings- | |||||
|
skyldighet |
Ja |
Ja |
Nej |
Nej |
Ja |
|
Pris |
25 mkr |
1 mkr |
4 mkr |
- |
20 mkr |
|
Köpare |
K |
K |
K |
K |
K |
Källa: Bearbetning av uppgifter från förhandlingsmannen Thomas Norell.
1993/94:RR3
Bilaga 1
44
De uppgifter som lämnats ovan visar att det vanligtvis inte har tagit 1993/94 :RR3
längre tid att avveckla ett förbands mark och byggnader än att avveckla Bilaga 1
övriga resurser vid förbandet. Man kan också notera att berörd kom-
mun har varit köpare i samtliga fall. Det är dock ovanligt att kommu-
nen har tagit över hela etablissementet. Staten har ibland behållit viss
mark eller vissa byggnader för kvarvarande försvarsverksamhet eller
för civil statlig verksamhet. Återlämningsskyldighet har förelegat för
viss mark i sex av nio fall. Den försäljning som har skett har med
undantag för I 3 och Lv 7 inte inbringat några större summor.
Överenskommelsen om Lv 7 innebar dessutom att äganderätten till
F 21:s kasernområde och flygfält överfördes till staten.
Vid en förbandsnedläggning minskar antalet sysselsättningstillfällen på
den berörda orten. Detta sker såväl direkt genom en minskning av
antalet arbetstillfällen inom försvaret som indirekt genom spridningsef-
fekter på andra verksamheter i den aktuella kommunen. Sysselsätt-
ningsminskningen torde vara den viktigaste av de regionalekonomiska
effekter som uppstår efter en förbandsnedläggning.
Av fallstudierna framgår att sysselsättningsminskningen i Växjö och
Uddevalla kan beräknas uppgå till omkring 700 årsarbetskrafter på
vardera platsen till följd av de förbandsnedläggningar som har genom-
förts. Denna siffra inkluderar de spridningseffekter som kan förväntas
ha uppstått i den lokala ekonomin. Däremot ingår inte effekterna av
de flyktingslussar som senare inrättats på de aktuella orterna.
De regionalekonomiska effekterna av en förbandsnedläggning beror
på en rad faktorer. Några av dessa är det nedlagda förbandets relativa
betydelse för sysselsättningen på den berörda orten, arbetsmarknadslä-
get på orten och det allmänna konjunkturläget. I de aktuella exemplen
kan vissa skillnader konstateras mellan Växjö och Uddevalla. Den
lokala ekonomin i Växjö verkar ha haft större förmåga än den i
Uddevalla att suga upp den arbetskraft som friställdes genom förbands-
nedläggningen. I Uddevalla blev fler arbetslösa och fler tvingades
lämna arbetsmarknaden än i Växjö.
Granskningen ger anledning till följande åtgärder vad gäller grundor-
ganisationsförändringarna inom försvaret:
1. En dialog bör inledas mellan berörda parter i syfte att precisera
riksdagens beslutsroll i samband med grundorganisationsförändringar
inom försvaret. Beslut om inrättande och nedläggning av etablissement
bör alltid vara riksdagsbundna.
2. Försvarsmakten bör skapa former för ett ökat lokalt deltagande i
det utredningsarbete som föregår en grundorganisationsförändring.
Detta bör ske i syfte att åstadkomma en bättre förankring av de förslag ' .
som lämnas till regeringen. < 45
5 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR3
3. Metodiken för kalkylering vid grundorganisationsförändringar bör
ändras. Bl. a. bör diskonteringsränta införas och kalkylperioden avkor-
tas avsevärt jämfört med de principer som tillämpades i den s.k. FU
88-utredningen.
4. En beslutad grundorganisationsförändring — nedläggning eller
flyttning — bör genomföras snabbare än hittills. En avkortning av
genomförandetiden till 1,5 år räknat från tidpunkten för riksdagsbeslu-
tet bör vara möjlig.
5. Ambitionerna att hålla igång förbandsproduktionen under ge-
nomförandeperioden bör överges. Regementets huvuduppgift under
denna tid bör vara att avveckla den berörda personalen.
6. Återrapporteringen till statsmakterna om erfarenheterna av ge-
nomförda grundorganisationsförändringar behöver förbättras. Överbe-
fälhavaren bör i en särskild rapport redovisa de samlade erfarenheter-
na av varje större nedläggningsomgång. En liknande redovisning bör
göras av ansvariga myndigheter avseende avvecklingen av mark och
byggnader.
En omstruktureringsåtgärd kan ses som en investering i en ny organi-
sation. Vid en investeringskalkyl tillämpas normalt en diskonterings-
ränta (kalkylränta) som uttrycker en tidspreferens hos den som skall
göra investeringen. Detta gjordes inte i den kalkyl avseende besparings-
effekterna av 1989 års grundorganisationsförändringar som gjordes i
FU 88-utredningen. För att visa att detta ger ett missvisande resultat —
i synnerhet om intäkter och kostnader fördelar sig olika över tiden —
har vissa beräkningar gjorts på en tänkt flyttning av ett regemente.
Härvid har olika antaganden om kalkylränta och kalkylperiod gjorts.
Resultatet av dessa beräkningar redovisas i det följande.
Då man flyttar ett regemente uppstår vissa intäkter i form av minskad
personalåtgång, lägre driftskostnader, m.m. Orsaken är de samord-
ningsvinster som uppstår då en integrering sker med ett annat förband.
Dessa intäkter har vanligtvis en relativt jämn fördelning över den
tidsperiod som beräkningarna avser (kalkylperioden). Vid flyttningen
uppstår också vissa kostnader. Dessa utgörs bl.a. av ny- och ombyggna-
der som genomförs på det nya verksamhetsstället i syfte att möjliggöra
flyttningen. Kostnaderna för dessa åtgärder utfaller i regel under några
fa år i början av kalkylperioden. De besparingar som flyttningen
medför utgörs av summan av de intäkter som uppstår under kalkylpe-
rioden minskad med summan av de kostnader som uppstår under
motsvarande period. Besparingarna kan antingen uttryckas som en
summa för hela kalkyl perioden eller som ett årligt värde.
1993/94:RR3
Bilaga 1
46
I det aktuella exemplet antas följande förutsättningar gälla. Flytt-
ningen av regementet antas ge en intäkt om 25 miljoner kronor per år
under hela kalkylperioden med undantag för de två första åren efter
påbörjat genomförande. Flyttningen antas också ge upphov till kostna-
der för ny- och ombyggnader av lokaler på den nya verksamhetsorten.
Dessa kostnader antas utfalla med 50 miljoner kronor under det första
året efter påbörjat genomförande och 50 miljoner kronor under näst-
följande år. Därefter förutsätts inga ytterligare kostnader uppstå. Dessa
förutsättningar torde vara representativa för flyttningen av ett regemen-
te. Bl. a. var intäkter och kostnader vid flyttningen av Lv 7 från Luleå
till Boden av denna storleksordning.
I den kalkyl som redovisas nedan har alternativa kalkylräntor och
kalkylperioder använts. Resultatet av beräkningarna framgår av nedan-
stående tabell.
1993/94 :RR3
Bilaga 1
|
Alternativ |
K-ränta (%) |
K- period |
Total besparing |
Arlig |
|
I |
0 |
22 |
400 mkr |
18,2 mkr |
|
II |
0 |
10 |
100 mkr |
10,0 mkr |
|
III |
8 |
22 |
131 mkr |
6,0 mkr |
|
IV |
8 |
10 |
37 mkr |
3,7 mkr |
|
V |
10 |
22 |
98 mkr |
4,5 mkr |
|
VI |
10 |
10 |
26 mkr |
2,6 mkr |
|
VII |
12,25 |
22 |
69 mkr |
3,1 mkr |
|
VIII |
12,25 |
10 |
15 mkr |
1,5 mkr |
Utgångspunkten för alternativ I är de antaganden om kalkylränta och
kalkylperiod som gjordes i FU 88-utredningen. Utgångspunkten för
alternativ VIII är den kalkylränta som Riksrevisionsverket rekommen-
derar för denna typ av beräkningar. I alternativ VIII har denna
kalkylränta dessutom kombinerats med en kalkylperiod som motsvarar
rimliga antaganden om livslängden av en organisationsförändring.
Skillnaderna i årlig besparing mellan alternativen I och VIII är som
synes mycket stora. De är så stora att man kan utgå ifrån att flyttning-
en inte skulle genomföras om beräkningarna sker enligt förutsättning-
arna i alternativ VIII. Av detta följer att det är mycket väsentligt att
göra rimliga antaganden om kalkylränta och kalkylperiod vid beräk-
ning av besparingseffekterna av en flyttning av ett förband.
47
1993/94:RR3
Bilaga 1
Ledamöter:
-Arne Andersson
-Sture Ericson
Övriga:
- Hans Lindblad
-Jörgen Thulstrup
Hans Dellner
Sune Larsson
Mats Midsander
Ragnar Söderberg
Ingemar Wahlberg
Försvarsdepartementet
Försvarsdepartementet
Försvarsdepartementet
Försvarsdepartementet
Finansdepartementet
Bengt Anderberg
Einar Jonasson
ÖverbeSlhavaren
Chefen för armén
Tage Lennemar
Hans-Erik Magnusson
Christina Malm
Jan Nilsson
Thomas Norell
Bo Pellnäs
Försvarets fastighetsnämnd (numera nedlagd)
Chefen för flygvapnet
Försvarets forskningsanstalt
Försvarets personalnämnd
Byggnadsstyrelsen
Chefen för armén
Lars Andréasson
Rolf Clementson
Lars Elm
Björn Falkenström
Leif Fransson
Lennart Fridh
Ebbe Fröberg
Mats Hugosson
Rune Linder
Göran Lindkvist
Bengt Pettersson
Sven Pettersson
Inge Sandahl
Dan Snell
Ingemar Som mer
Leif Westbring
Bohusläns regemente
Skånska flygflottiljen
Kronobergs regemente
Svea ingenjörregemente
Kronobergs regemente
Skånska flygflottiljen
Kronobergs regemente
Skånska flygflottiljen
Värmlands regemente
Fortifikationsförvaltningen
Skånska flygflottiljen
Skånska flygflottiljen
Kronobergs regemente
Värmlands regemente
Skånska flygflottiljen
Göta luftvärnsregemente
48
Henrik Westman
Täby kommun
1993/94:RR3
Bilaga 1
Göte Berglund
Nils Jarebro
Lars Lilja
Claes Åkerblom
Luleå luftvärnsregemente
Försvarets civilförvaltning
Örebro försvarsområde
Arbetsmarknadsdepartementet
49
Yttranden över rapport 1992/93:5 om nedläggning och flyttning av
förband har avgetts av ÖverbeSlhavaren, Fortifikationsförvaltningen,
Försvarets forskningsanstalt, Försvarets personalnämnd, Statens lokal-
försörjningsverk, Arbetsmarknadsstyrelsen, MilitärbeSlhavaren i Södra
militärområdet, Värmlands regemente, Göta lutfvärnsregemente, Norr-
lands luftvärnskår och Skånska flygflottiljen.
TillSlle att yttra sig har beretts Försvarsdepartementet, Finansdepar-
tementet, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges Akade-
mikers Centralorganisation (SACO), Landsorganisationen (LO), Svens-
ka arbetsgivareföreningen (SAF), Täby kommun, Växjö kommun, Ud-
devalla kommun och Ängelholms kommun. SACO, LO och Ängel-
holms kommun har avstått från att yttra sig.
Sammanfattningsvis kan sägas att de flesta remissinstanser är positiva
till rapportens förslag. Detta gäller bl.a. förslagen om en precisering
rörande riksdagens beslutsroll, ett ökat lokalt deltagande och införande
av diskonteringsränta i kalkylunderlaget vid grundorganisationsföränd-
ringar. ÖverbeSlhavaren (ÖB) föreslår införande av parlamentariska
grundorganisationsutredningar i syfte att bl.a. klarlägga riksdagens roll
och öka det lokala inflytandet. Flera remissinstanser menar att det
pågående förändringsarbetet inom statsförvaltningen med bl.a. införan-
det av nya finansieringsformer för myndigheter torde motivera en
översyn av kalkylmetoderna vid försvarets grundorganisationsföränd-
ringar. De regionala och lokala militära remissmyndigheterna instäm-
mer i förslagen i rapporten. Vissa frågor lyfts fram som särskilt viktiga,
men i övrigt har dessa myndigheter i stort inget att erinra mot
förslagen.
ÖB framhåller i sitt remissvar att remissen borde ha omfattat de
centrala myndigheter vars underlydande lokala myndigheter haft skyl-
dighet att yttra sig. ÖB:s yttrande har därför utarbetats i samverkan
med försvarsgrenscheferna och är efter behandling i rådet för Försvars-
maktens organisationsmyndighet (FMO) gemensamt för försvarsmak-
ten.
Beträffande riksdagens beslutsuppgifter anser Överbefälhavaren
(ÖB) att man — om nu riksdagen även i fortsättningen vill fatta beslut
om strukturförändringar inom försvaret — bör återgå till parlamenta-
riska grundorganisationsutredningar. ÖB föreslår att en sådan utred-
ning organiseras redan innevarande höst. Mllitärbefälhavaren i Södra
militärområdet anser att riksdagens beslutsroll måste preciseras och att
erfarenheterna pekar mot att andra vägar att ta fram beslutsunderlag
bör sökas, t.ex. genom att ärendena hanteras och förslag lämnas av en
parlamentarisk kommitté. Tjänstemännens Centralorganisation delar
1993/94 :RR3
Bilaga 2
50
förslaget att riksdagens beslutsroll i samband med grundorganisations-
förändringar inom försvaret måste preciseras. Försvarsdepartementet sä-
ger i sitt remissvar att i enlighet med rapportens förslag kommer en
metoddialog att påbörjas under hösten när det gäller frågor som rör
riksdagens beslutsuppgifter.
När det gäller det lokala deltagandet vid grundorganisationsförändring-
ar menar Överbefälhavaren (ÖB) att en stor del av försvarsmaktens
personal kan komma att oroas i onödan om lokal nivå involveras i
förarbetet. Inför försvarsbeslutet 1988 (FU 88), som ÖB nämner som
exempel, vägdes 20 olika alternativ mot varandra innan koncentration
slutligen kunde ske till fem myndigheter. För att inte i onödan oroa
personalen vid samtliga dessa myndigheter valde man att inte låta
företrädare för lokala myndigheter delta i utredningsarbetet. Militär-
ledningens rådgivande nämnd informerades dock om arbetsmodellen.
För ett ökat lokalt deltagande i grundorganisationsförändringarna an-
ser ÖB att parlamentariskt sammansatta utredningar återinförs. Fortifi-
kationsförvaltningen anser att det lokala kunnandet om de områden
och byggnader som skall avvecklas bör tas till vara genom att, som
föreslås i rapporten, försvarsmakten skapar former för ett ökat lokalt
deltagande i utredningsarbetet före beslut. Försvarets personalnämnd an-
ser att brister i fråga om förankring och trovärdiga motiv för ett beslut
är mycket hämmande för personalens engagemang i ett förändringsar-
bete. Ett beslut som är behandlat lokalt och väl underbyggt av trovär-
diga motiv gör förändringsarbetet effektivare och mindre resurs- och
tidskrävande. Försvarsdepartementet menar att erfarenheterna visar att
det är angeläget att beslutsunderlaget inför en flyttning eller nedlägg-
ning så långt som möjligt blir lokalt förankrat, så att förändringen kan
ske så friktionsfritt som möjligt. Tjänstemännens centralorganisation de-
lar också uppfattningen att det lokala deltagandet inför en grundorga-
nisationsförändring bör öka.
Beträffande kalkylmetodiken framhåller Överbefälhavaren (ÖB) att in-
för arbetet med FU 88 fördes en diskussion om huruvida kalkylränta
skulle användas eller inte. Ett av huvudsyftena med den då aktuella
omstruktureringen var att skapa ett ökat planeringsutrymme för mate-
rielinköp på sikt. Den vid detta tillfälle valda kalkylmodellen innebär
att finansieringsform (anslag), budgetsystem och avskrivningsmodell
(direktavskrivning) korresponderar. Mot bakgrund av detta ansågs de
besparingar som beräknades infalla inom 22-årsperioden vara lika
mycket värda oavsett vilket år inom kalkylperioden de skulle infalla.
Vad gäller kalkylperiodens längd används — enligt ÖB — sedan flera
år tillbaka tioåriga kaikyIperioder, t.ex. inför försvarsbeslutet 1992 (FB
92).
ÖB framhåller vidare att "den höga kalkylränta (12,25 %) som
implicit rekommenderas av revisorerna för försvarets reala kalkyler,
1993/94 :RR3
Bilaga 2
51
nedvärderar långsiktiga investeringsprojekts/strukturförändringars möj-
ligheter att konkurrera med mer kortsiktiga investeringars nytta eller
lönsamhet vilket på sikt kan hämma utvecklingen (långsiktiga, nyttiga
investeringar kommer aldrig till stånd)". Vidare framhåller ÖB i sitt
remissvar att "det är oklart om den i exemplet valda kalkylräntenivån,
12,25 % är en nominell eller en real kalkylränta. Det förefaller som
om revisorerna i räkneexemplet har använt denna som en nominell
kalkylränta medan intäkter och kostnader i det valda kalkylexemplet
synes vara uttryckta i reala termer (fasta priser)". Avslutningsvis fram-
håller ÖB, mot bakgrund av införandet av nya finansieringsformer
(lånefinansiering) och ökade möjligheter att spara och låna medel att
kalkylmetoderna bör ses över och i vissa fall ändras.
Försvarets forskningsanstalt (FOA) anser att en kritik mot den använ-
da metoden måste börja i en mer genomarbetad analys. FOA:s syn på
kalkylränta i försvarets beräkningar redovisas ingående i remissvaret
bl.a. genom citat ur olika publikationer. Så bl.a. att — — — "Lönsam-
hetskalkyler enligt nuvärdemetoden med nyttjande av en positiv kal-
kylränta kan vara av intresse när det gäller den ekonomiska rangord-
ningen mellan olika alternativ. Det finns emellertid sällan anledning
att tro att sådana lönsamhetskalkyler inom rimliga ränteintervall
nämnvärt skulle påverka denna rangordning då alternativen oftast
uppvisar en likartad tidsprofil vad gäller kostnader och besparingar".
FOA framhåller dock att införandet av nya system för medelstill-
delning, som innebär möjligheter att i viss utsträckning spara och låna
budgetmedel på räntebärande konton, för framtiden ändrar denna
slutsats. Vidare menar FOA bl.a. att det bör ifrågasättas om det är
rimligt att försvaret utan hänsyn till osäkerhet låter detaljplanerade
planer på 22 års sikt styra beslut om närtida strukturförändringar.
Denna viktiga fråga bör enligt FOA lyftas upp till ett mer generellt
plan. För närvarande pågår också inom försvaret ett sådant ompröv-
ningsarbete avseende bl.a. lämpliga tidshorisonter för olika typer av
planering.
Statens lokalförsörjningsverk instämmer i förslaget att kalkylerings-
metoden bör ändras så att diskonteringsränta införs. Detta bör även
gälla för de inkomster som kan erhållas genom avyttring av mark och
byggnader. Försvarsdepartementet hänvisar till FOA:s yttrande vad gäl-
ler kalkylmetodiken. Departementet framhåller dock att den utnyttjade
kalkylmetoden i FU 88-utredningen inte längre är aktuell. Fr.o.m.
budgetåret 1994/95 kommer nämligen kalkylmetoden att anpassas till
statmakternas nya principer för styrning av myndigheter. Ett arbete
kommer att påbörjas inom departementet angående dessa frågor. Här-
vid kommer revisorernas synpunkter att beaktas, säger Försvarsdepar-
tementet. Finansdepartementet anser det vara angeläget att kalkylerna
ger ett rättvisande resultat. Om inte särskilda skäl föreligger bör därför
diskonteringsränta användas. Tjänstemännens centralorganisation menar
också att man bör räkna med kalkylränta, men att långa kalkylperio-
der i vissa fall kan motiveras mot bakgrund av försvarsmaterielens
mycket långa livslängd.
1993/94:RR3
Bilaga 2
52
I rapporten föreslås att genomförandetiden vid grundorganisationsför-
ändringar förkortas till 1,5 år. Överbefälhavaren (ÖB) framhåller i sitt
remissvar att processen bör vara så kort som möjligt. ÖB menar dock
härvid att man i revisorernas rapport inte tagit hänsyn till att förutsätt-
ningarna varierar vid olika typer av rationaliseringar. Så t.ex. kan
avvecklingen av personal ske relativt snabbt medan avveckling av
materiel och anläggningar samt mark och lokaler kräver betydligt
längre tid. Det i grunden styrande för awecklingsprocessen är dock
huruvida krigsorganisationen förändras eller ej. Detta berörs inte i
utredningen vilket ÖB anser vara en allvarlig brist. Göta luftvärnsrege-
mente (Lv 6) bejakar föreslagna åtgärder i rapporten, men menar att
synpunkter på förkortning av genomförandetiden till 1,5 år först kan
ges när omlokaliseringen av Lv 6 till Halmstad är genomförd. Fortifika-
tionsförvaltningen och Statens lokalförsörjningsverk anser att en för-
kortning av genomförandetiden till 1,5 år är möjlig. Försvarets forsk-
ningsanstalt anser rent allmänt att tiden för genomförandet av föränd-
ringarna bör kortas ner. Försvarets personalnämnd menar däremot att
det inte går att generellt ange vad som kan vara en lämplig tidsrymd
för en förändring sett från personalens sida. Försvarsdepartementet an-
ser att det inte går att schablonisera en tid på 1,5 år. Tiden bör t.ex.
vara olika lång beroende på om krigsorganisationen skall förändras,
om ny verksamhet skall ersätta den som läggs eller om enbart grundor-
ganisationen skall förändras. Tjänstemännens centralorganisation menar
att det viktiga inte är att förkorta genomförandetiden. Det viktiga är
konsekvenserna, förutsägbarheten och de fasta spelreglerna vid genom-
förandet. Svenska arbetsgivareföreningen anser att varje avveckling bör
ske så snabbt som möjligt med beaktande av sociala aspekter m.m. Att
långa avvecklingar skapar viss passivitet hos den enskilde är kända
erfarenheter från motsvarande situation i näringslivet.
När det gäller förslaget att överge ambitionen att hålla i gång förbands-
produktionen vid genomförande av grundorganisationsförändringar
hänvisar Överbefälhavaren till försvarsutskottets uttalande i samband
med avvecklingen av I 14 och P 6 (bet. 1991/92:FöU12), vari utskottet
framhåller betydelsen av flexibilitet på lokal nivå i samband med
awecklingsarbetet och att regementsledningarna skall få stor frihet att
själva besluta om kvarvarande förbandsproduktion i syfte att finna nya
verksamheter för de anställda. Försvarets personalnämnd anser liksom
vad som föreslås i rapporten att denna ambition bör överges. Försvars-
departementet hänvisar till uttalanden av försvarsutskottet om bl.a.
betydelsen av flexibilitet på lokal nivå och frihet för regementsledning-
arna att själva fa besluta om kvarvarande förbandsproduktion. Departe-
mentet anser mot denna bakgrund att viss förbandsproduktion bör
kunna bedrivas under awecklingsperioden.
1993/94:RR3
Bilaga 2
53
Täby kommun menar att erfarenheterna vid genomförandet av grund-
organisationsförändringar visar att det skulle vara en fördel om de
statliga myndigheterna såväl militära som civila, som är inblandade i
ett militärt awecklingsprojekt, samordnar sina förhandlingsmandat
innan man går in i förhandlingar med t.ex. en kommun, så att
förhandlingarna inte behöver ske med olika statliga myndigheter om
olika delar av projektet vid skilda tidpunkter. Innan beslut om ned-
läggning fattas bör en långsiktig mark- och lokalanvändningsplan före-
ligga liksom en allsidig utredning, som belyser konsekvenserna av en
nedläggning. Växjö kommun framhåller det angelägna i att kvarstående
fastighetsfrågor vid I 11 löses långsiktigt.
Norrlands luftvärnskår (Lv 7) anser att rapporten innehåller många
synpunkter och förslag som bör vara relevanta vid framtida övervägan-
den av likartat slag. Lv 7 framhåller också att hos personalen som
berördes av Lv 7:s flyttning till Boden finns sedan länge en uppfattning
att besparingen per år är liten — högst 4—5 miljoner kronor — och
tveksamt motiveras när övriga konsekvenser beaktas. Lv 7 pekar bl.a.
på i sitt remissvar att kostnaderna för att byta kaserner för förläggning
av värnpliktiga inte medtagits. Anledningen torde vara att förläggnings-
standarden i Boden ansetts vara likvärdig med den i Luleå. Så visade
det sig dock inte vara fallet. Kasernerna som Lv 7 hyr är snart 90 år
gamla. Kasernerna i Luleå är väsentligt nyare och förhållandevis väl
underhållna. De är för närvarande flyktingförläggning. Lv 7 framhåller
att kasernunderhållet i Boden för Lv 7 är eftersatt. Detta exemplifieras
i remissvaret med ett påpekande om att fuktskadorna i en av kaserner-
na var så omfattande att ett innertak nyligen rasat ner.
O
Beträffande återrapporteringen till statsmakterna framhåller Överbefäl-
havaren (ÖB) att Chefen för armén enligt regleringsbrev för budgetåret
1992/93 halvårsvis skall redovisa läget vid omstruktureringen. Denna
rapportering omfattar avveckling av personal, krigsförband, materiel
och anläggningar samt mark och lokaler. ÖB anser att denna återrap-
portering är ett värdefullt bidrag till statsmakternas uppföljning av
besluten. Fortifikationsförvaltningen anser att de underlag i form av
planer m.m. som enligt förordningen (1993:527) om förvaltning av
statliga fastigheter m.m. åläggs fastighetsförvaltande myndigheter att
upprätta och fortlöpande hålla aktuella torde ge en god grund för
inrapportering till statsmakterna om avveckling av mark och byggna-
der. Försvarets forskningsanstalt delar uppfattningen i rapporten att
mera genomtänkta och systematiska uppföljningsrutiner bör skapas.
Försvarets personalnämnd anser att rapportens redovisning av olika
frågor är bra och därmed en tillgång för framtida förändringsprocesser.
Statens lokalförsörjningsverk instämmer i rapportens förslag att en sär-
skild redovisning av de samlade erfarenheterna från en nedläggnings-
omgång bör göras av ansvariga myndigheter avseende avvecklingen av
mark och byggnader. Arbetsmarknadsstyrelsen poängterar betydelsen av
1993/94 :RR3
Bilaga 2
54
utvärderingar i arbetet med grundorganisationsförändringar. Försvars-
departementet anser i enlighet med rapportens förslag att återrapporter-
ingen bör förbättras. Departementet hänvisar till att ÖB fatt i uppgift
(planeringsanvisning Fo93/597/ESU) att i årsredovisningen bl.a. redovi-
sa grundorganisationsförändringarna. Tjänstemännens centralorganisa-
tion anser att en bra utvärdering av genomförda förändringar är ange-
lägen. Det bör övervägas att låta ett oberoende organ ansvara för
utvärderingarna. Uddevalla kommun anser det viktigt att genomarbeta-
de uppföljningar görs av större nedläggningar.
1993/94 :RR3
Bilaga 2
55
Revisorernas förslag................................ 1
1 Sammanfattning ................................. 1
2 Genomförd granskning............................ 1
3 Revisorernas överväganden och förslag ................ 2
3.1 Riksdagens beslutsuppgifter.................... 2
3.2 Beslutsunderlaget ........................... 3
3.2.1 Det lokala deltagandet................... 3
3.2.2 Metodiken för kalkylering ............... 4
3.3 Genomförandet av grundorganisationsförändringar . . 5
3.3.1 Genomförandetiden .................... 5
3.3.2 Förbandsproduktionen .................. 6
3.4 Återrapporteringen .......................... 6
4 Förslag ........................................ 8
Bilaga 1 Nedläggning och flyttning av förband............ 9
Riksdagens revisorers rapport 1992/93:5 ................. 9
1 Sammanfattning ................................. 9
2 Bakgrund ...................................... 11
2.1 Uppdraget................................. 11
2.2 Arbetets uppläggning......................... 11
2.3 Vissa definitioner ........................... 12
2.4 Riksdagsbeslut.............................. 13
2.5 Tidigare studier av grundorganisationsförändringar
inom försvaret................................. 15
2.6 Förfarandet vid beslut och genomförande av grund-
organisationsförändringar ........................ 16
3 Fallstudier...................................... 17
3.1 Inledning.................................. 17
3.2 Fallstudie I: Kronobergs regemente (I 11/ Fo 16/18) . 18
3.3 Fallstudie II: Bohusläns regemente (I 17) ......... 23
3.4 Fallstudie III: Skånska flygflottiljen (F 10/Sektor Syd) 27
3.5 Fallstudie IV: Etablissementet i Näsby Park ....... 29
4 Vissa frågor om riksdagens roll vid
grundorganisationsförändringar ....................... 31
4.1 Riksdagens beslutsuppgifter.................... 31
4.2 Genomförandet av vissa riksdagsbeslut ........... 32
4.3 Sammanfattande bedömning................... 33
5 Beslutsunderlaget vid grundorganisationsförändringar..... 34
5.1 Planeringsosäkerheten........................ 34
5.2 Kritiken mot beslutsunderlaget................. 35
5.3 Kalkylunderlaget............................ 35
5.4 Sammanfattande bedömning................... 36
6 Genomförandet av grundorganisationsförändringar....... 37
6.1 Allmänna erfarenheter ....................... 37
6.2 Erfarenheter av personalavveckling.............. 39
6.3 Erfarenheter av avvecklingen av mark och byggnader 40
6.4 Erfarenhetsåterföring......................... 41
1993/94:RR3
56
6.5 Sammanfattande bedömning................... 41
7 Effekter av grundorganisationsförändringarna........... 42
7.1 Besparingar................................ 42
7.2 Personal .................................. 43
7.3 Mark och byggnader ......................... 44
7.4 Regionalekonomiska effekter .................. 45
8 Förslag till åtgärder............................... 45
9 Räkneexempel — kalkylmetodik..................... 46
10 Förteckning över intervjuade....................... 46
Bilaga 2 Sammanfattning av remissyttranden över rapport
1992/93:5 om nedläggning och flyttning av förband ........ 50
1993/94:RR3
57
gotab 45459, Stockholm 1993