1993/94
RR10
Riksdagens revisorer anmäler härmed sin granskning av särskilda
boendeformer för äldre.
På förslag från socialutskottet har revisorerna granskat den statliga
styrningens betydelse för utvecklingen av särskilda boendeformer för
äldre under perioden 1986—1992.
Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten (1993/94:3)
Särskilda boendeformer för äldre — Planering, beslut och statlig
styrning. I rapporten redovisar revisorerna överväganden som rör
äldrebostäder som ett samlat begrepp, ekonomiska stimulanser till
äldrebostäder, biståndsbeslut om äldreboende samt bevakning och till-
syn av äldreboende.
Revisorernas rapport har remissbehandlats. Rapporten redovisas som
bilaga till denna skrivelse.
Rapporten har remitterats till Statens räddningsverk, Socialstyrelsen,
Boverket, Riksskatteverket samt länsstyrelserna i Södermanlands län,
Malmöhus län, Göteborgs- och Bohus län, Gävleborgs län, Jämtlands
län och Norrbottens län. Samtliga har yttrat sig över rapporten. Vidare
har Svenska Kommunförbundet, Socialvetenskapliga forskningsrådet,
Gerontologiskt Centrum i Lund, expeditionschefen i Socialdeparte-
mentet, Nyköpings kommun, Västerviks kommun, Göteborgs stad och
Skellefteå kommun beretts tillfälle att yttra sig över rapporten. Samtli-
ga utom expeditionschefen i Socialdepartementet och Västerviks kom-
mun har inkommit med yttranden. Socialvetenskapliga forskningsrådet
anförde i sitt yttrande att man inte hade några synpunkter att framföra.
Utöver dessa remissinstanser har även Demensförbundet yttrat sig över
rapporten.
Tio av de femton remissinstanserna har lämnat allmänna omdömen
om revisorernas granskning av äldreboendet. Samtliga dessa remissin-
1 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR10
stanser bekräftar revisorernas bild av utvecklingen. Många instämmer
också i stort i revisorernas överväganden och slutsatser. Länsstyrelsen i
Jämtland uttalar sin uppskattning över den goda genomlysning av ett
aktuellt område som åstadkommits av Riksdagens revisorer. Gerontolo-
giskt Centrum i Lund betraktar det som ett vällovligt initiativ att
granska den statliga styrningens betydelse för särskilda boendeformer
för äldre. Göteborgs stad lyfter fram och understryker ytterligare vissa
av revisorernas synpunkter.
I rapporten pekar revisorerna på problem och flera olägenheter till
följd av att regelsystemen för äidrebostäder förutsätter att bostäderna
klassificeras som antingen vårdlokaler/social omsorg eller bostäder.
Revisorerna menar att en sådan indelning kan vara missvisande då
boendeformen omfattar både en vårdaspekt och en boendeaspekt. I
stället bör möjligheten att använda särskilda boendeformer för äldre
som ett samlat begrepp med sinsemellan gemensamma villkor övervä-
gas. Förslaget kommenteras av nästan samtliga remissinstanser.
Bland de centrala myndigheterna är uppfattningarna delade. Riks-
skatteverket menar att det är önskvärt med ett system med enhetliga
begrepp om kommunernas generella avdragsrätt behålls. Räddningsver-
ket har inget emot att samlingsbegreppet särskilda boendeformer för
äldre infors, men framhåller att boendeformen från brandskyddssyn-
punkt inte skall jämställas med vanligt boende. Socialstyrelsen anser —
utan att ta ställning i frågan — att konsekvenserna av att särskilja
vårdlokaler och boende har fått för stor betydelse i revisorernas
rapport. Boverket menar att själva begreppet bör användas mer konse-
kvent, men framhåller samtidigt att varje författning har sina syften
och sina egna villkor för att dessa syften skall uppnås. Boende och
byggande har sina syften och villkor, vård och omsorg har sina, och
brandskydd har sina.
Övriga remissinstanser stöder revisorernas slutsats. Länsstyrelsen i
Gävleborgs län menar att en sådan ordning förhoppningsvis kan leda
till förbättringar av den eftersatta standarden på sjukhemmen. Länssty-
relsen i Jämtland ser det som både önskvärt och nödvändigt att frågan
om huruvida särskilda boendeformer skall betraktas som vård eller
boende löses. Institutionsbegreppet bör mönstras ut. I stället bör man,
enligt länsstyrelsen, mer konsekvent tala om bostäder. Länsstyrelsen i
Norrbotten framhåller behovet av en lägsta standardnivå för äldrebo-
ende.
Kommunförbundet föreslår en översyn av hela stödsystemet samt
informations- och utbildningsinsatser för att bryta den traditionella
föreställningen att en anläggning innehåller en viss given mängd vård
och omsorg om den betecknas på ett visst sätt av en myndighet. En
översyn och en samordning skulle, enligt förbundet, göra det betydligt
lättare för kommunerna att förbättra de äldrebostäder som i dag har
1993/94 :RR 10
den lägsta standarden. Aven Skellefteå kommun förespråkar en översyn
av regelverket, så att inblandade myndigheter har en likartad syn på
boendet.
Cerontologiskt Centrum menar att det är framsynt att bygga för
varierande vård- och omsorgsbehov. Lokalerna bör utformas så att de
dels underlättar för personalen (vilket nämns i rapporten), dels (vilket
ej nämns i rapporten) underlättar för de boende att förbli självständiga
så länge som möjligt. Även Demensförbundet påpekar att kommunerna
måste ta hänsyn till behovet av både vård och boende vid utformning-
en av äldrebostäder.
Nyköpings kommun påpekar att hyreslagstiftningen i vissa delar stri-
der mot det faktum att äldreboende är en behovsprövad insats. Hyres-
lagstiftningen försvårar därmed den flexibilitet som revisorerna efterly-
ser och bör därför kompletteras med tydliga regler för behovsprövat
boende.
Revisorerna anser att särskilda boendeformer för äldre bör utgöra ett
överordnat begrepp i all statlig reglering som rör äldrebostäder. Rege-
ringen bör få i uppdrag att tillse att nödvändiga regelförändringar
genomförs. Avsikten med en sådan förändring är att åstadkomma en
lagstiftning som svarar mot äldreboendets egna syften dvs. att förse
äldre människor med behov av särskilt stöd i sitt boende med bostäder
med omvårdnad och tillsyn. Gemensamma regler bör således gälla för
alla typer av äldreboende oavsett om det rör sig om ålderdomshem,
servicehus, gruppbostäder, sjukhem eller annan typ av behovsprövat
äldreboende. Av reglerna bör därvid framgå att det inte rör sig om
vanliga bostäder utan om särskilt boende, vilket får konsekvenser inom
vissa områden som räddningstjänsten och hyreslagstiftningen.
Revisorerna vill betona att en sådan regelförändring inte behöver
medföra någon förändring av gällande målsättning för äldrebostäder.
Vikten av att bygga flexibla äldrebostäder, som successivt kan anpassas
till de boendes olika och över tiden föränderliga behov, betonas såväl i
rapporten som av remissinstanserna. Regleringen av äldrebostäder bör
därför omfatta en lägsta standardnivå för såväl enskilda lägenheter som
gemensamma utrymmen.
Staten har lämnat ekonomiskt stöd till byggande av äldrebostäder via
statligt bostadsstöd och särskilda stimulansbidrag. Med undantag för
stimulansbidrag till nytillkommande enbäddsrum på sjukhem har eko-
nomiskt stöd lämnats till vad som bedömts som bostäder, men inte till
vad som ' • dömts som vårdlokaler/institutioner. I rapporten konstate-
ras att centrala frågor har varit hur bostadsbegreppet skall avgränsas
och tolkas samt hur bostäder skall kunna särskiljas från lokaler för
omvårdnad. Regleringen har främst inriktats på de privata lägenheter-
nas standard. Gemensamma utrymmen och aspekter som rör vård,
omsorg och tillsyn har inte reglerats i samma utsträckning, trots att
bostäderna är till för äldre med behov av särskilt stöd i sitt boende. De
1993/94 :RR 10
gemensamma utrymmena har i regleringen betraktats som ett komple-
ment till lägenheterna och som kompensation för sänkt standard i
dessa.
Tillgängliga erfarenheter tyder på att kostnaderna för lokaler svarar
för omkring en fjärdedel av de totala kostnaderna för äldreboende.
Driften, dvs. vård och omsorg, svarar för ca tre fjärdedelar av de
sammanlagda kostnaderna. Enligt Boverkets beräkningar uppgick de
statliga stöden år 1992 resp, år 1993 till 30 % resp. 42 % av lokalinve-
steringarna. Stimulansbidraget utgjorde i båda fallen ca 12 %. Sett i
relation till de totala kostnaderna för äldrebostäder är de statliga
ekonomiska stimulanserna således av relativt begränsad omfattning.
Granskningen visar ändå att de statliga ekonomiska stöden — och även
stimulansbidraget — är av betydelse för byggande av äldrebostäder.
Socialstyrelsen delar revisorernas uppfattning att det är mycket ange-
läget att sjukhemmen Sr en bättre boendestandard och att ombyggna-
den av sjukhem stimuleras. I fråga om handläggningen av stimulansbi-
dragen framhåller verket att denna sker i enlighet med regeringens
förordningar och förarbetena till dessa och att verket därvid har flera
faktorer att ta hänsyn till än bostadsmyndigheterna.
Boverket framhåller att man inom såväl Boverket som Socialstyrel-
sen är medveten om betydelsen av gemensamma utrymmen, vilket
framgår av en gemensam, nyligen redovisad, rapport. Boverket hänvi-
sar till att de gemensamma utrymmena enligt verkets nya byggregler
ska vara så stora och välutrustade att de ger en fullgod kompensation
för inskränkningarna i de enskilda lägenheternas standard. Socialstyrel-
sen hänvisar till att gemensamma utrymmen för vissa funktioner är ett
krav för att ansökningar om stimulansbidrag skall godkännas. Verket
påpekar även att det är svårt att fa ett bra statistiskt mått för de
gemensamma ytornas storlek varför en utredning med uppgiftsinsam-
ling enligt gemensamma kriterier har inletts.
I fråga om reglering av kokmöjligheter hävdar Boverket bestämt att
de nya byggreglerna har lett till ett förtydligande vad gäller krav på
inredning och utrustning för matlagning, dvs. att installationer skall
vara förberedda. Socialstyrelsen konstaterar dock att förordningen
(1991:1280) om stimulansbidrag till gruppbostäder inte ger verket stöd
att föreskriva om förberedda installationer. Samtidigt hänvisar verket i
sina föreskrifter (SOSFS 1993:3) till Boverkets ovannämnda nybygg-
nadsregler. I samma föreskrift framhåller verket dock att kravet på
kokskåp och entréutrymme inte behöver vara uppfyllt i fråga om
gruppbostäder för dementa eller när det annars är uppenbart obehöv-
ligt.
Länsstyrelsen i Malmöhus län finner det anmärkningsvärt att nästan
varannan boendeenhet som har beviljats stimulansbidrag har gemen-
samma utrymmen som är mindre än vad Socialstyrelsen rekommende-
rar. Länsstyrelsen efterlyser enhetliga normer som stöd för sin tillsyn
och påpekar även att utbyggnaden skall styras av behoven och inte av
de ekonomiska stödformerna. Länsstyrelsen påtalar även den jämförel-
sevis låga boendestandarden på länets sjukhem samt avsaknaden av
redovisade ombyggnadsplaner för sjukhemmen. Enligt länsstyrelsen
1993/94 :RR 10
kan detta hänföras till den platsbrist som följer av en ombyggnad med
utglesning. Stimulansbidraget för sjukhem anses vara för lågt för att i
sig leda till ombyggnader. Som ytterligare en möjlig förklaring till
avsaknaden av ombyggnadsplaner anges att landstinget fortfarande äger
sjukhemmen.
Flera remissinstanser bl.a. Skellefteå kommun och Gerontologiskt
Centrum samt länsstyrelserna i Göteborgs och Bohus län och Norrbot-
tens län förespråkar, i likhet med revisorerna, ett flexibelt utbud av
äldrebostäder och ett mer neutralt utformat stöd till äldrebostäder för
att kunna möta de boendes skilda och över tiden föränderliga behov.
Länsstyrelsen i Norrbotten menar att effekterna av den statliga styr-
ningen har begränsats av de ständiga förändringarna av regelsystemet.
Länsstyrelsen menar att dessa förändringar tillsammans med bristande
information om de äldres behov av boende kan ha lett till att antalet
alternativa boendeformer begränsats. Gerontologiskt Centrum och De-
mensförbundet påtalar de gemensamma utrymmenas stora betydelse.
Samma remissinstanser menar samtidigt att hänsyn måste tas till de-
menshandikappet när det gäller krav på kokmöjligheter.
Kommunförbundet delar revisorernas tveksamhet till om fördelning-
en av statliga subventioner överensstämmer med den princip om
decentraliserat beslutsfattande som riksdagen har uttalat sig för. För-
bundet föreslår, som framgår ovan, en översyn av hela stödsystemet.
Nyköpings kommun och Göteborgs stad påpekar det angelägna i att
kommunerna kompenseras, om deras generella rätt att dra av mervär-
desskatt för bl.a. social omvårdnad försvinner, så att kommunerna inte
gör ekonomisk förlust på en sådan förändring.
Revisorerna menar att det är väsentligt att den mest omfattande
stödformen, bostadsstödet, når alla typer av äldrebostäder och inte
minst de boendeformer som har den lägsta boendestandarden och är i
störst behov av upprustning. Under den period som revisorerna har
granskat särskilda boendeformer för äldre har många ålderdomshem
med låg boendestandard lagts ner, medan andra har byggts om. Detta
har inneburit en generellt förbättrad standard i boendet. I och med
Ädelreformen har kommunerna nu, enligt förordningen (1991:1277)
om övertagande av vissa sjukhem, övertagit 31 000 sjukhemsplatser,
varav flera med låg eller mycket låg standard. Med nu gällande regler
är stimulansbidraget för nytillkommande enkelrum på sjukhem den
huvudsakliga stödformen för upprustning och ombyggnad av sjukhem.
Stimulansbidrag till sjukhem efterfrågas dock i mycket liten utsträck-
ning enligt Socialstyrelsens gjorda utvärderingar. Ett par länsstyrelser
påtalar också problemet med den låga standarden på sjukhemmen
samt avsaknaden av ombyggnadsplaner för dessa.
En väsentlig andel av de äldreboende finns i dag på sjukhemmen. 1
likhet med Socialstyrelsen menar revisorerna att det är angeläget att
sjukhemmen far en bättre standard och att ombyggnaden av dessa
stimuleras. Regeringen bör därför, vid den översyn av regelsystemet för
äldrebostäder som ovan föreslagits, pröva möjligheten att ge statligt
1993/94:RR10
bostadsstöd till alla typer av äldrebostäder, även till sjukhem och andra
äldre institutioner. Därvid bör även möjligheten att vid ombyggnad
acceptera avsteg från nybyggnadsreglerna beaktas.
I rapporten konstaterar revisorerna att det är svårt att överblicka
gällande regler för äldreboende samt att kraven rörande kokutrustning
är oklara. Dessa oklarheter synes bekräftas av remissvaren från Social-
styrelsen och Boverket.
Revisorerna menar att riktlinjerna för Socialstyrelsens prövning av
stimulansbidragen är oklara. I stimulansbidragsförordningen för grupp-
bostäder föreskrivs att villkoren i plan- och bygglagen och bostadsfi-
nansieringsförordningarna skall vara uppfyllda för att bidrag skall
beviljas. Avstegsmöjligbeter ges dock för kokskåp och entréutrymme i
fråga om gruppbostäder för åldersdementa eller — fr.o.m. den 1
januari 1993 — när det annars är uppenbart obehövligt. Enligt Social-
styrelsens föreskrifter är bygglov ett villkor för att en ansökan om
stimulansbidrag skall behandlas. Gällande bestämmelser innebär att
grundläggande krav på utrymmes- och utrustningsstandard i plan- och
bygglagen skall anses vara uppfyllda om bygglov har beviljats. Därmed
föreligger också rätt till statligt bostadsstöd. En genomgång av beslut
om avslag på ansökan om stimulansbidrag till gruppbostäder för äldre
under åren 1991, 1992 och 1993 visar att andelen avslag har minskat
från 35 % till 10 % under perioden. Motiveringarna för avslag utgår
därvid huvudsakligen — och i ökande grad under perioden — från
villkor i plan- och bygglagen och förordningarna för statligt bostads-
stöd. Endast i ringa utsträckning hänvisas till stimulansbidragsförord-
ningen. Samtidigt konstaterar revisorerna att gruppbostäder för äldre
som beviljats stimulansbidrag i allt mindre utsträckning har de ytor för
gemensamma utrymmen som Socialstyrelsen själv rekommenderar.
Boverkets nyligen erhållna tillsynsansvar bör medföra en klarare
avgränsning i förhållande till Socialstyrelsens uppgifter. Det är en
uppgift för Boverket och inte för Socialstyrelsen att kontrollera kom-
munernas prövning mot plan- och bygglagens bestämmelser. Socialsty-
relsens föreskrifter bör närmare ansluta till regeringens förordningar.
Även handläggningen av ansökningar bör närmare ansluta till rege-
ringens förordningar.
Revisorerna konstaterar att det råder enighet om att äldrebostäderna
bör byggas så att de kan användas på ett flexibelt sätt. Revisorerna ser
det därför som befogat att vid nybyggnad alltid ställa krav på förbered-
da installationer för kokutrustning. Däremot menar revisorerna att
vissa möjligheter till avsteg från de olika krav som ställs vid nybyggnad
bör kunna övervägas vid ombyggnad av äldrebostäder. Det är, som
ovan nämnts, en uppgift för regeringen att ta erforderliga initiativ för
att villkoren för stimulansbidrag korrigeras och förtydligas i dessa
avseenden.
Revisorerna konstaterar att kunskapen om äldrebostädernas ända-
målsenlighet liksom om statens inverkan på utbyggnad och utveckling
av äldrebostäderna är mycket begränsad. Revisorerna menar att dessa
förhållanden och den tämligen omfattande statliga satsning som nu
genomförs för att stimulera byggande av äldrebostäder talar för att
1993/94 :RR 10
effekterna av stimulansbidraget för äldrebostäder bör studeras genom
en oberoende utvärdering. Denna bör omfatta kvalitetsaspekter på
såväl vård som boende. Även möjligheterna till ett flexibelt utnyttjande
av äldrebostäderna bör belysas. Det är en uppgift för regeringen att ta
initiativ till en sådan utvärdering och återkomma till riksdagen med
information om vidtagna åtgärder.
I rapporten konstateras att behov av äldrebostäder främst föreligger för
personer i åldern 80 till 90 år, vilka beräknas öka tämligen kraftigt
åren fram till sekelskiftet. I landets olika kommuner varierar dock
andelen i åldersgruppen 80 år eller äldre som bor i äldrebostäder från
4 % till 47 %. All erfarenhet visar att de gamla vill bo kvar hemma så
länge som möjligt. Revisorerna konstaterar att det råder stor osäkerhet
om vilka problem dagens och morgondagens äldreboende skall lösa.
Kunskapen om hur olika typer av boende tillgodoser de gamlas behov
förefaller också vara begränsad. Vidare konstateras att det finns inkon-
sekvenser och bristande rättssäkerhet i kommunernas handläggning av
biståndsbeslut. Bl.a. förekommer det att kommunerna efter att ha
bifallit en ansökan om äldrebostad inte verkställer beslutet med hän-
visning till brist på lämpliga bostäder eller kö. I rapporten framhålls
vikten av att de gamla så långt som möjligt är delaktiga i de diskussio-
ner som föregår biståndsbeslut om äldrebostäder. De gamlas rättssäker-
het skall garanteras genom klart formulerade biståndsbeslut, som an-
tingen kan överklagas eller som verkställs i enlighet med socialtjänstla-
gens bestämmelser.
I fråga om handläggningen av biståndsbeslut framhåller Socialstyrel-
sen att köer inte bör finnas enligt verkets Allmänna råd från 1981. Av
Meddelandeblad nr 12/91 framgår hur handläggningen skall gå till. I
en bilaga till sitt remissvar påpekar verket även att statistiken för
främst Stockholms län inte fullt ut ger stöd för uppfattningen att
tillgången på platser är mindre i storstadslänen än i landet som helhet.
Skellefteå kommun, Gerontologiskt Centrum och länsstyrelsen i Norr-
bottens län delar revisorernas uppfattning om svårigheterna att bedöma
behovet av och efterfrågan på äldrebostäder. Länsstyrelsen menar att
kommunernas ansvar för att planera enligt 19 § socialtjänstlagen är
otillräckligt utvecklat och framhåller, i likhet med Gerontologiskt
Centrum, att forskningsresultat i alltför ringa utsträckning kommer till
användning i den lokala planeringen.
Länsstyrelsen i Malmöhus län menar att den enskildes valfrihet be-
gränsas av en otillräcklig tillgång till särskilda boendeformer. Valfrihe-
ten har dock ökat. Flertalet kommuner i länet har en hemtjänst som
kan klara mycket omfattande omsorgsbehov. Under senare år har
länsstyrelsen konstaterat en betydande ökning av besvär över bistånds-
beslut om särskilda boendeformer. Detta förklaras med bättre kunska-
per hos de äldre om möjligheten att överklaga samt klarare formulera-
de beslut.
1993/94 :RR 10
Länsstyrelserna i Gävleborgs län, Jämtlands län och Norrbottens län de-
lar revisorernas uppfattning att de gamlas rättssäkerhet i anslutning till
biståndsbesluten behöver stärkas. Länsstyrelsen i Jämtland betonar det
regelvidriga i att bifalla en ansökan om äldrebostad utan att verkställa
beslutet och menar att här finns anledning till extra vaksamhet från
länsstyrelsens och Socialstyrelsens sida. Länsstyrelsen i Norrbotten har
erfarit att det förekommer att kommuner avvaktar med beslut om
särskilt boende tills ett sådant boende blir tillgängligt, vilket kan ta
månader eller år. Den enskilde har då inget beslut att överklaga och
det verkliga behovet av olika boendeformer blir ej synligt.
Revisorerna anser att det är väsentligt att de gamlas rättssäkerhet
garanteras. De gamla skall få sitt behov prövat när de så önskar. De
gamla måste också erhålla klart formulerade besked som kan överkla-
gas om de inte verkställs i enlighet med socialtjänstlagens bestämmel-
ser. I likhet med länsstyrelsen i Jämtland anser revisorerna att det
finns anledning för såväl Socialstyrelsen som länsstyrelserna att i sin
tillsynsverksamhet ägna ökad uppmärksamhet åt dessa frågor.
I rapporten framhåller revisorerna att svårigheterna att bedöma de
äldres behov av särskilt stöd i sitt boende, i enlighet med socialtjänstla-
gens bestämmelser, inte får medföra att behovet negligeras. Ökningen
av de äldsta åldersgrupperna fram till sekelskiftet gör det i stället,
enligt revisorerna, angeläget att Socialstyrelsen och länsstyrelserna med
utgångspunkt i den offentliga statistiken fortlöpande följer upp utveck-
lingen av äldreboendet. Olika grupper i särskilt boende skall kunna
följas upp var för sig. En fortlöpande uppföljning förutsätter även att
enhetliga, klart definierade begrepp genomgående används i statistiken.
Räddningsverket betonar att brandskyddet så långt som möjligt bör
utformas efter den verksamhet som bedrivs i lokalerna, vilket kan
innebära att brandskyddet behöver förändras över tiden. lagstiftningen
om räddningstjänsten och dess bestämmelser ger denna möjlighet.
Länsstyrelsernas tillsyn över den kommunala räddningstjänsten är
dock inte utformad på ett sådant sätt att eventuella behov av föränd-
ringar uppmärksammas.
Socialstyrelsen beskriver det utvecklingsarbete i riktning mot en mer
tematisk tillsyn, som verket sedan någon tid bedriver tillsammans med
länsstyrelserna. Både Socialstyrelsen och Boverket delar revisorernas
uppfattning om behovet av en mer entydig och kontinuerlig statistik
för att kunna följa utvecklingen av äldreboende. Boverket framhåller
därvid särskilt betydelsen av att de fysiska aspekterna i bostäderna
uppmärksammas och att äldrebostäder särredovisas från särskilt boen-
de för yngre med funktionshinder. Socialstyrelsen menar emellertid att
det varken är meningsfullt eller möjligt att särredovisa platserna för
olika grupper, då bl.a. servicehus bebos av såväl äldre som yngre
personer med funktionshinder. Från Statistiska centralbyrån och So-
cialstyrelsen/Boverket föreligger väsentliga skillnader i redovisade upp-
gifter om antalet platser i särskilda boendeformer. Som orsak till detta
1993/94 :RR 10
framhåller de båda senare verken att gruppbostäder för utvecklings-
störda ingår i deras uppgift, men inte i uppgiften från Statistiska
centralbyrån. I en bilaga till sitt remissvar anger Socialstyrelsen att
antalet sjukhemsplatser, som övertogs av kommunerna i samband med
Ädelreformen, skall vara 31 000.
Samtliga tillfrågade länsstyrelser bekräftar — med vissa modifikatio-
ner och kommentarer — revisorernas beskrivning av den regionala
tillsynen av äldreboendet. Flera länsstyrelser menar att äldreomsorgen
hittills har varit prioriterad inom kommunerna. Nu finns dock anled-
ning till ökad uppmärksamhet från tillsynsorganens sida, då en försäm-
rad ekonomisk situation i kommunerna även börjar drabba äldreom-
sorgen.
Tre av de sex länsstyrelserna uppger att de nyligen har genomfört
mer systematiska undersökningar av kommunernas äldreomsorg. Två
länsstyrelser anger att de även planerar en uppföljning av dessa inven-
teringar som grund för det fortsatta tillsynsarbetet. Länsstyrelsen i
Norrbotten ser det som nödvändigt för tillsynsarbetet med sådana redo-
visningar som kontinuerligt dateras upp. Samma länsstyrelse ser det
också som viktigt ur planerings- och uppföljningssynpunkt att äldrebo-
städer i statistiken särredovisas från annat särskilt boende. Länsstyrelsen
i Jämtland menar dock att muntlig dialog i kombination med stödjan-
de och informerande insatser dominerar tillsynsarbetet och befarar
också att en kategoriindelning av olika grupper i särskilt boende kan
hindra en fortsatt utveckling av detta boende. Göteborgs stad har
emellertid inget att erinra mot den särredovisning av olika grupper i
särskilt boende som revisorerna föreslår. I stadens interna uppföljning
sker redan en sådan särredovisning.
Demensförbundet påpekar att decentraliseringen av beslut till kom-
munerna måste följas upp genom en bättre tillsyn från Socialstyrelsen
och länsstyrelserna och menar att detta endast kan ske genom en
förstärkning av kompetensen hos tillsynsorganen.
Revisorerna menar att svårigheten att bedöma behovet av äldreboen-
de, i kombination med de möjligheter till olika lösningar som följer av
socialtjänstlagens karaktär av ramlag, talar för att den regionala tillsy-
nen av äldreboendet måste ges en ökad prioritet och även tas på större
allvar av tillsynsorganen. Frågan om tillsyn av äldreboendet far en
ökad tyngd vid beaktande av de äldsta åldersgruppernas fortsatta,
relativt kraftiga, ökning fram till sekelskiftet. Det rör sig också om
grupper som inte själva i nämnvärd utsträckning artikulerar sina
behov och ställer krav på samhällets tjänster.
Det är därför angeläget att länsstyrelserna får stöd från såväl länssty-
relsens ledning som regeringen och centrala myndigheter för ett bred-
dat och utvecklat tillsynsarbete. Inom Socialstyrelsen pågår ett utveck-
lingsarbete i detta syfte. Frågorna kan dock inte enbart begränsas till
länsstyrelsernas sociala funktion. Länsstyrelsen skall följa upp och
utvärdera insatser inom olika samhällssektorer utifrån såväl ett natio-
nellt som ett samlat regionalt perspektiv. Räddningsverket påpekar i
sitt remissvar att en begränsad regional tillsyn leder till att länsstyrel-
serna inte uppmärksammar behovet av en förändrad räddningstjänst
1993/94:RR10
för äldrebostäderna. Här bör t.ex. de inventeringar av äldrebostäder
som inletts inom flera länsstyrelser kunna komma till användning i en
mer aktiv tillsyn av kommunernas räddningstjänst.
Problemet med skilda uppgifter om antalet platser försvårar allvar-
ligt möjligheterna att kontinuerligt följa utvecklingen och måste därför
klaras ut. Samma begrepp får t.ex. inte användas med olika innebörd
utan att detta klart anges. Socialstyrelsen och Boverket har nyligen
gemensamt redovisat särskilda boendeformer för äldre och funktions-
hindrade enligt 20 och 21 §§ i Socialtjänstlagen. Samma begrepp men
med ett annat innehåll redovisas i Statistiska centralbyråns offentliga
statistik. I revisorernas rapport påtalas de stora skillnaderna mellan de
båda källornas uppgifter om antal platser. Utan att detta anges i
Socialstyrelsens och Boverkets gemensamma avrapportering ingår där
även gruppen psykiskt utvecklingsstörda. I rapporten redovisas inte
heller, på det sätt som görs i den offentliga statistiken, hur platsbegrep-
pet har definierats. Därmed blir uppgifterna om antal platser liksom
om boendestandard m.m. svåra att värdera och använda i en uppfölj-
ning av äldreboendet.
De tio kommuner som besökts under revisorernas granskning ser
inga större problem med att i den årliga inrapporteringen till Statistis-
ka centralbyrån särredovisa olika grupper i särskilt boende — för
närvarande dels personer som bor i särskilda boendeformer enligt 20 §
socialtjänstlagen, dels personer som bor i bostäder med särskild service
enligt 21 § socialtjänstlagen. Ett par av dessa kommuner, bl.a. Göte-
borgs stad, anger som framgått ovan att sådan särredovisning redan
sker i den interna uppföljningen. Revisorerna anser därför att insam-
lingen och redovisningen av uppgifter i den offentliga statistiken bör
läggas om så att det även på nationell nivå blir möjligt att följa olika
grupper i särskilt boende både var för sig och samlat.
Det är en uppgift för regeringen att lösa de problem med den
offentliga statistiken som revisorerna ovan har påtalat.
Svårigheten att definiera de äldres behov i kombination med de
äldsta åldersgruppernas fortsatta ökning och socialtjänstlagens karaktär
av ramlag motiverar även, enligt revisorerna, en bättre information till
regeringen och riksdagen. Regeringen bör därför återkomma till riks-
dagen med information om hur särskilda boendeformer för äldre
förändras över tiden.
1993/94 :RR 10
10
Riksdagens revisorer föreslår
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om äldrebostäder som ett samlat begrepp,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om ekonomisk stimulans av särskilda boendeformer
för äldre,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om hur behoven av särskilda boendeformer för äldre
tillgodoses,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad reviso-
rerna anfört om tillsyn av särskilda boendeformer för äldre.
Detta ärende har avgjorts av revisorerna i plenum. I beslutet har
deltagit revisorerna Alf Wennerfors (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Orring
(fp), Anders G Högmark (m), Birgitta Hambraeus (c), Sten-Ove Sund-
ström (s), Margareta Gard (m), Åke Carnerö (kds), Maja Bäckström
(s), Leif Bergdahl (nyd), Bengt Kronblad (s) och Marianne Carlström
(s).
Vid ärendets slutliga handläggning har vidare närvarit kanslichefen
Åke Dahlberg, utredningschefen Karin Brunsson och revisionsdirektö-
ren Elisabeth Carlsund (föredragande).
Stockholm den 28 april 1994
På Riksdagens revisorers vägnar
Alf Wennerfors
Elisabeth Carlsund
1993/94 :RR 10
11
Särskilda boendeformer
för äldre
RAPPORT 1993/94.3
Riksdagens revisorer
13
Riksdagens revisorer presenterar härmed sin revisionsrapport i ett
granskningsärende rörande den statliga styrningens inverkan på särskil-
da boendeformer för äldre. Granskningen rör främst tidsperioden
1986—1992 och har bedrivits inom revisorernas första avdelning. 1
första avdelningen ingår följande riksdagsledamöter: Alf Wennerfors
(m) ordförande, Anita Johansson (s) vice ordförande, Birgitta Hambra-
eus (c), Leif Bergdahl (nyd), Sören Lekberg (s), Bo Forslund (s),
Karl-Gösta Svenson (m) och Kenneth Lantz (kds).
Rapporten sänds nu på remiss till berörda myndigheter och organi-
sationer. Revisorernas slutgiltiga ställningstaganden och förslag kom-
mer därefter att utformas i en skrivelse till riksdagen.
Ärendet har initierats av socialutskottet, som föreslagit att revisorer-
na skulle granska om riksdagens beslut i fråga om ålderdomshemmen
hade genomförts och om riksdagens intentioner hade klargjorts i
regleringen av byggande och drift av ålderdomshem och andra boende-
former för äldre.
Förutom intervjuer och materialinsamling inom myndigheter och
organisationer har kommunernas syn på den statliga styrningen in-
hämtats via en enkät till kommunerna i Jämtlands, Gävleborgs, Söder-
manlands samt Göteborgs och Bohus län. Samtliga 42 kommuner har
besvarat enkäten. Dessutom har 10 av de 42 kommunerna besökts
under granskningen. Revisorerna i första avdelningen deltog i ett
kommunbesök. Diskussioner har förts med såväl politiker som tjänste-
män inom både social omsorg och fastighetsförsörjning och rört kom-
munens planering och beslut rörande äldrebostäder under den senaste
sexårsperioden samt betydelsen av den statliga styrningen. Härutöver
har även 16 anläggningar för äldreboende besökts.
Intervjuer har även genomförts i ovannämnda fyra län vid länsbo-
stadsnämnderna rörande deras roll i prövningen av bostadsstöd till
äldrebostäder samt vid länsstyrelserna rörande tillsyn över äldrebostä-
der. Första avdelningens revisorer deltog i dessa intervjuer i ett av de
fyra länen.
Inom revisorernas kansli har ansvaret för utredningsarbetet legat på
revisionsdirektör Elisabeth Carlsund. Delaktiga i arbetet har även varit
kanslichefen Åke Dahlberg och utredningschefen Karin Brunsson.
Praktikanten Emma Oståker har medverkat med insamling och bear-
betning av material.
1993/94:RR10
Bilaga
15
Riksdagens revisorer har granskat den statliga styrningens betydelse för
anordnandet av äldrebostäder. Med äldrebostäder avses särskilda boen-
deformer för service och omvårdnad för äldre människor med behov
av särskilt stöd. Granskningen avser i huvudsak tidsperioden
1986—1992. Under denna period har riksdagens beslut rörande äldre-
bostäder främst inriktats på en höjd bostadsstandard och på att behovet
av platser skall tillgodoses.
Under perioden utökades antalet platser/lägenheter i äldrebostäder
med 7 %. Antalet boende ökade med 9 %. Samtidigt ökade dock
åldersgruppen 80 år och äldre med 21 % varför tillgången på platser
har minskat i relation till de äldsta. En utbyggnad av äldrebostäder
pågår nu sedan några år. Under perioden har utbudet av äldrebostäder
även blivit mer varierat och standarden har ökat. Detta gäller emeller-
tid inte för många av de sjukhem som kommunerna övertagit efter
Ädelreformens genomförande. Revisorerna konstaterar dock att riksda-
gens bostadspolitiska beslut 1985 har följts av en förbättrad standard i
äldrebostäderna, något som riksdagen också avsett.
Staten har lämnat ekonomiska stimulanser till denna utveckling via
statligt bostadsstöd och särskilt stimulansbidrag. Boverket beräknar att
dessa bidrag vid byggande av en gruppbostad ger en subvention mot-
svarande ca 30 % år 1992 och ca 42 % år 1993. Stimulansbidrag utgår
för nytillkommande enbäddsrum på sjukhem. Utöver detta utgår sub-
ventioner till bostäder, men inte vårdlokaler. Möjligheter till avsteg
från kravet på en fullvärdig bostad samt på permanent och självstän-
digt boende har medgivits och successivt utökats. Bidragsvillkoren har
inriktats på de privata lägenheterna, medan de gemensamma utrymme-
na och de krav som bör ställas på dessa till följd av de boendes
vårdbehov inte ägnats samma intresse.
Reglerna för statligt stöd till äldrebostäder har varit svåröverskådliga
till följd av förändrade villkor för äldrebostäder och förändringar av
det statliga bostadsfinansieringssystemet. Sedan stimulansbidragen in-
fördes har också två myndigheter haft rätt att föreskriva villkor för
statliga subventioner till byggande av äldrebostäder. Svårigheterna med
detta regelverk har påtalats av de kommuner som besökts under
granskningen. Några besvärsärenden rörande statligt bostadsstöd har
dock inte förekommit sedan 1986 i de fyra län som revisorerna
närmare undersökt.
Regelsystemets utformning förutsätter att äldrebostäderna klassifice-
ras som antingen vårdlokaler eller bostäder. En sådan indelning av
äldrebostäderna i vård eller boende får konsekvenser även inom andra
områden. Det förefaller inte ha varit ovanligt att samma anläggning
från skattesynpunkt ansetts som social omsorg, medan den från rädd-
ningstjänstens och bostadsmyndigheternas synpunkt betraktats som bo-
stad. Enligt revisorernas mening kan en indelning av äldrebostäderna i
vård eller boende vara missvisande. Boendeformen omfattar både en
vårdaspekt och en boendeaspekt. Möjligheten att i stället behandla
1993/94 :RR 10
Bilaga
16
särskilda boendeformer för äldre som ett samlat begrepp med sins-
emellan gemensamma villkor i olika regelsystem bör enligt revisorer-
nas mening övervägas.
Behov av äldrebostäder föreligger främst i de äldsta åldersgrupperna.
En samlad, mer konkret och entydig bild av behovet av äldrebostäder
är svår att erhålla. Kunskapen om hur olika boendeformer svarar mot
de äldres varierande behov är också mycket begränsad. Den andel av
åldersgruppen 80 år och äldre som bor i äldrebostäder varierar mellan
4 och 47 % i landets olika kommuner.
Revisorerna konstaterar att det råder stor osäkerhet om vilka behov
dagens och morgondagens äldrebostäder skall lösa. Ökningen av de
äldsta åldersgrupperna fram till sekelskiftet och den ökade vårdtyngden
talar dock för att de äldrebostäder som i dag anordnas skall tillgodose
både mycket omfattande och mycket varierande omsorgsbehov under
lång tid framöver. Stora krav bör därför ställas på anläggningarnas
flexibilitet. Personalens insatser är avgörande för kvaliteten i äldrebo-
endet. Bostädernas fysiska utformning skall underlätta det krävande
arbete som personalen uträttar och tillgodose behovet av en flexibel
lokalanvändning.
Nuvarande fördelning av statliga subventioner till äldrebostäder gyn-
nar gruppbostäder — utan att behovet av denna boendeform kunnat
klargöras — medan sjukhem missgynnas, trots att dessa är i störst
behov av upprustning. Revisorerna ifrågasätter denna fördelning av
statliga subventioner, som inte heller överensstämmer med principen
om decentraliserat beslutsfattande.
Svårigheten att bedöma behovet av äldrebostäder får enligt revisorer-
nas mening inte innebära att behovet negligeras. De äldsta åldersgrup-
perna fortsätter att öka fram till sekelskiftet. Det är därför angeläget att
Socialstyrelsen och länsstyrelserna följer utvecklingen av socialtjänstens
insatser för de äldres behov av särskilt stöd i sitt boende.
Stora skillnader föreligger mellan uppgifter från Socialstyrelsen re-
spektive Boverket och SCB rörande antalet platser/lägenheter i äldre-
bostäderna. Revisorerna vill understryka vikten av att enhetliga och
klart definierade begrepp genomgående används i en fortlöpande upp-
följning av såväl den kvantitativa som den kvalitativa utvecklingen av
äldrebostäder. Det är också angeläget att statistiken gör det möjligt att
särskilja äldrebostäder från andra särskilda boendeformer.
1993/94 :RR 10
Bilaga
2 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR10
Frågan om ändamålsenliga bostäder för de äldre har varit föremål för
riksdagens behandling vid ett flertal tillfällen under de senaste decen-
nierna. Riksdagens beslut speglar både socialpolitiska och bostadspoli-
tiska ambitioner.
Under senare år har frågan om ändamålsenliga boendeformer för
äldre ytterligare aktualiserats av de äldsta åldersgruppernas snabba
ökning. Det är i första hand i åldrarna över 80 år som problemen med
att klara sig hemma på egen hand börjar blir tydliga.
Frågan om de äldres — eller äldstas — boende kompliceras av att
den omfattar två skilda lagstiftnings- och myndighetsområden, social-
tjänsten och bostadspolitiken. Bedömningen av vård respektive boende
samt avgränsningen av begreppet bostad enligt plan- och bygglagens
bestämmelser har varit centrala frågor vid diskussioner om äldreboen-
de. Diskussioner om vilka krav som skall ställas på äldrebostädernas
standard och utformning har länge varit aktuella.
Regeringen har 1985, 1987, 1989 samt 1991 givit Socialstyrelsen i
uppdrag att — i många fall i samverkan med Bostadsstyrelsen/Boverket
— följa upp och redovisa frågor med anknytning till utvecklingen och
utformningen av bl.a. de äldres boende. Betydelsen av den samlade
statliga styrningen för den hittillsvarande utvecklingen av äldreboendet
har däremot inte blivit närmare belyst.
Formerna för statsmakternas styrning förändras nu genom avregle-
ring och decentralisering av beslut. Under en femårsperiod lämnas
statliga stimulansbidrag till bl.a. utbyggnad av delar av äldreboendet.
En belysning av hur riksdagens beslut hittills har genomförts av
regering och myndigheter samt uppfattats av huvudmännen kan där-
med ge värdefulla erfarenheter inför den fortsatta hanteringen av
äldreboendet och införandet av nya styrformer.
Revisorernas granskning tar sin utgångspunkt i riksdagens bostadspoli-
tiska beslut 1985, där allas rätt till en god bostad fastställdes. Gransk-
ningen avser särskilda boendeformer för äldre enligt socialtjänstlagens
20 §. Där stadgas kommunens skyldighet att inrätta särskilda boende-
former för service och omvårdnad för äldre människor med behov av
särskilt stöd. Dessa bostäder räknas enligt 16 § socialtjänstförordningen
(1981:750) ej som hem för vård och boende enligt stadgan (1970:88)
om enskilda vårdhem. Granskningen berör därför inte närmare enskil-
da vårdhem. Inte heller bostadsanpassningsbidrag berörs i granskning-
en.
Granskningen avgränsas till i huvudsak tidsperioden 1986—1992.
Fyra aspekter av den statliga styrningen av äldreboendet granskas.
För det första kartläggs och beskrivs i kapitel 2 utbyggnad och
utveckling av äldrebostäder med utgångspunkt i officiell statistik samt
1993/94:RR10
Bilaga
18
rapporter bl.a. i anslutning till Socialstyrelsens och Boverkets (tidigare
Bostadsstyrelsens) uppföljning och utvärdering med anknytning till
äldrebostäder.
För det andra kartläggs och beskrivs i kapitel 3 den samlade statliga
styrningen rörande äidreboendet under tidsperioden 1986—1992.
För det tredje redovisas i kapitel 4 kommunernas syn på den statliga
styrningens betydelse vid kommunernas planering och beslut i anslut-
ning till anordnande av äldrebostäder.
Mot bakgrund av den ökade betydelsen av uppföljning och tillsyn i
anslutning till införande av nya statliga styrformer belyses slutligen
även — för det fjärde — i kapitel 5 myndigheternas bevakning och
tillsyn av dessa frågor.
I underbilaga 1 redovisas de undersökta kommunerna fördelade på
kommungrupper. Underbilaga 2 visar det enkätformulär som använts
för att ta reda på kommunernas syn på den statliga styrningen. I
underbilaga 3 redovisas de kontakter som har tagits vid myndigheter
och organisationer under ärendets gång. I underbilaga 4 redovisas
Boverkets beräkningar av statliga subventioner vid produktion av
äldrebostäder.
2.1.1 Antal platser och boende
Den officiella statistiken
Utvecklingen av äldreboendet kan följas sedan en längre tid tillbaka.
Fig. 2:1 visar utvecklingen av antalet boende under perioden
1970—1991. För perioden 1970—1980 redovisas enbart boende inom
ålderdomshem, vilka då låg tämligen konstant för att därefter succes-
sivt börja minska. Ålderdomshem benämndes servicehus med heiin-
ackordering (SMHI) under perioden 1983—1989. Benämningen ålder-
domshem återupptas under åren 1990—1991 (SCB 1991a). Boende i
servicehus redovisas fr.o.m. år 1982. De ökar därefter tämligen snabbt
till 40 800 i december 1991, att jämföra med 34 500 boende inom
ålderdomshem. Vid samma tid bodde ca 11 700 i servicelägenheter i
vanliga bostadshus och ca 5 100 i gruppbostäder (SCB 1992).
1993/94 :RR 10
Bilaga
19
1993/94:RR10
Bilaga
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
-70 -71 -72 -73 -74 -75 -76 -77 -78 -79 -80 -81 -82 -83 -84 -85 -86 -87 -88 -89 -90 -91
Fig. 2:1
Utvecklingen av antal boende i äldrebostäder under perioden
1970-1991. (SCB 1984, SCB 1991, SCB 1992, Statistisk Årsbok).
Fig. 2:1 visar hur äldreboendet förändrats. Antalet boende på ålder-
domshem har minskat alltmer, vilket SCB förklarar med att många
ålderdomshem har lagts ner eller byggts om. Bredvid denna förändring
av ålderdomshemmen har successivt utvecklats först servicehus med
lägenheter, därefter servicelägenheter i vanliga bostadshus och senare
även gruppbostäder.
Under perioden 1982 till 1991 tillkom totalt 9 633 plat-
ser/iägenheter, vilket motsvarade en ökning med 11,9 %. Under perio-
den 1985 till 1991 tillkom 5 475 platser/lägenheter, en nettoökning
med 6,8 %. Denna förändring är en följd av att antalet platser på
ålderdomshem minskat från nära 52 000 till drygt 36 000 platser
medan antalet servicelägenheter i bostadshus eller lägenheter i service-
hus ökade från drygt 33 000 till drygt 49 000 lägenheter och drygt
5 000 platser i gruppbostäder tillkom. Under samma period ökade
antalet boende inom äldrebostäderna med 8,5 %. En förskjutning har
således skett från ålderdomshemsboende mot ett mer varierat äldrebo-
ende. (Se fig. 2:2.)
Fig. 2:2
Antal boende i äldrebostäder 1985 resp. 1991 (SCB 1987, SCB 1992).
20
Anmärkning:
Oskarshamns, Lindesbergs, Surahammars och Nordmalings kommuner
ingår inte i redovisningen av 1992 års statistik över särskilt boende.
Fr.o.m. 1992 års officiella statistik åtskiljs inte olika typer av boende-
former i insamling och redovisning av uppgifter om särskilda boende-
former. SCB hänvisar till att senare års kvalitetskontroller visat på
problem med kommunernas särredovisning av olika typer av äldrebo-
ende samtidigt som lagstiftningen efter ädelreformen inte heller längre
särskiljer olika typer av äldreboende. Även lokala sjukhem, vilka
kommunerna övertagit från landstingen, ingår numera i statistiken.
Fr.o.m. 1992 omfattar således statistiken fler kategorier boende och fler
boendeformer än tidigare. Därmed är den inte jämförlig med tidigare
statistik. Liksom i den tidigare statistiken kan äldreboendet endast
urskiljas från övrigt särskilt boende, genom att de boende delas in i
åldersgrupper. I statistiken över särskilt boende utgörs äldreboende av
boende för personer som är 65 år eller äldre. Särskilt boende för
funktionshindrade utgörs av boende för personer som är under 65 år.
Revisorernas kommunenkät
Kommunerna i fyra län har besvarat frågor om hur deras äldreboende
under åren 1986—1992 har förändrats till följd av ny- och ombyggnad.
Jämförbara uppgifter om sjukhemsplatser under perioden har inte
kunnat erhållas, varför dessa ej ingår i denna redovisning. Ny- resp,
ombyggnad av äldrebostäder har pågått under hela perioden, men i
stegrad takt under de senaste åren. Totalt har förändringen resulterat i
att platsantalet utökats med ca 22 %. Spridningen mellan länen är
dock stor, från 3% till 37 %. Tyngdpunkten varierar något, men
förändringens profil är likartad i de fyra länen, med minskat platsantal
på ålderdomshem, och ökat platsantal i serviceboende samt snabbt
ökande platsantal i gruppboende. (Se fig. 2:3.)
1993/94:RR10
Bilaga
Fig. 2:3
Förändring av antalet platser i äldreboendet 1986-1992 i fyra län.
21
Nybyggnaden under perioden resulterade i ett tillskott av 2 322 platser. 1993/94:RR10
Profilen speglar äldreboendets totala förändring under perioden. (Se Bilaga
fig. 2:4.)
■ Åh
B Gr.bo.
■ Sh
□ S.lgh.
EÖvr.
Fig. 2:4
Nybyggnad av äldrebostäder i fyra län under perioden 1986—1992.
Fördelning av platser på olika typer av äldreboende.
Ombyggnaden rör främst insatser för att höja standarden på ålder-
domshem, men även ombyggnad av vanliga bostadslägenheter till äld-
rebostäder. Ombyggnad av ålderdomshem leder till ett minskat plats-
antal, om den inte kombineras med en kraftig tillbyggnad. Viss till-
byggnad i samband med ombyggnad förefaller vara ganska vanlig.
Vanliga bostäder som byggs om till äldrebostäder ger ett nettotillskott
av platser. Totalt resulterar de fyra länens ombyggnad under perioden i
att antalet platser i ombyggnadsobjekten reduceras med ca 18 %.
Spridningen mellan länen är dock relativt stor från + 3 % till -28 %.
Tabell 2:1 visar hur ombyggnaden bidrar till förändringar av äldrebo-
endets olika typer av boendeformer.
|
Boende typ |
Byggn.! |
' i drift år | ||||||
|
före/efter omb. | ||||||||
|
1986 |
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
Summa | |
|
Åh/Åh |
-38 |
-14 |
-1 |
-27 |
-42 | |||
|
Åh/Gr.bo |
-31 |
-74 |
-34 |
-62 |
-79 |
-316 | ||
|
Äh/Sh |
-5 |
-10 |
-14 |
-8 |
-7 |
-32 |
-76 | |
|
Åh/S.Igh |
-19 |
-12 |
-31 | |||||
|
Lgh/Gr.bo |
+20 |
+34 |
+8 |
♦5 |
+7 |
+22 |
+96 | |
|
Sj.h./Säbo |
-19 |
+ 14 |
-5 | |||||
|
Övrigt |
+20 |
-28 |
-16 |
-26 | ||||
|
Summa |
-56 |
-10 |
-15 |
-92 |
-77 |
-82 |
-118 |
-378 |
|
Tab. 2:1 | ||||||||
Nettoförändring av antalet platser fördelade på år och olika typer av
äldreboende vid ombyggnad under perioden 1986—1992 i D-, O-, X-
och Z- län.
22
Förkortningar:
Åh = ålderdomshem
Gr.bo = gruppbostäder
Sh = servicehus med lägenheter
S.lgh = servicelägenheter i vanliga bostadshus
Lgh = lägenheter i vanliga bostadshus
Sj.h = sjukhem
Säbo = särskilda boendeformer för äldre
SMHI = servicehus med helinackordering
Övrigt = odefinierade/blandade typer av särskilda boendeformer för
äldre
2.1.2 De boende
De boendes ålder varierar för de olika formerna av särskilt boende.
Fig. 2:5 illustrerar detta med uppgifter från 1991 års officiella statistik.
(Sjukhemmen ingår inte i denna statistik.) Ålderdomshemmen vänder
sig nästan enbart till ålderspensionärer och har också den högsta
andelen av de äldsta (80 år och äldre). Övriga boendeformer vänder sig
i varierande grad även till yngre (under 65 år) med funktionshinder
och har även en mindre andel av de äldsta.
1993/94:RR10
Bilaga
9 0,0 0%
8 0,00%
7 0,0 0%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
1 0,00%
0,00%
Fig. 2:5
De boendes ålder i olika typer av äldreboende 1991 (SCB 1992).
Som ovan nämnts ingår fr.o.m. 1992 även sjukhemmen i statistiken
över särskilda boendeformer. De olika boendeformerna särskiljs inte
längre. År 1992 fanns 118 618 boende i särskilda boendeformer, vilket
motsvarade 1,3 % av befolkningen. Andelen i särskilt boende ökar
markant i åldersgrupperna över 65 år, vilket tyder på en kraftig
dominans av s.k. äldreboende. (Se fig. 2:6.)
23
1993/94:RR10
Bilaga
60%r
■ Andel boende I särskilda
boendeformer
S Andel i befolkningen
Fig. 2:6
Boende i särskilda boendeformer i olika åldrar 1992; andel av de
boende och andel av befolkningen (SCB 1993a).
Under perioden 1982—1991 ökade andelen personer 80 år och äldre
bland de boende på ålderdomshem från 72 % till 81 % (SCB 1991,
SCB 1992). Vid upprepade mätningar sedan 1978 av förmågan att
klara dagliga sysslor samt somatiskt och psykiskt status bland de
boende inom äldrebostäder i Sundsvalls kommun framträder också en
ökande vårdtyngd (SoS 1993e). Denna illustreras även av en snabbt
ökande andel dementa. (Se tabell 2:2.)
Institutionstyp
Ålderd.hem
Sjukhem
|
1975 |
1982 |
1988 |
|
17 % |
19 % |
40 % |
|
57 % |
63 % |
80 % |
Tab. 2:2
Andel dementa på sjuk- och ålderdomshem i Västerbotten (Thorslund
1993).
2.1.3 Standard
Av samtliga bostäder i särskilda boendeformer vid årsskiftet 1992/93
utgjordes 40 % av fullständiga lägenheter, främst 2 rum och kök, och
60 % av enbart ett rum, oftast utan kokmöjlighet. Bland de senare
återfanns de 40 % av bostäderna som hade en privat bostadsyta på
mindre än 20 m2. Där ingick i sin tur de drygt 3 % av bostäderna — i
huvudsak flerbäddsrum — som saknade privat bostadsyta. 80 % av
bostäderna hade egen toalett och 55 % egen dusch eller bad (SCB
1993a). Standarden i äldreboendet har förändrats under senare år.
• Under perioden 1985—1991 ökade andelen enkelrum i lokala sjuk-
hem från 33 % till 40 %.
• Under perioden 1985—1991 minskade antalet platser på ålderdoms-
hem från 52 000 till 35 700. SCB förklarar detta med att de allra
äldsta hemmen lagts ner. Hälften av minskningen ses dock som en
följd av ombyggnad till bättre standard. Även benämningen ändras
24
då i flera fall. Av samtliga boende på ålderdomshem år 1991 hade
nästan alla (99 %) eget rum och 89 % egen toalett. Egen dusch hade
dock endast 16 % och egna kokmöjligheter ca 7 %.
• Gruppbostäder för äldre, i huvudsak dementa, har under perioden
1987—1992 kraftigt ökat från 65 enheter med 500 boende till nästan
850 enheter med 6 700 boende.
• Antalet lägenheter i servicehus eller insprängda servicelägenheter
ökade under perioden 1982—1991 från 24 500 till 49 300, huvud-
sakligen i form av 1 samt 2 rum och kök (SCB 1991). Utbyggnaden
av denna boendeform har nu börjat ersättas av en ombyggnad, där
andra typer av äldreboende, bl.a. gruppboende samlokaliseras eller
integreras. (SoS 1993b, SCB 1992)
1993/94:RR10
Bilaga
Riksdagen har uppmärksammat frågan om hur behovet av särskilda
boendeformer för äldre tillgodoses. Frågan rymmer i sig dels frågan
om de äldres behov av särskilda boendeformer, dels frågan om insatser
för att tillgodose detta behov. Båda delfrågorna har visat sig vara svåra
att entydigt besvara. Centrala aspekter i en analys av de äldres behov
av särskilt boende är därvid åldersutvecklingen, hur de äldre tidigare
bott samt kunskap om orsaker till att de äldre inte kan bo kvar i sina
tidigare bostäder.
2.2.1 Åldersutvecklingen
Ovan (fig. 2:6) framgår att det föreligger ett klart samband mellan hög
ålder och särskilt boende. Under perioden 1985—1991 har åldersgrup-
pen 80 år och äldre ökat med 21 %. Fram till sekelskiftet väntas de
senaste decenniernas ökning av ålderspensionärer stagnera. Ökningen i
de äldsta åldersgrupperna förväntas dock fortsätta (Statistisk årsbok
1993).
1600000
1200000
1400000
1000000
90år -
800000
600000
400000
200000
—■—85 år -
—£—80år-
——65 år -
Fig. 2:7
Antalet äldre sedan 1975 samt prognos fram till år 2000 (Statistisk
årsbok 1978, 1987 och 1993).
25
2.2.2 De äldres boende
Flera studier visar att de flesta gamla — i såväl s.k. vanligt boende som
särskilt boende — vill bo kvar där de bor. Bostadsbeståndet har därvid
betydelse för de äldres möjlighet att bo kvar. I detta avsnitt redovisas
uppgifter om de äldres vanliga boende. Där inte annat anges är
uppgifterna hämtade ur SCB:s undersökning om levnadsförhållanden
(ULF), Pensionärer 1980-1989, (SCB 1993b).
Drygt 90 % i åldrarna 65 år och äldre och 65 % i åldrarna 85 år
och äldre bor i vanliga bostäder. Andelen har inte förändrats nämnvärt
sedan 1975. Åldern har dock stor betydelse för vilken typ av bostäder
de gamla bor i. Efter pensionsåldern minskar andelen som bor i villa
snabbt, medan andelen som bor i lägenheter ökar till 75-årsåldern.
Därefter ligger andelen lägenhetsboende konstant i tio år innan den
börjar minska. (Se fig. 2:8.)
1993/94 :RR 10
Bilaga
år år
år år
Fig. 2:8
Boendeformer bland pensionärer. Andel i olika åldrar (SCB 1993b).
Utrymmesstandarden har ökat under de senaste decennierna för hela
befolkningen och även för pensionärerna, vilka med gällande norm
inte kan betraktas som trångbodda. Avsaknad av dusch eller bad är
något vanligare i pensionärshushåll än i hushållsbeståndet som helhet.
Drygt 3 % i åldrarna 65 år eller äldre och närmare 5 % i åldrarna 85
år eller äldre saknar dusch eller bad i sin bostad.
Resultaten av ULF visar också att en av fyra pensionärer — något
fler i de äldsta åldrarna — bor en eller flera trappor upp utan hiss och
fyra av fem bor inte i en bostad som är tillgänglig för rullstol.
Förhållandena skiljer sig inte nämnvärt från dem som gäller för yngre
hushåll. För pensionärer med rörelsebesvär blir dock detta ett pro-
blem. (Se tab. 2:3.)
26
|
16-64 |
65-84 år |
85 år och |
1993/94:RR10 Bilaga | |
|
Bor en eller flera trappor upp utan hiss |
22,0 % |
24,6 % |
26,9 % | |
|
Bor i ej rullstolstillgänglig bostad |
81,7 % |
81,0 % |
76,4 % | |
|
Därav med rörelsebesvär |
- |
81,5 % |
81,4 % |
Tab. 2:3
Bostadens tillgänglighet och rörelsebesvär (SCB 1993b).
I en intervjustudie av ett slumpmässigt urval 70—85-åringar i Västerås
1990 belystes de gamlas flyttplaner och önskemål. Ensamboende var
mer flyttbenägna än sammanboende. För att kunna bo kvar behövde
de småhusboende främst hjälp med trädgårdsskötsel, medan de som
bodde i flerbostadshus främst skulle behöva en hiss. De anhörigas stora
betydelse för de gamlas möjlighet att bo kvar betonades. (Björnsson
1990)
Även i ULF framkom att ca 70 % av pensionärerna i åldrarna 75 år
och äldre önskar bo kvar i sin nuvarande bostad, främst med hänvis-
ning till att man känner sig rotad och fri där. De som önskar flytta
anger något olika skäl beroende på boendeform. Bostadens standard
och i viss mån brist på service utgör huvudsakliga skäl för att de som
bor i villa önskar flytta, medan trappor och brist på service är de
främsta skälen bland boende i flerfamiljshus. Kopplat till önskemål om
att bo kvar finns en oro för att inte klara detta, vilken är mest uttalad
bland kvinnor i alla åldrar över 65 år.
2.2.3 Vad säger forskningen?
En studie från 1970-talet visade att hälften av flyttningarna till ålder-
domshem och en tredjedel av inskrivningarna vid sjukhem hade
kunnat undvikas med mer insatser inom den öppna vården. Vidare
ansåg den handläggande personalen att ca 40 % av de som bodde på
ålderdomshem eller inom långvården var felplacerade (BFR 1983).
Hösten 1992 anordnade Socialstyrelsen, inom ramen för sitt uppdrag
om särskilda boendeformer, en utfrågning med forskare inom geronto-
logi och geriatrik om de äldres behov av service och vård mot
bakgrund av de närmaste tio årens fortsatta ökning av de äldsta
åldersgrupperna. Utgångspunkt för diskussionen var en mekanisk
framskrivning av de äldres omsorgsbehov utifrån den demografiska
utvecklingen och olika åldersgruppers hittillsvarande utnyttjande av
vård. Enligt denna prognos skulle de samlade insatserna behöva räknas
upp med 10—20 % fram till år 2000 (Thorslund 1993).
Man konstaterade att det inte finns någon samstämmig uppfattning
om behovet av särskilda boendeformer. Utgångspunkt för diskussionen
var i stället hur de äldres behov kan komma att utvecklas. Bl.a.
framkom:
27
• Den ökande medellivslängden medför snarare senarelagda än minska-
de vårdbehov i de högsta åldrarna. Det finns inga tecken på att
behovet av omsorg minskar i de äldsta åldersgrupperna. Snarare
framträder i dessa åldrar större skillnader och en generell försämring
av hälsan.
• I hög ålder har såväl sjukdomar som åldrandet stor betydelse för
funktionsinskränkning. Adekvata insatser för de gamla förutsätter ett
väl definierat hjälpbehov och en god balans mellan sociala och
medicinska insatser.
• Kretsen av nära släktingar runt de äldre har snarare utökats under
1980-talet. Isolering, upplevd ensamhet och depression ökar ändå med
stigande ålder. Depression är ett vanligt, men underskattat, problem
hos äldre. Ofta tillskrivs problemen "normalt åldrande". Behand-
lingsmetoder finns dock och är relativt framgångsrika vad gäller
depressiva tillstånd, sömnstörningar, oro och ångest. Uppgifterna går
delvis isär om den upplevda ensamhetens betydelse vid särskilda
boendeformer. Studier pekar dock på att gamla med hemtjänst och
hemsjukvård har mindre socialt nätverk än de som inte har sådan
hjälp.
• Åldern är en klar riskfaktor för insjuknande i demenssjukdomar. Vid
60—65 års ålder riskerar endast någon procent att insjukna medan
var tredje riskerar att drabbas i 85—90-årsåldern. Antalet dementa på
institution uppskattas i dag till omkring 60 000—70 000. Enligt ak-
tuella studier bor lika många hemma. Försök att behandla störningar
i intellektet och minnesfunktioner med olika preparat pågår. Etable-
rade metoder för behandling kan emellertid inte förväntas inom de
närmaste 5—10 åren. Viss framgång har dock uppnåtts vid försök
med minnesträning. Positiva effekter finns också från forskning med
inriktning på vård och omsorg av dementa.
• Vårdtyngden, dvs. behovet av omsorg och tillsyn, ökar både inom
äldreboendet och inom övriga insatsområden för de äldre/äldsta.
Sammanfattningsvis enades man om att en mekanisk framskrivning av
insatsbehovet är en primitiv och tveksam metod. En bättre prognosme-
tod saknades dock. Ingen ifrågasatte heller det framräknade behovet av
resurstillskott.
Vid avrapporteringen av uppdraget om äldreboende konstaterar Social-
styrelsen att forskning som belyser de äldstas (80 år och äldre) behov
av service och vård är heterogen. Möjligheten att dra generella slutsat-
ser från olika resultat kan ifrågasättas. Samstämmighet råder dock i
flera avseenden.
• Bland de äldsta finns en grupp med små hjälpbehov som klarar sig
med enbart hemtjänst medan en grupp har mycket omfattande
behov av hjälp och inte klarar sig hemma trots stora insatser.
• Anhöriga står för en mycket stor del av insatserna. Kunskap om
omfattning och innebörd av dessa insatser är dock begränsad.
1993/94 :RR 10
Bilaga
28
• Äldre vill inte flytta från det egna hemmet förrän det är nödvändigt.
Som flyttningsorsak anges främst sviktande, egen eller makes/makas,
hälsa samt ensamhetskänslor och behov av trygghet. Bostadens stan-
dard tycks spela mindre roll. Bostadens tillgänglighet anses bidra till
ökad livstillfredsställelse för det stora antalet rörelsehindrade.
• Vårdtyngden ökar betydligt. Andelen dementa med stora hjälpbehov
är i vissa områden ca 40 % på ålderdomshem och 80 % på sjukhem.
Skillnaden mellan olika boendeformer minskar över tiden, dvs. de
boendes behov blir alltmer likartade. Nuvarande utbud av äldrebo-
städer med övervikt på servicehus har svårt att tillgodose behov av
omsorg och tillsyn bland de äldsta.
• Det finns få forskningsresultat som belyser de äldres behov av
service och omsorg. Detsamma gäller kunskapen om hur olika
boendeformer som helhet tillgodoser de äldres behov. Resultatet av
en ännu inte publicerad studie inom det s.k. ÄSIM-projektet visar
exempelvis att vårdbehoven ökar snabbare bland dem som bor på
ålderdomshem än bland de som bor kvar i det egna hemmet. (SoS
1993c)
Två forskare reste 1991 frågan om målgrupper för olika satsningar på
äldreboende. Servicehus — en av 1980-talets största satsningar inom
äldreomsorgen — ifrågasätts i dag ur flera aspekter. Många anses
"alltför sjuka" för att vara där. Andra känner sig ensamma och
isolerade. Författarna konstaterar att målgruppen och servicehusens
roll i äldreomsorgen aldrig definierades. Paralleller dras till gruppbo-
städerna, som nu snabbt expanderar. Vilka personer med demenssjuk-
dom skall fa plats där? De med de största behoven eller de som passar
in i den positiva samvaro man försöker skapa? Hur länge skall de fa
bo kvar? (Johansson/Thorslund 1991)
En annan nyligen genomförd studie visar på ett direkt samband
mellan å ena sidan en hög andel medicinskt färdigbehandlade inom
sjukvården och å andra sidan en låg andel platser på ålderdomshem
och sjukhem relaterat till andelen 80 år och äldre. Tydligast var
problemet i storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö samt
i Örebro län (Styrborn/Thorslund 1993).
Forskningen har även belyst metodmässiga problem när det gäller
möjligheten att ta reda på äldre människors boendepreferenser (SIB
1989).
Det råder således en i många avseenden stor osäkerhet om vil-
ket/vilka problem dagens och morgondagens bostäder för äldre skall
avses lösa. Flera källor framhåller samtidigt att svensk äldreforskning
internationellt sett befinner sig i frontlinjen. En internationellt sam-
mansatt expertgrupp utvärderade för några år sedan svensk forskning
om äldreboende och gav genomgående goda omdömen (SoS 1993a,
SoS 1993d).
1993/94:RR10
Bilaga
29
2.3.1 Kostnader för äldreomsorg
Enligt 1991 års officiella statistik var den totala kostnaden för 34 500
personer i ålderdomshem 7 306 651 tkr vilket motsvarar 580 kr per
vårdtagare och dag. Av kostnaden avsåg 79 % vård (huvudsakligen
personal) och 21 % lokaler och inventarier (SCB 1992). Kommuner-
nas redovisning medgav inte möjligheter att särskilja kostnaderna för
övrigt äldreboende.
Efter ädelreformens genomförande särskiljs, som ovan nämnts, inte
längre olika typer av särskilt boende i statistiken varför inte heller
uppgifter om kostnader för äldreboende kan erhållas. Enbart uppgifter
om kommunernas bruttokostnader för hela äldreomsorgen kan erhål-
las. (Se tab. 2:4.)
1993/94 :RR 10
Bilaga
|
Totala kostnader |
Kostnad/inv. | |
|
80 år och äldre | ||
|
Tkr |
Tfcr | |
|
1985 |
16 016 000 |
51,1 |
|
1987 |
17 642 000 |
52,6 |
|
1989 |
19 424 000 |
54,1 |
|
1991 |
21 186 000 |
55,8 |
Tab. 2:4
Bruttokostnader för kommunernas äldreomsorg i 1985 års priser.
SCB: Kommunernas finanser 1993.
Kostnaderna för äldreomsorgen har således ökat med 32 % i fasta
priser under åren 1985 till 1991. Relateras dessa kostnader till gruppen
80 år och äldre under samma period har kostnaderna ökat med drygt
9 %.
2.3.2 Kostnader för äldreboende
Kostnader för äldrebostäder har belysts i olika studier.
I anslutning till Socialstyrelsens och Boverkets uppdrag att utvärdera
gruppbostäder 1989 (SoS 1991a) genomfördes även ekonomiska beräk-
ningar av kostnaderna för olika boendeformer för äldre. Kostnaderna
för en vårddag beräknades i gruppbostäder till 785 kr. Därav avsåg
70 % personal, 13 % kapital och 17 % övriga kostnader. För demen-
ta beräknades i samma rapport vårddagskostnaden i hemmet till
691 kr, på ålderdomshem till 475 kr och inom sjukhem/långvård till
1 025 kr. (Samtliga kostnadsuppgifter i 1989 års priser.) Enligt beräk-
ningarna avser närmare tre fjärdedelar av kostnaderna personal. Denna
torde dimensioneras efter omsorgsbehovet hos berörd målgrupp. De
dementa utgör ingen homogen grupp ur omsorgssynpunkt. Det fram-
går inte av redovisningen om de olika kostnadsberäkningarna utgår
från samma omsorgsbehov (SoS/BoV 1991).
30
En annan underlagsrapport till ovannämnda uppdrag rörande
gruppboende (som delvis legat till grund för föregående rapport)
belyser samhällsekonomiska aspekter på ett ökat gruppboende för
äldre. Beräkningarna i denna rapport bygger på antagandet att de tre
alternativen gruppboende, hemmaboende och institutionsboende har
samma vårdmässiga innebörd och kan jämföras sinsemellan. Under
detta antagande blir slutsatsen att gruppboende är dyrare än de två
övriga alternativen till följd av främst högre personaltäthet men även
högre bostadsinvesteringar. Den ökade merkostnaden per år beräknas
till 30 000—69 000 kr, vilket motsvarar 82—89 kr per dag (SoS
1991b).
Sedan 1988 har ett samarbete utvecklats mellan Institutet för hälso-
och sjukvårdsekonomi (IHE) i Lund och Socialhögskolan i Lund i
syfte att studera kostnaderna av olika omsorgsalternativ. Som ett led i
detta arbete redovisades 1992 en analys av kostnader för ålderdoms-
hem. Dessa byggde på uppgifter från fem ålderdomshem. Den totala
årskostnaden varierade här från 173 000—224 000 kr med ett genom-
snitt på 202 000 kr. Detta ger en kostnad per vårddag på 474—614 kr
eller i genomsnitt 553 kr (1991 års priser). Av denna kostnad avsåg
77 % service och omsorg, 17 % boende och 6 % mat (IHE 1992).
Av de boende var, enligt rapporten, drygt 40 % antingen helt
oberoende av hjälp med dagliga aktiviteter eller hade endast behov av
begränsade hjälpinsatser. Personalen omfördelade också insatser så att
psykiskt oklara och de med funktionsnedsättningar fick fler hjälptim-
mar än övriga boende. Vårddagskostnaden beräknades således variera
mellan 441 och 792 kr när hänsyn togs till de varierande omsorgsbe-
hoven bland de boende. Enbart själva vårdinsatsen varierade från 19
till 381 kr per dag.
2.3.3 Statliga subventioner vid produktion av äldrebostäder
Boverket har beräknat omfattningen av statliga, ekonomiska subventio-
ner vid byggande av gruppbostäder motsvarande genomsnittliga värden
för en boendeenhet som beviljats stimulansbidrag 1992.
Det statliga ekonomiska stödet beräknades för år 1992 till ca 30 %
av produktionskostnaden varav det statliga räntebidraget utgjorde ca
18 % och stimulansbidraget ca 12 %. För år 1993 beräknades det
statliga stödet ha ökat till ca 42 % varav räntebidraget utgjorde ca
30 % medan stimulansbidraget fortfarande utgjorde 12 %.
Boverket förklarar det högre räntebidraget för år 1993 med att 1993
års beräkningssystem gynnar äldrebostäder och även ger en högre
subvention i dagens ränteläge. En närmare redovisning av beräkning-
arna återfinns i underbilaga 4.
I ett internationellt perspektiv har Sveriges befolkning en hög medelål-
der. I Sverige är 8 % av befolkningen 75 år eller äldre, vilket är högre
än i flertalet andra OECD-länder. (Se fig. 2:9.)
1993/94 :RR 10
Bilaga
31
Fig. 2:9
% % % % % % % % %
1993/94: RR10
Bilaga
Åldersgruppen 75 år och äldre i några OECD-länder 1990.
Källa: Landstingsförbundet: Vårdutnyttjande och resurser 1980—1992.
Ett program för Helse- og Sosialsektoren 1988, som genomfördes inom
ramen för Nordiska ministerrådet, visade på en sinsemellan likartad
förskjutning bland de äldre inom de nordiska länderna med en stagne-
rande andel ålderspensionärer och en ökande andel av de äldsta.
Gemensamt för de nordiska länderna var en politiskt högt prioriterad
äldreomsorg med tyngdpunkten på självständigt boende. Parallellt med
detta skulle institutionsvården utvecklas. Det framkom även att de
äldres omsorgsbehov behövde utrönas. En iakttagelse var att behov
knutna till demenssjukdomar samt sorg, depression och nedstämdhet
får ökad betydelse bland de äldre. Det framhölls att psykologisk och
psykiatrisk kompetens i liten utsträckning engagerat sig i dessa frågor.
(Nordisk Råd/Nordisk Ministerråd 1988)
En sammanställning rörande bostäder och boendemiljö i de nordis-
ka länderna 1992 med särskild inriktning på de äldre visade på
likartade bostadspolitiska mål medan styrmedlen skilde sig. Alla län-
derna betonade ett självständigt boende. De flesta länderna hade sär-
skilda villkor för äldrebostäder. Villkoren var som regel lägre ställda
än för vanliga bostäder. I övrigt återspeglar kraven på äldrebostäder i
stort sett normkraven för vanliga bostäder i de enskilda länderna.
Endast i Sverige kombineras avsteg från de vanliga normkraven med
gruppbostadsformen, där de enskilda lägenheterna kombineras med
gemensamma utrymmen. (Nord 1992)
En studie av förändringar i familje- och hushållsstrukturen och följder-
na för de äldre i OECD-länderna visar bl.a. att det är ovanligt att de
gamla bor ihop med yngre generationer. Andelen ensamhushåll ökar
nu bland de äldre. De äldre önskar själva ha detta separata boende och
önskar också i ökad utsträckning hjälp från samhället i stället för hjälp
från familjemedlemmar. Fortfarande utgör dock anhöriginsatserna den
viktigaste delen i omsorgen om de äldre. (Sundström 1993)
En nyligen genomförd jämförelse mellan de nordiska länderna och
EG-länderna visar på både likheter och skillnader (Friis 1992). Studier
i dessa länder visar att de gamla, även om de inte bor ihop med sina
barn, regelbundet träffar barnen och att kontakten präglas av ömsesi-
dig hjälp. Stora skillnader visar sig i ländernas utbyggnad av äldreom-
sorgen. (Se tab. 2:5.)
Inst.boende
Erh. soc.
hemhjälp
1993/94: RR 10
Bilaga
|
Danmark |
6 % |
17 % |
|
Holland |
10 % |
12 % |
|
England |
3 % |
9 % |
|
Frankrike |
6 % |
7 % |
|
Belgien |
4 % |
6 % |
|
Tyskland, Irland |
5 % |
3 % |
|
Italien, Spanien, |
<2 % |
<1 % |
|
Portugal, Grekland |
<2 % |
< 1 % |
|
Finland |
8 % |
10 % |
|
Norge |
6 % |
14 % |
|
Sverige |
7 % |
14 % |
Tab. 2:5
Andel 65 år och äldre på institution resp, med social hemhjälp (Friis
1992).
Holland har högst andel äldre institutionsboende med 10 % av befolk-
ningen över 65 år på institution. (Detta förklaras med att landet efter
andra världskriget till viss del löste sina bostadsproblem med att bygga
institutioner för de äldre.) Därefter följer Finland och Sverige med
8 % resp. 7 % av de äldre på institution. I Medelhavsländerna bor
mindre än 2 % av den äldre befolkningen på institution. (Det framgår
inte hur begreppet "institution" har definierats vid denna inventering.)
I samtliga EG-länder, liksom inom de nordiska länderna, är ett
uttalat mål att de gamla skall bo kvar i eget hem så länge som möjligt.
Stora skillnader föreligger dock i utbyggnaden av hjälp i hemmet. I
särklass bäst utbyggd hemhjälp har Danmark, där 17 % av den äldre
befolkningen erhåller social hemtjänst. Därefter följer Sverige och
Finland med 14 % vardera och Holland med 12 %. Även i detta
avseende ligger Medelhavsländerna lägst, där mindre än 1 % av den
äldre befolkningen erhåller social hemtjänst.
Det finns också stora skillnader i standarden för de institutionsboen-
de. Generellt är det ovanligt med eget rum och egna möbler. Ännu
ovanligare är det med eget hygienutrymme och egna kokmöjligheter. I
varierande utsträckning förekommer olika typer av "halvinstitutioner"
som serviceboende och kollektivboende.
Sammanfattningsvis har standarden inom svenskt äldreboende avse-
värt förbättrats under de senaste 5—10 åren, även om mycket ännu
återstår att uträtta. Internationellt sett förefaller också äldreomsorgen i
Sverige, liksom i övriga nordiska länder, vara relativt väl utbyggd.
Under perioden 1985—1991 ökade det totala antalet platser/lägenheter
i äldrebostäder med 6,8 % och antalet boende med 8,5 %. Under
samma period ökade dock åldersgruppen 80 år och äldre med 21 %.
Trots utbyggnaden och ett ökat antal platser rör det sig således om en
3 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR10
minskad tillgång på platser relaterat till de äldsta åldersgrupperna.
Under 1980-talet har de boendes genomsnittliga ålder och behov av
vård och tillsyn ökat markant inom äldreboendet.
Revisorernas kommunenkät visar på stora variationer i byggandet av
äldrebostäder mellan olika kommuner och län. Under perioden har
utbudet av äldrebostäder också blivit mer varierat och standarden har
höjts. Detta gäller dock inte generellt för de sjukhem som kommuner-
na övertog från landstingen i samband med Ädelreformen, vilka också
numera ingår i kommunernas äldrebostäder.
Studier ger exempel på flera allvarliga brister i utnyttjandet av
platser inom äldreboendet så sent som för 10—15 år sedan. Forskning-
en belyser olika faktorer av betydelse vid behov av äldreboende, utöver
ålder. Sviktande fysisk och inte minst psykisk hälsa liksom isolering
och upplevd ensamhet anses ha betydelse. Depression framhålls som
ett vanligt men underskattat problem bland de äldre, och risken att
insjukna i demenssjukdomar ökar snabbt i de högsta åldrarna. En
samlad mer konkret och enhetlig överblick visar sig dock svår att
erhålla. Kunskapen om hur olika typer av boende svarar mot de äldres
behov förefaller också vara mycket begränsad.
Under perioden 1985—1991 (fram till Ädelreformen) ökade kom-
munernas samlade bruttokostnader för äldreomsorgen med 32 %.
Relaterat till gruppen 80 år och äldre blir kostnadsökningen drygt 9 %
under samma period. Den relativa minskningen av antalet platser
inom äldrebostäder under 1980-talets senare hälft förefaller således
snarare vara ett uttryck för omprioritering än en allmän nedskärning
av insatser för de äldre. I internationell jämförelse är svensk äldreom-
sorg också relativt väl utbyggd.
Boverkets beräkningar av statligt bostadsstöd visar att de statliga
subventionerna vid produktion av gruppbostäder mellan åren 1992
och 1993 ökade från ca 30 % till ca 42 % av produktionskostnaden.
Enligt genomförda analyser av kostnader för äldrebostäder är dock
mindre än 20 % av den totala kostnaden hänförlig till kapitalkostna-
den för boendet, medan 70—80 % av kostnaden är hänförlig till
personalinsatser till följd av omsorgsbehov. Avgörande för den totala
kostnaden i äldrebostäder är således de boendes behov av vård och
tillsyn.
1993/94 :RR 10
Bilaga
34
3.1.1 Riksdagens beslut
T.o.m. utgången av 1981 var kommunerna skyldiga att driva ålder-
domshem enligt den då gällande socialhjälpslagen. Statsbidrag till
anordnande samt om- och tillbyggnad av ålderdomshem utgick fram
t.o.m. 1964, då bidraget drogs in (tillsammans med sju andra speciella
bidrag) i anslutning till införandet av ett kommunalt skatteutjämnings-
bidrag (prop. 1965:43, SU 78, rskr. 227).
Den 1 januari 1982 ersattes den tidigare sociallagstiftningen av en ny
ramlag, socialtjänstlagen. Socialtjänsten skulle i fortsättningen bygga på
respekt för människors självbestämmanderätt och integritet. I lagens 6
och 20 §§ regleras rätten till äldreboende. 6 § ger den enskilde rätt till
bistånd för sin försörjning och livsföring i övrigt om behovet inte kan
tillgodoses på annat sätt. Insatserna skall utformas i samförstånd med
den enskilde hjälpbehövande. Samtidigt påpekas att utvecklingen av
socialtjänsten måste anpassas till de samhällsekonomiska förutsättning-
arna. Begreppet ålderdomshem mönstras ut ur lagst;ftningen. I stället
skulle socialnämnden, enligt 20 §, verka för att äldre människor får
goda bostäder och ge dem som behöver det stöd och hjälp i hemmet och
annan lättåtkomlig service samt för äldre människor med behov av
särskilt stöd — — — inrätta bostäder med gemensam service (service-
hus) (prop. 1979/80:1, SoU 44, rskr. 385).
Våren 1988 betonade en enig riksdag att ålderdomshem behövs även i
fortsättningen. Behovet av en mellanform inom äldreomsorgen — — —
mellan å ena sidan boende/servicehusboende och å andra sidan vård
inom långtidssjukvården — — — som uppfyller kraven på en god bostad
och en god omsorg framhölls. Statsbidrag utgick till ombyggnad av
ålderdomshem sedan den 1 juli 1987 och vidgades nu till att även
omfatta nybyggnad (BoU 1987/88:12, rskr. 312). Statsbidrag till social
hemhjälp skulle fr.o.m. den 1 januari 1989 utgå oberoende av boende-
form (prop. 1987/88:100 bil. 10, SoU 15, rskr. 311).
Hösten 1988 ställde sig riksdagen bakom riktlinjer för äldreomsor-
gen inför 1990-talet. Insatserna skall bygga på integritet, trygghet och
valfrihet för de äldre. Målet skulle vara att även den som behöver vård
och tillsyn skall ha rätt till en fullvärdig bostad. Detta mål skulle
främjas genom ett utbyggt stöd i ordinärt boende samt genom utveck-
ling av de särskilda boende- och vårdformerna servicebostad, ålder-
domshem och gruppbostad. Det angelägna i att otidsenliga institutio-
ner byggs om framhölls. Detta skulle dock ske med stor varsamhet och
planeras i samråd med de äldre. De äldres valfrihet avsågs tillgodoses
genom ett varierat utbud av särskilda boende- och vårdformer. Kom-
munernas skyldighet att planera sin äldreomsorg fördes in som ett
tillägg till socialtjänstlagen (prop. 1987/88:176, SoU 1988/89:6, rskr.
55).
1993/94:RR10
Bilaga
35
Hösten 1990 fattade riksdagen beslut om ett samlat ansvar för service
och vård för äldre och handikappade för kommunerna fr.o.m. den 1
januari 1992 den s.k. Adelreformen. Socialtjänstlagens 20 § ändrades.
Kommunerna blev skyldiga att inrätta särskilda boendeformer för
service och omvårdnad för äldre människor med behov av särskilt stöd
— servicebostäder, gruppboenden, ålderdomshem eller lokala sjuk-
hem. Enheter för somatisk långtidsvård med ett lokalt upptagningsom-
råde skulle överföras från landstingen till kommunerna. Behovet av
förbättrad boendestandard i de olika boendeformerna framhölls åter.
Det nödvändiga i att kommunerna prioriterar utbyggnaden av olika
boendeformer betonades — särskilt gruppboende för bl.a. senildementa
— liksom behovet att se över reglerna för statliga lån och bidrag. De
äldres valfrihet och ett varierat utbud av boendeformer betonades åter.
Beslut om ekonomisk reglering för att underlätta omstruktureringen
aviserades (prop. 1990/91:14, SoU9, rskr. 97).
Våren 1991 fattade riksdagen beslut om ekonomisk reglering av
Ädelreformen. Riksdagen betonade kommunernas och landstingens
frihet att utifrån lokala förhållanden finna goda lösningar för boendet.
Beslutet innebar bl.a.:
• Kommunerna åläggs ett obligatoriskt betalningsansvar för medicinskt
färdigbehandlade inom somatisk korttidsvård och geriatrik med för-
ändrade skattesatser, skatteväxling mellan kommuner och landsting
samt kompensation via skatteutjämningssystemet och statliga bidrag.
• Stimulansbidrag betalas under åren 1991 — 1995 med 500 000 kr per
färdigställd gruppboendeenhet, som uppfyller de allmänna förutsätt-
ningarna för statligt stöd vid ny- och ombyggnad av bostäder. Några
regler om enheternas storlek och samlokalisering av enheter ställs
inte upp.
• Stimulansbidrag betalas under åren 1992—1996 med 50 000 kr per
tillkommande enbäddsrum eller bostadslägenhet vid ombyggnad av
lokala sjukhem eller nybyggnad av särskilda boendeformer enligt
socialtjänstlagens 20 §. Stimulansbidragen handläggs av Socialstyrel-
sen.
(Prop. 1990/91:150 bil. 1:3, SoU25, rskr. 384)
3.1.2 Uppföljning och utvärdering — regeringens roll
Regeringen har under den gångna sexårsperioden genom flera uppdrag
till Socialstyrelsen — i flera fall i samverkan med Bostadsstyrel-
sen/Boverket — följt upp och utvärderat frågor med anknytning till
äldreboendet.
Ar 1987 redovisade Socialstyrelsen ett regeringsuppdrag genom rap-
porten Att bo på institution: En inventering av sociala förhållanden (SoS
redovisar 1987:12). Av rapporten framgår att
• huvuddelen av de institutionsboende var äldre och många var fysiskt
handikappade
• boendestandarden vid institutionerna var låg
• institutionerna som regel låg relativt väl integrerade i samhället
1993/94:RR10
Bilaga
• 47 % av ålderdomshemmen togs i bruk före 1960
• möjligheter att hävda rimliga krav på valfrihet och självständighet på
institutionerna var begränsade.
Socialstyrelsen betonade den enighet som fanns om bostadspolitiska
mål för gamla, handikappade och långvarigt sjuka samtidigt som man
konstaterade stora klyftor mellan mål och verklighet. Behovet av att
bygga upp alternativa former för stöd och service framhölls.
År 1988 redovisade Socialstyrelsen och Bostadsstyrelsen ett gemen-
samt regeringsuppdrag, Boende för gamla, handikappade och långvarigt
sjuka (PM 1988:22) med flera synpunkter på hur kommunernas
planering av bostadsförhållandena för gamla handikappade och långva-
rigt sjuka skulle kunna förbättras.
Hösten 1990 redovisade Socialstyrelsen och Boverket ett gemensamt
regeringsuppdrag, Gruppboende och gruppbostäder för äldre (SoS
1991a). Rapporten mynnade bl.a. ut i följande slutsatser:
• Behovet av gruppbostäder är stort. Boendeformen bör snabbt byggas
ut som en boendeform bland andra för äldre/åldersdementa i ett
lokalt varierat utbud av bostäder.
• Det behövs ett förstärkt statligt stöd till gruppbostäder. Den fysiska
utformningen av lägenheterna är dock inte den mest kostnadskrä-
vande delen av äldreboendet.
• Planeringsprocesserna är ofta bristfälliga. Befintlig kunskap tas inte
till vara. Särskilda informationsinsatser behöver riktas till kommu-
nerna.
Socialstyrelsen har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera
Ädelreformen. Uppdraget avrapporteras årligen och en samlad utvär-
dering skall lämnas fem år efter reformens ikraftträdande.
• I den första årsrapporten (SoS 1992a), ett halvår efter ikraftträdandet,
redovisades tidiga tendenser i reformarbetet. I ett inledningsskede
bedömdes reformen inte ha förorsakat några större problem. Nya
gränsdragningsproblem kunde dock komma att uppstå mellan hu-
vudmännens ansvarsområden rörande bl.a. frågor om rehabilitering
och färdigbehandlade patienter. De sjukhem som kommunerna tagit
över från landstingen hade i allmänhet låg standard jämfört med
andra särskilda boendeformer.
• Hösten 1993 lämnades en andra årsrapport (SoS 1993e). Det allmän-
na omdömet är fortfarande positivt. Kommunernas betalningsansvar
har medfört en halvering av antalet medicinskt Srdigbehandlade
patienter. Ansvaret för rehabilitering för äldre och handikappade
orsakar dock diskussioner om ansvarsfördelning. Andelen personer
80 år eller äldre i särskilt boende varierar i landets olika kommuner
från lägst 4 % till högst 47,2 %. Enligt en enkät till ett urval
vårdtagare i hemtjänst är en majoritet nöjd med sina bostäder medan
en signifikant större andel av dem som bor i särskilt boende van-
trivs. Flyttning till särskilt boende har fortlöpande studerats i Sunds-
valls kommun sedan år 1980. Studierna visar ett ökande hjälpbehov
vid inflyttningen. 1993 års studie tyder samtidigt på att en del
flyttningar kanske hade kunnat undvikas med andra insatser. "Oro-
1993/94 :RR 10
Bilaga
väckande stora skillnader" framhålls mellan de 500 sjukhem med
totalt 38 500 platser, där kommunerna övertagit ansvaret för verk-
samheten. Det angelägna i att fortlöpande utveckla och följa upp
kvalitet i sjukhemsverksamheten betonas.
Hösten 1993 redovisades ytterligare ett gemensamt regeringsuppdrag,
Uppföljning av särskilda boendeformer för äldre och funklions-
hindrade. Uppdraget redovisades i en huvudrapport (SoS 1993a) samt
sex underlagsrapporter. Huvudrapporten utmynnade bl.a. i följande
slutsatser:
• Framför allt finns behov av boendeformer för gamla med stora
fysiska och psykiska hjälpbehov.
• Utbyggnadstakten kommer enligt kommunernas planer att ligga i
nivå med de förväntade behoven fram till år 1995.
• Med oförändrad boendestruktur och oförändrade kostnader per per-
son inom olika boendeformer förväntas kostnaderna fram till år
2000 öka med 4,5 miljarder kronor för de äldres stöd i hemmet och
för särskilda boendeformer.
• Generell kunskap från forskningen behöver tillföras den lokala
planeringen. Samtidigt konstateras kunskapsluckor i fråga om såväl
de äldres och funktionshindrades behov av service, omsorg och vård
som hur detta tillgodoses liksom om sambandet mellan resurser,
effekter och kostnader.
• Mer kritisk forskning om effekten av olika reformer efterlyses lik-
som en fortlöpande dialog mellan forskare och planerare.
Socialstyrelsens och Boverkets utvärderingar lämnar kvar centrala frå-
gor om befintligt antal platser och effekten av utbyggnaden i särskilt
boende. I 1993 års utvärdering av särskilda boendeformer anges ca
122 000 bostäder/vårdplatser för 1991/92 medan SCB i sin statistik
över särskilda boendeformer anger 104 000 bostäder för 1992. Orsaker
bakom dessa skillnader synes vara dels att olika målgrupper räknats in
i särskilda boendeformer enligt socialtjänstlagens 20 och 21 §§, dels att
begreppen bostäder och platser givits olika innebörd. I en underlags-
rapport till utvärderingen av särskilda boendeformer anges vidare
22 000 platser vid lokala sjukhem i kommunernas samlade utbud av
boendeformer. I Socialstyrelsens utvärdering av Ädelreformen 1993
anges dock att kommunerna i samband med reformen övertagit 38 500
sjukhemsplatser. Enligt förordningen (1991:1277) om övertagande av
vissa sjukhem skulle de ca 31 000 sjukhemsplatser som anges i förord-
ningens bilaga övertas av kommunerna den 1 januari 1992 om inte
kommunen och landstinget kommit överens om något annat.
Som Socialstyrelsen själv påpekar i sin redovisning är även nettoför-
ändringen av antal bostäder/platser till följd av pågående byggnation
osäker. Regeringens två uppdrag att utvärdera dels Ädelreformen, dels
särskilda boendeformer omfattar inte frågor om befintligt antal platser
eller effekter av utbyggnaden.
1993/94 :RR 10
Bilaga
38
3.1.3 Stimulansbidragen
Efter riksdagens beslut om ekonomisk reglering av Ädelreformen
våren 1991 infördes tillfälliga stimulansbidrag för utbyggnad av boen-
deformer m.m. Bidragen handläggs av Socialstyrelsen, som också far
meddela föreskrifter.
• Enligt förordningen (1991:1280, ändrad 1991:1953) om tillfälligt stats-
bidrag till anordnande av gruppbostäder och andra alternativa boende-
former gällde under åren 1991 och 1992 de krav som följde av de
allmänna bostadsfinansieringsförordningarna (1991:149 resp. 1991:
1933). När dessa förordningar den 1 januari 1993 ersattes av förord-
ningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention togs de all-
männa krav på utrustnings- och utrymmesstandard som följer av
plan- och bygglagen (1987:10) med några undantag in i förordningen
(1992:1552) om stimulansbidrag. Kokskåp och entréutrymme var
såldes inte längre något krav i fråga om gruppbostäder för dementa
och inte heller när det i andra fall var uppenbart obehövligt. I
förordningen ställdes inte heller krav på handikappanpassning. Med
boendeenhet avsågs ett mindre antal bostadslägenheter där de boende
har tillgång till personalstöd och gemensamma utrymmen för mat-
lagning, måltider och service.
• I förordningen (1991:1281, ändrad 1991:1954 samt 1992:1553) om
tillfälligt statsbidrag för viss ombyggnad av sjukhem m.m. ställs inga
standardkrav utöver att nytillkommande enbäddsrum eller bostadslä-
genheter skulle tillskapas. Vid nybyggnad av särskilda boendeformer
gäller samma villkor som för gruppbostäder.
Socialstyrelsen meddelade våren 1992 föreskrifter och allmänna råd för
anordnande av gruppbostäder och andra alternativa boendeformer
(SOSFS 1992:8). Grundläggande krav är att bostadslägenheterna upp-
fyller kraven i 3 och 4 §§ förordningen (1991:1933) om statligt
räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder. Boverket Sr meddela
närmare föreskrifter. (Se avsnitt 3.2.2 resp. 3.2.3.) Varje boendeenhet
skall
• bestå av ett mindre antal bostadslägenheter där de boende har
tillgång till personal för vård och omsorg och gemensamma utrym-
men för matlagning, måltider och samvaro
• tillgodose den enskildes behov av valfrihet, trygghet och integritet
samt planeras och utformas så att den enskilde kan bo kvar trots ett
tilltagande behov av service och vård
• vara tillgänglig för personer med rörelsehinder och andra handi-
kapp.
Institutionsliknande boendeformer bör undvikas. Antalet lägenheter
per boendeenhet bör begränsas, och alltför många boendeenheter bör
inte lokaliseras i direkt anslutning till varandra.
I februari 1993 gav SoS ut nya föreskrifter och allmänna råd för
tillfälligt statsbidrag till anordnande av gruppbostäder och andra alterna-
tiva boendeformer (SOSFS 1993:3). Den väsentliga nyheten är att grun-
den för bedömning av ansökan nu är att bostadslägenheterna uppfyller
1993/94 :RR 10
Bilaga
de grundläggande krav på utrymmes- och utrustningsstandard som
följer av plan- och bygglagen. I övrigt hänvisas till Boverkets föreskrif-
ter. Där ställs fr.o.m. den 1 juli 1993 krav på kokmöjligheter eller att
installationer för detta är förberedda, vilket inte är något krav i
förordningen om stimulansbidrag. (Se avsnitt 3.2.)
Socialstyrelsen har även givit ut föreskrifter om ombyggnad av sjuk-
hem och nybyggnad av särskilda boendeformer (SOSFS 1992:7 samt
SOSFS 1993:2). Bidrag för ombyggnad av sjukhem är endast förenat
med villkoret att nya enbäddsrum skapas. För nybyggnad av särskilda
boendeformer krävs att en lägenhet tillskapas. I övrigt gäller samma
krav som för gruppbostäder. Dock ställs inga krav på gemensamma
utrymmen. Socialstyrelsen har redovisat 1991 resp. 1992 års handlägg-
ning av ansökningar om stimulansbidrag i två rapporter (SoS 1992b,
SoS 1993f). T.o.m. juni 1993 har 1 708 (av totalt inkomna 1 739)
ansökningar behandlats. Andelen avslag var 18 % år 1991 och 14 % år
1992. Skäl för avslag har huvudsakligen varit bristande bostadsstan-
dard. I gruppbostäder för dementa var vanliga avslagsskäl även avsak-
nad av kokmöjligheter och brister i lägenheten. De beviljade bidragens
fördelning på målgrupper framgår av tabell 3:1.
1993/94 :RR 10
Bilaga
|
Målgrupp |
Boende |
Andel av |
|
Åldersdementa |
3 570 |
48 % |
|
Andra äldre långtidssjuka |
1 257 |
17 % |
|
Psykiskt långtidssjuka |
280 |
4 % |
|
Fysiskt handikappade |
214 |
3 % |
|
Psykiskt utveckl.störda m.fl. | ||
|
inom omsorgslagens personkrets |
1 751 |
24 % |
|
Andra |
271 |
4 % |
|
Summa |
7 343 |
100 % |
Tab. 3:1
Beviljade bidrag t.o.m. maj 1993 fördelade på målgrupper (SoS 1992b,
SoS 1993f).
Enligt Socialstyrelsen har de gemensamma utrymmena i gruppbostäder
för åldersdementa minskat sedan inventeringen av gruppbostäder 1989.
Av de gruppbostäder för åldersdementa som beviljades stimulansbidrag
1991 hade 30 % gemensamma utrymmen på mindre än 80 m2. Ett år
senare hade denna andel stigit till 44 %. Socialstyrelsen framhåller i
1992 års redovisning att det torde vara svårt att bedriva gemensamma
aktiviteter med de boende i en gruppbostad för 6—8 åldersdementa
med gemensamma utrymmen som understiger 80 m2.
Vid en konferens för forskare anordnad av Socialstyrelsen i februari
1993 rörande samspelet mellan den fysiska miljön och omsorgskvalite-
ten i äldrebostäder betonades vikten av att den fysiska miljön utformas
så att möjligheter till kontakter skapas. För personer med demens
framhölls, med anledning av deras speciella behov av gemenskap, de
gemensamma utrymmenas särskilda betydelse (SoS 1993g).
På de anläggningar som besökts under granskningen har de gemen-
samma utrymmenas betydelse för de boende genomgående betonats.
Behovet av gemensamma utrymmen har också varit en vanlig fråga i
diskussionerna mellan länsbostadsnämnderna och kommunerna. En-
ligt förordningen för gruppbostäder m.m. skall det finnas gemensam-
ma utrymmen för matlagning, måltider och samvaro. Socialstyrelsen
har inte i sina föreskrifter eller råd närmare preciserat krav på storlek
eller standard i gemensamma utrymmen. Gemensamma utrymmen har
angivits som skäl för avslag i endast de 4 % av fallen då gemensamma
utrymmen helt saknats.
Socialstyrelsen beräknar att 1992 års stimulansbidrag har bidragit till
mer än 6 500 nya lägenheter i särskilda boendeformer — ett trendbrott
jämfört med tidigare utbyggnadstakt. I gruppbostäder har drygt 3 000
lägenheter tillkommit genom nybyggnad och drygt 1 000 genom om-
byggnad. I denna skattning har hänsyn tagits till utglesning vid om-
byggnad. En viss osäkerhet finns vid bedömningen av ombyggnad. En
tendens till minskande standard (dock inom ramen för gällande vill-
kor) och minskade gemensamma ytor noteras samt en risk för att
institutionskaraktären bevaras eller t.o.m. nyskapas då många ansök-
ningar tycks avse stora anläggningar.
För vart och ett av budgetåren 1991/92 resp. 1992/93 erhöll Social-
styrelsen ett reservationsanslag om 400 miljoner kronor, dvs. totalt 800
miljoner kronor, till byggande av gruppbostäder och andra alternativa
boendeformer. För ansökningar avseende åren 1991 och 1992 har
totalt drygt 650 miljoner kronor av dessa medel förbrukats, varav ca
373 miljoner kronor avsåg äldrebostäder. För budgetåret 1992/93 er-
höll Socialstyrelsen ett reservationsanslag om 200 miljoner kronor för
viss ombyggnad av sjukhem m.m. För ansökningar avseende år 1992
har drygt 120 miljoner kronor av dessa medel förbrukats, varav ca 116
miljoner kronor avsåg äldrebostäder.
3.1.4 Biståndsbeslut rörande behov av äldreboende
En plats i en äldrebostad erhålls genom ett biståndsbeslut enligt 6 § i
socialtjänstlagen. Vid diskussioner under kommunbesöken framkom
en del problem rörande kommunernas handläggning av biståndsären-
den. I en del kommuner restes också frågan om statens inblandning i
kommunalpolitiken via förvaltningsdomstolarnas prövning av kommu-
nernas biståndsbeslut. För att få frågan närmare belyst har en genom-
gång gjorts av dessa ärenden hos länsrätten i Stockholms län för
perioden 1986 t.o.m. den 30 juni 1993. Ärendemängden inom Stock-
holms länsrätt omfattar enligt uppgift ca en femtedel av den totala
ärendemängden vid landets länsrätter.
Inventeringen omfattar samtliga överklaganden rörande biståndsbe-
slut om äldreboende under ovannämnda period, där domen klart visar
att ärendet rör rätt till eller behov av äldreboende. Besvär som enbart
rör ekonomiskt bistånd till avgifter för äldrebostäder ingår inte. Under
perioden inkom totalt 126 ärenden där kommunernas biståndsbeslut
om äldreboende överklagades. Åtta ärenden avskrevs till följd av att
1993/94 :RR 10
Bilaga
41
1993/94 :RR 10
Bilaga
sökanden antingen erhållit plats och dragit tillbaka sitt överklagande
eller hade avlidit. Av återstående 118 ärenden biföll länsrätten besvä-
ren i 17 fall (14 %). (Se tabell 3:3.)
|
År |
Totalt antal |
Ärenden |
Andel |
Ärenden |
Andel |
|
1986 |
14 |
14 |
100 % | ||
|
1987 |
9 |
9 |
100 % | ||
|
1988 |
16 |
5 |
31 % |
11 |
69 % |
|
1989 |
7 |
7 |
100 % | ||
|
1990 |
13 |
1 |
8 % |
12 |
92 % |
|
1991 |
14 |
2 |
12 |
86 % | |
|
1992 |
19 |
4 |
21 % |
15 |
79 % |
|
1993 | |||||
|
t.o.m. 30 juni 26 |
5 |
19 % |
21 |
81 % | |
|
Summa |
118 |
17 |
14 % |
101 |
86 % |
Tab. 3:3
Länsrättens domslut rörande biståndsbeslut om äldreboende i Stock-
holms län under perioden 1986 t.o.m. 30 juni 1993.
För 26 av de 101 ärenden som länsrätten lämnade utan bifall angavs
som domskäl att bistånd inte lagligen kunde åläggas kommunen då
den klagande bodde eller vistades i en annan kommun. I övriga 75 fall
angavs som domskäl att den klagande inte bedömdes ha sådant behov
att yrkat bistånd var påkallat, alternativt att behoven ansågs vara
tillgodosedda på annat sätt. Under perioden har de klagandes genom-
snittliga ålder stigit från 76 år till 80 år.
3.2.1 Riksdagens beslut
Våren 1985 fattade riksdagen beslut om förbättrade boendeförhållan-
den för gamla, handikappade och långvarigt sjuka. Det betonades att i
princip skulle bostadslån användas för att finansiera bostäder medan
vårdlokaler skulle finansieras i annan ordning. En fullvärdig bostad
borde innehålla kokmöjligheter samt toalett och dusch. Flexibilitet
förordades vid bl.a. ombyggnad av ålderdomshem utanför tätort samt
boendefunktionernas fördelning på en kollektiv och en privat del
(prop. 1984/85:142, BoU 24, rskr. 347).
I plan- och bygglagens 3 kap. 5 § anges att bostäderna skall vara
lämpliga för sitt ändamål och ge möjlighet till trevnad, god hygien, god
arbetsmiljö och tillfredsställande inomhusklimat. Av 7 § framgår ett
allmänt krav på handikappanpassning och av 10 § att nybyggnadsreg-
lerna i skälig utsträckning skall tillämpas vid ombyggnad. Lagen inne-
håller för närvarande inga särskilda bestämmelser om äldrebostäder.
Våren 1987 fattade riksdagen beslut om att statliga bostadslån kunde
lämnas för ombyggnad av ålderdomshem, om bostaden efter ombyggna-
den bestod av minst ett rum och kokskåp samt utrymme med WC och
dusch. Bostaden skulle även ha en sådan storlek att den kunde
användas av en rullstolsbunden person och vara försedd med entréut-
rymme, om inte bostadstekniska hinder förelåg (BoU 1986/87:15, rskr.
251). Våren 1988 fattade riksdagen även beslut om statliga bostadslån
till nybyggnad av ålderdomshem, enligt samma regler som tidigare
fastslagits för ombyggnad (BoU 1987/88:12, rskr. 12).
I olika etapper har riksdagen fattat beslut om ett reformerat bostads-
finansieringssystem. Statliga bostadslån ersattes den 1 januari 1992 av
räntebidrag till bostäder avsedda för permanent bruk och självständigt
boende garanterat genom ett vanligt hyresavtal (prop. 1991/92:56,
BoU9, rskr. 75). Fr.o.m. den 1 januari 1993 utgår ett schablonberäknat
bostadsstöd. Generella standardkrav enligt plan- och bygglagen skall
anses vara uppfyllda om bygglov lämnats (prop. 1991/92:150, bil. 1:5,
BoU23, rskr. 343).
3.2.2 Regeringens roll
Efter riksdagsbeslutet om förbättrade boendeförhållanden för gamla,
handikappade och långvarigt sjuka våren 1985 trädde 1986 års ny- resp,
ombyggnadsförordning (1986:692 resp. 1986:693) i kraft, som i korthet
innebär:
• Allmänna krav för bostadsstöd var fullvärdiga bostäder avsedda för
permanent bruk och självständigt boende, i hyresrätt garanterat med
eget hyresavtal. Med fullvärdiga bostäder avsågs bostäder med alla
primära bostadsfunktioner tillgodosedda i lägenheterna, vilka skall
uppfylla gällande krav på utrymmes- och utrustningsstandard och
bestå av minst ett rum och kök eller ett och ett halvt rum och
kokvrå.
• Bostäder avsedda för i första hand äldre, handikappade och långtids-
sjuka skulle dessutom vara så väl integrerade i bebyggelsen att de
boende Sr tillgång till normal boendeservice och möjligheter till
delaktighet och gemenskap med andra.
• Mindre avsteg från kraven fick göras om särskilda skäl förelåg.
Bostadsstyrelsen fick meddela närmare föreskrifter.
Våren 1987 utfirdades förordningen (1987:528) om vissa avsteg från
förutsättningarna för bostadslån vid ombyggnad av ålderdomshem efter
riksdagens beslut om statligt bostadsstöd till ombyggnad av ålderdoms-
hem tidigare under våren. Kraven för statliga bostadssubventioner till
ombyggnad av ålderdomshem sänktes. I Srdigt skick skulle lägenheter-
na dock
• ha kokskåp och utrymme med toalett och dusch
• ha sådan storlek att de kunde användas av en rullstolsbunden person
• ha entréutrymme om inte byggnadstekniska hinder förelåg.
Avsteg från kraven fick göras endast om lägenheternas lägre standard
kompenserades av gemensamma utrymmen. Antalet lägenheter som
skulle fa dela på sådana utrymmen fick avgöras utifrån vad som var
lämpligt i varje ombyggnadsprojekt. Bostadsstyrelsen fick meddela
närmare föreskrifter.
Våren 1988 utfirdades förordningen (1988:684) med särskilda be-
stämmelser om bostadslån m.m. för ny- och ombyggnad av ålderdoms-
1993/94:RR10
Bilaga
hem efter riksdagens beslut samma vår. Statligt bostadsstöd medgavs nu
även till nybyggnad av ålderdomshem. Utöver vad som föreskrevs i ny-
och ombyggnadslåneförordningarna gällde samma villkor som tidigare
fastställts för ombyggnad. Entréutrymme krävdes dock alltid vid ny-
byggnad. Dessutom fick nu personalutrymmen räknas in i låneunder-
laget. Boverket fick meddela närmare föreskrifter.
I december 1991 utfirdades förordningen (1991:1933) om statligt
räntebidrag för ny- och ombyggnad av bostäder efter riksdagens beslut
om ny finansiering av bostadsbyggandet tidigare samma månad. All-
männa krav för statligt bostadsstöd är liksom tidigare att bostäderna är
avsedda för permanent bruk och självständigt boende. Kraven skall nu
anses vara uppfyllda om bygglov lämnats. Bostadslägenheter i särskilda
boendeformer för äldre får bestå av endast ett rum under förutsättning
att
• lägenheten förses med kokskåp och ett särskilt hygienutrymme med
toalett och dusch samt entréutrymme (kapprum)
• rummet och övriga utrymmen i lägenheten har en sådan storlek och
utformning att de kan användas av en rullstolsbunden person
• gemensamma utrymmen kompenserar lägenheternas lägre standard
för matlagning, måltider och samvaro och av den utrustning som
finns där.
Kravet på kokskåp behöver nu inte vara uppfyllt i fråga om gruppbo-
städer för åldersdementa. Förordningen ersatte både ålderdomshems-
förordningen och 1986 års ny- och ombyggnadsförordningar. Boverket
får meddela närmare föreskrifter.
(Våren 1991 utfirdades förordningen (1991:149) om allmänna förut-
sättningar för statligt stöd vid ny- och ombyggnad av bostäder med
motsvarande krav för särskilda boendeformer för äldre som gällde
enligt 1988 års ålderdomshemsförordning. Förordningen trädde aldrig
i kraft i sin helhet men kom att tillämpas vid retroaktiv prövning av
stimulansbidrag till gruppbostäder för år 1991.)
Hösten 1992 utfirdades förordningen (1992:986) om statlig bostads-
byggnadssubvention efter riksdagsbeslut om förändrat stöd till bostadsfi-
nansieringen våren 1992. Den väsentliga nyheten är att förordningen
inte innehåller några särkrav för särskilda boendeformer för äldre.
Boverket får meddela ytterligare föreskrifter.
3.2.3 Bostadsstyrelsens och Boverkets föreskrifter
Hösten 1986 preciserade Bostadsstyrelsen möjligheterna till avsteg från
kravet på fullvärdig bostad. Av föreskrifterna (BOFS 1982:68) om bo-
stadslån m.m. för nybyggnad framgår bl.a.:
• Mindre avsteg får göras i fråga om exempelvis köksutrustning eller
den enskilda lägenhetens yta under förutsättning att detta kompense-
ras av intilliggande gemensamma utrymmen.
• Högst sex lägenheter delar på gemensam utrustning.
• Bostadsgruppen skall ligga i vanliga bostadshus och får inte samloka-
liseras med andra av liknande slag.
1993/94 :RR 10
Bilaga
44
• Bostaden skall planeras och utformas för flexibel användning.
Enligt föreskrifterna (1986:70) om bostadslån m.m. för ombyggnad fick
• avsteg inte göras för hela funktioner
• avsteg från kravet på integrering göras om ombyggnaden avser
bostad för äldre, handikappade och långvarigt sjuka och kan anses
motiverat.
Våren 1989 gav Boverket ut föreskrifter tiU 1988 års ålderdomshemsför-
ordning:
• Kokskåp samt mindre utrymmen för matplats och sittgrupp godtas
om detta kompenseras av gemensamma utrymmen.
• Lägenheten skall kunna bebos av personer med starkt begränsad
rörlighet, vilket bl.a. ställer särskilda krav på hygienutrymme.
• En säng skall kunna ställas ut från vägg utan att detta väsentligt
inkräktar på tillgängligheten eller möblerbarheten i övrigt
• Gemensamma utrymmen skall dimensioneras med hänsyn till anta-
let boende och standarden i lägenheterna samt vara tillgängliga för
rullstolsbundna och vara lätta att nå från lägenheterna.
• Antalet lägenheter som delar på gemensamma utrymmen skall bedö-
mas utifrån enskilda byggnadsprojekt.
• Institutionsprägel bör undvikas.
Våren 1993 gav Boverket ut nya föreskrifter (BFS 1993:21). Villkor för
särskilda boendeformer för äldre infördes nu i verkets nybyggnadsreg-
ler:
• Bostadens inredning och utrustning för matlagning, utrymme för
matplats samt utrymme för daglig samvaro far delvis utgöras av
gemensamma utrymmen i anslutning till de enskilda lägenheterna.
• De gemensamma utrymmena skall delas av en mindre grupp boende
och vara så stora och välutrustade att de utgör fullgod kompensation
för inskränkningen i de enskilda lägenheternas standard.
• Bostäderna skall medge en god arbetsmiljö för vårdpersonal.
• Gruppbostäder avsedda för åldersdementa behöver inte vara utrusta-
de för matlagning i de enskilda lägenheterna. I sådana fall skall dock
installationer vara förberedda.
3.2.4 Regeltillämpning och besvär vid anordnande av
äldrebostäder
Bakgrunden till revisorernas granskning är bl.a. diskussioner om stan-
dardkrav på äldrebostäder. Av intresse är då i vilken utsträckning
besvär rörande bostadsstöd till äldrebostäder har förekommit. Länsbo-
stadsnämnderna svarade för beslut om statligt bostadsstöd t.o.m. ut-
gången av 1991. Besvär över nämndens beslut prövades av Boverket.
Möjligheten att via Boverket eller länsbostadsnämnderna identifiera
besvärsärenden rörande äldrebostäder visade sig dock vara begränsad. I
båda instanserna ingår dessa ärenden i den totala ärendemängden av
statligt bostadsstöd. Hos Boverket rör det sig enligt uppgift om totalt ca
3 000 akter för perioden 1986—1992. För att erhålla uppgifter i varje
enskilt fall måste man därefter i flera fall gå tillbaka till resp, länsbo-
1993/94:RR10
Bilaga
stadsnämnd eller till kommunen, då Boverket inte behåller allt materi-
al efter beslut. Vid varje länsbostadsnämnd rör det sig om några tusen
ärenden för varje år under perioden.
Information om besvärsärenden rörande äldrebostäder har därför
inhämtats dels via revisorernas enkät till kommunerna, dels vid diskus-
sioner med länsbostadsdirektörerna — i två fall även länsbostadsnämn-
dens tekniske chef — i de fyra län, som omfattas av i granskningen.
Som framgår av avsnitt 2.1.1 har en relativt omfattande byggnation
av äldrebostäder bedrivits i de fyra länen under särskilt den senare
delen av perioden 1986—1992. Enligt uppgifter i revisorernas enkät
har kommunerna dock inte i något enskilt fall Stt avslag på sin
ansökan om statligt bostadsstöd. En kommun fick avslag på en ansö-
kan om bostadsanpassningsbidrag vid nybyggnad av en servicebostad
med motiveringen att åtgärden inte styrktes av någon enskild persons
behov. Efter besvär fastställde Boverket länsbostadsnämndens beslut.
Under perioden har i övrigt inga besvärsärenden förekommit i de fyra
undersökta länen. Boverkets uppfattning är att besvärsärendena röran-
de äldrebostäder har varit mycket få och att bostadsstöd till äldrebostä-
der snarare prövats mot de vanliga subventionsförordningarna än mot
ålderdomshemsförordningarna. Det senare bekräftas av revisorernas
enkät.
Revisorernas enkät visar att länsbostadsnämndens beslut om bostads-
stöd i kommunerna föregicks av diskussioner med skiljaktiga meningar
rörande främst gemensamma utrymmen och handikappanpassning i
knappt en fjärde- del av fallen. Vid kommunbesöken gavs exempel på
hur sådana diskussioner har resulterat i större gemensamma utrym-
men i ett gruppboende. Diskussioner med länsbostadsdirektörerna i de
fyra besökta länen tyder på att man inriktat sig på dialog och samför-
ståndslösningar med kommunerna. En länsbostadsdirektör uttryckte
det så här:
• Politikerna har velat lyfta kvaliteten på äldreboendet underifrån via
"allas rätt till eget rum" medan vår uppgift har varit att verka
ovanifrån utifrån ett regelverk som föreskriver "fullvärdig bostad".
Diskussioner med kommunerna under granskningen tyder som helhet
på att länsbostadsnämnden som regel tycks ha skapat förståelse för sina
argument i de diskussioner som föregått nämndens beslut. Till övervä-
gande del tycker man sig därvid ha haft stöd från Boverket i sin roll.
Äldreboendet omfattar både en vård-/omsorgsaspekt och en boende-
aspekt. Regelsystemen förutsätter dock att äldrebostäderna klassificeras
som anordningar för antingen vård eller boende. Granskningen har
visat hur detta givit återverkningar inte bara inom bostadspolitiken
utan även inom andra områden som räddningstjänst och mervärdesbe-
skattning.
1993/94:RR10
Bilaga
46
3.3.1 Räddningstjänst
De gamlas säkerhet i händelse av brand och behov av utrymning beror
i huvudsak på hur räddningstjänsten bedömt anläggningen vid byggna-
tion. Olika regler gäller för vårdlokaler/vårdanläggningar å den ena
sidan och bostäder å den andra sidan. Räddningstjänstens insatser
regleras dels i lagen (1986:1102) och förordningen (1986:1107) om
räddningstjänst samt Räddningsverkets föreskrifter (SRVFS), dels i
Boverkets nybyggnadsregler (BFS). Kommunen svarar för räddnings-
tjänsten inom kommunen. Tillsyn utövas i länet av länsstyrelsen och
centralt av Statens räddningsverk.
För bostäder gäller sammanfattningsvis:
• En bostad skall vara en brandcell (avgränsas av byggnadsdelar, som
hindrar spridning av brand eller brandgas).
• Fönster räknas som utrymningsväg (förenat med vissa villkor).
• Inga regler om regelbunden brandsyn.
För vårdanläggningar gäller sammanfattningsvis:
• Regelbunden brandsyn skall förrättas minst vart fjärde år. Brandsy-
nen avser dels tekniska frågor som brandsläckare, larm m.m., dels
organisatoriska frågor såsom personal och utbildning.
• Typgodkännande av möbler, gardiner, mattor och annan inredning.
• Dubbla utrymningsvägar. Fönster räknas ej som utrymningsväg.
• Automatiskt brandlarm.
Enligt föreskrifterna om brandsyn (SRVFS 1993:1) skall brandsyn för-
rättas
• minst vartannat år i sjukhus och andra vårdanläggningar som har
fler än ett våningsplan eller mer än 75 vårdplatser i ett plan
• minst vart fjärde år i bostäder och andra byggnader byggda särskilt
för flera äldre eller handikappade med hjälpbehov.
I Räddningsverkets allmänna råd (1993:1) särskiljs dock olika typer av
äldreboende. Enligt 14—15 §§ avses med vårdanläggning en anläggning
för hälso- och sjukvård eller socialtjänst. Som exempel ges bl.a. ålder-
domshem och sjukhem. Enligt 16 § bör med bostäder och andra
byggnader byggda särskilt för flera äldre och handikappade med hjälpbe-
hov förstås servicehus, gruppbostäder och andra alternativa boendefor-
mer för äldre eller handikappade med hjälpbehov.
Enligt Boverkets gällande nybyggnadsregler (BFS 1988:18, 2:51) är
krav för bostäder att de har högst åtta boende (personal ej inräknad)
samt att ingen är sängliggande eller rörelsehindrad. Vidare skall regler-
na för bostäder tillämpas för servicehus för äldre och för gruppbostä-
der för senildementa. Reglerna för vårdlokaler gäller för anläggningar
för sjuk- och socialvård, t.ex. sjukhus, sjukhem, vårdhem, ålderdoms-
hem och liknande anläggningar.
Gruppbostäder räknas som bostäder men skall enligt nybyggnadsreg-
lerna fr.o.m. den 1 juli 1992 ha automatiskt brandlarm. Fönster far
inte räknas som utrymningsvägar.
1993/94:RR10
Bilaga
47
Efter riksdagens beslut om Ädelreformen har samlingsbegreppet
"särskilda boendeformer för äldre" införts i socialtjänstlagen. Regle-
ringen av räddningstjänsten utgår dock fortfarande från en uppdelning
efter begreppen ålderdomshem, sjukhem, servicehus och gruppbostä-
der samt en indelning i vårdanläggningar och bostäder.
3.3.2 Mervärdesbeskattning
Våren 1990 fattade riksdagen beslut om en mer enhetlig och generell
mervärdesskatt för i princip all yrkesmässig omsättning av varor och
tjänster. Denna beskattning regleras i lagen (1968:430) om mervärde-
skatt (prop. 1989/90:111, SkU31, rskr. 357).
Några områden är undantagna från skatteplikt, däribland social
omsorg inkl, äldreomsorg. En kommun som bygger t.ex. ett ålder-
domshem eller ett sjukhem får i princip dra av all ingående mervär-
desskatt. Vissa avdragsbegränsningar i lagen skall dock tillämpas även
för kommunal verksamhet. Det innebär att avdragsrätt för ingående
skatt inte föreligger för stadigvarande bostad. Frågan om äldreboende
skall betraktas som social omsorg eller stadigvarande bostad får således
konsekvenser för avdragsrätten för äldrebostäder. Mervärdesskatten ut-
går som huvudregel med 25 % av vederlaget vid försäljning och
byggande.
Den höjda standarden i äldrebostäderna och införande av egna
upplåtelseavtal för de boende har medfört att skattemyndigheterna —
trots att omvårdnaden i det enskilda fallet kan vara betydande — har
börjat definiera äldrebostäderna som stadigvarande bostad. I en dom
den 29 april 1993 (målnummer 2160—1992) har Regeringsrätten be-
dömt gruppbostäder och servicelägenheter som stadigvarande bostad.
Bedömningen utgick från de boendes brukande, inte bostadsformen i
sig. Riksskatteverket har informerat skattemyndigheterna om Reger-
ingsrättens dom. Riksskatteverket anför för övrigt i rekommendationer
(RSV Im 1993:6) till de lokala skattemyndigheterna att vård vid
gruppboende bör räknas som social omsorg, medan det får prövas från
fall till fall om vård i servicelägenheter skall räknas som social omsorg.
I tre kommittéer pågår för närvarande översyn av ovan redovisade
regelsystem.
3.4.1 Socialtjänstkommittén
I juni 1991 tillsattes en utredning med uppgift att se över socialtjänstla-
gen (dir. 1991:50). Kommittén har lämnat två betänkanden. Hösten
1992 lämnades ett betänkande om kommunernas socialbidrag (SOU
1992:98). Våren 1993 lämnades ett betänkande om rätten till bistånd
(SOU 1993:30). Kommittén föreslår en lagändring där de kategorier av
insatser som bör omfattas av "annat bistånd" preciseras. Bl.a. ingår
hemtjänst, färdtjänst och boende i särskilda fall.
1993/94 :RR 10
Bilaga
48
Kommitténs fortsatta arbete rör i huvudsak socialtjänstens framtida
inriktning och organisation samt frågor om tillsyn, uppföljning och
utvärdering.
3.4.2 Översyn av plan- och bygglagen
Hösten 1992 tillsattes en kommitté med uppgift att se över plan- och
bygglagen (dir. 1992:114). Utredningen har avgivit delbetänkandet
(SOU 1993:94) Anpassad kontroll av byggandet. Övriga förslag avses
lämnas våren 1994.
3.4.3 Utredningen om vissa mervärdesskattefrågor
Våren 1992 tillsattes en särskild utredare för att bl.a. undersöka
påtalade brister i fråga om verksamhet som bedrivs i offentlig eller
privat regi (dir. 1992:9). Utredningens förslag skulle enligt direktiven
stå i överensstämmelse med EG:s ordning inom området. Utredningen
har avgivit två delbetänkanden om vissa mervärdesskattefrågor (SOU
1992:121 samt SOU 1993:75). Utredaren konstaterar bl.a. att kommu-
nernas utvidgade avdragsrätt for ingående mervärdesskatt har fått kon-
kurrenssnedvridande effekt och föreslår därför att denna avdragsrätt
skall slopas. Frågan bereds för närvarande i regeringskansliet.
Riksdagens beslut våren 1985 om förbättrade bostadsförhållanden för
gamla, handikappade och långvarigt sjuka innebar ett närmande mel-
lan social- och bostadspolitiska strävanden. Under den följande sexårs-
perioden har politiken inriktats på att höja standarden för de äldre. De
äldres inflytande över val av boendeform har betonats. Vid riksdagens
beslut om Adelreformen fördes begreppet särskilda boendeformer för
äldre in i socialtjänstlagen som ett samlingsbegrepp för olika typer av
äldrebostäder. De äldre begreppen — ålderdomshem, servicehus,
gruppbostäder och lokala sjukhem — lever dock kvar i andra regelsy-
stem. I anslutning till Ädelreformen fattade riksdagen även beslut om
stimulansbidrag till äldrebostäder under fem år.
Riksdagens beslut om ekonomiska stimulanser för att underlätta en
omstrukturering och utbyggnad av äldrebostäderna innebar bl.a. att
dessa inlemmades i det statliga bostadsstödet. Därvid har möjligheterna
till avsteg från krav på fullvärdiga bostäder samt ett permanent och
självständigt boende successivt utökats. Samtidigt har det statliga bo-
stadsfinansieringssystemet reformerats. Detta har inneburit frekventa
förändringar i regelsystemen med villkor för ekonomiskt stöd till
äldrebostäder. Möjligheterna att överblicka gällande villkor försvårades
ytterligare vid införandet av stimulansbidrag, då det blev två föreskri-
vande myndigheter. I dag råder oklarhet om villkoren rörande kok-
möjligheter i gruppbostäder.
Vid reglering och prövning av statligt bostadsstöd (och senare även
stimulansbidrag till bl.a. äldrebostäder) har centrala frågor rört av-
gränsning och tolkning av bostadsbegreppet liksom ett särskiljande av
1993/94:RR10
Bilaga
4 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR10
vård och boende. De krav på gemensamma utrymmen som följer av de
boendes behov och verksamhetens art har inte ägnats samma intresse.
Socialstyrelsens handläggning av stimulansbidragen fr.o.m. 1991 synes
inte ha medfört någon principiell förändring i detta avseende.
Socialstyrelsen beräknar att de statliga stimulansbidragen under 1992
har bidragit till mer än 6 500 nya lägenheter i särskilda boendeformer,
varav drygt 3 000 i gruppbostäder genom nybyggnad och drygt 1 000 i
gruppbostäder genom ombyggnad. Detta anges som ett trendbrott jäm-
fört med de senaste årens utbyggnad av äldrebostäder. Mycket stora
skillnader noteras dock mellan olika kommuner. Socialstyrelsen har
hittills inte av ekonomiska skäl behövt avslå ansökningar om stimu-
lansbidrag.
Länsbostadsnämndernas prövning av statligt bostadsstöd till äldrebo-
städer under åren 1986—1991 förefaller ha skett i samförstånd med
kommunerna. Några besvärsärenden har inte förekommit i de fyra län
som närmare undersökts under granskningen. Diskussioner och me-
ningsskiljaktigheter i anslutning till ärendeprövningen anges främst ha
rört handikappanpassning och gemensamma utrymmen, de mindre
reglerade frågorna.
Frågan om särskilda boendeformer för äldre skall betraktas som
vård eller boende ger återverkningar inom flera områden. Den förhål-
landevis höga bostadsstandarden bidrog sålunda till att gruppbostäder
under flera år klassades som bostäder inom räddningstjänsten trots en
omfattande grad av vård och tillsyn. Samtidigt har anläggningar som
tidigare ansetts som vårdlokaler — av Regeringsrätten och skattemyn-
digheterna — klassats som bostäder, varvid avdragsförbud för mervär-
desskatt föreligger. Det förefaller inte ha varit ovanligt att samma
anläggning klassats som vårdanläggning av vissa myndigheter och som
bostad av andra myndigheter.
Under granskningen restes i ett par kommuner frågan om staten via
förvaltningsdomstolarnas prövning av kommunernas biståndsbeslut om
äldreboende blandar sig i kommunalpolitiken. En genomgång av samt-
liga sådana besvärsärenden under den senaste sexårsperioden vid läns-
rätten i Stockholms län ger knappast stöd för sådana farhågor. Genom-
gången avser ett storstadslän, där erfarenheterna tyder på att tillgången
på platser kan vara sämre tillgodosedd än i landet som helhet. Antalet
besvärsärenden är trots detta mycket ringa — i genomsnitt Srre än 20
per år. I 86 % av fallen har länsrätten lämnat besvären utan bifall.
1993/94: RR 10
Bilaga
50
En central fråga är hur kommunerna hanterar riksdagens beslut om
anordnande av äldreboende och den statliga styrningens betydelse
därvid. Detta har belysts genom ovannämnda enkät till totalt 42
kommuner i 4 län samt besök i 10 av dessa 42 kommuner. De skilda
kommuntyperna samt variationer i antal invånare och åldersstruktu-
ren (se bil.2) innebär självklart skilda förutsättningar i fråga om
äldreboendet. Följande redovisning utgår dock främst från det gemen-
samma mönster som framträder vid inventeringen.
4.1.1 Olika typer av äldreboende
Olika typer av äldrebostäder åtskiljs inte längre i sociallagstiftningen,
socialtjänstlagens 20 § omfattar i stället det samlande begreppet särskil-
da boendeformer för äldre. Fr.o.m. 1992 års statistik åtskiljer inte
heller SCB — se avsnitt 3.1.1 — olika typer av särskilt boende i sin
insamling och redovisning av uppgifter. I flera författningar som rör
äldreboendet — bl.a. författningarna rörande stimulansbidrag — och i
den allmänna diskussionen används, som tidigare framhållits, emeller-
tid fortfarande de vedertagna begreppen ålderdomshem, servicehus
resp, servicelägenheter, gruppboende och lokala sjukhem. I revisorer-
nas enkät ställdes därför frågor om i vilken mån kommunerna ännu
särskiljer olika typer av äldreboende och den praktiska innebörden av
detta.
Av de 42 kommunerna svarade 38 (88 %) ja på frågan om man i
kommunen särskiljer olika typer av äldreboende. Knappt hälften av
kommunerna har kommenterat innebörden av detta i följdfrågor. I
huvudsak går kommentarerna ut på att de gamla beteckningarna finns
kvar, men Sr allt mindre betydelse till följd av de strukturella föränd-
ringar som pågår inom äldreboendet. Gamla anläggningar — främst
ålderdomshem — byggs om. Standarden förändras och höjs. Verksam-
heten anpassas successivt till förändrade och framför allt stigande
omsorgsbehov hos de boende. De gamla begreppen minskar därmed
alltmer i relevans. Det förekommer att kommuner som behåller be-
greppet ålderdomshem talar om "det nya ålderdomshemmet". Många
påpekar, både i enkäten och vid kommunbesök, att skillnaderna
främst rör bemanningen, vilket i sin tur hänger ihop med de gamlas
behov av tillsyn och vård. Några kommentarer:
• Skillnaden mellan de olika boendeformerna minskar med tiden. Vi
formar verksamheten efter behoven och inte efter klassificering.
• För närvarande särskiljs de olika inriktningarna av särskilda boende-
former. En framtida inriktning är dock att allt äldreboende skall gå
under namnet särskilda boendeformer. En strävan är också att göra
sjukhems- och ålderdomshemsboendet så likvärdigt som möjligt.
• Skillnaderna blir mer och mer suddiga när man kommer ut i
verkligheten. Vi talar nu mycket om äldreboende.
1993/94:RR10
Bilaga
• Bemanningen är olikartad. Vi har mer medicinsk personal på
gruppboende och sjukhem än på konventionella ålderdomshem. Det
handlar också om boendestandard. Det bygger vi successivt bort,
men traditionen sitter kvar i väggarna.
• Framför allt suddas gränserna ut alltmer mellan sjukhemsboende
och gruppboende vid ombyggnad av äldrebostäder. Någon total
utjämning är det dock inte.
• Personalbemanningen är högre i gruppboende och arbetssättet skil-
jer sig.
1993/94 :RR 10
Bilaga
På en fråga om man kombinerar olika typer av äldreboende i samma
anläggning fördelade sig svarsalternativen enligt följande:
Förekommer
Blir allt vanligare
Vanligt
Mycket vanligt
22 kommuner (drygt 60 %)
13 kommuner (36 %)
3 kommuner (8 %)
0
(I ett par fall hade samma kommun kryssat för två svarsalternativ,
vilket var möjligt att göra.)
Denna utveckling bekräftas ytterligare vid kommunbesöken. Framför
allt betonar man möjligheten att kunna samnyttja personal och andra
resurser nätter och helger.
4.1.2 Behov av äldreboende
Enligt socialtjänstlagens 20 § skall kommunerna inrätta särskilda boen-
deformer för äldre med behov av särskilt stöd. Hur avgörs detta behov
inom kommunerna?
Hemtjänsten är en viktig informationskälla. Fyra av de besökta
kommunerna — i huvudsak större — har genomfört olika typer av
bostadssociala inventeringar, inventeringar via hemtjänsten eller enkät-
och intervjustudier bland de gamla. Gruppbostäder förbehålls vanligen
diagnostiserade demenser. En kommun utgår från tumregeln att det i
genomsnitt skall finnas en plats per invånare 85 år eller äldre.
Kommunerna pekar på svårigheter att bedöma "det verkliga beho-
vet" av äldrebostäder. I en kommun resulterade två olika typer av
inventeringar i ett platsbehov som sinsemellan skilde sig med mer än
100 %. I en annan — mindre — kommun har åtta personer nyligen
tackat nej till erbjudna platser som de ansökt om att få och som
kommunen även bifallit i sina beslut. De ansåg att det var för tidigt att
flytta. I samma kommun har man haft svårigheter med att fylla två
gruppbostäder som uppfördes 1990 för att täcka ett förutsatt komman-
de stort behov.
Antalet Srdigrehabiliterade som väntar på plats i kommunens äldre-
boende varierar över tiden. Storstadskommunen och förortskommun-
en, som båda angav brist på platser, hade ca 200 resp, uppåt 40
väntande inom sjukvården. Övriga kommuner har få eller ingen
väntande.
Åtta av de tio besökta kommunerna anser sig i stort sett ha täckt in
sitt behov av äldrebostäder eller klara av det med planerad utbyggnad.
Storstadskommunen har planerat för en kraftig utbyggnad motsvaran-
de ca 2 000 bostäder fram till mitten av 1990-talet för att täcka sin
bristsituation. Även förortskommunen räknar med en viss brist, som
man dock tror sig avhjälpa med de närmaste årens planer på utbygg-
nad. De mest akuta behoven klarar man genom den omsättning som
finns inom äldreboendet. Genomgående poängterar de besökta kom-
munerna att även om man inte omedelbart kan ordna en äldrebostad
sätts andra insatser in för att tills vidare avhjälpa stödbehovet. Ingen
lämnas utan hjälp.
4.1.3 Beslut om äldreboende och de gamlas inflytande
För att erhålla plats i en äldrebostad krävs, som tidigare framhållits, ett
biståndsbeslut enligt socialtjänstlagens 6 §. Handläggningen av dessa
biståndsärenden skiljer sig. I två av de besökta kommunerna skötte en
handläggare alla dessa ärenden i kommunen. I en annan kommun är
ärendena spridda på 21 olika handläggare. Däremellan finns olika
variationer.
Fyra kommuner har olika typer av kösystem till sitt äldreboende,
vanligtvis som en följd av de gamlas intresseanmälan och i något fall
en kö ordnad av hemtjänsten. I en del fall har de köande ett bistånds-
beslut som berättigar till en plats, i andra fall inte. Samtidigt menar
man dock i dessa, liksom i övriga kommuner att uppkomna platser
fördelas efter aktuella behov, vilket inte alltid överensstämmer med
köplatsen. I ett av länen hade länsstyrelsen uppmärksammat köproble-
met. Till följd av ett enskilt ärende delgav länsstyrelsen kommunerna
skriftligt det betänkliga från rättssäkerhetssynpunkt i att bevilja en
plats i äldreboendet utan att sedan verkställa beslutet.
Besvär över biståndsbeslut om äldreboende förekommer i varierande
utsträckning. Besvären prövas i första instans av länsrätten. I flertalet
fall, men inte genomgående, överensstämmer frekvens och utfall av
besvär med kommunens egen bedömning av brist eller tillfredsställda
behov av äldrebostäder. Storstadskommunen — som anser sig ha en
uttalad brist — har haft flera besvärsärenden, som också utfallit till
den klagandes fördel vid länsrättens prövning. Förortskommunen däre-
mot — som också anger viss brist — har haft ett antal besvär, som
dock inte bifallits i något fall av länsrätten. En annan kommun — som
ansåg sina behov i stort sett täckta — hade under år 1992 sex
besvärsärenden om äldrebostäder, varav länsrätten biföll besvären i
fyra fall. I ytterligare en annan kommun — som också anser sig i stort
klara behoven — hade länsrätten bifallit besvär över kommunens
biståndsbeslut i fyra fall av fem under en månad. Övriga sex kommu-
ner hade få eller inga besvär över sina biståndsbeslut om äldreboende.
I den mån de förekommit har de inte gått emot kommunens beslut.
Något entydigt, logiskt mönster i frekvens och utfall av besvär över
kommunernas biståndsbeslut framträder således inte. Besvärsärenden
speglar inte heller enbart frågan om brist eller tillfredsställda behov av
äldrebostäder. Det handlar också om de gamlas kunskaper om möjlig-
heten att överklaga kommunens beslut. Är kommunen tydlig med
1993/94:RR10
Bilaga
besvärshänvisning? Det kan även handla om utformningen av beslutet.
Har den gamla fått ett klart ja eller nej, som går att överklaga? Vidare
kan det vara svårt att besvära sig över ett formellt bifallande beslut,
som sedan inte verkställs inom tid som kan anses rimlig, exempelvis
under hänvisning till brist på lämpliga bostäder. (Besvärsfrågorna
belyses ytterligare i avsnitt 3.1.4.)
Flera kommuner menar att även om man kvantitativt täcker in
behovet har man en kvalitativ brist i sitt äldreboende. Det kan handla
om låg bostadsstandard på de sjukhem man övertagit från landstinget
med bl.a. många flerbäddsrum. Det kan också handla om "felaktig
kvalitet" på äldrebostäderna. I en kommun framhåller man att "vanli-
ga bostadskrav" kan innebära både för hög och låg standard. De gamla
— och de som skall sköta dem — behöver stort hygienutrymme och
stort svängrum runt sovrum och entré. Köksutrustningen kan dock
vara enklare. Ett par kommuner framhåller att 1980-talets servicehus-
satsning medfört en inriktning på kommunens äldreboende som dåligt
stämmer överens med den stigande andelen mycket gamla och demen-
ta, som nu behöver platser.
Samtliga kommuner anger problem med att fullt ut tillmötesgå
riksdagens klart uttalade önskemål om de gamlas valfrihet kring äldre-
boendet. Generellt försöker man tillgodose de gamlas valfrihet genom
att underlätta kvarboende i det egna hemmet så länge som möjligt. I
många kommuner är detta också ett av målen för kommunens äldre-
omsorg. Det medför stora satsningar inom hemtjänsten för att klara
även omfattande omsorgsbehov där. En av kommunerna hade dygnet-
runt-bemanning inom sin hemtjänst. När en placering i äldreboende
blir aktuell har man däremot många gånger svårt att tillgodose önske-
mål om viss typ av äldreboende eller viss anläggning. I möjlig mån
försöker man i efterhand göra de justeringar som är önskvärda.
4.1.4 Planeringsprocessen
Kommunernas skyldighet att planera äldreomsorgen lagfästes i social-
tjänstlagens 19 § a i och med riksdagens beslut hösten 1988. Vad har
detta inneburit för planeringen av äldrebostäder?
I revisorernas enkät ställdes en fråga om planeringsdokument för
äldreomsorgen (vilka kommunerna inte är skyldiga att ha). Av de 42
kommunerna som besvarat enkäten hade 35 kommuner (83 %) en
dokumenterad plan för äldreomsorgen, som också i de flesta fall var
politiskt fastställd. Av de 10 kommuner som besökts hade 2 kommu-
ner också en utvecklad planering före riksdagens beslut 1988, i ett av
fallen i samverkan med landstinget sedan början av 1980-talet. De
kommuner som inte hade särskilda plandokument över äldreomsorgen
har hittills haft denna planering integrerad med kommunens arbete
med budget och anslagsframställning.
Nio av de tio besökta kommunerna hade planeringen av äldrebostä-
der integrerad i den vanliga bostadsförsörjningsplaneringen och hade
också för avsikt att fortsätta med detta när bostadsförsörjningen avre-
gleras. Planeringen av äldrebostäder är också vanligen inordnad i
1993/94:RR10
Bilaga
kommunernas fysiska planering. I främst storstadskommunen och för-
ortskommunen har markfrågorna varit problematiska. I dessa kommu-
ner förekommer rätt ofta invändningar vid anordnande av äldrebostä-
der med åtföljande besvärsärenden. Båda kommunerna anger att be-
svärsinstanserna (länsstyrelsen och kammarrätten) alltid gått på kom-
munens linje. Ärendehandläggningen har docks dragit ut på tiden i ett
eller ett par år.
Värdet av plandokument diskuterades vid kommunbesöken. Svårig-
heterna att bedöma behovet av äldrebostäder poängterades åter liksom
de snabbt föränderliga behoven. Även de frekventa förändringarna av
statliga normer inverkar på möjligheten att upprätta och använda
planer. En allmän strävan är dock — även i de små kommunerna —
att utveckla planeringen. De kommuner som vid besöket ännu sakna-
de plandokument arbetade nu med att ta fram sådana. Generellt
tillmättes planerna något större betydelse av tjänstemännen än av
politikerna i kommunerna.
4.1.5 Kontakter med statliga myndigheter under den senaste
sexårsperioden
Tillfrågade kommuner har främst haft kotakt med länsbostadsnämn-
den, i en del fall via eller tillsammans med en kommunal bostadsstif-
telse och i mindre kommuner ibland via en arkitekt. Kontakterna med
länsbostadsnämnden betraktas som i huvudsak positiva. Ett vanligt
omdöme är att länsbostadsnämnden varit en bra diskussionspartner.
De flesta kommunerna anger att de haft liten eller ingen kontakt
med länsstyrelsen när det gäller äldreomsorgen. I ett län hade länssty-
relsen dock uppmärksammat kommunerna på köproblematiken vid
biståndsbeslut om äldreboende. (Se ovan.)
Kontakter med Socialstyrelsen och Boverket förefaller vanligare.
Mest handlar det om information via konferenser, nyhetsbrev, medde-
landeblad m.m. men även telefonkontakter. Ett par kommuner näm-
ner spontant uppföljningsrapporterna av äldreboendet som ett bra stöd
för att utveckla verksamheten. Det allmänna omdömet är här positivt.
Flera kommuner har dock haft svårt att förstå reglerna och handlägg-
ningen av de statliga stimulansbidragen. (Se avsnitt 3.1.2.)
4.2.1 Ålderdomshem och statliga bostadssubventioner
Hur har kommunerna uppfattat de statliga signalerna för anordnande
av äldrebostäder och vad har statens styrning betytt för kommunernas
planering och beslut om äldreboende?
Riksdagens beslut våren 1988 — att ålderdomshemmen behövs i den
framtida äldreomsorgen — var väl bekant i kommunerna och uppgavs
ha påverkat såväl den kommunalpolitiska debatten inom äldreomsor-
gen (enligt politikerna) som kommunernas beslut om ålderdomshem-
men (enligt tjänstemännen). Flera kommentarer uttrycker lättnad över
riksdagens uttalande:
1993/94:RR10
Bilaga
• Skönt att man får bygga som man vill nu. Det var vansinnigt när det
inte skulle få finnas några ålderdomshem.
Aren därefter började många kommuner rusta upp och bygga om
sina ålderdomshem. Riksdagens beslut innebar samtidigt kraftigt höjda
standardkrav jämfört med den rådande standarden på ålderdomshem-
men. I många fåll ändrades vid ombyggnaden också benämningen
ålderdomshem till gruppboende, servicehus eller servicelägenheter.
Detta bidrog till alltmer oklara begrepp inom äldreboendet. En ålder-
domshemsföreståndare uttrycker förändringens innebörd lite mer
krasst.
• Ålderdomshem får finnas igen, men bara som ord.
De höjda standardkraven och de alltmer oklara begreppen medförde
diskussioner om vilka standardkrav som var rimliga att ställa på
äldreboende. Sedan riksdagen 1987 fattade sitt första beslut om statliga
bostadssubventioner till ålderdomshem har standardkraven också för-
ändrats fem gånger till följd av dels 1987 och 1988 års ålderdomshems-
förordningar, dels reformeringen av det statliga bostadsfinansieringssy-
stemet. För kommunerna blev det problem med att både förstå de nya
kraven och hålla reda på de snabba förändringarna. Vid kommunbesö-
ken menar några kommuner också att den statliga bostadsfinansiering-
en före 1992 bidrog till suboptimeringar. För kommunerna var det
billigare att anpassa sig till höjda standardkrav och bygga med statliga
subventioner, än att avstå från dessa och bygga med lägre standard.
Främst ifrågasattes kravet på köksutrustning, som många menade var
onödig med hänsyn till boendegruppen. Andra — oftast de som
arbetade på de aktuella anläggningarna — menade emellertid att
köksutrustningen i flera fall fyllde en funktion för de boende och
deras anhöriga.
Av de 42 kommuner som besvarat revisorernas enkät anger 38
kommuner (90 %) att de kände till ålderdomshemsförordningarna
under den tid de gällde fram t.o.m. 1991. Enkätsvaren visar också att
statliga bostadssubventioner utgått i det nästan alla förekommande fall
vid om- och nybyggnad av äldreboende under perioden 1986—1992.
Detta har dock endast skett med stöd av ålderdomshemsförordningarna
i tre kommuner, samtliga i Göteborgs och Bohus län. I övriga fall har
statliga bostadssubventioner beviljats med stöd av de "vanliga bostads-
subventionsförordningarna". I kommentarerna anges att man efter
diskussion med länsbostadsnämnden inte uppfattat någon avgörande
skillnad mellan förordningarna. Ett par kommuner anger dock att
gruppbostäder byggda efter 1986 års förordningar om bostadsfinansie-
ring blev väldigt dyra. Högst sex boende accepterades i en boende-
grupp, som inte fick samlokaliseras för att undvika karaktär av institu-
tion. Svårigheter, till följd av detta, att samnyttja personal under nätter
och helger medförde ekonomiskt orimliga lösningar.
I revisorernas enkät ställdes en fråga om länsbostadsnämndernas
beslut om äldreboende föregåtts av diskussioner där kommunen och
länsbostadsnämnden haft skiljaktig mening. På denna fråga svarade 32
kommuner (76 %) nej medan 10 kommuner svarade att detta före-
kommit och att diskussionerna främst rörde handikappanpassning och
1993/94 :RR 10
Bilaga
gemensamma utrymmen. Vid kommunbesöken angav en av kommu-
nerna att man även haft diskussioner om underlaget för bidrag och
omfattningen av bostadssubventioner. I övrigt angav samtliga besökta
kommuner att länsbostadsnämnden i huvudsak varit en bra diskus-
sionspartner. Man var även tillfreds med informationen från Boverket.
Enkätens resultat visar också att ingen av de 42 svarande kommunerna
nekats statliga bostadssubventioner till äldrebostäder under perioden
1986-1992.
Före riksdagens beslut om ålderdomshem 1988 var det budskap
kommunerna entydigt uppfattat — via konferenser och dokument att
ålderdomshemmen skulle bort. Bl.a. publicerade Socialstyrelsen 1986
rapporten "Att lägga ner ålderdomshem". 1988 års riksdagsbeslut var
väl känt i kommunerna. Den ideologiska diskussionen ändrade karak-
tär. Möjligheterna till statliga bostadssubventioner vidgades, vilket
framhölls som en avgörande fråga. Samtidigt visar revisorernas enkät
att ålderdomshemsförordningarna har tillämpats i endast mycket be-
gränsad omfattning. Den mesta byggnationen har skett med stöd av
vanliga bostadsfinansieringsförordningar. Förutsättningen för att erhål-
la statliga bostadssubventioner till ett äldreboende var dock (och är
fortfarande) att få det klassat som bostad och inte som vårdlokal enligt
de regler som följer av plan- och bygglagen, förordningarna om statliga
bostadssubventioner och Boverkets föreskrifter. Som framgår av avsnitt
2.2 rör dessa regler i huvudsak den privata bostadsdelen. I reglerna
utgör de gemensamma utrymmena ett komplement till brister i den
privata bostadsstandarden. I kommentarer till enkätfrågorna anger
kommunerna att diskussioner med länsbostadsnämnderna snarare gäll-
de de mer oreglerade gemensamma utrymmena än den reglerade
privata delen. Vid besök på 16 äldreboendeanläggningar, i anslutning
till kommunbesöken, anger personalen genomgående att de gamla
huvudsakligen vistas i de gemensamma utrymmena (vilket bekräftas
under besöken) som således är av central betydelse för verksamheten.
Enkäten avslutas med en öppen fråga om positiva resp, negativa
följder av den statliga styrningen under perioden 1986—1992. Flera
positiva kommentarer lämnas, där den ökade satsningen på fler och
bättre bostäder för äldre betonas. På den negativa sidan framhålls
främst krångliga regler samt begreppsförvirringen kring olika typer av
äldreboende och som följd härav betonas en bristande samordning
mellan myndigheterna.
4.2.2 Stimulansbidragen
Statliga stimulansbidrag utgår under en femårsperiod till färdigställan-
de av gruppbostäder fr.o.m. 1991 och till ombyggnad av sjukhem m.m.
fr.o.m. 1992. Villkor för bidrag är i det första fallet att allmänna
förutsättningar för ny- och ombyggnad av bostäder är uppfyllda och i
det andra fallet att nya enbäddsrum eller lägenheter tillskapas i äldre-
boendet.
Samtliga 10 besökta kommuner framhåller bidragens begränsade
omfattning samtidigt som man söker för de objekt som är aktuella
1993/94:RR10
Bilaga
byggnadsobjekt inom kommunens äldreboende. I endast en av kom-
munerna menar såväl politiker som tjänstemän att stimulansbidraget
aldrig använts som argument för att uppföra eller bygga om äldrebostä-
der. Kommunen har erhållit bidrag till två gruppboenden i anslutning
till ombyggnad av ett ålderdomshem. Bidraget är dock för litet för att i
sig initiera den ombyggnad av det lokala sjukhemmet som nu behövs.
Generellt är den vanligaste kommentaren att stimulansbidraget, trots
sin begränsade omfattning, har betydelse för möjligheten att tidigare-
lägga projekt eller som ekonomiskt stöd under introduktionstiden eller
för extra handikappanpassning.
I flertalet fall har kommunerna fått ansökta bidrag till aktuella
objekt. I de fall kommunerna fått avslag har detta i huvudsak motive-
rats med att man inte uppfyller de grundläggande kraven på utrust-
nings- och utrymmesstandard som följer av bestämmelserna i plan-
och bygglagen. För kommunerna ter sig denna prövning av byggobjek-
ten mer förbryllande än länsbostadsnämndens tidigare prövning, där
man också i samtliga fall hittade fram till en gemensam lösning. Beslut
om bygglov, och därmed statliga bostadssubventioner, föreligger också i
samtliga fall där Socialstyrelsen prövar en ansökan. Socialstyrelsens
beslut om stimulansbidrag kan inte överklagas. Däremot kan Socialsty-
relsen ompröva tidigare avslagna ansökningar om nya grunder för
prövning föreligger. Det händer då att tidigare avslagna ärenden bevil-
jas bidrag. En av de besökta kommunerna hade erfarenhet av detta.
Flera kommuner anger att det är svårare att förstå reglerna och
grunden för Socialstyrelsens prövning än länsbostadsnämndernas tidi-
gare prövning. Man upplever Socialstyrelsen som mer anonym och
saknar den dialog man tidigare kunde föra med länsbostadsnämnden.
4.2.3 Övrig statlig styrning
Ovan har påtalats hur villkoren för statliga bostadssubventioner är att
äldrebostäderna klassas som bostäder och inte som vård. Flera kommu-
ner uppfattar att dessa villkor ytterligare skärpts vid prövningen av
statliga stimulansbidrag till gruppbostäder. Samtidigt är det huvudsakli-
ga skälet till ansökan och beslut om plats i ett äldreboende att det
föreligger ett behov av särskilt stöd, som inte tillgodoses på annat sätt.
Aldreboendet omfattar således både en boendeaspekt och en vård-
aspekt. Det regelsystem som följer av plan- och bygglagens bestämmel-
ser förutsätter emellertid att äldreboendet klassas som antingen vård
eller boende. Vid besök i kommunerna visade det sig att frågan om
vård eller boende i äldreboendet har betydelse även inom andra
områden med såväl praktiska som ekonomiska konsekvenser för de
gamla och för kommunerna. Det gäller dels mervärdesbeskattningen,
dels räddningstjänsten.
1993/94 :RR 10
Bilaga
58
Räddningstjänst
Bestämmelser rörande räddningstjänsten i äldrebostäder framgår av
avsnitt 3.3.1. Huvudprincipen har varit att gruppbostäder räknats som
bostäder fram till halvårsskiftet 1992 med lägre krav på brandskydd
och möjligheter till utrymning. Boverkets nybyggnadsregler är knutna
till bl.a. omsorgsbehovet vid anläggningens anordnande (inflyttningen)
då ingen får vara sängliggande eller rörelsehindrad. Räddningsverkets
år 1993 utfärdade föreskrifter och råd innebär att regelbunden brand-
syn skall förrättas i bostäder och andra byggnader byggda särskilt för
flera äldre och handikappade. Samtidigt åtskiljs i regleringen fortfaran-
de olika typer av äldrebostäder.
I kommunerna bevakas dessa frågor av den kommunala räddnings-
tjänsten, som är med vid bygglov och slutinspektion av en byggnation.
Vid kontakt med kommunernas brandingenjörer framkommer dels att
ett nära samarbete med byggnadsnämnden i dessa frågor förefaller vara
det vanliga, dels att äldrebostäder tidvis har varit ett bekymmer för
räddningstjänsten. Det har inte alltid stått klart hur reglerna skall
tillämpas och det har inte heller alltid framgått av handlingarna vilken
målgrupp och verksamhet anläggningen är avsedd för.
Frågor som aktualiseras rör räddningstjänstens möjligheter att spåra
och åtgärda dels anläggningar som tillkommit före 1992 och 1993 års
skärpning av reglerna för brandskydd och utrymning av äldrebostäder,
dels anläggningar där de boendes omsorgsbehov ökat så att anläggning-
en inte längre motsvarar Boverkets kriterier för en bostad.
Mervärdes beskattning
Bestämmelser om mervärdesskatt på äldrebostäder har beskrivits ovan
i avsnitt 3.3.2. Innebörden för kommunerna är att vid byggande av en
äldreanläggning är denna befriad från mervärdesskatt om anläggningen
anses som social omsorg, medan mervärdesskatt skall betalas om
anläggningen anses som stadigvarande bostad.
Kommunernas kommentarer går ut på att man befarar att förhållan-
dena ovan samt ett förslag om att slopa kommunernas generella
avdragsrätt — om det genomförs— allvarligt bromsar utbyggnaden av
äldrebostäder. Hittills har samma anläggning kunnat klassas som bo-
stad av bostadsmyndigheterna — och numera även av Socialstyrelsen
— och som social omsorg av skattemyndigheterna. Allt med kommu-
nens goda vilja.
Kommunerna använder fortfarande i huvudsak de traditionella begrep-
pen inom äldreboendet. Samtidigt förändras nu successivt innebörden
av dessa begrepp till följd av höjd standard och verksamhetens anpass-
ning till en stigande vårdtyngd. Det börjar också bli allt vanligare att
samma anläggning omfattar flera olika boendeformer.
Av avsnitt 2.2.3 framgår svårigheterna att teoretiskt, mer entydigt
definiera behovet av äldrebostäder. Diskussionerna med kommunerna
1993/94: RR 10
Bilaga
tyder på liknande problem i kommunernas verklighet. Ökad satsning
på hemmaboende torde också innebära en viss förskjutning av mål-
gruppen för äldreboende.
Endast två av de tio besökta kommunerna menar sig ha en klar
bristsituation. En försiktig tolkning — som stöds av vissa forskningsre-
sultat — är att problemet delvis är knutet till storstadsområdena. Äger
detta någon riktighet är problemet geografiskt avgränsat, men däremot
inte litet. Enligt SCB:s befolkningsstatistik bor i storstadslänen (Stock-
holms län, Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län) ca en
tredjedel av landets befolkning, både totalt och i åldrarna 80 år och
äldre. I enbart storstadskommunerna Stockholm, Göteborg och Malmö
bor ca 15 % av landets totala befolkning och närmare 20 % av
befolkningen 80 år eller äldre.
Diskussioner rörande biståndsbeslut om äldreboende pekar på in-
konsekvenser i handläggningen av dessa ärenden. Något klart samband
framträder dock inte mellan kommunens uppfattning om tillgången
och besvärsärenden rörande äldreboende. Kommunerna anger däremot
svårigheter med att tillgodose riksdagens klart uttalade önskemål om
de äldres valfrihet kring boendet. Satsningar på stöd för att bo kvar
hemma poängteras dock. Flertalet kommuner har äldreomsorgsplaner,
som också samordnas med kommunens bostadsförsörjning och fysiska
översiktsplanering. Värdet av planer för äldreomsorgen diskuteras
dock.
Riksdagens beslut om ålderdomshem våren 1988 gav gensvar i
kommunerna, främst i form av en ombyggnad och utveckling av
ålderdomshemmen. Beslutet resulterade dock snarare i en utökad
omstrukturering och utbyggnad av äldreboendet — vilket redan pågick
— än i en återgång till ålderdomshemmet i dess gamla bemärkelse,
vilket inte heller varit riksdagens mening.
Stimulansbidraget anses, trots begränsad omfattning, ha betydelse för
att främst tidigarelägga projekt. Socialstyrelsens prövning av dessa
ärenden upplevs dock av flera kommuner som en mer kontroversiell
fråga än länsbostadsnämndernas tidigare prövning mot samma lagstift-
ning.
Äldrebostäder omfattar både en vård- och en boendeaspekt. Den
statliga styrningen utgår dock från att de skall klassas som antingen
vård eller boende. Statliga bostadssubventioner erhålls under förutsätt-
ning att bostadsmyndigheterna klassar anläggningen som bostad. Höjd
standard under senare år har inneburit att bostadsaspekten betonats,
vilket av allt att döma givit återverkningar inom andra områden. Från
räddningstjänstsynpunkt klassades t.ex. gruppbostäder som vanliga bo-
städer fram till halvårsskiftet 1992, vilket ger återverkningar för de
gamlas säkerhet vid brand. Vid beskattning har dock äldrebostäderna
bedömts som vård, vilket varit mer fördelaktigt för kommunerna. Det
har lett till att samma anläggning kan klassas som bostad av vissa
myndigheter och som vårdanläggning av andra myndigheter.
1993/94 :RR 10
Bilaga
60
Revisorernas granskning föranleddes bl.a. av frågan om riksdagens
beslut hade genomförts och om riksdagens intentioner hade klargjorts
i regleringen av byggande och drift av ålderdomshem och andra
boendeformer för äldre. De mål som riksdagen fastställt rör dels en
förbättrad standard av äldrebostäderna, dels en ökad utbyggnad och ett
mer varierat utbud av äldrebostäder. De gamlas frihet att välja boende-
form liksom ett decentraliserat beslutsfettande har även betonats. Med
förändrade statliga styrformer, via avreglering och decentralisering, far
bevakning och tillsyn av hur målen uppfyllts en ökad betydelse. Det är
därför av intresse att något belysa hur regeringen och ansvariga, statliga
myndigheter hittills hanterat bevakning och tillsyn av frågor rörande
målen för äldreboendet.
5.1.1 Reglering
Ansvaret för bevakning och tillsyn av frågor med anknytning till
äldreboendet regleras dels i de berörda myndigheternas instruktioner,
dels i den lagstiftning som reglerar äldreboendet i dess olika delar.
Socialstyrelsen är enligt sin instruktion (1988:1236) central förvalt-
ningsmyndighet för bl.a. socialtjänsten (1 §) och skall särskilt svara för
tillsyn (2 § 1 p.). Enligt socialtjänstlagen (1980:620) har Socialstyrelsen
tillsyn över och skall följa och vidareutveckla rikets socialtjänst. Till
ledning för lagens tillämpning Sr verket utSrda allmänna råd (67 §).
Länsstyrelserna skall inom länet bl.a.
• följa socialnämndernas tillämpning av lagen
• informera och ge råd till allmänheten i frågor som rör socialtjänsten
• biträda socialnämnderna med råd i deras verksamhet
• främja samverkan på socialtjänstens område mellan kommunerna
och andra samhällsorgan
• i övrigt se till att socialnämnderna fullgör sina uppgifter på ett
ändamålsenligt sätt (68 §).
Varken Boverket eller Riksskatteverket har enligt sina instruktioner
(1988:598, ändrad 1990:1367 resp. 1990:1293, senast ändrad 1992:34)
något allmänt formulerat tillsynsansvar.
Statens räddningsverk är enligt sin instruktion (1988:1040 ändrad
1991:730) central förvaltningsmyndighet för frågor om bl.a. räddnings-
tjänst (1 §) och skall i den utsträckning som behövs samverka med
andra myndigheter samt med kommuner och frivilligorganisationer
(4 §). Verket skall särskilt bl.a.
• samordna samhällets verksamhet inom befolkningsskydd och rädd-
ningstjänsten
• bevaka riskutvecklingen inom verksamhetsområdet och verka för att
åtgärder vidtas för befolkningens skydd och för att förebygga olyckor
1993/94: RR 10
Bilaga
61
♦ tillhandahålla underlag inom sitt verksamhetsområde för tillämp-
ningen av plan- och bygglagen och lagen om hushållning med
naturresurser m.m. (3 §).
Kommunen utövar den omedelbara tillsynen enligt räddningstjänstla-
gen (1986:1102). Inom länet utövas tillsynen av länsstyrelsen. Rädd-
ningsverket svarar för den centrala tillsynen (54 §). Tillsynsmyndighet
Sr — vid vite — meddela förelägganden och sanktioner. Åtgärder far
också vidtas på den försumliges bekostnad (56 §).
Inom ovannämnda myndigheter skall 10 § i verksförordning-
en (1987:1100) tillämpas. Av denna framgår att
♦ myndighetens chef skall se till att regeringen — — — lär det
underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och
inriktningen av verksamhetens olika delar.
Länsstyrelsen skall enligt instruktionen (1990:1510, ändrad 1992:84)
bl.a. verka för att de fastställda nationella målen inom olika samhälls-
sektorer far genomslag i länet (1 § 3 p.) och skall särskilt bl.a.
♦ följa upp och utvärdera insatser inom olika samhällssektorer med
såväl ett nationellt som ett samlat regionalt perspektiv.
Inom länsstyrelsen skall finnas länsexperter för bl.a. civil försvarsbe-
redskap och räddningstjänst, planväsende, hushållning med naturresur-
serna och bostadsförsörjning samt social omvårdnad. Länsexperten har
under länsstyrelsens ledning ett odelat ansvar för sitt sakområde och
skall medverka till samordning mellan sakområdena (12 §).
5.1.2 Tillsynens innebörd
När riksdagen tog ställning till Socialstyrelsens nuvarande organisation
sades att verket borde utöva sin tillsyn via uppföljning och utvärdering
av verksamheten gentemot av statsmakterna uppställda mål samt ge-
nom kontroll av säkerhet och den enskildes rättigheter (prop.
1988/89:130, SoU 24, rskr. 296). Samma syn återspeglas i direktiven till
socialtjänstkommittén (dir. 1991:50). Där framhålls även tillsynsfrågor-
nas ökade tyngd i ett skede kännetecknat av decentralisering, generella
i stället för riktade statsbidrag samt en tilltagande privatisering inom
vården. Som underlag för kostnads- och kvalitetsjämförelser framhålls
även vikten av förbättrade uppföljningssystem liksom välutvecklade
prestationsmått och nyckeltal. Socialstyrelsens utredning om informa-
tionsstruktur inom socialtjänsten nämns som ett sådant exempel.
På uppdrag av Socialdepartementet avrapporterade en arbetsgrupp
våren 1993 en översyn av den s.k. allmänna vårdhemsstadgan
(1970:88), Enskild vård och ontsorg — offentlig tillsyn (Ds 1993:38). De
enskilda vårdhemmen föreslås delas upp på hälso- och sjukvård resp,
socialtjänst beroende på verksamhetens innehåll. Enligt rapporten
motsvaras delar av verksamheten i dessa hem av den i traditionella
ålderdomshem, sjukhem eller gruppboende. Rapporten påtalar pro-
blem till följd av ändrade upplåtelseformer vid dessa hem. Införande
av egna hyreskontrakt för de boende har skapat konflikter vid tolk-
ningen av hyreslagen och socialtjänstlagen samt hälso- och sjukvårdsla-
gen. Den boende har besittningsskydd men kan av vårdskäl behöva
1993/94 :RR 10
Bilaga
flyttas till ett annat boende. Egna hyresavtal har även skapat osäkerhet
hos länsstyrelserna om krav på tillstånd och tillsyn. Framgent föreslås
dock samma krav på tillstånd och tillsyn gälla för alla enskilda
vårdhem, oavsett hyreskontrakt.
En arbetsgrupp i Civil- och Socialdepartementen presenterade våren
1992 rapporten Länsstyrelserna och socialtjänsten, tillsyn och uppföljning
under utveckling (Ds 1992:67). Ett ömsesidigt samband mellan tillsyn
och uppföljning betonas åter samt att länsstyrelsernas arbete med
tillsyn, uppföljning och utvärdering förutsätter ökade insatser för att
utveckla kompetens och metoder. Socialstyrelsens roll som samordnare
på nationell nivå behöver också utvecklas och länsstyrelserna behöver
avlastas vissa ärendegrupper.
Räddningsverket avrapporterade hösten 1993 regeringsuppdraget Till-
syn, uppföljning och utvärdering, Kommunal räddningstjänst (Räddnings-
verket 1993). Verket konstaterar att tillsynen ofta likställs med det som
äger rum vid tillsynsbesöken då representanter från länsstyrelsen och
Räddningsverket tillsammans besöker enskilda kommuner. Utgångs-
punkt för dessa besök är en checklista, utarbetad av Räddningsverket,
rörande riskinventering och riskbedömning, kommunens tillsynsverk-
samhet samt kommunens räddningstjänstplan. Detta tillsynsarbete före-
slås vidgas mot bakgrund av statsmakternas önskemål om tillsyn,
uppföljning och utvärdering, vilket fordrar systematik i insamling och
analys av uppgifter. Utöver de regelbundna tillsynsbesöken bör rutiner
för uppföljning och utvärdering utvecklas enligt Räddningsverket.
Länsstyrelserna bör också i sitt tillsynsarbete kombinera överblick med
detaljer samt ringa in problem inom den kommunala räddningstjäns-
ten, som är angelägna att lösa. En utveckling av räddningstjänsten
förutsätter att riskbilden, de förebyggande åtgärderna och informatio-
nen får samma prioritet som den utryckande verksamheten i kommu-
nernas räddningstjänstplaner.
5.2.1 Regeringen och centrala myndigheter
Under den senaste sexårsperioden har regeringen givit flera uppdrag
till Socialstyrelsen — i många fall i samverkan med Bostadsstyrel-
sen/Boverket — att följa upp frågor med anknytning till äldreboendet.
Avrapporteringen av dessa uppdrag finns redovisad i avsnitt 3.1.2.
Som ovan framgår har Räddningsverket också nyligen redovisat ett
uppdrag från regeringen att utveckla tillsynen över den kommunala
räddningstjänsten.
5.2.2 Länsstyrelsernas tillsynsverksamhet
Inom ramen för utvärderingen av Ädelreformen har Socialstyrelsen
samlat representanter för länsstyrelserna för att utifrån deras tillsynsan-
svar och en skriftlig redogörelse från resp, län diskutera erfarenheter
av reformen. Diskussionen har dokumenterats i en rapport (SoS
1993/94 :RR 10
Bilaga
63
1993 h). Länsstyrelsernas omdömen är övervägande positiva. Det före-
faller dock finnas ett samband mellan mer aktiva tillsynsinsatser — i
form av exempelvis mer systematiskt inhämtad information — och hur
mycket problem som uppmärksammas och påtalas. Synpunkterna
grundas i huvudsak — i den mån det kan utläsas av dokumenten — på
vad som framkommit i enskilda ärenden, vid konferenser etc. Mer
systematisk insamling av information förefaller inte vara så vanligt.
Två exempel ges dock på hur några länsstyrelser har samarbetat kring
en fråga. Fyra länsstyrelser har inventerat frågor rörande tillsynen och
socialtjänstens beställarverksamhet och fem andra länsstyrelser har
inventerat frågor rörande medicinskt färdigbehandlade. En länsstyrelse
arbetar också med att ta fram instrument för uppföljning.
Äldrebostäderna berörs närmare i en handfull av länsstyrelsernas
rapporter. I huvudsak konstateras att de flesta kommunerna bygger ut
sina äldrebostäder. I ett par fall ifrågasätts dock de äldres möjlighet att
välja boendeform. I några fall kommenteras även den låga boendestan-
darden på sjukhemmen. Brister och behov av utbildning påpekas när
det gäller procedurfrågor kring kommunernas handläggning av bi-
ståndsbeslut. En länsstyrelse har inventerat äldrebostäderna i länets
kommuner. Det var inte klart hur inventeringen skulle användas i det
fortsatta tillsynsarbetet. Från en annan länsstyrelse uttrycktes allvarlig
oro för hur de äldstas behov skulle kunna tillgodoses med hjälp av
insatser i särskilt boende eller i hemtjänsten. En särskild inventering
planerades med anledning av detta.
Intrycket att länsstyrelsernas arbete med tillsyn inom äldreomsorgen
har en ganska liten omfattning förstärktes vid diskussioner med före-
trädare för länsstyrelsernas sociala funktion i de fyra län som besökts
under granskningen. Kontakter med kommunerna föranleddes främst
av enskilda ärenden, i samband med konferenser osv. Synen på äldre-
boendet förefaller i huvudsak grundad på att man inte erhållit signaler
om problem. Behovet av äldrebostäder uppfattas som i huvudsak
tillgodosett. En länsstyrelse poängterar samtidigt svårigheten att bedö-
ma behovet. Länsstyrelserna har inte sett något behov av att föra ut
nationella mål i kommunerna, då detta ansetts väl tillgodosett av
Socialstyrelsen och Boverket via föreskrifter, råd och konferenser.
En klar tillsynsinsats framkom dock i ett län. Länsstyrelsen hade i
en kommun konstaterat kösystem i upp till tre år efter att bistånd om
en plats inom äldreboendet beviljats och påtalade det ur rättssäkerhets-
synpunkt betänkliga i detta såväl skriftligt som vid ett sammanträffande
med ansvariga tjänstemän. (Beslut om bistånd gäller omedelbart enligt
socialtjänstlagens 73 §.) Länsstyrelsen ansåg att kommunen borde
uppmärksamma behovet av platser i samband med att kommunens
plan för äldreomsorgen fastställdes. Informationen spreds till övriga
kommuner i länet.
Länsstyrelsernas regionala tillsyn av den kommunala räddningstjäns-
ten utgörs i huvudsak av tillsynsbesök. En allmän målsättning i Göte-
borgs och Bohus län samt i Södermanlands län är att varje kommun
skall besökas vart fjärde år. En representant för Räddningsverket
brukar delta i kommunbesöken. I huvudsak diskuteras organisatoriska
1993/94:RR10
Bilaga
frågor rörande den kommunala räddningstjänsten samt frågor om
kommunens brandlarm och förrättningar av brandsyn. Utgångspunkt
för diskussionen är ovannämnda checklista, utformad av Räddnings-
verket. Kommunernas bedömning av om en anläggning avser vård
eller boende samt följderna av denna bedömning för tillämpningen av
räddningstjänstens regelsystem är inte alltid ett obekant problem, som
dock inte förefaller ha närmare berörts vid kommunbesöken. Detsam-
ma gäller den kommunala räddningstjänstens bevakning av de äldrebo-
städer som tillkommit före det senaste årets skärpning av reglerna för
brandskydd och utrymning. Frågorna synes inte heller ha föranlett
kontakter inom länsstyrelserna mellan tillsynsansvariga för räddnings-
tjänsten och tillsynsansvariga för social omsorg. Kommunbesöken om-
fattar inte heller besök på enskilda anläggningar.
Myndigheternas instruktioner och den lagstiftning de har att tillämpa
visar på skillnader i formuleringen av myndigheternas ansvar för
bevakning och tillsyn.
• Socialstyrelsen har ett klart utformat tillsynsansvar enligt både sin
instruktion och socialtjänstlagen.
• Räddningsverket har ett klart formulerat tillsynsansvar enligt rädd-
ningstjänstlagen. Något allmänt tillsynsansvar finns dock inte inskri-
vet i instruktionen.
• Varken Boverket eller Riksskatteverket har något allmänt formulerat
tillsynsansvar.
Samtliga fyra myndigheter har dock den centrala förvaltningsmyndig-
hetens allmänna ansvar för att underlätta och följa upp rättstillämp-
ningen inom sitt resp, verksamhetsområde samt att vid behov ta
initiativ till att regeringen får erforderlig information. Länsstyrelserna
ges i sin instruktion ett tämligen långtgående ansvar för såväl uppfölj-
ning av nationella mål som regional samordning och utveckling.
Innebörden av ovannämnda reglering av myndigheternas ansvar för
bevakning diskuteras i några aktuella rapporter. I dessa betonas vikten
av att den statliga tillsynen vidgas från att omfatta kontroll av enskilda
ärenden till en mer systematisk och långsiktig insamling och analys av
uppgifter. Tillsynen skall ligga till grund för såväl kontroll som utveck-
ling av verksamheten. Länsstyrelsen ges en alltmer central roll i en
utvecklad tillsynsfunktion.
På nationell nivå har regelbundna inventeringar genomförts, som
också redovisats för statsmakterna.
När det gäller länsstyrelserna har — med några undantag det domi-
nerande tillvägagångssättet för bevakning och tillsyn varit att invänta
signaler utifrån, s.k. passiv övervakning. Länsstyrelsernas möjligheter
till — och ansvar för — samordning av frågor som sammanhänger
med äldreboendet förefaller inte ha tagits till vara i avsedd utsträck-
ning. Den erhållna bilden kontrasterar i flera avseenden med den
angivna målsättningen för länsstyrelsernas tillsynsansvar.
1993/94 :RR 10
Bilaga
5 Riksdagen 1993/94. 2 saml. RR10
Enligt riksdagens beslut hösten 1988 skall insatserna inom äldreomsor-
gen bygga på integritet, trygghet och valfrihet. Även den som behöver
vård och tillsyn skall ha rätt till en fullvärdig bostad. Målen skulle
uppnås genom ett ökat stöd till ordinärt boende och genom att
otidsenliga institutioner byggdes om. Samtidigt skulle alternativa boen-
deformer utvecklas. Är 1985 hade riksdagen fattat beslut om förbättra-
de bostadsförhållanden för gamla, handikappade och långvarigt sjuka.
En enig riksdag framhöll också våren 1988 att ålderdomshem som
uppfyller kraven på en god bostad och en god omsorg behövs även i
fortsättningen. Möjligheterna till statligt bostadsstöd för äldrebostäder
har därefter successivt vidgats.
Genom riksdagens beslut om den s.k. Ädelreformen hösten 1990
fastställdes kommunernas skyldigheter att inrätta särskilda boendefor-
mer för service och omvårdnad för äldre människor med behov av
särskilt stöd i socialtjänstlagen. Behovet av en förbättrad boendestan-
dard i de särskilda boendeformerna framhölls åter, liksom vikten av en
prioriterad utbyggnad av dessa. Statliga stimulansbidrag till särskilda
boendeformer skulle utgå under en femårsperiod. Boendeformerna
omfattar såväl ålderdomshem som servicebostäder, gruppbostäder och
lokala sjukhem. 1 socialtjänstlagen särskiljs således inte längre olika
typer av äldrebostäder.
Riksdagens beslut om äldrebostäderna under den gångna sexårspe-
rioden syftar således till att både höja bostadsstandarden och tillgodose
behovet av äldrebostäder. Riksdagen har också alltmer betonat de
äldres rätt att välja boendeform. Parallellt härmed har vikten av ett
decentraliserat beslutsfattande betonats av riksdagen.
Som framgår av kapitel 2 har äldrebostäderna under den senaste
sexårsperioden förändrats i väsentliga avseenden. Samtidigt som antalet
platser på ålderdomshem har minskat kraftigt har en omfattande
utbyggnad av olika typer av servicebostäder och gruppbostäder ägt
rum. Denna förskjutning från ålderdomshemsboende mot ett mer
varierat äldreboende har även inneburit en kraftig standardhöjning
vilket framgår av avsnitt 2.1.3. Under perioden 1986—1992 har det
totala antalet platser utökats med 6—7 % och antalet boende har ökat
med drygt 8 %. Samtidigt har dock åldersgruppen 80 år och äldre
utökats med ca 21 %.
Den ovan beskrivna standardhöjningen gäller emellertid inte sjuk-
hemmen trots att dessa har den lägsta bostadsstandarden och en mera
tydlig institutionsprägel än andra delar av äldreboendet.
Sedan ett par år pågår en utökad utbyggnad av särskilda boendefor-
mer för äldre. De statliga stimulansbidragen kan ha bidragit till denna
1993/94:RR10
Bilaga
66
utbyggnad. Revisorerna konstaterar samtidigt att en tämligen omfattan-
de både ny- och ombyggnad pågick i kommunerna redan före stimu-
lansbidragen. (Se avsnitt 2.1.1.)
Erfarenheterna visar att behov av äldrebostäder främst föreligger för
personer över 80 år. Bland faktorer av betydelse, utöver åldern, finns
sviktande fysisk och — inte minst — psykisk hälsa, liksom isolering
och upplevd ensamhet. Depression framhålls som ett vanligt men
underskattat problem. Risken att insjukna i demenssjukdomar i de
högsta åldrarna ökar snabbt. Dessa faktorer finns ofta med i bilden när
en flyttning till en särskild boendeform blir aktuell, men behöver i sig
inte vara avgörande för en behovsbedömning. Genomgående betonas
de anhörigas insatser för de gamlas möjligheter att bo kvar hemma.
Bostadsstandarden i sig utgör inte generellt något skäl för de äldre att
flytta. Bostadens tillgänglighet, inte minst avsaknad av hiss i flerbo-
stadshus, kan dock självfallet bli ett problem för rörelsehindrade. En
samlad, mer konkret och entydig bild av de äldres behov visar sig dock
svår att erhålla. Kunskapen om hur olika typer av boende svarar mot
de äldres behov förefaller också vara mycket begränsad.
Revisorerna konstaterar att det råder stor osäkerhet om vilka pro-
blem dagens och morgondagens äldrebostäder skall lösa. Ökningen av
de äldsta åldersgrupperna fram till sekelskiftet och den ökande vård-
tyngden kan aktualisera ett ökat behov av äldrebostäder. Samtidigt
varierar andelen äldreboende i åldersgrupperna 80 år och äldre från
4 % till 47 % i landets kommuner. Behovet av äldrebostäder kan vara
tillgodosett i varierande utsträckning. Likartade problem kan också ha
lösts på olika sätt.
Jämförelser med andra länder visar dels att Sverige har en förhållan-
devis hög andel av befolkningen i de högsta åldersgrupperna, dels att
den svenska äldreomsorgen är relativt väl utbyggd i förhållande till
befolkningens storlek.
Sedan 1985 och fram till Adelreformens införande har kommuner-
nas totala bruttokostnader för äldreomsorgen ökat med drygt 30 % i
fasta priser. Relaterat till gruppen 80 år eller äldre har kostnaderna
ökat med drygt 9 %. Ökningen kan bero på minskad produktivitet i
äldreomsorgen, men kan också vara hänförlig till omprioriteringar
inom kommunernas äldreomsorg. Även en inriktning av insatserna
mot ökat stöd för de äldre att bo kvar hemma, är i enlighet med målen
för äldreomsorgen. En ökning av de äldsta åldersgrupperna behöver
således inte nödvändigtvis betyda att också de särskilda boendeformer-
na för äldre behöver byggas ut i motsvarande mån.
Ambitionerna att utveckla äldreboendet har bl.a. lett till att äldrebostä-
derna kommit att omfattas av det statliga bostadsstödet. Det finns dock
möjligheter till avsteg från kravet på fullvärdig bostad samt permanent
och självständigt boende. Gällande regler medger bostadsstöd till bostä-
der, men däremot inte till vårdlokaler.
1993/94 :RR 10
Bilaga
67
En utgångspunkt för villkoren för bostadsstöd till äldrebostäder har
därför varit bostadsbegreppet enligt plan- och bygglagen och de be-
stämmelser som följer av den. Avsteg från dessa krav har accepterats
under förutsättning att bristerna i den privata bostadsdelen kompense-
rats med gemensamma utrymmen. Dessa avstegsmöjligheter har succes-
sivt förändrats och utökats. Villkoren har därvid nästan uteslutande
varit knutna till den privata bostadsdelen. De gemensamma utrymme-
na har inte ägnats samma intresse vid fördelningen av stöd.
Till frekventa förändringar av regelsystemet för äldrebostäderna skall
läggas flera beslut om att förändra systemet för statligt bostadsstöd.
Möjligheterna att överblicka gällande villkor minskade ytterligare med
införandet av stimulansbidrag, då två föreskrivande myndigheter, So-
cialstyrelsen och Boverket, fick likartade uppgifter. Till följd härav
tycks det i dag råda oklarhet om gällande villkor rörande bl.a. kokmöj-
ligheter i gruppbostäder för äldre, vilket framgår av avsnitt 3.1.3.
Kommunerna har upplevt regelsystemet som krångligt. Av vad som
har framkommit under granskningen har dock länsbostadsnämnderna
upplevts som en bra samtalspartner. I de fyra län som besvarat reviso-
rernas enkät rörande den statliga styrningen har inte heller förekom-
mit något besvärsärende om statligt bostadsstöd till äldrebostäder under
den gångna sexårsperioden.
Revisorerna konstaterar att utvecklingen av äldrebostädernas stan-
dard sedan riksdagens bostadspolitiska beslut 1985 i flera avseenden
varit den avsedda. Via ombyggnad har ålderdomshem glesats ut och
fatt höjd standard. Samtidigt har benämningen ofta ändrats. Nya boen-
deformer har utvecklats och byggts ut parallellt med de mera traditio-
nella boendeformerna. Anläggningar som kombinerar olika typer av
äldreboende börjar också bli allt vanligare. Förändringen av äldrebo-
städerna har samtidigt medfört nya problem.
Regelsystemet är utformat så att det förutsätter en klassificering av
äldrebostäderna som antingen vårdlokaler eller bostäder. Revisorerna
menar att en sådan indelning kan vara missvisande. Äldrebostäderna är
bostäder för äldre människor med behov av särskilt stöd i sitt boende
och anvisas av socialtjänsten efter ett biståndsbeslut. Boendeformen
omfattar således både en vårdaspekt och en boendeaspekt.
Indelningen i vård eller boende har också Stt konsekvenser inom
andra områden som mervärdesbeskattningen och räddningstjänsten.
Om skattemyndigheten vid byggnation hänför en äldrebostad till social
omsorg befrias bostaden från mervärdesskatt, medan den är belagd
med skatteplikt om den hänförs till kategorin stadigvarande bostad.
(Ett förslag om att ta bort kommunernas generella avdragsrätt behand-
las dock för närvarande inom regeringskansliet.) Inom räddningstjäns-
ten räknades gruppbostäderna fram till halvårsskiftet 1992 som vanliga
bostäder, med de lägre krav på brandskydd för de boende som följer av
detta. Det förefaller inte ha varit ovanligt att samma anläggning ur
skattesynpunkt ansetts vara social omsorg medan den ur räddnings-
tjänstens och bostadsmyndigheternas synpunkt ansetts vara bostad.
I regelsystemet har de krav som ställs på bostäderna till följd av de
boendes omsorgsbehov inte tillräckligt beaktats. Erfarenheterna visar
1993/94: RR10
Bilaga
att de gemensamma utrymmena har stor betydelse för gamla männi-
skor med omfattande behov av vård och tillsyn. Inte minst gäller detta
de demenssjuka, den huvudsakliga målgruppen för den omfattande
utbyggnad av gruppbostäder som nu pågår. Socialstyrelsen och Bover-
ket konstaterar i sina utvärderingar att ytorna minskar i såväl de
privata som de gemensamma utrymmena. I sin redovisning av stimu-
lansbidragen avseende år 1992 menar Socialstyrelsen att det är svårt att
bedriva gemensamma aktiviteter med de boende i en boendeenhet för
6—8 åldersdementa om de gemensamma utrymmena understiger
80 m2. Ändå ligger snart varannan boendeenhet som beviljats stimu-
lansbidrag under denna norm. Det innebär att särskilda stimulansbi-
drag betalas ut även till bostäder som Socialstyrelsen betraktar som
otillfredsställande. Frågan har inte uppmärksammats av vare sig rege-
ringen, Socialstyrelsen eller Boverket, trots den omfattande utbyggnad
av främst gruppbostäder som nu pågår.
Revisorerna konstaterar att det föreligger stora variationer i de
boendes behov av omsorg. Stora krav ställs på flexibilitet vid anord-
nande och drift av äldrebostäder. Ett decentraliserat beslutsfattande
innebär att kommunerna själva avgör hur behovet av äldreomsorg och
särskilda boendeformer för äldre skall tillgodoses. Genom att särbe-
handla olika typer av äldrebostäder söker dock staten samtidigt stimu-
lera utbyggnaden av bestämda typer av bostäder. Möjligheten att i
stället behandla samtliga boendeformer för äldre på ett enhetligt sätt
bör därför enligt revisorernas mening övervägas. Det skulle betyda att
särskilda boendeformer för äldre blev ett samlat begrepp med sins-
emellan gemensamma villkor i olika regelsystem.
Enligt SCB:s befolkningsstatistik väntas de äldsta åldersgrupperna öka
kraftigt fram till sekelskiftet. Åldersgruppen 80 år eller äldre förväntas
således öka med nära 60 000 personer — från knappt 390 000 till
nästan 450 000 personer. Åldersgruppen 85 år eller äldre förväntas
öka med drygt 40 000 personer — från drygt 160 000 till drygt
200 000 personer. Erfarenheterna visar på stora behov av service, vård
och tillsyn i dessa åldersgrupper. Det är också i dessa åldrar som
efterfrågan på äldrebostäder är störst.
Biståndsbeslut enligt socialtjänstlagens 6 § gäller enbart för behov
som inte tillgodoses på annat sätt. All erfarenhet visar att äldre vill bo
kvar hemma så länge som möjligt. Hemtjänst och hemsjukvård är
centrala delar i stödet till kvarboende. De anhöriga står därutöver för
en stor eller avgörande del av de totala hjälpinsatserna i hemmet.
Kommunerna har också under senare år i ökad utsträckning satsat på
att utveckla olika typer av stöd i syfte att avlasta de gamla och deras
anhöriga.
Ytterligare en aspekt på behovet av äldrebostäder är de gamlas
inflytande över val av boendeform. Riksdagen har vid upprepade
tillfällen betonat vikten av valfrihet. Studier visar dock att det kan vara
svårt att i förväg ta reda på de gamlas önskan om boendeform. I de
1993/94 :RR 10
Bilaga
besökta kommunerna har de gamla också begränsade möjligheter att
vid varje aktuellt tillfälle välja boendeform inom kommunen. Kommu-
nerna anger att de uppfattat stöd till kvarboende i det egna hemmet
som det mest angelägna.
Revisorerna är medvetna om den ytterligare kraftiga utbyggnad av
äldrebostäder som skulle krävas för att ge de gamla full valmöjlighet.
Det är också långt ifrån självklart att en sådan utbyggnad skulle stå i
rimlig proportion till ett mer faktiskt behov av äldrebostäder. Med
gällande sociallagstiftning är det däremot en självklarhet att de gamla
så långt det är möjligt skall vara delaktiga i de diskussioner som
föregår beslut om äldreboende eller alternativa insatser. De gamlas
rättssäkerhet skall garanteras genom att de erhåller klart formulerade
besked i biståndsbeslut, som antingen kan överklagas eller verkställs i
enlighet med socialtjänstlagens bestämmelser.
Revisorerna är medvetna om de svårigheter som är förknippade med
bedömningar av hur socialtjänstlagens bestämmelser om de äldres
behov av särskilt stöd i boendet uppfylls. Svårigheterna far dock inte
medföra att behoven negligeras. Med hänsyn till den fortsatta ökningen
av de äldsta åldersgrupperna under tiden fram till sekelskiftet är det i
stället angeläget att Socialstyrelsen och länsstyrelserna med utgångs-
punkt i den offentliga statistiken följer utvecklingen av socialtjänstens
insatser för att tillgodose de äldres behov av särskilt stöd i sitt boende.
Olika möjligheter att tillgodose behovet av särskilt boende och alterna-
tiva insatser för de äldre bör därvid uppmärksammas.
För att de regionala tillsynsmyndigheterna skall kunna fylla denna
funktion behöver de, enligt revisorernas mening, på ett mer systema-
tiskt sätt än vad som hittills har varit fallet följa och värdera utveck-
lingen av äldreboendet i kommunerna.
Svårigheterna att definiera de äldres behov och att avgöra hur dessa
bäst kan tillgodoses motiverar även en bättre information till regering-
en och riksdagen beträffande utvecklingen av äldrebostäder.
En fråga av betydelse i detta sammanhang är tillgången till korrekta
och relevanta uppgifter om äldrebostäder. För närvarande redovisas
skilda uppgifter om antal platser/bostäder och boende i särskilda
boendeformer i SCB:s offentliga statistik resp. Socialstyrelsens och
Boverkets nyligen redovisade uppföljning av särskilda boendeformer.
Den omläggning som genomfördes i och med 1992 års officiella
statistik av särskilt boende innebar att olika typer av äldreboende inte
längre särskiljs i statistiken. Revisorerna bedömer det som riktigt att
slå ihop olika typer av äldrebostäder, vilket också är i enlighet med
gällande sociallagstiftning. Däremot vill revisorerna framhålla att sam-
manslagningen av olika målgrupper i särskilda boendeformer inte är i
enlighet med lagstiftningen. Gruppen äldre är hänförlig till en bestämd
paragraf i socialtjänstlagen (20 §), medan de yngre grupperna med
svåra funktionshinder berörs i en annan paragraf (socialtjänstlagen
21 §).
1993/94 :RR 10
Bilaga
70
Revisorerna vill understryka vikten av att såväl den kvantitativa som
den kvalitativa utvecklingen av äldrebostäderna fortlöpande följs upp.
Därvid är det väsentligt att det blir möjligt att var för sig följa upp
målgrupper hänförliga till skilda delar av lagstiftningen. Vidare är det
nödvändigt att enhetliga och klart definierade begrepp genomgående
används.
Som revisorerna tidigare påpekat har riksdagen lagt stor vikt vid lokala
beslut och lokala lösningar. Därför bör den statliga styrningen inte
ensidigt inriktas på en typ av insatser eller en typ av boende, utan
stimulera den mångfald av insatser som nu börjar växa fram.
I dag utgår stimulansbidrag till ny- resp, ombyggnad av gruppbostä-
der samt till ombyggnad av sjukhem och till nybyggnad av särskilda
boendeformer. Dessutom utgår bostadsstöd till sådana äldrebostäder
som uppfyller villkoren i Boverkets nybyggnadsregler. Som regel inne-
bär dessa villkor att bidrag till sjukhem inte lämnas.
Som framgår ovan menar revisorerna att möjligheten bör övervägas
att i den statliga regleringen behandla särskilda boendeformer för äldre
som en boendeform i sig med sinsemellan gemensamma regler och
ekonomiska villkor för utbyggnad, oavsett hur anläggningarna be-
nämns i kommunerna. Med en sådan lösning skulle bostadsstöd i
fortsättningen kunna utgå för utbyggnad och utveckling av alla typer
av äldrebostäder dvs. även för det som hittills benämnts sjukhem. Vid
utformningen av villkoren bör i sådana fall hänsyn tas såväl till krav
på bostadsstandard som till de boendes behov och verksamhetens art.
Det är väsentligt att statliga stimulanser till utveckling av äldreboendet
inte lämnar stora delar av äldrebostäderna — som dessutom har den
lägsta boendestandarden — utanför.
De äldrebostäder som anordnas i dag skall tillgodose både mycket
omfattande och mycket varierande behov av vård och tillsyn under
flera decennier. Stora krav bör därför ställas på anläggningarnas flexi-
bilitet. Kvaliteten i de särskilda boendeformerna är avhängig av fram-
för allt omsorgspersonalens insatser. Den fysiska utformningen och
boendemiljön skall utformas så att den underlättar det krävande arbete
som personalen uträttar och samtidigt tillgodoser behovet av en flexi-
bel lokalanvändning.
Revisorerna ifrågasätter sålunda den nuvarande fördelningen av stat-
ligt, ekonomiskt stöd till äldrebostäder. Stimulansbidragen gynnar —
visserligen med små medel — framför allt gruppbostäder utan att
behovet av denna boendeform kunnat klargöras. I villkoren för statligt
bostadsstöd och stimulansbidrag har behovet av vård av de äldre inte
beaktats. För sjukhemmen, vilka är i störst behov av upprustning,
lämnas inte statligt bostadsstöd, den mest omfattande stödformen. Det
innebär att vissa boendeformer gynnas på bekostnad av andra vilket,
enligt revisorernas mening, inte står i överensstämmelse med princi-
pen om ett decentraliserat beslutsfattande.
1993/94 :RR 10
Bilaga
71
1993/94:RR10
Underbilaga 1
|
Övriga |
Gnesta |
Munkedal Orust Sotenäs Tjörn | ||
|
Övriga Större |
Flen |
Lysekil Stenungsund |
Bollnäs Hudisksvall | |
|
Gles |
Ljusdal |
Berg Åre | ||
|
Lant- |
Tanum |
Nordan sti g | ||
|
Industri- |
Oxelösund |
Hofors Sandviken | ||
|
Medel- |
Katrinehol Nyköping |
Uddevalla |
Söderhamn | |
|
Större |
Eskilstuna |
Gävle |
Östersund | |
|
Förorts- |
Härryda | |||
|
Stor- |
Göteborg | |||
|
Söderman- |
Göteborgs |
Gävleborgs |
Jämtllands |
72
1993/94:RR10
Underbilaga 1
|
Kommuntyp |
Totalt |
Invånare Antal >80 år |
Andel > 80 år |
|
Storstad |
432 800 |
21 300 |
4,9 % |
|
Förortskommun |
52 400 |
1 770 |
3,4 % |
|
Större stad |
89 200 |
3 750 |
4,2 % |
|
Större stad |
58 700 |
2 120 |
3,7 % |
|
Medelstor stad |
48 100 |
2 310 |
4,8 % |
|
Industrikommun |
39 500 |
2 030 |
5,1 % |
|
Landsbygdskommun |
6 400 |
360 |
5,7 % |
|
Glesbygdskommun |
14 700 |
290 |
2,0 % |
|
Övriga kommuner större |
19 400 |
470 |
2,4 % |
|
Övriga kommuner mindre |
14 500 |
520 |
3,6 % |
|
Riksgenomsnitt |
4,4 % |
Förklaringar
Storstad
Förortskommun
Större stad
Mellanstor stad
Industrikommun
Landsbygdskommun
Glesbygdskommun
Kommun med en folkmängd som överstiger
200 000 invånare.
Kommun som är förort till storstad där andelen
utpendlare överstiger 50 % av den
förvärvsarbetande nattbefolkningen eller där
andelen pendlare till storstad överstiger 25 %.
Kommun med mer än 70 % tätortsgrad samt
med mer än 50 000 invånare. Av den
förvärvsarbetande nattbefolkningen är mindre än
40 % industrisysselsatta.
Kommun med en tätortsgrad överstigande 70 %
samt med ett invånarantal mellan 20 000 och
50 000. Av den förvärvsarbetande
nattbefolkningen är mindre än 40 %
industrisysselsatt.
Kommun där mer än 40 % av den
förvärvsarbetande nattbefolkningen är
industrisysselsatt.
Kommun med mindre än 70 % tätortsgrad samt
där mer än 8,7 % av den förvärvsarbetande
nattbefolkningen är sysselsatt inom jord- och
skogsbruk.
Kommun med mindre än 5 invånare per
kvadratkilometer samt med ett invånarantal som
Övriga kommuner,
större
Övriga kommuner,
mindre
understiger 20 000.
Övriga kommuner med 15 000—50 000
invånare.
Övriga kommuner med mindre än 15 000
invånare.
6 Riksdagen 1993/94. 2 saml RR10
1993/94 :RR 10
Underbilaga 2
Följande frågor avser enbart särskilda boendeformer för äldre (säbo) enligt 20 § i
Socialtjänstlagen (SoL).
1) Särskiljer man i kommunen olika typer av säbo?
□ Ja
□ Nej
Om ja, hur särskiljer/definierar man
Ålderdomshem/servichus med helinackordering
Servicehus
Servicelägenheter
Gruppboende
Lokala sjukhem
Annat? vad?
övrig kommentar?
2) Om ja pä fråga 1:
Har detta någon betydelse för
planering av säbo?
□ Ja
□ Nej
drift av säbo?
□ Ja
□ Nej
På vilket sätt?
3) Kombineras inom kommunen olika typer av säbo i samma anläggning?
□ Förekommer
□ Blir allt vanligare
□ Vanligt
□ Mycket vanligt
74
1993/94:RR10
Underbilaga 2
4) Ange antal platser resp, boende inom kommunens säbo enligt 20 5 SoL
|
Äld.hem/ |
Serv.hus |
Serv.lgh. i bost. hus |
Gruppb. |
Lok. sjukh. |
Annat. | |
|
Nov. 1986 Antal platser | ||||||
|
Antal boende | ||||||
|
Dec. 1992 Antal platser | ||||||
|
Antal boende |
5) Har kommunen under perioden 1986-92 byggt eller byggt om säbo med statliga
bostadssubventioner?
□ Ja
□ Nej
Om ja, ange omfattningen nybyggnad resp, ombyggnad - anläggning för anläggning - nedan.
|
Nybyggnad'. |
Byggstart |
I drift |
Antal platser |
|
Ombyggnad: Typ av säbo Före ombvggn. Efter ombyggn. |
Byggstart |
I drift |
Antal platser |
75
1993/94 :RR 10
Underbilaga 2
6) Länsbostadsnämndens (Lbn) beslut om statliga bostadssubventioner till ovan angivna säbo under
perioden 1986-92:
|
Typ av säbo |
Besl.dat. |
Subventions |
Lbn:s beslut |
Besvär över Lbn:s beslut Fastställt Undanröjt |
Ange kort (gärna i punktform) Lbn:s huvudsakliga motiv för ev. avslag pä ansökan om statliga
bostadssubventioner under perioden 1986-92.
7) Under ären 1987 to.m. 1991 kunde statliga bostadslån m.m. till säbo prövas mot särskilda
förordningar för ålderdomshem (SFS 1987:528 resp. 1988:684). Hade kommunen kännedom om
denna möjlighet?
□ Ja
□ Nej
8) Under åren 1987 Lojn. 1991 fanns möjligheter att pröva bostadssubventioner till säbo mot antingen
gällande om- eller nybyggnadsförordning eller mot gällande ålderdomshemsförordning. Har kommunen
försökt
□ ja
□ nej
kunnat
□ ja
□ nej
påverka vilken förordning en aktuell anläggning skulle prövas mot under denna period?
9) Föregicks Lbn:s beslut om bostadssubventioner av diskussioner där Lbn och kommunen hade
skiljaktig mening?
□ Ja
□ Nej
Om ja, vad rörde diskussionerna?
□ Lägenheternas standard och utformning
□ Handikappanpassning (utöver vad som följer ovan)
□ Gemensamma utrymmen
□ Antal boende:
□ Totalt inom anläggningen
□ Inom en boendeenhet
□ Anläggningens lokalisering alternativt samlokalisering av anläggningar
□ Annat? Vad?
76
1993/94 :RR 10
Underbilaga 2
10) Markera med X de typer av statligt ekonomiskt stöd som utgått till anordnande av säbo under
perioden 1986-92.
|
Typ av säbo och år |
Stall, bostadssubvent |
Statl. |
Bost.anpassn. |
11) Har andra huvudmän än kommunen, anordnat säbo för kommunens äldre under perioden?
Vem/vilka och när?
12) Finns en dokumenterad plan för kommunens äldreomsorg?
□ Ja Daterad år.........
□ Nej
Om ja, är planen politiskt fastställd?
□ Ja År____________________
□ Nej
13) Övrigt om den statliga styrningens inverkan på anordnande av säbo under perioden 1986-92?
Positivt?
Negativt?
För ev kompl. information per tel. är vi tacksamma för namn och tel till den/de som besvarat enkäten.
Namn.................................-...................
□ Ett ex. av revisorernas rapport om äldreboende önskas till
Namn........................................................_.........^Adr............_..............................................................
Ev. frågor rörande enkäten besvaras inom revisorernas kansli av Emma Oståker tel. 08/ 786 50 05 eller
Elisabeth Carlsund tel. 08/ 786 50 06.
77
1993-06-11 Kommunens syn på den statliga styrningen:
Besök på Rosenkällagården, Nyköpings kommun.
Diskussion med Peder Wachtmeister, kommunstyrelsens
ordf, (m), Per Sving, kommunstyrelsens v.ordf. (c), Göran
Forsberg, kommunstyrelsens v.ordf. (s), Conny Sandholm,
ledamot av kommunstyrelsen (fp), Anita Lindqvist,
socialchef, Hjördis Carlsson, hemtjänstchef, Lena Diilner,
äldrevårdschef, Lars Saxow, äldre/handikapp, Gunnar
Järemo, teknik, Eva Järestedt Valking, föreståndare
Rosenkällagården, K-G Andersson, lånesidan, Kerstin
Eriksson, vårdpersonal, Kristina Fahlkrantz, vårdpersonal
och Marianne Person, vårdpersonal.
Länsbostadsnämndens roll och insatser:
Diskussion med länsbostadsdirektör Ingvar Gyllenhammar
och Rolf Walla, chef för länsbostadsnämndens tekniska
avdelning.
Länsstyrelsens tillsyn och bevakning:
Diskussion med Greger Nordlöf, chef för
länsbostadsnämndens administrativa avdelning,
Carl-Gustav Hagander, länsarkitekt, Monica Hammartjärn,
länsexpert social, Ing-Marie Andree, socialkonsulent och
Sven Sjöborg, socialkonsulent.
Socialutskottet
Lars Hultstrand och Ingrid Skogö.
Bostadsutskottet
Ronnie Melin och Anders Löfgren.
Socialdepartementet
Håkan Ceder, Kristina Jennbert och Mårten Lagergren.
Centrala myndigheter
Socialstyrelsen
Jan Ording, Elisabeth Spjut, Ann-Sofie Gadd, Carl Rådemyr, Barbro
Loogna, Lennart Johansson, Annica Wahlgren, Ulla Höjgård m.fl.
1993/94:RR10
Underbilaga 3
78
Boverket
Gösta Blucher, Curt Ivarsson, Fredrik von Plåten, Tommy Birgersson,
Gunnevi Pettersson, Robert Jönsson, Tomas Rantatalo, Torsten Bertils-
son och Anders Hedenstjärna.
Räddningsverket
Lars Ekberg och Hans Berged.
3 Riksskatteverket
Eva Carlsson.
Regionala myndigheter
Länsbostadsnämnden i Uppsala län
Lena Haraldsson.
Länsstyrlesen i Södermanlands län
Nils Billing och Sven Wahlman.
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län
Bengt Andersson, Elisabeth Wassbäck Morén, Hans Terling m.fl.
Länsbostadsnämnden i Göteborgs och Bohus län
Carl-Olof Wahlgren och Göran Karlsson.
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
Hjördis Nilsson, Lars Tunegård, Ingvar Hägglund m.fl.
Länsbostadsnämnden i Gävleborgs län
Kjell Söderlund.
Länsstyrelsen i Jämtlands län
Kåre Unosson, Lars Lindberg, Harriet Svaleryd och Lillie Hägglund.
Länsbostadsnämnden i Jämtlands län
Bo Wallskog.
Skattemyndigheten i Stockholms län
Ulrika Hansson
1993/94:RR10
Underbilaga 3
Länsrätten i Stockholms län
Åke Lundborg, Bo Holmberg m.fl.
79
Kommunkontakter
Sundbybergs stad
Annmarie Sandberg, Catharina Morthensson Ekelöf och Odd Störte-
becker.
Stockholms stad
Åsa Sellebjerg, Agneta Eriksson (socialförv. centr.) och Rose-Marie
Karlsson (socialdistr. 11).
Göteborgs stad
Lars-Åke Eliasson, Lars Johansson, Rune Zachrisson, Yvonne Erics-
son, Per Carlsson, Kerstin Dahlman, Karin Sivertz, Lisbeth Grönfeldt
Bergman m.fl.
Stenungsunds kommun
Kjell Götmar, Lars-Göran Jansson, Inga-Britt Johansson, Anita Arvids-
son, Berit Blomén och Anette Oskarsson.
Mölndals kommun
Gunnar Stenstrand, Bo Axelsson, Monika Eriksson m.fl.
Tjörns kommun
Birgitta Aronsson, Lisa Kjellén, Birgitta Rutgersson, Lars Eriksson,
Lars- Erik Feuk och Olle Olsson.
Gävle kommun
Jan Björklund, Catharina Hedin, Mats Nordblad, Carl Björkman,
Monika Matsson, Marita Olsson, Willy Eriksson m.fl.
Ockelbo kommun
Sture Mörtman, Marianne Snell, Bertil Andersson, Rolf Jansson m.fl.
Sandvikens kommun
Aage Hansen, Lena Johansson, Rune Johansson, Sven Svensson, Ingvar
Ryckertz, Berit Edlund, Maria Lindqvist, Agneta Lindström, Monika
Jenneuret, Lena Wilund m.fl.
Östersunds kommun
Martin Arvidsson, Leif Persson, Chatrin Trulsson, Bengt Marsh, Bo
Segerström, Bert-Olof Zackrisson, Ollian Lundberg m.fl.
Krokoms kommun
Lollo Ljuslin, Kjell Jacobsson, Åke Danielsson, Märit Lundberg, Irene
Nilsson m.fl.
1993/94:RR10
Underbilaga 3
Organisationer
Svenska kommunförbundet
Gert Alaby, Per-Olof Nyländer m.fl.
Pensionärernas Riksorganisation
Ulla-Britt Säfetröm.
Svenska Pensionärsförbundet
Olle Emilsson.
Demensförbundet
Eivor Näslund, Kerstin Lundström och Sten-Sture Lidén.
Statliga kommittéer
Socialtjänstkommittén
Arne Edström och Sonja Helling.
Utredningen om vissa mervärdesskattefrågor
Hans O. Eriksson.
Plan- och byggutredningen
Henrik Lagergren.
Övriga kontakter
Arkitekter m.m.
Olle Sutinen, Elisabeth Edsjö och Stig Dedering.
Forskare! Forskningsinstitutioner
Mats Thorslund, Stockholms universitet, Bengt Winblad, Karolinska
institutet, Gerdt Sundström, Institutet för gerontologi, Jönköping, Owe
Åhlund, Lunds universitet, Inga-Lill Uggla, Socialvetenskapliga forsk-
ningsrådet, Nils Antoni och Lars Lundin m.fl. Statens institut för
byggnadsforskning, Ingela Söderbaum, Statens råd för byggnadsforsk-
ning.
1993/94:RR10
Underbilaga 3
81
1993/94:RR10
Underbilaga 4
Boverket har beräknat produktionskostnaden för en gruppbostad samt
andelen statliga subventioner för åren 1992 resp. 1993.
Beräkningarna har baserats på en "typboendeenhet" enligt de stimu-
lansbidrag till gruppbostäder som Socialstyrelsen har beviljat för år
1992 enligt följande:
7 lägenheter å 37 m2 = 260 m2
Gemensamma utrymmen = 80 m2
Övriga utrymmen = 30 m2
Summa = 370 m2
För år 1992 beräknas kostnader och bidrag per boendeenhet enligt
följande:
|
Produkt ions- |
Ränte- |
St imulans - |
Subven- | |||
|
kostnad |
bidrag |
Subv. |
bidrag |
Subv. |
t ioner |
Subv. |
|
Totalt |
andel |
Totalt |
andel |
Totalt |
andel | |
|
4 218 000 kr |
789 000 kr |
18 % |
500 000 kr |
12 % |
1 289 000 kr |
30 » |
Boverket beräknar den totala kostnaden för att år 1992 bygga ovan-
nämnda boendeenhet till 1 289 000 kr. Av denna summa utgick
således statliga subventioner med totalt ca 30 % av produktionskostna-
den. Statligt bostadsstöd utgjorde ca 18 % och stimulansbidraget ca 12
% av produktionskostnaden.
För år 1993 beräknas räntebidraget schablonmässigt enligt reglerna i
förordningen (1992:986) om statlig bostadssubvention enligt följande:
• Upp t.o.m. 35 m2lämnas bidrag med 13 000 kr per m2.
• För area över 35 m2och upp t.o.m. 120 m2(per enbostadshus eller
per lägenhet) lämnas bidrag med 6 000 kr per m2.
• Avser byggnationen särskilda boendeformer för personer som behö-
ver tillsyn eller vård och detta medför en väsentlig fördyrning av
bostäderna fir det högre beloppet användas upp t.o.m. 45 m2.
De statliga bidragen för år 1993 har beräknats utifrån samma
typboendeenhet som för år 1992. Det statliga stimulansbidraget är
oförändrat 500 000 kr medan det statliga räntebidraget för år 1993
beräknas uppgå till 1 306 200 kr. Utgår man från 1992 års produk-
tionskostnad blir den totala, statliga subventionen för år 1993 därmed
42 %, varav det statliga bostadsstödet utgör ca 30 % och stimulansbi-
draget fortfarande ca 12 %. Enligt Boverket har produktionskostnader-
na sjunkit mellan 1992 och 1993, varför subventionsandelen sannolikt
är något högre.
Beräkningarna är baserade på 7,72 % subventionsränta och 10 %
marknadsränta.
Det högre bostadsstödet för år 1993 förklarar Boverket med att 1993
års beräkningssystem gynnar äldrebostäder då ytterligare 10 m2 far
räknas in i bidragsunderlaget. Dagens ränteläge ger även en högre
subvention i 1993 års beräkningssystem.
82
Björnsson L. (1990) Äldreboende i Västerås. En inriktning på de
boende i ordinära bostäder
BFR (1983) Forskare om åldrande och boende. Föredrag från semina-
riet "De äldre mitt ibland oss", september 1982
Ds 1992:67 Länsstyrelserna och socialtjänsten — tillsyn och uppföljning
under utveckling
Ds 1993:38 Enskild vård och omsorg — offentlig tillsyn
Friis H. (1992) HVERDAG I EF Hvordan lever folk i de andre
EF-lande? Forskelle og ligheder i velstand, i arbeidslivet, i social
velfaerd og i holdingerne over familie og politik
IHE (1992) Individen, vårdinsatsen och ålderdomshemmets kostnader. Re-
sultat från en enkätundersökning i tre kommuner. Institutet för Hälso-
och Sjukvårdsekonomi, arbetsrapport 1992:5
Nord (1992) God bostad och boendemiljö i Norden — med särskild
inriktning på de äldres behov. Sammanställning för Nordiska minister-
rådet 1991/1992. Nord 1992:2
Johansson L./Thorslund M. (1991) Servicehus för vem? Artikel i Soci-
almedicinsk tidskrift nr 2—3 1991
Räddningsverket (1993) Tillsyn, uppföljning och utvärdering, Kommunal
räddningstjänst
SCB (1984) Servicehus 1982. Kommunvis fördelning, S 1984:4
SCB (1987) Servicehus och dagcentraler 1985, S 23 SM 8701
SCB (1991) Socialtjänststatistik 1982—1989
SCB (1992) Ålderdomshem, servicehus, servicelägenheter, gruppboenden
och dagcentraler 1991, S 23 SM 9201
SCB (1993a) Särskilda boendeformer för äldre personer och personer
med funktionshinder 1992, S 23 SM 9301
SCB (1993b) Pensionärer 1980—1989. Undersökningar om levnadsför-
hållanden. Rapport 81
Styrborn K./Thorslund M. (1993) "Bed-Blockers" — Delayed Discharge
Of Hospital Patients — in a nationwide perspective in Sweden
Thorslund M. (1993) De äldres vårdbehov år 2000, Forskare om framti-
den
SoS (1987) Att bo på institution. En inventering av sociala förhållan-
den. Socialstyrelsen redovisar 1987:12
SoS (1988) Boende för gamla, handikappade och långvarigt sjuka. Rege-
ringsuppdrag H 1645/87, B 985/87
SoS (1991a) Gruppboende och gruppbostäder för äldre. Socialstyrelsens
rapport 1991:5
SoS (1991b) Samhällsekonomiska aspekter på ökat gruppboende för
äldre. Underlagsrapport till Socialstyrelsens och Boverkets utredning
om gruppboende för äldre (1991:5)
1993/94:RR10
Referenser
83
SoS/BoV (1991) Ekonomiska konsekvenser av gruppboende och grupp-
bostäder. Appendix till huvudrapporten Gruppboende och gruppbostä-
der för äldre
SoS (1992a) Socialstyrelsen utvärderar Ädelreformen. Årsrapport 1992. So-
cialstyrelsen rapport 1992:11
SoS (1992b) Stimulansbidrag till gruppbostäder och andra alternativa
boendeformer. Socialstyrelsen följer upp och utvärderar Ädelreformen.
Underlagsrapport 1992:1.
SoS (1993a) Särskilda boendeformer för äldre och funktions hindrade, So-
cialstyrelsen följer upp och utvärderar 1993:12
SoS (1993b) Fysiska aspekter på särskilda boendeformer för äldre och
funktionshindrade. Underlagsrapport till Socialstyrelsen följer upp och
utvärderar 1993:12
SoS (1993c) De äldstas behov av service och vård — Konsekvenser för
utbyggnaden av särskilda boendeformer. Underlagsrapport till Socialsty-
relsen följer upp och utvärderar 1993:12
SoS (1993d) FoU om boende för äldre (1988—1992). Underlagsrapport
till Socialstyrelsen följer upp och utvärderar 1993:12
SoS (1993e) Ädelreformen. Årsrapport 1993. Socialstyrelsen följer upp
och utvärderar 1993:8
SoS (1993f) Tillfälliga statsbidrag till särskilda boendeformer. Ädelutvär-
deringen 93:3
SoS (1993g) Om samspelet mellan den fysiska miljön och omsorgskvalite-
ten i särskilda boendeformer för äldre — Redovisning från en forskar-
hearing den 16 december 1992.
SoS (1993h) Länsstyrelsernas rapporter. Socialstyrelsen utvärderar Ädel-
reformen
Sundström G (1993) Changing family and household structure of wes-
tern elderly: A comparison of implications for care. Paper presented at
the XVth Congress of the International Association of Gerontology,
July 4—9, 1993, Budapest, Hungary
1993/94:RR10
Referenser
84
1 Revisorernas granskning ........................... 1
2 Remissinstansernas synpunkter och revisorernas slutsatser . 1
2.1 Äldrebostäder som ett samlat begrepp............ 2
2.2 Ekonomiska stimulanser...................... 3
2.3 Brist eller behovstillfredsställelse................ 7
2.4 Tillsyn.................................... 8
3 Förslag ........................................ U
Bilaga........................................... 13
Rapport 1993/94:3 om särskilda boendeformer för äldre
Förord .......................................... 15
Sammanfattning................................... 16
1 Varför granska äldreboendet? ....................... 18
1.1 Revisorernas granskning.......................... 18
2 Utveckling och behov av äldreboende................. 19
2.1 Utbyggnad och utveckling..................... 19
2.2 Behov av äldreboende........................ 25
2.3 Ekonomi och äldreboende .................... 30
2.4 Jämförelser med andra länder.................. 31
2.5 Sammanfattning ............................ 33
3 Statlig styrning av äldreboende ...................... 35
3.1 Socialtjänsten .............................. 35
3.2 Bostadspolitiken ............................ 42
3.3 Övriga politikområden ....................... 46
3.4 Översyn av gällande regler..................... 48
3.5 Sammanfattning ............................ 49
4 Kommunerna och äldreboendet ..................... 51
4.1 Planering och beslut om äldreboende ............ 51
4.2 Inverkan av statlig styrning .................... 55
4.3 Sammanfattning ............................ 59
5 Bevakning och tillsyn av äldreboendet ................ 61
5.1 Vad är tillsyn?.............................. 61
5.2 Genomförda insatser inom tillsynsområdet ........ 63
5.3 Sammanfattning ............................ 65
6 Revisorernas överväganden ......................... 66
6.1 Den politiska viljeinriktningen ................. 66
6.2 Utveckling och behov av äldreboende............ 66
6.3 En förbättrad boendestandard .................. 67
6.4 Brist eller behovstillfredsställelse? ............... 69
6.5 Bevakning och tillsyn ........................ 70
6.6 Ekonomiska stimulanser...................... 71
Underbilagor
1 Kontaktade kommuner............................ 72
2 Enkätformulär .................................. 74
3 Kontakter under granskningen ...................... 78
4 Boverkets beräkningar av statliga subventioner.......... 82
Referenser ....................................... 83
1993/94 :RR 10
85
gotab 46699, Stockholm 1994