Prop.
1993/94:3
Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som har tagits upp i bifogade
utdrag ur regeringsprotokollet den 3 juni 1993.
På regeringens vägnar
Carl Bildt
Karl Erik Olsson
I propositionen föreslås åtgärder för en fortsatt anpassning av den svenska
jordbruks- och livsmedelssektorn till de förhållande som råder inom EG. Om-
ställningsprogrammet, som utformades i enlighet med 1990 års livsmedelspo-
litiska beslut, kommer att förändras i viss mån. Ändringarna består bl.a. av
att odlingsbegränsningen och kvoteringen baserad på 1990 års odling upphör
fr.o.m. budgetåret 1994/95. Kravet på återbetalning kommer att differentie-
ras. För de jordbrukare som inte har vidtagit en varaktig åtgärd för att ställa
om åkermarken före den 1 juli 1996 men i övrigt uppfyllt kraven i omställ-
ningsprogrammet bör återbetalningskravet uppgå till 2 000 kr/ha. De jordbru-
kare som har brutit mot övriga villkor i omställningsprogrammet kommer där-
emot att krävas på återbetalning av hela det utbetalade beloppet
Inlösenpriset för spannmål budgetåret 1994/95 föreslås bli 1,05 kr/kg och
arealbidraget 900 kr/ha för aktuell odling av de grödor som ingår i stödarea-
len. Direktbidraget till mjölkproduktionen avvecklas fr.o.m. budgetåret
1994/95.
En miljöavgift på kadmium i handelsgödsel införs fr.o.m. den 1 januari
1994.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 3
Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel
skall ha följande lydelse.
Prop. 1993/94:3
Nuvarande lydelse
Föreslagen lydelse
2 §t
Avgift skall erläggas med 60 öre
för vatje helt kilogram kväve och en
krona 20 öre för varje helt kilogram
fosfor i gödselmedlet, om andelen
kväve respektive fosfor i medlet är
minst två procent
Avgift skall inte erläggas för göd-
selmedel i form av tabletter, pas tiller
eller dylikt eller i förpackningar med
en bruttovikt som inte överstiger 10
kilogram.
Avgift skall betalas med 60 öre
för varje helt kilogram kväve i göd-
selmedlet, om andelen kväve i med-
let är minst två procent.
Avgift skall betalas med 30 kro-
nor för varje helt gram kadmium i
gödselmedlet, till den del kadmium-
innehdllet överstiger 50 gram per ton
fosfor.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 1994.
Äldre föreskrifter gäller fortfarande i fråga om avgiftsskyldighet som
inträtt före ikraftträdandet.
i Senaste lydelse 1988:639.
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 3 juni 1993
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg,
Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, af Ugglas, Thurdin,
Hellsvik, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Olsson
Prop. 1993/94:3
Regeringen föreslog i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil.
10) åtgärder för att anpassa villkoren för den svenska vegetabilieproduktionen
till de villkor som gäller inom EG.
I propositionen om vissa frågor rörande jordbruket och trädgårdsnäringen
(prop. 1992/93:183) aviserade jag min avsikt att lägga fram förslag till riks-
dagen om ytterligare steg i anpassningen till EG av de pris- och stödnivåer
som avser budgetåret 1994/95.
Mot bakgrund av regeringens förslag till anpassning av omställningspro-
grammets utformning i budgetpropositionen har riksdagen sedermera beslutat
(bet. 1992/93:JoU13, rskr. 1992/93:231) att godkänna regeringens förslag
om en fortsatt tillämpning av systemet med inlösenpriser samt ett införande av
arealbidrag fr.o.m. år 1993. Riksdagens beslut innebär att inlösenpriset och
arealbidraget för 1993 års spannmålsskörd skall uppgå till 1,05 kr/kg resp.
700 kr/ha. Vidare har riksdagen fastställt arealbidragets omfattning och angi-
vit riktlinjerna för en fortsatt anpassning av omställningsprogrammet. Jord-
bruksutskottet anförde att ”regeringens förslag frångås såvitt avser kravet på
omställning av stödarealen som villkor för arealbidrag under budgetåren
1993/94 och 1994/95”. Vidare föreslog utskottet att regeringen skulle verka
för att omställningsprogrammet i största möjliga utsträckning anpassas till
EG:s trädesprogram. Utskottet var medvetet om att en sådan anpassning för-
utsätter överväganden om både tekniska frågor och mer övergripande ekono-
misk-politiska frågor, såsom t.ex. trädesvillkoren, varaktigheten och återbe-
talning av omställningstödet. Med anledning av detta har frågan om kravet på
varaktighet, odlingsbegränsning, återbetalning och trädesvillkor inom om-
ställningsprogrammet beretts inom regeringskansliet
I betänkandet (SOU 1992:14) Mindre kadmium i handelsgödsel föreslås
ett införande av miljöavgift på kadmium i handelsgödsel.
1* Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 3
Mitt förslag: Inlösenpriset för 1994 års skörd fastställs till 1,05 kr/kg
spannmål och arealbidraget till 900 kr/ha för 1994 års odling av spann-
mål, oljeväxter, proteingrödor, sockerbetor, potatis, konservärter, bru-
na bönor eller frövall.
Skälen för mitt förslag: Riksdagens beslut med anledning av 1993 års
budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 10, bet. 1992/93:JoU13, rskr.
1992/93:231) innebär att ett system med inlösenpriser i kombination med
arealbidrag för odling av spannmål, proteingrödor, oljeväxter, sockerbetor,
potatis etc. skall gälla under budgetåret 1994/95. Jag återkommer nu till frå-
gan om nivåerna för inlösenpriser och arealbidrag för budgetåret 1994/95.
Ett viktigt led i regeringens strategi för jordbruket inför ett EG-medlem-
skap är att medverka till att svenska jordbruksföretag som har goda förutsätt-
ningar att producera och konkurrera på EG:s villkor skall kunna bestå under
övergångsperioden. EG:s stöd till vegetabiliesektom ligger på ett antal områ-
den avsevärt över Sveriges stöd till jordbrukarna. Med deprecieringen av den
svenska kronan har skillnaden förstärkts ytterligare. En flytande kronkurs för-
svårar jämförelsen av den långsiktiga stödnivån för jordbrukare i Sverige och
inom EG, men under antagande om att den gröna kronkursen är 1 ECU =
10 SEK blir stödnivån inkl, arealbidrag ca 1,45 kr/kg. Jag föreslår ett inlösen-
pris på 1,05 kr/kg och ett arealbidrag på 900 kr/ha. Det innebär att den svens-
ke jordbrukaren får ca 1,27 kr/kg spannmål. Eftersom den svenska kronan
inte är bunden till EG:s ECU finns det givetvis en viss osäkerhet om vad stöd-
relationen kommer att vara vid tidpunkten för ett EG-medlemskap. Jag vill
erinra om att tidigare i år i propositionen om vissa frågor rörande jordbruket
och trädgårdsnäringen (prop. 1992/93:183) föreslogs att regeringen skulle
kunna justera referenspriserna om beräkningsgrunderna såsom valutakurser
etc., förändras.
Ett differentierat arealbidrag kommer att lämnas för 1994 års odling av
spannmål, oljeväxter, proteingrödor (matärt, foderärt, åkerbönor samt vicker
till mognad), sockerbetor, matpotatis, potatis för stärkelse och råsprit, kon-
servärter, bruna bönor och frövall under förutsättning att odlingen inte sker
på omställningsareal. Min bedömning är således att arealbidraget inte bör kvo-
teras individuellt för vaije enskild företagare utifrån 1990 års odling av pris-
reglerade grödor. Med en dylik utformning öppnas en möjlighet för jordbru-
kare att anpassa sin odling till de nya villkor som råder vid ett EG-medlem-
skap. Resurserna kan därmed omfördelas effektivt mellan brukningsenheter.
Prop. 1993/94:3
Mitt förslag: Omställningsprogrammet skall omformas för att till vis-
sa delar överensstämma med EG:s regelverk. Kraven på odlingsbe-
gränsning skall upphöra fr.o.m. 1994 års växtodlingssäsong. Återbetal-
ningskravet och övriga regler kvarstår dock under hela omställningspe-
rioden t.o.m. den 30 juni 1996 med ett undantag. För de jordbrukare
som inte har genomfört en varaktig omställning före den 1 juli 1996
men följt övriga omställningsvillkor uppgår återbetalningskravet till
2 000 kr/ha.
Skälen för mitt förslag: Riksdagen gav, i samband med sin behandling
av 1993 års budgetproposition (bet. 1992/93:JoU13, rskr. 1992/93:231), re-
geringen i uppdrag att pröva frågan om en EG-anpassning av omställningspro-
grammet till EG:s trädesprogram. I Jordbruksutskottets betänkande angavs att
anpassningen av omställningsprogrammet bör genomföras snabbare än vad
som föreslogs i budgetpropositionen och att programmet bör anpassas i störs-
ta möjliga utsträckning. Sveriges ambition är att bli medlem i EG fr.o.m. den
1 januari 1995. Mot bakgrund av riksdagens beslut måste därför beslut om en
anpassning av omställningsprogrammet fattas for 1994 års växtodling. Jag fö-
reslår därför följande EG-anpassning av omställningsprogrammet
Omställningsprogrammet fr.o.m. 1994 års växtodlingssäsong
Med varaktig omställning avses i det frivilliga svenska omställningsprogram-
met att den areal som anslutits till programmet skall ha ställts om till annan an-
vändning än traditionell livsmedelsproduktion före den 1 juli 1996 och att den-
na areal under tiden fram till detta datum inte används för odling av s.k. pris-
reglerade grödor för livsmedelsproduktion. Efter den 1 juli 1996 ställs inga
krav på omställningsarealens användning.
EG:s trädesprogram kan beskrivas som ett obligatoriskt trädesprogram
som i princip skall gälla för all framtid. Trädeskravet fastställs vaije år beräk-
nat på årets odling. De till synes stora skillnaderna mellan omställningspro-
grammet och EG:s trädesprogram är principiellt viktiga, men i praktiken är
programmen tämligen lika och effekten av dem blir i stort densamma. Det
svenska omställningsprogrammet bör mot bakgrund av riksdagens uttalande
nu justeras ytterligare for att kunna likställas med EG:s trädesprogram.
Det är ca 370 000 ha åkermark som anslutits till omställningsprogrammet.
Jordbrukarna har erhållit en ersättning med ca 3,1 miljarder kr för omställning-
en. Den 1 april 1992 hade åtgärder vidtagits på ungefär hälften av arealen. Av
den resterande anslutna åkermarken fanns det planer på varaktig omställning
för hälften av arealen och den övriga marken, dvs. totalt 25 % låg i s.k. vän-
teläge. Omställningsprogrammet har medfört ett minskat spannmålsöverskott
och därmed minskade exportkostnader. Det har inte heller lämnats något in-
komststöd för omställningsarealema. Enligt min mening är det angeläget att
en omställning kommer till stånd och jag anser därför att kravet på att jordbru-
karna genomför en varaktig omställningsåtgärd före den 1 juli 1996, förblir
oförändrat.
Med mitt tidigare förslag om att lämna arealbidrag för aktuell odling bör
det bli möjligt även för jordbrukare som är anslutna till omställningsprogram-
met att anpassa sin odling till förhållandena inom EG. De bör inte missgynnas
av att de har anslutit sig till omställningsprogrammet och därmed bidragit till
att Sverige under dessa fem år kommer att ha en lägre kostnad för spannmåls-
export än vad som annars hade varit fallet. Mot denna bakgrund anser jag att
kravet på odlingsbegränsning bör slopas för att bl.a. motverka en snedvrid-
ning av konkurrensen mellan svenska jordbrukare. Inom EG förekommer
inte några motsvarande bestämmelser.
Med ett slopat krav på odlingsbegränsning samt en anpassning till EG:s
regler av vad som får odlas på omställd areal sker ytterligare en anpassning
till EG:s trädesprogram. Till skillnad från EG:s jordbrukare som endast bin-
der sig för ett år i taget kommer de svenska jordbrukarna inte att kunna odla
livsmedel eller livsmedelsprodukter som konkurrerar med befintlig produk-
tion under en period om fem år.
Kravet på återbetalning, för de som bryter mot villkoren i omställningspro-
grammet, bör vara kvar. De jordbrukare som har erhållit ersättning för om-
ställning av mark har, även med föreslagna förändringar, förbundit sig att un-
der en femårsperiod inte odla sådana grödor som tidigare prisreglerades, på
omställningsmark. För att undvika att någon bryter mot denna grundläggande
del av avtalet bör kravet på återbetalning stå fast För de jordbrukare som inte
har vidtagit en varaktig åtgärd för att ställa om åkermarken före den 1 juli
1996 men i övrigt uppfyllt kraven i omställningsprogrammet bör återbetalnings-
kravet uppgå till 2 000 kr/ha.
Arealbidrag och trädeskrav under en övergångsperiod
En utgångspunkt för förhandlingarna med EG är att Sverige skall fullfölja sitt
omställningsprogram.
Detta innebär att vid ett EG-medlemskap fr.o.m. den 1 januari 1995 kom-
mer arealbidrag att lämnas för 1995 års odling av spannmål, oljeväxter och
proteingrödor. Riksdagen avslog regeringens förslag i 1993 års budgetpro-
position om ett omställningskrav för budgetåren 1993/94 och 1994/95. Mot
denna bakgrund bör det inte ställas något ytterligare omställningskrav under
omställningsperioden. Den totala arealen omställd mark i Sverige är ca
370 000 ha. Denna areal överstiger med ca 100 000 ha den areal som skulle
behöva tas ur livsmedelsproduktionen med EG:s regler för rörlig träda. Jag
har vid denna beräkning beaktat att det reella trädeskravet inom EG blir ca
Prop. 1993/94:3
13 % med hänsyn tagen till att mindre foretag inte berörs av det 15-procentiga
trädeskravet. Arealen överstiger även den som skulle behöva ställas om med
hänsyn till EG:s nyligen beslutade regler för fast träda (20 alt. 18 %). Det
arealbidrag som kommer att lämnas till svenska jordbrukare för perioden fram
till ett EG-medlemskap är dessutom lägre än EG:s arealbidrag. EG:s trädesbi-
drag kommer att vara ca 2 500 kr/ha och är vid tidpunkten för ett EG-medlem-
skap. Med mitt förslag om att behälla omställningsprogrammet t.o.m. växtod-
lingssäsongen år 1996 kommer de svenska jordbrukarna att kunna ta del av
EG:s trädesbidrag tidigast skördeåret 1997. Dessa aspekter motiverar att det
inte nu ställs ett individuellt trädeskrav för att fä arealbidrag för aktuell odling.
Det är dock viktigt att omställningsarealen inte faller under den nivå som en
tillämpning av EG:s regler skulle innebära for tiden fram till ett medlemskap.
En avstämning av villkoren för arealbidrag får göras när förhandlingarna med
EG avslutats.
Ett fullföljande av Sveriges omställningsprogram t.o.m. den 30 juni 1996 bör
enligt min mening innebära att ett belopp motsvarande de trädesbidrag som
skulle lämnas inom ramen för ett svenskt EG-medlemskap under denna pe-
riod bör tillgodoräknas svenska staten, som har finansierat omställningspro-
grammet. Det kan ses som en kompensation för de utgifter som Sverige har
haft för att minska spannmålsöverskottet under denna period, utgifter som vid
en full integration före denna periods utgång skulle ha finansierats av EG. I
praktiken innebär det att även om Sverige blir medlem i EG den 1 januari
1995 införs EG:s trädesprogram efter 1996 års växtodlingssäsong.
Vid diskussioner om exportkostnaden för spannmål refereras ofta till
världsmarknadspriset för vete som under våren 1993 uppgick till drygt
1 kr/kg. Den svenska exporten består dock av endast 30 % vete samt därut-
över 40 % kom och råg till ett världsmarknadspris om ca 65 öre/kg och 30 %
havre till ett pris om ca 80 öre/kg. Vid export av spannmål tillkommer även
kostnader för ränta, lagring, frakt etc., med ca 30 öre/kg. Den genomsnittliga
kostnaden för export under budgetåret 1992/93 beräknas bli ca 47 öre/kg.
Den framtida exportkostnaden för spannmål är svår att bedöma. Världs-
marknadspriset är beroende av både skördeutfall och valutakurser. Vid ett in-
lösenpris om 1,05 kr/kg budgetåret 1994/95 och ett antagande om att export-
kostnaden blir mellan 50-60 öre/kg kan den totala kostnaden förväntas bli
mellan 610-732 miljoner kr budgetåret 1994/95. När odlingsbegränsningen
släpps innebär det att man accepterar en spannmålsodling utöver den tidigare
fastställda bidragsberättigade arealen. Vid en jämförelse med faktisk odling
under år 1992 har det dock visat sig att odlingen av dessa grödor är ca
70 000 ha mindre än stödarealen.
I 1993 års budgetproposition antogs att vallodlingens konkurrenskraft
skulle minska på grund av att proteinfoderregleringen föreslogs upphöra den
Prop. 1993/94:3
1 juli 1993. Med nuvarande depreciering av den svenska kronan torde effek-
ten på kort sikt inte bli av den omfattningen som antogs i budgetpropositio-
nen. Dessutom pågår en uppbyggnad av dikobesättningar och därmed en ök-
ning av antalet dikor. Jag bedömer mot bakgrund av detta att nettoeffekten av
att odlingsbegränsningen upphör blir begränsad. Kostnaderna for spannmåls-
regleringen och direktbidragen på animalieområdet bör budgetåret 1994/95,
liksom tidigare budgetår, finansieras inom ramen för anvisade direktbidrag
och tillgängliga regleringsmedel inkl, inflytande förmalningsavgifter budget-
året 1994/95. Beträffande direktbidragen till animaliesektorn budgetåret
1994/95 bör enligt min mening direktbidragen till am- och dikor, köttdjur
samt får och lamm behållas oförändrade. Samtidigt bör i enlighet med Om-
ställningskommissionens förslag direktbidraget till mjölkkor avvecklas bud-
getåret 1994/95. Som en konsekvens av de åtgärder som vidtagits för att sän-
ka kostnaderna inom jordbruket, bl.a. borttagandet av gränsskyddet för pro-
teinfoder, sänks prisstödet för andra animalier än mejeriprodukter genom
sänkningar av referenspriserna. Jag vill i detta sammanhang även erinra om
att EG:s miljöprogram för jordbruket, som utgör en del av den gemensamma
jordbrukspolitiken, vid ett svenskt medlemskap kommer att ge möjligheter att
stödja animalieproduktionen, bl.a. genom stöd till extensiv vallproduktion
och till naturliga betesmarker. Inför ett EG-medlemskap måste en plan för en
svensk tillämpning av EG:s kompletterande miljöprogram på jordbruksområ-
det utarbetas. Jag kommer i höst att föreslå regeringen att en särskild utred-
ning får i uppgift att utarbeta förslag till ett sådant program. I enlighet med
vad som anfördes i årets budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 10, s.
24) bör därvid ett förslag till stöd för omläggning till ekologisk produktion
inom ramen för EG:s kompletterade miljöprogram ingå.
Jag avser att återkomma till frågan om direktbidrag senast i min anmälan
till 1994 års budgetproposition.
Mitt förslag: En miljöavgift på kadmium i handelsgödsel införs den
1 januari 1994.
Prop. 1993/94:3
Utredningens förslag: Utredningen för införande av miljöavgift på kad-
mium i handelsgödsel förordar två olika gränsvärden för kadmiuminnehåll i
handelsgödsel. Vidare redovisas ett alternativ med en avgift på 30 kr per gram
kadmium i handelsgödsel. Avgiften bör enligt förslaget införas tidigast år
1995.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker att en avgift in-
förs på kadmium i handelsgödsel. Riksskatteverket anser att frågan om en mil-
jöskatt på kadmium bör övervägas ytterligare med hänsyn till att produktbe-
skattningen bör harmoniseras med EG-reglema pä området. Grossistförbun-
det Svensk Handel och Hydro Supra AB menar att styreffekten av en mil- Prop. 1993/94:3
jöavgift på kadmium kan ifrågasättas.
Bakgrunden till mitt förslag: Kadmium är ett grundämne som före-
kommer i miljön och som i större mängder kan förorsaka olika störningar på
det levande. Kadmium kan hos människan ansamlas i njurarna och kan även
ge genetiska skador. Det är därför viktigt att minska kadmiumbelastningen på
människor och miljö. Det internationella arbetet på detta område inriktas ock-
så på att minska kadmiumhalterna och det råder enighet om att användningen
av kadmium på sikt bör upphöra.
Större delen av vårt intag av kadmium sker via födan. Kadmium i åkermar-
ken tas upp i grödorna och påverkar via födan människors hälsa. Kadmium-
halten i marken är således av stor betydelse för vårt intag av kadmium. Intaget
ligger i Sverige i dag på en sådan nivå att risken för negativa hälsoeffekter be-
döms som små för den nu levande generationen. Den nuvarande kadmiumtill-
förseln till miljön är emellertid större än bortföringen, vilket innebär att kad-
mium ackumuleras i vår miljö, bl.a. i åkermarken. Det är därför angeläget att
minska tillförseln av kadmium vilken huvudsakligen sker dels genom nedfall
via luften, dels genom användningen av handelsgödsel.
Genomförda utredningar
Miljöavgiftsutredningen (MIA) lämnade i sitt slutbetänkande Sätt värde på mil-
jön - Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel (SOU 1990:59) bl.a. rikt-
linjer för det fortsatta arbetet med att minska kadmiummängden i fosforgödsel
så långt det är möjligt. I valet av åtgärd förordade utredningen en avgift. Den
borde fastställas på en sådan nivå att styrning sker mot en kadmiumhalt i fos-
forgödselmedel som är lägre än 5 gram per ton fosfor. Kadmiumavgiften skul-
le införas först efter så lång tid att tillverkarna dessförinnan haft möjlighet att
installera utrustning för kadmiumrening eller vidta andra åtgärder för att kraf-
tigt minska kadmiumhalten i fosforgödselmedlen. En sådan anpassning borde
enligt MIA ha skett till år 1993.
Regeringen bemyndigade i juni 1991 chefen för Jordbruksdepartementet
att tillkalla en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till en miljöavgift
på kadmium i handelsgödsel. I uppdraget ingick även att föreslå en högsta till-
låten kadmiumhalt i handelsgödsel. I januari 1992 avlämnade utredningen sitt
betänkande Mindre kadmium i handelsgödsel (SOU 1992:14). Till protokollet
i detta ärende bör fogas utredningens sammanfattning av betänkandet som bi-
laga 1. En sammanställning av remissyttrandena över betänkandet finns till-
gänglig i Jordbruksdepartementet. Utredaren förordar att två olika gränsvär-
den för kadmiuminnehåll i handelsgödsel införs dels ett gränsvärde på 50
gram kadmium per ton fosfor i NPK- och NP-gödselmedel, dels ett gränsvär-
de på 100 gram kadmium per ton fosfor i P- och PK-gödselmedel. Vidare re-
dovisas ett alternativ med en avgift som styrmedel. Avgiften, som enligt för-
slaget bör införas tidigast år 1995, har angetts till 30 kr per gram kadmium.
Denna avgiftsnivå har valts med hänsyn till att den kan tänkas göra rening av
fosforsyra intressant utan att innebära en allvarlig belastning för jordbruket
eller för konsumenterna i det fall styreffekten (reningen) skulle utebli.
Regeringen uppdrog i juni 1992 åt Statens jordbruksverk att utvärdera de
miljöstyrande effekterna av prisreglerings- och miljöavgifter på handelsgödsel
och bekämpningsmedel. Uppdraget redovisades i december 1992. Utvärde-
ringen har lett fram till förslag som innebär att miljöavgifterna på handelsgöd-
sel kan avvecklas medan det för bekämpningsmedel bör införas en miljöavgift
som ersätter den tidigare prisregleringsavgiften. I fråga om avgifter på han-
delsgödselfosfor anför utredningen bl.a. att sådana avgifter endast har liten ef-
fekt på fosforutlakningen från jordbruksmarken. Fosforutlakningen är i hu-
vudsak beroende av yterosion och klimatbetingade faktorer varför andra åtgär-
der, t.ex. vinterbevuxen mark och förbättrad stallgödselhantering, har betyd-
ligt större miljöeffekt. Avgifter på fosfor har därför enligt utredningen ingen
viktig miljöskyddande funktion. Utredningen har remissbehandlats och ären-
det bereds för närvarande i regeringskansliet.
Kadmium i åkermark
Kadmium tillförs åkermarken huvudsakligen genom nedfall via luften och ge-
nom användningen av handelsgödsel. Andra kadmiumkällor - om än i betyd-
ligt mindre omfattning - är slam, jordbrukskalk och foderfosfat. Totalt tillförs
den svenska åkermarken ca 1 600 kg kadmium per år (1990/91) med fosfor-
gödselmedlen, vilket motsvarar ca 40 % av den totala tillförseln.
Förbrukningen av fosforgödselmedel har sedan 1970-talet minskat kraftigt
och uppgår i dag till ca 25 000 ton per år. Den minskade fosforgödslingen
och utnyttjandet av råvaror med låg kadmiumhalt har bidragit till att kadmium-
tillförseln till den svenska åkermarken har minskat från ca 3,3 gram kadmium
per ha år 1970 till ca 0,6 gram kadmium per ha år 1991. Tillförseln av kad-
mium till åkermarken är cirka tio gånger större än bortföringen. Kadmium
ackumuleras därför i åkermarken.
Den största tillförseln av kadmium sker genom nedfall från luften. Det to-
tala nedfallet är ca 2 300 kg kadmium per år, vilket motsvarar 57 % av till-
förseln. Åkermarkens pH-värde har en väsentlig inverkan på hur mycket kad-
mium som tas upp av grödorna. I dag ökar kadmiumhalten i marken och sam-
tidigt sjunker pH-värdet genom försurningen. Vid de pH-värden som normalt
råder i marken ökar upptaget av kadmium i de flesta grödor med 2-3 gånger
för vaije sänkning av pH-värdet med en enhet.
Internationellt arbete
Kadmium är ett välkänt problem internationellt och i flera internationella fora
pågår arbete att uppnå gemensamma bestämmelser för hur man skall minska
tillförseln av kadmium till miljön.
Prop. 1993/94:3
10
Inom EG har de negativa verkningarna av kadmium uppmärksammats och
åtgärderna omfattar hittills bl.a. ett direktiv med gemensamma regler för åter-
vinning och särskilt omhändertagande av nickel/kadmiumbatterier. Vidare
finns direktiv som begränsar användningen av kadmium vid tillverkningen av
vissa varor. Som en av de planerade åtgärderna i EG:s handlingsprogram in-
går att utveckla metoder för en minskad kadmiumhalt i de råvaror som an-
vänds för framställning av fosforgödselmedel.
Samtliga nordiska länder har ansett att det av miljö- och hälsoskäl är ange-
läget att begränsa kadmiumhalten i handelsgödsel. Bestämmelser om gräns-
värden finns i Danmark, Norge och Finland. Även Schweiz har ett gränsvär-
de för kadmium i handelsgödsel. Gränsvärdena varierar från 50 gram kad-
mium per ton fosfor till 150 gram kadmium per ton fosfor.
Skälen för mitt förslag: De åtgärder som är möjliga för att minska kad-
miumhalten i handelsgödsel är dels ett gränsvärde som förbjuder försäljning
och användning av handelsgödsel med kadmiumhalt över en viss nivå, dels
en avgift relaterad till innehållet av kadmium i handelsgödsel eller en kombina-
tion av dessa.
Regeringen beslutade hösten 1992 att införa ett gränsvärde för kadmium i
handelsgödsel fr.o.m. den 1 januari 1993. Gränsvärdet, som ligger på 100
gram kadmium per ton fosfor, kommer framfor allt att eliminera riskerna för
att Sverige blir ett dumpningland för gödselmedel med höga kadmiumhalter.
Det finns en ökad risk att detta annars kan bli fallet då allt fler EFTA- och EG-
länder inför gränsvärden. Sverige kommer även fortsättningsvis att agera i in-
ternationella fora för att få till stånd ytterligare sänkta kadmiumhalter. Det fri-
villiga arbete som bedrivs för att nedbringa kadmiumhalterna är också av stor
vikt i detta sammanhang.
Jag anser emellertid att Sverige nu bör gå vidare i detta arbete och vidta yt-
terligare åtgärder for att minska kadmiumhalterna i handelsgödsel.
Styrmedel
Åtgärder mot miljöproblem har hittills i stor utsträckning vidtagits i form av
förbud mot användning eller kvantitativa begränsningar. Ekonomiska styrme-
del har däremot utnyttjats i mindre utsträckning. Dessa styrmedel har princi-
piellt den egenskapen att de överlåter till företagen eller de enskilda att välja
vilken väg till anpassning som skall företas. På detta sätt kan ekonomiska styr-
medel bidra till att leda utvecklingen i en gynnsam riktning medan förbud och
andra begränsningar kan anses konservera den rådande strukturen.
Målet för att införa en avgift på kadmium är att avgiften skall ge incitament
till rening och därmed bidra till en snabbare utveckling av renare teknik. Det
finns redan i dag känd teknik för att avlägsna kadmium ur handelsgödsel och
vissa processer är provade i mindre skala. En avgift på kadmium skulle, sär-
skilt om avgift infördes i flera länder, sannolikt stimulera tillverkarna att in-
vestera i ny reningsteknik.
Prop. 1993/94:3
11
I likhet med vad som anförts i betänkandet Mindre kadmium i handelsgöd-
sel anser jag att en sådan styreffekt i Sveriges fall skulle ha blivit tydligare om
Sverige hade haft en egen tillverkning av fosforgödsel. Sverige blir nu allt
mer integrerade i europamarknaden och blir därmed beroende av produktio-
nen av handelsgödsel i de europeiska länderna. Det är dock tänkbart att de
producenter i Europa som har tillgång till särskilt ren råvara (apatit e.d.) väljer
att styra en del av sina renaste kvaliteter till den svenska marknaden. Om flera
länder ställer krav på lägre gränsvärden eller inför miljöavgifter ökar sanno-
likheten för att en marknad uppstår för rening. Detta ökar i sin tur möjlighe-
terna för att flera länder skall få tillgång till handelsgödsel med låg kadmium-
halt
Sverige har ansökt om medlemskap i EG och detta har tidigare bedömts gö-
ra införandet av en miljöavgift på kadmium komplicerat Nya miljöskatter el-
ler -avgifter måste utformas så att de inte kräver gränskontroll eller på annat
sätt stör varuhandeln enligt EG:s regler. EG:s ministerråd har emellertid i juni
1991 enats om att vissa punktskatter, t.ex. miljöskatter, kan behållas om de
inte ger upphov till beskattningsåtgärder i samband med in- och utförsel. Vid
ett EG-medlemskap måste ett system med miljöavgifter vara utformat så att
gränskontroller inte behövs. Det kan i stället krävas t.ex. ett deklarationsför-
farande. Uppbörden av miljöavgift på handelsgödsel sker redan i dag på det
sättet. Tillverkare och importörer av handelsgödsel är normalt registrerade
hos Statens jordbruksverk och erlägger avgift grundad på deklarationer som
lämnas varannan månad. Endast i det fall en importör inte är registrerad skall
avgiften tas ut av tullmyndigheten i samband med införseln. Ett sådant dekla-
rationsförfarande medför emellertid viss risk för parallellimport och utveck-
lingen på detta område bör därför följas uppmärksamt. Jag bedömer att ett
eventuellt svenskt medlemskap i EG inte innebär något hinder för ett införan-
de av en miljöavgift på kadmium.
Jag vill i detta sammanhang något beröra en fråga som behandlas i den ut-
redning om miljöavgifter på handelsgödsel och bekämpningsmedel som redo-
visades av Jordbruksverket i december 1992. Riksdagen beslutade år 1988
om miljöförbättrande åtgärder i jordbruket. Kväveläckaget från åkermarken
skulle enligt riksdagens beslut halveras fram till år 1995 och fosforförlustema
skulle minska väsentligt Åtgärdsprogrammet genomförs med stöd av lagstift-
ning, rådgivning, försök och utveckling samt miljöavgifter på kväve och fos-
for.
Utvärderingen av miljöavgifternas effekter visar i fråga om fosforavgiften
att denna endast haft liten effekt på fosforförlustema. Fosfor utlakas huvud-
sakligen genom erosion och ytavrinning från marken och påverkas i mindre
utsträckning av fosforgödslingen. För att minska fosforförlustema torde and-
ra åtgärder, t.ex. vinterbevuxen mark och förbättrad stallgödselhantering, va-
ra mer effektiva. Utredningens slutsats är att miljöavgiften på handelsgödsel
kan avvecklas. Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds i rege-
ringskansliet.
Prop. 1993/94:3
12
Jag anser att det med hänsyn till behovet av ytterligare åtgärder för att mins-
ka kadmiumhalten i handelsgödsel bör införas en miljöavgift på kadmium i
handelsgödsel. Samtidigt avskaffas miljöavgiften på fosfor. Kadmiumavgif-
ten bör uppgå till 30 kr per gram kadmium i gödselmedel till den del kadmium
innehållet överstiger 50 gram per ton fosfor. Avgiften är anpassad till en nivå
som bör kunna ge incitament till rening av fosforgödsel utan att innebära en yt-
terligare kostnadsbelastning för svenskt jordbruk och för konsumenterna.
Med hänsyn till avgiftens syfte bör den även belasta handelsgödsel i de for-
mer som nu är undantagna från avgift. Miljöavgiften på kadmium borde enligt
utredningens förslag införas år 1995 i samband med att prisregleringsavgiften
avvecklades. Eftersom prisregleringsavgiftema emellertid avskaffades år
1992 anser jag att den nya miljöavgiften på kadmium bör införas den 1 janu-
ari 1994.
Lagtekniskt innebär mina förslag ändringar i 2 § lagen (1984:409) om av-
gift på gödselmedel. Föreskriften i paragrafens första stycke om avgift på fos-
for i gödselmedel tas bort Den nuvarande bestämmelsen om avgiftsbefrielse
for gödselmedel i viss form eller i små förpackningar ersätts av en bestämmel-
se som innebär att avgift skall betalas för kadmiuminnehållet i gödselmedlet
Jag anser att Jordbruksverket bör bli ansvarig uppbördsmyndighet för mil-
jöavgiften på kadmium i handelsgödsel.
En utvärdering av avgiften bör ske år 1995 för att bl.a. bedöma avgiftens
effektivitet. I detta sammanhang bör även övervägas om avgiften kan höjas
för an styra kadmiumhalterna mot ännu lägre nivåer.
Upprättat lagförslag
I enlighet med vad jag nu anfört har inom Jordbruksdepartementet upprättats
förslag till lag om ändring i lagen (1984:409) om avgift på gödselmedel.
Den föreslagna lagändringen är av så enkel beskaffenhet att Lagrådets hö-
rande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande bör därför inte inhämtas.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen föreslår
riksdagen att
1. godkänna vad jag förordat i fråga om inlösenpris och arealbidrag
för budgetåret 1994/95 (avsnitt 2.1),
2. godkänna vad jag förordat i fråga om omställningsprogrammet
för budgetåret 1994/95 (avsnitt 2.2) samt
3. anta lagförslaget om avgift på gödselmedel.
Prop. 1993/94:3
13
Prop. 1993/94:3
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredraganden
har lagt fram.
14
Utredningens för införande av miljöavgift på
kadmium i handelsgödsel sammanfattning av
betänkandet (SOU 1992:14) Mindre kadmium i
handelsgödsel
Mitt uppdrag
Större mängder kadmium i miljön kan orsaka många olika störningar på det le-
vande. Kadmium ansamlas i njurarna och kan även ge genetiska skador. Kad-
mium är ett grundämne och bryts därför aldrig ned. Nästan hela vårt kad-
miumintag kommer med maten. Där svarar vegetabilier (bröd, rotfrukter,
grönsaker etc.) för cirka tre fjärdedelar. Huvuddelen av intaget är därför di-
rekt beroende av hur mycket kadmium grödorna tar upp ur åkermarken.
Regeringen beslutade därför den 22 juni 1991 att tillkalla en särskild utre-
dare med uppgift att utreda förutsättningarna för att införa en miljöavgift på
kadmium i handelsgödsel.
Uppdraget innebär att utreda behov, möjligheter och konsekvenser av att
när nuvarande prisregleringssystem inom jordbruksområdet upphör, införa
ett avgiftssystem för kadmium i handelsgödsel. Avgiften bör enligt direktiven
sättas så att den styr mot en kadmiumhalt som är mindre än 5 gram per ton.
Ett avgiftssystem skall kombineras med en högsta tillåten kadmiumhalt i han-
delsgödsel, ett s.k. gränsvärde.
Ändrade förutsättningar påverkar uppdraget
Valet av medel för att nå det långsiktiga målet är inte givet. Sedan Miljöavgifts-
utredningen (MIA) i juni 1990 lade fram sitt slutbetänkande (SOU 1990:59)
Sätt värde på miljön - Miljöavgifter och andra ekonomiska styrmedel, där
MIA bl.a. angav riktlinjer för det fortsatta arbetet med att införa en miljöavgift
på kadmium i handelsgödsel har förutsättningarna för att genom en avgift ned-
bringa kadmiumhalterna i handelsgödsel i flera avseenden förändrats. Det gäl-
er speciellt på kort sikt:
o Hydro Supra AB har beslutat att lägga ned den enda svenska fabriken
för tillverkning av fosforgödsel.
o Sverige har officiellt sökt medlemskap i EG.
o Ett preliminärt EES-avtal har framförhandlats - som innehåller särskil-
da möjligheter och begränsningar vad gäller begränsning av kadmium-
halten i handelsgödsel.
o Flera EFTA-stater har redan bestämt - och notifierat- gränsvärden för
kadmium i handelsgödsel.
Prop. 1993/94:3
Bilaga 1
Riskerna för negativa hälsoeffekter kan uppstå vid lägre kadmiumintag
Kadmium är ett dokumenterat hälsofarligt ämne. En uppdatering av forsk
ningsläget beträffande kadmium i födan ger vid handen att den aktuella svens-
15
ka nivån inte innebär någon akut risk för folkhälsan. Samtidigt pekar färska
studier på att negativa hälsoeffekter kan uppstå på lägre nivåer än man tidigare
haft anledning att räkna med.
Trots att Sverige jämfört med många andra länder ligger väl till när det gäl-
ler kadmiumhalten i åkermark, bötjar det dagliga intaget av kadmium närma
sig dessa senare risknivåer. Det finns alltså anledning att redan nu vidta åtgär-
der för att minska och efter hand upphöra med den pågående uppbyggnaden
av kadmiumhalterna i svensk åkermark. Slutmålet måste vara att få ned kad-
miumhalterna i marken till garanterat ofarliga nivåer. Här spelar förutom han-
delsgödsel också andra kadmiumkällor en viktig roll.
Enighet råder om lägre kadmiumhalter
Det internationella arbetet med att avveckla användningen av hälso- och miljö-
farliga ämnen har nu kommit in i ett intensivare skede. Det råder enighet om
att användningen av kadmium på sikt bör upphöra.
Internationell samordning är en viktig del i detta arbete. Det är därför ange-
läget att driva frågan om möjligheterna att begränsa och på sikt avveckla bl.a.
kadmium i fosforgödselmedel.
I olika internationella organisationer såsom FN, OECD, PARCOM, EG
och Nordiska rådet har initiativ tagits för att nå enighet om lägre kadmiumhal-
ter. Även flera enskilda länder har vidtagit eller kommer att vidta åtgärder i
syfte att minska kadmiumhalten i fosforgödsel. Möjligheterna till ett både
breddat och fördjupat internationellt samarbete när det gäller att nedbringa kad-
miumhalterna i fosforgödsel är därför enligt min bedömning goda.
Styreffekten av en avgift kan ifrågasättas
Även om mitt uppdrag i första hand varit att utforma en avgift på kadmium i
handelsgödsel som styrmedel medför de ändrade omvärldsförhållandena att
jag för närvarande måste ifrågasätta ändamålsenligheten i en unik svensk av-
gift.
Sverige är en relativt liten marknad för handelsgödsel, i ett europeiskt per-
spektiv t.o.m. mycket liten. Vi kan därför knappast vänta oss att utländska
tillverkare skall vidta särskilda och kostnadskrävande åtgärder för att tillgo-
dose våra önskemål om kadmiumfattigare handelsgödsel. Genom att Hydro
Supras fabrik i Landskrona läggs ned bortfaller också möjligheten att via
svensk industri få till stånd ett utbud av renare handelsgödsel.
Prop. 1993/94:3
Bilaga 1
Gränsvärden införs från den 1 december 1992
Det faktum att ett antal EFTA-länder (Finland, Norge och Schweiz) redan dek-
larerat sin avsikt att införa gränsvärden under det närmaste året gör det enligt
16
min mening naturligt att Sverige - på kort sikt - väljer samma styrmedel och
ambitionsnivå. På det viset står Sverige starkare gentemot såväl leverantörer-
na av gödselmedel som i en framtida förhandling med EG.
Mitt förslag innebär att två gränsvärden infors för svensk del
o ett på 50 gram kadmium/ton fosfor NPK- och NP-gödselmedel,
o ett på 100 gram kadmium avsett för P- och PK-gödselmedel.
Det dubbla gränsvärdet motiveras av behovet att särbehandla P- och PK-
gödselmedel, vars normalt högre kadmiumhalter annars skulle riskera att ute-
stänga dem från marknaden. I det svenska jordbruket behövs dessa gödsel-
medel för att kunna tillgodose behovet av växtnäring på ett rationellt sätt.
Gränsvärdena bör införas från den 1 december 1992. En gradvis skärp-
ning över några år ned till den föreslagna nivån hade varit att föredra, men jag
har bedömt att EES-avtalet inte medger det
En miljöavgift pä kadmium i handelsgödsel införs tidigast frän den 1 juli
1995
I enlighet med direktiven lägger jag också fram ett alternativ med en avgift
som styrmedel. Avgiften har lagts på en nivå - 30 kr gram kadmium - som
kan tänkas göra rening av fosforsyra från kadmium intressant, men den är
inte så hög att en utebliven styreffekt (rening) skulle behöva bli en allvarlig
belastning för det svenska jordbruket eller for konsumenterna. För att inte
riskera dumpning på den svenska marknaden av ”smutsiga” gödselmedels-
partier bör avgiften kombineras med ett gränsvärde på t.ex. högst 150 gram
kadmium per ton fosfor.
Även om jag valt att förorda ett gränsvärde framför en avgift anser jag det
väl befogat att om några år när EFTA-ländemas särbestämmelser om kad-
mium enligt EES-avtalet skall omförhandlas år 1995 eller i samband med ett
inträde i EG ånyo pröva möjligheten att använda en avgift för att få ned kad-
miumhalterna i gödselmedel till lägre nivåer än vad som är möjligt med gräns-
värden. Om en avgift skall bli meningsfull krävs att andra länder delar vår
strävan att i stort sett eliminera tillförseln av kadmium till åkermark via han-
delsgödsel. För att uppnå en internationell enighet for att reducera kadmium-
tillförseln anser jag det väsentligt med svenska ansträngningar på detta om-
råde.
Marknaden bör ta sitt ansvar
Statliga regleringar och ekonomiska styrmedel är emellertid inte tillräckliga
för att uppnå lägre kadmiumhalter i handelsgödsel. Skall vi lyckas att hålla
nere människans intag av kadmium via livsmedel på ofarliga nivåer måste
också jordbruket liksom gödselmedels- och livsmedelsbranscherna hjälpa till
med att ställa krav, informera, producera och marknadsföra rena gödselme-
del.
Prop. 1993/94:3
Bilaga 1
17
Prop. 1993/94:3
Bilaga 1
Statens jordbruksverk blir ansvarig övervaknings- och kontrollmyndighet
Enligt direktiven skall avgiften tas ut av tillverkare och importörer av handels-
gödsel och baseras på årliga deklarationer av de kadmiummängder som de le-
vererat till den svenska marknaden. Redan i dag har Jordbruksverket ett sys-
tem för uppbörd av miljöavgifter och prisregleringsavgifter på handelsgödsel
som även bör kunna användas för uppbörd av miljöavgifter på kadmium
och/eller övervakning och kontroll av ett gränsvärde.
Mot bakgrund av att sektorsansvaret för miljöfrågorna har lagts fast och att
det därmed ankommer på Jordbruksverket att verka för att jordbruket bedrivs
med hänsynstagande till intresset av att vårda bl.a. miljön är det enligt min me-
ning naturligt att Jordbruksverket, även efter det att prisregleringsavgiftema
avvecklats, blir ansvarig uppbördsmyndighet för miljöavgifter på bl.a. han-
delsgödsel. Härigenom kan ett gränsvärde också i framtiden kopplas till göd-
selmedelsavgiften och det nu gällande deklarationssystemet
Verkets nuvarande rutiner för uppbörd kan också användas om en avgift in-
förs vid en senare tidpunkt. Jordbruksverket besitter den kunskap m.m. som
behövs för att rätt kunna bedöma och avgöra såväl konsekvenser som effekter
av både ett gränsvärde och en avgift.
18
gotab 45004, Stockholm 1993