Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 28 oktober 1993
Carl Bildt
Bo Lundgren
(Finansdepartementet)
I propositionen läggs fram dels förslag till åtgärder i syfte att motverka
obestånd hos ägare av bostadshus som byggts eller byggts om med statligt
stöd, dels förslag till åtgärder som underlättar finansieringen av bostads-
byggandet de närmaste åren.
Regeringen föreslår bl.a. att alla krav på viss lånefinansiering för rätt
till räntebidrag enligt äldre bestämmelser tas bort. Vidare föreslås en
särskild statlig avgiftsbelagd kreditgaranti för sådana lån på den allmänna
kreditmarknaden som lämnas som ett led i en ekonomisk rekonstruktion
för att undvika obestånd hos ägare av bostadshus som uppförts eller
byggts om med statligt stöd under senare år. Kreditgarantin föreslås få
motsvara högst 10 % av underlaget för det statliga stödet.
För att förbättra kreditgivningen till bostadsbyggandet föreslås vidare
att den statliga kreditgarantin för ny- och ombyggnad av bostäder till-
fälligt utökas till 40 % av garantiunderlaget och att kreditgaranti enligt
de regler som trädde i kraft den 1 januari 1993 även får lämnas för pro-
jekt som beviljats räntebidrag enligt 1992 års regler.
Slutligen föreslår regeringen att reglerna för räntebidrag enligt de
bestämmelser som gällde till utgången av 1991 ändras såvitt avser ränte-
bidrag efter exekutiv försäljning av det subventionerade huset. Förslaget
innebär att räntebidrag till den som förvärvat huset görs beroende av stor-
leken på den förlust som uppstår på det statliga eller statligt reglerade
bostadslånet till följd av att förvärvet sker till ett pris som inte täcker den
fordran som är förenad med lånet.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 76
1 Förslag till riksdagsbeslut 3
2 Ärendet och dess beredning 3
3 Situationen på fastighets- och bostadskreditmarknaden 4
3.1 Fastighetsmarknaden 4
3.2 Bostadskreditmarknaden 5
3.3 Bostadsinstitutens situation 7
4 De olika systemen för statens stöd för ny- och ombyggnad
av bostäder 9
4.1 Det gamla låne- och räntebidragssystemet 9
4.1.1 Huvuddragen i det gamla låne- och bidragssystemet 9
4.1.2 Särskilt om bostadslån som förutsättning för räntebidrag 10
4.2 Det nya bostadsfinansieringssystemet 11
4.2.1 Inledning 11
4.2.2 Det nya bidragssystemet 12
4.2.3 Det statliga kreditgarantisystemet 13
4.3 Särskilt om räntebidrag vid konkurs 15
4.3.1 Det gamla låne- och bidragssystemet 15
4.3.2 Det nya bidragssystemet 16
5 Åtgärder för att stabilisera bostadskreditmarknaden 17
5.1 Allmänna utgångspunkter 17
5.2 Slopade krav på särskild lånefinansiering i samband med
räntebidrag enligt äldre bestämmelser, m.m. 21
5.3 Särskild statlig kreditgaranti för att möjliggöra lån för att
omfördela vissa ränteutgifter 24
5.4 Utökade kreditgarantier för ny- och ombyggnad av bostäder
som påbörjas före utgången av 1995, m.m. 28
5.5 Räntebidrag efter exekutiv försäljning m.m. 30
6 Statsfinansiella och andra konsekvenser 32
Bilaga Förteckning över myndigheter och organisationer som
var företrädda vid Finansdepartementets hearing
1993-10-22 om åtgärder för att stabilisera bostads-
kreditmarknaden 33
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1993-10-28 34
Prop. 1993/94:76
Regeringen föreslår att riksdagen
1. godkänner vad regeringen förordar om slopade krav på särskild
lånefinansiering i samband med räntebidrag enligt äldre bestämmel-
ser (avsnitt 5.2),
2. godkänner införandet av en särskild statlig kreditgaranti för att
möjliggöra lån för att omfördela vissa ränteutgifter i enlighet med
vad regeringen förordar (avsnitt 5.3),
3. godkänner vad regeringen förordar om utökade kreditgarantier för
ny- och ombyggnad av bostäder som påbörjas före utgången av
1995, m.m. (avsnitt 5.4),
4. godkänner vad regeringen förordar i fråga om räntebidrag efter
exekutiv försäljning m.m. (avsnitt 5.5).
I samband med behandlingen av kompletteringspropositionen (prop.
1992/93:150) tog Finansutskottet upp problemen på fastighetsmarknaden.
En betydande del av kreditinstitutens förluster härrör från utlåning till
fastighetssektorn. Enligt utskottet är därför dagens finanskris i stor
utsträckning en fastighetskris.
Frågan om fastighetskrisen hade också aktualiserats i flera motioner.
I yttrande (1992/93:BoU9y) till Finansutskottet anförde Bostadsutskottet
att trots att olika utredningsuppdrag pågår, bl.a. om kreditmarknaden och
dess problem, finns skäl för riksdagen att i enlighet med förslagen i
motionerna 1992/93:Fi92 (s) och 1992/93:Fi93 (nyd), förorda att en
utredning görs i vilken fastighetsmarknaden och dess problem mera
specifikt analyseras. En sådan utredning bör enligt Bostadsutskottet också
ges i uppdrag att utreda orsakerna till de svårigheter som finns på kredit-
marknaden och lämna förslag till lösningar.
Finansutskottet anslöt sig till vad Bostadsutskottet anfört med tillägget
att utredningen måste bedrivas skyndsamt och att utredningen bör redo-
visa sitt förslag till åtgärder senast den 1 oktober 1993 (bet.
1992/93:FiU30 s. 65-66). Vad utskottet har anfört har riksdagen gett
regeringen till känna (rskr. 1992/93:447).
Regeringen har tillkallat en särskild utredare, f.d. statsrådet Georg
Danell, för att i enlighet med riksdagens beslut analysera fastighets-
marknaden och dess problem samt utreda orsakerna till de problem som
finns på bostadskreditmarknaden och lämna förslag till hur dessa skall
lösas (dir. 1993:98).
Utredaren har den 18 oktober 1993 avlämnat en skrivelse till statsrådet
Lundgren med förslag till vissa åtgärder för att stabilisera bostadskre-
ditmarknaden.
Utredarens förslag har den 22 oktober 1993 varit föremål för en
hearing med företrädare för berörda myndigheter och kreditinstitut, för
byggherre- och fastighetsägareorganisationer samt arbetsgivar- och arbets-
Prop. 1993/94:76
1* Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 76
tagarorganisationer. En förteckning över de myndigheter och organisatio- Prop. 1993/94:76
ner som var företrädda vid hearingen bifogas (bilaga). Minnesanteck-
ningar från hearingen har upprättats och finns tillgängliga hos Finans-
departementet (dnr 4494/93).
Sveriges Riksbank har inkommit med en skrivelse i ärendet.
Utvecklingen på fastighetsmarknaden har under de senaste åren känne-
tecknats av ett markant prisfall. Prisfallet har drabbat alla typer av
fastigheter. Prisfallet började på kommersiella fastigheter och bostads-
hyreshus för att senare följas av ett prisfall även på småhus och bostads-
rätter. Prisfallet har varit större på kommersiella fastigheter och bostads-
hyreshus än på småhus. När jämförelsen görs över en längre tidsperiod
är dagens prisnivå emellertid inte exceptionellt låg.
Diagram 3.1 Prisutvecklingen för olika typer av fastigheter i riket
Källa: SCB Fastighetsprisstatistik
Diagram 3.1 visar den genomsnittliga prisutvecklingen. Prisvariationer-
na har varit betydligt större i storstadsregionerna. Marknadsvärdesbedöm-
ningar pekar i många fall på att prisfallet från toppnivån för kommersiella
fastigheter och flerbostadshus uppgår till 40-60 %. Prisstatistiken för
fastigheter är relativt osäker och är särskilt svår att tolka i situationer
med liten omsättning som i nuläget. Särskilt gäller detta för kommersiella
fastigheter och flerbostadshus. Dessutom sker en stor del av försälj-
ningarna utanför den gängse marknaden i form av exekutiva auktioner.
En uppskattning gjord av Lantmäteriverket tyder på att priserna vid
exekutiva auktioner ligger ca 30 % under den normala prisnivån.
Priset på hyresfastigheter på längre sikt beror i huvudsak av den direkt- Prop. 1993/94:76
avkastning som kan erhållas på fastighetsinnehavet. Direktavkastningen
bestäms främst av utvecklingen i driftsnettot där hyresutvecklingen är den
mest betydande variabeln. Allmänt höjda avkastningskrav på fastigheter
från de rekordlåga nivåerna under överhettningsåren har medfört att
priserna nu justeras nedåt.
Dämpande för prisutvecklingen på fastigheter är också det ökande
antalet tomma lägenheter. Enligt SCB:s redovisning var nästan 40 000
lägenheter lediga till uthyrning den 1 mars 1993. Det är nästan en
fördubbling på ett år. Andelen lediga hyreshuslägenheter är ca 2,6 %,
varav det nybyggda beståndet uppvisar den högsta andelen med ca 10 %
lediga lägenheter. Såväl antalet som andelen lediga lägenheter har ökat
det senaste året i både det allmännyttiga och privatägda beståndet.
Ökningen är störst utanför storstadsområdena. Framför allt återfinns de
lediga lägenheterna i kommuner med mindre än 75 000 invånare.
För kommersiella fastigheter är vakansgraden ännu högre än för
bostadsfastigheter. Den har också ökat markant och uppgår för närva-
rande till 10-15 % på många håll. Överutbudet på kontorslokaler har
medfört att lokalhyrorna pressats ned kraftigt. Att dra direkta paralleller
till hyresmarknaden för bostäder är dock inte rättvisande. Hyresmarkna-
den för bostäder kännetecknas av oligopol och hyressättningen är delvis
reglerad. Det skall emellertid noteras att hyressättningen på bostäder har
påverkats i marknadsanpassad riktning av övergången till en mer läges-
differentierad hyressättning och svårigheterna att hyra ut delar av
beståndet. Hyresnivån och dess utveckling torde vara den enskilda faktor
som har störst långsiktig inverkan på marknadsvärdet av fastigheter.
Således är möjligheten att kunna höja hyrorna för att möta ökade kost-
nader av stor vikt för fastighetens värde.
Bostadshyrorna, som under hela 1980-talet utvecklades i nivå med
inflationen, steg under åren 1990-1992 med totalt ca 35 %. Den kraftiga
höjningen av hyrorna under de senaste åren har försämrat utsikterna för
fastigheternas fortsatta driftsnettoutveckling. Hyrorna har nu nått sådana
nivåer att de för ca 80 % av hyreshusbeståndet beräknas ligga på mark-
nadsnivå, dvs. en höjning av hyrorna är åtminstone för enskilda fastig-
hetsägare inte intäktshöjande eftersom vakansgraden riskerar att öka ytter-
ligare. Till detta kommer att efterfrågan på bostäder minskar och möjlig-
heten att ta ut högre hyror försämras av att hushållens betalningsförmåga
har blivit sämre till följd av ökad arbetslöshet och allmänt svaga utsikter
för disponibelinkomstutvecklingen.
Bostadskreditmarknaden domineras av åtta mellanhandsinstitut speciali-
serade på bostadsfinansiering, s.k. bostadsinstitut. Deras traditionella
uppgift är att bistå med långfristiga lån mot säkerhet i fastigheten.
Bankerna bidrar vid sidan av bostadsinstituten med att ge kortfristiga
krediter under byggnadstiden, s.k. byggnadskreditiv och med toppbelå-
ning utöver de nivåer som bostadsinstituten belånar. Bankerna äger dess- Prop. 1993/94:76
utom sex av de åtta instituten, medan två inte är bankanknutna. Dessa två
är Stadshypotek AB och Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB.
Bostadsinstituten svarar för den helt dominerande delen av utlåningen
till bostadsmarknaden. Utlåningen finansieras huvudsakligen via upplå-
ning på den inhemska penning- och obligationsmarknaden, men dessutom
har utlandsupplåningen ökat under de senaste åren. En stor del av utlå-
ningsexpansionen skedde under slutet av 1980-talet och medförde samti-
digt ett kraftigt ökat upplåningsbehov.
Tabell 3.1 Bostadsinstitutens utlåningsvolym 1987-1992, mdkr
|
1987 |
1988 |
1989 |
1990 |
1991 |
1992 |
1993 sep |
|
452 |
543 |
648 |
778 |
933 |
942 |
970 |
Av stocken vid årsskiftet 1992/93 var ca 57 % utlånad under åren
1989-1992. Takten i bostadsinstitutens utlåning har från och med 1992
avtagit. Den minskade utlåningstakten hänger samman med den minskade
byggproduktionen och den allmänt låga kreditefterfrågan. Utlånings-
statistiken påverkas emellertid även av att en del bolag fört över delar av
sin lånestock till moderbankema. Totalt uppgick överföringarna bara
under 1992 till 31 miljarder kronor.
Tabell 3.2 Bostadsinstitutens långfristiga utlåning fördelad på fastighets-
kategorier, augusti 1993
|
Fastighetstyp |
Mdkr |
% |
|
Småhus |
396 |
41,6 |
|
Flerbostadshus |
437 |
46,0 |
|
Affärs- och kontorshus |
47 |
4,9 |
|
Bostadsrätter |
29 |
3,1 |
|
Övrigt |
42 |
4,4 |
|
Summa |
951 |
100,0 |
Källa: Riksbanken
Utlåningen domineras av utlåning till småhus och flerbostadshus.
Stocken av flerbostadshus utgörs både av utlåning till hyreshus och
bostadsrättsföreningar. Utlåning till enskilda bostadsrätter återfinns under
benämningen bostadsrätter. Andelen utlåning till affärs- och kontorshus
har dragits ned kraftigt under de senaste åren, vilket till stor del förklaras
av att de avlyft som skett varit krediter till kommersiella fastigheter.
Andelen krediter till affärs- och kontorshus uppgick till endast ca 5 % av
utlåningen vid utgången av augusti 1993.
När problemen på den finansiella marknaden blev uppenbara 1990 steg Prop. 1993/94:76
bostadsinstitutens upplåningskostnader. En jämförelse av bostadsinstitu-
tens upplåningskostnader med statens visar att ränteskillnaden ökade
markant under perioden 1990-1992. Även höjda kapitaltäckningsregler
har bidragit till detta. Genom att det statliga bankstödet kom att innefatta
bostadsinstituten och utbudet på bostadsobligationer relativt statspapper
minskade har ränteskillnaden gått ner.
Under de kommande åren skall stora volymer krediter omsättas, vilket
innebär att bostadsinstitutens bruttoupplåningsbehov förblir stort. Netto-
upplåningsbehovet kan däremot förväntas bli betydligt mindre än tidigare
eftersom nybyggnationen väntas bli låg.
Diagram 3.2 Bostadsinstitutens in- och utlåningsräntor och
statsobligationsräntan
Fram t.o.m. 1991 redovisade bostadsinstituten relativt begränsade kredit-
förluster. Detta förklaras dels av den relativt låga exponeringen mot
kommersiella fastigheter, dels av att bostadsinstituten i jämförelse med
andra långivare har ett begränsat risktagande. 1992 hann dock fastighets-
krisen ikapp även bostadsinstituten och de totala kreditförlusterna uppgick
till 6 miljarder kronor, vilket motsvarade ca 0,6 % av den totala utlå-
ningen.
Prop. 1993/94:76
Tabell 3.3 Bostadsinstitutens finansiella ställning 1991-1993, mdkr
|
1991 |
1992 |
1993' | |
|
Rörelseintäkter |
8 650 |
10 791 |
10 846 |
|
Rörelseomkostnader |
2 717 |
2 388 |
2 344 |
|
Kreditförluster |
1 276 |
5 957 |
7 630 |
|
Rörelseresultat efter kredit- | |||
|
förluster |
4 652 |
2 447 |
874 |
'Beräkningen för helåret 1993 är ingen prognos utan endast beloppen för första
halvåret multiplicerat med 2.
Bostadsinstituten har sammantaget fortsatt att redovisa ett positivt
rörelseresultat även om den finansiella ställningen skiljer sig relativt
kraftigt åt mellan instituten. Instituten har gynnats av det kraftiga ränte-
fallet. Dels lättar situationen för låntagarna, dels har instituten kunnat
tillgodogöra sig ökade marginaler på sin utlåning. Till detta kommer att
finansieringen av problemkreditema blir billigare med en lägre ränta.
Bostadsinstitutens intjäningsförmåga är emellertid svag och fortsatta bety-
dande kreditförluster skulle riskera urgröpa institutens kapitalbas. En
jämförelse kan göras med utvecklingen av bankernas intjäningsförmåga.
I många banker har räntebortfallet på de nödlidande engagemangen varit
så betydande att intjäningsförmågan i en del fall försämrats trots vidgade
räntemarginaler och kostnadsnedskämingar.
Institutens förluster har hittills till övervägande del orsakats av utlåning
till kommersiella lokaler. Flera av de bankrelaterade instituten har dock
lyft över sådana engagemang till moderbankema. Dessa överföringar har
medfört mindre kreditförluster för instituten än vad som annars skulle ha
blivit fallet. De två institut, SBAB och Stadshypotek, som inte har möj-
lighet att göra avlyft visade samtidigt markant ökade kreditförluster under
det första halvåret 1993.
Prisnedgången på bostäder, framför allt på nyare bostadshyreshus i det
räntebidragsberoende beståndet byggt under åren 1988-1991, har nu nått
sådana nivåer att det föreligger betydande förlustrisker för kreditinstitu-
ten. Lantmäteriverkets undersökning av prisutvecklingen på det totala
bostadshyreshusbeståndet, byggd på lagfarna köp, visar att prisfallet
t.o.m. april i år från toppnivån åren 1990 och 1991 uppgick till ca 25 %.
I dessa siffror ingår inte de köp som genomförts i form av bolagsöverlå-
telser och konkursförsäljningar. På senare tid har kreditförlusterna på
utlåning till bostadshyreshus ökat.
Belåningsgraden är enligt beräkningar gjorda av Aragon Fondkom-
mission lägre för småhus, där även prisfallet varit minst och högre för
flerbostadshus och bostadsrätter. Förlustriskerna verkar således framför
allt vara knutna till utlåning till bostadsrätter och hyresbostadshus.
Förlustrisken verkar dessutom huvudsakligen ligga i det nyare ränte-
bidragsberoende beståndet byggt under åren 1987-1992. Att mer bestämt
kvantifiera de samlade förlustriskerna för bostadsinstituten är dock svårt.
De beräkningar som kan göras är behäftade med betydande osäkerhet. Ut-
låningen som är räntebidragsgrundande uppgår för fastigheter byggda
under åren 1987-1992 till ca 240 miljarder kronor totalt. Därav har mot- Prop. 1993/94:76
svarande ca 100 miljarder kronor kommunal borgen och kommunalt för-
lustansvar. Att närmare uppskatta hur mycket av utlåningen som kan leda
till förluster är inte möjligt. Även om en mindre del av förlustriskerna
skulle materialiseras i samband med konkurser eller ackord blir för-
lusterna kännbara för kreditgivarna. Det finansiella läget för bostads-
instituten kan således förväntas bli kärvt även de närmast kommande
åren.
4.1.1 Huvuddragen i det gamla låne- och bidragssystemet
Räntebidrag i samband med bostadslån för ny- och ombyggnad av bostä-
der infördes 1975. De senaste grundläggande bestämmelserna i ämnet
finns i de numera upphävda förordningarna nybyggnadslåneförordningen
för bostäder (1986:692), nedan kallad NF, ombyggnadslåneförordningen
för bostäder (1986:693), nedan kallad OF och förordningen (1986:694)
om handläggning, förvaltning, m.m. av bostadslån och räntebidrag.
Bestämmelserna innebär i huvudsak följande.
Räntebidrag lämnas till kostnaden för ränta på vissa lån. Bidrag lämnas
för ränta på den del av bostadslånet och av underliggande kredit som
belöper på låneunderlaget för bostäder. Med underliggande kredit avses
lån mot säkerhet av panträtt med bättre förmånsrätt än bostadslånet.
Eftersom bostadslånet skall utgöra 30, 29 eller 25 % av låneunderlaget,
beroende på fastighetsägarekategori, och betinga pantsäkerhet i fastig-
heten inom 100, 99 eller 95 % av pantvärdet samt eftersom låneunderlag
och pantvärde i princip utgörs av kostnaden för att uppföra eller bygga
om huset, innebär reglerna om underliggande kredit att bidrag lämnas till
ränta på även ett bottenlånebelopp motsvarande högst 70 % av produk-
tionskostnaden.
Reglerna innebär dock samtidigt vissa begränsningar i möjligheterna att
få räntebidrag till bottenlån. Bidrag till räntan på underliggande kredit
lämnas bara om krediten är beviljad av ett kreditaktiebolag eller av lands-
eller stadshypoteksinstitutionerna. Vidare krävs att utbetalning av ränte-
bidrag sker genom s.k. nettoavisering. Nettoavisering innebär att Bover-
ket betalar ut det räntebidrag som tillkommer fastighetsägaren/låntagaren
till långivaren. Långivaren i sin tur aviserar låntagaren bara den del av
räntan på lånet som inte täcks av bidraget. Förfarandet mellan myndighet
och långivare samt mellan långivare och låntagare regleras genom särskil-
da avtal som ingås mellan Boverket och respektive långivare.
Räntebidrag lämnas också till kostnaden för tomträttsavgäld.
Räntebidrag lämnas för beräknade räntekostnader för bidragsberättigan-
de bostadslån och bottenlån. Räntekostnaden beräknas schablonmässigt
efter den räntesats som Boverket föreskriver med utgångspunkt från de
räntesatser som tillämpas på den allmänna kreditmarknaden vid köp av Prop. 1993/94:76
bostadsobligationer med en återstående löptid av fem år och efter en
amorteringsplan som i fråga om bostadslånet utgår från en amorteringstid
på 30 år och i fråga om bottenlånet 40 år för egnahem och 50 år i övriga
fall.
I fråga om bidragstid och bidragets storlek m.m. gäller från dagen för
utbetalningen av bostadslånet att bidrag lämnas för den tid under vilket
den beräknade räntekostnaden överstiger en garanterad ränta, beräknad
på de ursprungliga lånebeloppen som berättigar till räntebidrag och efter
en på förhand bestämd räntesats (den garanterade räntesatsen). Bidrag
lämnas dock inte för tid efter det att 25 år har förflutit från husets
färdigställande. Genom förordningen (1992:989) om begränsning av såda-
na räntebidrag för bostäder som lämnas enligt äldre bestämmelser gäller
dessutom sedan den 1 januari 1993 att räntebidrag inte lämnas för tid
efter det att den garanterade räntan första gången uppgår till eller
överstiger den beräknade kostnaden för ränta på de lån eller lånedelar
som belöper på låneunderlaget för bostäder.
Räntebidrag som skillnaden mellan beräknad ränta och garanterad ränta
(fullt räntebidrag) lämnas vid nybyggnad bara för lån inom 110 % av ett
schablonberäknat låneunderlag för bostäder. Har bostadslån för nybygg-
nad beviljats på grundval av ett större låneunderlag lämnas räntebidrag
för ränta på de lån som belöper på den överskjutande delen av låneunder-
laget med 25 % av räntekostnaden (reducerat räntebidrag). Det reduce-
rade räntebidraget lämnas för samma tid som fullt räntebidrag.
Vid ombyggnad lämnas räntebidrag enligt reglerna för fullt räntebidrag
på alla lån inom låneunderlaget för bostäder. Låneunderlaget för ombygg-
nad är å andra sidan maximerat. Det får högst uppgå till det schablon-
låneunderlag som skulle ha beräknats för en motsvarande nybyggnad av
huset.
Extraamorteringar eller annan förtida återbetalning av bidragsberätti-
gande lån under bidragstiden påverkar bidragets storlek. Återbetalning
utöver vad som följer av de avtalade amorteringsvillkoren skall beaktas
när kostnaden för ränta beräknas. Låntagaren är skyldig att genast under-
rätta myndigheten om ändringar av betydelse för rätten till räntebidrag.
Underlåtenhet kan medföra återbetalningsskyldighet.
4.1.2 Särskilt om bostadslån som förutsättning för räntebidrag
Någon uttrycklig bestämmelse om att förekomsten av bostadslån är en
förutsättning för räntebidrag enligt NF och OF eller motsvarande äldre
bestämmelser finns inte. Att det förhåller sig på detta sätt och att det
också varit avsikten framgår dock indirekt av en rad bestämmelser som
har att göra med uppsägning och övertagande av bostadslån enligt äldre
bestämmelser.
Om det hus som byggts eller byggts om med stöd av bostadslån an-
vänds för annat än bostadsändamål skall i princip lånet sägas upp till
omedelbar betalning. En fastighetsägare kan dock i vissa fall få behålla
10
bostadslånet trots att huset inte används för bostadsändamål, men ränte- Prop. 1993/94:76
bidraget skall alltid dras in.
Om det hus som byggts eller byggts om med stöd av bostadslån över-
går till ny ägare kan denne ansöka om att få överta bostadslånet. Om
övertagande av bostadslånet medges, lämnas även räntebidrag till den
som förvärvat fastigheten eller tomträtten. Om övertagandet avser bostads-
lån för ett egnahem som förvärvats genom köp eller byte lämnas
räntebidrag dock bara om det övertagna bostadslånet uppgår till minst 55
000 kr.
De nu beskrivna övertagandereglerna gäller i dag bara i det fall bostads-
lånet har finansierats av SBAB. Äldre anslagsfinansierade bostadslån,
dvs. lån som betalats ut före den 1 juli 1985, skall sägas upp till
betalning, om fastigheten eller tomträtten övergår till ny ägare eller
tomträttshavare. Innan beslut om uppsägning av lånet tas skall dock lån-
tagaren upplysas om möjligheten att få ett s.k. ersättningslån hos SBAB
och ges skälig tid att ansöka om ett sådant lån. Bestämmelser om ersätt-
ningslån finns i förordningen (1989:858) om ersättningslån för bostads-
ändamål. Det innebär bl.a. att den som beviljas ersättningslån även får
räntebidrag till kostnaden för ränta på det lånet, liksom på den gamla
underliggande krediten, om statslånet skulle ha berättigat till räntebidrag.
Bestämmelser av det slag som nu har redovisats utgår alltså från den
underförstådda förutsättningen att räntebidrag kräver att det finns ett
bostadslån. Frågan om kopplingen bostadslån — räntebidrag var för övrigt
aktuell redan under 1975 och 1976. Med anledning av händelserna i an-
slutning till en konkurs i Ösmo begärde inblandade banker och bostads-
institut sedan konkursen var avslutad, att regeringen skulle vidta åtgärder
så att de som övertagit de tidigare statsbelånade bostadshusen fick ränte-
bidrag, trots att bostadslånet inte längre kvarstod (myndigheterna hade
vägrat att lämna räntebidrag för de kvarstående bottenlånen enligt de
regler som infördes den 1 januari 1975). Regeringen beslutade på hösten
1976 i anslutning till 1977 års budgetproposition att inte vidta någon
åtgärd i frågan.
4.2.1 Inledning
På hösten 1991 inleddes en genomgripande omläggning av det statliga
bostadsfinansieringssystemet. Omläggningen genomfördes i två steg. I det
första steget som trädde i kraft den 1 januari 1992 slopades kopplingen
mellan statliga räntesubventioner och lånefinansieringen. Vidare togs den
statligt reglerade bostadslånegivningen bort. Bostadslånegivningen ersattes
av ett system med statliga avgiftsbelagda kreditgarantier för lån på den
allmänna lånemarknaden i ett mot bostadslånet svarande säkerhetsläge.
Därutöver slopades en rad av de tidigare kraven för statligt stöd vid ny-
och ombyggnad av bostäder, såsom de s.k. mark- och konkurrensvillko-
1** Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 76
11
ren, kommunal bostadsanvisningsrätt och den s.k. produktionskostnads-
prövningen.
I det första steget gjordes däremot inga ändringar i sättet att beräkna
räntebidrag. Bidraget skulle fortfarande motsvara skillnaden mellan en
beräknad räntekostnad för projektet (subventionsränta) och en garanterad
ränta. Beräkningen skulle ske på grundval av ett bidragsunderlag som fast-
ställdes efter samma principer som låneunderlaget för bostadslån, dvs.
bidragsunderlaget skulle i huvudsak motsvara skälig faktisk produktions-
kostnad i varje enskilt projekt. I konsekvens härmed skulle också underla-
get för bestämmande av beloppet för kreditgarantin och fastighetens
pantvärde fastställas på grundval av produktionskostnaden enligt tidigare
gällande principer.
I det andra steget som trädde i kraft den 1 januari 1993 ersattes emeller-
tid den tidigare modellen för att beräkna storleken på statens stöd för ny-
och ombyggnad av bostäder med en ny. Den nya modellen inne-bär
ändring av beräkningssättet både vad gäller bidragsunderlag och bidrags-
belopp. Även beräkningen av garantiunderlag och garantibelopp
ändrades.
Grundläggande bestämmelser om räntesubventioner och kreditgarantier
finns i förordningen (1992:986) om statlig bostadsbyggnadssubvention
och förordningen (1991:1924) om statlig kreditgaranti för bostäder.
Prop. 1993/94:76
4.2.2 Det nya bidragssystemet
Enligt det nya bidragssystemet får den som byggt eller byggt om bostäder
för permanent bruk under viss tid efter färdigställandet ett årligt bidrag.
Inga krav ställs på viss lånefinansiering. Det ställs över huvud taget inga
krav på att projektet finansieras med lån. Följaktligen bestäms bidraget
schablonmässigt på grundval av en beräknad räntekostnad för investe-
ringen.
Till grund för beräkningen ligger ett bidragsunderlag vars storlek
bestäms genom två schablonbelopp, ett på 13 000 kr/kvm för ytor upp till
35 kvm per lägenhet och ett på 6 000 kr/kvm för ytor därutöver upp till
120 kvm per lägenhet. För byggande av vissa servicebostäder gäller
särskilda bestämmelser.
Den beräknade räntekostnaden fås fram genom att det på basis av ytan
beräknade bidragsunderlaget multipliceras med en räntesats (den s.k.
subventionsräntesatsen). Räntesatsen bestäms med ledning av marknads-
räntorna för bostadsobligationer med en återstående löptid av fem år vid
tidpunkten för när bidragstiden börjar löpa. Subventionsräntesatsen an-
passas till förändringar i ränteläget vid utgången av vart femte år under
bidragstiden.
Bidrag lämnas med ett årligt belopp som motsvarar en viss andel av
den beräknade räntekostnaden. Bidragsandelen är differentierad både vad
gäller upplåtelseformer och år då projektet påbörjas. Andelen är högst för
projekt som påbörjas 1993. För sådana projekt lämnas bidrag under
första året av bidragstiden med 57 % av den beräknade räntekostnaden,
12
om projektet avser ett hyres- eller bostadsrättshus och med 42 2/3 %, om Prop. 1993/94:76
projektet avser ett egnahem. För projekt som påbörjas senare sänks
bidragsandelen för det första året av bidragstiden med 5 respektive 6 2/3
proncentenheter för varje nytt år. Under bidragstiden sänks också bidrags-
andelen inför varje nytt bidragsår. Den årliga sänkningen görs med 4
respektive 5 1/3 procentenhet.
Bidragstiden börjar, om inget annat sägs, att automatiskt löpa från
dagen för projektets färdigställande. Eftersom subventionsräntan skall
bestämmas på dagen för när bidragstiden börjar ger reglerna dock
bidragstagaren rätt att välja en senare dag för bidragstidens början.
Bidragstagaren får på så sätt möjlighet att samordna bidragstid med
tidpunkten då de slutliga fastighetslånen som han har träffat avtal om med
sin långivare betalas ut och därmed samordna den ränta som tillämpas i
bidragsärendet med den ränta som gäller för lånet. Väljer bidragstagaren
en senare dag för bidragstidens början avstår denne dock samtidigt från
bidrag för tid från färdigställandet.
Utbetalningarna av bidrag sker kvartalsvis under bidragsåret. Bidraget
betalas ut till den som vid utbetalningstidpunkten är antecknad som lag-
faren ägare eller tomträttshavare till den fastighet som berörs av bidraget.
Någon nettoavisering av bidrag tillämpas inte i detta system. Inte heller
får bidragstagaren överlåta eller pantsätta rätten till bidrag.
4.2.3 Det statliga kreditgarantisystemet
För närvarande finns två garantisystem — ett som tillämpas om statliga
räntebidrag lämnas enligt de regler som trädde i kraft den 1 januari 1992
och ett som är hopkopplat med bidrag enligt det system som trädde i
kraft den 1 januari 1993.
I 1992 års garantisystem återfinns när det gäller garanterade lånebelopp
och lånesäkerhetens förmånsrättsläge mycket av det som var vägledande
för bostadslånegivningen. Här finns t.ex. ett garantiunderlag för beräk-
ning av det garanterade lånebeloppets storlek som fastställs på i princip
exakt samma sätt som låneunderlaget för bostadslånet. Här finns vidare
ett pantvärde för att bestämma övre gränsen för säkerheten för det garan-
terade lånebeloppet. Pantvärdet är liksom tidigare en funktion av bidrags-
underlaget för räntebidrag med olika tillägg för gott bostadsläge, värdet
av befintliga nyttigheter m.m. Här återfinns också den tidigare differen-
tieringen av lånenivåerna mellan olika låntagarekategorier — 100, 99 eller
95 % av pantvärdet. Även den s.k. fördjupningen av bostadslånet när
man inte kan få bottenlån upp till 70 % av pantvärdet finns med. Här
finns slutligen krav på kommunalt förlustansvar för lån till ny- och om-
byggnad av egnahem.
I 1993 års garantisystem har dessa från bostadslånesystemet hämtade
principer i huvudsak utmönstrats. Det som finns kvar är en viss möjlighet
till s.k. fördjupning. Kreditgarantin kan utökas med upp till 10 % av
garantiunderlaget, men bara i fråga om lån för hus i områden där värde-
utvecklingen är svag. I övriga fall får garantin enligt det yngre systemet
13
avse högst ett belopp som motsvarar 30 % av ett garantiunderlag. Garan- Prop. 1993/94:76
tiunderlaget skall motsvara det schablonmässigt beräknade bidragsunder-
laget enligt de nya bidragsreglerna.
I såväl 1992 som 1993 års system skall säkerheten för det garanterade
lånebeloppet utgöras av panträtt i fastigheten eller tomträtten. Pantsäker-
heten skall dock i 1993 års system i förmånsrättshänseende ligga närmast
efter säkerheten för det lån som långivaren lämnar enbart mot säkerhet
i fastigheten. Detta innebär att den förmånsrättsmässiga placeringen av
pantsäkerheten för det garanterade lånebeloppet i 1993 års system
bestäms med utgångspunkt i långivarens bedömning av fastighetens belå-
ningsvärde och inte som i 1992 års system av kostnaden för projektet.
I 1993 års system finns ingen övre belåningsgräns som bygger på att
systemet förväntar sig en kontantinsats av viss storlek. Det skall dock
bestämmas ett pantvärde för fastigheten eller tomträtten. Det får motsvara
garantiunderlaget med tillägg för värdet av vissa lokaler samt värdet av
de nyttigheter som ingick i eller hörde till fastigheten innan projektet
påbörjades. Garantireglerna säger att säkerheten för det garanterade låne-
beloppet får ligga högst inom 100 % av pantvärdet. Genom att pantvärde-
tilläggen i 1993 års system är begränsade i förhållande till 1992 års
garantisystem och genom att pantsäkerheten för det garanterade lånet
eller lånedelen i 1993 års system i förmånsrättshänseende skall ligga när-
mast efter pantsäkerheten för det lån eller den lånedel som lämnas utan
säkerhet än panträtt i fastigheten eller tomträtten begränsas dock risk-
tagandet jämfört med tidigare ordning.
I 1993 års system ges långivaren möjlighet att öka kreditgarantin under
garantitiden. Garantin får för varje år av garantitiden ökas med högst
1 % av garantiunderlaget. Den sammanlagda ökningen får dock uppgå till
högst 10 % av garantiunderlaget. Möjligheten att öka kreditgarantin
under garantitiden är samtidigt hopkopplad med den i det föregående
nämnda fördjupningsmöjligheten. Utnyttjar man fördjupningsmöjligheten
begränsas i motsvarande mån möjligheten att under garantitiden öka
kreditgarantin.
I övriga frågor, såsom vilka långivare som kan erhålla kreditgarantier,
hur garantitidens längd bestäms, villkoren för garantins giltighet, hur
ersättningen till långivaren bestäms, garantiavgifter och regressrätt m.m.
gäller samma regler i de båda systemen.
Systemen står i princip öppna för alla kredit- och försäkringsinstitut
som står under Finansinspektionens tillsyn.
Garantin lämnas i båda fallen för den tid som långivaren begär, dock
längst i 25 år från projektets färdigställande.
För garantins giltighet krävs i båda fallen att långivaren gjort en
korrekt kreditvärdering av låntagaren, att långivaren förvaltar lånet på
betryggande sätt och med iakttagande av god kreditsed samt att långiva-
ren betalar föreskriven garantiavgift.
Garantin berättigar i båda fallen till ersättning om långivarens säkerhet
inte räcker till för att betala långivarens fordran. Ersättning lämnas med
högst de belopp som kan beräknas enligt 6 kap. 3 § jordabalken. Ersätt-
14
ning ur garantin förutsätter att huset säljs till följd av låntagarens Prop. 1993/94:76
obestånd.
Betalar staten ut ersättning till långivaren inträder staten i båda fallen
regressvis som fordringsägare mot låntagaren till motsvarande belopp.
Regressfordran kan efterskänkas.
Garantiavgiftens storlek bestäms i båda fallen av regeringen. Långiva-
ren är i princip skyldig att under garantitiden godta de ändringar i garan-
tiavgiftens storlek som regeringen föreskriver.
4.3.1 Det gamla låne- och bidragssystemet
En konkurs innebär en total betalningsinställelse såvitt gäller åtaganden
som konkursgäldenären ingått före konkursbeslutet. Fordringar mot kon-
kursgäldenären måste bevakas i konkursen. I fråga om lån som löper med
ränta och amorteras innebär detta att lånet formellt är förfallet till
betalning i samma ögonblick som konkursen inträder.
Eftersom — som framgår av det föregående — förekomsten av bostads-
lån är en förutsättning för räntebidrag och då konkurs innebär att bostads-
lånet sägs upp, leder konkursen logiskt sett till att räntebidragsgivningen
avbryts i och med att låntagaren försätts i konkurs och återupptas inte
förrän den fastighet som lånet avser har övergått till ny ägare och denne
övertagit betalningsansvaret för bostadslånet. Detta var också den stånd-
punkt som regeringen i början på 1980-talet intog i ett ärende där en kon-
kursförvaltare överklagade myndigheternas beslut att avbryta ränte-
bidragsgivningen till ett antal i konkursboet ingående bostadsbelånade
fastigheter.
En omständighet som vägde tungt vid regeringens avgörande i ärendet
var det förhållandet att en utbetalning av räntebidrag till en låntagare i
konkurs främst skulle gynna konkursborgenärer med oprioriterade ford-
ringar. Delvis som ett resultat av detta resonemang har sedermera efter
det att nettoavisering infördes 1985 den ordningen etablerats i praxis att
räntebidrag betalas ut under tid då gäldenären är försatt i konkurs under
förutsättning att konkursförvaltaren godtar att utbetalningen sker direkt
till långivaren. Inom ramen för nettoaviseringen pågår alltså räntebidrags-
givningen även under konkurs.
En konkurs som omfattar belånade fastigheter innebär emellertid också,
om den fullföljs, att fastigheterna säljs tvångsvis och att fastighetslån till
den del de inte övertas av den nye ägaren är förfallna till betalning. Som
framgått gäller i fråga om räntebidrag till den som övertar en bostadsfas-
tighet som uppförts eller byggts om med stöd av bostadslån generellt att
denne söker och får överta bostadslånet, alternativt söker och får ett er-
sättningslån. Det är alltså reglerna om övertagande av lån som styr rätten
till räntebidrag för den som förvärvar en bostadsfastighet som byggts
eller byggts om med statligt stöd. Enligt en uttrycklig regel kan den till
vilken fastigheten övergått få överta bostadslånet helt eller delvis, om det
kan antas att han har förutsättningar att fullgöra de ekonomiska förpliktel-
15
ser som följer med lånet och att förvalta huset på ett tillfredsställande Prop. 1993/94:76
sätt. Det föreligger således inte någon absolut rätt för en köpare att få
överta bostadslånet och därmed få räntebidrag.
I praxis försöker man så långt möjligt efterkomma köparens önskemål
om att få överta bostadslånet när övertagandet skall ske i anslutning till
en frivillig överlåtelse. Även övertagande av bara en mindre del av
bostadslånet godtas normalt. Den del som inte övertas återbetalas då
kontant och underlaget för räntebidrag minskar i motsvarande mån. Här
är det främsta intresset att underlätta omsättningen. Priset till vilket det
sker är en sak mellan säljare och köpare.
Något annorlunda blir det om fastigheten skall säljas tvångsvis. Om den
bostadsbelånade fastigheten säljs till ett pris som inte täcker säker-heten
för bostadslånet uppstår i praktiken en förlust (här bortses från de fall då
låntagaren även har andra utmätningsbara tillgångar). Huvudprincipen är
att inte medge övertagande, om köpeskillingen understiger det pris som
behövs för att täcka hela bostadslånefordringen. Härifrån görs dock i
regel undantag, om en överenskommelse kan träffas med de långivare
som har bättre rätt till betalning ur fastigheten om att man får dela på
förlusten. Sådana överenskommelser har varit relativt vanligt förekom-
mande mellan SBAB och bottenlånegivarna.
Ett övertagande av en del av bostadslånet innebär att den nye låntaga-
ren även får räntebidrag. Ett delvis övertagande innebär dock att det
totala räntebidraget minskar med ett större belopp än det som svarar mot
minskningen av de totala räntekostnaderna till följd av den lägre låne-
skulden efter konkursen. Förklaringen till detta är att basen för beräk-
ningen av den garanterade räntan inte ändras till följd av att låneskulden
minskar. Den garanterade räntan beräknas alltid på det ursprungliga
bidragsunderlaget. Räntebidragstiden kortas också av eftersom den ned-
sättning av lånets kapitalbelopp som sker inte medför någon justering av
amorteringsplanen.
Sammanfattningsvis innebär den gamla ordningen att räntebidrag beta-
las ut även under konkurs som en följd av nettoaviseringen och att ränte-
bidragets fortbestånd efter avslutad konkurs är beroende av om långivare
med bättre rätt till betalning ur den bostadsbelånade fastigheten godtar att
ta en del av förlusten som kan uppstå genom att priset på fastigheten inte
når upp till det statliga pantvärdet för fastigheten. Blir räntebidraget kvar
efter en konkurs som inte ger full utdelning på bostadslånet kommer
bidraget att bli lägre än vad som svarar mot själva ränteminskningen till
följd av kapitalförlusten.
4.3.2 Det nya bidragssystemet
I det nya systemet är det uttryckligen frånsagt att bidrag inte lämnas för
tid då bidragstagaren är i konkurs. Denna regel kompletteras av en likale-
des uttrycklig bestämmelse om att bidragstagaren skall förbinda sig att
inte till annan överlåta, pantförskriva eller på annat sätt överföra den rätt
16
till bidrag som bidragsbeslutet innebär. Ett förfarande i strid mot Prop. 1993/94:76
utfästelsen kan medföra att bidragsbeslutet återkallas.
Förbudet mot bidrag under den tid bidragstagaren är i konkurs innebär
omvänt att så snart huset fått ny ägare återupptas bidragsgivningen i full
utsträckning. Varken det pris som erlagts för fastigheten eller den låne-
finansiering av fastigheten som uppnåtts efter konkursen inverkar på
bidragets storlek eller den totala bidragstidens längd.
Problemställningen
Dagens problem på bostads- och byggmarknaderna skall ses mot bak-
grund av de allmänna ekonomiska förhållandena i Sverige. Svensk
ekonomi är mitt inne i efterkrigstidens djupaste lågkonjunktur. De miss-
tag som begåtts i den ekonomiska politiken, framför allt under 1980-talet,
har lett till att de strukturella problemen i statens finanser nu ligger
blottlagda. Det framstår som uppenbart att många utgiftssystem och den
skattebelastning som byggts upp under decennier i grunden försämrat lan-
dets ekonomiska möjligheter. För att komma tillrätta med dessa problem
krävs en omfattande omprövning och besparing av statens utgifter.
Samtidigt krävs en översyn av skattesystemen och olika regleringssystem
så att de inte hindrar den ekonomiska tillväxt som är nödvändig för att
Sverige skall komma ut ur den ekonomiska krisen. Omställningsprocessen
är både omfattande och nödvändig. Denna äger rum samtidigt som
samhället och näringslivet brottas med de negativa effekterna av 1980-
talets ekonomiska politik. Särskilt tydliga är effekterna på finans-och
fastighetsmarknaderna, vars kriser är en följd av högt uppdrivna
inflationsförväntningar i kombination med den kraftiga utlåningsökningen
och bristfälliga kreditprövningen.
Dessa grundläggande problem för landets ekonomi berör således i hög
grad fastighetsmarknaden och bostadsbyggandet. De tar sig bl.a. uttryck
i att fastighetsägare inte kan lånefinansiera investeringar, oavsett om det
gäller nyproduktion eller i befintligt bestånd, i samma omfattning som
tidigare. Indirekt får detta effekter för byggbranschen genom att bygg-
projekt, baserade på tidigare förutsättningar, inte kommer till stånd eller
får svårigheter att få lån. De förändrade ekonomiska förutsättningarna,
som framför allt avspeglar sig i en vikande efterfrågan, har lett till en
nedgång i bostadsbyggandet, med åtföljande konkurser hos byggföretag
och arbetslöshet bland de anställda i byggbranschens olika förädlingsled.
Problemen i byggbranschen har förvärrats till följd av det omfattande
bostadsbyggande som ägt rum sedan 1987. Detta omfattande bostads-
byggande tog i anspråk en stor del av marknadsutrymmet för nya bostä-
der. Att en sådan utveckling leder till en rekyl i form av nedgång i
bostadsbyggandet är logiskt och ofrånkomligt, oavsett hur statens stöd till
17
bostadsbyggandet utformas. Nedgången i byggbranschen med åtföljande
problem är därför till betydande del en förutsägbar konsekvens av de
senaste årens mycket omfattande bostadsbyggande.
Dessvärre ägde det ökade bostadsbyggandet rum under en tid då det
rådde överefterfrågan på byggresurser, dels för ombyggnad av bostäder,
dels för nybyggnad av kontor och industrifastigheter. Tillsammans med
det dåvarande räntebidragssystemet, som innebar att man fick mer ränte-
bidrag ju dyrare man byggde, fick det till följd att produktionskost-
naderna steg våldsamt. Under början av 1980-talet låg den totala produk-
tionskostnaden på ca 4 000 kr/kvm för flerbostadshus. Under de senaste
åren har produktionskostnaden överstigit 11 000 kr/kvm. Nivåerna på
anbud som avgetts under senare tid ligger avsevärt lägre. Samtidigt får
man konstatera att flertalet av de projekt som har igångsatts och som i
dag har problem att få tillfredsställande lånefinansiering är projekterade
till tidigare års höga kostnadsnivå.
Sammantaget måste man således konstatera att de problem som fastig-
hetsägare som byggt hus under andra hälften av 1980-talet brottas med
och de problem som gäller bostadsbyggandet och dess kreditförsörjning
är hänförliga till förhållandena under andra hälften av 1980-talet. Under
de senaste fem-sex åren har det byggts alltför många bostäder och till
alltför hög kostnad. I många fall har bostäder tillkommit utan att det
funnits en långsiktig efterfrågan. I andra fall är det för få hushåll som
efterfrågar dessa bostäder, vilket innebär att fastigheterna för närvarande
i många fall har ett betydligt lägre värde än vad de kostat att bygga och
den låneskuld som därmed belastar fastigheten. Denna situation innebär
en risk för framtida kreditförluster för kreditinstituten, vilket verkar
inskränkande på nya kreditengagemang från deras sida. Den största
skadan av förhållandena under andra hälften av 1980-talet torde ändå vara
den orimligt höga produktionskostnadsnivå som då etablerades.
Prop. 1993/94:76
Bostadsinstitutens utlåning
Under hösten 1991 började bottenlåneinstituten ifrågasätta om utlåning i
förhållande till länsbostadsnämndernas beslutade pantvärde (i princip
produktionskostnaden) var förenligt med kreditinstitutens regler om att ha
tillfredsställande säkerheter för sina lånefordringar. Det kan nu konsta-
teras att den tidigare kreditgivningen som baserats på länsbostadsnämn-
dens beslut har resulterat i ökad risk för kreditförluster i framför allt de
senast byggda årgångarna.
De ändrade ekonomiska förhållandena har lett fram till en nödvändig
omprövning av kreditinstitutens kreditgivning till bostadsbyggande. De
myndighetsbeslutade pantvärdena har under senare år alltmer ifrågasatts
som grund för kreditgivningen. Kreditgivningen är numera baserad på
projektets ekonomi, dvs. om det finns hushåll som är beredda att
acceptera sådana bostadsutgifter att de täcker räntekostnaderna. Kredit-
givningen sträcker sig inte längre än att instituten är säkra på att vid
tvångsförsäljning få täckning för skulden. Kreditgivaren gör också en
18
noggrannare prövning av låntagaren än tidigare. Kreditgivning förutsätter
numera en bedömning av att låntagaren sannolikt klarar sina ränteförplik-
telser under överskådlig tid. En sådan bedömning är också en förutsätt-
ning för att den statliga kreditgarantin för ny- och ombyggnad skall gälla.
Från byggherresidan har ibland hävdats att kreditinstituten hanterar
kreditgivningen för snävt. För kreditgivare måste dock utgångspunkten
vara att låntagaren kan förväntas klara framtida ränteutgifter på lånen och
att långivningen från kreditinstituten inte ges större omfattning än vad
som motsvaras av tillfredsställande säkerheter. Sedan 1992 underlättar
staten lånefinansieringen av bostadsbyggandet genom att erbjuda kredit-
instituten en avgiftsbelagd kreditgaranti som möjliggör för instituten att
lämna lån utöver vad säkerhet i fastigheten eller tomträtten i sig moti-
verar. De som bygger till högre kostnader än vad som motsvaras av till-
fredsställande säkerhet i fastigheten eller tomträtten och av utrymmet för
den statliga kreditgarantin måste vara beredda att finansiera detta med
egen kapitalinsats eller med lån från andra som är beredda att ta risker
för sådan långivning som saknar tillfredsställande säkerhet.
Från kreditgivarnas sida anförs att byggherrarnas minskade möjligheter
till lånefinansiering huvudsakligen beror på att det är för stor skillnad
mellan produktionskostnaden och den färdigbyggda fastighetens värde.
Produktionskostnaderna är för höga för att lånefinansiering av produk-
tionskostnaden skall kunna ske i den omfattning som byggbranschen varit
van vid.
En rimlig produktionskostnad i förhållande till hushållens betalningsvil-
ja för nyproducerade bostäder och en rimlig egen kapitalinsats är således
grundläggande förutsättningar för lånefinansiering av bostadsbyggande
och för att byggbranschens problem skall kunna lösas. Ansvaret för att
denna balans skall uppstå åligger såväl byggare och byggherrar som kom-
muner. Det gäller för alla som har en påverkan på den totala produk-
tionskostnaden att bidra till att kostnaderna sänks och anpassas till mer
normala förhållanden än de som blivit en följd av bygg- och fastighets-
boomen under andra hälften av 1980-talet.
Prop. 1993/94:76
Behovet av åtgärder
På statsmakterna ligger ett övergripande ansvar att främja god hushåll-
ning, vilket här innebär att bostadsbyggande och fastighetsägande ges
sådana villkor att producenter och ägare stimuleras att hålla sina
kostnader låga. Det skapas genom de regler som finns på dessa markna-
der. På denna liksom andra marknader påverkar den allmänna ekono-
miska politiken hushållens och företagens köpkraft och därmed deras
efterfrågan på bl.a. bostäder och näringslivets lokaler.
Utredarens bedömning är att de problem som i huvudsak är förknippa-
de med de krediter som getts till de senaste årgångarna bostäder i det
tidigare subventionssystemet nu nått en sådan omfattning att det är på-
kallat med ytterligare åtgärder från statsmakternas sida. Enligt utredaren
bör sådana åtgärder syfta till att förbättra marknadens funktionssätt
19
genom en ökad flexibilitet samt bidra till att minska risken för konkurs Prop. 1993/94:76
med åtföljande kreditförluster. Sådana åtgärder är angelägna för fastig-
hetsägarna och de boende. Sådana åtgärder är också angelägna för att und-
vika kreditförluster för staten och bottenlånegivarna. Det finns därför
anledning att, inom ramen för riksdagens beslut om räntebidragens omfatt-
ning, söka en ordning som minskar riskerna för att fastighetsägare skall
gå i konkurs och därmed orsaka både staten och bottenlånegivare
kreditförluster eller motsvarande. Det viktigaste är därvid att se till att
fastighetsägare ges möjligheter att ta tillvara allt utrymme för att minska
sina kapitalutgifter. Därför är det riktigt som utredaren föreslagit att se
över det äldre regelverket för statens stöd till ny- och ombyggda bostäder
i syfte att göra sådana ändringar som kan öka fastighetsägarens möjlig-he-
ter att minimera sina kapitalutgifter.
I det följande lägger vi fram förslag som innebär att onödiga formkrav
i det äldre räntebidragssystemet tas bort. I stället skall räntebidragets
storlek i likhet med vad som gäller i det nya systemet för bostadsbygg-
nadssubventioner beräknas oavsett finansiering och oavsett faktiska kost-
nader för lånefinansiering. För att inte detta skall leda till att låntagare
går i konkurs för att slippa det statliga lånet och ändå behålla fullt ränte-
bidrag, föreslås samtidigt regler som innebär att räntebidraget i sådana
fall kvittas mot förlust på det statliga lånet. Tillsammans med en möjlig-
het att genom pantförskrivning eller på annat sätt överföra rätten till
räntebidraget till kreditinstitut som står under Finansinspektionens tillsyn,
bör detta leda till ökade möjligheter för fastighetsägare och kreditgivare
att finna lösningar som kan undanröja obeståndssituationer. För att ytterli-
gare förbättra möjligheterna till finansiella rekonstruktioner föreslås också
en särskild statlig kreditgaranti för ett s.k. omfördelningslån som skall
kunna bidra till att begränsa fastighetsägarens ränteutgifter under de
närmaste åren.
Dessa förändringar bör leda till förbättrade möjligheter för fastighets-
ägare och kreditgivare att undvika konkurser. Därigenom minskar kredit-
institutens kreditförluster, vilket möjliggör ett ökat utbud av kapital för
lånefinansiering av det bostadsbyggande som efterfrågas av hushållen. De
föreslagna åtgärderna syftar således inte enbart till att skapa bättre
ekonomiska förutsättningar för de fastigheter som byggts under de senaste
åren utan också till att förbättra möjligheterna till konkurrenskraftig låne-
finansiering av pågående och framtida bostadsbyggande.
För att underlätta byggbranschens svåra omställning föreslås dessutom
att de bostadsbyggnadsprojekt som påbörjas före utgången av år 1995
skall få en utökad statlig kreditgaranti om 40 % i enlighet med 1993 års
system för kreditgaranti. Dessa åtgärder förbättrar möjligheterna till
lånefinansiering av pågående och framtida bostadsbyggande. Utrymmet
för lånefinansiering av ekonomiskt sunda bostadsbyggnadsprojekt bör där-
med inte utgöra någon självständig restriktion för bostadsbyggandets
omfattning.
Regeringens förslag överensstämmer i huvudsak med utredarens
förslag.
20
Till vissa frågor som väckts vid bl.a. Finansdepartementets hearing Prop. 1993/94:76
med anledning av utredarens förslag återkommer vi i det följande i an-
slutning till förslagen.
Regeringens förslag: Räntebidrag för nybyggnad, ombyggnad,
energibesparande åtgärder och förvärv enligt de regler som gällde
fram till utgången av 1991 lämnas oberoende av på vilket sätt det
med bidraget avsedda ändamålet är finansierat.
Hittillsvarande krav på förekomsten av ett statligt reglerat lån
(bostadslån, ersättningslån eller förvärvslån) för räntebidrag slopas,
liksom kravet på att bidragsändamålet därutöver är finansierat med
viss underliggande kredit (bottenlån med viss minsta räntebindnings-
tid). Eventuell återbetalning av lån utöver avtalade amorterings-
villkor skall inte medföra att räntebidraget minskar. Räntebidragsbe-
räkningarna schabloniseras.
Ordningen med utbetalning av räntebidrag till långivaren, den s.k.
nettoaviseringen, behålls men utgör inte längre ett villkor för
räntebidrag.
Därutöver öppnas en möjlighet för bidragstagare som tagit upp lån
för den ny- eller ombyggnad som räntebidraget avser att låta
långivaren uppbära bidraget under den tid bidragstagaren är lån-
tagare. En motsvarande möjlighet öppnas även när det gäller ränte-
subventioner enligt 1992 och 1993 års bidragssystem.
Ändringarna genomförs den 1 januari 1994. De tillämpas såvitt
avser räntebidrag för tid fr.o.m. ikraftträdandet i ärenden i vilka
bidragsgivningen ännu inte har upphört före ikraftträdandet.
Skälen för regeringens förslag: Dagens ekonomiska läge innebär väsent-
ligt lägre marknadsräntor än för bara ett år sedan. Möjligheten för ägare
av bostadshus som har byggts eller byggts om med stöd av bostadslån
och räntebidrag enligt de regler som gällde fram till utgången av år 1991
att omedelbart utnyttja det nya ränteläget och därmed snabbt få ner sina
kapitalkostnader begränsas dock för närvarande på olika sätt. Bl.a. inne-
bär de gamla räntebidragsreglerna vissa begränsningar i detta avseende.
Enligt dessa måste bidragstagaren ha ett bottenlån med bunden ränta i
minst fem år åt gången. Väljer bidragstagaren lån i motsvarande säker-
hetsläge med andra räntevillkor bortfaller räntebidraget till räntekostnaden
på detta lån helt. Vidare gäller att en förtida återbetalning av lån skall
beaktas vid beräkning av räntebidrag. Det innebär att räntebidraget
minskar om bidragstagaren skulle välja att extraamortera de lån som be-
rättigar till räntebidrag för att på så sätt minska sina totala kapital-
kostnader. Dessutom gäller att räntebidragsgivningen upphör i sin helhet
21
om bidragstagaren väljer att återbetala bostadslånet på en gång. Väljer Prop. 1993/94:76
bidragstagaren att extraamortera på bostadslånet kommer den möjliga
totala bidragstiden, om övriga förutsättningar för bidrag hålls oförändra-
de, att kortas eftersom bidragstiden inte kan vara längre än lånetiden för
bostadslånet och en extraamortering på bostadslånet innebär att lånetiden
kortas av med det antal år som extraamorteringen motsvarar årsamorte-
ringarna.
Som utredaren har framhållit finns det anledning att nu utmönstra dessa
bestämmelser ur regelverket för att på så sätt lämna större utrymme för
kreditgivare och utsatta fastighetsägare att tillsammans finna lösningar
som innebär att konkurser kan undvikas för fastighetsägaren. Vi förordar
att reglerna för räntebidrag enligt de bestämmelser som gällde fram till
utgången av 1991 ändras så att bidrag fr.o.m. 1994 lämnas oberoende av
på vilket sätt det med bidraget avsedda ändamålet är finansierat.
De räntebidrag som här avses är i första hand räntebidrag för ny- eller
ombyggnad enligt nybyggnadslåneförordningen för bostäder (1986:692),
ombyggnadslåneförordningen för bostäder (1986:693) eller bostadsfinan-
sieringsförordningen (1974:946), dvs. sådana räntebidrag som lämnas på
grund av att fastigheten är finansierad med både ett statligt reglerat lån
och ett bottenlån. Hit hör även räntebidrag enligt förordningen
(1989:858) om ersättningslån för bostadsändamål.
I fråga om räntebidrag enligt dessa förordningar bör således det nuva-
rande kravet på att det skall finnas ett statligt reglerat lån tas bort helt.
Vidare bör kravet på att det måste finnas ett bottenlån med bunden ränta
i minst fem år i taget tas bort, liksom regeln att en extra amortering på
låneskulden medför att den räntekostnad som räntebidraget beräknas för
minskar i motsvarande mån. Räntebidraget bör i fortsättningen lämnas för
en räntekostnad som beräknas schablonmässigt i fråga om såväl lånebe-
lopp som amorteringsplaner, räntebindningstider och räntesatser. Ut-
gångspunkten för beräkningen av bidrag för tid efter det att avregleringen
trätt i kraft bör därvid vara de lånebelopp, amorteringsplaner och
räntebindningstider som gäller när avregleringen träder i kraft samt de
räntesatser som skulle ha tillämpats om kraven på viss lånefinansiering
kvarstått. I vissa äldre ärenden saknas räntebindningstider för bottenlån.
I sådana fall bör räntebidraget beräknas på grundval av den ränta som
tillämpas i bidragsärendet vid avregleringens ikraftträdande fram till
utgången av den vid denna tidpunkt pågående räntebindningsperiod för
bostadslånet. För tid därefter beräknas räntebidraget med hjälp av den
subventionsräntesats som gäller vid denna tidpunkt. Subventionsräntesat-
sen omprövas därefter vid utgången av varje ny femårsperiod. 1 det fall
att räntebidragsärendet omfattar bidrag till ränta på ett anslagsfinansierat
bostadslån, dvs. ett lån där räntan bestäms efter en räntesats som rege-
ringen bestämmer för ett kalenderår i taget (s.k. bostadslåneränta), bör
dock bidraget för ränta på ett mot detta lån svarande belopp beräknas
efter denna räntesats. Motsvarande bör gälla i fråga om fördjupade delar
av ett sådant lån med marknadsränta som för primär- och sekundärlån.
Den gamla ordningen med utbetalning av räntebidrag till långivaren,
den s.k. nettoaviseringen, bör behållas men i fortsättningen inte utgöra
22
ett krav för räntebidrag på det sätt som hittills gällt. Regeringen vill i Prop. 1993/94:76
sammanhanget erinra om införandet av den s.k. nettoaviseringsavgiften
(prop. 1992/93:172, bet. 1992/93:BoU20, rskr. 1992/93:301). I samband
med den avgiften har föreskrivits att långivarens beslut att avstå från
nettoavisering inte påverkar låntagarens rätt till räntebidrag.
I syfte att ytterligare så långt möjligt säkra betalningen av räntor på lån
som tagits upp för att finansiera ny- eller ombyggnad av bostäder har
utredaren föreslagit att kreditinstituten erbjuds en möjlighet att få tillämpa
nettoavisering även för räntesubventioner enligt 1992 och 1993 års
system. Regeringen förordar att en sådan möjlighet införs. Med hänsyn
till systemens konstruktion bör detta tekniskt sett lösas så att det införs
en möjlighet för bidragstagaren att till långivare som står under Finans-
inspektionens tillsyn genom pantförskrivning eller på annat sätt överföra
sin rätt till bidrag på långivaren under den tid som bidragstagaren är
låntagare hos denna långivare. Andra överlåtelser av rätten till bidrag bör
inte tillåtas. De förbud mot pantsättning och andra överlåtelser som redan
gäller bör således bestå såvitt avser andra fall. Vad vi nu har föreslagit
bör gälla generellt, dvs. såväl i fråga om räntebidrag enligt de regler som
gällde till utgången av 1991 som i fråga om räntesubventioner enligt 1992
respektive 1993 års subventionsregler.
Villkor för räntebidrag av det slag som berörts i det föregående finns
även i viss utsträckning när det gäller räntebidrag för energibesparande
åtgärder enligt förordningen (1977:332) om statligt stöd till energibespa-
rande åtgärder i bostadshus m.m. och i fråga om räntebidrag för förvärv
enligt förordningen (1987:258) om stöd till flerbarnsfamiljer för köp av
egnahem. Även dessa stöd bör omfattas av utmönstringen.
Det bör ankomma på regeringen att närmare besluta om de regeländ-
ringar som behövs. Ändringarna bör träda i kraft den 1 januari 1994 och
tillämpas på räntebidrag för tid efter ikraftträdandet under förutsättning
att bidragsgivningen inte redan har upphört vid ikraftträdandet.
23
Prop. 1993/94:76
Regeringens förslag: En särskild statlig kreditgaranti införs för
sådana lån på kreditmarknaden som tas upp för att tillfälligt begränsa
ränteutgifter på utestående fastighetslån (omfördelningslån).
För rätt till ersättning ur garantin krävs
dels att omfördelningslånet används för att betala ränta på lån för
bostadshus som uppförts eller byggts om med stöd av bostadslån, om
projektet har färdigställts under något av åren 1985-1991, eller med
stöd av lån med statlig kreditgaranti för ny- och ombyggnad enligt
de regler som gällde under 1992,
dels att lånet lämnas som ett led i en ekonomisk rekonstruktion för
att undvika en obeståndssituation.
Garantin lämnas med högst ett belopp motsvarande 10 % av låne-
underlaget för bostäder respektive garantiunderlaget för statlig
kreditgaranti för ny- och ombyggnad av bostäder.
Garantin ges formen av fyllnadsborgen, dvs. för garantins giltighet
krävs att långivaren innehar säkerhet för det garanterade låne-
beloppet i form av panträtt i den belånade fastigheten. Garantin be-
rättigar långivaren att få ersättning för förluster på lånet upp till
garantibeloppet.
Garantin lämnas för en tid av fem år med möjlighet för långivaren
att förlänga garantitiden med ytterligare högst femton år. Garantin
upphör att gälla vid garantitidens utgång om inte förlängning av
garantitiden begärts dessförinnan.
För garantin tas ut en årlig avgift som långsiktigt skall täcka kost-
naderna för administration och förluster. Minsta avgiftstid är fem år.
Utebliven avgift innebär att garantin upphör att gälla. Vid utbetal-
ning av ersättning reduceras först beloppet med de framtida avgifter
garantitagaren har åtagit sig att betala.
Den särskilda garantigivningen införs den 1 januari 1994. Garanti-
verksamheten sköts av Statens bostadskreditnämnd.
Skälen för regeringens förslag: De ändringar som föreslagits i avsnitt
5.2 skapar förutsättningar att ändra finansieringen av en fastighet utan att
det leder till minskade räntebidrag. För att göra det möjligt att undvika
obeståndssituationer för utsatta fastighetsägare bör därutöver möjligheter
skapas att temporärt begränsa ränteutgifterna för huset.
Räntebidrag enligt de regler som gällde fram till utgången av 1991
förutsätter som framgått av det tidigare i princip att huset är finansierat
med bostadslån och bottenlån med bunden ränta. Ett lån med bunden
ränta innebär att den årliga ränteutgiften på lånet och därmed den totala
ränteutgiften är fixerad beloppsmässigt för viss tid. För bottenlån enligt
det gamla systemet gäller numera normalt en lånetid på ca fem år under
vilken tid räntan ligger fast. Därefter byts lånet ut mot ett nytt femårigt
24
lån med bunden ränta. För statligt reglerade bostadslån gäller normalt en Prop. 1993/94:76
lånetid på 30 år med s.k. räntejustering vid utgången av vart femte år
under lånetiden (villkorstiden). Räntejustering innebär att man anpassar
räntan till den vid justeringstillfället aktuella marknadsräntan.
Konsekvensen av att ha ett lån med bunden ränta är bl.a. att man inte
under lånetiden eller villkorstiden kan sänka sina ränteutgifter på lånet,
t.ex. genom att under denna tid när ränteläget är gynnsamt för låntagaren
återbetala lånet helt eller delvis och finansiera återbetalningen genom att
ta upp ett nytt lån med lägre ränta. Väljer låntagaren ett sådant förfarande
blir han enligt för sådana lån gällande villkor skyldig att betala s.k.
ränteskillnadsersättning. Ersättningen motsvarar i princip skillnaden
mellan den bundna räntan och den nya lägre låneräntan multiplicerad med
den tid som återstår till utgången av lånetiden eller tidpunkten för nästa
villkorsändring på lånet. Ränteskillnadsersättning kan uppgå till betydan-
de belopp. Med utgångspunkt från skillnaden mellan den ränta som för
närvarande tillämpas på nya lån med bunden ränta i fem år och den som
gäller på sådana lån som betalas ut under de senaste åren uppgår ränte-
skillnadsersättningen till grovt räknat ca 500 kr per kvm och år som åter-
står av låne- eller villkorstiden. Förutom att den totala räntekostnaden
inte ändras kan en förtida återbetalning av lån för att nå fördelen av en
lägre ränta således innebära en betydande likviditetspåfrestning för lånta-
garen, om ränteskillnadsersättning måste betalas kontant. En liknande
situation uppstår om långivaren vill bistå låntagaren genom att i stället för
att byta ut lånet sänka räntan på lånet. Något förenklat kan man säga att
även räntesänkningen måste betalas av låntagaren.
Utredaren menar att en anpassning av räntan på gamla bostadslån och
bottenlån från slutet av 1980-talet till de låga räntenivåer som gäller i dag
skulle kunna innebära fördelar i många fall. Utredaren bedömer att en
möjlighet att lånefinansiera utgiften för en sådan räntesänkning skulle
verksamt bidra till att undvika en rad obeståndssituationer som kan leda
till konkurs. Genom ett lån kan utgiften för att sänka räntan fördelas över
en längre tidsperiod.
Motsvarande fördelar kan föreligga i andra fall än då omfördelnings-lå-
net används för att finansiera ränteskillnadsersättning. Omfördelningslån
bör kunna komma i fråga även vid andra typer av åtgärder för att undvi-
ka en obeståndssituation, såsom t.ex. att omfördela en del av ränteutgif-
ten på ett utestående lån i tiden.
Eftersom det här generellt sett skall komma att handla om lån på mark-
naden som inte kan lämnas enbart mot säkerhet i den fastighet lånet avser
är en förutsättning för att en sådan långivning skall kunna etableras att
staten erbjuder en statlig lånegaranti som ytterligare säkerhet.
Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning än utreda-
ren i denna fråga. Det är viktigt att så långt möjligt främja åtgärder som
snabbt kan nedbringa kapitalutgifterna för bostadshus som uppförts eller
byggts om till höga kostnader och som till följd av det statliga finansie-
ringssystemet dragit på sig höga totala kapitalkostnader. Vi förordar där-
för att en särskild statlig kreditgaranti införs. Syftet med garantin är
allmänt sett att underlätta för kreditmarknaden att biträda ägare av statligt
25
subventionerade bostadshus med lån för att i tiden omfördela fastighets- Prop. 1993/94:76
ägarens ränteutgifter i syfte att undvika en obeståndssituation.
Som utredaren framhåller måste man uppmärksamma att omfördel-
ningslån har den nackdelen att husägaren på något längre sikt riskerar att
få betydligt högre nettokapitalutgifter eftersom de framtida räntekost-
naderna ökar till följd av de ytterligare lån som tagits upp för att finan-
siera den tidigare räntesänkningen. Vi anser därför i likhet med utredaren
att möjligheterna till statlig kreditgaranti för sådana lån bör starkt
begränsas.
Till att börja med är det naturligt att begränsa kreditgarantin till fall då
den förtida räntesänkningen avser sådana lån för bostadshus för vilka
kreditrisken blivit särskilt stor till följd av att det statligt reglerade
finansieringssystemet medgett en alltför hög belåning. Med hänsyn härtill
och till de bedömningar av kreditrisksituationen som utredningen har
gjort bör garantigivningen bara omfatta hus vilka uppförts eller byggts
om med stöd av bostadslån, om projektet färdigställts under något av åren
1985-1991, eller med stöd av lån med statlig kreditgaranti enligt de
garantiregler som gällde under 1992. Det sistnämnda innebär att den sär-
skilda kreditgarantin bör gälla även i fråga om hus för vilka ny- eller
ombyggnaden färdigställts eller påbörjats under 1992.
För rätt till ersättning ur garantin bör vidare krävas att lånet och
garantin i det konkreta fallet är påkallade för att undvika en obestånds-
situation. Vidare bör krävas att kreditgivaren vid tidpunkten för lånets
beviljande hade grund för bedömningen att husägaren kan klara sina åta-
ganden även med beaktande av de ökade räntekostnader som lånet medför
på sikt. Garantin bör således inte gälla om man vid tidpunkten då
åtgärden övervägs gör bedömningen att lånet bara medför att obestånds-
situationen skjuts något framåt i tiden. Långivaren bör således vid
eventuella framtida skadefall, då garantiåtagandet måste infrias, kunna
påvisa att lånet givits för att undvika en obeståndssituation och mot
bakgrund av en rimlig plan för hur ekonomin för låntagaren skulle ut-
veckla sig under lånets löptid.
Med kreditgivare avses här givetvis i första hand de långivare som
redan har lån i fastigheten. Samtidigt finns det inga avgörande skäl för
att begränsa möjligheten att lämna statsgaranterade omfördelningslån till
de långivare som redan har engagemang i fastigheten. Den särskilda
garantigivningen bör stå öppen för alla långivare som står under tillsyn
av Finansinspektionen.
Som en generell begränsning bör därutöver gälla att den ekonomiska
rekonstruktionen måste bedömas bli framgångsrik inom ramen för ett
omfördelningslån på högst 10 % av det låneunderlag för bostäder som
ursprungligen fastställts för beräkning av det statligt reglerade bostads-
lånet för husets ny- eller ombyggnad. Om ny- eller ombyggnaden finan-
sierats slutligt genom lån med statlig kreditgaranti enligt de regler som
trädde i kraft den 1 januari 1992, bör den särskilda kreditgarantin i stället
få avse högst ett belopp som motsvarar 10 % av garantiunderlaget enligt
dessa regler. Det är enligt de bedömningar som nu kan göras i praktiken
26
uteslutet att en fastighetsägare som i dag är nära en obeståndssituation Prop. 1993/94:76
skulle kunna klara en större ytterligare skuldbelastning på sin fastighet.
För det garanterade lånet bör krävas säkerhet i form av panträtt i den
eller de fastigheter som omfördelningslåneärendet berör. Något bestämt
inomläge i förmånsrättshänseende bör dock inte fastställas. Utgångspunk-
ten bör vara att man tar i anspråk det tillgängliga pantsättningsutrymme
som fastigheten har vid lånetillfället. Det ligger då i sakens natur att man
i förekommande fall även tar i anspråk eventuella obelånade pantbrev,
liksom pantförskriver överhypotek genom pantsättning i andra hand av
pantbrev med bättre förmånsrätt. Garantin bör utformas så att den berätti-
gar långivaren till ersättning för de lånefordringar som inte täcks av
panten i fastigheten (fyllnadsborgen). Ersättningen maximeras dock till
garantibeloppet.
De lån som det här är fråga om innebär allmänt sett en kraftig extra
belastning på fastigheten. Det ligger därför i fastighetsägarnas intresse att
de avvecklas inom en inte alltför lång tid. Samtidigt måste beaktas att
krav på en alltför snabb återbetalning av lånet i sig äventyrar möjligheten
att undvika en ny framtida obeståndssituation. Utredaren har bedömt att
garantin borde gälla för en tid av fem år med möjlighet för långivaren att
förlänga garantin i ytterligare sammanlagt femton år. Regeringen, som
finner utredarens förslag väl avvägt, förordar en ordning i enlighet med
förslaget.
Det är viktigt att den statliga garantin för ett omfördelningslån av det
slag som här diskuteras inte leder till att de bostäder som berörs i prakti-
ken får ytterligare statliga subventioner. För garantin bör därför tas ut en
avgift som långsiktigt täcker kostnaderna för administration och förluster.
Med en sådan utgångspunkt kan det när det gäller lån i det riskläge som
det här är fråga om komma att behöva tas ut en totalt sett förhållandevis
hög avgift. För att i någon mån fördela kostnaderna för garantin över
tiden förordar regeringen en ordning som innebär att den som får garan-
tin förbinder sig att betala en årlig avgift under viss tid, oavsett om
garantiersättning har utgått eller inte under denna tid. Minsta avgiftstid
bör sättas till fem år, dvs. till samma tid som minsta garantitid. Vid
utbetalning av ersättning bör ersättningsbeloppet först reduceras med de
framtida avgifter som garantitagaren har åtagit sig att betala. Detta skapar
tillsammans med bestämmelser om minsta avgiftstid ett självriskelement
i garantikonstruktionen.
Det bör ankomma på regeringen, eller den myndighet regeringen be-
stämmer, att meddela närmare föreskrifter om villkoren för garantin samt
om avgiftens storlek och hur avgiften skall betalas.
Den särskilda kreditgarantin bör gå att få från och med den 1 januari
1994 och garantigivningen bör omfatta omfördelningslån som beviljas
från och med den dagen. Garantiverksamheten bör handhas av Statens
bostadskreditnämnd.
Som framgår av utredarens skrivelse väckte förslaget om ett omfördel-
ningslån med statlig kreditgaranti frågan om inte en sådan ordning bör
föranleda en ändring av bokföringsreglerna för att inte lånet bl.a. skall
leda till krav på upprättande av likvidationsbalansräkning enligt aktie-
27
bolagslagens regler, om låntagaren är ett aktiebolag. Även vid Finansde- Prop. 1993/94:76
partementets hearing togs frågan upp av företrädare för såväl långivare
som låntagare. Utredaren har förklarat sig inte vara beredd att förorda
särskilda bokföringsregler som skulle åsidosätta aktiebolagslagens regler
i detta avseende. Om ett omfördelningslån leder till att likvidationsbalans-
räkning skall upprättas anser utredaren att det i den situationen får
överlämnas åt fordringsägarna, vilka i dessa fall torde vara samma kredit-
givare som överväger att lämna ett omfördelningslån, att bedöma vilka
åtgärder som är lämpliga.
Regeringen delar utredarens uppfattning. Några särskilda bokförings-
regler som sätter aktiebolagslagens regler om likvidationsbalansräkning
ur spel bör således inte införas. Låntagarens faktiska ekonomiska situa-
tion förändras inte genom särskilda bokföringsregler.
Regeringens förslag: Möjligheten enligt 1993 års regler om statlig
kreditgaranti för bostäder att öka garantibeloppet från 30 till 40 %
i områden med svag värdeutveckling på fastigheter vidgas tillfälligt
till att avse alla ny- och ombyggnader av bostäder som påbörjas
under åren 1993-1995.
Dessutom öppnas en möjlighet för de projekt som beviljats ränte-
bidrag enligt 1992 års subventionsregler att erhålla kreditgarantier
enligt 1993 års regelsystem. Garantibeloppet beräknas på ett garanti-
underlag som motsvarar 90 % av bidragsunderlaget enligt 1992 års
subventionsregler.
Ändringarna träder i kraft den 1 januari 1994 och tillämpas även
i fråga om projekt som påbörjats före ikraftträdandet men inte bevil-
jats kreditgaranti enligt äldre bestämmelser.
Skälen för regeringens förslag: Som framgått av det föregående infördes
den 1 januari 1993 bl.a. den principen att den statliga kreditgarantin skall
motsvara 30 % av garantiunderlaget, lika för alla låntagarkategorier.
Samtidigt infördes en begränsad möjlighet att under garantitiden höja
garantibeloppet med 1 % per år, dock högst 10 % av garantiunderlaget.
Syftet med denna regel är att öppna en möjlighet för långivare och
låntagare att med hjälp av ytterligare lån omfördela en del av låntagarens
ränteutgifter på det statsgaranterade lånet för ny- eller ombyggnad.
Den nyordning i fråga om statliga kreditgarantier för ny- och om-
byggnad av bostäder som genomfördes den 1 januari 1993 innebär
emellertid också att pantsäkerheten för det statligt garanterade lånet eller
lånedelen i förmånsrättshänseende skall ligga i omedelbar anslutning till
säkerheten för det lån eller lånedel långivaren lämnar mot enbart säkerhet
i fastigheten. För att inte denna ordning skall medföra en alltför låg total
28
belåning i områden med svag värdeutveckling på fastigheter har en möj- Prop. 1993/94:76
lighet öppnats att få byta ut den successiva höjningen av garantibeloppet
mot en höjning av det ursprungliga garantibeloppet från 30 till 40 % av
garantiunderlaget, om det hus som byggs eller byggs om ligger i ett
sådant område.
Utredaren bedömer att marknadssituationen för närvarande är sådan att
det kan vara lämpligt att temporärt utvidga möjligheten till utbyte av den
successiva höjningen till att gälla alla ny- eller ombyggnadsprojekt som
genomförs under de närmaste åren för att under en begränsad tid för-
bättra byggherrarnas möjligheter att trots sjunkande fastighetspriser i
rimlig omfattning lånefinansiera i övrigt ekonomiskt sunda bostadsbygg-
nadsprojekt.
Regeringen delar utredarens bedömning i denna fråga. En sådan ut-
vidgning kan förväntas bidra till att förbättra kreditsituationen för nya
projekt. Huvudprincipen bör dock fortfarande vara att bostadsbyggandet
skall ske med en icke oväsentlig egeninsats. Vi förordar därför att möjlig-
heten enligt 1993 års regler om statlig kreditgaranti att öka garan-
tibeloppet från 30 till 40 % får utnyttjas för alla ny- och ombyggnads-
projekt oavsett var i landet de kommer till utförande, men att ändringen
bara gäller projekt som påbörjas under något av åren 1993-1995. Det bör
redan nu också slås fast att det därefter sker en återgång till den ordning
som gäller i dag, dvs. att garantin som regel bara skall avse 30 % av
garantiunderlaget.
Av i huvudsak samma skäl som anförts för den föreslagna utvidgningen
av garantigivningen för projekt som påbörjas under något av åren 1993-
1995 förordar regeringen att även projekt som påbörjats tidigare och
därför beviljats räntebidrag enligt de regler som gällde under 1992 skall
kunna få kreditgaranti enligt 1993 års regler. Kreditgaranti och pantvärde
enligt 1993 års regler bör därvid för enkelhetens skull beräknas med ut-
gångspunkt från det bidragsunderlag som har fastställts i räntebidrags-
beslutet enligt 1992 års regler. För att inte detta skall medföra att ett
sådant projekt får ett väsentligt större finansieringsutrymme inom ramen
för den statliga kreditgarantin och därmed en lägre egeninsats bör dock
garantiunderlaget för dessa fall bestämmas till ett något lägre belopp. Vi
förordar att garantiunderlaget får motsvara 90 % av bidragsunderlaget
beräknat enligt 1992 års regler.
De ändringar som regeringen nu har föreslagit bör träda i kraft den
1 januari 1994. Ändringarna bör med hänsyn till förslagets innebörd
tillämpas även i fråga om projekt som påbörjats före ikraftträdandet under
förutsättning att projektet ännu inte är slutligt finansierat vid denna tid-
punkt, dvs. ännu inte beviljats kreditgaranti enligt de regler som gällde
före ikraftträdandet.
29
Prop. 1993/94:76
Regeringens förslag: Räntebidrag enligt de regler som gällde fram
till utgången av 1991 lämnas inte till den som förvärvar det hus som
avses med bidraget på exekutiv auktion, om det pris till vilket för-
värvet sker innebär förlust av hela eller delar av den fordran som
hänför sig till det statligt reglerade lånet och det beräknade nuvärdet
av framtida räntebidrag är mindre än förlusten. Detsamma gäller om
huset säljs genom en underhandsförsäljning till följd av att låntagaren
inte fullgör sina åtaganden enligt låneförbindelserna och den fastighet
som huset står på, eller tomträtten till den, utgör säkerhet för ett
statligt reglerat lån.
Är nuvärdet större än förlusten lämnas räntebidrag med utgångs-
punkt från resterande nu värdesbelopp, omräknat till ett låneunder-
lagsbelopp för beräkning av den bidragsberättigande räntekostnaden.
Ändringarna träder i kraft den 1 januari 1994 och tillämpas i fråga
om försäljningar där äganderätten till huset övergår till köparen efter
ikraftträdandet.
Skälen för regeringens förslag: Av den inledande redogörelsen för de
olika systemen för statens stöd för ny- och ombyggnad av bostäder fram-
går såvitt gäller räntebidrag enligt de regler som gällde fram till utgången
av 1991 att dessa subventioners fortbestånd sedan huset sålts på exekutiv
auktion eller genom ett underhandsförfarande är beroende på om det stat-
ligt reglerade bostadslånet kvarstår helt eller till någon del. Om det pris
till vilket huset säljs inte täcker de fordringar som är förenade med det
statligt reglerade bostadslånet avgör SBAB i vad mån bostadslån till
någon del skall kvarstå. Någon skyldighet att kvarstå med lån har inte
föreskrivits.
Denna ordning har kritiserats av bankerna och bottenlånegivama efter-
som SBAB i samband med exekutiva försäljningar begär att den beräkna-
de förlusten vid försäljningen skall delas mellan bolaget och bottenlåne-
givaren som villkor för att kvarstå med någon del av bostadslånet.
Kritiken går i huvudsak ut på att bolaget med hjälp av räntebidragssyste-
met sätter förmånsrättsordningen ur spel.
Regeringens förslag i det föregående innebär, om de genomförs, att
bl.a. kopplingen mellan räntebidrag och bostadslån upphör. Det ligger då
nära till hands när det gäller bidrag efter exekutiv auktion att låta samma
ordning gälla för räntebidrag enligt äldre regler som för räntesubventio-
ner enligt 1992 och 1993 års regelsystem, dvs. räntebidrag till den som
förvärvar huset på exekutiv auktion lämnas oberoende av till vilket pris
huset förvärvas. Enligt utredarens bedömning är dock risken stor för att
en sådan ordning ökar antalet konkurser och exekutiva försäljningar med
åtföljande press nedåt på fastighetspriserna. Det kan inte heller uteslutas
att det kan finnas ett intresse att genom konkurs minska lånebelastningen
30
på fastigheten för att få ner kapitalkostnaderna, särskilt om de sänkta Prop. 1993/94:76
kapitalkostnaderna inte i sig innebär mindre räntebidrag.
Utredaren har mot denna bakgrund föreslagit att vid exekutiv försälj-
ning som innebär förlust på det statliga eller statligt reglerade bostads-
lånet skall förlusten "kvittas" mot nuvärdet av kvarvarande räntebidrag.
Som framgår av utredarens skrivelse och som framkommit vid Finansde-
partementets hearing förordar företrädare för bl.a. bottenlånegivarna en
ordning som innebär att de skall kunna få behålla räntebidraget även om
det pris de erbjuder för fastigheten vid en exekutiv auktion medför en
förlust på det statliga eller statligt reglerade bostadslånet. Det förslag som
har presenterats innebär bl.a. att om bottenlåneinstitutet i sådan situation
skulle få rätt till viss mindre andel — t.ex. 30 % — av räntebidragets
nuvärde, skulle institutet kunna överta bostadslånet till den del som mot-
svarar resterande del av nuvärdet. Vidare skulle den del av det ursprung-
liga bostadslånet som inte täcks kunna ges formen av ett villkorslån utan
eller med låg ränta under exempelvis tre år. På så sätt skulle möjligheten
till värdeåtervinning på bostadslånet bevaras.
Utredaren gör den bedömningen att en sådan förhållandevis förmånlig
behandling vid konkurs skulle kunna minska intresset från kreditgivarhåll
att medverka till att undvika att fastighetsägare försätts i konkurs.
Regeringen delar utredarens bedömning. Även statsfinansiella skäl talar
mot att ändra det gamla bidragssystemet så att den som förvärvar ett hus
på exekutiv auktion eller motsvarande till ett pris som är lägre än det som
behövs för att täcka de fordringar som hänför sig till det statligt reglerade
bostadslånet skall få räntebidrag oberoende härav. Samtidigt är det viktigt
att det finns klara och tydliga regler för räntebidraget efter exekutivt
förfarande och för hur det påverkas av det pris man är beredd att erbjuda
för fastigheten. Vi förordar därför en ordning som när det gäller
räntebidrag enligt äldre regler efter en exekutiv försäljning innebär att
bidrag bara lämnas om nuvärdet av framtida räntebidrag är större än den
förlust på det statligt reglerade bostadslånet som uppstår till följd av att
huset säljs till ett pris som inte täcker hela den fordran som hänför sig till
bostadslånet.
Räntebidragets fortbestånd bör alltså i dessa fall göras beroende av hur
mycket man är beredd att betala för fastigheten. Ett lågt pris betyder att
räntebidraget minskar eller bortfaller helt. Ett högt pris betyder att ränte-
bidraget kvarstår helt eller till en större del. Om nuvärdet av ränte-bidra-
get är större än förlusten bör räntebidrag lämnas med utgångspunkt från
den räntekostnad som kan beräknas för lån inom den del av låne-under-
laget för bostäder som motsvarar det överskjutande nuvärdets andel av
hela det beräknade nuvärdet.
Det bör ankomma på regeringen att meddela närmare föreskrifter för
beräkning av nuvärdet. För sammanhangets skull vill vi dock redan nu
framhålla att de årliga bidragsbeloppen bör beräknas efter den ränta som
tillämpas vid räntebidragsberäkningen i ärendet, fram till utgången av den
då gällande räntebindningsperioden för bostadslånet. För tid därefter bör
den bidragsgrundande räntan för enkelhetens skull bestämmas schablon-
mässigt efter tills vidare 8 % ränta. Räntesatsen bör i princip ansluta till
31
subventionsräntans nivå men av praktiska skäl inte ändras vid smärre Prop. 1993/94:76
ändringar i subventionsräntan. De årliga bidragsbeloppen omräknas till
nuvärde med utgångspunkt från en årsränta om 8 %.
Det bör även i övrigt ankomma på regeringen att meddela närmare
bestämmelser om räntebidrag efter exekutiv försäljning. Bestämmelserna
bör träda i kraft den 1 januari 1994. Äldre bestämmelser bör fortfarande
gälla i fråga om försäljningar som skett före ikraftträdandet.
Vad som har föreslagits innebär en form av kvittning av räntebidrag
mot förluster på det statliga eller statligt reglerade bostadslånet. SBAB
har under våren 1993 hos regeringen väckt frågan om hur bolaget skall
skyddas från de kreditförluster som bolaget befarar att man kommer att
åsamkas på de lån som SBAB gett baserade på länsbostadsnämndernas
beslut. SBAB har vidare framfört ett förslag om att den särskilda statligt
reglerade ersättningslånegivningen som bolaget har uppdrag att sköta vid
sidan av sin övriga upplåningsverksamhet skall avvecklas.
Liksom utredaren anser regeringen att statliga kreditgarantier till SBAB
för den av länsbostadsnämnderna beslutade utlåningen är problematiska
ur konkurrenssynpunkt eftersom SBAB:s nuvarande ut- och upplånings-
verksamhet sker i konkurrens med andra kreditinstitut. En sådan kredit-
garanti är därför mindre lämplig som åtgärd för att förebygga problem
som SBAB kan få på grund av den av länsbostadsnämnderna beslutade
utlåningen.
Staten bör självfallet ta sitt ägaransvar för SBAB. Kreditriskerna inom
SBAB synes i allt väsentligt hänförliga till de av länsbostadsnämnderna
beslutade lånen. Det kan därför vara lämpligt att göra en tydlig åtskillnad
mellan dessa lån och de lån som har beslutats av bolaget för att underlätta
statliga insatser utan att konkurrensneutraliteten påverkas negativt.
Regeringen avser att under innevarande riksmöte återkomma i dessa frå-
gor. En utgångspunkt för kommande förslag är att situationen för inne-
havare av SBAB:s obligationer inte skall försämras.
De föreslagna åtgärderna syftar till att förbättra stabiliteten på bostads-
marknaden och kreditmöjligheterna för bostadsbyggandet. Förslagen inne-
bär att de som byggt eller byggt om bostäder, liksom de som skall bygga
eller bygga om bostäder, ges fasta spelregler för så lång tid framåt som
är möjligt att överblicka i en tid av lågkonjunktur och stora behov av
omställning.
De föreslagna åtgärderna är också utformade inom ramen för de av
riksdagen beslutade villkoren för räntebidrag för ny- och ombyggnad av
bostäder och leder inte i sig till ökade utgifter för staten. De äventyrar
således inte den övergripande ekonomiska målsättningen och därmed den
grundläggande förutsättning för en stabilisering av bostadsmarknaden som
ligger i en ekonomisk politik som leder till ett varaktigt lågt ränteläge,
låg inflation och ekonomisk tillväxt.
32
Bilaga Prop. 1993/94:76
Boverket, Statens bostadskreditnämnd, Svenska Bankföreningen, Stads-
hypotekskassan AB, Statens bostadsfinansieringsaktiebolag, SBAB,
Handelsbanken Hypotek, SPINTAB AB, Svensk Fastighetskredit AB,
Allmänna pensionsfonden, första-tredje fondstyrelsen, Svenska Livför-
säkringsföreningars Riksförbund, Obligationsfrämjandet, Byggentrepre-
nörerna, Sveriges Trähusfabrikers Riksförbund, HSB:s Riksförbund,
Riksbyggen, Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Sveriges
Bostadsrättsföreningars centralorganisation (SBC), Sveriges Fastighets-
ägareförbund, Villaägarnas Riksförbund, Landsorganisationen i Sverige
och Landstingsförbundet.
33
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 oktober 1993
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden
B. Westerberg, Friggebo, Laurén, Olsson, Svensson, af Ugglas,
Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg,
Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg
Föredragande: statsrådet Lundgren
Regeringen beslutar proposition 1993/94:76 Åtgärder för att stabilisera
bostadskreditmarknaden.
34