Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 30 september 1993
Carl Bildt
Bo Lundgren
(Finansdepartementet)
I propositionen läggs fram förslag till ändringar i tullagens bestämmelser
om tulltillägg. Ändringarna innebär att uttagsprocenten för tulltillägg
sänks i vissa situationer samt att restitutionsränta skall lämnas vid åter-
betalning av tulltillägg och förseningsavgift. 1 propositionen behandlas
även vissa bestämmelser om tull- och skattefri införsel för resande.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 56
Prop. 1993/94:56
1 Förslag till riksdagsbeslut 3
2 Lagtex 3
3 Ärendet och dess beredning 6
4 Ändrade regler om tulltillägg 6
4.1 Sänkning av tulltillägg 6
4.2 Ränta 8
5 Resandebestämmelser 8
6 Övrigt 10
Bilaga Generaltullstyrelsens skrivelse
"Översyn av reglerna om tulltillägg" 11
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 30 september 1993 19
Regeringen föreslår att riksdagen
Prop. 1993/94:56
antar regeringens förslag till
— lag om ändring i tullagen (1987:1065).
Regeringen har följande förslag till lagtext.
Härigenom föreskrivs att 28, 83, 93 och 115 §§ tullagen (1987:1065)
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
28 §
Om en tullskyldig har betalat tull
eller annan skatt med högre belopp
än han rätteligen skall betala,
återbetalas överskjutande belopp.
Motsvarande gäller när han betalat
tull eller annan skatt som rätteligen
inte skall betalas. Belopp som får
dras av vid redovisning av skatt
enligt lagen (1968:430) om mer-
värdeskatt återbetalas dock inte.
Om tullfrihet har beslutats med
stöd av 12 § lagen (1987:1069) om
tullfrihet m.m. för en vara av visst
slag, återbetalas inbetalat tullbe-
lopp.
Vid återbetalning till den tullskyldige får avdrag göras för tull och
annan skatt som förfallit till betalning och som den tullskyldige skall
betala till Tullverket. Vid restitution av tull enligt lagen om tullfrihet
m.m. får avdrag göras för tull och annan skatt som förfallit till betalning
och som sökanden skall betala till Tullverket. I lagen (1985:146) om
avräkning vid återbetalning av skatter och avgifter finns också föreskrifter
som begränsar rätten till återbetalning.
Om en tullskyldig har betalat
tull, annan skatt, tulltillägg eller
förseningsavgift med högre belopp
än han rätteligen skall betala,
återbetalas överskjutande belopp.
Motsvarande gäller när han betalat
tull, annan skatt, tulltillägg eller
förseningsavgift som rätteligen inte
skall betalas. Belopp som får dras
av vid redovisning av skatt enligt
lagen (1968:430) om mervärdeskatt
återbetalas dock inte. Om tullfrihet
har beslutats med stöd av 12 §
lagen (1987:1069) om tullfrihet
m.m. för en vara av visst slag,
återbetalas inbetalat tullbelopp.
1* Riksdagen 1993/94. 1 samt. Nr 56
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:56
83 §'
Har den som är tullskyldig och skyldig att lämna tulldeklaration, i en
tulldeklaration eller ett annat dokument som under förfarandet avgetts till
ledning för fastställande av tull eller annan skatt, lämnat en uppgift som
befinns vara oriktig, skall han påföras en särskild avgift (tulltillägg).
Tulltillägget är tjugo procent av den tull och annan skatt som inte skulle
ha påförts, om den oriktiga uppgiften godtagits. Detsamma gäller, om
den tullskyldige skriftligen har lämnat en sådan uppgift i ett omtulltaxe-
ringsärende eller ett överklagat ärende som avser fastställande av tull
eller annan skatt.
Avgiftsberäkning enligt första
stycket sker efter tio procent när
1. den oriktiga uppgiften har
rättats eller hade kunnat rättas
med ledning av kontrollmaterial
som bifogats deklarationen,
2. tulltillägget avser mervärde-
skatt som, om den hade påförts,
skulle ha varit avdragsgill.
Om avvikelse från tulldeklaration har skett vid skönstulltaxering skall
den tullskyldige påföras tulltillägg. Tulltillägget är tjugo procent av den
tull och annan skatt som vid taxeringen påförs den tullskyldige utöver vad
som annars skulle ha påförts honom. Till den del taxeringen innefattar
rättelse av en oriktig uppgift från den tullskyldige påförs dock tulltillägg
enligt första stycket.
Om den som är tullskyldig enligt 82 § rätteligen skulle ha lämnat
tulldeklaration till ledning för fastställande av tull eller annan skatt, skall
han påföras tulltillägg. Tulltillägget är tjugo procent av den tull och
annan skatt som påförs eller, vid förfogande enligt 82 § andra stycket
andra meningen, tjugo procent av den tullförmån som den tullskyldige
går miste om.
93
Bestämmelserna i 25—29, 34 a
och 35 §§ tillämpas även ifråga om
tulltillägg och förseningsavgift.
115
Regeringen får bemyndiga Gene-
raltullstyrelsen att meddela före-
skrifter i de ämnen som anges i
3 §, 5 § andra stycket, 7 § första
stycket 1, 7 § andra stycket, 8 §
I2
Bestämmelserna i 25—27, 29,
34 a och 35 §§ tillämpas även
ifråga om tulltillägg och förse-
ningsavgift.
§3
Regeringen får bemyndiga Gene-
raltullstyrelsen att meddela före-
skrifter i de ämnen som anges i
3 §, 5 § andra stycket, 7 § första
stycket 1, 7 § tredje stycket, 8 §
1 Senaste lydelse 1991:1910.
2 Senaste lydelse 1991:157.
3 Senaste lydelse 1993:640.
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
Prop. 1993/94:56
första stycket 2 och andra stycket,
9 § första stycket, 12 § tredje
stycket, 14 § andra stycket, 15 §
tredje stycket, 16 § första stycket,
27, 34 a, 44 och 45 §§,47 § första
stycket andra meningen, 49 §
första stycket, 51 § andra stycket,
52 § andra stycket, 72 §, 73 §
tredje stycket och 110—113 §§.
första stycket 2 och andra stycket,
9 § första stycket, 12 § tredje
stycket, 14 § andra stycket, 15 §
tredje stycket, 16 § första stycket,
27, 34 a, 44 och 45 §§, 47 § första
stycket andra meningen, 49 §
första stycket, 51 § andra stycket,
52 § andra stycket, 72 §, 73 §
tredje stycket och 110—113 §§.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
Prop. 1993/94:56
Reglerna om tulltillägg infördes den 1 april 1986 och utformades efter
förebild av taxeringslagens bestämmelser om skattetillägg. I förarbetena
(prop. 1985/86:41 s. 15, bet. 1985/86:SkU8 s. 13) angavs som skäl för
införandet av ett administrativt sanktionssystem på tullområdet att de-
klarationerna med tillhörande handlingar i alltför stor utsträckning var
behäftade med fel och brister, ofta på grund av slarv, samt att felak-
tigheterna medförde åtskilligt merarbete för tullpersonalen.
I motioner till riksdagen har ända sedan införandet kritik riktats mot
tulltilläggsbestämmelserna. Skatteutskottet ansåg i betänkandet
1991/92:SkU 17 att reglerna om tulltillägg borde prövas på nytt. Med
anledning härav gav regeringen Generaltullstyrelsen i uppdrag att se över
de aktuella bestämmelserna.
Generaltullstyrelsen har i en skrivelse den 29 januari 1993 redovisat
uppdraget och därvid föreslagit vissa ändringar. Förslaget, som bifogas
som bilaga, har remissbehandlats. Yttrande har lämnats av Kommerskol-
legium och Riksskatteverket samt gemensamt av Sveriges In-
dustriförbund, Sveriges Speditörförbund och Grossistförbundet Svensk
Handel.
Lagrådet
Förslaget är av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna
betydelse. Yttrande från Lagrådet har därför inte inhämtats.
Regeringens förslag: Uttagsprocenten för tulltillägg bör sänkas från
tjugo till tio procent dels när den oriktiga uppgiften har rättats eller
hade kunnat rättas med ledning av kontrollmaterial som bifogats de-
klarationen, dels när det gäller mervärdeskatt som, om den hade
påförts, skulle ha varit avdragsgill.
Generaltullstyrelsens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: RSV och Kommerskollegium tillstyrker för-slaget.
Kommerskollegium anför bl. a. följande. Det finns fortfarande behov av
ett sanktionssystem på tullområdet. Det är särskilt två omständigheter
som talar för att tulltillägget bör behållas tills vidare, nämligen dels
rådande oklarhet om hur importbeskattningen kommer att se ut i ett EG-
perspektiv, dels införandet av tulldatasystemet. Sveriges
Industriförbund, Sveriges Speditörförbund och Grossistförbundet Svensk Prop. 1993/94:56
Handel anser att tulltillägget i första hand bör avskaffas helt och i andra
hand att den ändringen bör vidtas att tulltillägg inte får beräknas på
belopp avseende mervärdeskatt.
Skälen för regeringens förslag: Enligt 83 § tullagen (1987:1065,
ändrad senast 1991:1910) skall den som lämnat oriktig uppgift i en
tulldeklaration eller annat dokument som avgetts till ledning för faststäl-
lande av tull eller annan skatt påföras en särskild avgift (tulltillägg).
Tulltillägget är 20 procent av den tull och annan skatt som inte skulle ha
påförts om den oriktiga uppgiften hade godtagits. Av 85 § tullagen följer
att tulltillägg inte skall påföras i vissa fall, trots att oriktiga uppgifter
lämnats, och enligt 87 § samma lag finns möjlighet till eftergift av
tillägget vid vissa förhållanden.
Generaltullstyrelsen föreslår att tulltillägget skall behållas med i stort
sett nuvarande utformning, men att tillägget bör reduceras till tio procent
när det gäller mervärdeskatt som, om den hade påförts, skulle ha varit
avdragsgill. General tullstyrelsen anser vidare att restitutionsränta bör
införas vid återbetalning av tulltillägg.
Tulltillägget är ett medel att förmå den som deklarerar en införsel att
lämna riktiga uppgifter. Uppgifterna i en tulldeklaration har betydelse
som underlag för beräknande av tull, annan skatt och avgifter, men även
för bedömningen av om en vara är belagd med införselrestriktioner och
för upprättande av handelsstatistik. Efter införandet av tulltillägget har
andelen slarvfel i tulldeklarationerna minskat. Det finns grund att anta att
ett borttagande av tulltillägget skulle medföra att andelen slarvfel på nytt
skulle öka. Detta är inte önskvärt. Därför bör tulltillägg i någon form
även i fortsättningen tas ut.
Tulltillägget är utformat efter reglerna för skattetillägg. Detta är också
naturligt till den del tulltillägget avser oriktiga uppgifter som medför
undandragande av skatter och andra pålagor. Dock finns i dag vad gäller
tulltillägg inte någon regel om lägre uttagsnivå när korrekt kontrollmate-
rial är tillgängligt för den kontrollerande myndigheten såsom är fallet
beträffande skattetillägget. Motsvarande regel om lägre tillägg bör införas
beträffande tulltillägget. Detta innebär att tulltillägget i sådant fall skall
sänkas från tjugo till tio procent. Kontrollmaterial lämnas som regel inte
vid elektronisk överföring men kan vid behov infordras i efterhand. I
sådana fall skall handlingarna behandlas som kontrollmaterial som
bifogats deklarationen.
När en i landet skattskyldig person för in en skattepliktig vara till
landet medför dock en oriktig uppgift som leder till att ett för lågt
mervärdeskattebelopp påförs den skattskyldige inte ett definitivt undan-
dragande av skatten. Under förutsättning att införseln sker i den
skattepliktiga verksamheten och avdragsrätt föreligger får ju den som för
in varan i landet i sin mervärdeskattedeklaration göra avdrag med ett
belopp som motsvarar den mervärdeskatt han betalar till tullverket. Det
slutliga resultatet skall alltid bli detsamma oavsett om rätt eller fel belopp
betalats till tullverket avseende mervärdeskatt för införseln. Den som för
in en vara i landet och som har avdragsrätt för den mervärdeskatt som
belöper på införseln gör således inte något definitivt undandragande av
skatten. Däremot kan vissa räntevinster göras.
Det är viktigt att även uppgifterna för beräkning av mervärdeskatt är
riktiga och därför bör en sanktion finnas även för dessa fall. Däremot är
det inte lika självklart att ha en koppling till skattetillägget och att
tulltilläggets storlek därmed är beroende av den "undandragna" mervär-
deskattens storlek. Att ha ett helt eget system för dessa fall är dock inte
heller lämpligt. Genom att sänka uttagsprocenten för dessa fall minskas
problemen med att tillägget kan bli oproportionerligt stort i förhållande
till det gjorda felet utan att regleringen i övrigt behöver ändras. Att
därvid, såsom Generaltullstyrelsen föreslagit, sänka uttagsprocenten från
tjugo till tio procent synes vara en lämplig avvägning. Förslaget får
emellertid inte ses som en slutlig reglering av de aktuella bestämmels-
erna. När ytterligare erfarenheter vunnits bör möjligheterna till en
ytterligare nedtrappning av tulltilläggen i nu aktuell situation övervägas.
Prop. 1993/94:56
Regeringens förslag: Ränta skall lämnas vid återbetalning av
tulltillägg och förseningsavgift.
Generaltullstyrelsens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget.
Skälen för regeringens förslag: På skatteområdet gäller att re-
stitutionsränta lämnas vid återbetalning av skattetillägg och förseningsav-
gift. Som General tullstyrelsen föreslagit bör en motsvarande ordning
också införas på tullområdet.
Regeringens bedömning: Regeringen anser att beloppsgränsen
1 000 kronor och bestämmelserna om reseutrustning i resan-
deförordningen för närvarande inte bör ändras. Regeringen anser
dock att möjligheten att med stöd av resandebestämmelserna föra in
oljeprodukter såsom eldningsolja tull- och skattefritt bör tas bort.
Skälen för regeringens bedömning: De särskilda bestämmelserna om
tull- och skattefri införsel för resande finns i förordningen (1987:1072)
om rätt för resande m.fl. att införa varor tull- och skattefritt (re-
sandeförordningen). I resandeförordningen finns olika typer av resan-
defiiheter. Resande får således tull- och skattefritt införa,
1. utrustning som behövts och använts under resan (reseutrustning), Prop. 1993/94:56
2. sällskapsdjur och resesouvenirer (endast för resande bosatta
utomlands),
3. tobaksvaror, spritdrycker, vin och starköl inom vissa kvan-
titetsgränser,
4. andra varor vars sammanlagda värde inte överstiger 1 000 kr.
Riksdagen har (rskr. 1992/93:211) godtagit reservation 6 under mom. 6
i skatteutskottets betänkande 1992/93:23 och härigenom gett regeringen
i uppdrag att pröva om värdegränsen på 1 000 kr skall höjas och om
undantagsregeln för reseutrustning kan förenklas.
De svenska reglerna för tull- och skattefri införsel av reseutrustning är
internationellt sett mycket generösa och det har i olika sammanhang höjts
röster för att reglerna borde begränsas i vart fall för resande bosatta i
Sverige. Den exemplifierande uppräkningen i 3 § resandeförordningen
kan dessutom synas vara något ålderdomlig och i behov av en moder-
nisering.
Fribeloppet för införsel om 1 000 kronor är lägre än vad som tillämpas
av t.ex. Finland, men högre än de 45 ecu som gäller enligt EG-rätt.
De svenska resandebestämmelsema synes sammantaget ge resande till
Sverige väl så goda möjligheter till tull- och skattefri införsel som
motsvarande regler i vår omvärld. Det som närmast skulle ligga till hands
om man önskar harmonisera våra regler med omvärldens vore en
begränsning av möjligheterna till tull- och skattefri införsel av reseut-rust-
ning, möjligen i förening med en höjd beloppsgräns.
Å andra sidan ligger vår beloppsgräns redan över den nivå som gäller
enligt EG:s bestämmelser. En höjning av den nivån har dock sedan någon
tid tillbaka varit aktuell, utan att något beslut har kunnat fattas.
Mot bakgrund av de pågående medlemskapsförhandlingama och
osäkerheten om vilka regler som kommer att gälla vid tidpunkten för ett
eventuellt svenskt medlemskap i EG anser vi att det för närvarande inte
är lämpligt att göra några mer omfattande ändringar av de svenska
resandebestämmelserna.
På en punkt har det dock kommit till vår kännedom att bestämmelserna
utnyttjas på sätt som gör det befogat att vidta åtgärder. Det gäller införsel
av eldningsolja från Finland. Oljan kan därvid fraktas i ett fat lastat på
en släpkärra i sådana kvantiteter att föraren och medföljande passagerare
med utnyttjande av resandebestämmelserna (tusenkronors-regeln) kan föra
in oljan tull- och skattefritt. Sådana resor kan därefter upprepas tills
önskade kvantiteter införts.
Resandebestämmelsema har naturligtvis inte till syfte att möjliggöra
tull- och skattefri införsel av olja. Om reglerna skall bli hanterliga får
man i och för sig tolerera att viss införsel som egentligen strikt sett borde
beskattas ändå undgår beskattning. Här synes dock utnyttjandet vara så
systematiskt och omfattande att det bör stoppas. Vår avsikt är att genom
ett tillägg i tredje stycket i 10 § resandeförordningen från det tull- och
skattefria området undanta oljeprodukter som är skattepliktiga enligt
lagen (1957:262) om allmän energiskatt. Detta gäller redan nu för bl.a. Prop. 1993/94:56
motorfordon och drivmedel till sådana.
Regeringens förslag: 115 § tullagen skall ändras så att därav
framgår att regeringens möjlighet att bemyndiga Generaltullstyrelsen
att meddela föreskrifter i vissa ämnen skall avse 7 § tredje stycket
tullagen och inte 7 § andra stycket samma lag.
Skälen för regeringens förslag: Genom en tidigare lagändring fick 7 §
tullagen ett nytt andra stycke. Som en följd härav kom det dittillsvarande
andra stycket att flyttas till tredje stycket. En felaktig hänvisning i 115 §
tullagen bör rättas.
10
Prop. 1993/94:56
Bilaga
Regeringens uppdrag till Generaltullstyrelsen (GTS)
Regeringens regleringsbrev för budgetåret 1992/93 avseende anslag till
Tullverket innehåller uppdrag för GTS att göra en översyn av reglerna
om tulltillägg. Därvid skall GTS
— dels redovisa hur tulltilläggssystemet hittills fungerat, såsom omfatt-
ningen, beloppsnivåerna och antalet överklaganden och ändringar,
— dels göra en utvärdering av betydelsen av tulltillägget för tullverkets
arbete,
— dels, om övervägande skäl talar för att tulltillägget bör finnas kvar,
överväga om det finns skäl att ändra reglerna om tulltillägg särskilt
avseende möjligheterna till eftergift.
GTS får till fullgörande av uppdraget anföra följande.
Tulldirektionerna har efter hörande av underlydande tullkammare
inkommit med yttranden till GTS. Av yttrandena framgår att samtliga
tullmyndigheter anser att tulltillägget varit av stor betydelse för att förmå
importföretagen (och deras ombud) att lämna riktiga och kompletta
uppgifter i deklarationerna och att tulltilläggssystemet av detta och andra
skäl måste behållas och därvid ha i stort sett oförändrad utformning. Som
framgår av det följande delar GTS denna uppfattning. GTS anser dock
att det finns skäl att göra vissa ändringar av tulltilläggsbestämmelserna
såvitt gäller mervärdeskatt och restitutionsränta.
Skatteutskottets betänkande 1991/1992. SkU17
I rubricerade betänkande finns bakgrunden till regeringens ovannämnda
uppdrag. Utskottet anser att de skäl som en motionär (Britta Bjelle) anfört
motiverar att reglerna om tulltillägg bör bli föremål för en ny prövning.
De skäl som nämns är:
1. Deklarationerna lämnas ofta under stor tidspress.
2. Tulltillägg påförs för oriktig uppgift om mervärdeskatt trots att skat-
ten vanligen får lyftas av i den följande mervärdeskattedeklarationen.
3. Missnöje bland importföretagen med att reglerna om tulltillägg är
svåra att tolka.
4. Att korrekt behärska gällande bestämmelser på tullområdet är till-
räckligt komplicerat utan ytterligare bördor av en sanktionsavgift.
Därför bör enligt motionen ursäktligheter på grund av den mänskliga
faktorn erkännas utan avgiftsdebitering.
11
GTS kommentarer till ovanstående punkter:
Punkt 1. Åberopande av tidspress torde i första hand vara relevant i fråga
om direktförtullningar i samband med godsets ankomst samtidigt som
deklarationen inte kunnat förberedas av den tullskyldige på grund av
bristande underlag. I dylika fall kan emellertid preliminär deklaration
lämnas. När ett yrkesmässigt ombud använts är det dock knappast
relevant att åberopa tidspress som uppkommit därför att denne inte haft
tillräckliga resurser för att hinna med alla åtagna uppdrag (om inte
anhopningen varit oväntat extrem). Tidspress har i praxis ofta beaktats
som en ursäktande omständighet och t.ex. lett till att tulltilläggsbelopp
över 5 000 kronor satts ned om tidspress varit det avgörande skälet till
att ett slarvfel uppkommit.
Det bör emellertid observeras att det helt övervägande antalet tulldekla-
rationer lämnas av hemtagare ett par veckor efter hemtagningstillfället.
Punkt 2. Skatteutskottet har tidigare bestämt avvisat tanken på att undanta
mervärdeskatt från tulltilläggsreglema. Mervärdeskattefrågan tas upp i
utvärderingsavsnittet nedan.
Punkt 3. Är det riktigt att tulltilläggsreglema är svårtolkade i de mest
frekventa fallen av oriktigt uppgiftslämnande? För den tullskyldige gäller
det i deklarationsskedet att lämna riktiga uppgifter. Det relevanta är då
i första hand om tulltaxan, tullvärdereglema och ursprungsreglerna m.m.
är svårtolkade — inte om tulltilläggsreglema är det. Å andra sidan är det
begripligt om en deklarant känner sig pressad om han befarar att minsta
lapsus obönhörligen leder till tulltillägg samtidigt som han i övrigt
stressas i sitt arbete. GTS har sökt att så tydligt som möjligt informera
importörer och speditörer m.fl. om vilka principer som gäller för
eftergift, befrielse när felet uppenbart framgår av deklarationen etc..
Punkt 4. GTS ifrågasätter om gällande eftergiftsreglerna såvitt gäller den
mänskliga faktorn kan tillämpas mer generöst än som sker i dag om
tulltillägget skall ha avsedd effekt. Som framgår nedan i utvärderingsav-
snittet anser dock GTS att det finns skäl att överväga att införa en regel
om eftergift när korrekt kontrollmaterial bifogats tulldeklarationen.
Omfattningen
Antalet tulltillägg per år är relativt konstant under åren 1986 (fr.o.m.
april) - 1991. Under 1991 påfördes 7 660 st tulltillägg. En mycket mjuk
linje tillämpades i initialskedet. Sannolikt blev det en skärpning av
deklaranternas noggrannhet under det inledande skedet och strax innan.
Prop. 1993/94:56
Bilaga
12
Överklaganden och ändringar
Prop. 1993/94:56
Bilaga
Antalet överklaganden av tulltilläggsbeslut till GTS under 1987 var 464
st, varav 84 st helt eller delvis bifölls, och under 1991 128 st, varav 22
st helt eller delvis bifölls. Siffrorna för 1991 skall ses mot bakgrund av
att totala antalet tulltillägg detta år var 7 660 st. Antalet kammarrätts-
domar avseende överklagade tulltilläggsbeslut var under 1988 119 st,
varav 9 st innebar helt eller delvis bifall till överklagandena, och 1991 19
st, varav 1 st innebar helt eller delvis bifall. Det är naturligt att de
vanligaste typerna av överklaganden minskar när en tydligare rättspraxis
utbildats.
Beloppsnivåer
Summan av debiterade tulltilläggsbelopp var under 1991 36 302 000
kronor, vilket innebär ett medelbelopp på ca 4 700 kronor. Antalet höga
tulltillägg är relativt få. Endast ca 10 % av tulltilläggen gäller belopp
över 5 000 kronor. På grund av eftergiftsreglema påföres i regel inte
tulltilläggsbelopp under 200 kronor.
Dessa belopp och antalet tulltillägg bör ses mot bakgrund av att antalet
deklarationer under 1991 var mer än 2,5 milj, deklarationer och totala
debiterade uppbörden mer än 82,5 miljarder kronor.
Eftergift
Som huvudprincip gäller att den som vinnlagt sig om att fullgöra
deklarationsskyldigheten på ett tillfredsställande sätt normalt inte skall
drabbas av tulltillägg om deklarationen trots allt blivit felaktig. När det
föreligger särskilda svårigheter att exempelvis ange rätt statistiskt
nummer eller rätt beräkna det tullpliktiga värdet tillämpas eftergiftsregler-
na generöst. Den som i deklarationen anger att han är osäker beträffande
viss uppgift i denna påförs normalt inte tulltillägg för denna.
Den oriktiga uppgiften kan bero på andra faktorer. Fakturor eller
ursprungsintyg kan vara felaktiga utan att den tullskyldige haft anledning
att ifrågasätta uppgiften. Varusändningar kan innehålla andra varor än de
som beställts. I dylika fall påförs normalt inte tulltillägg. Felet framstår
dock som mindre ursäktligt om den tullskyldige i efterhand upptäcker
felet utan att anmäla rättelse till tullmyndigheten.
Större krav ställs när deklarationen lämnats av någon som i inte ringa
omfattning bedriver yrkesmässig import eller när den upprättats av ett
ombud som yrkesmässigt upprättar deklarationer än om uppgiften lämnats
av en importör som har ringa erfarenhet av tullbestämmelserna.
Om tulltillägget överstiger 5 000 kronor och ursäktande omständigheter
föreligger utan att dessa dock räcker till för full befrielse, sätts tulltilläg-
13
get normalt ned till 5 000 kronor. Detta förutsätter emellertid i princip Prop. 1993/94:56
att felet upptäcks vid tulltaxeringen och inte långt i efterhand vid en Bilaga
efterkontroll och att korrekt kontrollmaterial bifogats deklarationen.
Sedan den 1 januari 1992 kan tulltillägget helt eller delvis efterges om det
framstår som uppenbart oskäligt att ta ut tillägget. Någon klar rättspraxis
har ännu inte utvecklats beträffande denna eftergiftsgrund. Någon större
ökning av eftergiftsfallen torde dock inte vara att vänta med hänsyn till
den generösa tillämpningen av ursäktlighetskriteriet i eftergiftsreglema i
övrigt. Se vidare nedan vad som anförs om eftergift i utvärderingsavsnit-
tet.
En utförlig redogörelse för tulltillägget och dess tillämpning vad gäller
eftergiftsreglema m.m. finns i bifogade examensarbete som utarbetats av
en av juristerna på GTS kanslibyrå.
Åtalsbegränsning
Av 23 § lagen (1960:418) om straff för varusmuggling framgår att åtal
för varusmuggling eller försök därtill eller för brott som avses i 5 § får
väckas endast när det med hänsyn till brottets allvarliga art eller i övrigt
finns skäl till det, om gärningen i fråga kan föranleda att tulltillägg
påförs. Vad nu sagts gäller även talan om förverkan. En viktig faktor vid
bedömning av hur allvarligt ett brott av ifrågavarande slag skall anses
vara är storleken av det belopp av tull, annan skatt och införselavgift som
undandragits eller kunde ha undandragits. Endast om detta belopp
överstiger hälften av gällande basbelopp höjt till närmaste 1 OOO-tal
kronor behöver förundersökning påbörjas i normalfallen.
Tillämpningen av ovanstående regel innebär en avsevärd avlastning av
åklagarmyndigheternas och domstolars arbetsbörda. Den innebär också
att tullkriminalenheterna i många fall inte behöver lägga ned arbete på
förundersökning i fråga om brott som är mindre allvarliga.
Skälen till varför tulltillägg behövs
Skälen till varför det är nödvändigt med en sådan sanktionsavgift som
tulltillägget framgår av följande uttalanden av departementschefen i prop.
1985/86:41 till vilket också skatteutskottet tidigare anslutit sig:
"I de prioriteringar tullverket gör för att effektivisera och rationalise-
ra kontrollverksamheten ingår att minska arbetet med formell de-
klarationsgranskning till förmån för en utökad fysisk godskontroll samt
tätare och fördjupade kontroll- och revisionsbesök hos företag som
importerar varor. Denna inriktning av kontrollverksamheten förutsätter
14
att resurser tas från deklarationsgranskningen och förs över till det
högre prioriterade kontrollarbetet. Detta förutsätter emellertid i sin
tur att deklarationerna så långt som möjligt är fullständiga och riktiga
i formellt hänseende.
Prop. 1993/94:56
Bilaga
Själv gör jag följande bedömning. Uppgiftslämnandet till tullmyndig-
heterna tjänar viktiga ändamål. Bl.a. skall uppgifterna ligga till grund
för fastställandet av tullar, andra skatter och avgifter, och det är
väsentligt att de är riktiga. GTS uppgifter om att det förekommer en
hel del brister både vad gäller underlaget för tulldeklarationerna och
själva deklarationshandlingarna har inte motsagts vid remissbehand-
lingen. Bristerna beror ofta uppenbarligen på slarv, tidsbrist o.d.
Oriktigheter i tulldeklarationer och andra handlingar som lämnas till
tullmyndigheterna till ledning för tulltaxering är allvarliga, inte enbart
med tanke på riskerna för felaktiga taxeringsbeslut. De medför också
åtskilligt onödigt merarbete för tullpersonalen och försämrade kontroll-
möjligheter.
Det straffrättsliga sanktionssystemet är uppenbarligen inte tillfyllest för
att komma till rätta med dessa problem. Rättegångsförfaranden är också
tidskrävande och kostsamma och kan framstå som alltför ingripande
åtgärder vid mindre allvarliga överträdelser av införselbestämmelserna.
Jag ansluter mig mot bakgrund av det anförda till uppfattningen att det
finns behov av ett administrativt sanktionssystem på tullområdet
motsvarande det som sedan flera år tillämpats på bl.a. den inrikes
beskattningens område. Det är ett enkelt sanktionssystem, som på ett
effektivt sätt bör kunna understryka vikten av att de tullskyldiga iakttar
noggrannhet och omsorg när de skall fullgöra sin uppgiftsskyldighet för
tulltaxeringen.
Till de nyss påtalade fördelarna med ett administrativt sanktionssystem
skall också läggas att det bör leda till att de allmänna åklagarna och
domstolarna bör kunna avlastas arbete med mindre allvarliga mål om
varusmuggling och liknande brott."
De angivna skälen gäller fortfarande fullt ut. Vad som sägs i det först
citerade stycket om strävan att minska arbetet med formell de-
klarationsgranskning till förmån för tätare och fördjupade kontroll- och
revisionsbesök hos företagen har f.ö. ytterligare accentuerats genom
införandet av tulldatasystemet som förutsätter att tyngdpunkten i
kontrollverksamheten förskjuts mot efterkontroll.
Tulltillägget behövs sålunda av preventiva skäl för att säkerställa att de
tullskyldiga (inklusive deras ombud, som i förvärvssyfte upprättar
deklarationer) lägger ner tillräcklig omsorg och noggrannhet när
tulldeklarationerna upprättas. Möjligheterna att upptäcka felaktigheter —
oaktsamma eller uppsåtliga fel — blir av lätt insedda skäl mindre
allteftersom kontrollresurserna minskar och trafiken ökar. Enligt GTS
15
mening måste detta så långt möjligt vägas upp av att upptäckta fall inte Prop. 1993/94:56
endast föranleder rättelse utan också någon form av sanktion. Det torde Bilaga
i annat fall bli ytterligt svårt för tullverket att i önskvärd utsträckning
uppnå de i regeringens ovannämnda regleringsbrev angivna övergripande
målen. Här avses målen
att fastställa och uppbära tullar, mervärdeskatt och andra skatter
samt avgifter så att en riktig uppbörd kan säkerställas;
— att samla in och bearbeta uppgifter för utrikeshandelsstatistiken så
att ett underlag av en god kvalitet kan inges;
— att övervaka och kontrollera trafiken till och från utlandet så att
bestämmelser om införsel och utförsel av varor efterlevs".
I första hand är målet i den första att-satsen relevant när det gäller
tulltilläggets verkan. Möjligheterna att uppnå målen i de två sistnämnda
att-satserna kan dock också försämras, såvitt gäller införsel, om oriktiga
uppgifter lämnas i en tulldeklaration.
Av rättspraxis framgår att 5 § lagen (1960:418) om straff för varu-
smuggling inte täcker de mest frekventa typerna av slarvfel — inklusive
sådana i realiteten uppsåtliga fall, som påstås vara slarvfel men där
uppsåt inte kan bevisas. Brottmålsprocessen är omständlig och kostsam
i de fall den kan komma i fråga. Detta är ett av skälen till att man
numera så långt möjligt söker ersätta straffsanktioner med administrativa
sanktioner och inte tvärtom. Det vore också enligt GTS uppfattning
stötande om inte samma syn på sanktionsfrågan skulle gälla vid varube-
skattning vid import som vid inrikes beskattning.
Frågan om ett kommande svenskt EG-medlemskap ger en ytterligare
aspekt på ett eventuellt slopande av tulltillägget. EG kräver av med-
lemsstaterna att de skall ha en stark kontroll vid den yttre gränsen,
eftersom en vara som kommit in över en medlemsstats yttre gräns fritt
kan cirkulera i den inre marknaden. Det förutsätts då också att med-
lemsstaterna har sådana sanktioner mot undandragande av tull och andra
skatter samt avgifter att en rimlig prevention uppkommer. Det måste i
sammanhanget också tillmätas betydelse att tullar och avgifter på varu-
och jordbruksimporten samt 1,4 procent av varje medlemsstats mervärde-
skatt tillhör EG:s budgetintäkter.
Mervärdeskattefrågan
Om en oriktig uppgift i en tulldeklaration leder till att ett för lågt
mervärdeskattebelopp påföres och det är fråga om skatt som får dras av
enligt mervärdeskattelagen kan den tullskyldige göra viss ränte- och
likviditetsvinst beroende på när redovisningsperioderna infaller på inrikes
beskattningens område. I helt övervägande antalet fall sker dock inte
något definitivt undandragande av skatten. Uppenbarligen är felet i dylikt
fall inte till lika stor skada för staten som när det finns risk för att en
16
oriktig uppgift leder till att en tull eller annan skatt eller avgift definitivt Prop. 1993/94:56
undandras. Någon form av sanktion måste emellertid enligt GTS mening Bilaga
finnas för att förhindra att den tullskyldige på grund av oriktiga uppgifter
påföres för låg avdragsgill mervärdeskatt och därigenom skaffar sig
fördelar i ränte- och likviditetshänseende som inte står dennes laglydiga
konkurrenter tillbuds. Enligt GTS mening finns det skäl som talar för en
differentiering beträffande uttagsprocenten för tulltillägg — där 20 % f.n.
gäller oavsett skatte- och avgiftsslag — innebärande att tulltillägg skulle
påföras med en lägre uttagsprocent, förslagsvis 10 %, på undandragen
mervärdeskatt. En sådan sanktion skulle bli något strängare än
dröjsmålsavgiften, vilket måste anses rimligt med hänsyn till dels att det
i princip är fråga om ett brott till skillnad från det fallet att någon enbart
har dröjt med betalningen, dels finns risk för att den oriktiga uppgiften
inte upptäcks.
Kan en sådan sänkning av procentsatsen medföra risk för en ökning av
sådana gärningar som innebär att en bristande redovisning i ett led
fortsätter genom de olika leden, varigenom skapas utrymme för en
skattefri konsumtion? För att stävja dylik kriminalitet torde det visserligen
vara mer avhållande om tulltillägget behålls vid 20 % i stället för att
sänkas till 10 %. Om ett sådant fall uppdagas är det emellertid sannolikt
fråga om en gärning av så allvarlig art att den leder till åtal förutom
påförande av tulltillägg eller skattetillägg. En sänkning av uttagsprocenten
till 10 % synes därför i nämnda fall inte vara av någon avgörande
betydelse i preventionshänseende.
Restitutionsränta
GTS anser det rimligt att restitutionsränta skall betalas vid återbetalning
av tulltillägg i likhet med vad som numera gäller för skattetillägg. GTS
hemställer därför att en regel med denna innebörd införs i tullagen.
Åtalsbegränsningsregeln
Om tulltillägget slopas skulle detta medföra en avsevärd ökning av antalet
mål för åklagare och domstolar. För tullmyndigheter skulle det medföra
en betydande ökning av arbetet med förundersökningar. Detta vore helt
i strid mot hittillsvarande strävanden att i så stor utsträckning som möjligt
beivra förseelser med sanktionsavgifter. Som nyss framhållits vore det
också ytterligt stötande att ha olika sanktionssystem för undandragande
av skatt beroende på om skatten fastställs av tullmyndighet eller av
inrikes beskattningsmyndighet.
Enligt GTS uppfattning — vilken också bekräftas av tullmyndigheternas
erfarenhet — har reglerna om tulltillägg fungerat väl och sanktionen haft
17
åsyftad verkan. Med hänsyn till ovan anförda skäl är det GTS bestämda Prop. 1993/94:56
mening att tulltillägget måste behållas med i stort sett nuvarande Bilaga
utformning. GTS anser dock att det finns skäl att göra vissa ändringar av
tulltilläggsbestämmelserna såvitt gäller mervärdeskatt och restitutionsränta
i enlighet med vad ovan anförts.
I handläggningen av detta ärende har deltagit undertecknad general-
tulldirektör, beslutande, och byråchefen Rundlöf, föredragande.
Ulf Larsson
Arne Rundlöf
18
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 30 september 1993.
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B.
Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,
Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg,
Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Lundgren
Regeringen beslutar proposition 1993/94:56 Sänkt tulltillägg m.m.
19
gotab 45046, Stockholm 1993