1993/94
RR11
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av tillsyn av
skolan.
Under våren 1993 lämnade utbildningsutskottet förslag till gransk-
ningsärenden till Riksdagens revisorer. Utskottets förslag beträffande
konsekvenserna för skolan av det nya statsbidragssystemet är en anled-
ning till revisorernas granskning av tillsynen av skolan. Riksdagens
revisorer har också beslutat granska statlig tillsyn av olika samhällsom-
råden, däribland skolan (beslutsunderlag 1992/93:11 Tillsyn — inne-
börd och tillämpning).
Granskningen av tillsynen av skolan har inriktats på främst Statens
skolverks tillsynsuppgifter och kommunernas egenkontroll av skol-
verksamheten. Syftet med granskningen har varit att beskriva hur
tillsynen av skolan går till i praktiken, hur tillsynen är organiserad och
hur stora resurser som avsätts för tillsyn.
Riksdagens revisorers rapport Tillsyn av skolan (1993/94:7, bilaga)
baseras främst på material från Skolverket och intervjuer med berörd
personal på central nivå och regionnivå inom verket. Intervjuer har
vidare gjorts med tjänstemän i Utbildningsdepartementet, företrädare
för Svenska Kommunförbundet och för ett antal kommuner.
Traditionellt har skolan i jämförelse med andra kommunala verksam-
heter varit mycket starkt reglerad från statens sida. De nationella
läroplanerna har tillsammans med statliga bidrag till skolan syftat till
att garantera bl.a. en likvärdig skola och lika tillgång till utbildning. I
skollagen och i förordningar har det funnits bestämmelser som i detalj
reglerat skolverksamheten — inte minst de ekonomiska förutsättning-
arna för undervisningen.
1 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR11
Under de senaste åren har regering och riksdag fettat ett antal beslut
som inneburit nya förutsättningar för skolans verksamhet. Avsikten
har varit att förändra den statliga styrningen från regel- och resursstyr-
ning till mål- och resultatstyrning. Staten har avhänt sig de ekonomis-
ka och organisatoriska styrmedlen. Kommunerna har fått det primära
ansvaret för att de nationella målen för skolverksamheten förverkligas.
Principen för en målstyrd skola är att statsmakterna i författningar
skall ange de grundläggande målen för det offentliga skolväsendet. Viss
reglering av rättigheter och skyldigheter skall garantera likvärdighet
mellan kommuner och mellan olika elever samt ge garantier för
rättssäkerhet inom skolväsendet. Klara och definierade mål och krav
från statens sida skall ge den ram inom vilken den enskilda kommu-
nen har frihet att göra prioriteringar. De grundläggande styrinstrumen-
ten för det offentliga skolväsendet är skollagen, läroplanerna, en sär-
skild utvecklingsplan för skolan (jfr regeringens skrivelse 1993/94:183,
bet. UbUll, rskr. 417) samt lärarutbildningen och rektorsutbildning-
en.
Riksdagens beslut om principerna för styrningen av skolan, kommu-
naliseringen av lärartjänsterna och ansvarsfördelningen mellan stat och
kommun fettades under förutsättning av ett fortsatt finansiellt stöd till
skolan från statens sida. Då beslutet om det statliga utjämningsbidraget
till kommunerna fettades av riksdagen våren 1992 underströks vikten
av uppföljning och utvärdering inom alla sektorer. Enligt revisorernas
uppfattning var dock regeringen inte tillräckligt tydlig då det gällde att
klargöra konsekvenserna av beslutet på skolområdet. Inte heller Skol-
verket har i sin verksamhetsplanering tillräckligt uppmärksammat de
väsentligt förändrade ekonomiska betingelserna för skolan.
Enligt revisorernas uppfattning har det saknats en tydlig och enhetlig
hållning från Skolverkets sida när det gäller det övergripande tillsyns-
arbetet. Det har inte funnits några enhetliga rutiner eller centralt
utarbetade föreskrifter för hur man i Sltorganisationen skall ställa sig
till vissa uppkomna situationer med koppling till tillsynsfunktionen.
Enligt revisorernas mening finns det därmed risk för att olika "kultu-
rer" utvecklas vid behandlingen av tillsynsfrågor. Den programplan för
tillsynsarbetet som fastställdes av Skolverket i januari 1994 ger dock
enligt revisorernas bedömning förutsättningar för ett enhetligt bedrivet
tillsynsarbete i framtiden.
Revisorerna konstaterar att Skolverket hittills i huvudsak ägnat sig
åt s.k. passiv tillsyn. Åtgärder har vidtagits först på förekommen
anledning. Skolverket har således inom ramen för sin tillsynsverksam-
het endast behandlat de anmälningar i form av klagomål, förfrågningar
m.m. som kommit utifrån — vanligen från elever, föräldrar och
allmänheten men även från vissa myndigheter. Efter prövning på
regionnivå är det få anmälningar som förts vidare som formella
1993/94:RR11
tillsynsärenden (ca 4 %). Flertalet tillsynsfrågor som anmälts till fält-
organisationen har berört enskild elevs rätt. I huvudsak har de formellt
beslutade tillsynsärendena också behandlat liknande spörsmål.
Revisorerna anser att tillsynsärenden om elevers rätt till viss under-
visning och stöd, mobbning m.m. är viktiga och att det finns behov av
att statuera exempel. Många av dessa ärenden har även anknytning till
frågan om en likvärdig utbildning. Som framgår av redovisningen av
kommunernas resurser (kap. 4 i rapporten) har många kommuner
gjort besparingar på skolans område. Det är dock mycket svårt att dra
generella slutsatser av gjorda nedskärningar inom skolområdet. På
många håll i landet har diskuterats vilka konsekvenser nedskärningar-
na kommer att få för undervisningen och om kravet på en likvärdig
utbildning kan uppfyllas. Skolverket borde enligt revisorernas mening
ha reagerat på dessa signaler utifrån och på eget initiativ inom ramen
för sitt tillsynsansvar prövat i vad mån förhållandena i en kommuns
skolväsende eller i en enskild skolenhet uppfyller kraven på t.ex.
likvärdig utbildning enligt bestämmelserna i skollagen (jfr 1 kap. 2 §
och 4 kap. 1 § skollagen).
Enligt vad som framkommit vid revisorernas granskning har Skol-
verket under de första verksamhetsåren inte gjort några aktiva tillsyns-
insatser inom skolan. Verket har inte tagit några initiativ när det gäller
tillsynen av de s.k. spelreglerna i kommunerna. Riksdagens revisorer
har tillsammans med Riksrevisionsverket genomfört en enkät till drygt
100 kommuner i landet beträffande Skolverkets uppgifter och kommu-
nernas synpunkter på Skolverkets insatser. Syftet har varit att bl.a.
undersöka kommunernas egna insatser när det gäller uppföljning,
utvärdering och tillsyn. Enkätresultaten visar att intentionerna bakom
en kommunal skolplan ännu inte slagit igenom. Om enkätens resultat
är representativt för hela landet, skulle drygt en tredjedel av landets
kommuner fortfarande ha svårigheter att åstadkomma kopplingar mel-
lan skolplanen och den kommunala budgeten. Bristerna i arbetet med
skolplanen understryks vidare av Skolverket i Bilden av skolan
1993 där det redovisas att drygt 50 kommuner helt saknade en plan
för sin skolverksamhet. De största kommunerna har kommit längst i
arbetet med att ta ansvar för egenkontrollen i skolverksamheten. De
disponerar särskilda resurser för detta ändamål och har möjlighet att
variera sina uppföljnings- och utvärderingsinsatser. De små kommu-
nerna använder sig av enklare former för uppföljning och utvärdering,
vilket inte behöver betyda att de har sämre kontroll över sin skolverk-
samhet än de största kommunerna. De är dock minst benägna av
samtliga kommungrupper att låta Skolverket genomföra kontroll och
inspektion av skolverksamheten.
Kommunerna skall själva ta ansvar för uppföljning, utvärdering och
tillsyn av verksamheten i skolan. Denna skyldighet, vilken även är
reglerad i skollagen, kan svårligen uppfyllas om det inte finns klart
formulerade mål för skolarbetet. Resultatet av enkäten till kommuner-
na visar att syftet med skolplanen ännu inte uppnåtts. Enligt revisorer-
nas mening har Skolverket i sin tillsyn inte tillräckligt beaktat kom-
munernas skyldighet att själva kontrollera sin skolverksamhet.
1993/94:RR11
Skolverket skall enligt sin instruktion utöva tillsyn över i stort sett
all grundläggande utbildning. Enligt vad som framkommit vid reviso-
rernas granskning har Skolverket hittills inte i något avseende funnit
anledning att t.ex. granska utbildningen vid Statens skolor för vuxna,
riksinternatskolorna, särskolan och specialskolan och inte heller gym-
nasial påbyggnadsutbildning (s.k. kompletterande skolor) som står un-
der statlig tillsyn. Inte heller har skolhälsovården varit föremål för
någon form av aktiv tillsyn från Skolverkets sida, trots att sådan tillsyn
uttryckligen finns angiven i skollagens bestämmelser (14 kap. 8 §).
Endast ca 2 % av det totala antalet persondagar har enligt Skolver-
kets verksamhetsplan avsatts för tillsynsverksamhet under budgetåret
1993/94. Därav utgör tillsynen av fristående skolor, dvs. den gransk-
ning av den fristående skolan som enligt Skolverkets planer skall göras
efter cirka två års verksamhet, omkring hälften av den totala tiden för
tillsyn.
Revisorerna anser att Skolverkets tillsyn bör breddas och inriktas på
— förutom nuvarande tillsynsområden — frågor beträffande likvärdig
utbildning, spelreglerna i kommunerna (bl.a. skolplanen) samt skol-
hälsovårdens organisation och funktion. Förutom grundskolan, gymna-
sieskolan och komvux samt de fristående skolorna bör övriga skolfor-
mer och utbildningar som står under statlig tillsyn bli föremål för
tillsynsinsatser från Skolverkets sida.
Revisorerna finner att signaler från olika program inom Skolverket
inte har givit anledning till tillsynsinsatser. Revisorerna vill i likhet
med vad utbildningsutskottet anförde i samband med behandlingen av
propositionen om ansvaret för skolan (bet. 1990/91 :UbU4) understryka
sambandet mellan de olika kontrollfunktionerna uppföljning, utvär-
dering och tillsyn. Ett sådant samband förutsätter ett signalsystem och
snabba kontaktvägar mellan olika administrativa enheter inom verket.
Revisorerna är medvetna om svårigheterna att skapa ett väl fungerande
signalsystem i en ny myndighet. Hittills har Skolverkets interna signal-
system inte fungerat tillfredsställande när det gäller att i tillsynsarbetet
på kort sikt dra nytta av signaler från uppföljnings- och utvärderings-
programmen. Det är en väsentlig uppgift för Skolverket att utarbeta
rutiner för den interna verksamheten så att signaler från projekt m.m.
kan tas till vara i de olika programmen.
När det gäller resurserna för Skolverkets tillsyn har de hittills varit
marginella — endast cirka 1 % av det totala anslaget för Skolverket
har använts för tillsyn. Med de förslag om en bredare och aktivare
tillsyn som revisorerna här framlägger skulle medlen för tillsynsverk-
samheten behöva öka. Genom en annan resursfördelning mellan Skol-
verkets program skulle det enligt revisorernas mening finnas möjlighet
att finansiera en större omfattning av tillsynsverksamheten inom ra-
men för Skolverkets nuvarande medelstilldelning. Exempelvis bör det
vara möjligt för flertalet av landets kommuner att med hjälp av
datorteknik relatera sin egen skolverksamhet till uppgifter om skolan i
1993/94 :RR 11
riket som helhet eller i vissa kommungrupper. Därmed skulle Skolver-
kets arbete med den s.k. återföringen och den årliga redovisningen av
"bilden av skolan" kunna minskas.
Undervisningsrådens arbetsuppgifter har sedan Skolverkets tillkomst
varit föremål för viss uppmärksamhet i riksdagen. Motionsledes har
framförts kritiska synpunkter på tjänstekonstruktionen och undervis-
ningsrådens arbetsuppgifter och ansvarsområde. Skolverket har i sin
fördjupade anslagsframställning för 1994/95—1996/97 tagit upp frågan
om Eltorganisationens arbete. Enligt Skolverkets uppfattning finns det
inte underlag för att påstå att olika uppgifter skulle konkurrera med
varandra eller skapa konflikter.
Undervisningsrådens arbete är mångfacetterat och förutsätter integri-
tet, saklighet och opartiskhet. Ett undervisningsråd kan vid ett tillfälle
medverka i ett pedagogiskt projekt i kommunen inom ramen för
Skolverkets uppföljnings-, utvärderings- eller utvecklingsprogram, inte
sällan som projektledare. Vid ett annat tillElle kan samma undervis-
ningsråd ha den grannlaga uppgiften att bereda ett tillsynsärende, som
kan leda till allvarlig kritik mot kommunen som skolhuvudman. Detta
förhållande måste innebära påfrestningar i kontakterna mellan Skol-
verket och kommunens företrädare. Revisorerna anser att det finns
anledning för Skolverket att pröva en tjänstekonstruktion för undervis-
ningsråden i Eltorganisationen som innebär att deras arbete koncentre-
ras till utvärdering och utveckling.
Revisorerna konstaterar att Skolverket på central nivå saknar en fast
organisation när det gäller tillsynsfunktionen. Enligt revisorernas upp-
fattning, vilken bl.a. styrkts vid intervjuer med regioncheferna ("till-
synsfunktionen har inte haft någon status"), är det väsentligt att det
finns en ansvarig chef för tillsynsverksamheten på central nivå i likhet
med vad som gäller för verkets övriga funktioner.
Flertalet anmälningsärenden har hittills kunnat avslutas på regionni-
vå utan formella beslut på central nivå. De ärenden som förs till
centrala beslut bör dock enligt revisorernas uppfattning inte som
hittills beredas av undervisningsråden i Eltorganisationen utan av
centralt placerad personal. Med en sådan förändring blir det möjligt
för undervisningsråden att renodlat ägna sig åt utvärderings- och
utvecklingsuppgifter. Övriga, mer aktiva tillsynsinsatser kan förberedas
inom ramen för den årliga verksamhetsplaneringen.
Enligt revisorerna finns det skäl att överväga en omfördelning av
Skolverkets arbetsuppgifter mellan central nivå och regionnivå för att
ge ytterligare stöd till kommunerna. En möjlighet kan vara att uppfölj-
ning och tillsyn, viss del av utvecklingsarbetet (läroplaner, kursplaner)
och utvärderingsarbete i kontrollerande syfte samt verkets administra-
tion och informationsverksamhet förblir uppgifter på central nivå,
medan en så stor del som möjligt av resurserna för utvärdering i
utvecklande syfte och utveckling av skolverksamheten i allmänhet förs
över till regionnivå i syfte att ge stöd till det lokala utvecklingsarbetet i
1993/94:RR11
kommunerna. Arbetet med kvalitetsmätning i kommunal förvaltning
(s. 34 i rapporten) är i första hand en uppgift för den enskilda
kommunen. Emellertid är det revisorernas uppfattning att Skolverket
bör kunna göra insatser även på detta område genom att bl.a. sprida
goda modeller för kvalitetsmätning inom skolan och genom att bistå
kommunerna med resurser för projektverksamhet m.m.
Revisorerna anser slutligen att regeringen och Skolverket i större
utsträckning än hittills bör utnyttja högskolors och olika instituts
kompetens när det gäller främst utvärdering av skolans verksamhet.
Det ligger en stor fördel i att även utomstående expertis — eventuellt
utländsk — får möjlighet att granska svenskt skolväsende.
Rapporten Tillsyn av skolan har utsänts på remiss till Statens skolverk,
kommunerna Botkyrka, Norrtälje, Göteborg, Uddevalla, Sundsvall och
Åsele, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Tjänstemän-
nens Centralorganisation (TCO), Sveriges Akademikers Centralorgani-
sation (SACO), Landsorganisationen i Sverige (LO) och Svenska ar-
betsgivareföreningen (SAF). Yttranden har inkommit från samtliga
med undantag av Åsele kommun. SAF har avstått från att yttra sig.
Flertalet remissinstanser instämmer i allt väsentligt i de bedömning-
ar som revisorerna gjort efter granskningen av tillsynen av skolan.
Förslagen till förändringar anses ändamålsenliga och väl motiverade.
SACO ser med tillfredsställelse på att den aktuella granskningen har
genomförts och framhåller att Riksdagens revisorer bör återkomma
med en ny granskning liknande den nu genomförda. Med undantag av
Göteborgs kommun ser inte någon kommun något hinder för att
Skolverkets tillsyn breddas och blir mer aktiv och systematisk. Svenska
Kommunförbundet ställer sig negativt till i stor sett samtliga övervä-
ganden och förslag som revisorerna framför i rapporten. Statens skol-
verk vidhåller sin uppfattning att tillsynen skall vara en kompletteran-
de kontrollform till uppföljning och utvärdering och användas restrik-
tivt. På flera punkter delar dock Skolverket revisorernas uppfattningar
och avser att beakta dessa i bl.a. den aktuella översynen beträffande
fältorganisationen.
Skolverket anför i sitt yttrande att uppföljning, utvärdering och tillsyn
utgör olika former av kontroll av skolan. Tillsyn är den kontrollform
där en prövning sker av en viss bestämd skolhuvudmans agerande
utifrån nationella bestämmelser. Verkets tillsyn innebär en bedömning
av "rätt eller fel" i förhållande till gällande bestämmelser. Enligt
Skolverket är tillsyn det skarpaste kontrollinstrumentet. Det skall
därför utövas med urskiljning. Kraven på kvalitet och enhetlighet är
mycket stränga. Tillsyn är en kompletterande kontrollform, som är
sidoordnad uppföljning och utvärdering.
1993/94 :RR 11
Enligt Kommunförbundet är statlig tillsyn behandlad i totalt 1 100
bestämmelser och reglerad i hundratalet författningar i svensk författ-
ningssamling. Ett 25-tal statliga myndigheter utövar tillsyn över kom-
munal förvaltning. Kommunförbundet hävdar att det inte finns någon
enhetlig definition av begreppet tillsyn. Det är därför föga meningsfullt
att diskutera tillsynsfrågan utan en tydlig definition av tillsynsbegrep-
pet. En utgångspunkt för Kommunförbundets synpunkter är den defi-
nition som lagts fast i Skolverkets programplan från den 24 januari
1994. Enligt Kommunförbundet bör tillsyn från Skolverkets sida vara
en undantagsbetonad åtgärd som syftar till att säkerställa de regler som
finns i ett i övrigt mål- och resultatorienterat system. Kommunförbun-
dets undersökningar pekar på att det nya styr- och ansvarssystemet för
skolan medfört att långtgående förändrings- och utvecklingsprocesser
påbörjats i kommunerna. Sådana processer tar tid. Enligt Kommunför-
bundet är det viktigt att dessa förändringar Sr ske utifrån en anda av
"systemförståelse" hos beslutsfattare på både lokal och nationell nivå.
Vid tillsyn måste hänsyn tas till de betingelser under vilka den kom-
munala självstyrelsen arbetar, framhåller Kommunförbundet.
Botkyrka kommun delar revisorernas uppfattning att den av riksda-
gen fastställda skyldigheten när det gäller uppföljning, utvärdering och
tillsyn kräver tydligt angivna riktlinjer för vad som förväntas av såväl
Skolverket som kommunerna. Några sådana uttalanden har regeringen
inte gjort. Den oklarhet som rått i fråga om statens förväntningar har
enligt kommunen bidragit till svårigheterna att få till stånd ett väl
fungerande och samordnat kontrollsystem. "Allmän försiktighet som
en följd av decentraliseringen är inte till gagn vare sig för stat eller
kommun eller för själva verksamheten", anför Botkyrka kommun.
Även Uddevalla kommun efterlyser större klarhet om vad som ingår i
Skolverkets tillsynsansvar och var gränsen går för kommunernas beslu-
tanderätt. Göteborgs kommun pekar på att de statliga förändringarna
inom bl.a. skolan motsvarats av en decentralisering inom kommunen.
Erfarenheterna från samarbetet med dels Skolverket, dels stadsdels-
nämnderna inom kommunen visar att den nya organisationen behöver
tid för att utvecklas. Enligt kommunen är det " i utvecklandet av
uppföljnings- och utvärderingsmetoder som tar fasta på helheten i
kommunernas skolverksamhet som samspelet på sikt mellan stat och
kommun ger de effektivaste resultaten för skolan". Till Göteborgs
kommuns remissvar har fogats två yttranden. Enligt det ena yttrandet
(m) bekräftar revisorernas rapport uppfattningen att Göteborgs kom-
mun måste inrätta någon form av skolinspektörer som har till uppgift
att kvalitetssäkra undervisningen. I det andra yttrandet (kds) anförs:
"Skolverkets tillsyn, uppföljning och nationella utvärdering av skol-
verksamheten är därmed inte bara en legal eller laglig uppgift utan
också en legitim sådan i den meningen att det är ett allmänt intresse
att riksdagen och regeringen ser till att dess intentioner förverkligas".
TCO anser att det varit motiverat att kommunerna getts tid för att
anpassa sig till den nya styrningen av skolan. Enligt TCO är det
emellertid "hög tid att Skolverket överger sin överdrivet hänsynsfulla
attityd till kommunerna". Enligt LO har ansvarsfördelningen mellan
1993/94 :RR 11
stat och kommun blivit oklar genom beslut av en borgerlig majoritet i
riksdagen. Bl.a. har öronmärkningen av statsbidragen för skolan tagits
bort. Detta har, som LO ser det, bidragit till oklarheter om resurserna
för skolan och fördelningen därav.
Skolverket anser att uttrycket "passiv tillsyn" som används i revisorer-
nas rapport är felaktigt och missvisande. Det är enligt verkets mening
nödvändigt att göra noggranna prioriteringar för att tillsynen skall
kunna vidmakthållas som det skarpaste kontrollinstrumentet. Att
många anmälningar inte lett till fullständiga utredningar beror på att
ett aktivt arbete från Skolverkets sida lett till att huvudmannen snabbt
tagit sitt ansvar. För tidigt insatta tillsynsåtgärder kan motverka syftet
att påverka det lokala förändrings- och utvecklingsarbetet, hävdar
Skolverket. Emellertid delar verket revisorernas bedömning att initia-
tiv inom tillsynsprogrammet är nödvändiga från verkets sida och att
sådana initiativ nu förbereds och genomförs.
LO instämmer i revisorernas konstaterande att Skolverket hittills
ägnat sig åt passiv tillsyn. Verket måste agera tydligare mot kommuner
och enskilda skolor som bryter mot lag och som saknar planer för sin
verksamhet. Uddevalla kommun anser sig inte ha tillräckligt underlag
för att bedöma bl.a. omfattningen av Skolverkets tillsynsarbete men
vill ändå framhålla att det är en mycket angelägen del i det totala
styrsystemet för skolan. En mer kraftfull tillsyn av effekterna av
skolans resurstilldelning är motiverad. Även LO, TCO och SACO kon-
staterar i sina yttranden att besparingar och nedskärningar i kommu-
nernas ekonomi kan få svåra konsekvenser för skolverksamhetens
kvalitet. De anser att det är otillfredsställande att Skolverket inte
tillräckligt uppmärksammat de förändrade ekonomiska betingelserna
för skolan. Liknande synpunkter framförs i yttrandet från Sundsvalls
kommun. Kommunen har dock en viss förståelse för att Skolverket
inte ännu initierat en utredning om konsekvenserna av besparingar
och nedskärningar i kommunernas ekonomi.
I revisorernas rapport (s. 46) redovisas ett exempel på komplexiteten
när det gäller det statliga utjämningsbidraget för kommunal verksam-
het. Exemplet gällde medel för gymnasieskolans reformering. Reviso-
rerna ansåg att en uppföljning borde göras av avsatta medel för gymna-
sieskolans reformering inom ramen för anslaget till statligt utjämnings-
bidrag budgetåret 1993/94. Både Skolverket och Kommunförbundet mot-
sätter sig detta och framhåller att en sådan kontroll inom tillsynens
ram inte är möjlig.
Revisorernas förslag om aktiva tillsynsinsatser från Skolverkets sida
när det gäller frågor om likvärdig utbildning får stöd av LO, TCO och
SACO samt Norrtälje kommun. TCO framhåller bl.a. att Skolverket
måste vara vaksamt på signaler om missförhållanden som kommer
från föräldrar, elever och personal. Verket bör vara berett på att göra
utredningar och kräva förändringar i enskilda kommuner om man
finner att skolor inte uppfyller kraven på likvärdig utbildning. Kom-
1993/94 :RR 11
munförbundet anser å andra sidan att frågor om likvärdighet i utbild-
ningen i första hand är av utbildningspolitisk och inte av juridisk
karaktär. Skolverket ser det som en av sina huvuduppgifter att beskriva
och analysera förutsättningarna för en likvärdig utbildning. Tyngd-
punkten i verkets insatser vad gäller likvärdigheten har lagts inom
uppföljnings- och utvärderingsprogrammen. Vidare har verket bedömt
det som lämpligt att arbeta utifrån anmälningar när det gäller frågor
om bl.a. likvärdig utbildning.
När det gäller de s.k. spelreglerna i kommunerna pekar Botkyrka
kommun på att uppföljning, utvärdering och tillsyn inom skolan varit
kända företeelser i kommunerna sedan länge. Vad som är nytt i den
lagreglerade skyldigheten är att dessa kontrollformer nu förväntas vara
planmässiga. Kommunen delar revisorernas uppfattning att den statliga
tillsynen bör omfatta kommunernas lagreglerade skyldighet att utöva
egenkontroll. Inspektioner från Skolverkets sida bör "formaliseras och
ges den tyngd som den statliga regleringen kräver", betonar Botkyrka
kommun. LO anser att Skolverkets regionchefer på eget initiativ måste
bedriva en aktiv tillsyn när det gäller kommunernas egenkontroll.
Kommunförbundet erinrar om att vad som skall tas upp i skolplanen
är en kommunalpolitisk fråga. Med stöd av en rapport från våren 1993
hävdar förbundet att de skolplaner som utarbetas innehåller i högre
grad än tidigare en gränsdragning mellan mål och medel och kopp-
lingar till kommunens budget. Kommunförbundet hävdar vidare att
revisorerna i första hand ser det som en från staten riktad "skyldighet"
att kommunerna följer upp och utvärderar den egna skolverksamhe-
ten. I stället är detta en självklar del av ett kommunalt genomförande-
ansvar. Detta visar enligt Kommunförbundet på "en ännu bristande
tillit till en kommunal förmåga att utveckla och genomföra verksam-
heten".
Revisorernas förslag till en bredare och mer aktiv tillsynsverksamhet
från Skolverkets sida stöds av flertalet remissinstanser. TCO framhåller
att Skolverkets tillsyn med tanke på planerade nedskärningar av skol-
hälsovårdens personal i ett stort antal kommuner även bör omfatta
skolhälsovården. Skolverket redovisar att en tillsynsutredning vad gäl-
ler skolhälsovården nu pågår. Vidare planeras tillsynsinsatser beträffan-
de dels utbildningen vid särskida ungdomshem, dels undervisningen av
asylsökande barn. Landstingsförbundet delar revisorernas uppfattning
att Skolverkets tillsyn förutom grundskolan, gymnasieskolan och de
fristående skolorna skall omfatta övriga skolformer och utbildningar
som står under statlig tillsyn. Landstingsförbundet vill särskilt lyfta
fram den kommunala vuxenutbildningen och påbyggnadsutbildningar-
na. LO pekar bl.a. på Skolverkets problem att utöva tillsyn över de
fristående skolorna.
1993/94 :RR 11
I rapporten framhåller revisorerna att resurserna för Skolverkets till-
synsverksamhet bör öka. Skolverket instämmer i revisorernas bedöm-
ning och uppger att tillsynsinsatserna innevarande budgetår beräknas
motsvara 4 % av Skolverkets budget. Även TCO delar revisorernas
uppfattning. TCO anser att Skolverket bör omfördela sina resurser för
att tillgodose behovet av en ökad tillsyn. Vidare anser TCO att Sltorga-
nisationen bör ses över. Undervisningsrådens arbete bör koncentreras
på utveckling och utvärdering i likhet med vad revisorerna föreslår.
Även revisorernas bedömning att det behövs en centralt placerad chef
för tillsynen tillstyrks. Botkyrka kommun anser att undervisningsrådens
funktion är oklar. Deras kontakter med skolorna är få eller inga alls.
Deras möjligheter att fungera som "signalgivare" till den central delen
av Skolverket är därmed starkt begränsade.
Skolverket delar revisorernas uppfattning när det gäller bristerna i
Skolverkets interna signalsystem. Verket avser att påskynda arbetet
med att förbättra den interna kommunikationen mellan tillsynspro-
grammet och övriga program.
När det gäller tillsynsarbetets organisation framhåller Skolverket i
sitt yttrande att verket kommer att överväga revisorernas synpunkter i
den översyn av fältorganisationen som nu pågår. Skolverket betonar att
vissa organisatoriska överväganden behöver göras för att säkra kompe-
tens, enhetlighet och kvalitet i tillsynsarbetet.
Efter genomförd granskning av tillsynen av skolan och efter att ha
tagit del av remissinstansernas yttranden finner revisorerna att Skolver-
kets insatser när det gäller tillsynen av skolan hittills inte varit tillräck-
liga. Av Skolverkets remissyttrande framgår dock att verket under
innevarande år beräknar avsätta ytterligare resurser för tillsyn. Verket
avser också att under nästa budgetår förse kommunerna med material
om det kommunala tillsynsansvaret.
Mot bakgrund av en förändrad styrning av skolan, som bl.a. innebär
stor frihet för kommunerna att genomföra sin skolverksamhet, finns
det enligt revisorernas mening anledning för Skolverket att bredda sina
tillsynsinsatser i förhållande till vad som hittills varit fallet. Det är
väsentligt att Skolverket utövar ett aktivt tillsynsarbete i syfte att
garantera eleverna i olika delar av landet en likvärdig utbildningsstan-
dard. Revisorerna har inte funnit att tillsynsinsatser hittills initierats på
grund av verkets uppföljnings- eller utvärderingsverksamhet.
Riksdagens revisorer anser att regeringen bör medverka till att
Skolverkets tillsyn av skolan utökas. Skolverkets tillsyn har hittills
avsett frågor i grundskolan, gymnasieskolan, komvux och fristående
skolor. Den bör fortsättningsvis omfatta
-frågor med anknytning till kravet på likvärdig utbildning enligt
skollagens bestämmelser,
1993/94:RR11
10
- kommunernas egenkontroll vad avser den lagstadgade skyldigheten
att upprätta och fastställa en skolplan,
-kommunernas egenkontroll när det gäller uppföljning, utvärdering
och tillsyn av skolverksamheten,
- skolhälsovårdens organisation och funktion,
-övriga skolformer och utbildningar som står under statlig tillsyn.
Revisorerna anser att de ökade tillsynsinsatserna som revisorerna före-
slår bör kunna rymmas inom Skolverkets nuvarande anslag. Revisorer-
na utgår från att regeringen med uppmärksamhet följer resursfördel-
ningen inom Skolverket. Revisorerna utgår vidare från att Skolverket
skyndsamt slutför påbörjade organisatoriska förändringar när det gäller
fördelningen av uppgifter mellan fältorganisationen och den centrala
förvaltningen och att de organisatoriska förutsättningarna för tillsynen
förbättras i enlighet med revisorernas förslag.
Riksdagens revisorer föreslår
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
revisorerna anfört om utökad och mer aktiv tillsyn av skolan.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Orring
(fp), Anders G Högmark (m), Bengt Silfverstrand (s), Birgitta Hambra-
eus (c), Sten-Ove Sundström (s), Margareta Gard (m), Åke Carnerö
(kds), Maja Bäckström (s), Leif Bergdahl (nyd) och Sören Lekberg (s).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och Hans-Olof Han-
selid (föredragande).
Stockholm den 8 juni 1994
På Riksdagens revisorers vägnar
Alf Wennerfors
Hans-Olof Hanselid
1993/94:RR11
11
1993/94 :RR 11
Tillsyn av skolan
RAPPORT 1993/94.7
Riksdagens revisorer
13
Under våren 1993 lämnade utbildningsutskottet förslag till gransk-
ningsärenden till Riksdagens revisorer. Utskottets förslag beträffande
konsekvenserna för skolan av det nya statsbidragssystemet är en anled-
ning till revisorernas granskning av tillsynen av skolan. Riksdagens
revisorer har därutöver i ett beslutsunderlag (1992/93:11 Tillsyn —
innebörd och tillämpning) understrukit vikten av tillsynsverksamhet
mot bakgrund av aktuella samhällsorganisatoriska förändringar i form
av bl.a. decentralisering, nya driftformer, fri nämndorganisation i
kommunerna och ett generellt statsbidragssystem för kommunal verk-
samhet. Det har därför funnits motiv för en mera generell granskning
av tillsynen. En sådan granskning borde ta sikte på att närmare
undersöka bl.a. hur tillsynen går till i praktiken, vilka förutsättningar
och resurser som finns för tillsyn samt hur myndigheternas tillsyn
anpassas till ett ökat inslag av egenkontroll. Revisorerna föreslog att
fördjupade studier skulle göras bl.a. inom skolans område.
Föreliggande rapport baseras främst på material från Skolverket och
intervjuer med berörd personal på central nivå och regionnivå inom
myndigheten. Intervjuer har vidare gjorts med tjänstemän inom Ut-
bildningsdepartementet och företrädare för Svenska kommunförbundet
och ett antal kommuner.
I samarbete med Riksrevisionsverket (RRV), som för närvarande
arbetar med en probtemorienterad lägesbeskrivning av Skolverkets
organisation och olika verksamhetsområden, har en enkät sänts ut till
drygt 100 kommuner i landet. Enkäten har på uppdrag av revisorerna
och RRV genomförts av Statistiska centralbyrån (SCB). Den har berört
frågor om det nationella uppföljningssystemet, Skolverkets fältorganisa-
tion och kommunernas verksamhet när det gäller uppföljning, utvär-
dering och tillsyn.
Företrädare för två kommuner i Stockholms län har inför revisorer-
nas andra avdelning föredragit hur uppföljning, utvärdering och tillsyn
kan gå till i praktiken och även svarat på frågor kring aktuella
problem på skolområdet. Regionchefen i region 1 (Stockholm) och
ansvariga undervisningsråd för de två nämnda kommunerna har även
gjort föredragningar i andra avdelningen.
Beredningen av granskningen har skett i revisorernas andra avdel-
ning, i vilken ingår följande riksdagsledamöter: Ulla Orring ordf, (fp),
Bengt Silfverstrand v.ordf. (s), Åke Carnerö (kds), Maja Bäckström (s),
Margit Gennser (m), Per-Richard Molén (m), Inga-Britt Johansson (s)
och Bengt Kronblad (s).
Inom revisorernas kansli har Hans-Olof Hanselid varit ansvarig för
utredningsarbetet. Delaktiga i arbetet har även varit kanslichefen Ake
Dahlberg och utredningschefen Karin Brunsson. Under arbetets gång
har avdelningens ordförande och vice ordförande haft överläggningar
med utbildningsutskottets ledamöter Inger Lundberg (s) och Ulf Melin
(m).
1993/94 :RR II
Bilaga
15
Rapporten sänds på remiss till berörda myndigheter. Revisorernas
slutliga ställningstaganden och förslag kommer därefter att utformas i
en skrivelse till riksdagen.
1993/94 :RR 11
Bilaga
16
Under de senaste åren har regering och riksdag fattat ett antal beslut
som inneburit nya förutsättningar för skolans verksamhet. Avsikten
har varit att förändra den statliga styrningen från regel- och resursstyr-
ning till mål- och resultatstyrning. Staten har avhänt sig de ekonomis-
ka och organisatoriska styrmedlen och även större delen av regelstyr-
ningen. Kommunerna har fått det primära ansvaret för att de nationel-
la målen för skolverksamheten förverkligas. I alla kommuner skall det
finnas en av kommunfullmäktige antagen skolplan. De grundläggande
styrinstrumenten för det offentliga skolväsendet är skollagen, läropla-
nerna, en särskild utvecklingsplan för skolan, lärarutbildningen och
rektorsutbildningen. Våren 1992 fattade riksdagen beslut om en ge-
nomgripande förändring av statsbidragen till kommunerna från den 1
januari 1993. Beslutet innebar att en stor del av de specialdestinerade
statsbidragen till olika kommunala verksamheter avvecklades och er-
sattes av ett generellt bidrag till kommunerna.
Statens skolverk inrättades den 1 juli 1991. Enligt sin instruktion
skall Skolverket särskilt följa upp och utvärdera skolan, lägga fram
förslag till utveckling av skolan och medverka i sådan utveckling.
Vidare skall verket ha tillsyn över det offentliga skolväsendet och
övriga utbildningar som står under statlig tillsyn samt över fristående
skolor. Ute i landet företräds Skolverket av en fältorganisation med
drygt 90 undervisningsråd, vars uppgift är att kontinuerligt följa hur
skolhuvudmannen planerar, organiserar, bedriver och följer upp sin
skolverksamhet.
Uppgifter från Kommunförbundet beträffande kommunernas ekono-
mi visar att skolområdet år 1993 var föremål för kostnadsminskningar
i ungefär samma utsträckning som den kommunala verksamheten som
helhet. Grundskolan var den skolform som fatt vidkännas den största
minskningen.
Kommunerna har skyldighet att inom ramen för det kommunala
ansvaret för skolan själva kontinuerligt följa upp och utvärdera skol-
verksamheten. Resultatet av en enkät, som revisorerna tillsammans
med RRV genomfört, till drygt 100 kommuner i landet visar bl.a. att
intentionerna bakom en kommunal skolplan ännu inte slagit igenom.
Inom ramen för Skolverkets tillsynsprogram har drygt 1 300 klago-
mål om förhållandena i skolan behandlats sedan den 1 juli 1991. De
tillsynsärenden som Skolverket hittills handlagt har i huvudsak gällt
frågor om enskild elevs rätt.
Då beslutet om det statliga utjämningsbidraget till kommunerna
fattades av riksdagen underströks vikten av uppföljning och utvärder-
ing inom alla sektorer. Revisorerna anser att regeringen inte var
tillräckligt tydlig då det gällde att klargöra konsekvenserna av beslutet
på skolområdet. Inte heller Skolverket har i sin verksamhetsplanering
tillräckligt uppmärksammat de väsentligt förändrade ekonomiska be-
tingelserna för skolan och vilka konsekvenser som det nya statsbidrags-
systemet kan få. Enligt revisorernas uppfattning har det saknats en
1993/94:RR11
Bilaga
2 Riksdagen 1993/94. 2saml. RR11
tydlig och enhetlig hållning från verksledningens sida när det gäller
fältorganisationens tillsyn. Det har inte funnits rutiner för hur man i
Sltorganisationen skall ställa sig till frågor som kan föranleda tillsyn.
Revisorerna konstaterar att Skolverket hittills i huvudsak ägnat sig
åt s.k. passiv tillsyn. Åtgärder har vidtagits först på förekommen
anledning. Verket har inte gjort några aktiva tillsynsinsatser när det
gäller kommunernas egen kontroll av sin verksamhet (upprättande av
skolplan, uppföljning, utvärdering och tillsyn). Skolverket har inte
reagerat på signaler utifrån och på eget initiativ inom ramen för sitt
tillsynsansvar prövat i vad mån förhållandena i en kommuns skolvä-
sende eller i en enskild skolenhet uppfyller kraven på likvärdig
utbildning. Revisorerna konstaterar vidare att Skolverket inte kunnat
dra nytta av signaler från uppföljnings- och utvärderingsprogrammen i
tillsynsarbetet.
När det gäller undervisningsrådens olika roller anser revisorerna att
det finns anledning för Skolverket att pröva en tjänstekonstruktion för
undervisningsråden i Sltorganisationen som innebär att deras arbete
koncentreras till utvärdering och utveckling. Enligt revisorerna skulle
medlen för tillsynsverksamheten behöva öka ytterligare. Skolverkets
omfattande arbete med den årliga redovisningen av "bilden av skolan"
skulle kunna minskas till förmån för andra verksamheter.
Revisorerna anser att Skolverkets tillsyn bör breddas. Förutom nu-
varande tillsynsområden bör arbetet inriktas mot frågor om likvärdig
utbildning, kommunernas egen kontroll av sin skolverksamhet, an-
vändningen av statliga medel, skolhälsovård samt övriga skolformer
och utbildningar som står under statlig tillsyn. Det är väsentligt att det
finns en ansvarig chef för tillsynsverksamheten på central nivå i likhet
med vad som gäller för verkets övriga funktioner. De tillsynsärenden
som förs till centrala beslut bör enligt revisorernas uppfattning beredas
av centralt placerad personal.
Enligt revisorerna finns det skäl att överväga en omfördelning av
Skolverkets arbetsuppgifter mellan central nivå och regionnivå. Upp-
följning och tillsyn, viss del av utvecklingsarbetet (läroplaner, kurspla-
ner) och utvärderingsarbete i kontrollerande syfte samt verkets admi-
nistration och informationsverksamhet bör förbli uppgifter på central
nivå, medan en så stor del som möjligt av resurserna för utvärdering
och utveckling av skolverksamheten i allmänhet bör kunna föras över
till regionnivå.
Tidigare styrde staten skolväsendet genom skollagen, de nationella
läroplanerna, regler för statsbidrag, utformningen av lärarutbildning,
regler för lärarbehörighet och lärartillsättning, centrala beslut om
prioritering av fortbildningsbehov och genom en detaljerad planering
av såväl grundskolans som gymnasieskolans organisation. Härutöver
fanns det ett stort antal bestämmelser i förordningar för olika skolfor-
1993/94:RR11
Bilaga
18
mer och i andra författningar. De statliga myndigheterna på skolområ-
det — Skolöverstyrelsen och länsskolnämnderna — utövade tillsyn
över hela skolväsendet.
Under de senaste åren har regering och riksdag fattat ett antal beslut
som inneburit nya förutsättningar för skolans verksamhet. Avsikten
har varit att förändra den statliga styrningen från regel- och resursstyr-
ning till mål- och resultatstyrning. Staten har avhänt sig de ekonomis-
ka och organisatoriska styrmedlen och även större delen av regelstyr-
ningen. Kommunerna har ött det primära ansvaret för att de nationel-
la målen för skolverksamheten förverkligas.
I dag är principen för den målstyrda skolan att statsmakterna i
författningar anger de grundläggande målen för det offentliga skolvä-
sendet, vilket motiveras av att skolväsendet är en nationell angelägen-
het. Viss minimireglering av rättigheter och skyldigheter skall garante-
ra likvärdighet mellan kommuner och mellan olika elever samt ge
garantier för rättssäkerhet inom skolväsendet, t.ex. dokumentation av
viktiga beslut för den enskilda eleven, utfärdande av betyg m.m. Klara
och definierade mål och krav från statens sida skall ge den ram inom
vilken den enskilda kommunen har frihet att göra prioriteringar.
De grundläggande styrinstrumenten för det offentliga skolväsendet
är:
-skollagen, som bl. a. reglerar kommunernas ansvar,
- läroplanerna, som fastställs av regeringen enligt riksdagens beslut om
riktlinjer,
- en särskild utvecklingsplan för skolan,
- lärarutbildningen och rektorsutbildningen.
Riksdagens beslut ( prop. 1988/89:4, bet. UbU7, rskr. 95) om den nya
ansvarsfördelningen på skolområdet våren 1989 innebar att styrningen
av skolverksamheten i större utsträckning skulle ske genom ökad
precisering av mål, riktlinjer och innehåll för undervisningen från
statens sida. Kommunerna skulle ö ett ökat ansvar för att organisera
och genomföra verksamheten liksom för att undervisningen bedrevs i
enlighet med de mål och riktlinjer m.m. som riksdagen och regeringen
hade östställt.
I detta sammanhang slogs även principen om en likvärdig utbild-
ning fast. Detta innebär att alla elever har rätt att ö en utbildning som
är likvärdig oberoende av var eleverna bor, vilket kön och vilken
social och ekonomisk bakgrund de har. Med ett vidgat kommunalt
ansvar önns det ett behov av att staten som en del av sitt övergripande
ansvar för skolan skulle följa upp, utvärdera och utöva tillsyn särskilt
för att utröna om skolverksamheten i sin helhet bedrevs på ett sätt som
motsvarade det ökade ansvaret.
En utgångspunkt för den fortsatta decentraliseringen på skolområdet
var att skolverksamheten skulle vara politiskt styrd i den meningen att
1993/94:RR11
Bilaga
avgörande beslut om mål, inriktning, omfattning och kvalitet fattas av
förtroendevalda företrädare för medborgarna på nationell och lokal
nivå, medan skolans anställda skulle ha ett omedelbart ansvar för att
målen för verksamheten uppnås. Det var därför naturligt att skolväsen-
det skulle vara både centralt och lokalt styrt.
Riksdagen fattade även beslut om att varje kommun skulle fastställa
en plan för sitt skolväsende. Denna s.k. skolplan skall vara styrande för
verksamheten och utformas så att den även kan tjäna som grund för
uppföljning och utvärdering. För att skolfrågorna skall kunna ses i ett
samlat kommunalt planeringsperspektiv och för att stimulera en bre-
dare politisk diskussion om skolan skall planen slutligt antas av
kommunfullmäktige. En första skolplan skulle antas under något av
åren 1990—1992 och i fortsättningen vart tredje år, lämpligen det år
som följer närmast efter det när allmänna val till kommunfullmäktige
har ägt rum.
I oktober 1989 lade regeringen fram ett förslag till ett kommunalt
huvudmannaskap för lärare, skolledare, biträdande skolledare och
syofunktionärer (prop. 1989/90:41). Den statliga regleringen av lärar-
och skolledartjänster ansågs inte längre vara en förutsättning för en
likvärdig skola. Vikten av utvärdering underströks i regeringens för-
slag. Till en verksamhetsmässig utvärdering i förhållande till skolans
mål skulle också kopplas en utvärdering som avser skolans ekonomi
och organisation och som kan ge en bild av de samlade resurser, såväl
kommunala som statliga, som avdelas för skolan. Först då skulle enligt
propositionen en reell resultatutvärdering kunna ske.
Utbildningsutskottet tillstyrkte (bet. 1989/90:UbU9) regeringens för-
slag till avveckling av den statliga regleringen av vissa tjänster inom
skolområdet och gjorde därutöver vissa uttalanden. Utskottet erinrade
om sin behandling av frågan om tillsyn och utvärdering i sitt betän-
kande om skolans utveckling och styrning (bet. 1988/89:UbU7) där det
slogs fast att tillsynen skall omfatta skolans hela verksamhet, även t.ex.
skollokaler, skolhälsovård, lärarnas och elevernas arbetsmiljö i övrigt,
läromedel och skolbibliotek. Med anledning av ett motionsyrkande gav
utskottet till känna att ett sanktionssystem skall finnas i ett målstyrt
system. Riksdagen beslutade (rskr. 1989/90:58) med en knapp majoritet
(162 röster för och 157 mot förslaget) att från den 1 januari 1991
avveckla den statliga regleringen av vissa tjänster inom skolområdet.
Riksdagens beslut i december 1990 (bet. 1990/91 :UbU4, rskr.76) inne-
bar att inriktningen mot en mera utpräglad målstyrning med ett lokalt
ansvar för verksamhetens genomförande ytterligare poängterades.
I huvudsak innebar beslutet följande.
-Statens styrning av skolan skall vara mål- och resultatorienterad.
Grundläggande mål för skolverksamheten skall anges i lag.
1993/94: RR11
Bilaga
20
-Övriga mål och sådana riktlinjer för utbildning som skall vara
generellt giltiga skall anges i läroplanerna.
-Lärarutbildningen samt fortbildningen av lärare och skolledare är
andra statliga medel att styra skolan.
-Kommunen skall ansvara för att verksamheten genomförs inom de
ramar som riksdagen och regeringen lagt fast.
-Skolans verksamhet skall följas upp och utvärderas.
- Ett finansiellt stöd i form av ett statsbidrag skall utgå till primär-
kommunerna. Det skall beräknas och fördelas så att det bidrar till
att upprätthålla en likvärdig utbildning i skilda delar av landet.
- Kommunerna skall vara skyldiga att redovisa fakta och förhållanden
som är av betydelse för att verksamheten skall kunna bedömas.
-Sanktionsåtgärder mot kommuner som inte fullgör sina skyldigheter
skall kunna komma i fråga.
Utbildningsutskottet betonade att tillsyn, utvärdering och uppfölj-
ning är verksamheter som har ett starkt inbördes sammanhang, och att
det därför är angeläget att detta sammanhang blir förankrat i det
dagliga skolarbetet.
Genom riksdagens beslut om ansvaret för skolan slogs den likvärdi-
ga utbildningen fast i lag. Likvärdigheten skulle även garanteras av
bl.a. ett statsbidrag som var specialdestinerat till skolan. Med vissa
smärre ändringar godkände riksdagen regeringens förslag till ett nytt
statsbidragssystem för skolan. Beslutet innebar att ett finansiellt stöd i
form av ett sektorsbidrag skulle utbetalas till samtliga primärkommu-
ner. Sektorsbidraget skulle ange det totala statliga finansiella stödet till
skolsektorn, dvs. grundskola, gymnasieskola och kommunal utbildning
för vuxna.
Riksdagens beslut om ansvaret för skolan innebar att en ny statlig
skoladministration skulle inrättas för skolväsendet och att Skolöversty-
relsen och länsskolnämnderna skulle avvecklas. Utbildningsutskottet
ansåg för sin del att det inom det nya centrala ämbetsverket borde
finnas en särskild Sltorganisation med personal i olika delar av landet.
Hänsyn skulle därvid tas till elevpopulationen i landets olika delar,
avstånden i riket samt fältorganisationens arbetsuppgifter. En förebild
skulle kunna vara den tidigare gymnasieinspektionen.
Hösten 1990 tillkallades en särskild utredare (Skolverksutredningen,
U 1990:5) med uppgift att lägga fram förslag om och förbereda
genomförandet av en ny organisation för den statliga skoladministratio-
nen. I kompletteringspropositionen våren 1991 (prop. 1990/91:150 bil.
1:5) redovisades den nya statliga skoladministrationen som fr.o.m. den
1 juli 1991 skulle utgöras av ett nytt ämbetsverk, Statens skolverk och
ett nytt institut, Statens institut för handikappfrågor i skolan.
1993/94 :RR 11
Bilaga
21
Det s.k. sektorsbidraget för skolan, som trädde i kraft den 1 juli 1991,
var ett generellt stöd till primärkommunerna för att finansiera grund-
skolan, gymnasieskolan och den kommunala utbildningen för vuxna.
Det var schabloniserat och hade inga specialdestinerade bidragsdelar.
Syftet var att kommunerna skulle själva fatta beslut om resursfördel-
ning inom skolväsendet mot bakgrund av de nationella målen för
skolan som var uttryckta i skollag, läroplaner och andra föreskrifter
samt med hänsyn till lokala prioriteringar.
Våren 1992 fattade emellertid riksdagen beslut (bet. 1991/92:FiU 29,
rskr. 345) om en genomgripande förändring av statsbidragen till kom-
munerna från den 1 januari 1993. Beslutet innebar att en stor del av
de specialdestinerade statsbidragen till olika kommunala verksamheter
avvecklades och ersattes av ett generellt bidrag till kommunerna. Bl.a.
sektorsbidraget till driften av det kommunala offentliga skolväsendet,
bidrag till driften av särskolor, bidrag till driften av särvux samt bidrag
till undervisning av invandrare i svenska språket avskaffades. Medel för
skolans ändamål inordnades i det generella statsbidragssystemet för
kommunerna.
När det gäller skolområdet konstaterade föredragande statsrådet
Unckel att eftersom sektorsbidraget till skolväsendet, som infördes den
1 juli 1991, redan var schabloniserat och var ett generellt finansiellt
stöd som inte skulle styra verksamheten var det naturligt att det skulle
ingå i det gemensamma bidraget till kommunerna.
I sammanhanget tog utbildningsministern även upp vissa frågor om
uppföljning och utvärdering inom skolväsendet. Han erinrade bl.a. om
att sektorsbidraget för skolan innebar att den regelstyrning som tidiga-
re hade präglat skolsektorn upphörde. I det nya mål- och resultatori-
enterade styrsystemet som då infördes blev uppföljning och utvärder-
ing strategiska uppgifter. En övergång till ett generellt statsbidrag till
kommunerna förändrade inte karaktären av dessa uppgifter, betonade
utbildningsministern, inte heller krävde övergången från ett sektorsbi-
drag till ett generellt kommunbidrag någon förändring av de nationella
styrinstrumenten. De skulle även i fortsättningen bestå av bestämmel-
ser i skollagen samt de nationella läroplanerna.
I anslutning till beslutet om ett statligt utjämningsbidrag till kom-
munerna fattade riksdagen även beslut om ett tillägg till skollagen när
det gäller sanktioner mot kommuner som grovt eller under längre tid
ås.osatt sina skyldigheter enligt skollagen eller andra föreskrifter. Den
nya bestämmelsen i skollagen (15 kap. 15 §) innebär att regeringen Sr
meddela de föreskrifter eller, på kommunens bekostnad, vidta de
åtgärder som behövs för att avhjälpa bristen. Statens kostnader för
sådana åtgärder Sr kvittas mot belopp som staten annars skulle ha
betalat ut till kommunen.
När det gäller långsiktiga bedömningar av verksamheten inom skol-
sektorn framhöll utbildningsministern att underlaget för regeringens
ställningstagande måste hålla hög kvalitet för att det skall vara möjligt
att bedöma om målen uppfylls. I detta sammanhang har Statens
1993/94:RR11
Bilaga
skolverk en nyckelroll, inte bara genom sitt uppföljningssystem utan
även på grund av sin allmänna uppgift att följa utvecklingen i den
svenska skolan. I detta sammanhang har staten ett viktigt ansvar att
värna om och följa de svagaste elevernas rätt till en god och likvärdig
utbildning. Som stöd i detta arbete, anförde utbildningsministern, har
staten de utvärderande och stödjande myndigheterna på skolans områ-
de, skollagens bestämmelser och ytterst sanktionsrätten.
Riksdagen har i december 1993 fattat beslut om nya läroplaner för
grundskolan, gymnasieskolan och komvux samt för övriga skolformer
inom det offenliga skolväsendet (prop. 1993/94:220, bet. UbUl, rskr.
82 resp. prop. 1993/94:250, bet. UbU2, rskr. 93). Tillämpliga delar av
läroplanerna skall kunna gälla den 1 juli 1994.
Riksdagens beslut om en ny läroplan för bl.a. grundskolan innebär
att läroplanen får en ny struktur. Den blir betydligt mindre omfångs-
rik än tidigare läroplaner och skall i huvudsak innehålla övergripande
mål och riktlinjer för utbildningen i landet och kompletteras med
särskilda timplaner och kursplaner. Läroplanen skall inte längre inne-
hålla sådant som redan står i andra förordningar och dokument.
Härigenom blir den tillsammans med skollagen det övergripande do-
kumentet för styrningen av skolans verksamhet.
Läroplanerna, som fastställs av regeringen, skall således ange skolans
värdegrund och dess mål och utgöra ett komplement till de grundläg-
gande mål för skolväsendet som finns angivna i skollagen. De skall
vidare ange vem som har ansvaret för olika delar av skolverksamheten
och vad detta ansvar innebär för skolhuvudmännen och skolans perso-
nal. Läroplanens mål är av två slag, dels sådana som skolan skall sträva
efter, dels sådana som skolan har ett ansvar för att ge alla elever en
möjlighet att nå. Målen skall utformas så att de kan utvärderas och
utgöra grunden för resultatbedömning.
1 propositionen om ansvaret för skolan aviserades ett förslag om en s.k.
utvecklingsplan som framför allt skulle vara statsmakternas policydo-
kument för skolverksamheten. I 1991 års budgetproposition (1990/91:
100, bil. 10) återkom regeringen till frågan och underströk vikten av
en nationell utvecklingsplan för skolan mot bakgrund av att regering-
ens och riksdagens arbete i framtiden kommer att koncentreras till
mera övergripande och finansiella ställningstaganden och långsiktiga
beslut om skollagstiftning och läroplaner. Samtidigt som intresset
fokuseras på frågor om skolans resultat och utveckling.
Enligt föredragande statsrådet utgör en nationell utvecklingsplan ett
naturligt led i den nya statliga budgetprocessen. Myndigheterna skall
nämligen vart tredje år lämna en fördjupad anslagsframställning till
regeringen som underlag till den fördjupade prövningen av verksam-
heten inför en kommande treårsperiod. Underlaget för den nationella
utvecklingsplanen skall ges i Skolverkets fördjupade anslagsframställ-
1993/94 :RR 11
Bilaga
ning. Utvecklingsplanen utgör således statsmakternas policydokument
och är som sådant en viktig utgångspunkt för det lokala utvecklingsar-
betet, ansåg statsrådet. Ett förslag till utvecklingsplan för skolväsendet
har aviserats i budgetpropositionen 1994 och kommer att föreläggas
riksdagen under våren 1994.
Riksdagen har vid olika tillfällen slagit fest att lärarutbildningen vid
sidan av skollag och läroplaner är ett av statens viktigaste styrinstru-
ment för att garantera en likvärdig utbildning. Staten svarar för utbild-
ningen av lärare och för att det finns tillgång till utbildning av
rektorer.
Riksdagens beslut (prop. 1991/92:75, bet. UbU20, rskr. 282) om
lärarutbildningen och förändringarna inom högskolans studieorganisa-
tion innebär att högskolorna har stor frihet att besluta om lärarutbild-
ningens innehåll och organisation. Emellertid finns det en central
reglering av lärarexamen med bl.a. en examensordning som fastställer
examensbeskrivning (målen för utbildningen) och vilka universitet och
högskolor som har examinationsrätt för olika utbildningar. I den nya
högskolelagen (1992:1434) som trädde i kraft den 1 juli 1993 finns
bemyndigande för regeringen att utfärda föreskrifter om examina.
Detta har regeringen gjort i högskoleförordningen (1993:100) och den
därtill fogade examensordningen. Beslut om tilldelning av examensrätt
fettas av regeringen efter utredning och bedömning av Kanslerämbetet.
Rektor har ett ansvar för att förverkliga den nationella skolpoliti-
ken. Detta har varit ett skäl för att staten svarat för viss del av
rektorsutbildningen. Den nya rektorsutbildningen, som riksdagen be-
slutade om våren 1992 i anslutning till den nya lärarutbildningen (jfr
ovan), om 30 dagar fördelad på två eller tre år har enligt Skolverket
påbörjats av sammanlagt drygt 600 rektorer från alla skolformer.
Med utgångspunkt i ansvarsfördelningen mellan stat och kommun kan
styrningen av skolan sammanfattningsvis beskrivas på följande sätt:
- Riksdagen svarar för den övergripande styrningen genom skollagen
och genom att fastställa timplaner, riktlinjer för läroplaner och
kursplaner för ämnen. Vart tredje år skall riksdagen besluta om mål
och riktlinjer för utbildningen i en utvecklingsplan. Riksdagen be-
slutar också om statens bidrag till skolans finansiering genom det
kommunala utjämningsbidraget och anslår medel till Skolverket och
till olika ändamål inom skolområdet (skolutveckling, forskning, viss
fortbildning, reformarbete m.m.).
-Regeringen festställer läroplaner, kursplaner och övriga skolförfatt-
ningar, främst de s.k. skolformsförordningarna. Regeringen ger också
vart tredje år direktiv till Skolverkets fördjupade anslagsframställ-
ning, fördelar tillgängliga medel i regleringsbrev och kan lämna
uppdrag till Skolverket i vissa frågor.
1993/94:RR11
Bilaga
24
-Skolverket är central förvaltningsmyndighet för det offentliga skol-
väsendet och skall verka för att de mål och riktlinjer för skolan som
riksdagen och regeringen fastställt förverkligas inom givna ramar.
Skolverket skall särskilt följa upp och utvärdera skolan, lägga fram
förslag till utveckling och utöva tillsyn över hela skolväsendet.
- Kommunerna är huvudmän för skolan och svarar för att verksamhe-
ten genomförs på ett sätt som överensstämmer med statsmakternas
mål och intentioner. Bl.a. skall kommunen upprätta en skolplan för
verksamheten.
-Rektorer och lärare svarar för att i samråd med elever och föräldrar
planera och genomföra undervisningen. De ansvarar för att lokala
arbetsplaner upprättas för den enskilda skolan och skall i övrigt
fullgöra de uppgifter som åläggs dem i skollag och läroplaner.
Genom riksdagens beslut om dels en mål- och resultatorienterad
styrning av skolan, dels ett statligt utjämningsbidrag till kommunerna
har statens möjligheter att påverka utvecklingen av det kommunala
skolväsendet förändrats. Det ankommer nu på kommunerna själva att
fördela de statliga och kommunala resurserna till olika kommunala
verksamheter. Kommunerna har ansvaret för att målen så som de
preciseras i skollag och läroplaner uppnås. Frågor om uppföljning,
utvärdering och tillsyn av den kommunala skolverksamheten har
genom den fortsatta decentraliseringen av skolverksamheten fått ökad
betydelse för såväl statsmakterna som kommunerna.
Hur har Skolverket utformat sin organisation för tillsyn av det
kommunala skolväsendet, fristående skolor och övriga utbildningar
som står under statlig tillsyn? Vilka resurser har avsatts för tillsyns-
verksamheten? Hur har arbetet bedrivits i praktiken? Hur har kom-
munernas kostnader för skolan utvecklats under de senaste åren och
hur har kommunerna själva hanterat frågor om uppföljning, utvärder-
ing och tillsyn? Vilka samband har funnits mellan uppföljning, utvär-
dering och tillsyn på skolområdet? Detta är några frågeställningar som
kommer att belysas i det följande.
Enligt instruktionen (SFS1991:1121) för Statens skolverk skall Skolver-
ket särskilt följa upp och utvärdera skolan, lägga fram förslag till
utveckling av skolan och medverka i sådan utveckling (3 §). Vidare
skall verket ha tillsyn över det offentliga skolväsendet, dvs. grundsko-
lan, särskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och kom-
munal vuxenutbildning (komvux), vuxenutbildning för psykiskt ut-
vecklingsstörda (särvux) samt svenskundervisning för invandrare (sfi).
Även statens skolor för vuxna, fristående skolor, riksinternatskolor,
1993/94:RR11
Bilaga
utbildning vid särskilda ungdomshem, svensk undervisning i utlandet
samt vissa andra statsunderstödda skolor och utbildningar (t.ex. utbild-
ningar inom det hantverksmässiga och konstnärliga området över
grundskolenivå) omfattas av verkets tillsyn (4 §). Skolhälsovården i
alla kommuner står slutligen under Skolverkets tillsyn enligt 14 kap.
8 § skollagen.
Skolverket leds av en generaldirektör och en överdirektör som även är
ställföreträdande generaldirektör. Inom verkets centrala funktion finns
en verksstab och tre avdelningar för resp, uppföljning, utvärdering och
utveckling som var och en leds av en avdelningschef . Till den centrala
funktionen kan läggas enheterna för forskning, juridik, personal och
ekonomifrågor. Vidare finns en särskild enhet som handlägger ärenden
angående fristående skolor och utlandsskolor (se organisationsskiss i
bilaga 1). Skolverkets överklagandenämnd (1991:1122) har sitt kansli
hos Skolverket, vars personal ombesörjer kansligöromålen för nämn-
den.
Ute i landet företräds Skolverket av en fältorganisation som är
indelad i åtta regioner med en regionchef i varje region. Regionkonto-
ren ligger i Stockholm, Falun, Linköping, Kristianstad, Göteborg,
Karlstad, Härnösand och Luleå (se karta i bilaga 2). I fältorganisatio-
nen finns drygt 90 undervisningsråd som har en eller flera kommuner
som sitt ansvarsområde. För de större primärkommunerna såsom
Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala och Örebro delar flera under-
visningsråd på ansvarsområdet. I stort sett alla undervisningsråd har
sin arbetsplats i någon av de kommuner som ingår i arbetsområdet.
Undervisningsrådens främsta uppgift är att kontinuerligt följa hur
skolhuvudmannen— kommun, landsting eller fristående skola — pla-
nerar, organiserar, bedriver och följer upp sin skolverksamhet. Vid
ingången till budgetåret 1993/94 var antalet befattningar inom Skolver-
ket totalt 240.
En redovisning av undervisningsrådens arbetsuppgifter ger samtidigt
en bild av Skolverkets huvudfunktioner.
Samtliga undervisningsråd har till uppgift att årligen ge underlag för
en beskrivning av tillståndet i den svenska skolan utifrån några gemen-
samma frågeställningar. Våren 1992 studerades bl.a. primärkommuner-
nas organisation av skolverksamheten, hur de arbetade med målstyr-
ning och resultatuppföljning, kommunala skolplaner och fortbildning-
en av lärare. Våren 1993 har frågor kring elevers valmöjligheter i form
av tidigare skolstart, val av gymnasieprogram och tillgång till kommu-
nal vuxenutbildning belysts. Vilket stöd elever med särskilda behov får
samt elevers och föräldrars möjligheter att påverka den kommunala
skolverksamheten är andra frågor som också har behandlats i under-
visningsrådens s.k. tillståndsbeskrivningar. Undervisningsråden går
även igenom olika slag av politiska dokument och gör intervjuer med
1993/94 :RR 11
Bilaga
förvaltningschefer och skolledare. Underlaget från landets samtliga
kommuner sammanställs och ges årligen ut i en särskild rapport,
Beskrivande data om skolverksamheten (jfr Skolverkets rapport nr 8
1993).
På grundval av dessa rikstäckande undersökningar, data från det
nationella uppföljningssystemet och olika utvärderingsrapporter, ger
undervisningsrådet en bild av kommunen. Denna bild, oftast i form av
en skriftlig promemoria, förmedlar undervisningsrådet till kommunens
politiker och skolledare. En rapport till en kommun hösten 1993 hade
följande innehåll:
- Utbildningens resultat
-Arbetet i skolan
- Valfriheten i skolan
-Skolans organisation
-Skolans kostnader
- Styrningen av skolan
Under varje avsnitt görs vissa jämförelser och diskuteras den berörda
kommunens skolväsende i relation till landet som helhet och jämför-
bar kommungrupp (se utdrag ur en rapport i bilaga 3). Undervisnings-
råden söker således ge både en lokal och en nationell bild av skolverk-
samheten. Utan ett sådant arbetssätt skulle det enligt Skolverket vara
svårare att samla in material till den årliga beskrivningen av tillståndet
i svensk skola.
Undervisningsråden deltar också i ett stort antal projekt inom ra-
men för Skolverkets olika program (se nedan). Under budgetåret
1993/94 pågår ca 170 projekt inom de olika programmen enligt
verksamhetsplanen. Vissa undervisningsråd far även ta på sig uppgiften
att vara projektledare. Projektverksamheten bygger på en nära samver-
kan mellan filtorganisationen och de centrala avdelningarna, där me-
todkunskapen finns. Resultaten från undersökningarna redovisas i
Skolverkets rapportserie. Sedan den 1 juli 1991 har hittills drygt 40
rapporter getts ut i Skolverkets rapportserie. Slutligen handlägger
undervisningsråden ärenden kring fristående skolor. Till Skolverket
vänder sig föräldrar och elever med anmälningar om ås.osättande av
skollagen m.m. Även dessa ärenden bereds av undervisningsråden i
filtorganisationen.
Skolverkets planering har byggts upp i enlighet med principerna för
den mål- och resultatorienterade styrningen och den treåriga budget-
processen. För närvarande finns fem program som har formats efter
huvuduppdragen, nämligen programmen för uppföljning, utvärdering,
utveckling, tillsyn och forskning, vilka framgår av bilaga 1. Samtliga
program utom tillsynsprogrammet har sin administrativa motsvarighet
i den centrala förvaltningen. Ansvaret för tillsynsprogrammet ligger på
chefen för region 1 (Stockholm). Alla program är delar av Skolverkets
verksamhet. De utgår från nationella bestämmelser, vilka kan vara
utformade i lagar, läroplaner, regeringsbeslut eller föreskrifter utfirda-
1993/94 :RR 11
Bilaga
de med stöd av lag. Som framgår av nedanstående skiss över Skolver-
kets administrativa och programmässiga organisation är undervisnings-
råden genom sitt engagemang i projekten delaktiga i samtliga program.
Skolverkets projektorganisation
1993/94 :RR 11
Bilaga
|
Avdelning/enhet | ||
|
Program Uppföljning |
Utvärdering Utveckling |
Forskning Fältorga- |
|
Uppföljnings - |
♦ | |
|
Utvärderings - |
0 |
* |
|
Utvecklings- |
0 |
* |
|
Ti 11 syns - |
o ♦ | |
|
Forsknings- |
0 * | |
o ansvar för verksamheten
» deltar i projekt
Programstrukturen är styrande för verksamhetsplaneringen samt för
verksamhets- och resultatuppföljning. Varje år fastställer generaldirek-
tören en verksamhetsplan (VP) för det kommande budgetåret. I denna
VP presenteras verksamhetens omfattning, innehåll och inriktning
såsom projekt organiserade avdelningsvis och programvis. För varje
projekt ges en kortfattad beskrivning av bl.a. syfte, målgrupp och
budget.
Skolverkets resurser för personal har hittills disponerats så att cirka en
tredjedel används för tjänster i verkets centrala del, en tredjedel för
tjänster i fältorganisationen och en tredjedel för anställning av experter
och andra specialister i enlighet med behov som uppstår i verksamhe-
ten.
Skolverket förbrukade ca 211 miljoner kronor av anvisade 230
miljoner kronor budgetåret 1992/93. Kostnaderna för verksamheten
fördelade sig på programområden med ca 21 % på uppföljning, ca
10 % på utvärdering, ca 25 % på utveckling, ca 1 % på vardera
forskning och tillsyn och ca 29 % på stödfunktioner samt 12 % på
övriga skolfrågor. För budgetåret 1993/94 disponerar Skolverket ett
anslag på drygt 223 miljoner kronor.
28
Nedanstående exempel beskriver översiktligt hur ett tillsynsärende kan
handläggas, beredas och beslutas inom Skolverket.
En skriftlig anmälan kommer in till Skolverkets regionkontor från
en förälder som anser att hans barn inte får tillgång till den hem-
språksundervisning som kommunen skall erbjuda enligt bestämmelser-
na i grundskoleförordningen. På regionkontoret diarieförs ärendet i
vanlig ordning. Regionchefen bedömer att ärendet är av sådan art att
det faller under Skolverkets tillsynsuppdrag. För säkerhets skull tas
kontakt med verkets juridiska enhet. Från centralt håll görs likaså den
bedömningen att ärendet är av sådan betydelse att det bör avgöras på
central nivå av generaldirektören. Ett särskilt beslut fattas om att
genomföra en utredning. Med utgångspunkt i anmälan påbörjas utred-
ningsarbetet.
Regionchefen tar kontakt med det undervisningsråd vars ansvarsom-
råde omfattar den berörda kommunen. Undervisningsrådet får uppdra-
get att bereda ärendet. Ärendet översänds till kommunen för yttrande.
Handläggaren preciserar vissa frågor som Skolverket viil ha svar på
med utgångspunkt i anmälan. Kommunen svarar Skolverket efter
beslut i den politiska nämnd som har ansvaret för skolfrågor. Efter
vissa kompletteringar och kontakter med ansvarig tjänsteman i kom-
munen anser undervisningsrådet att tillräckligt underlag finns för
beslut. Anmälaren får möjlighet att ta del av de uppgifter som tillförts
ärendet och även yttra sig över dessa.
Under beredningen av ärendet hålls regionchefen underrättad. Då
det inte finns någon juridisk kompetens på regionkontoret eller bland
regionens undervisningsråd, som kan bistå med råd, tas kontakt med
Skolverkets juridiska enhet i detta skede av handläggningen.
På regionkontoret upprättas ett förslag till beslut i tillsynsärendet
efter föredragning av undervisningsrådet. Slutligen föredrar regionche-
fen ärendet för generaldirektören, som fattar beslut i ärendet. Skolver-
ket kan framföra kritik mot — i det här fallet kommunen — vilket
innebär att Skolverket klandrar kommunen för att man inte efterlevt
en författningsbestämmelse. Kritikens syfte är att få kommunen att
vidta åtgärder mot det kritiserade missförhållandet och att i fortsätt-
ningen respektera bestämmelsen.
Skolverket har inte i något fall föreslagit regeringen att tillämpa de
sanktionsmöjligheter som enligt 15 kap. 15 § skollagen kan tillgripas
då en kommun ås.osatt sina skyldigheter enligt skollagen eller andra
föreskrifter.
Vid intervjuerna har det bl.a. framkommit att det saknats fasta
rutiner för handläggningen av tillsynsärendena inom verket. Den pro-
gramplan för Skolverkets tillsyn som nyligen fastställts (se s. 39) bygger
delvis på den praxis som successivt utvecklats inom regionerna och
inom den centrala verksledningen. Verksjuristen har under Skolver-
1993/94:RR11
Bilaga
29
kets första år varit en nyckelperson för ärendebehandlingen på region- 1993/94:RR11
nivå, eftersom juridisk kompetens med något undantag hittills saknats Bilaga
bland undervisningsråden.
En enkät om antalet tillsynsärenden som genomfördes inom tillsyns-
programmet i december 1993 visar att drygt 1 300 klagomål om
förhållandena i skolan från föräldrar, elever, skolpersonal eller allmän-
heten inkommit till undervisningsråden sedan den 1 juli 1991, se
tabell 1. Av dessa var endast ca 200 skriftliga anmälningar. Under
budgetåret 1992/93 , som var Skolverkets andra verksamhetsår, inkom
drygt 700 klagomål.
Tabell 1 Antal tillsynsfrågor i Skolverket sedan juli 1991
|
Region |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
6 |
7 |
8 |
Summa |
|
1.1 1991-07-01- |
323 |
242 |
197 |
215 |
162 |
89 |
24 |
79 |
1 331 |
|
dec. 1993 |
(56) |
(20) |
(25) |
(31) |
(26) |
(22) |
(8) |
(15) |
(203) |
|
1.2 Under budget - |
159 |
162 |
104 |
94 |
70 |
52 |
15 |
52 |
708 |
|
året 1992/93 |
(43) |
(12) |
(18) |
(1?) |
(14) |
(10) |
(♦) |
(9) |
(129) |
|
1.3 1993-07-01- |
77 |
31 |
66 |
50 |
51 |
22 |
5 |
27 |
329 |
|
dec. 1993 |
(D) |
(5) |
(7) |
(6) |
(8) |
(6) |
(3) |
(6) |
(53) |
De flesta anmälningarna kommer från storstadsområdena, dvs. regio-
nerna 1, 4 och 5 (se kartan i bil. 2) och utgör ca 53 % av samtliga.
Däremot är de ytterst få — ca 8 % — från de två nordligaste regioner-
na. Delvis avspeglar dessa siffror skillnader i antal elever, skolor m.m.
Enskilda lokala förhållanden har i vissa fall lett till ett ovanligt stort
antal klagomål.
Av de drygt 1 300 klagomålen har 51 (knappt 4 %) lett till beslut av
generaldirektören efter fullständig utredning och föredragning för
verksledningen. Lika många ärenden har efter skriftlig anmälan över-
lämnats till huvudmannen för skolan för kännedom och för eventuell
åtgärd. I 167 fall har anmälaren fått brevsvar med upplysningar och i
979 fail, dvs. i nästan tre av fyra, har ärendet avslutats på lokal nivå
sedan undervisningsrådet eller regionchefen haft kontakt med anmäla-
ren och huvudmannen och bidragit till att lösa det problem som tagits
upp i anmälan.
Av de ärenden som avslutats inom regionerna har drygt 60 %
berört grundskolan, medan endast 17 % resp. 7 % av detta antal gällt
frågor inom gymnasieskolan och komvux. När det gäller klagomål mot
fristående skolor utgör de ca 6 % av samtliga klagomål. Detta är
betydligt mer än de fristående skolornas andel av skolväsendet (ca
1,5 % av antalet skoipliktiga barn).
Statistiken bekräftas i huvudsak av den information som erhållits av
regioncheferna. Det har bl.a. framgått vid intervjuerna med regionche-
ferna att många frågor kan lösas lokalt genom att undervisningsrådet
förmedlar en kontakt mellan t.ex. en förälder och kommunens chefs-
30
tjänsteman för grundskolan. Enligt regioncheferna är detta många
gånger det bästa sättet att lösa ett problem men samtidigt är det en
brist att inte alla klagomål kan registreras centralt och bli föremål för
fördjupade analyser.
De tillsynsärenden som Skolverket hittills handlagt har i huvudsak
gällt frågor om enskild elevs rätt. Som exempel på ärenden i grundsko-
lan beträffande enskild elevs rätt kan nämnas mobbning, val av skola,
rätten till hemspråksundervisning, skolskjuts och frågor om schema
och klassindelning. Enligt regioncheferna har endast enstaka ärenden
berört vad som kan kallas för spelreglerna i kommunerna, dvs. bestäm-
melser om kommunens planering, uppföljning, utvärdering m.m. (jfr
s. 35).
I något enstaka fall har en regionchef själv initierat ett ärende efter
det att ett problem uppmärksammats i pressen. Vissa ärenden har
initierats av andra myndigheter såsom JO och Socialstyrelsen. I övrigt
kommer samtliga anmälningar utifrån, dvs. från föräldrar, elever,
skolpersonal och allmänheten. Att mycket få ärenden inkommit be-
träffande gymnasieskolan och vuxenutbildningen anses bero på de
möjligheter som finns att överklaga kommunala beslut till Skolväsen-
dets överklagandenämnd i enlighet med bestämmelser i skollagen.
De centralt beslutade ärendena har berört skilda förhållanden i
skolan. Med något undantag har det dock gällt frågor om enskild elevs
rätt. Det har främst varit frågor om mobbning, elevvård i allmänhet
och rätten att få specialundervisning m.m. Till närmare 90 % har
ärendena handlat om förhållandena inom grundskolan. Av de centralt
beslutade tillsynsärendena har cirka en tredjedel beretts inom region 1
(Stockholms och Gotlands län).
I Skolverkets verksamhetsplan för budgetåret 1993/94 redovisas verk-
samhetens omfattning, innehåll och inriktning dels avdelningsvis, dels
programvis.
För varje region har resurser beräknats för tillsynsarbetet under
rubriken Löpande verksamhet. Fördelningen av bl.a. resurser för till-
synsarbetet i form av persondagar beträffande enskild elevs rätt och
fristående skolor samt godkännande/återtagande av tillstånd för fristå-
ende skolor återfinns i tabell 2.
1993/94:RR11
Bilaga
31
Tabell 2
|
1993/94:RR11 | |||
|
Tidsrappor ter ing |
VP 1993/94 |
Persondagar |
Bilaga |
|
1 2 |
3 1+2 |
% | |
|
Enskild elevs Tillsyn skolor |
Godk./Återk. Totalt frist.skolor |
Totalt Andel (1+2) |
|
Region 1 |
109 |
54 |
66 |
163 |
2 |
700 |
6 |
|
2 |
50 |
37 |
32 |
87 |
2 |
440 |
3,6 |
|
3 |
72 |
56 |
43 |
128 |
3 |
300 |
3,9 |
|
4 |
70 |
120 |
70 |
190 |
3 |
725 |
5,1 |
|
5 |
46 |
89 |
63 |
135 |
3 |
300 |
4,1 |
|
6 |
48 |
71 |
62 |
119 |
3 |
300 |
3,6 |
|
7 |
33 |
32 |
30 |
65 |
1 |
700 |
3,8 |
|
8 |
45 |
18 |
35 |
63 |
2 |
500 |
2,5 |
|
S:a |
473 |
477 |
401 |
950 |
22 |
965 |
2,1 |
Tabellen visar att insatserna för tillsynsarbetet är störst i regionerna 1,
4 och 5. Detta stämmer väl överens med uppgifterna ovan om antalet
tillsynsärenden och fördelningen på regionerna. I region 1 beräknas
6 % för det egentliga tillsynsarbetet av det totala antalet persondagar
och för region 8 endast 2,5 %. Av det totala antalet persondagar för
hela Skolverket läggs ca 2 % på tillsynsverksamheten.
I verksamhetsplanen för budgetåret 1992/93 beräknades under varje
region resurser för "Tillsyn — regelverket". Med regelverket avsågs
kommunernas skyldigheter när det gäller arbetet med skolplanen,
planering, uppföljning och utvärdering av skolverksamheten, dvs. de
s.k. spelreglerna. Avsikten var att tillsynsärenden under denna rubrik
skulle vara egeninitierade. Resurser för tillsyn i denna form finns inte
upptagna i verksamhetsplanen för budgetåret 1993/94.
I verksamhetsplanen för innevarande budgetår framhålls beträffande
tillsynsprogrammet att frågor kring den enskilda elevens rätt står i
centrum för tillsynsverksamheten. Inom det offentliga skolväsendet
gäller det bl.a. rätten till likvärdig utbildning. Andra frågor inom
ramen för elevens rättssäkerhet skall få ökad uppmärksamhet. Vidare
betonas att den statliga tillsynen skall utföras med hänsyn till huvud-
mannens ansvar för sin egen tillsyn och att den statliga tillsynen skall
baseras på en tilltro till den informativa styrningen av skolan.
Under tillsynsprogrammet upptas ett antal projekt med huvudsaklig
inriktning på metodfrågor. Bl.a. kommer modeller att utvecklas för
tillsyn av vuxnas rätt till grundläggande vuxenutbildning, tillsyn av
rektors ansvar när det gäller likvärdig utbildning och tillsynen av
fristående skolor och riksinternatskolor. Ett annat projekt rör hem-
språksundervisningen och svenska som andra språk. I detta samman-
hang hänvisas till ett tidigare av Skolverket utfört projekt inom utvär-
deringsprogrammet där det ifrågasatts om gällande bestämmelser angå-
ende bl.a. studiehandledningen på svenska efterlevs i kommunerna.
Mot denna bakgrund kommer Skolverket att utveckla en modell för
tillsyn inom området. För detta krävs "en analys av gällande bestäm-
melser och en genomgång av aktuell kunskap." Slutligen skall nämnas
att en granskning kommer att göras beträffande Waldorfskolornas
läroplan, varvid den bl.a. skall jämföras med den nya läroplanen för
grundskolan med hänsyn till skollagens villkor för godkännande av
fristående skolor.
När det gäller den framtida utvecklingen av Skolverkets tillsynsarbete
är det regionchefernas bedömning att antalet ärenden successivt kom-
mer att öka. En orsak anses vara de besparingsåtgärder som kommu-
nerna vidtagit under de senaste åren och som man räknar med skall ge
anledning till ett ökat antal anmälningar från elever och föräldrar.
Likvärdig utbildning och stödet till elever med särskilda behov är bl.a.
frågor som kan ge anledning till tillsyn och prövning från Skolverkets
sida. Vidare anses bestämmelserna om garanterad undervisningstid
enligt de nya läroplanerna för grundskolan och gymnasieskolan öka
Skolverkets tillsynsarbete. Flertalet regionchefer är oroade över utveck-
lingen av antalet fristående skolor och arbetsbelastningen på Skolver-
ket när det gäller att godkänna ansökningar och pröva tidigare givna
tillstånd.
Frågor om enskild elevs rätt kommer enligt vad som anförs i
Skolverkets fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1994/95 —
1996/97 att stå i centrum för tillsynen. Ett annat område som skall
prioriteras i tillsynsarbetet är kommunernas skyldigheter i det nya
styrsystemet. De nya läroplanerna förväntas vidare leda till ökade
tillsynsinsatser när det gäller t.ex. den nya konstruktionen av timpla-
nen (garanterad undervisningstid), avstämningen av elevernas kunska-
per efter fem år och skolledarnas ansvar. Tillsynen av de fristående
skolorna bedöms slutligen bli den snabbast växande verksamheten
inom tillsynsområdet.
Regioncheferna har ställts inför frågan vad de lägger in i begreppet
tillsyn och hur de ser på gränsdragningen mellan tillsyn och utvärder-
ing. Alla är överens om att tillsyn i första hand innebär att laglighets-
pröva viss verksamhet. Det kan gälla enskild elevs rätt eller en enskild
verksamhet. Tillsynsinstrumentet är Skolverkets skarpaste kontrollin-
strument, framhåller några regionchefer, och det borde kunna utnytt-
jas i större utsträckning än hittills. Det gäller särskilt frågor om
spelreglerna i kommunerna, dvs. kommunernas arbete med t.ex.
skolplanen och deras skyldigheter i andra sammanhang inom ramen
för deras fulla ansvar för skolverksamheten. Sådana tillsynsärenden
som berör spelreglerna har inte förts till centrala beslut, vilket varit en
brist, anser man. Andra regionchefer menar att tillsynen skall ses som
en komplettering till uppföljning och utvärdering, fungera som en
signal till utvärderingsprojekt och utgöra en del av Skolverkets infor-
1993/94:RR11
Bilaga
3 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR11
mativa styrning mot kommunerna. Tillsynen bör inte "leva ett eget
liv", enligt en regionchef. Tillsynsverksamhet bör tas till i sista hand då
övriga möjligheter till tillrättavisningar är överspelade.
När det gäller den planmässiga tillsynen avser den i dag uteslutande
tillsyn över fristående skolor. Man menar dock att den borde omfatta
även olika sakområden inom skolan som uppmärksammats genom
uppföljning, utvärdering och på annat sätt. En sådan tillsyn skulle inte
behöva omfatta samtliga kommuner i landet utan ett mindre antal i
varje enskilt fall och utföras i projektform. Exempel har getts på hur
resultat från utvärderingsprojekt lett till att kommuner på eget initiativ
genomfört tillsyn av verksamheter.
Ett förslag är att ad hoc-grupper skulle kunna skapas för olika
ändamål. Exempelvis skulle vissa fristående skolor med en särskild
religiös inriktning kunna granskas i ett sammanhang i hela landet
under en viss period. Samma sak skulle kunna göras beträffande
fristående skolor med en viss pedagogisk grundsyn etc.
Jämförelser görs med tillsynen av de fristående skolorna. Man
menar nämligen, att även de offentliga skolorna skulle kunna utsättas
för en tillsyn liknande den som är påkallad för de fristående. Det
borde vara lika självklart att kontrollera vissa viktiga förhållanden —
timplaner, elevs rättigheter, elevinflytande m.m. — i såväl de kommu-
nala som de fristående skolorna, framhåller vissa regionchefer.
Oanmälda inspektionsbesök bör enligt regioncheferna inte göras.
Det strider mot Skolverkets grundinställning till kommunernas möjlig-
heter att själva ta ansvar för skolverksamheten och den tillit som
Skolverket hyser mot kommunerna i dessa avseenden. Emellertid
anser några regionchefer att oanmälda inspektioner med bl.a. lektions-
besök bör kunna göras i de fristående skolorna i syfte att fä en
uppfattning om undervisningens innehåll.
Som tidigare framgått beträffande filtorganisationens funktioner och
arbetssätt är undervisningsrådens uppgifter skiftande. De kan t.ex. som
projektledare för ett centralt projekt ta aktiv del i en kommuns
pedagogiska verksamhet samtidigt som de skall göra en tillståndsbe-
skrivning av kommunens skolväsende och återföra centralt utarbetad
information till kommunen när det gäller uppföljning och utvärdering
(jfr Bilden av skolan). Inte sällan ställs de inför frågor som innebär att
de förväntas ge råd och anvisningar. Vid ett annat tillfälle skall de
handlägga ett tillsynsärende och kommunicera med skolchef (eller
motsv.) på ett mycket formellt sätt.
Frågan om undervisningsrådens roller och om de går att förena i
nuvarande styrsystem för skolan har diskuterats med regioncheferna.
Samtliga har framhållit att denna fråga ofta har behandlats vid gemen-
samma konferenser inom regionen och att den även tagits upp i
fortbildningssammanhang.
Vissa regionchefer anser att det inte finns några problem att förena
de olika rollerna, medan andra är medvetna om svårigheterna för
1993/94:RR11
Bilaga
undervisningsråden att utföra sina arbetsuppgifter med bibehållen inte-
gritet. I några fall har undervisningsråd uppmanats lämna vissa upp-
drag i pedagogiska verksamheter för att kunna utföra sina arbetsupp-
gifter inom Skolverket på ett objektivt och allsidigt sätt.
Regioncheferna vill stryka under att ett villkor för att kommunerna
skall se undervisningsråden som företrädare för en myndighet är att de
har en i grunden god kompetens för sitt arbete. På den punkten anser
regioncheferna att nuvarande undervisningsråd är väl skickade för sina
arbetsuppgifter. När det gäller tillsynsfrågornas behandling ligger det
enligt regioncheferna en fördel i att den slutliga föredragningen på
central nivå görs av regionchefen. Därmed kan det åtminstone utåt
framstå som om undervisningsråden har en betydligt mindre roll än
vad den i realiteten är i tillsynsarbetet. En ytterligare centralisering av
handläggningen av tillsynsärendena skulle, anses det, kunna minska
undervisningsrådens arbete med tillsynsfrågor och i stället öka deras
insatser när det gäller uppföljning, utvärdering och utveckling av
skolväsendet.
Antalet fristående skolor har ökat kraftigt under de senaste åren. I
början av år 1994 fanns det enligt Skolverket 232 godkända fristående
skolor. Utvecklingen av antalet ansökningar till Skolverket vad gäller
grundskolan och antalet godkännanden läsåren 1991/92—1993/94
framgår av nedanstående tabell.
Tabell 3
|
Läsår |
Antal ansökningar |
varav godända | |
|
1991/92 |
23 |
22 |
96 |
|
1992/93 |
102 |
92 |
90 |
|
1993/94 |
122 |
68* |
* godkända t.o.m. 1994-03-07
Källa: Skolverket
Skolverket har enligt bestämmelser i skollagen ålagts tillsynen av de
fristående skolorna. Vad tillsynen skall innefatta och hur den bör vara
utformad anges emellertid inte i lagen. I syfte att ge en samlad
redovisning av riktningsgjvande uttalanden om statens kontroll av de
fristående skolorna har en vägledning för personalen utarbetats inom
verket (Godkännande och tillsyn av fristående skolor på grundskoleni-
vå, augusti 1992). I skriften behandlas ingående bl.a. Skolverkets
funktioner beträffande de fristående skolorna när det gäller godkän-
nande, återkallande och överklagande samt Skolverkets kontrollfunk-
tioner — uppföljning, utvärdering och tillsyn.
Enligt uppgift från Skolverket kommer ifrågavarande vägledning att
omarbetas mot bakgrund av statsmakternas beslut beträffande friståen-
de skolor under de senaste åren (jfr 9 kap. skollagen). Den snabba
1993/94:RR11
Bilaga
35
ökningen av antalet fristående skolor och den allmänna diskussionen
om dem i medierna har även påskyndat en omarbetning av Skolver-
kets vägledning i dessa frågor.
Flertalet regionchefer är nöjda med nuvarande resurstilldelning, men
självfallet finns det enskilda önskemål om resursförstärkningar på
olika områden. Några regionchefer anser att antalet undervisningsråd
för närvarande är otillräckligt och att en annan fördelning bör göras
av resurserna för den administrativa personalen vid regionkontoren.
Resurser för fortbildning för undervisningsråden inom det juridiska
området är ett annat önskemål.
Enligt Skolverkets resultatanalys i den fördjupade anslagsframställ-
ningen kommer inriktningen av verkets arbete under den kommande
anslagsperioden att successivt förskjutas från uppföljning till utvärder-
ing — från insamling av data till mer av analys och sökande efter
förklaringar och samband. När det gäller tillsynsuppgiften konstateras
att den hittills endast tagit någon procent av verkets resurser i anspråk
men att den förväntas expandera kraftigt under de närmaste åren. Den
viktigaste orsaken är ökningen av antalet fristående skolor. Men även
tillsynen av det offentliga skolväsendet bedöms öka till följd av de
"organisatoriska och verksamhetsmässiga förändringar som nu genom-
förs". Detta kommer att innebära en fördubbling av resurserna för
verkets tillsynsarbete under anslagsperioden.
Avvecklingen av det statliga sektorsbidraget för skolan och införandet
av ett statligt utjämningsbidrag för kommunerna från den 1 januari
1993 (se s. 9) innebär att staten avhänt sig en väsentlig del av
styrningen av skolans verksamhet. Syftet med reformen var bl.a. att ge
kommunerna ett ökat ansvar för sin verksamhet och större handlings-
frihet när det gäller verksamhetens utformning samt prioriteringen
mellan olika verksamhetsområden. Av de tolv specialdestinerade stats-
bidragen till kommunerna som avskaffades var sektorsbidraget till
skolan det största och var med undantag av det gamla skatteutjäm-
ningsbidraget större än övriga specialdestinerade bidrag tillsammans.
När det gäller skolområdet motiverade föredragande statsrådet beslu-
tet med att den detaljerade styrningen på skolans område redan hade
upphört genom införandet av ett sektorsbidrag till skolan. Han fann
det vidare naturligt att det skulle ingå i det gemensamma bidraget till
kommunerna, eftersom sektorsbidraget redan var schabloniserat. Som
redovisats i det föregående (s. 9 f.) betonades vikten av uppföljning och
utvärdering av skolväsendet.
Beslut togs även om nya bestämmelser i skollagen om sanktioner
mot kommuner som ås.osätter sina skyldigheter. Skolverkets tillsynsan-
svar för skolväsendet berördes emellertid inte i detta sammanhang. I
1993/94 :RR 11
Bilaga
36
stället skulle brister i kommunernas skolväsende uppmärksammas
genom uppföljning och utvärdering. Statsrådet utgick från att "brister
och försummelser kommer att avhjälpas som en följd av detta arbete".
Inom Utbildningsdepartementet har diskuterats i vad mån det nya
styrsystemet för skolväsendet skulle avspeglas i departementets organi-
sation. Under hösten 1993 genomfördes en organisationsförändring.
Regeringens nya roll i det mål- och resultatorienterade styrsystemet för
skolan har dock inte påverkat organisationen. Indelningen av sakenhe-
ter och fördelningen av uppgifter inom dem är fortfarande i hög grad
kopplad till budgetarbetet och anslagens struktur. Mellan Utbildnings-
departementet och Skolverket har inga fasta informationskanaler
etablerats. Överläggningar mellan departementet och Skolverket hålls
ett par gånger om året. De flesta kontakterna äger rum på handläggar-
nivå.
Regeringen har möjlighet att styra en del av en myndighets uppgif-
ter genom att lägga ut uppdrag. En genomgång av uppdragen från
regeringen till Skolverket från den 1 juli 1991 visar att flertalet
uppdrag berört konkreta skolfrågor såsom kursplaner, rektorsutbild-
ning samt förenklingar av regelsystem m.m. Uppdragen har inte haft
karaktären av utvärdering eller resultatanalys. De har heller inte
berört de s.k. spelreglerna eller frågor om likvärdig utbildning och
resurser till skolan.
4.1 Skolkostnaderna i ett kommunalt perspektiv
Kommunförbundet gör ett par gånger om året korttidsanalyser av
kommunernas verksamhetsutveckling och ekonomiska läge. I februari
1994 redovisades resultatet av en enkät till kommunerna beträffande
kommunernas intäkter och kostnader mellan åren 1992 och 1995.
Enkäten hade besvarats av 245 kommuner (av 286) , vilket motsvarar
ca 91 % av landets folkmängd. I det följande avsnittet ges en kortfattad
redogörelse för den ekonomiska utvecklingen i kommunerna enligt
Kommunförbundets uppgifter. Därefter redovisas de största kostnads-
slagen för kommunernas skolväsende och ett antal nyckeltal för skolan
i några kommuner.
Kommunernas kostnader i fasta priser har under de senaste decennier-
na ökat kraftigt. Ökningstakten har dock successivt avtagit under
senare år. Från och med år 1993 minskar kostnaderna totalt, även
inräknat arbetsmarknadsåtgärder och transfereringar. Sammantaget be-
räknas kostnaderna i fasta priser minska med 2,4 % för år 1993. För
år 1994 beräknas minskningen bli ungelär lika stor.
1993/94:RR11
Bilaga
37
När det gäller utvecklingen på olika verksamhetsområden görs de
största kostnadsminskningarna på fritidsområdet (5,8 %), gatuförvalt-
ning (5,0 %) samt bibliotek och annan kultur (4,2 resp. 4,3 %). På
skolområdet beräknas besparingarna till 3,6, 2,1 och 2,8 % för resp,
grundskola, gymnasieskola och komvux, vilket motsvarar en genom-
snittlig minskning med 2,8 %. Gymnasieskolan är ett verksamhetsom-
råde som har en relativt sett begränsad minskning, vilket hänger
samman med genomförandet av gymnasiereformen med enbart treåriga
studievägar.
För år 1994 planerar en majoritet av kommunerna att dra ned
kostnaderna inom de flesta verksamhetsområden samtidigt som voly-
men beräknas vara konstant. Detta kan leda till såväl effektivisering
som sämre kvalitet inom olika områden enligt Kommunförbundet.
Verksamheter där de flesta kommunerna drar ned sina kostnader är
dels administration, dels verksamheter som vänder sig till barn och
ungdom —barnomsorg, grundskola och fritidsverksamhet. Cirka 75 %
av kommunerna aviserar kostnadsminskningar för grundskolan, me-
dan resterande del kommer att ha oförändrade kostnader eller kost-
nadsökningar. När det gäller gymnasieskolan och komvux kommer
enligt prognosen 40—50 % av kommunerna att ha oförändrade eller
ökade kostnader för dessa skolformer. För år 1994 beräknas besparing-
arna inom skolområdet till 2,9, 1,7 och 2,5 % för resp, grundskolan,
gymnasieskolan och komvux.
Kommunernas personalminskningar har gått snabbare än vad som
tidigare antagits. Totalt beräknas 70 000 arbeten försvinna under åren
1992 — 1995. För år 1994 planerar kommunerna att reducera sin
personalstyrka med 16 000 årsarbetare. Räknat från början av år 1992
innebär detta en minskning av kommunernas personal med ca 9 %.
Personalminskningen berör i stort sett all kommunal verksamhet. De
procentuellt största neddragningarna sker inom administrationen och
fritidssektorn samt i de personalintensiva områdena grundskola och
barnomsorg.
Inom skolområdet beräknas personaltätheten, särskilt lärartätheten,
minska. Det sker antingen genom större klasser med oförändrad perso-
nal eller genom att undervisningsresurserna minskar genom mindre
stödundervisning eller färre timmar med delad klass. För läsåret
1993/94 förutses en minskning av antalet lärare med 3 %. Kommuner-
na anger även andra sparmetoder, t.ex. samordning skola—barnom-
sorg, minskade skolskjutsar, minskad hemspråksundervisning och bil-
ligare skolmåltider.
Kommunförbundets enkäter visar att skolområdet varit föremål för
kostnadsminskningar i ungeSr samma utsträckning som den kommu-
nala verksamheten som helhet år 1993. Grundskolan har av de tre
skolformerna fått vidkännas den största minskningen (3,6 %), vilket
motsvarar cirka 1,5 miljarder kronor. En lika stor utgiftsminskning
har gjorts inom barnomsorgen. Gymnasieskolan och komvux ligger på
en genomsnittlig minskning av resurserna (cirka 2,5 %). Enkätsvaren
tyder på att grundskolan under 1994 kommer att utsättas för ytterligare
kostnadsminskningar.
1993/94:RR11
Bilaga
Skolan är en av kommunernas största verksamheter och tar i anspråk
drygt en tredjedel av kostnaderna för all kommunal verksamhet (ex-
klusive den affärsmässiga rörelsen). Av utbildningskostnaderna svarar
grundskolan för ca 70 %. Finansieringen av skolverksamheten sker
med statligt bidrag, interkommunal ersättning, övriga intäkter och
kommunalskatt. År 1991, dvs. med det gamla sektorsbidraget för
skolan som beräkningsgrund, finansierades skolväsendet i kommuner-
na till 45 % av statsbidrag. Dock förekom stora skillnader mellan
kommungrupper och främst mellan enskilda kommuner. Bruksorter
och landsbygdskommuner hade högst statsbidragstäckning (ca 47 %),
medan storstäderna hade lägst (ca 41 %). Storleken på olika finansie-
ringskällor varierade således kraftigt.
Till skillnad mot flertalet kommunala verksamheter är frihetsgraden
inom skolområdet fortfarande låg. Undervisningstiden i de olika skol-
formerna är t.ex. bestämd i nationella timplaner och kan inte påverkas
på kommunal nivå. Elevunderlaget är givet i mycket hög utsträckning
för samtliga skolformer med undantag av komvux. Av kommunernas
totala utbildningskostnader är inte mindre än 54 % kostnader för
undervisning. Antalet fristående skolor har visserligen ökat under de
senaste åren, men andelen elever i sådana skolor är fortfarande margi-
nell, drygt 1 procent av samtliga elever 1992/93.
Lokalkostnaderna för utbildning svarar för en mycket stor del av de
totala kostnaderna för grundskolan och gymnasieskolan. För år 1991
beräknades de till närmare en fjärdedel av de totala kostnaderna för
dessa skolformer.
Kostnaderna för undervisning och lokaler svarar således för närmare
fyra femtedelar av kommunernas totala utbildningskostnader.
I Skolverkets rapport (nr 33) Skolan — Jämförelsetal för skolhuvud-
män ges en bild av skolverksamheten i hela landet. Det statistiska
materialet belyser skolans organisation, resurser och utbildningsresul-
tat på huvudmannanivå läsåret 1992/93. Tyngdpunkten i redovisningen
ligger på kostnadsuppgifter för olika delar av skolverksamheten. Rap-
porten har utarbetats av Skolverkets uppföljningsavdelning. För stati-
stikproduktionen svarar Statistiska centralbyrån (SCB). Kommunerna
redovisas sorterade i grupper efter Kommunförbundets indelning i åtta
grupper.
I det statistiska materialet finns bl.a. följande uppgifter:
• antalet elever per klass
• hemspråksundervisning, andel elever
• svenska som andra språk, andel elever
• antalet lärartjänster per 100 elever
• andel lärare med pedagogisk utbildning
• kostnadsslag (läromedel/utrustning, skolbibliotek, elevvård, administ-
ration m.m.) per elev
• personalutbildning
1993/94:RR11
Bilaga
• fortbildning för lärare
• ofullständigt slutbetyg, andel elever
• övergångsfrekvens till gymnasieskolan
Ett utdrag ur denna rapport (se bil. 4) visar bl.a. ett antal uppgifter om
organisation och resurser för grundskolan 1992/93. Det bör observeras
att uppgifterna om t.ex. antalet elever per klass och andra nyckeltal
redovisas på kommunnivå och inte per skola eller stadium. Det
statistiska materialet från Skolverket ger således inte någon fullständig
bild av förhållandena på lokal nivå.
Riksdagens revisorer har under hösten 1993 haft kontakt med två
kommuner i Stockholms län — Botkyrka och Norrtälje — för att S en
så konkret bild som möjligt av Skolverkets arbete inom fältorganisatio-
nen. Dessa båda kommuner har helt olika förutsättningar (tätortsgrad,
invandring, sociala förhållanden) för sin skolverksamhet. I syfte att
tränga bakom Skolverkets bild av skolan på kommunnivå har det
befintliga statistiska materialet från Skolverket kompletterats med upp-
gifter för tre enskilda skolor med högstadium (Albyskolan, Falkbergs-
skolan och Roslagsskolan). Jämförelser kan således göras mellan såväl
kommunerna som de tre skolorna.
I bilaga 5 redovisas vissa uppgifter om skolväsendet i Norrtälje och
Botkyrka kommuner. Några långtgående slutsatser kan självfallet inte
göras på grundval av detta begränsade material. Emellertid visar de
redovisade nyckeltalen för skolverksamheten i kommunerna och i de
enskilda skolenheterna vilka stora skillnader som kan föreligga mellan
kommuner och mellan enskilda skolor. Antalet lärare per 100 elever
1992/93 är t.ex. 12,1 i Albyskolan, 9,0 i Falkbergsskolan och 7,9 i
Roslagsskolan. För svenska som andra språk redovisas inga kostnader
vid Falkbergsskolan, medan de uppgår till över 12 000 kr per undervi-
sad elev i Albyskolan. För att kunna tolka dessa siffror rätt måste man
ha kunskap om de bakomliggande faktorerna när det gäller sociala
förhållanden, andelen invandrarelever m.m., dvs. vilka lokala förutsätt-
ningar som gäller för kommunerna och skolorna.
Antalet elever per klass är ett gammalt nyckeltal för skolverksamhe-
ten som ofta diskuteras. Som framgår av det här aktuella materialet
skiljer sig de båda kommunerna mycket litet från varandra. Inga större
förändringar tycks heller ha skett mellan läsåren 1992/93 och 1993/94.
Utvecklingen har dock gått åt olika håll i både kommunerna som
helhet och i skolenheterna. Den allmänna uppfattningen från skolans
sida är dock att klassmedeltalet i sig — särskilt om det endast gäller för
kommunen som helhet — är ett alltför trubbigt instrument när det
gäller att bedöma kvaliteten i kommuners skolverksamhet (jfr Skolsi-
tuationen i kommunerna, utskrift av utbildningsutskottets öppna ut-
frågning i oktober 1993).
Antalet lärarveckotimmar per elev är ett bättre kvalitetsmått än
klassmedeltalet, då det omfattar all lärarledd undervisning inklusive
1993/94 :RR 11
Bilaga
40
undervisning i grupp, stödundervisning, specialundervisning m.m. I de
här berörda kommunerna finns en klar tendens till en minskad
lärarverksamhet vid en jämförelse mellan läsåren 1992/93 och 1993/94.
I Norrtälje har de totala kostnaderna per elev ökat med ca 5 %
mellan 1992/93 och 1993/94 för hela kommunen och något mindre för
Roslagsskolan. Generellt ligger resurserna för Roslagsskolan, som en-
bart har högstadium, under genomsnittet för kommunen. I Botkyrka
är resurserna per elev i Albyskolan större än i kommunen som helhet,
medan Falkbergsskolan ligger under genomsnittet i kommunen. När
det gäller totalkostnaden per elev är den där drygt 9 % lägre än för
kommunen som helhet och drygt 13 % lägre än för Albyskolan. Dessa
skillnader mellan skolorna återspeglar till viss del den sociala samman-
sättningen i elevunderlaget, andelen invandrarelever m.m.
Behovet av lokaler i Norrtälje för den nya gymnasieskolan har
medfört ett omfattande utredningsarbete i kommunen om gymnasie-
skolans arbetsorganisation. Bakgrunden är den reformerade gymnasie-
skolan med treåriga program, ny läroplan och ett nytt betygssystem
samt en kraftig ökning av antalet elever i kommunen. Elevernas nya
studiesituation, gymnasieskolans kursutformning med olika elevgrup-
per, lärarlag, elevernas inflytande över sina studier m.m. är faktorer
som måste beaktas i lokalplaneringen. Det pågående arbetet med
utformningen av den nya gymnasieskolan kommer att redovisas i en
skrift om gymnasieskolans lokaler som Kommunförbundet planerar att
ge ut inom kort.
Kammarrätten i Stockholm
Utdrag, mål 009618
Överklagat beslut: Gottsunda kommundelsnämnds i Uppsala kommun
beslut 1993-10-01, 164 §, dnr 93:75, avseende bl.a. verksamhetsplan för
perioden 1993—1995.
Saken: Laglighetsprövning enligt kommunallagen (1991:900)
Sammanfattning
Gottsunda kommundelsnämnd i Uppsala kommun beslutade den 1
oktober 1993 att fastställa kommundelsförvaltningens förslag till verk-
samhetsplan för perioden 1993—1995 (se bilagorna 1 och 2). En
utgångspunkt för förslaget har varit att försöka genomföra det sparbe-
ting som ålagts av kommunfullmäktige och fa kommundelens budget i
balans under år 1994. Verksamhetsplanen medför kraftiga nedskär-
ningar av såväl grundskole- som förskoleverksamheten inom kommun-
delen. Bl.a. avses två skolor stängas liksom två förskolor med samman-
lagt sju avdelningar. Barnen planeras bii flyttade till andra skolor
respektive förskolor inom Gottsunda kommundel. Barntätheten i såväl
förskolegrupper som skolklasser ökas och personaltätheten minskas.
Gottsundaskolornas rektorer framhåller att kraftiga nedskärningar
måste göras av väsentliga stödfunktioner såsom svenska 2, specialun-
dervisning, hemspråk och extraordinära insatser, vilket får särskilt
kännbara effekter med hänsyn till att Gottsunda kommundel har en
jämförelsevis hög andel invandrarbarn och barn från familjer med
sociala problem (rektorernas konsekvensbeskrivning, "Kommentar
kring föreslagen budgetnivå", i bilaga 1). Ett anmärkningsvärt högt
1993/94 :RR 11
Bilaga
antal Gottsundabarn lämnar redan i dag grundskolan utan fullständiga
betyg. De försämringar kommundelsnämndens beslut innebär medför
att kvaliteten på såväl förskole- som grundskoleverksamheten i Gott-
sunda kommundel hamnar på en oacceptabelt låg nivå, både i jämfö-
relse med andra kommundelar och med landet i övrigt.
Hänvisningar till det ansträngda budgetläget och nödvändigheten av att
spara kan aldrig vara ett rättsligt godtagbart skäl för att inte fullgöra
sina i lag angivna förpliktelser gentemot barnen.
Yrkanden
Undertecknade klagande yrkar att Gottsunda kommundelsnämnds be-
slut måtte upphävas med stöd av 10 kap. 8 § punkt 4 kommunallagen,
då ett genomförande av beslutet skulle strida mot 2 kap. 2 § nämnda
lag, 1 kap. 2 § skollagen samt 12, 13, 15 och 17 §§ socialtjänstlagen.
Göteborgs stads Hem och Skola-distrikt och Lärarförbundet i Göteborg
har under hösten 1993 genomfört en undersökning om skolförhållan-
dena i de olika stadsdelsnämnderna. Syftet har varit att redovisa
nedskärningarna inom skolans område och konsekvenserna för under-
visningen. I bilaga 6 redovisas vissa nyckeltal för skolverksamheten i
stadsdelsnämnderna. Det finns anledning peka på de stora skillnaderna
mellan de olika stadsdelsnämnderna när det gäller resurser för skol-
verksamheten. I t.ex. Bergsjön var den s.k. skolpengen 35 300 kr, i
Askim 31 700 kr och i Backa 26 200 kr 1993/94, dvs. en skillnad på
drygt 9 000 kr mellan högsta och lägsta skolkostnad per elev. Jämförel-
sen mellan stadsdelarna när det gäller nedskärningarna beträffande
lärarveckotimmar 1991/92—1993 visar även på stora skillnader — från
24.5 % i Biskopsgården till ca 5 % i fyra stadsdelar (Älvsborg, Askim,
Styrsö och Högsbo). I jämförelse med Skolverkets statistiska material
är sådana uppgifter som här tagits fram av stor betydelse vid fördel-
ningen av centralt disponibla resurser inom kommunen.
Det statistiska material om skolan som Skolverket hittills redovisat
inom ramen för sitt uppföljningsuppdrag och Kommunförbundets
enkäter ger således inte någon särskilt tydlig information om utveck-
lingen i skolan till följd av det nya statsbidragssystemet för den
kommunala verksamheten som tillämpats från år 1993. Informationen
kan dock ge signaler till Skolverket som inom ramen för sina olika
program kan ta initiativ till fördjupade studier i konkreta skolförhål-
landen. Det kan gälla frågor om elevernas rätt till stödundervisning,
hemspråk, skolhälsovård, möjligheterna till kurativ hjälp, tillgången
till läromedel och skolbibliotek, betyg m.m.
Till detta skall läggas att Skolverket inom ramen för utvärderings-
programmet för 1993/94 genomför ett projekt som skall belysa effek-
terna av kommunala besparingar i ett antal kommuner. Syftet med
projektet är bl.a. att utvärdera hur kommuner och skolor hanterar
resursfrågorna i samband med besparingsåtgärder, vilka prioriteringar
som görs, hur åtgärderna följs upp och utvärderas på kommunnivå
samt vilka effekter resursminskningarna far särskilt när det gäller
elever med behov av särskilt stöd. Utvärderingen kommer att göras i
1993/94:RR11
Bilaga
ett begränsat antal kommuner, bl.a. i Botkyrka, Göteborg, Haninge,
Järfälla och Uppsala. Projektet beräknas vara slutfört under innevaran-
de budgetår. Några generella slutsatser kommer Skolverket enligt upp-
gift inte att dra av det begränsade materialet.
Som framhållits i det föregående är det en skyldighet för kommunerna
att inom ramen för det kommunala ansvaret för skolan själva konti-
nuerligt följa upp och utvärdera skolverksamheten. Kommunerna skall
ansvara för att utbildningen genomförs i enlighet med de nationella
bestämmelserna (jfr 1 kap. 12 § och 2 kap. 8 § skollagen).
Riksdagens revisorer har tillsammans med RRV genomfört en enkät
till drygt 100 kommuner i landet beträffande Skolverkets uppgifter och
kommunernas synpunkter på Skolverkets insatser. Från revisorernas
sida har syftet varit att ta upp ett antal frågor om kommunernas egna
insatser när det gäller uppföljning, utvärdering och tillsyn och hur de
ser på Skolverkets tillsynsuppgift (se bil.7 angående enkätens syfte i
övrigt, disposition, uppläggning m.m.).
Statistiska centralbyrån (SCB) har på revisorernas och RRV:s uppdrag
genomfört enkätundersökningen under hösten 1993. Ett slumpvis ur-
val om 103 kommuner har gjorts av landets 286 kommuner. Kommu-
nerna har tagits ur följande fyra grupper:
• storstadskommuner 200 000 inv. — (3 st.)
• storkommuner 50 000—199 999 inv. (25 st.)
• mellanstora kommuner 20 000—49 999 inv. (34 st.)
• småkommuner —19 999 inv. (41 st.)
Vid insamlingens slut hade 100 av de 103 kommunerna svarat (97 %),
vilket enligt SCB får anses som ett mycket bra resultat. Bortfallet var
störst bland storkommunerna (8 %). De svar som erhållits har räknats
upp med vikter med hänsyn till varierande urvalssannolikheter och
svarsfrekvenser i olika kommungrupper.
Tre av revisorernas frågor i enkäten (frågorna 11 — 13) berör spelregler-
na i kommunerna, dvs. hur kommunerna planerar och utvärderar sin
verksamhet (skolplanen) och i övrigt följer de bestämmelser i skollag
och förordningar som det decentraliserade ansvaret för skolan innebär.
Den sista frågan (fråga 14) tar upp kommunernas syn på Skolverkets
tillsyn av skolan.
När det gäller frågan "Finns det ett samband mellan prioriteringar i
skolplanen och avsatta medel för skolväsendet i kommunens budget?"
(fråga 11) anser en tredjedel av samtliga kommuner att det inte
1993/94 :RR 11
Bilaga
föreligger ett sådant samband (se tabeller i bilaga 8). De tre storstäder-
na har alla svarat att det finns kopplingar mellan uppsatta mål för
skolan och tilldelade medel.
Som exempel på verksamheter, där det finns ett direkt samband
mellan mål och medel, framhålls stöd till elever med särskilda behov,
skolmåltider och fortbildning för lärare.
I fråga 12 anges som svarsalternativ exempel på former för hur
effektmålen i skolplanen följs upp - muntligt vid konferenser, skriftligt
genom enkäter eller genom särskild utvärdering. Samtliga dessa former
för uppföljning och utvärdering tillämpas av kommunerna. Det vanli-
gaste sättet att följa upp skolverksamheten är genom konferenser med
berörda lärare och skolledare. Särskilt de små kommunerna använder
sig av denna form. Storstäderna liksom storkommunerna och de
mellanstora kommunerna har resurser för att genomföra särskilda
utvärderingar.
Förutom de i frågan upptagna formerna redovisas att skolbesök är
ett sätt att skaffa sig information om måluppfyllelse i skolverksamhe-
ten. Större kommuner har i högre utsträckning redovisat att de använ-
der sig av olika former för uppföljning och utvärdering.
På frågan om det inom skolförvaltningen (eller motsvarande) finns
särskilda medel eller särskild personal för uppföljning, utvärdering och
tillsyn (fråga 13) svarar två tredjedelar av kommunerna att medel för
detta ändamål saknas. Det finns ett klart samband mellan kommun-
storlek och ekonomiska förutsättningar för uppföljning och kontrolle-
rande insatser i skolverksamheten. Storstäderna och storkommunerna
har avsatt särskilda resurser för dessa ändamål. Endast 17 % av små-
kommunerna och drygt 50 % av de mellanstora kommunerna har
svarat positivt på denna fråga.
Enligt kommunernas egna utvärderingar behöver särskilda utveck-
lingsinsatser göras för att förbättra förutsättningarna för elev- och
föräldrainflytandet i skolan.
När det gäller den sista frågan (fråga 14) om kommunernas syn på
Skolverkets uppgift att utöva tillsyn över skolväsendet anser fyra av
fem kommuner att denna uppgift kan utföras genom återföring och
information. Inom alla fyra kommungrupperna är inspektion o.d. av
verksamhet vid skolförvaltning och enskilda skolor det alternativ som
fatt minst stöd av kommunerna. Ju mindre kommunerna är desto
mindre är benägenheten att låta Skolverket utföra sin tillsynsverksam-
het genom planmässig kontroll och inspektion.
Sammanfattningsvis visar enkätresultaten att intentionerna bakom
en kommunal skolplan ännu inte slagit igenom. Om enkätens resultat
är representativt för hela landet skulle närmare 100 av landets kom-
muner fortfarande har svårigheter att åstadkomma kopplingar mellan
skolplan och budget. Bristerna i arbetet med skolplan understryks
vidare genom Skolverkets egna uppgifter i Bilden av skolan 1993 där
det redovisades att drygt 50 kommuner helt saknade en plan för sin
skolverksamhet. De största kommunerna uppger att de har kommit
längst i arbetet med att ta ansvar för egenkontrollen i skolverksamhe-
ten. De disponerar särskilda resurser för detta ändamål och har möjlig-
1993/94:RR11
Bilaga
het att variera sina uppföljnings- och utvärderingsinsatser. De små
kommunerna använder sig av enklare former för uppföljning och
utvärdering, vilket inte behöver betyda att de har sämre kontroll över
sin skolverksamhet än de största kommunerna. De är dock minst
benäga av samtliga kommungrupper att låta Skolverket genomföra
kontroll och inspektion av skolverksamheten.
Skolverkets regionchefer har alla ungefär samma uppfattning om kom-
munernas egentillsyn. Man konstaterar att ambitionen och kompeten-
sen på detta område varierar starkt. I de större kommunerna finns
sedan länge särskild personal för uppföljning och utvärdering. Därmed
finns det också en kontroll från den centrala förvaltningen att utbild-
ningen i kommunens skolor bedrivs i enlighet med lagar och övriga
bestämmelser. Däremot är situationen sämre i de små kommunerna.
Stora svårigheter anses föreligga när det gäller att anvisa medel för
uppföljning, utvärdering och tillsyn. Även i de kommuner som organi-
serat sin kommunala verksamhet i kommundelsnämnder (eller motsv.)
är intresset för kontrollerande insatser på skolområdet litet. Den bästa
insikten i den egna skolverksamheten finns enligt regioncheferna i de
större och medelstora kommunerna som behållit en traditionell kom-
munal organisation.
Lokaldemokratikommittén, som tillsattes våren 1992, har som övergri-
pande uppgift att överväga olika åtgärder för att stärka den lokala
demokratin (dir. 1992:12). Kommittén har också till uppgift att följa
den pågående utvecklingen på det kommunala området. Den kommu-
nalekonomiska situationen och de effekter som följer av decentralise-
ring, överförande av drift i privat regi och ökad konkurrens har ökat
behovet av att kvaliteten i den kommunalt finansierade produktionen
bevakas. Statskontoret har på kommitténs uppdrag gjort en inventering
av exempel på kvalitetsmätning från bl.a. skolområdet, vilken redovisas
i betänkandet Kvalitetsmätning i kommunal verksamhet (SOU
1993:74).
I Statskontorets utredning framhålls att kvalitetsuppföljning inte
tidigare varit vanlig inom den offentliga tjänsteproduktionen. För
närvarande arbetar dock allt fler kommuner och landsting med att
aktivt följa upp och utvärdera tjänster som produceras. Kvalitetsmät-
ning utgör en förutsättning för detta arbete. När det gäller att mäta
kvaliteten inom skolan redovisas bl.a. vissa metoder och ansatser som
bl.a. Kommunförbundet presenterat i rapporten Skolval, elevbidrag
och utvärdering. Man konstaterar att det i allmänhet är nödvändigt att
skapa referenspunkter för att bedöma resultatet. Detta kan göras ge-
nom jämförelser med tidigare mätningar och med andra skolor. Utred-
ningen anför att möjligheterna att följa kvaliteten i termer av resultat
är stora inom skolan till skillnad mot andra verksamheter såsom
socialvården. Att mäta kunskapsnivåer är t.ex. ett naturligt inslag i
1993/94:RR11
Bilaga
skolans vardag. Av denna anledning har skolan hunnit jämförelsevis
långt när det gäller att mäta kvalitet. Hur arbetet med kvalitetsmätning
inom skolan har bedrivits redovisas från tre kommuner (Vänersborg,
Stockholm och Östhammar).
Sett över hela den kommunala verksamheten är det utredningens
bedömning att kvalitetssäkring ännu inte getts någon central roll i de
kommunala organisationerna. Behovet av professionellt stöd är enligt
utredningen stort, särskilt när en modell eller metod för kvalitetsmät-
ning skall användas för första gången. För skolans del har arbetet med
kvalitetsmätning både en verksamhetsanknuten, en kommunal och en
nationell dimension.
Utgångspunkten för Skolverksutredningens arbete (se s. 9) var princi-
perna för en mål- och resultatorienterad styrning av statlig verksamhet
samt en strävan till avreglering och decentralisering med en klar
ansvarsfördelning mellan stat och kommun. Dessa principer skulle för
det offentliga skolväsendets del tillämpas med avseende på de grundläg-
gande målen för skolverksamheten, bl.a. likvärdig utbildning och lika
tillgång till utbildning. Enligt utredningen förutsatte tillämpning av
dessa principer för ansvarsfördelning och styrning att staten och kom-
munerna systematiskt följer upp och utvärderar verksamheten mot de
mål och villkor för verksamheten som har satts upp. För den nationel-
la uppföljningen och utvärderingen skulle Skolverket ha huvudansva-
ret. Detta var en av Skolverkets två huvuduppgifter enligt Skolverksut-
redningen. I denna huvuduppgift skulle även ingå statens tillsyn av
skolväsendet. Den andra huvuduppgiften var utvecklingen av det of-
fentliga skolväsendet.
När det gäller förhållandet till kommunerna skulle Skolverket och i
första hand dess fältorganisation samarbeta med företrädare för skolan
inom kommunen i utvecklings- och utvärderingsfrågor. Detta skulle
dock ske med utgångspunkt i kommunernas helhetsansvar för verk-
samheten i skolan. Utredningen uttalade därvid att det är betydelsefullt
att den statliga tillsynen i hög grad inriktas på planerings- och utvär-
deringsfrågor. Visar tillsynen att det finns brister i detta avseende
skulle Skolverket i samarbete med kommunerna utforma utbildning
eller fortbildning med avsikt att höja den lokala kompetensen för
målutveckling och utvärdering av skolan, underströk utredning. Tillsy-
nen skulle även omfatta bevakning av den enskildes rätt.
I utredningen konstaterades att den statliga tillsynens syfte och
inriktning i ansvarspropositionen (prop. 1990/91:18) och i direktiven
(dir. 1990:60) hade begränsats till att komplettera uppföljning och
utvärdering. Utredaren framhöll dock att en viktig förutsättning för att
en statlig mål- och resultatorienterad styrning skall fungera på ett
tillfredsställande sätt är att kommunerna till alla delar fullgör de
1993/94: RR11
Bilaga
organisatoriska och administrativa skyldigheter som finns i skollag och
skolförordningar. Det skall t.ex. finnas skolplan och arbetsplaner.
Därför bör enligt utredningen staten också genom tillsyn kontrollera
att dessa s.k. spelregler följs. Betoningen på kontrollfunktionen i den
statliga tillsynen skulle inte uppfattas som en återgång till regelstyr-
ning, framhöll utredaren. "Medan uppföljning och utvärdering i all-
mänhet tar sikte på skolans organisation, prestationer och resursan-
vändning samt utbildningens mål och resultat, bör den statliga tillsy-
nen ta sikte på spelreglerna, dvs. att dessa följs så att de processer som
styrsystemet förutsätter och är beroende av också förekommer och är
ändamålsenliga." (bilaga 2 s. 16).
Enligt utredningen bör den statliga tillsynen genomföras dels plan-
mässigt så att den inom en viss tidsperiod omfattar samtliga kommu-
ner, dels när den blir påkallad av förhållanden som innebär att
grundläggande åligganden inte har fullgjorts. Utredningen framhöll att
resultatet av tillsynen skall bli en del av den samlade nationella
utvärderingen och att tillsynen bör genomföras med utgångspunkt i en
av Skolverket klart angiven strategi och planering. Skolverksutredning-
ens förslag blev inte föremål för riksdagsbehandling men har som
framgått av behandlingen av Skolverket i det föregående haft betydelse
för verkets organisation och arbete.
Uppföljning och utvärdering men även tillsyn används i dagligt språk-
bruk som synonyma begrepp för statliga kontrollåtgärder. Som fram-
gått av förarbetena till det nuvarande mål- och resultatorienterade
styrsystemet för skolan har det även där funnits utrymme för olika
tolkningar av begreppen. Skolverket har internt i olika sammanhang
försökt definiera och precisera begreppen uppföljning, utvärdering och
tillsyn med hänsyn till den programstruktur som Skolverkets hela
verksamhet är uppbyggd kring. Hittills har det framlagts interna för-
slag till programplaner för utvärdering och tillsyn. Förslagen har
remissbehandlats internt inom verket. En programplan för tillsynspro-
grammet har fastställts i januari 1994. Avsikten är att en programplan
för utvärderingsprogrammet skall fastställas under våren 1994. Pro-
gramplaner kommer enligt Skolverket att senare utarbetas även för
uppföljning och utveckling.
I förslaget till programplan för utvärdering görs en mycket ingående
redovisning av begreppet utvärdering i relation till Skolverkets upp-
drag, det nya styrsystemet för skolan och kopplingen och gränsdrag-
ningen till övriga här aktuella begrepp. Med uppföljning avses att en
verksamhet följs kontinuerligt och att förutsättningar, processer och
prestationer mäts och dokumenteras genom insamling av framför allt
kvantitativ information som finns tillgänglig i administrativa system.
Tillsyn innebär för Skolverket att verket skall observera och registrera
avvikelser från gällande bestämmelser i skollag och förordningar. Ut-
1993/94:RR11
Bilaga
värderingen skall ta sin utgångspunkt i identifierade problem som
måste förklaras och lösas. Kärnan i utvärderingsprogrammet skall
utgöras av fördjupade studier inom avgränsade områden. Huvudsyftet
är att bidra med förklaringar och ökad förståelse av iakttagna företeel-
ser och förhållanden.
Enligt programförslaget finns det två huvudmotiv för utvärdering —
dels utvärdering för kontroll, dels utvärdering för utveckling. Kontrolle-
rande utvärdering görs i första hand för verksamhetens uppdragsgivare,
i det här fallet regering och riksdag. Tyngdpunkten ligger på vilka
resultat som uppnåtts i relation till uppställda mål. Däremot riktar sig
utvärdering med utveckling som huvudmotiv till de professionella
inom skolan, dvs. utvärderingen skall stödja utvecklingen av skolverk-
samheten.
Det framhålls vidare i förslaget till utvärderingsprogram att det
ytterst är statens åtagande att garantera likvärdighet i utbildningen.
Utbildningens kvalitet måste därför kontrolleras. Det anses att de
beslut som ledde till inrättandet av Skolverket gav tydliga uttryck för
statsmakternas behov av utvärdering med kontrollerande motiv.
En förutsättning för en mål- och resultatorienterad styrning är central
granskning och kontroll av myndigheternas verksamhet (jfr prop.
1991/92:100 bil. 1). Någon form av tillsyn från statens sida riktad mot
kommunernas verksamhet kan således betraktas som ett villkor för
den delegering, decentralisering och avreglering som skett inom skol-
området under de senaste åren.
När det gäller formerna för tillsynen används olika termer och
begrepp. Tillsyn kan kallas kontroll, inspektion eller besiktning, och i
vissa fall kan begreppet närma sig information och rådgivning. Riksre-
visionsverket (RRV) ansåg år 1985 i samband med en analys av
tillsynsbestämmelserna inom fem samhällsområden att det behövdes en
precisering av tillsynsbegreppet. Mycket talade enligt verket för att
begreppet tillsyn i lagar, förordningar, instruktioner m.m. skulle reser-
veras för att beteckna en väldefinierad kontrollfunktion, dvs. en
granskning genom t.ex. inspektioner av att uppställda regler efterlevs.
Övriga typer av statlig styrning av kommuner, t.ex. den påverkan som
kunde ske genom normgivning, besvärsprövning, utbildning, informa-
tionsutbyte samt genom allmän uppföljning och utvärdering, borde
inte innefattas i tillsynsbegreppet.
En distinktion av tillsynsbegreppet kan vidare göras genom att skilja
mellan passiv och aktiv tillsyn. Med passiv tillsyn avses då åtgärder —
inspektioner eller andra kontroller — som vidtas först på förekommen
anledning, dvs. efter anmälan, besvär eller uppmärksammande i mass-
medierna, medan aktiv tillsyn bedrivs mera offensivt, dvs. myndighe-
ten försöker fånga upp potentiella problem, finna riskgrupper, peka på
kritiska moment m.m. På så sätt försöker man förebygga framtida
problem och felaktigheter i verksamheten (jfr Riksdagens revisorers
beslutsunderlag 1992/93:11).
1993/94:RR11
Bilaga
I instruktionen för den statliga skoladministrationen (1988:815) som
omfattade både Skolöverstyrelsen (SÖ) och Länsskolnämnderna slogs
fast att tillsynen över skolväsendet skulle innefatta inspektioner (4 §).
Tillsynsbegreppet var överordnat uppföljning, utvärdering och utveck-
ling. I 6 § föreskrevs nämligen att SÖ som ett led i tillsynsarbetet skul-
le stödja och främja verksamheten inom skola och vuxenutbildning
genom att utarbeta kommentarmaterial, utveckla förebilder och ge
upplysningar och råd i annan form. Länsskolnämnderna skulle vidare
lägga särskild vikt vid "en aktiv tillsyn i form av inspektioner" (18 §).
I gemensamma föreskrifter (37—41 §§) fanns bestämmelser om hur
inspektionen skulle gå till.
I instruktionen för Statens skolverk (1991:1121) finns inga bestäm-
melser om inspektion. Skolverkets tillsyn tas upp i 4 §, där det endast
anges över vilka skolformer och utbildningar som Skolverket skall
utöva tillsyn. Bestämmelserna om uppföljning, utvärdering och utveck-
ling är samlade i en separat paragraf (3 §).
I propositionen (prop. 1988/89:4) om skolans utveckling och styrning
betonades behovet av att SÖ och länsskolnämnderna skulle formulera
gemensamma, vägledande utgångspunkter för hur tillsynen borde ge-
nomföras. Under 1989 höll den statliga skoladministrationen ett antal
seminarier om utvärdering av skolverksamheten. Där diskuterades bl.a.
länsskolnämndernas aktiva tillsyn, varvid särskilt uppmärksammades
nämndernas sätt att gå till väga när det gäller återföringen av resultaten
av tillsynen till den berörda skolan eller kommunen. Dessa seminarier
och överläggningar resulterade i bl.a. ett dokument, Vägledande ut-
gångspunkter för den statliga tillsynen av skolverksamheten, som SÖ
formellt ställde sig bakom.
I praktiken kunde en länsskolnämnds tillsynsbesök i en kommun gå
till på följande sätt. Nämnden företräddes vanligen av länsskolinspektö-
ren, skolinspektörerna och vissa experter inom olika ämnesområden,
en grupp på totalt fyra tills sex personer. Kommunen i fråga meddela-
des i god tid om tillsynsbesöket, vilken skola som skulle besökas och
vilka frågor som främst skulle behandlas. Viss dokumentation t.ex.
scheman över undervisningen, konferenser, protokoll m.m. begärdes i
förväg. De områden som särskilt skulle granskas förbereddes med
hänsyn till lärarsituationen, lokala förutsättningar och problem m.m.
Under själva besöket skulle nämndens verksamhet vara "synlig" ge-
nom bl.a. intervjuer med personal och elever samt genom klassrums-
observationer. Skolledarna var nyckelpersoner. Tillsynsbesöket både
startades och avslutades hos rektorn.
I länsskolnämndens analys och bedömning av skolbesöket utgick
man från läroplanen och den berörda skolans egna målbeskrivningar i
arbetsplanen. Det betonades i riktlinjerna att tillsynen skulle ge skolan
kunskap om huruvida den kan utforma verksamheten i enlighet med
1993/94:RR11
Bilaga
4 Riksdagen 1993/94. 2saml. RR11
uppställda mål. Det gavs vidare eftertryck åt att tillsynen var ett led i
styrningen av skolverksamheten och att såväl staten som kommunerna
var intresserade av hur skolverksamheten fungerar i praktiken och i
relation till nationella mål för skolans verksamhet. I en rapport
redovisade länsskolnämnden sina intryck och bedömningar av tillsyns-
besöket. Inte sällan gjorde någon företrädare för nämnden ytterligare
ett besök i skolan eller kommunen för att muntligt föredra rapporten.
Vid återförandet av utvärderingsresultaten var det enligt SÖ:s rikt-
linjer väsentligt att slutsatserna från nämndens sida gavs offentlighet.
På så sätt kunde de allmänna föreställningarna om skolans kvalitet
påverkas. Slutligen var avsikten att nämnden skulle återkomma till
den berörda skolan och följa upp vilka åtgärder som vidtagits med
anledning av tillsynsbesöket.
Som framgått i det föregående har begreppen uppföljning, utvärdering
och tillsyn och gränsdragningen mellan dem diskuterats inom Skolver-
ket i olika sammanhang när det gällt att precisera verkets uppgifter,
dess organisation och formerna för arbetet. Hittills har mycket litet
skriftligt material kommit ut för att klargöra Skolverkets olika funktio-
ner i det nya styrsystemet. När det gäller utvärderingsfrågorna har här
tidigare redovisats en del av innehållet i ett förslag till programplan. I
ett internt arbetsmaterial utarbetat av verkets chefsjurist från våren
1991 tas tillsynsfrågorna upp med utgångspunkt i det nya styrsystemet.
Likaså har en särskilt utsedd projektgrupp framlagt ett förslag till
programplan avseende Skolverkets tillsynsprogram samt en promemo-
ria i anslutning därtill. De två sistnämnda dokumenten har legat till
grund för den programplan för tillsynsprogrammet (dnr 93:2467) som
fastställdes av generaldirektören i januari 1994.
Utgångspunkten i tillsynsfrågan i dessa dokument är den förändrade
styrningen av skolan. Man erinrar om att varje skolhuvudman inom
det offentliga skolväsendet numera ansvarar för att utbildningen ge-
nomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen och de bestämmel-
ser som kan finnas i annan lag eller förordning. Detta är grunden för
statens kontroll av skolverksamheten. I chefsjuristens material fram-
hålls att statsmakternas kontroll av att huvudmännen faktiskt uppfyller
sina åligganden liksom hur systemet praktiskt fungerar i första hand
skall ske genom uppföljning och utvärdering. Tillsynen skall komma
in och komplettera uppföljning och utvärdering då det genom sådana
kontrollåtgärder inte går att vare sig upptäcka eller inom rimlig tid
påtala övertramp som i enstaka kommuner drabbar enskilda personer.
Vidare är det väsentligt att huvudmännen följer de bestämmelser för
planering, uppföljning och utvärdering som enligt skollagen skall
genomföras i kommunerna. Det framhålls att vilken kontrollmetod
som skall användas avgörs av vad som är mest ändamålsenligt. Tillsy-
nen skall således rätta till sådana regelöverträdelser som inte kommer
fram genom uppföljning och utvärdering främst därför att dessa kon-
trollsystem är för grovmaskiga eller långsamma.
1993/94 :RR 11
Bilaga
50
I programplanen för tillsynsprogrammet diskuteras bl.a. avgräns-
ningen mellan uppföljnings-, utvärderings- och tillsynsprogrammen.
Gemensamt för dessa är, anförs det, att de utgör former för statens
kontroll av skolan. Kontrollformerna är av skilda slag och har olika
syften i de olika programmen. Kontrollfunktionen i uppföljningsarbe-
tet ligger i den löpande registreringen av beskrivande data, där vari-
ablerna är valda med hänsyn till statens behov av kunskap och
kontroll. I registreringen sker ingen värdering av resultaten utifrån de
nationella bestämmelserna. Uppföljningen innefattar således en kon-
troll på nationell nivå riktad mot varje skolhuvudman. Syftet med
kontrollen är att ge en samlad bild av skolväsendet med möjlighet att
registrera avvikelser och finna signaler för andra program. När det
gäller utvärderingsprogrammets kontrollfunktion betonas vikten av
möjligheten att värdera resultat i relation till nationella bestämmelser
och andra kriterier. I regel kommer utvärderingsprojekten inte att
riktas mot samtliga skolhuvudmän utan gälla fallstudier i endast några
kommuner och omfatta en del av varje kommuns skolverksamhet.
Syftet är att värdera, analysera och förklara resultat.
Även tillsyn kan innebära värderingar. Dessa är dock mera begrän-
sade och tar sin utgångspunkt i lagar och förordningar. Det betonas att
tillsynen alltid riktas mot en särskild skolhuvudman därför att det "av
en bestämd anledning är väsentligt att pröva en ansvarsfråga för just
den huvudmannen. En prövning om en sådan bestämd anledning
föreligger måste därför ske." Syftet med tillsynen är således att pröva
om en viss huvudman lever upp till sitt ansvar att bedriva verksamhe-
ten i enlighet med de nationella bestämmelserna för skolan.
I programplanen görs vidare en genomgång av innebörden av till-
synsbegreppet i perspektivet av en förändrad styrning av skolan. Det
konstateras bl.a. att i den tidigare skoladministrationen var länsskol-
nämnderna självständiga myndigheter, medan Skolverket med sin fält-
organisation är en myndighet.
När det gäller Skolverkets tillsyn anförs även här att den är en del
av statens kontroll vid sidan av uppföljning och utvärdering och att en
sådan åtgärd skall användas när enskild rätt hotas eller när uppfölj-
ning/utvärdering är en för grovmaskig eller inte tillräckligt snabb
åtgärd. Tillsynen skall fokuseras på kommunens genomförande av de
av statsmakterna fastställda målen för skolan, och den skall utföras
med hänsyn tagen till det kommunala självstyret och baseras på en
tillit till skolans huvudmän.
Då skolhuvudmännen har det fulla ansvaret för skolverksamheten
(jfr 1 kap. 12 § skollagen) innebär det ett tillsynsansvar även från
deras sida, t.ex. att personalen i skolan fullgör sina åligganden enligt
författningarna. Skolverkets tillsyn innebär då att se till att skolhuvud-
männen fullgör sina skyldigheter avseende dels deras egenkontroll,
dels deras verksam hetsmässiga, organisatoriska och administrativa skyl-
digheter som finns angivna i författningarna. Skolverket måste således
samarbeta med företrädare för skolhuvudmännen när det gäller till-
1993/94:RR11
Bilaga
51
synsfrågor. Strävan skall som regel vara att uppkomna problem kan
lösas utan att verket behöver vidta formella tillsynsåtgärder (utredning
m.m.).
I programplanen för tillsynen dras den slutsatsen att Skolverket
genom sin tillsynsverksamhet skall påtala sådana brott mot författning-
ar som inte kommer fram genom uppföljning och utvärdering. Effekti-
vitets- och lämplighetsprövningar beträffande olika verksamheter i
skolan, något som tidigare gjorts av länsskolnämnderna genom deras
"aktiva" tillsyn, ligger således inte i linje med tillämpningen av till-
synsbegreppet. Den prövning som skall göras inom ramen för tillsyns-
arbetet är om gällande författningar följs eller ej, dvs. prövningen skall
ge svar på frågan "Rätt eller fel?" och inte på frågan "Bra eller dåligt?"
I programplan för Skolverkets tillsyn förs bl.a. ett resonemang om
begränsande faktorer för verkets tillsynsverksamhet. Det betonas att
tillsynen är den "skarpaste" kontrollformen som står till buds för
Skolverket och att sanktioner kan vidtas på grundval av verkets
ställningstaganden. Mot denna bakgrund bör detta instrument använ-
das med urskillning. Skolverkets tillsyn bör enligt projektgruppen
koncentreras till begreppen "spelregler" och "enskild elevs rätt".
Med spelregler eller egenkontroll avses i detta sammanhang kom-
munernas skyldigheter i det nya styrsystemet för skolan när det gäller
målfrågor, planering, uppföljning och utvärdering av skolan. Med
utgångspunkt i skollagen och förordningarna för det allmänna skolvä-
sendet ges exempel på typiska spelregler, som bör bli föremål för
Skolverkets tillsyn — att det finns en skolplan i kommunen, att
verksamheten skall följas upp och utvärderas m.m. Som exempel på
enskild elevs rätt nämns avgiftsfri utbildning, likvärdig utbildning och
rätten till bl.a. stödundervisning, hemspråk, skolskjuts, grundvux.
Enligt programplanen bör ytterligare två områden uppmärksammas
i Skolverkets tillsyn. Det första avser frågor inom ramen för skollagens
s.k. portalparagraf, dvs. frågor om grundläggande demokratiska värder-
ingar, aktning för varje människas egenvärde, mobbning, främlings-
fientlighet, m.m. Det andra området gäller regelöverträdelser som har
att göra med elevers rättssäkerhet och likvärdiga behandling av huvud-
männen i dessas myndighetsutövning.
Tre olika former för Skolverkets tillsynsverksamhet behandlas, näm-
ligen tillsyn initierad utifrån anmälningar, egeninitierad tillsyn i en-
skilt fall och planmässig tillsyn. En anmälan till Skolverket kan göras
av vem som helst. Den behöver inte komma från någon som anser sig
förfördelad av ett beslut eller som är verksam i skolan. Skolverket kan
på eget initiativ starta en tillsynsutredning på grundval av signaler
utifrån, t.ex. genom inslag i medierna eller signaler från Skolverkets
egen verksamhet, t.ex. genom projektverksamhet i uppföljnings- eller
utvärderingsprogrammen. Som exempel på planmässig tillsyn anförs
Skolverkets tillsyn av fristående skolor och utlandsskolorna. För fristå-
1993/94 :RR 11
Bilaga
52
ende skolor skall en kontroll göras första gången under andra verk-
samhetsåret efter det att skolan blivit godkänd och därefter med tre
eller fyra års mellanrum.
Kopplingarna mellan de olika programmen inom Skolverket tas
upp i programplanen. Skolverkets viktigaste signalgivare är uppfölj-
ningsprogrammet. Analyser och signaler därifrån blir viktiga för till-
synsverksamheten. Utvärderingsresultat som gäller en viss huvudman
kan leda till att Skolverket initierar en tillsynsutredning. Enbart utvär-
deringsresultat kan ge tillräckligt underlag för beslut i tillsynsärende.
Skolverket har generellt sett två olika typer av arbetsuppgifter; dels
skall verket ta fram kunskap om skolväsendet som helhet i syfte att
utveckla skolan mot större måluppfyllelse, effektivitet och kvalitet, dels
skall verket ha myndighetsuppgifter som bl.a. innebär att utarbeta och
fastställa kursplaner, godkänna fristående skolor, utöva tillsyn och
utSrda föreskrifter. Ansvaret för skolan åvilar dock kommunerna, och
det är kommunerna som även har ansvaret för att genomföra kom-
mande reformer. Skolverkets uppgift är att på olika sätt stödja refor-
mernas genomförande.
I verksamhetsplanen för budgetåret 1993/94 framhålls att Skolverket
i stället för med regler och anvisningar och ekonomisk styrning främst
skall arbeta med styrning genom information. De program som formats
efter huvuduppdragen uppföljning, utvärdering, utveckling, tillsyn och
forskning kan ses som redskap som bidrar med olika aspekter på ett
problem.
Skolverkets hittillsvarande verksamhet kan något generellt beskrivas
på följande sätt. Genom uppföljning och utvärdering vill Skolverket ge
en kunskapsbild av dagens skolväsende. Denna bild skapas främst
genom det nationella uppföljningssystemet genom vilket nyckeltal för
skolans organisation, kostnader och resultat tas fram. Genom till-
ståndsbeskrivningar från varje kommun i landet konkretiseras och
kvalitetssäkras uppföljningens data. Även resultat från olika projekt
inom såväl uppföljning som utvärdering kompletterar kunskapen om
skolväsendet i landet. Kommunerna informeras om "Bilden av skolan"
(jfr Skolverkets fördjupade anslagsframställning för budgetåren
1994/95 — 1996/97) av undervisningsråden vid olika tillfällen under
året. Det förutsätts att kommunerna själva relaterar sin verksamhet till
jämförbara kommungrupper och vidtar åtgärder för att utveckla verk-
samheten mot en större måluppfyllelse. De generella slutsatserna ger
underlag för Skolverkets verksamhetsinriktning, vilken redovisas i den
fördjupade anslagsframställningen till regeringen för den kommande
treårsperioden.
Skolverket gav under våren 1993 Institutet för personal- och före-
tagsutveckling i uppdrag att göra en översyn av verkets fältorganisa-
tion. Uppdraget har avrapporterats i oktober 1993. I rapporten hävdas
att Skolverket vill vara ett alternativ till en mera traditionell myndig-
het. Organisationsformer och arbetssätt bär tydliga inslag av den mo-
1993/94: RR11
Bilaga
derna debatten om kunskapsföretag. När det gäller förmågan att över-
föra, utveckla, tillämpa och kombinera kunskaper, vilket allmänt
fordras i en kunskapsorganisation, konstateras i rapporten att de en-
skilda undervisningsråden i fältorganisationen har en viktig roll i
denna process. När det gäller Skolverkets centrala uppgifter har en
förskjutning av tyngdpunkten kunnat noteras inom Sltorganisationen
till förmån för utvecklingsinsatser i olika former. En förklaring till
detta är enligt rapporten att verksledning och regionchefer inte varit
tillräckligt tydliga när det gäller inriktningen av verkets uppdrag. I
rapporten ställs frågan om utvecklingsarbete i större omfattning kan
vara förenligt med den myndighetsutövning som Skolverket skall svara
för.
I översynen dras den slutsatsen att Skolverket vill uppfattas som en
kunskapsintensiv organisation med de speciella förutsättningar detta
innebär. Som stöd för denna slutsats hänvisas till följande verksamhets-
idé, som formulerats inom Skolverket:
"Skolverket är en kunskapsorganisation vars verksamhet präglas av
integritet, kvalitet och kompetens. Vi har till uppgift att:
• samla in, sammanställa och analysera information samt sprida kun-
skap om svensk skola och utbildningskvalitet
• bidra till nationell och lokal skolutveckling
• informera riksdagen, regeringen och skolhuvudmännen om tillstån-
det i skolan
• bevaka den nationella likvärdigheten i skolan och enskilda elevers
rätt."
Utifrån detta har följande vision formulerats:
"Skolverket skall ha den bästa, mest heltäckande kunskapen om
svensk skola" (s. 7 i rapporten).
Liknande tankegångar återfinns i Skolverkets informationsstrategi
(från december 1992). Vidare betonas där vikten av ett effektivt system
för överföring av information.
Bakom besluten om ett decentraliserat skolsystem finns krav på kon-
trollerande åtgärder av något slag från statsmakternas sida. Utbildnings-
utskottet underströk i sitt betänkande om ansvaret för skolan (se s. 8)
vikten av ett samband mellan uppföljning, utvärdering och tillsyn.
Avsikten torde ha varit att uppgifter från uppföljningsverksamheten
skulle ge impulser till utvärdering och tillsyn, vilket i sin tur skulle
förutsätta ett väl fungerande signalsystem inom skolmyndigheten.
För att Skolverket skall kunna fullgöra sina uppgifter krävs kontinu-
erlig tillförsel av information om situationen i skolan. Denna informa-
tion skall på ett smidigt sätt kunna spridas inom verket och ut till
regionerna. En projektgrupp har utarbetat en modell för Skolverkets
interna informationsspridning (Ett signalsystem för uppföljningspro-
grammet april 1993). Enligt rapporten kommer hanteringen av infor-
mationsmängden inom Skolverket att ställa krav på "samanalys" av
1993/94:RR11
Bilaga
54
resultat från olika program. Signalsystemet avses få en koppling till
verksamhetsplaneringen och ge underlag för prioritering och styrning
av den egna verksamheten i Skolverket.
Tre led i signalsystemet kan enligt projektgruppen urskiljas — att
fånga upp relevanta signaler (t.ex. extremvärden, tendenser, enstaka
händelser), att bearbeta och värdera signalerna och att sprida signaler-
na internt i verket till ansvariga för vidare handläggning. En styrka i
Skolverkets bedömningar av "tillståndet i skolan" anses ligga i möjlig-
heten till samanalys mellan skilda informationskällor. Ett problem är
dock att hitta arbetsmodeller för såväl tillräckligt snabba reaktioner
som för korrekta bedömningar av till synes allvarliga signaler. En
snabb reaktion från Skolverkets sida kan t.ex. behövas när det är fråga
om tillsyn. Genom de s.k. tillståndsbeskrivningarna kan vissa signaler
från uppföljningverksamheten ge anledning till att åtgärder vidtas, t.ex.
i form av tillsyn.
Som framgått av det föregående har Skolverket i olika sammanhang
försökt beskriva sina arbetsuppgifter och sin roll i ett mål- och
resultatorienterat styrsystem för skolan. Vid intervjuer med företrädare
för Skolverket på såväl regional som central nivå har framkommit att
informationen om Skolverkets funktion och arbetsuppgifter till t.ex.
föräldrar, elever och lärare inte varit tillräcklig. Man anser vidare att
förändringar i den administrativa och politiska organisationen i kom-
munerna har bidragit till att allmänheten och skolans avnämare haft
svårt att förstå på vilka grunder vissa beslut har fattats inom skolväsen-
det.
I det föregående har framhållits att den akliva tillsynen var en av
länsskolnämndernas allra viktigaste uppgifter. Tillsynen var överord-
nad övriga funktioner som uppföljning, utvärdering och utveckling.
Inspektion skulle vara ett naturligt inslag i länsskolnämndernas arbete
enligt deras instruktion. I Skolverksutredningen betonades visserligen
kontrollfunktionen i en målstyrd organisation (se s. 35 f.) men det var
främst Skolverkets övriga funktioner som kom att få största betydelsen
i uppbyggnaden av den nya skolmyndigheten. Utbildningsutskottet
uttalade i betänkandet 1990/91:4 om ansvaret för skolan att den tidiga-
re gymnasieinspektionen i viss utsträckning skulle kunna vara en
förebild för Skolverkets Sltorganisation. Vikten av tillsynsinsatser från
skolmyndigheternas sida så som detta kom till uttryck i instruktionen
för länsskolnämnderna har inte fått någon motsvarighet i instruktio-
nen för Skolverket. I verkets centrala organisation saknas fortfarande
en fast struktur för beredningen av tillsynsärenden. Under de första
verksamhetsåren har Skolverkets kontakter med kommunerna och
deras skolväsende präglats av återföring av data från den rikstäckande
insamlingen av nyckeltal för skolväsendet.
1993/94:RR11
Bilaga
55
De väsentligaste resultaten av Skolverkets insatser under de första
årens verksamhet återfinns inom programmen uppföljning och utveck-
ling. Skolverket har utarbetat ett nationellt uppföljningssystem som
tagits i drift under budgetåret 1992/93. Uppgifter om skolorganisation,
resurser och resultat finns nu att tillgå för samtliga kommuner i landet
och för olika skolformer. Med publikationerna Skolan — Jämförelsetal
för skolhuvudmän och Beskrivande data om skolverksamheten 1993
samt Bilden av skolan, vilken bl.a. legat till grund för Skolverkets
fördjupade anslagsframställning för budgetåren 1994/95—1996/97, har
Skolverket på ett utomordentligt sätt presenterat den svenska skolan.
Dessa beskrivningar av skolan bygger på ett omfattande statistiskt
material från främst kommunerna, och det är första gången som
statsmakterna, skolans personal och allmänheten givits en samlad bild
av skolverksamheten i Sverige.
Inom utvecklingsprogrammet har arbetet dominerats av uppdrag
från regeringen beträffande reformeringen av gymnasieskolan och
komvux. På kort tid har Skolverket genomfört ett omfattande utveck-
lingsarbete beträffande olika måldokument, bl.a. programmål för gym-
nasieskolans nationella program och för den grundläggande vuxenut-
bildningen samt kursplaner för gymnasieskolans kärnämnen. Under
våren 1993 fastställde Skolverket cirka 700 kursplaner.
6.1 Förändrade ekonomiska förutsättningar för skolan
Under de senaste fem åren har stora förändringar skett när det gäller
ansvaret för skolverksamheten i landet. Decentralisering och föränd-
ring har varit nyckelord. Kommunerna har nu det huvudsakliga
ansvaret för att de nationella målen för skolan förverkligas.
Traditionellt har skolan i jämförelse med andra kommunala verk-
samheter varit mycket starkt reglerad från statens sida. De nationella
läroplanerna har tillsammans med statliga bidrag till skolan syftat till
att garantera bl.a. en likvärdig skola och lika tillgång till utbildning. I
skollagen och i förordningar har det funnits bestämmelser som i detalj
reglerat skolverksamheten — inte minst de ekonomiska förutsättning-
arna för undervisningen.
Riksdagens beslut om principerna för nya styrinstrument för skolan,
kommunaliseringen av lärartjänsterna och ansvaret för skolan, vilket
redovisats i kap. 2, fattades under förutsättning av ett fortsatt finansiellt
stöd till skolan från statens sida. Det statliga bidraget uppskattades till
cirka 50 procent av de totala kostnaderna för verksamheten i ung-
domsskolan och komvux. Den nya skolmyndighetens roll, funktioner
och organisation samt kommunernas utökade ansvar för skolverksam-
heten diskuterades av riksdagen utifrån förutsättningen av ett fortsatt
statligt stöd till kommunernas skolväsende. Det s.k. sektorsbidraget
som trädde i kraft den 1 juli 1991 var visserligen schabloniserat men
skulle vara enbart ett stöd till driften av det kommunala skolväsendet.
1993/94:RR11
Bilaga
56
Då beslutet om det statliga utjämningsbidraget till kommunerna
fattades av riksdagen våren 1992 underströks vikten av uppföljning och
utvärdering inom alla sektorer. Enligt revisorernas uppfattning var
dock regeringen inte tillräckligt tydlig då det gällde att klargöra
konsekvenserna av beslutet på skolområdet med hänsyn till den tidiga-
re traditionellt hårda ekonomiska och organisatoriska styrningen av
skolans verksamhet. I regeringens särskilda direktiv (dnr 1258,
2139/92) för Skolverkets fördjupade anslagsframställning för budget-
åren 1994/95—1996/97 från juni 1992 framhölls att Skolverket skulle
göra analyser av bl.a. de strukturella förändringarna i kommunerna
med anledning av de senaste årens reformarbete. Konsekvenserna av
det nya statsbidragssystemet togs dock inte explicit upp i direktiven.
Inte heller Skolverket har i sin verksamhetsplanering tillräckligt
uppmärksammat de väsentligt förändrade ekonomiska betingelserna
för skolan och vilka konsekvenser som det nya statsbidragssystemet
kan få på såväl kort som lång sikt. Det statliga utjämningsbidraget till
kommunerna är så konstruerat att det inte går att identifiera medel för
skolverksamhet eller andra verksamheter. Inte heller kan några jämfö-
relser göras med det gamla sektorsbidraget när det gäller medelsberäk-
ningar m.m.
Följande exempel visar på komplexiteten när det gäller det kommu-
nala utjämningsbidraget. I budgetpropositionen 1992/93 (prop.
1992/93:100 bil. 9, s. 49 f.) föreslog regeringen att 125 miljoner kronor
skulle anvisas för genomförandet av skolreformer. I detta sammanhang
erinrade föredragande statsrådet att det under sjunde huvudtiteln (Fi-
nansdepartementet) hade beräknats 483 miljoner kronor för gymnasie-
skolans reformering inom ramen för anslaget till statligt utjämningsbi-
drag till kommunerna. Riksdagen beslöt i enlighet med regeringens
förslag (bet. 1992/93: FiU 29, rskr. 430). Beslutet innebär således att ett
delvis "öronmärkt" stöd från statens sida på närmare en halv miljard
kronor för gymnasieskolans reformering har lagts in i det totala
bidraget till kommunal verksamhet. Samtidigt disponeras det statliga
utjämningsbidraget till kommunerna av skattemyndigheterna i samtliga
län och fördelas till samtliga kommuner i landet, dvs. även till dem
som inte har egen gymnasieskola. Enligt vad revisorerna erfarit har
Skolverket inte planerat några särskilda tillsynsinsatser i syfte att
utreda i vad mån ifrågavarande statliga medel kommer att användas till
det ändamål de är avsedda för.
Frågan i vad mån det nya statsbidragssystemet i sig har påverkat
kommunernas satsning på skolan åren 1993 och 1994 kan inte besva-
ras med säkerhet. Å ena sidan är kommunernas frihet relativt begrän-
sad när det gäller skolområdet, då resurser för undervisning och
lokaler tar en stor del av de totala kostnaderna. Å andra sidan har
befintliga uppgifter från enskilda kommuner visat att stora nedskär-
ningar har gjorts, vilket framgått av redovisningen av skolans ekonomi
(kap. 4). Skolväsendet som helhet har visserligen inte utsatts för större
besparingar än vad övriga kommunala verksamheter fått vidkännas,
men resursminskningen för grundskolan har varit större än genom-
snittet för övrig kommunal verksamhet.
1993/94 :RR 11
Bilaga
I vissa kommuner har skolan prioriterats och endast fått smärre
besparingsbeting, medan skolväsendet fått kraftigt minskade resurser i
andra (jfr Skolsituationen i kommunerna, referat från utbildningsut-
skottets öppna utfrågning den 7 oktober 1993). En viktig aspekt i detta
sammanhang är från vilket utgångsläge besparingarna har gjorts och i
vad mån grundläggande förutsättningar för skolverksamheten har änd-
rats. Det är därför angeläget att statistiken för skolväsendet redovisas
utförligt, att uppgifterna bl.a. beräknas per elev och kan jämföras över
tid.
Arbetet med kvalitetsmätning i kommunal förvaltning (se s. 34) bör
enligt revisorernas uppfattning i första hand vara en uppgift för den
enskilda kommunen. Med hänsyn till den ökade valfriheten och
skolornas profilering, användning av entreprenadform för viss utbild-
ning, lärlingsutbildning m.m. är det väsentligt att kommunen kan
mäta utbildningens kvalitet. Emellertid är det revisorernas uppfattning
att Skolverket bör kunna göra insatser även på detta område genom att
bl.a. sprida goda modeller för kvalitetsmätning inom skolan och ge-
nom att bistå kommunerna med resurser för projektverksamhet m.m.
(jfr även frågan om gymnasieskolans arbetsorganisation på s. 29).
Som framkommit dels vid intervjuer med regioncheferna, dels i Skol-
verkets egen översyn av fältorganisationen (se s. 42) har det funnits en
strävan inom Skolverket att verket skall fungera som en s.k. kunskaps-
organisation. Styrning genom information har hittills varit vägledande
för Skolverkets arbete i kontakterna med skolhuvudmännen och det
lokala skolväsendet. Emellertid har principen "att stanna vid kom-
mungränsen" gällt för Skolverkets personal. Det har inneburit att
lärare och elever i skolan sällan fått kontakt med Skolverkets företrä-
dare.
Enligt revisorernas uppfattning har det saknats en tydlig och enhet-
lig hållning från verksledningens sida när det gäller fåltorganisationens
övergripande tillsynsarbete. Det har inte funnits några enhetliga ruti-
ner eller centralt utarbetade föreskrifter för hur man i fältorganisatio-
nen skall ställa sig till vissa uppkomna situationer med koppling till
tillsynsfunktionen. Det har således kunnat inträffa att ett undervis-
ningsråd som fått kännedom om att en kommun bryter mot en
bestämmelse i skollagen uppfattat sig ha svårt att ingripa i brist på
klara riktlinjer för hur frågan skall hanteras. Enligt revisorernas me-
ning finns det en risk att olika "kulturer" kan utvecklas vid behand-
lingen av tillsynsfrågor, om det saknas tydliga riktlinjer för handlägg-
ning och beslut. Den programplan för tillsynsarbetet som bl.a. hänvi-
sats till i det föregående (se s. 39) ger enligt revisorernas bedömning
bättre förutsättningar för ett enhetligt bedrivet tillsynsarbete i framti-
den.
1993/94:RR11
Bilaga
58
Revisorerna konstaterar att Skolverket hittills i huvudsak ägnat sig åt
s.k. passiv tillsyn. Åtgärder har vidtagits först på förekommen anled-
ning. Skolverket har således inom ramen för sin tillsynsverksamhet
endast behandlat de anmälningar i form av klagomål, förfrågningar
m.m. som kommit utifrån — vanligen från elever, föräldrar och
allmänheten men även från vissa myndigheter. Efter prövning på
regional nivå är det få anmälningar som förts vidare som formella
tillsynsärenden (ca 4 %).
Enligt vad som framkommit vid revisorernas granskning har Skol-
verket under de första verksamhetsåren inte gjort några aktiva tillsyns-
insatser inom skolan. Verket har inte tagit några initiativ när det gäller
tillsynen av de s.k. spelreglerna i kommunerna (se s. 35). Enligt reviso-
rernas uppfattning har det varit en bärande tanke bakom hela reform-
arbetet med det nya styrsystemet för skolan att kommunerna själva
skulle ta sitt ansvar för uppföljning, utvärdering och tillsyn av verk-
samheten i skolan. Denna skyldighet, vilken även är reglerad i skolla-
gen, kan svårligen uppfyllas om det inte finns klart formulerade mål
att utgå från. Resultatet av enkäten till kommunerna visar också att
syftet med skolplanen ännu inte uppnåtts (se s. 32).
1993/94:RR11
Bilaga
Flertalet tillsynsfrågor som anmälts till fältorganisationen har berört
enskild elevs rätt. I huvudsak har de formellt beslutade tillsynsärende-
na också behandlat liknande spörsmål. Revisorerna delar Skolverkets
uppfattning att frågor om mobbning, elevers rätt till viss undervisning
och stöd m.m. är viktiga Ooch att det finns behov av att statuera
exempel. Många av dessa frågor har även anknytning till en ännu
viktigare fråga, nämligen den likvärdiga utbildningen. Som framgått av
redovisningen av kommunernas resurser (kap. 4) har många kommu-
ner gjort besparingar på skolans område. Som framhållits är det
mycket svårt att dra generella slutsatser av gjorda nedskärningar inom
skolområdet. Emellertid har det i massmedierna på många håll i
landet diskuterats vilka konsekvenser nedskärningarna kommer att ta
för undervisningen och om kravet på en likvärdig utbildning kan
uppfyllas. Skolverket borde enligt revisorernas mening ha reagerat på
dessa signaler utifrån och på eget initiativ inom ramen för sitt tillsyns-
ansvar prövat i vad mån förhållandena i en kommuns skolväsende
eller i en enskild skolenhet uppfyller kraven på t.ex. likvärdig utbild-
ning enligt bestämmelserna i skollagen. Som tidigare nämnts genom-
förs inom ramen för utvärderingsprogrammet ett projekt i syfte att
belysa effekterna av besparingarna på skolområdet i ett antal kommu-
ner. Detta är dock något helt annat än en prövning mot skollagens
bestämmelser. Nu har föräldrar i en stadsdelsnämnd begärt att få sin
sak prövad i domstol. I det s.k. Gottsundafallet ankommer det på
Kammarrätten i Stockholm att göra en laglighetsprövning av nedskär-
ningarna på skolområdet (se s. 30).
59
Revisorerna finner att inte heller signaler inom Skolverket har gett
anledning till tillsynsinsatser. Som exempel kan nämnas de projekt
som har berört hemspråksundervisningen i Skolverkets verksamhets-
plan (se s. 21). Om erfarenheterna av ett projekt inom utvärderings-
programmet visar att ett antal kommuner inte hanterar frågor om
hemspråk på ett acceptabelt sätt, borde denna insikt leda till någon
form av omedelbara tillsynsåtgärder i syfte att pröva om berörda
kommuner eller andra kommuner i landet bryter mot bestämmelserna
i skollagen. Revisorerna noterar att Skolverket i dessa avseenden inte
kunnat fullgöra sin tillsynsuppgift enligt sina egna intentioner, efter-
som tillsynsinsatser skulle vidtas då uppföljning och utvärdering som
kontrollinstrument uppfattats som alltför "grovmaskiga eller långsam-
ma" (se s. 40).
Enligt vad som framkommit vid intervjuerna med regioncheferna
finns det liknande exempel på medvetna eller omedvetna lagöverträ-
delser från kommunernas sida. Detta visar enligt revisorernas uppfatt-
ning att Skolverket inte tagit på sig det övergripande tillsynsansvaret,
vilket borde komma till uttryck i aktiva systematiserade tillsynsinsatser
inom olika sakområden inom skolan. Bara vetskapen om att det är
naturligt för skolmyndigheten att göra vissa tillsynsinsatser, vilka själv-
fallet inte skulle behöva omfatta samtliga kommuner i landet, skulle
enligt revisorernas uppfattning kunna förebygga och förhindra att
lagstridiga beslut fattas på det lokala planet.
Revisorerna vill i likhet med vad utbildningsutskottet anförde i
samband med behandlingen av propositionen om ansvaret för skolan
understryka sambandet mellan de olika kontrollfunktionerna uppfölj-
ning, utvärdering och tillsyn. Ett sådant samband förutsätter ett signal-
system och snabba kontaktvägar mellan olika administrativa enheter.
Revisorerna är medvetna om svårigheterna att skapa ett väl fungerande
signalsystem i en ny myndighet. Hittills har Skolverkets interna signal-
system inte fungerat tillfredsställande när det gäller att i tillsynsarbetet
på kort sikt dra nytta av signaler från uppföljnings- och utvärderings-
programmen. Det är en väsentlig uppgift för Skolverket att utarbeta
rutiner för den interna verksamheten så att signaler från projekt m.m.
kan tas till vara i de olika programmen.
1993/94 :RR 11
Bilaga
Antalet fristående skolor har under de senaste åren ökat kraftigt. För
den statliga skoladministrationen har denna utveckling medfört ökade
arbetsuppgifter i form av beredning av ansökningsärenden och tillsyn i
syfte att pröva frågan om förnyat tillstånd. Det är främst i de tätbefol-
kade delarna av landet som ett stort antal nya fristående skolor
etablerats. Enligt vissa regionchefer har omfattningen av de fristående
skolorna redan medfört kraftiga belastningar på undervisningsråden
som har att bereda såväl ansökningsärenden som tillståndsprövningar.
Som redovisats i det föregående (s. 20) har endast ca 2 % av det
totala antalet persondagar enligt Skolverkets verksamhetsplan avsatts
för tillsynsverksamhet budgetåret 1993/94. Därav utgör tillsynen av
fristående skolor, dvs. den granskning av den fristående skolan som
enligt Skolverkets planer skall göras efter cirka två års verksamhet,
omkring hälften av den totala tiden för tillsyn. Läggs därtill den tid,
som arbetet med ansökningarna om att få starta en fristående skola
medför, är den totala arbetsinsatsen för Skolverkets fältorganisation i
det närmaste dubbelt så stor för de fristående skolorna som för all
tillsynsverksamhet för det allmänna skolväsendet.
För godkännande och tillsyn av de fristående skolorna finns en
vägledning för Skolverkets personal. I den sägs bl.a. (s. 10): — —
att Skolverkets kontroll generellt och i all tillämplig utsträckning får
samma syfte, omfattning och karaktär gentemot de fristående skolorna
som mot de offentliga. Skolverket är, som förut sagts, riksdagens och
regeringens redskap för kontrollen av hela (kurs, här) skolväsendet."
Revisorerna konstaterar att tillsynen av det offentliga skolväsendet
hittills utgjort en mycket ringa del av Skolverkets totala verksamhet.
Då Skolverket har möjlighet att omfördela resurser inom hela sitt
verksamhetsområde, behöver ökade insatser vad gäller tillsynen av det
offentliga skolväsendet inte ske på bekostnad av tillsynen av de fristå-
ende skolorna.
Skolverket skall enligt sin instruktion (se s. 14) utöva tillsyn över i
stort sett all grundläggande utbildning. Enligt vad som framkommit
vid revisorernas granskning har Skolverket hittills inte i något avseen-
de funnit anledning att t.ex. granska utbildningen vid Statens skolor
för vuxna, riksinternatskolorna, särskolan och specialskolan och inte
heller gymnasial påbyggnadsutbildning (s.k. kompletterande skolor)
som står under statlig tillsyn. Inte heller har skolhälsovården varit
föremål för någon form av aktiv tillsyn från Skolverkets sida, trots att
sådan tillsyn uttryckligen finns angiven i skollagens bestämmelser.
Undervisningsrådens arbetsuppgifter har sedan Skolverkets tillkomst
varit föremål för viss uppmärksamhet i riksdagen. Man har motionsle-
des framfört kritiska synpunkter på tjänstekonstruktionen och under-
visningsrådens arbetsuppgifter och ansvarsområde. Skolverket har i sin
fördjupade anslagsframställning för 1994/95—1996/97 tagit upp frågan
om Sltorganisationens arbete. Enligt Skolverkets uppfattning finns det
inte underlag för att påstå att olika uppgifter skulle konkurrera med
varandra eller skapa konflikter. "Spänningen mellan uppgifter av t.ex.
kontrollerande och utvecklande art går att hantera, liksom den går att
förena för många andra yrkesgrupper i samhället." (s. 28).
Undervisningsrådens arbete är mångfacetterat och förutsätter integri-
tet, saklighet och opartiskhet. Att ett undervisningsråd vid ett tillfälle
medverkar i ett pedagogiskt projekt i kommunen inom ramen för
uppföljnings-, utvärderings- eller utvecklingsprogrammet — inte sällan
som projektledare — och vid ett annat tillfälle har den grannlaga
uppgiften att bereda ett tillsynsärende, som kan leda till allvarlig kritik
mot kommunen som skolhuvudman, måste enligt revisorernas uppfatt-
1993/94:RR11
Bilaga
ning innebära påfrestningar i kontakterna mellan Skolverket och kom-
munens företrädare. Revisorerna anser att det finns anledning för
Skolverket att pröva en tjänstekonstruktion för undervisningsråden i
Sltorganisationen som innebär att deras arbete koncentreras till utvär-
dering och utveckling.
När det gäller resurserna för Skolverkets tillsyn har de hittills varit
marginella — endast cirka 1 % av det totala anslaget för Skolverket
har använts för tillsyn. I den fördjupade anslagsframställningen förut-
ses tillsynsuppgifterna expandera kraftigt. Totalt beräknas fördubblade
resurser för tillsynsuppgiften under den närmaste treårsperioden. En
sådan ökning av resurserna skulle fortfarande motsvara en mycket
ringa del av Skolverkets samlade resurser. Med de förslag som reviso-
rerna framlägger skulle medlen för tillsynsverksamheten behöva öka
ytterligare. Genom en annan resursfördelning mellan Skolverkets pro-
gram skulle det enligt revisorernas mening finnas möjlighet att finan-
siera en större omfattning av tillsynsverksamheten inom ramen för
Skolverkets nuvarande medelstilldelning.
Under innevarande budgetår har Skolverkets företrädare på olika
nivåer informerat politiker och skolledare i kommunerna om de första
resultaten från den nationella uppföljningen, vilket enligt vad reviso-
rerna erfarit varit mycket uppskattat i kommunerna. I framtiden borde
det dock vara möjligt för kommunerna själva att med hjälp av dator-
teknik få tillgång till samma uppgifter som Skolverket och med detta
material som bakgrund relatera sin egen skolverksamhet till riket som
helhet eller vissa kommungrupper m.m. Därmed skulle Skolverkets
arbete med den s.k. återföringen och den årliga redovisningen av
"bilden av skolan" kunna minskas till förmån för andra verksamheter.
Revisorerna anser efter den genomförda granskningen att Skolver-
kets tillsyn bör breddas och inriktas på — förutom nuvarande tillsyns-
områden — frågor beträffande dels likvärdig utbildning och enskild
elevs rätt (aktiv, planmässig tillsyn), dels spelreglerna i kommunerna,
användningen av vissa statliga medel, skolhälsovård m.m., dels övriga
skolformer och utbildningar som står under statlig tillsyn.
Revisorerna konstaterar att Skolverket på central nivå saknar en fast
organisation när det gäller tillsynsfunktionen. Enligt revisorernas upp-
fattning, vilken bl.a. styrkts vid intervjuer med regioncheferna ("till-
synsfunktionen har inte haft någon status"), är det väsentligt att det
finns en ansvarig chef för tillsynsverksamheten på central nivå i likhet
med vad som gäller för verkets övriga funktioner.
Flertalet anmälningsärenden har hittills kunnat avslutas på regionni-
vå utan formella beslut på central nivå. De ärenden som förs till
centrala beslut bör dock enligt revisorernas uppfattning inte som
hittills beredas av undervisningsråden i Sltorganisationen utan av
centralt placerad personal, detta för att möjliggöra för undervisningsrå-
1993/94 :RR 11
Bilaga
62
den att renodlat ägna sig åt utvärderings- och utvecklingsuppgifter (jfr
ovan). Övriga, mera aktiva tillsynsinsatser kan förberedas inom ramen
för den årliga verksamhetsplaneringen.
Skolverket har till uppgift att såväl utveckla verksamheten som
kontrollera att den följer bestämmelser i skollag och förordningar.
Som framgått av revisorernas granskning har Skolverket hittills priori-
terat den förstnämnda funktionen. Mot bl.a. denna bakgrund kan
ifrågasättas om Skolverkets organisation och uppdelningen mellan
verkets centrala del och filtorganisationen är ändamålsenlig. Enligt
revisorerna finns det skäl att överväga en omfördelning av Skolverkets
arbetsuppgifter mellan central nivå och regionnivå för att ge ytterligare
stöd till kommunerna. En möjlighet kan vara att uppföljning och
tillsyn, viss del av utvecklingsarbetet (läroplaner, kursplaner) och
utvärderingsarbete i kontrollerande syfte samt verkets administration
och informationsverksamhet förblir uppgifter på central nivå, medan
en så stor del som möjligt av resurserna för utvärdering i utvecklande
syfte och utveckling av skolverksamheten i allmänhet förs över till
regionnivå i syfte att ge stöd till det lokala utvecklingsarbetet i kom-
munerna.
Revisorerna anser att regeringen och Skolverket i större utsträck-
ning än hittills bör utnyttja högskolors och olika instituts kompetens
när det gäller främst utvärdering av skolans verksamhet. Det ligger en
stor fördel i att även utomstående expertis — eventuellt utländsk — far
möjlighet att granska svenskt skolväsende.
Enligt vad revisorerna erfarit har Skolverket startat ett projekt för
bl.a. gemensamt utrednings- och utvecklingsarbete och ledning av
filtorganisationen. Syftet med projektet enligt en PM från verksled-
ningen är att analysera gjorda erfarenheter samt förbereda, hålla sam-
man och följa upp förändringsarbetet. Arbetet skall genomföras i tre
steg och beräknas pågå fram till den 1 juli 1996. Enligt nämnda PM
finns det två huvudlinjer för förändring av fältorganisationens arbete.
Den ena innebär att filtorganisationens huvuduppgifter måste stärkas,
renodlas och utvecklas. Den andra innebär att fältorganisationen måste
ges bättre förutsättningar att utveckla sin kompetens och bli en lärande
organisation.
Efter genomförd granskning av tillsynen av skolan kan revisorernas
överväganden sammanfattas på följande sätt.
Statistiken för skolväsendet bör utvecklas. Uppgifterna bör anges per
elev och kunna jämföras över tid. Konsekvenserna av det nya statsbi-
dragssystemet för kommunerna när det gäller skolans ekonomi och
verksamhet behöver analyseras. En uppföljning bör göras av avsatta
medel för gymnasieskolans reformering inom ramen för anslaget till
statligt utjämningsbidrag budgetåret 1993/94.
1993/94 :RR 11
Bilaga
Tydliga riktlinjer för handläggning och beslut i tillsynsfrågor bör
utarbetas. Aktiva tillsynsinsatser bör göras beträffande spelreglerna
inom kommunerna och särskilt kommunernas skolplaner. Aktiv till-
syn bör vidare utövas för att undersöka i vad mån kraven på likvärdig
utbildning enligt bestämmelserna i skollagen uppfylls. Det är väsentligt
att den aktiva, planmässiga tillsynen förutom grundskolan och gymna-
sieskolan samt de fristående skolorna även omfattar övriga skolformer
och utbildningar som står under statlig tillsyn. Även skolhälsovården
bör granskas inom ramen för Skolverkets tillsyn. Rutiner för Skolver-
kets interna verksamhet måste utarbetas för att åstadkomma en effekti-
vare uppföljning, utvärdering och tillsyn.
Resursinsatserna vad gäller tillsynen av det offentliga skolväsendet bör
öka. En utökad tillsynsverksamhet bör finansieras inom ramen för
nuvarande medelstilldelning till Skolverket. Arbetsuppgifterna för un-
dervisningsråden i fältorganisationen behöver förändras så att deras
arbete inriktas på utvärdering och utveckling. En fast organisation
med ansvarig chef på central nivå inom Skolverket för tillsynsfunktio-
nen är av stor vikt. En omfördelning av Skolverkets arbetsuppgifter
mellan central nivå och regionnivå i syfte att ge ytterligare stöd till
kommunerna bör övervägas. Slutligen bör utomstående kompetens
utnyttjas vad gäller utvärdering av skolans verksamhet.
1993/94 :RR 11
Bilaga
64
1993/94:RR11
Underbilaga 1
65
5 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR11
1993/94 :RR 11
66
Utdrag ur rapport till Norrtälje kommun
Av landets alla elever som vårterminen 1992 fullgjort sin skolplikt saknade
4,5 procent betyg i ett eller flera obligatoriska ämnen. Idrott och teknik var
de ämnen som eleverna oftast saknade betyg i. Drygt en procent saknade
betyg i elva eller fler ämnen i slutbetyget.
Kommun Andel elever som saknar slutbetyg Anpassad
|
i ett ämne |
1 två/flera ämnen (%) |
studiegång | |
|
Samtliga |
1.9 |
2,6 |
1.4 |
|
Jämförelsekommun 1,4 |
2,0 |
1.2 | |
|
Norrtälje |
3,2 |
2,0 |
2,4 |
De vanligaste orsakerna till ofullständigt betyg är anpassad studiegång,
hemspråk och svenska som andraspråk (Sv2) samt stor frånvaro.
I Norrtälje får drygt 85 % av berättigade elever undervisning på sitt
sitt hemspråk. Riksgenomsnittet ligger på 57,3 procent. Detta kan
vara en av förklaringarna till de avvikande procenttalen. Något att
fundera över är Norrtäljes relativt höga andel anpassad studiegång.
GYMNASIESKOLAN
Allt fler ungdomar går i gymnasieskola. En bidragande orsak är givetvis
dagens arbetsmarknadsläge, men ungdomarna är också medvetna om att
det även i framtiden kommer att finnas en krympande arbetsmarknad för
dem som inte har någon form av gymnasieutbildning.
|
Kommun |
Övergång |
Fullföljt |
Till högskola |
|
Samtliga |
92 % |
88,5 % |
24,5 % |
|
Jämförelsek. |
93 % |
89,5 % |
19,5 % |
|
Norrtälje |
96 % |
86,3 % |
13,0 % |
Jämförelsetalen visar att Norrtälje har en hög andel elever som söker
direkt till gymnasieskolan. Med de individuella programmen inräknade
rörde det sig läsåret 1992/93 om närmare 99%. Antalet norrtäljeelever
som sedan fullföljer sina studier i gymnasieskolan ligger däremot under
riksgenomsnittet. Trots att allt fler ungdomar går till studieförberedande
utbildningar i Norrtälje, ökar inte antalet som sedan går vidare till hög-
skolestudier utan ligger på en fortsatt låg nivå.
Omfattningen av studieavbrott och fullföljd utbildning kan ses som ett mått
på utbildningsresultat för gymnasieskolan. För att få en fullständig bild
måste man givetvis komplettera med andra mått som beskriver t.ex.
betygsnivåer, omfattning av ofullständiga betyg, provresultat och elevernas
tillfredsställelse med utbildningen.
Bilder av skolan. NORRTÄLJE
Skolverket 1993
1993/94:RR11
Underbilaga 3
67
|
Kommun |
OFULLSTÄNDIGT |
LÄSARET 1991/92 |
1993/94:RR11 Underbilaga 3 |
|
Samtliga kommuner |
2,7 % |
1,4 % | |
|
Jämförelsekommun |
1,7 |
1,0 | |
|
Norrtälje |
4,3 |
1,4 |
Mindre studiekurs kan vara ett sätt att underlätta studierna för en elev.
Jämförelsetalen visar att 5,7 % av norrtäljeelevema lämnar gymnasie-
skolan utan fullständigt betyg men också att närmare 14% inte fullföljt
sin utbildning inom 4 år. Vart tar eleverna vägen? Går en del till kom-
vux?
Hur kan man få den nya gymnasieskolan så flexibel och anpassbar, att
de elever som påbörjar en utbildning också fullföljer den?
Begränsade uppgifter om kunskaper i gymnasieskolan
Underlaget för att göra en bedömning på nationell nivå av kunskaps- och
färdighetsnivån i gymnasieskolans utbildningar är än så länge begränsat.
Olika riktade utvärderingar har dock gjorts. Sverige förbereder i dag delta-
gande i en stor internationell undersökning av utbildningen i naturveten-
skapliga ämnen och Skolverket planerar en nationell utvärdering av
gymnasieskolan inom några år.
I en mindre studie våren 1992 fick 900 elever på naturvetenskapliga och
tekniska linjer vid tolv gymnasieskolor som prov lösa några av de uppgifter
som ingick i NU-studien i årskurs 9. Även om utfallet måste bedömas med
stor försiktighet tyder undersökningsresultaten på att många elever, även i
slutet av sin gymnasieutbildning, saknar insikt i vetenskapliga förlopp.
Samma år gjorde riksdagens revisorer en begränsad granskning av gym-
nasieskolan. De kom fram till att många av skolans avnämare, d.v.s.
chefer i arbetslivet och lärare vid universitet och högskolor, anser att
gymnasieeleverna har brister i skriftlig framställning, matematiska färdig-
heter och främmande språk med undantag för engelska. Dessa omdömen
kan jämföras med NU-studien, som pekar på liknande brister hos hög-
stadieeleverna.
DEN KOMMUNALA VUXENUTBILDNINGEN
Uppgifter om betyg har hittills inte samlats in för elever i kommunal
vuxenutbildning. Statistik finns dock om avslutade och avbrutna kurser i
komvux (ej grundvux). Av kursdeltagarna var det 68 procent (i Norrtälje
66,7 procent) som under läsåret 1991/92 fullföljde de kurser de påbörjat.
Bilder av skolan NORRTÄLJE
Skolverket 1993
68
1993/94 :RR 11
Underbilaga 4
Huvudmannens skolor
Kommuner, sameskolan och fristående skolor
|
Organisation - verksamhet 92/93 |
Resurser: | |||||||||
|
Huvudman |
Antal elever |
Antal ele |
ver |
Fristående |
Hemspråks- |
Sv2- |
Lärare (omr |
äknat till er) | ||
|
Kommuner |
877320 |
189 |
21,8 |
1,0 |
6,7 |
7,0 |
8,6 |
93 | ||
|
Storstäder |
102 324 |
264 |
22,9 |
3,8 |
17,3 |
16,8 |
8,7 |
94 | ||
|
Göteborg |
34 338 |
216 |
22,8 |
3,6 |
15,6 |
16,8 |
8,7 |
97 | ||
|
Malmö |
18 863 |
320 |
22,9 |
1,3 |
15,3 |
17,2 |
8,9 |
96 | ||
|
Stockholm |
49123 |
. 291 |
22,9 |
4,8 |
19,3 |
16,5 |
8,6 |
90 | ||
|
Förortskommuner |
134 884 |
237 |
22,7 |
1,3 |
10,0 |
8,6 |
8,5 |
94 | ||
|
Ale |
2 913 |
224 |
21,7 |
0,4 |
8,1 |
9,3 |
8,8 |
97 | ||
|
Botkyrka |
8158 |
291 |
23,4 |
0,8 |
32,6 |
32,9 |
11,0 |
86 | ||
|
Burlöv |
1 628 |
204 |
22,6 |
0,2 |
5,5 |
4,1 |
8,6 |
97 | ||
|
Danderyd |
2 738 |
183 |
20,6 |
4,8 |
4,2 |
1,8 |
8,5 |
95 | ||
|
Ekerö |
2 221 |
185 |
22,4 |
4,3 |
3,5 |
3,8 |
8,3 |
90 | ||
|
Haninge |
7 268 |
251 |
22,7 |
1,1 |
14,8 |
10,8 |
9,0 |
92 | ||
|
Huddinge |
7 943 |
274 |
22,7 |
1,7 |
11,7 |
16,2 |
8,3 |
93 | ||
|
Håbo |
1 968 |
179 |
20,1 |
1,2 |
4,6 |
2,7 |
8,6 |
89 | ||
|
Härryda |
3 402 |
227 |
22,8 |
0,6 |
3,1 |
3,5 |
8,2 |
97 | ||
|
Järfälla |
6 320 |
275 |
25,1 |
0,7 |
14,5 |
10,6 |
9,0 |
92 | ||
|
Kungsbacka |
6 521 |
261 |
21,8 |
0,3 |
2,2 |
1.2 |
7,6 |
98 | ||
|
Kungälv |
3 668 |
229 |
22,9 |
2,0 |
2,9 |
2,8 |
8,5 |
97 | ||
|
Kavlinge |
2 791 |
310 |
23,9 |
0,2 |
4,2 |
3,0 |
8,3 |
99 | ||
|
Lerum |
4 187 |
246 |
21,8 |
1,9 |
2,5 |
1,1 |
7,6 |
97 | ||
|
Lidingö |
3 680 |
263 |
23,0 |
3,6 |
6,2 |
2,8 |
7,7 |
96 | ||
|
Lomma |
1 919 |
213 |
22,8 |
0,5 |
1,0 |
1,1 |
8,5 |
99 | ||
|
Mölndal |
5 339 |
214 |
22,5 |
1,7 |
4,5 |
4,1 |
8,7 |
98 | ||
|
Nacka |
7 009 |
242 |
23,5 |
2,0 |
11,5 |
9,6 |
8,1 |
93 | ||
|
Partille |
3 494 |
318 |
23,1 |
2,5 |
6,0 |
3,8 |
7,8 |
99 | ||
|
Salem |
1 492 |
249 |
24,1 |
0,6 |
9,5 |
6,7 |
9,0 |
93 | ||
|
Sigtuna |
3 281 |
182 |
21,3 |
0,9 |
16,6 |
17,2 |
9,7 |
93 | ||
|
Sollentuna |
5 826 |
208 |
24,6 |
2,0 |
12,6 |
8,5 |
7,4 |
94 | ||
|
Solna |
3 104 |
222 |
22,2 |
4,5 |
20,4 |
10,7 |
9,0 |
92 | ||
|
StafTanstorp |
2 150 |
215 |
21,3 |
0,4 |
2,5 |
3,0 |
8,5 |
96 | ||
|
Sundbyberg |
2 056 |
228 |
22,8 |
2,1 |
15,9 |
12,3 |
7,4 |
88 | ||
|
Svedala |
2 493 |
277 |
23,7 |
0,1 |
2,5 |
1,6 |
7,5 |
98 | ||
|
Tyresö |
3 783 |
315 |
24,6 |
1,1 |
13,6 |
11,6 |
8,2 |
93 | ||
|
Täby |
6 725 |
259 |
22,2 |
0,1 |
8,2 |
7,0 |
8,3 |
97 | ||
|
Upplands-Bro |
2 367 |
237 |
20,6 |
1,8 |
16,9 |
11,9 |
9.1 |
84 | ||
|
Upplands-Väsby |
4 037 |
252 |
22,8 |
0,1 |
16,4 |
12,9 |
9,3 |
94 | ||
|
Vallentuna |
2 711 |
301 |
21,2 |
0,3 |
7,5 |
5,7 |
8,4 |
93 | ||
|
Vaxholm |
761 |
152 |
23,1 |
0,9 |
1,3 |
2,1 |
7,6 |
90 | ||
|
Vellinge |
3 385 |
308 |
23,2 |
0,3 |
1,4 |
0,9 |
7,6 |
98 | ||
|
Värmdö |
2 517 |
168 |
21,7 |
1,3 |
3,2 |
4,9 |
8,8 |
88 | ||
|
Öckerö |
1 361 |
85 |
23,1 |
0,1 |
0,6 |
0,6 |
7,9 |
97 | ||
|
Österåker |
3 668 |
229 |
22,0 |
0,2 |
4,7 |
4,7 |
8,2 |
95 | ||
69
OJ
1993/94:RR11
Underbilaga 5
o
Z
n
c
Z
|
Roslags- |
28,5 |
7,6 |
1,80 |
42 148 |
34 060 |
1 |
1 |
1 400 |
1 278 |
0,15 |
|
Kommunen |
22,8 |
7,7 |
oo |
47 500 |
36 100 |
1 |
1 |
1 500 |
000 I |
0,23 |
|
Falkbergs- |
27,3 |
8,6 |
45 964 |
30 034 |
1 |
1 |
(N |
680 |
1 | |
|
Albyskolan |
27,2 |
2,82 |
59 495 |
43 072 |
4 944 |
8 297 |
1 885 |
1 662 |
1 | |
|
Kommunen |
•Q |
9,4 |
2,51 |
57 570 |
15 154 |
7 930 |
8 290 |
1 409 |
1 |
1 |
|
Roslags- |
26,6 |
7,9 |
1,82 |
43 239 |
34 668 |
1 |
1 |
1 236 |
1 200 |
0,18 |
|
Kommunen |
22,8 |
OO |
1,89 |
45 200 |
35 000 |
2 500 |
12 700 |
1 500 |
1 200 |
0,26 |
|
Falkbergs- |
26,9 |
9,0 |
2,23 |
49 520 |
34 390 |
1 |
1 |
1 220 |
1 740 |
1 |
|
C o i |
28,7 |
C9 |
3,07 |
57 210 |
43 950 |
6 260 |
12 537 |
1 357 |
2 260 |
1 |
|
Kommunen |
23,4 |
O |
2,80 |
54 500 |
42 200 |
9 200 |
O |
2 100 |
1 200 |
1 |
|
Antal elever |
Antal lärartj. |
Lärarvtr/elev |
Kostn/elev |
exkl lok |
Kostn/delt. elev |
> |
Kostn/elev |
elevvård |
Spec und/elev Ivtr |
70
1993/94 :RR 11
Underbilaga 6
Hur stora är nedskärningarna?
Vad händer med eleverna och undervisningen?
Göteborgs stads Hem och Skoladistrikt
och Lärarförbundet Göteborg har gjort enkäter
och sammanställt fakta hösten 93.
2, 5
2
1, 5
1
0, 5
0
91/92
93/94
Göteborgs stads Hem och Skoladistrikt
och Lärarförbundet Göteborg 93U2Ä
71
1993/94 :RR 11
Underbilaga 6
Göteborgs stads Hem och Skoladistrikt
ENKÄTUNDERSÖKNING OCH SYNPUNKTER
Göteborgs Hem och Skoladistrikt har gjort en enkätundersökning bland Hem och
Skolaföreningama i Göteborg. Enkäten har sänts till alla lokalföreningarna i grundskolan
Vi har fått svar från föreningar i 17 av de 21 SDN-områdena.
I enkäten frågade vi efter eventuella förändringar under de 3 senaste åren när
det gäller elevtal, klasstorlek, antal halvklass/grupptimmar, resurser för
stödundervisning, vikarietillsättning, elewårdspersonal, servicepersonal,
kontakter mellan hemmen och skolan, byte av lärare pga övertalighet samt en
beskrivning av konsekvenserna av förändringarna.
SVAR
I de flesta enkätsvaren kan vi läsa
• ökad klasstorlek
- minskad elevvårdande personal
- minskad servicepersonal (lokalvård, vaktmästare)
och i flera enkäter ser vi
- viss ökning av föräldrakontakter initierade av skolan
- byte av lärare pga övertalighet.
KONSEKVENSER
Konsekvenser av de förändringar som blivit beskrivs i flera enkäter så här:
- ökad mobbning
- barn med särskilda behov får ej tillräckligt stöd
- tysta, blyga och svaga barn drabbas
- större behov av psykolog och kurator
- oroligt och stökigt i klasserna - minskad trivsel
- oro för ovissa förändringar
■ sämre kvalitet på undervisningen
Vi ser också tecken på ökade olikheter både inom en stadsdel och mellan
stadsdelar.
72
1993/94 :RR 11
Underbilaga 6
Lärarveckotimmar per elev.
En Jämförelse mellan stadsdelarna före och efter nedskärningarna.
|
1991/92 lvtr/elev |
1993/94 SDN 1 rangordning utifrån ned- | ||
|
Gunnared |
2.821 |
1. Biskopsgården |
2,386 -24.5% |
|
Lårj edalen |
2.833 |
2.Kortedala |
1.863 -23 % |
|
Kortedala |
2.424 |
3.Tuve-Säve |
1.843 -22,5% |
|
Bergsjön |
3.625 |
4. Frö lunda |
2,634 -20,5% |
|
Härianda |
1.717 |
5.Gunnared |
2,260 -20 % |
|
örgryte |
1.946 |
ö.Lundby |
1.945 -19 % |
|
Centrum |
1,976 |
7.Tynnered |
1,668 -17 % |
|
Linnés taden |
2.081 |
8. Bergsjön |
3,031 -16.5% |
|
Majoma |
2,048 |
8.Llnnéstaden |
1,742 -16.5% |
|
Högsbo |
1,907 |
lO.Läijedalen |
2.461 -13 % |
|
11. Majoma |
1.826 -11% | ||
|
Älvs borg |
1,851 |
12.örgryte |
1.759 -9.5% |
|
Frölunda |
3,315 |
12.Backa |
1.773 -9.5% |
|
Askim |
1,975 |
14.Centrum |
1,814 -8 % |
|
lynnered |
2,016 | ||
|
Styrsö |
2.001 |
15. Härianda |
1,590 -7,5% |
|
Tors landa |
1,813 |
15.Torslanda |
1,674 -7,5% |
|
Biskopsgården |
3,159 |
15. Kärra-Rödbo |
1,986 -7.5% |
|
Lundby |
2,398 |
18.Älvsborg |
1,751 -5.5 % |
|
Tuve-Säve |
2,380 |
18. Askim |
1,867 -5.5 % |
|
Backa |
1,960 |
20.Styrsö |
1,896 -5 % |
|
Kärra-Rödbo |
2,143 |
20.Högsbo |
1,815 -5 % |
|
Hela kommunen |
2,329 |
1.986 -15% | |
Källa: Lärarförbundets undersökning hösten 1993
931123
73
1993/94:RR11
Underbilaga 6
Ökad segregation?
Skolpeng per SDN 93/94 jämfört med Lärarveckotimmar/elev 90/91 när SDN startade.
|
Lärarveckotim/elev |
skolpeng | ||
|
90/91 |
93/94 | ||
|
1. Bergsjön |
2,341 |
1. Bergsjön |
35,3 kkr/elev |
|
2. Lundby |
2,315 |
2. Frölunda |
33,0 |
|
3. Biskopsgården |
2,275 |
3. Örgryte |
32,6 |
|
4. Lärjedalen |
2,257 |
4. Askim |
31,7 |
|
5. Gunnared |
2,185 |
5. Styrsö |
30,9 |
|
6. Frölunda |
2,177 |
6. Biskopsgården 30,7 | |
|
7. Styrsö |
2,100 |
7. Linnestaden |
30,6 |
|
8. Kortedala |
2,098 |
8. Tynnered |
30,4 |
|
9. Högsbo |
2,078 |
8. Centrum |
30,4 |
|
10. Tynnered |
2.002 |
10. Högsbo |
30,2 |
|
11. Majoma |
1,973 |
11. Härianda |
29,9 |
|
12. Tuve-Säve |
1,939 |
12. Kortedala |
29,6 |
|
13. Linnestaden |
1,932 |
13. Gunnared |
29,2 |
|
14. Centrum |
1,917 |
14. Kärra-Rödbo |
28,6 |
|
15. Örgryte |
1,909 |
15. Lärjedalen |
28,4 |
|
16. Kärra |
1,879 |
16. Torslanda |
28,3 |
|
17. Backa |
1,873 |
17. Lundby |
28,2 |
|
18. Härianda |
1,846 |
18. Tuve-Säve |
28,1 |
|
19. Askim |
1,791 |
19. Älsvborg |
27,3 |
|
20. Torslanda |
1,785 |
20. Backa |
26,2 |
|
21. Älvs borg |
1,770 |
SDN Majoma har ej kunnat lämna uppgift.Källor | |
StadsÅanaheL Grundskolans resurser 90/91, grund och behovvstyrd resurs.
Stadskansliets utredning om skolpeng och stödresurs i skolpengen. Tabell 2 är skolpeng plus samordnad specialundervisning
93
Ovanstående jämförelse kan diskuteras utifrån att tabell två bygger på den redovisning av
SDN:s "skolpeng" som redovisas i kommunens utvärdering av skolpengen. I skolpengen
ingår förutom undervisningsresurs också resurser för s.k. övrig verksamhet (skolledning,
elevvård, skolmåltider och undervisningsmateriel.) Denna resurs varierar mycket mellan
olika SDN och verkar vara svår att redovisa. Lärarförbundet har också funnit att de siffror
som SDN redovisat till kommunen vad gäller den s.k. undervisningsresursen i
"skolpengen" starkt avviker i förhållande till dels den totala "skolpengen" dels till de
siffror vi fått fram. Denna oklara situation beldagar vi men det irmebär inte att vi firmer
vår fråga mindre motiverad. Okar segregationen?
1990/91 hade Bergsjön, Lundby, Biskopsgården, Lärjedalen och Gunnared mest
resurser per elev 1 grundskolan.
1993/94 är det Bergsjön, Frölunda, Örgryte, Askim och Styrsö som toppar listan.
Lundby ligger idag på plats 17, Biskopsgården på plats 6, Lärjedalen på plats 15 och
Gunnared på plats 13.
74
1993/94 :RR 11
Underbilaga 6
Behovsstyrd resursfördelning?
Det är svårt att finna exakt jämförbara siffror för specialundervisningen. Nedan
följer dock en sammanfattning som ändå ger en bild av fördelningen av s k
stödresurs för elever med särskilda behov.
Siffrorna för 90/91 redovisar den s k socialt behovsstyrda resursen. Den bygger
på ett fördelningssystem som började användas läsåret 89/90 utifrån principen
antal barn i åldern 7-15 år med socialt bistånd. Årets siffror är hämtade ur
Stadskansliets handlingar ang stödresursen.
Tilldelning 1993 är de siffror som gäller efter att ytterligare 30 miljoner fördelats
till den öronmärkta stödresursen.
Som framgår av materialet har många stadsdelar fått en ökad tilldelning jämfört
med 90/91 vilket är positivt.
Anmärkningsvärt är att vissa stadsdelar idag tilldelats/använder betydligt färre
timmar för stödundervisning
jämfört med 90/91. Det gör det befogat att ställa frågan om Göteborg har en
behovsstyrd resursfördelning värd namnet.
|
SDN |
90/91 Behovsstyrd |
93/94 | ||
|
Elever med |
Äskat |
Tilldelning | ||
|
1. Gunnared |
1237 |
959 |
1198 |
7,3 |
|
2. Lärjedalen |
844 |
677 |
1132 |
6,4 |
|
3. Kortedala |
284 |
272 |
273 |
3.5 |
|
4. Bergsjön |
598 |
544 |
573 |
4,9 |
|
5. Härianda |
64 |
221 |
241 |
1,7 |
|
6. Örgryte |
169 |
394 |
429 |
4,5 |
|
7. Centrum |
112 |
275 |
321 |
2,9 |
|
8. Linnéstaden |
361 |
373 |
492 |
3,8 |
|
9. Majoma |
299 |
409 |
475 |
4,2 |
|
10. Högsbo |
188 |
171 |
228 |
1,6 |
|
11. Älvsborg |
82 |
384 |
289 |
4,5 |
|
12. Frölunda |
209 |
206 |
355 |
2,1 |
|
13. Askim |
141 |
296 |
697 |
4,8 |
|
14. Tynnered |
659 |
602 |
622 |
4,7 |
|
15.Styrsö |
17 |
111 |
155 |
1,0 |
|
16. Torslanda |
141 |
326 |
327 |
3,6 |
|
17. Biskopsgården |
1060 |
1029 |
1035 |
7,8 |
|
18. Lundby |
243 |
543 |
514 |
4,3 |
|
19. Tuve-Säve |
156 |
250 |
251 |
1,7 |
|
20. Backa |
296 |
556 |
461 |
5,2 |
|
21. Kärra-Rödbo |
106 |
190 |
219 |
2,9 |
Källa: Göteborgs Stadskansli-Grundskolans resursfördelning 90/91.
Göteborgs Stadskansli-Äskande rörande stödresursen i skolpengen.
*) Priset för en lärarveckotimma är ca 10.000 dvs 1 milj.=100 lärarveckotimmar.
75
1993/94:RR11
Underbilaga 7
Riksrevisionsverket
November 1993
Enkät till kommuner angående Skolverkets nationella uppföljning samt
fältorganisationens arbete
Riksrevisionsverket (RRV) och riksdagens revisorer genomför för närvarande
granskningar som på olika sätt rör Skolverket. RRV arbetar med en problem-
orienterad lägesbeskrivning av Skolverkets organisation och olika verksamhets-
områden, inkluderande kontaktytan mot kommunerna. Riksdagens revisorers
granskning behandlar såväj Skolverkets tillsyn av den lokala skolverksamheten
som kommunernas uppföljning, utvärdering och tillsyn av skolan. I båda
granskningarna ingår alltså att belysa kommuners synpunkter på Skolverkets
insatser. Vi har därför valt att samarbeta kring bilagda enkät, som nu genom SCBs
försorg skickas ut till ett hundratal kommuner. Er kommun är en av de slumpvis
utvalda.
De frågor vi ber Er besvara är indelade i tre block:
- Det första rör det nationella uppföljningssystemet, NUF (vår förkortning). NUF
omfattar de uppgifter som samlas in för Skolverkets räkning via SCB fyra gånger
årligen och som sedan sammanställs och publiceras i rapporterna “Skolan -
Jämförelsetal för skolhuvudmän, delrapport", "Skolan - Jämförelsetal för skolhuvudmän,
årsrapport" samt kommunblad. Vad gäller NUF ber vi Er att lämna kommunens
synpunkter dels som uppgiftslämnare till systemet, dels som användare av dess
resultat
- Det andra frågeblocket rör Skolverkets fältorganisation. Här ställs frågor kring
undervisningsrådens hitillsvarande arbete och vilka behov som framdeles finns av
deras insatser
- Block tre tar upp riksdagens revisorers frågor kring tillsynen av skolan
Ditt namn har vi fått genom Kommunförbundets centrala register. I den mån Du
inte själv kan besvara frågorna, var vänlig vidarebefordra dem till närmast ansvarig.
Om Du inte själv svarat, ange namnet på den tjänsteman som besvarat enkäten.
Enkäten är genomgående ställd till den högste ansvarige tjänstemannen för
skolan i kommunen. En beredning med den politiska nivån inom kommunen bör
inte göras.
Vi ser det som värdefullt om Du hämtar in synpunkter från andra personer i
kommunen som ofta kommer i kontakt med Skolverket, exempelvis skolledare.
Det är dock bedömningar från central tjänstemannanivå i kommunen som vi i
första hand är intresserade av.
76
1993/94:RR11
Underbilaga 7
Det är mycket viktigt för vår bedömning att Du så långt möjligt motiverar Ditt
svar på frågor dår kommentarrader lämnas. Räcker inte det utrymme som ges,
går det bra att fortsätta skriva på den blanka sida som ligger sist i enkäten.
Enkätsvaren kommer att behandlas konfidentiellt både av Riksrevisionsverket
och av riksdagens revisorer. Det kommer således I den slutliga redovisningen
eller I efterhand inte att kunna utläsas vilka kommuner som står bakom de olika
svaren.
Vi vill att Ni skickar in den ifyllda enkäten senast den 26 november.
Har Ni frågor kontakta gärna oss per telefon eller telefax. Vi är mycket tacksamma
för Er kommuns medverkan.
Vänliga hälsningar
Helén Ängmo
Magnus Gimdal
Hans-Olof Hanselid
Riksrevisionsverket
Tfn 08-738 40 35
Telefax 08-13 37 55
Riksrevisionsverket
Tfn 08-738 41 20
Telefax 08-13 37 55
Riksdagens revisorer
Tfn 08-786 49 96
Telefax 08/20 18 51
rSCB STATISTISKA CENTRALBYRÅN------------
Riksrevisionsverket har uppdragit åt
statistiska centralbyrån (SCB) att genomföra
undersökningen.
Urvalet omfattar drygt 100 kommuner fördelade på
fyra strata. Din kommun har blivit slumpmässigt
utvald att ingå i undersökningen. För att få ett
tillförlitligt resultat är det viktigt att alla de utvalda
kommunerna svarar.
Svaren på frågorna i blanketten kodas och data-
registreras vid SCB, som också redovisar resultat
från undersökningen till RRV och riksdagens
revisorer i form av enkla tabeller över svarsför-
delningar på de olika variablerna.
Resultatredovisningen sker för grupper av kommu-
ner (strata) och man kan inte utläsa vad en enskild
kommun svarat.
Vi hoppas därför att ni så fort ni kan, före den 26
november, svarar på frågorna i blanketten och
skickar in svaren till SCB. Fyll också i namnet pä
den som besvarat enkäten på sid 7. Den uppgiften
behövs för att vi ska kunna fråga om det är något
oklart i Era svar. Den uppgiften tas bort när insam-
lingen är avklarad.
SCBs kontaktperson för denna undersökning är
Kerstin Båsjö 019 - 17 61 23.
Som tack för Er medverkan skickar vi också
bifogad lilla publikation.
77
1993/94: RR11
Underbilaga 7
11 Finns det ett samband mellan prioriteringar i skolplanen och avsatta medel för
skolväsendet i kommunens budget?
□ Ja
□ Nej
Om Ja, ge exempel på verksamheter dår ett sådant samband finns:
12 Hur har de konkreta målen (effektmålen) i skolplanen följts upp under 1993?
□ Muntligt vid konferenser m m
□ Skriftligt genom enkäter
□ Genom särskild utvärdering
□ På annat sått, ange vilket...............................................................................................
13 Finns det inom skolförvaltningen (eller motsvarande) särskilda medel eller särskild
personal för uppföljning och utvärdering eller tillsyn?
□ Ja
□ Nej
Om Ja, ange kostnaden för år 1993 ...................kr
år 1994 ....................kr
Inom vilka områden visar uppföljningen/utvärderingen att utvecklingsinsatser bör göras?
14 Skolverket skall enligt sin instruktion utöva tillsyn över skolväsendet.
Hur bör Skolverket fullgöra denna uppgift i kommunerna?
□ Genom återföring och informella kontakter
□ Genom planmässig kontroll av avgränsade verksamhetsområden
□ Genom inspektion av verksamhet vid skolförvaltning (eller motsvarande)
och enskilda skolor
□ På annat sätt, ange vilket...................................................................................................
Kontaktperson
Ange namn och telefonnummer på den som besvarat frågorna:
Namn Telefonnummer
78
1993/94 :RR 11
Underbilaga 8
Fråga 11.
Finns det ett samband mellan prioriteringar i skolplanen och avsatta medel
för skolväsendet i kommunens budget
Procent
|
Kommungrupp |
ja |
nej |
ej svar |
|
1 |
100 |
0 |
0 |
|
2 |
60,9 |
39,1 |
0 |
|
3 |
66,7 |
30,3 |
3,0 |
|
4 |
68,3 |
31,7 |
0 |
Fråga 12.
Hur har de konkreta målen (effektmålen) i skolplanen följts upp under 1993?
|
Procent | ||||
|
Kommungrupp |
alt. 1 |
2 |
3 |
4 |
|
1 |
66,7 |
66,7 |
100 |
66,7 |
|
2 |
56,5 |
47,8 |
60,9 |
43,5 |
|
3 |
42,4 |
33,3 |
45,5 |
6,1 |
|
4 |
78,0 |
24,4 |
19,5 |
22,0 |
Fråga 13
Finns det inom skolförvaltningen (eller motsvarande) särskilda medel eller
särskild personal för uppföljning och utvärdering eller tillsyn?
Procent
|
Kommungrupp |
ja |
nej |
|
1 |
100 |
0 |
|
2 |
91,3 |
8,7 |
|
3 |
51,5 |
48,5 |
|
4 |
17,1 |
82,9 |
Fråga 14
Skolverket skall enligt sin instruktion utöva tillsyn över skolväsendet.
Hur bör Skolverket fullgöra denna uppgift i kommunerna?
|
Procent | ||||
|
Kommungrupp |
alt. 1 |
2 |
3 |
4 |
|
1 |
100 |
33,3 |
33,3 |
33,3 |
|
2 |
87,0 |
34,8 |
21,7 |
13,0 |
|
3 |
81,8 |
24,2 |
18,2 |
6,1 |
|
4 |
75,6 |
24,4 |
9,8 |
12,2 |
79
1993/94:RR11
1 Genomförd granskning............................ 1
2 Rapporten Tillsyn av skolan ........................ 1
3 Remissyttranden ................................. 6
4 Revisorernas överväganden och förslag................ 10
5 Förslag ..................... 11
Bilaga Tillsyn av skolan
Riksdagens revisorers rapport 1993/94:7 ................. 13
Förord .......................................... 15
1 Sammanfattning ................................. 17
2 Från regelstyrning till målstyrning ................... 18
3 Statens skolverk och dess tillsynsverksamhet............ 25
4 Skolans ekonomi och kommunernas egen tillsyn ........ 37
5 Uppföljning, utvärdering och tillsyn .................. 46
6 Revisorernas överväganden ......................... 56
Underbilagor .................,................... 65
1 Skolverkets organisation ........................... 65
2 Skolverkets regionindelning ........................ 66
3 Utdrag ur rapport till Norrtälje kommun .............. 67
4 Grundskolan, huvudmannens skolor.................. 69
5 Vissa nyckeltal for grundskolan i Botkyrka och Norrtälje
1992/93, 1993/94 .................................. 70
6 Bilden av grundskolan i Göteborg.................... 71
7 Enkät till kommuner angående Skolverkets nationella
uppföljning samt Sltorganisationens arbete ............. 76
8 Enkätresultat.................................... 79
gotab 46851, Stockholm 1994
80