Regeringens proposition
1993/94:250
Reformering av det
allmänna pensionssystemet
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 250
Omslag
Grafisk formgivning: FKF informationsenheten
Foto: Eva Wernlid/Tio Foto, Leif Forslund/Foto Dalmas AB
Prop.
1993/94:250
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 28 april 1994
Carl Bildt
Bo Könberg
(Socialdepartementet)
I propositionen föreslås genomgripande förändringar i nuvarande regler
för ålderspensionering. Förslagen baseras på Pensionsarbetsgruppens
betänkande Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20) och den upp-
görelse som träffades inom arbetsgruppen mellan företrädare för de fyra
regeringspartierna och socialdemokraterna.
Propositionen upptar inga lagförslag utan anger de riktlinjer som bör
vägleda reformeringen av ålderspensioneringen. Regeringen avser att
senare återkomma till riksdagen med förslag till den närmare utform-
ningen av reformen jämte lagförslag, konsekvenser för anslagsposter på
statsbudgeten m.m.
Den föreslagna reformen syftar till att skapa ett från andra socialförsäk-
ringsgrenar avskilt inkomstrelaterat ålderspensionssystem. Detta pensions-
system skall vara mer robust för samhällsekonomiska och demografiska
förändringar än vad som är fallet med dagens ordning. Vidare skall det
reformerade pensionssystemet i högre grad ges en försäkringsmässig
karaktär samtidigt som de fördelningspolitiska inslagen tydliggörs.
Reformeringen av pensionssystemet syftar även till att öka dess bidrag till
det samhälleliga sparandet och att det i högre grad än dagens system skall
stimulera arbetsutbudet.
De inkomster som i dag är pensionsgrundande och förenade med
pensionsrätt skall vara det även i det reformerade systemet. Därtill skall
pensionsrätt kunna ges även för fiktiva inkomster för s.k. bamår och
vämpl iktstj änstgöring.
Pensionsrätten skall utgöra 18,5 % av pensionsgrundande inkomster
upp till ett förmånstak. Motsvarande belopp skall betalas in till pensions-
systemet i form av en ålderspensionsavgift, som kan utgå som arbets-
givare- eller egenavgift. Därutöver skall en arbetsgivaravgift som uppgår
till halva ålderspensionsavgiften tas ut på de inkomstdelar som överstiger
förmånstaket. Intäkterna från denna senare avgift förs till statsbudgeten.
Alla pensionsgrundande inkomster skall, till skillnad från i dag, vara
avgiftsgrundande.
Av inbetalda avgifter används huvuddelen - 16,5 procentenheter - till
att finansiera utgående pensioner inom ramen för ett fördelningssystem.
En summa motsvarande 2 procentenheter av ålderspensionsavgiften
avsätts till en individuell premiereserv. Dessa medel förvaltas av den
kapitalförvaltare den enskilde själv utser eller, om den enskilde inte själv
gör något aktivt val av förvaltare, av någon statlig förvaltare.
Dagens s.k. 15- och 30-årsregler vid beräkning av inkomstrelaterad
pension föreslås bli ersatta av livsinkomstprincipen. Det innebär att alla
pensionsgrundande inkomster skall väga lika tungt vid beräkning av
ålderspensionen oavsett när under livet de tjänats in.
Värdet av intjänad pensionsrätt inom fördelningssystemet skall ackumu-
leras successivt på ett individuellt konto. Behållningen på detta konto
räknas årligen upp med ett index som följer den allmänna inkomstutveck-
lingen.
Vid ålderspensioneringen skall det årliga pensionsbeloppet från för-
delningssystemet fastställas genom att behållningen på pensionskontot
divideras med ett s.k. delningstal. Detta fastställs bl.a. med utgångspunkt
från förväntad återstående livslängd vid tidpunkten för pensioneringen.
Utgående pensioner från fördelningssystemet skall pris- och följsam-
hetsindexeras så att pensionen behåller sitt realvärde när den allmänna in-
komsttillväxten uppgår till en viss norm. Vid avvikelser från denna norm
skall pensionen justeras realt upp eller ned i motsvarande grad.
Pension från premiereservsystemet skall bestämmas av avkastningen på
fonderade medel och utgår enligt försäkringsmässiga grunder.
Vidare föreslås ett separat garantipensionssystem som skall ge alla
pensionärer en grundtrygghet. Garantipensionen skall utformas som en
utfyllnad som läggs till den inkomstrelaterade pensionen så att den totala
pensionen når upp till en viss garantinivå. För att ge även låga
inkomster utbyte i pensionshänseende skall denna garantinivå inom vissa
gränser vara beroende av den inkomstrelaterade pensionen.
Övergången till det reformerade pensionssystemet föreslås ske gradvis.
Personer födda före 1935 berörs inte av det reformerade systemets regler
för inkomstrelaterad pension. De som är födda år 1935 fram till och med
år 1953 får sin ålderspension beräknad med ett successivt ökande antal
20-delar enligt det nya systemets regler och resterande del enligt
nuvarande system. För personer födda år 1954 eller senare skall det nya
systemets regler tillämpas fullt ut. För alla som i någon utsträckning
berörs av det reformerade systemets regler beaktas även inkomster i
förgången tid vid beräkning av pensionsrätt inom det nya systemet. Inom
premiereservsystemet väljs en något avvikande övergångslösning.
Prop. 1993/94:250
Prop. 1993/94:250
1 Förslag till riksdagsbeslut ......................7
2 Ärendet och dess beredning .....................7
3 Bakgrund - nuvarande pensionssystem..............12
3.1 Nuvarande regler .......................12
3.2 Pensionssystemets utgifter och finansiering .......16
3.3 Pensionsarbetsgruppens bedömning av nuvarande
pensionssystem.........................18
3.4 Den finansiella instabiliteten ................20
3.4.1 Allmänt om pensionernas finansiering......20
3.4.2 Den demografiska utvecklingen..........22
3.4.3 Värdesäkringen och den bristande följsamheten
mot samhällsekonomin ...............25
3.5 Fördelningseffekter av nuvarande system.........29
3.5.1 Allmänt ........................29
3.5.2 Utfall för kvinnor och män ............32
3.6 Skattefinansiering och effekter på arbetsutbudet.....35
3.7 Pensionssystemet och sparandet ..............41
4 Reformens huvudsakliga inriktning................45
4.1 Behovet av en reform.....................45
4.2 Ett offentligt och obligatoriskt system...........47
4.3 Grundskydd och standardskydd...............48
4.4 Ett pensionssystem med oförändrad omfattning och
roll................................50
4.5 Ett avgiftsbestämt system baserat på livsinkomst-
principen ............................52
4.6 Fördelningsbaserat system med inslag av premiereserver 54
4.7 Ett fristående ålderspensionssystem ............57
4.8 Ett pensionssystem med grundtrygghet..........58
4.9 Övergången till ett reformerat ålderspensionssystem . . 59
5 Intjänande av pensionsrätt .....................60
5.1 Allmänt om pensionsrätt i det reformerade systemet . . 60
5.2 Pensionsrätt på grundval av inkomst av anställning,
uppdrag och annat förvärvsarbete .............64
5.3 Pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. . 70
5.4 Pensionsrätt för studier....................75
5.5 Pensionsrätt för bamår....................81
5.5.1 Tillgodoräknande av bamårsrätt..........81
5.5.2 Period för tillgodoräknande av bamårsrätt ... 86
5.5.3 Alternativ för tillgodoräknande av bamårsrätt . 88
5.5.4 Bamårsrätt för förfluten tid ............92
5.6 Pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring ..........93
5.7 Pensionsrätt för förtidspensionärer.............97
5.8 Eventuella andra fördelningsmässiga kompletteringar 100
5.9 Uppräkning av intjänad pensionsrätt inom
fördelningssystemet..................... 104
5.10 Tak för den pensionsgrundande inkomsten....... 107
6 Premiereservsystemet ....................... 109
6.1 Pensionsrätt i premiereservsystemet........... 109
6.2 Närmare om avsättningen till premiereservsystemet 112
6.3 Principer för förvaltningen av premiereservmedlen . . 114
6.4 Interimistisk förvaltning.................. 120
6.5 Utformningen av förvaltningen i full funktion..... 122
7 Delning av pensionsrätt mellan makar, m.m.......... 129
7.1 Ett system för delning av intjänad pensionsrätt .... 129
7.2 Förändringar i äktenskapsbalken............. 138
8 Ålderspension............................ 140
8.1 Regler för uttag....................... 140
8.2 Beräkning av pensionsbelopp............... 144
8.3 Pris- och följsamhetsindexering av utgående pensioner 155
8.4 Ålderspension från premiereservsystemet........ 159
8.5 Årlig information...................... 161
9 Garantipensionssystemet ..................... 163
9.1 Rätt till garantipension................... 163
9.2 Nivåer, avtrappning m.m.................. 167
9.3 Kostnader och effekter................... 174
10 Övergångsreglering ........................ 175
10.1 20-delsinfasning....................... 175
10.2 Särskild garantiregel vid 20-delsinfasning ....... 180
10.3 Pensionsrätt för förfluten tid ............... 182
10.4 Övergångsvis garantipension ............... 187
10.5 Pris- och följsamhetsindexering av pensioner enligt
nuvarande regelsystem................... 189
10.6 Delpensionsförsäkringen.................. 191
10.7 Andra ändringar inom ramen för dagens regelsystem . 192
10.8 Den allmänna pensionsåldern i nuvarande
pensionssystem........................ 194
11 Rätt att kvarstå i arbete efter 65 års ålder........... 197
12 Förtidspension ........................... 200
12.1 Anpassning av förtidspensioneringen med anledning av
det reformerade ålderspensionssystemet.........200
12.2 Förtidspensioneringens ställning .............203
12.3 Finansieringen........................ 204
13 Pensionssystemets finansiering .................206
13.1 Grundläggande principer..................206
13.2 Formerna för uttag av ålderspensionsavgift ......212
13.3 Införandet av ålderspensionsavgift och omföringar mellan
statsbudgeten och ålderspensionssystemet........219
14 Ikraftträdande............................223
15 Administrativa konsekvenser, övriga frågor..........225
Bilaga 1 Förteckning över inkomna remissvar på Pensions-
arbetsgruppens betänkande Reformerat pensionssystem
(SOU 1994:20)....................... 228
Bilaga 2 Pensionssystemets inkomster och utgifter t.o.m. 2050 230
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 april 1994 243
Prop. 1993/94:250
Regeringen föreslår att riksdagen
godkänner de föreslagna riktlinjerna för ett reformerat ålderspensions-
system (avsnitten 4.1 - 4.9, 5.1 - 5.4, 5.5.1 - 5.5.4, 5.6, 5.7, 5.9,
5.10, 6.1 -6.4, 7.1, 7.2, 8.1 - 8.5, 9.1, 9.2, 10.1-10.7, 11,
13.1 - 13.3 och 14).
Det förslag till reformering av nuvarande pensionssystem som lämnas i
denna proposition har föregåtts av ett omfattande utredningsarbete.
I oktober 1984 bemyndigade regeringen chefen för Socialdepartementet
att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté som även in-
kluderade företrädare för arbetsmarknadens parter, med uppdrag att göra
en samlad genomgång av erfarenheterna av reglerna inom det allmänna
pensionssystemet. Kommittén antog namnet Pensionsberedningen.
Bakgrunden var bl.a. att de samhällsekonomiska förutsättningarna
försämrats sedan mitten på 1970-talet och därmed möjligheterna att
finansiera de framtida pensionerna utan kraftiga avgiftshöjningar. En
utgångspunkt för översynen skulle dock vara att folk- och tilläggspensio-
neringen skulle ligga fast i sina huvudlinjer.
I sitt slutbetänkande Allmän pension (SOU 1990:76) redovisade
Pensionsberedningen ett omfattande bakgrundsmaterial och resultatet av
en genomgång av de problem som det allmänna pensionssystemet
kostnadsmässigt och finansieringsmässigt står inför under de närmaste
decennierna framöver. Beredningen redovisade också alternativa
lösningar för att trygga pensionerna i framtiden, men lämnade inte några
förslag om vilka lösningar som borde väljas.
Under remissbehandlingen av slutbetänkandet anslöt sig flera remiss-
instanser till Pensionsberedningens uppfattning att de grundläggande
principerna i det allmänna pensionssystemet bör bevaras. Flertalet
remissinstanser ansåg emellertid samtidigt att ATP-systemet måste
reformeras för att man skall komma till rätta med systemets instabilitet.
De flesta av de instanser som avgav remissvar menade, till skillnad från
Pensionsberedningen, att en mer omfattande reformering av pensionssys-
temet måste göras relativt omgående. Vissa remissinstanser menade att
detta borde ske genom ändringar inom ramen för hittillsvarande
regelsystem, medan andra ansåg att reformeringen måste inriktas mot ett
helt nytt pensionssystem.
11991 års finansplan anförde dåvarande chefen för Finansdepartementet
att pensionssystemet borde reformeras med syfte att åstadkomma ett
högre långsiktigt sparande inom pensionssystemet. Vidare angavs att
sambandet mellan avgifter och förmåner inom pensionssystemet borde
stärkas och att systemet i högre grad än med dagens ordning borde
stimulera till förvärvsarbete. I propositionen 1991/92:38 om inriktningen
av den ekonomiska politiken anslöt sig den nuvarande regeringen till vad
Prop. 1993/94:250
som i finansplanen anförts i denna fråga. Det förelåg således en bred
politisk enighet om att en reformering av pensionssystemet var nödvändig
av främst samhällsekonomiska skäl.
I november 1991 bemyndigades statsrådet Bo Könberg att tillkalla en
parlamentariskt sammansatt arbetsgrupp med uppgift att mot bakgrund av
Pensionsberedningens betänkande och de synpunkter som framkommit i
remissbehandlingen utarbeta förslag till ett nytt system för den allmänna
pensioneringen (dir. 1991:102). Denna arbetsgrupp - Pensionsarbets-
gruppen (S 1991:14) - bestod av representanter för samtliga riksdags-
partier.
1 september 1993 fick Pensionsarbetsgruppen tilläggsdirektiv (dir.
1993:108) att lämna förslag om en successiv höjning av pensionsåldern
till 66 år. Förslaget skulle utformas utifrån en samlad bedömning i
anslutning till gruppens överväganden om flexibel pensionsålder. Vidare
angavs att arbetsgruppen skulle beakta vad riksdagen anfört i anslutning
till behandlingen av propositionen 1992/93:155 om höjd pensionsålder
(bet. 1992/93:SfU 15, rskr. 1992/93:417) och ha som riktpunkt för
övervägandena att de åsyftade besparingarna i det tidigare förslaget om
höjd pensionsålder, som utarbetats enligt överenskommelse mellan
regeringen och socialdemokraterna, skulle uppnås till den 1 januari 1997.
I augusti 1992 presenterade Pensionsarbetsgruppen promemorian Ett
reformerat pensionssystem - bakgrund, principer och skiss (Ds 1992:89).
I denna promemoria gjordes ett antal principiella ställningstaganden och
redovisades huvuddragen i hur ett reformerat pensionssystem skulle
kunna utformas.
I februari 1994 avlämnade Pensionsarbetsgruppen sitt betänkande -
Reformerat pensionssystem (SOU 1994:20). Till betänkandet fogades två
bilagor dels en om kostnader och individeffekter (SOU 1994:21), dels en
om kvinnors ATP och avtalspension (SOU 1994:22). I betänkandet
presenterades förslag till ett nytt reformerat ålderspensionssystem och
regler för övergång till detta. Betänkandet anslöt, både vad gäller de
bärande principerna och utformningen av ett reformerat pensionssystem,
i huvudsak till vad som anförts i den tidigare publicerade promemorian.
Förslagen byggde på en överenskommelse mellan representanter i
arbetsgruppen för de fyra regeringspartierna och socialdemokraterna.
Enligt regeringens mening är det av stort värde att det varit möjligt att
inom ramen för Pensionsarbetsgruppen uppnå en bred politisk uppgörelse
kring en fråga av mycket stor vikt både för samhällsekonomin och för
den enskilde individens ekonomiska trygghet. Detta lägger också ett stort
ansvar på de avtalsslutande partierna att bibehålla uppslutningen kring
överenskommelsen.
Prop. 1993/94:250
Remissbehandlingen
Pensionsarbetsgruppens betänkande sändes den 21 februari 1994 ut på
remiss till 107 remissinstanser. Med hänsyn till önskemålet att frågan
skall kunna behandlas av vårriksdagen 1994 sattes en förhållandevis kort
remisstid. Detta skall dock ses mot bakgrund av att huvuddragen i Pen-
sionsarbetsgruppens förslag varit kända sedan publiceringen av ovan Prop. 1993/94:250
nämnda promemoria i augusti 1992.
Remissvar har inkommit från ett nittiotal av remissinstanserna.
Därutöver har ett sextiotal organisationer avgett remissvar. Även ett
antal privatpersoner har lämnat synpunkter. I bilaga 1 finns en för-
teckning över inkomna remisssvar.
Remissinstansernas synpunkter redovisas nedan. En sammanställning av
remissvaren har upprättats inom Socialdepartementet och finns tillgänglig
i ärendet (Dnr S94/1350/F).
Den fortsatta beredningen
Denna proposition innehåller riktlinjer för en reformering av det
allmänna ålderspensionssystemet och förslag till hur ett reformerat
pensionssystem skall utformas liksom förslag till övergångsregler.
Förslagen i propositionen fullföljer den överenskommelse som träffades
i Pensionsarbetsgruppen. Under remissbehandlingen av Pensionsarbets-
gruppens betänkande har framkommit synpunkter som föranleder vissa
revideringar av arbetsgruppens förslag. Utvärderingen av remissinstan-
sernas synpunkter på betänkandet har skett i samråd med Pensionsarbets-
gruppen. I och med detta har Pensionsarbetsgruppens arbete avslutats.
I beredningen av denna proposition har företrädarna för regeringsparti-
erna och socialdemokraterna i arbetsgruppen deltagit och ställt sig bakom
innehållet i propositionen och därmed de revideringar som gjorts i
förhållande till betänkandet.
Regeringen avser att tillkalla en genomförandegrupp med företrädare
för de partier som står bakom överenskommelsen, med uppgift att
medverka vid den fortsatta beredningen av reformen och att vårda
överenskommelsen. Partiernas företrädare har förklarat sig överens om
att inte ensidigt genomdriva förändringar i pensionsreformens grund-
läggande beståndsdelar.
Den föreslagna reformeringen av pensionssystemet tar sikte på fram-
tidens pensioner. Syftet är att åstadkomma ett ålderspensionssystem som
är så robust i förhållande till ekonomiska och demografiska förändringar
att några ingrepp i systemet inte skall bli påkallade i framtiden. Utgångs-
punkten för denna proposition är att lägga fast principerna för det
framtida pensionssystemet jämte övergångsregler. Det nuvarande
pensionssystemet behandlas endast i de delar där det finns en direkt
koppling till det reformerade systemets utformning.
Under en mycket lång övergångsperiod kommer pensionsutbetal-
ningama att domineras av förmåner intjänade enligt nuvarande regler.
Det är, vid en årlig ekonomisk tillväxt på 1,5 - 2 %, först under senare
delen av 2010-talet som utbetalningar av pensioner beräknade enligt det
reformerade systemets regler kommer att överstiga utbetalningar av
pensioner och pensionsdelar beräknade enligt nuvarande folkpensions-
och ATP-regler.
Under de senaste åren har ålders- och förtidspensionernas andel av
samhällsekonomin ökat kraftigt. Under år 1991 motsvarade de offentliga
utgifterna för pensioner (inkl, bostadsstöd till pensionärer) ca 24 % av
förvärvsinkomsterna, medan den andelen i år beräknas uppgå till 30 %.
Detta har också lett till en obalans i relationen mellan inkomster från de
avgifter som är destinerade till pensionsändamål och de totala pensionsut-
giftema. Under år 1993 svarade folkpensions- och ATP-avgiftema för
drygt 60 % av finansieringen av pensionsutgiftema. Resterande del av
pensionsutgiftema finansierades ur AP-fondens avkastning och med
allmänna skattemedel.
Inom ATP-systemet understeg intäkterna från ATP-avgiften de utbetalda
ATP-pensionema med drygt 20 miljarder kr. år 1993. Om inga åtgärder
vidtas, kommer detta gap att successivt vidgas, även vid en förhållande-
vis god ekonomiskt tillväxt. AP-fondens finansiella sparande, dvs.
skillnaden mellan inkomster och utgifter i ATP-systemet, försämras
successivt. Det innebär att fondens avkastning och så småningom även
dess behållning i växande omfattning kommer att få tas i anspråk för
löpande utbetalningar av ATP-pensioner. Så småningom töms AP-fonden,
varvid statsbudgeten kommer att utsättas för en mycket stor belastning
om utställda löften om ATP-pensioner trots detta skall kunna infrias.
Detta understryker vikten av att en reformering av pensionssystemet
kommer till stånd. Genom att denna reform beslutas nu blir en mjukare
övergång från dagens system möjlig. Med de förslag som lämnas i denna
proposition och som preciseras i kommande propositioner bedömer
regeringen att den långsiktiga finansiella obalans som råder i ålderspen-
sionssystemet rättas till.
En central uppgift för den ekonomiska politiken de närmaste åren är att
sanera de offentliga finanserna och reducera det strukturella underskott
mellan inkomster och utgifter som nu kännetecknar den offentliga
sektorn. Mot bakgrund av den långa tid det kommer att ta innan det
reformerade pensionssystemets regler slår igenom och pensionernas stora
betydelse för de offentliga utgifterna kan det komma att behöva vidtas
åtgärder inom ramen för nuvarande pensionssystem med syfte att
förstärka de offentliga finanserna. Sådana åtgärder ligger dock vid sidan
av utformningen av det reformerade pensionssystemet.
Mot denna bakgrund kommer den fortsatta beredningen av pensions-
frågan att bli följande.
Denna proposition lägger fast principerna för det framtida pensionssys-
temet. På några punkter kommer enligt vad som sägs nedan att krävas
ytterligare beredning och utredningsarbete.
Det kommande ålderspensionssystemet skall enligt förslag i denna
proposition finansieras med en ålderspensionsavgift på 18,5 % av
pensionsgrundande inkomster. I nuvarande ATP-system tas avgifter ut på
alla inkomster, även sådana som inte är pensionsgrundande. Avgifter som
för närvarande tas ut på inkomstdelar över taket skall halveras. Inkomst-
delar över taket beläggs således med en avgift på 9,25 %. I Pensions-
arbetsgruppens förslag om uttag av ålderspensionsavgift om 18,5 %
inkluderades en av regeringen redan aviserad höjning på en procentenhet
av socialavgifterna. Pensionsarbetsgruppen föreslog att denna höjning
skulle användas som en finansiell förstärkning av ålderspensionssystemet.
Prop. 1993/94:250
10
Under hösten 1994 kommer därför riksdagen att föreläggas förslag om
en avgiftshöjning till ålderspensionssystemet på en procentenhet för
inkomstdelar upp till förmånstaket.
I Pensionsarbetsgruppens förslag redovisas en noga avvägd tidsplan för
hur intäkterna från socialavgifter respektive betalningsansvaret för olika
pensionsåtaganden övergångsvis skall fördelas mellan statsbudgeten och
ålderspensionssystemet samt hur en neutral växling skall genomföras från
arbetsgivaravgifter till egenavgifter. Eftersom viss oro finns att växlingen
från arbetsgivaravgifter till egenavgifter kan leda till komplikationer kan
denna växling behöva övervägas ytterligare. Växlingen mellan egenav-
gifter och arbetsgivaravgifter kan behöva göras vid ett tillfälle. Om
neutralitet i växlingen inte kan garanteras, måste uttag enbart i form av
arbetsgivaravgifter övervägas. Nedtrappningen av avgiftsuttag på
inkomstdelar över förmånstaket skall dock ske i minst samma takt som
Pensionsarbetsgruppens förslag innebar.
Avsikten är att tillsammans med arbetsmarknadens parter diskutera
framtida konsumtionsutrymme och dess fördelning samt efter samråd med
parterna avväga i vilken utsträckning ålderspensionsavgiften på 18,5 %
skall tas ut som egen- respektive arbetsgivaravgift. Därvid bör även
finansieringen av sjuk- och arbetsskadeförsäkringama respektive
förtidspensioneringen diskuteras. Om enighet inte kan uppnås i genom-
förandegruppen skall avgiftsuttaget ske enligt Pensionsarbetsgruppens
förslag, dock med växling vid ett tillfälle och separat från löneför-
handlingarna.
På en del punkter behövs ytterligare utredning innan preciserade förslag
kan lämnas till riksdagen. Principerna i denna proposition skall ligga till
grund för sådant utredningsarbete.
Det gäller bl.a. utformningen av det tekniska regelverket inom
premiereservsystemet. Regeringen avser att uppdra åt en särskild utredare
att utarbeta förslag i denna fråga.
I propositionen föreslås vidare vissa förändringar i äktenskapsbalken
vad avser behandlingen av individuella pensionsförsäkringar m.m. i
samband med bodelning. Även denna fråga bör bli föremål för särskild
utredning.
De föreslagna förändringarna i ålderspensioneringen reser också krav
på följdändringar vad avser andra pensionsförmåner. Som framhölls av
Pensionsarbetsgruppen måste bl.a. den tekniska utformningen av
efterlevandepensioneringen bli föremål för utredning så att reglerna
anpassas till nya bestämmelser för ålderspensionsförmåner.
Till de frågor som inte läggs fast i denna proposition hör även den
exakta utformningen av indexeringen av utgående pensioner till den
samhällsekonomiska utvecklingen. I beredningen av dessa frågor bör ingå
om, när och i förhållande till vilken nivå en sådan indexering bör gälla
även pensioner och pensionsdelar som utgår enligt nuvarande regler.
Ställningstaganden i dessa frågor har stor betydelse för hur pensioner och
pensionsdelar som utgår enligt nuvarande regler påverkas av reformering-
en av pensionssystemet. Det kan därför vara lämpligt att de behandlas i
samband med kommande lagförslag på pensionsområdet. Samtidigt kan
Prop. 1993/94:250
11
dock reglerna i nuvarande pensionssystem, med undantag för frågor som Prop. 1993/94:250
uttryckligen behandlas i denna proposition, bli föremål för förändringar
och prövas i den sedvanliga budgetberedningen. Dessa förändringar
måste dock ske under hänsynstagande till det reformerade systemets
principiella krav.
Den reformering av pensionssystemet som föreslås i denna proposition
innebär bl.a. att ålderspensioneringen avskiljs från övriga pensionsför-
måner och såväl lagtekniskt som i finansiellt hänseende blir en fristående
försäkringsgren. I konsekvens härmed måste även prövas om förtids-
pensioneringen skall utgöra en egen försäkringsgren eller samordnas med
sjukförsäkringen. Pensionsarbetsgruppen lämnade en rad förslag vad
avser beräkning av inkomstrelaterad förtidspension. Samtidigt framhöll
arbetsgruppen att dessa förslag kan få omprövas i anslutning till det
fortsatta reformarbetet vad avser förtidspensioneringen.
Ett antal remissinstanser har, från olika utgångspunkter, hävdat att
utformningen av förtidspensioneringen och dess finansiering borde prövas
tillsammans med ålderspensionssystemet. Regeringen delar dock
Pensionsarbetsgruppens bedömning att utformningen av förtidspensione-
ringen bör prövas i anslutning till den översyn av sjuk- och arbets-
skadeförsäkringama som nu sker inom ramen för Sjuk- och arbets-
skadeberedningen (S 1993:07). Beslut om principerna för reformeringen
av den framtida ålderspensioneringen bör inte avvakta det arbetet. Med
den föreslagna fortsatta beredningen av finansieringsfrågorna kan en viss
samordning dock komma till stånd.
Det reformerade pensionssystemet genomförs stegvis fr.o.m år 1995.
Lagreglering av förslagen i denna proposition kommer att, efter sedvanlig
remiss av lagförslag, föreläggas riksdagen under år 1995 för ikraftträdan-
de den 1 januari 1996. I centrala delar, bl.a. såvitt gäller intjänande av
pensionsrätt, kommer reformen att ha betydelse för den enskilde redan
under nästa år. Det är därför av stor vikt att principerna för det
reformerade pensionssystemet nu läggs fast.
I samband med proposition år 1995 skall också den slutliga formen för
avgiftsuttag, eventuell avgiftsväxling samt den fördelning mellan AP-
fonden och statsbudgeten av pensionsutgiftema som bör gälla övergångs-
vis, liksom eventuella övriga frågor, läggas fast.
Med denna uppläggning av reformarbetet kan dessutom ytterligare tid
vinnas för diskussion av och hänsynstagande till remissinstansernas
förslag och tekniska lösningar, samtidigt som ställning tas redan nu till
de grundläggande principerna för ett reformerat pensionssystem.
Nuvarande pensionssystem utformades i sina huvuddrag för 35 år sedan
i samband med inrättandet av den allmänna tilläggspensioneringen (ATP)
med ålders-, förtids- och familjepensioner. Denna innebar att tidigare
principer för statens uppgifter på pensionsområdet övergavs och att
inkomstbortfallsprincipen, dvs. ett system där förmånerna storleksmässigt
anpassas till pensionärens förvärvsinkomster före pensioneringen,
infördes.
Motiven bakom beslutet att inrätta ATP var flera. För det första fanns
en önskan att åstadkomma en förbättring av de ekonomiska förhållandena
för äldre. Ett annat viktigt motiv var att stora grupper, främst privatan-
ställda arbetare, inte omfattades av någon avtalsreglerad tilläggspensione-
ring och att det visat sig föreligga svårigheter att på frivillig väg få till
stånd en kompletterande tjänstepensionering för alla arbetstagare. ATP-
reformen innebar sålunda en utjämning i pensionshänseende mellan olika
grupper förvärvsarbetande. Vidare styrdes utformningen av ATP av att
man ville genomföra en höjning av pensionärernas standard snabbare än
vad som hade varit möjligt med privata försäkringsbaserade lösningar
eller med ett obligatoriskt premiereservsystem, dvs. ett fullfonderat
pensionssystem. Detta var ett viktigt skäl till att ATP utformades som ett
fördelningssystem där de aktivas inkomster år för år finansierar pensio-
nerna.
Lagtekniskt samordnades folk- och tilläggspensioneringen 1962 genom
att lagen (1962:381) om allmän försäkring (AFL) trädde i kraft. I
samband härmed knöts också pensionsförmånerna till basbeloppet och
gjordes därmed värdebeständiga.
Därefter har folk- och tilläggspensioneringen behållit sin grundläggande
struktur. Pensionsbestämmelsema har dock undergått en del förändringar.
I början av 1970-talet mildrades villkoren för att erhålla förtidspension.
År 1976 sänktes den allmänna pensionsåldern från 67 till 65 år. Samtidigt
förstärktes möjligheterna till rörlig pensionsålder bl.a. till följd av
delpensionsförsäkringens tillkomst.
Grundförmånema inom folkpensioneringen har höjts vid ett par
tillfällen. Med verkan fr.o.m. år 1969 kompletterades folkpensionerna
med pensionstillskott för pensionärer utan ATP-pension eller med låg
sådan pension. Dessa pensionstillskott har vid åtskilliga tillfällen därefter
höjts. Även de kommunala bostadstilläggen har fortlöpande förbättrats,
och statsbidrag har införts i syfte att minska skillnaderna mellan olika
kommuner.
Genom den prioritering som gjorts av grundtryggheten framför
standardtryggheten har skillnaderna i pensionsnivå mellan olika pen-
sionärer inom det allmänna pensionssystemet minskat betydligt. Totalt
sett kan de åtgärder som vidtagits sägas ha inneburit en viss förändring
av pensionssystemets struktur såtillvida att inkomstbortfallsprincipen
kommit att försvagas, inte bara för pensionstagare som haft låga
förvärvsinkomster utan också för pensionärer i högre inkomstskikt.
På familjepensioneringens område genomfördes med verkan fr.o.m. år
1990 omfattande förändringar som bl.a. innebär att de tidigare livsvariga
änkepensionerna inom ATP på sikt avvecklas. Vidare har successivt
under 1970-talet och framöver en rad sociala förmåner, såsom sjuk-
penning, arbetslöshetsstöd, föräldrapenningförmåner och vissa ut-
Prop. 1993/94:250
13
bildningsstöd, gjorts pensionsgrundande. Detta har dock inte inneburit att
motsvarande avgifter tagits ut, varför principen om samband mellan
avgifter och förmåner inte upprätthållits. Detsamma gäller den förändring
som innebär att en förälder fr.o.m. år 1982 kan tillgodoräknas s.k.
vårdår som intjänandetid för ATP.
Även andra förändringar har bidragit till ett försvagat samband mellan
förmåner och avgifter inom ålderspensionssystemet. Grunderna för
beräkning av tilläggspensionsavgifter ändrades år 1981. De tidigare
basbelopps- och maximeringsavdragen slopades och ATP-avgifter
beräknas fr.o.m. år 1982 på hela lönen, dvs. inkomsten utan tak eller
avdragsgillt bottenbelopp. En annan effekt av de gjorda förändringarna
är att kretsen förmånsberättigade vidgats och att kostnaderna för
pensionssystemet på grund härav har stigit väsentligt.
Det samlade pensionssystemet består av tre delar. Den allmänna pensio-
neringen, som innefattar folkpensioneringen och allmän tilläggspension
(ATP), svarar för huvuddelen - 75 - 80 % - av den enskildes pensions-
skydd. Avtalspensionssystemen, som grundas på kollektivavtal mellan
arbetsmarknadens parter, omfattar i stort sett alla löntagare i Sverige.
Därutöver har också allt fler personer valt att teckna individuella pen-
sionsförsäkringar i privata livförsäkringsbolag för att på detta sätt
tillförsäkra sig kompletterande pensionsförmåner för ålderdomen.
De allmänna pensionerna är obligatoriska och omfattar i princip alla
som bor eller arbetar här i landet. Genom folkpensioneringen ges en
grundtrygghet vid ålderdom, långvarig sjukdom, gravt handikapp m.m.
Ålders- och förtidspensioner utges här med i princip enhetliga belopp
som är desamma för alla och således oberoende av den försäkrades
tidigare inkomster eller avgiftsbetalning. Däremot är folkpensionerna
fr.o.m. år 1993 avhängiga av den berättigades försäkringstid i så måtto
att det för rätt till oavkortad folkpension krävs bosättning i Sverige under
minst 40 år mellan 16 och 65 års ålder eller minst 30 år med intjänade
ATP-poäng. Vid kortare tids bosättning respektive kortare tids för-
värvsarbete här i landet reduceras folkpensionen proportionellt.
En ålderspension från folkpensioneringen som tas ut från 65 års ålder
motsvarar för en ensam pensionstagare för år räknat 96 % av basbeloppet
(33 116 kr år 1994). För en gift pensionär, vars make uppbär folk-
pension i form av hel ålders- eller förtidspension, utgör ålderspensionen
78.5 % av basbeloppet (27 079 kr år 1994). Pensionstillskott utges till
ålderspensionärer med maximalt 55,5 % av basbeloppet. Den garanterade
minimipensionen för en ensamstående pensionstagare utgör därmed
151.5 % av basbeloppet, dvs. år 1994 motsvarande 52 261 kr per år eller
4 355 kr i månaden. Härtill kommer det kommunala bostadstillägget som
täcker den dominerande delen av bostadskostnaderna upp till en viss nivå.
Sedan år 1993 tillämpas vid pensionsberäkning ett med 2% reducerat
basbelopp.
Av betydelse för många pensionstagare är även de särskilda skatteför-
månerna i form av särskilt grundavdrag (SGA) vid beskattningen. Dessa
innebär att en ålderspensionär som har enbart folkpension jämte
pensionstillskott i praktiken normalt är befriad från inkomstskatt. Vid till-
Prop. 1993/94:250
14
kommande annan inkomst, t.ex. ATP-pension, avtrappas det särskilda
grundavdraget successivt.
ATP-systemet är uppbyggt enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen,
vilken innebär att pensionsförmånerna i princip bestäms av de inkomster
som den försäkrade haft under den yrkesverksamma delen av livet och
av det antal år under vilka han förvärvsarbetat. Pensionsgrundande för
ATP är inkomsten till den del den överstiger basbeloppet för året
(35 200 kr år 1994) och uppgår till högst 7,5 gånger detta basbelopp
(264 000 kr år 1994). ATP-pensionen utgör 60 % av genomsnittet av den
pensionsgrundande inkomsten för de 15 bästa inkomståren. Enligt
huvudregeln krävs 30 år med pensionsgrundande inkomst för att rätt skall
föreligga till oavkortad tilläggspension. Vid färre år med pensions-
grundande inkomst reduceras pensionen proportionellt. Pensionsgrund-
ande för ATP är i första hand inkomster av förvärvsarbete. Sådana kan
härröra från anställning eller från annat förvärvsarbete, t.ex. aktiv
näringsverksamhet som bedrivs i Sverige. Med anställningsinkomst
likställs dessutom olika förmåner som ersätter sådan inkomst, t.ex. sjuk-
penning, föräldrapenning, arbetsskadeersättning, arbetslöshetsersättning,
vårdbidrag, utbildningsbidrag, vuxenstudiebidrag och delpension. För att
uppfylla 30-årsregeln får dessutom fr.o.m. år 1982 föräldrar räkna år då
de vårdat barn som är yngre än tre år. Däremot ger sådana år ingen ökad
pensionsgrundande inkomst.
Avtalspensionerna är obligatoriska i förhållande till den enskilde
arbetstagaren och omfattar alla som är verksamma på det aktuella
avtalsområdet. Intjänade pensionsrätter är överförbara från en arbetsgiva-
re till en annan och från ett arbetsmarknadsområde till ett annat, om
arbetstagaren skulle byta anställning. Avtalspensionerna finansieras i allt
väsentligt genom avgifter av arbetsgivarna, men principerna för
finansiering av de faktiska pensionsåtagandena varierar påtagligt. Medan
systemen för privatanställda är helt eller delvis fonderade, bygger de
offentliganställdas avtalspensioneringar på fördelningsprincipen varför det
i huvudsak inte sker någon fondering alls.
Avtalspensionerna fullgör i huvudsak tre funktioner. För det första ger
de rätt till pensionsförmåner i vissa situationer när sådan rätt inte
föreligger inom den allmänna pensioneringen, t.ex. inom yrkesområden
med lägre pensionsålder än 65 år eller i form av ett utökat efterlevandes-
kydd. För det andra utbetalas från avtalspensioneringama ofta ett tillägg
till de allmänna pensionerna. I genomsnitt kan detta tillägg till den som
varit yrkesverksam under en längre tid sägas motsvara 10 - 15 % av den
pensionsberättigades slutlön. För det tredje ger avtalspensioneringama -
med undantag för STP-systemet som gäller privatanställda arbetare - rätt
till pension också för inkomstdelar som överstiger 7,5 basbelopp.
Vid sidan av de offentliga och avtalsreglerade pensionssystemen har
många under senare år valt att teckna frivilliga individuella pensions-
försäkringar som ger att kompletterande pensionsskydd.
Prop. 1993/94:250
15
De totala utgifterna för de allmänna pensionerna (inkl. KBT) är i dag
räknat i fasta priser fem gånger högre än år 1965. Uttryckt som andel av
BNP har pensionsutgiftema stigit från 4,3% år 1965 till 12,2% år 1992.
Uppgången avspeglar en kombination av ett ökat antal pensionstagare,
höjda förmånsnivåer och ATP-systemets successivt växande betydelse.
Antalet personer med ålderspension från folkpensioneringen har stigit
från drygt 0,8 miljoner år 1965 till närmare 1,6 miljoner år 1994.
Ökningen av antalet ålderspensionärer avspeglar främst den ökning av
antalet äldre i befolkningen som skett under de senaste årtiondena. Härtill
har också bidragit sänkningen av den allmänna pensionsåldern från 67 till
65 år den 1 juli 1976. Antalet förtidspensionärer har mer än fördubblats
sedan år 1965 och uppgår för närvarande till över 400 000. Totalt uppbär
ca 2 miljoner personer folkpension i någon form.
En allt större andel pensionärer har också tjänat in rätt till ATP.
Omkring 77 % av ålderspensionärerna och 87 % av förtidspensionärerna
uppbär pension även från ATP. Totala antalet ATP-pensionärer uppgår
till 1,8 miljoner.
Utöver ökningen av antalet pensionstagare med ATP har också skett en
markant ökning av den genomsnittliga tilläggspensionens storlek. En
ålderspensionär får i dag i genomsnitt 60 000 kr i ATP-pension. Me-
delbeloppet i fast penningvärde har fördubblats under den senaste 15-
årsperioden.
I tabell 3.1 redovisas kostnaderna för de allmänna pensionerna under
år 1992 uppdelade på olika förmånsformer.
Prop. 1993/94:250
Tabell 3.1 Kostnader för folkpension och ATP 1992
Mdr kr respektive andel av lönesumman
|
Folkpension |
ATP | |
|
Ålderspension |
51,8 |
70,8 |
|
8,4% |
11,5% | |
|
Förtidspension |
14,1 |
20,6 |
|
2,3% |
3,3% | |
|
Efterlevandepension |
1.9 |
10,0 |
|
0,3% |
1,6% | |
|
KBT, SKBT |
9,8 1,6% | |
|
Övriga förmåner |
2,6 0,4% | |
|
Summa |
80,3 |
102,2 |
|
13,0% |
16,5% |
Folkpensionsförmånema finansieras dels av de folkpensionsavgifter som
erläggs av arbetsgivare på den lönesumma som utbetalas och av försäkra-
de med inkomst av annat förvärvsarbete på den inkomst de har under
året, dels av allmänna skattemedel. KBT finansieras för närvarande med
kommunala och statliga skattemedel. Den andel av folkpensionsutbe-
talningama som finansieras med allmänna skattemedel varierar från år till
16
år. Redovisningsmässigt ingår folkpensioneringen i sin helhet i statsbud- Prop. 1993/94:250
geten, och folkpensionsavgiften är tekniskt sett att betrakta som en skatt.
Folkpensionsavgiften år 1992 utgjorde 7,45 % av lönesumman men
sänktes år 1993 till 5,66 % därav. För år 1994 utgör den 5,86 % av
lönesumman för arbetsgivare och 6,03 % av inkomsten för egenföretaga-
re. År 1993 beräknas folkpensionsavgiften motsvara 43 % av kostnaderna
(inkl. KBT), vilket betyder att 57 % av kostnaderna för folkpension
(motsvarande 7,3 % av lönesumman) det året måste finansieras med
andra medel än folkpensionsavgiften.
ATP finansieras i sin helhet med influtna avgiftsmedel och med avkast-
ningen från AP-fonden. ATP-systemet är helt avskilt från statsbudgeten.
Avgifter betalas av arbetsgivare och av försäkrade med inkomst av annat
förvärvsarbete än anställning. Avgiften utgör för närvarande 13 % av
lönesumman respektive inkomsten. År 1990, när avgiften höjts från
tidigare 11%, täckte avgiftsinkomsterna i stort sett utbetalningarna
samma år. År 1992 täckte de influtna avgiftsinkomsterna 86 % av ATP-
utgiftema det året. Resten (14 %) finansierades med en del av AP-
fondens avkastning. För år 1993 beräknas motsvarande andelar uppgå till
79 respektive 21 %. ATP-utgiftema år 1993 beräknas således motsvara
ca 16,5 % av lönesumman och AP-fondens avkastning bidra till
finansieringen med ett belopp motsvarande en avgift om ca 3,5 % av
lönesumman.
Vid utgången av år 1992 uppgick fondkapitalet i AP-fonden värderat till
marknadsvärde till 512 miljarder kronor. Fondens medel skulle detta år
förslå till pensionsutbetalningar på oförändrad utgiftsnivå under 5,3 år
om inga nya medel i form av avgifter eller räntor skulle tillföras fonden.
Detta innebär att den s.k. fondstyrkan var 5,3. Direktavkastningen under
år 1992 på fondkapitalet utgjorde 53 miljarder kronor. Utöver räntor
m.m. påverkas fondkapitalet av förändringar i tillgångarnas värde.
Totalt sett uppskattas att utgifterna för folk- och tilläggspensioner (inkl.
KBT) år 1993 till 63 % täcktes av de folkpensions- och tilläggspensions-
avgifter som erlades samma år. Resterande delar betalades med avkast-
ningen från AP-fonden och med allmänna skattemedel. I tabell 3.2 ges
en sammanfattande bild av kostnaderna och deras finansiering år 1993
angivna i miljarder kronor respektive i procent av avgiftsunderlaget.
Tabell 3.2 Finansieringen av folkpension och ATP år 1993
Belopp i miljarder kronor resp, andel av lönesumman
|
Kostnad |
Finansiering social- |
skatte- |
AP-fonden | |
|
Folkpension |
80,3 13,0% |
34,9 5,66% |
45,4 7,3% | |
|
ATP |
102,2 16,5% |
80,6 13,0% |
21,6 3,5% | |
|
Totalt |
182,5 |
115,5 |
45,4 |
21,6 |
|
29,5% |
18,66% |
7,3% |
3,5% |
2 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 250
17
Pensionsarbetsgruppen redovisar i sitt betänkande de krav som enligt
gruppens mening bör ställas på ett allmänt pensionssystem för att det
skall kunna fylla sin funktion. Sett ur den enskilde individens synvinkel
innebär dessa krav bl.a. att reglerna i pensionssystemet bör vara
överskådliga och förutsebara. De förmåner som utges i systemet måste
vara trovärdiga, vilket ställer krav på att systemet är hållbart under olika
ekonomiska förutsättningar. Pensionssystemet måste också uppfattas som
rättvist, inte bara vad avser utfallet för olika individer, utan även vad
gäller systemets omfördelning mellan generationer.
Pensionssystemet bör vidare utformas på ett sådant sätt att det uppfyller
krav som kan ställas ur samhällsekonomisk synvinkel. Det gäller bl.a. att
pensionssystemet på ett tillfredsställande sätt bidrar till sparandet och
stimulerar arbetsutbudet. Pensionsarbetsgruppen pekar även på att
pensionerna bör ha en långsiktigt tryggad finansiering, vilket kräver ett
tillräckligt avgiftsuttag och att förmåner har en följsamhet mot den
samhällsekonomiska utvecklingen.
Pensionsarbetsgruppens bedömning är att det finns brister i dagens
pensionssystem som gör att det inte kan anses uppfylla dessa krav.
Samtidigt konstaterar arbetsgruppen dock att pensionssystemet under den
tid det varit i kraft fyllt en viktig roll genom att ge alla en tillfreds-
ställande ekonomisk trygghet på ålderdomen. Före ATP-reformen hade
pensionärskollektivet betydligt lägre inkomster än de yrkesaktiva.
Under de tre senaste decennierna har pensionärernas levnadsstandard
ökat påtagligt. Ett mått på detta är utvecklingen av den s.k. inkomst-
standarden. Detta mått tar hänsyn till alla slags inkomster beräknade efter
skatt och justerar för bl.a. försörjningsbörda och kostnaden för grund-
läggande konsumtion och boende. Inkomststandarden för personer i
åldersgruppen 65 - 74 år ökade med nära 80 % mellan år 1967 och år
1990. Motsvarande ökning för hela befolkningen uppgick till ca 45 %.
De yngre ålderspensionärernas inkomststandard motsvarar i dag ca 85 %
av löntagarnas. Bland de äldre pensionärerna (äldre än 75 år), varav
många saknar eller har låg ATP, är den genomsnittliga inkomststandar-
den dock lägre: ca 70 % av löntagarnas.
Denna relativa standardförbättring för de äldre beror till största delen
på utbyggnaden av det allmänna pensionssystemet i kombination med att
en växande andel pensionärer har förvärvsarbetat och därmed tjänat in
ATP-poäng. Den huvudsakliga förklaringen till den förbättrade ekono-
miska standarden för pensionärskollektivet är effekter av att nytillkomna
pensionärer har högre genomsnittlig pension än de som är pensionerade
eller avlider samma år. Enskilda pensionärer kan däremot periodvis ha
upplevt en standardförsämring bl.a. till följd av att basbeloppet inte helt
räknats upp i takt med konsumentpriserna. Standardförbättringen är, sedd
över en längre period, mest påtaglig för de sämst ställda pensionärerna.
Pensionsarbetsgruppens slutsats är att de socialpolitiska motiven bakom
ATP-reformen för 35 år sedan i stort sett har uppnåtts, nämligen att
Prop. 1993/94:250
18
förbättra pensionärernas ekonomiska standard. Förhållandena i dag
motiverar knappast ytterligare åtgärder för att allmänt sett höja pensionä-
rernas genomsnittliga standard i förhållande till de yrkesaktivas.
I betänkandet påpekas att när pensionssystemet utformades såg
samhället i väsentliga avseenden annorlunda ut. Det gäller inte minst
förhållandena på arbetsmarknaden och förväntningarna på den samhälls-
ekonomiska utvecklingen.
Den i pensionsperspektivet mest påtagliga samhällsförändringen är att
det kvinnliga förvärvsdeltagandet i dag är väsentligt högre än för 30 år
sedan. År 1960 förvärvsarbetade drygt hälften av kvinnorna, medan
84 % av kvinnorna (i åldrarna 20 - 64 år) i dag tillhör arbetskraften och
andelen är t.o.m. högre bland kvinnor med barn.
En varaktig anknytning till arbetsmarknaden är således det normala. De
allra flesta tjänar in egen pensionsrätt. Det ger andra förutsättningar än
under 1950-talet för en pension baserad på förvärvsinkomst.
Förvärvsmönstret i (ur arbetsmarknadssynvinkel) högre åldrar har
förändrats. Övergången från förvärvsarbete till ålderspension ser
väsentligen annorlunda ut i dag än för några decennier sedan. Bland
männen är det en påtagligt mindre andel som förvärvsarbetar i åldrarna
över 55 år. Det gäller både före och efter uppnådd pensionsålder. I
början av 1960-talet förvärvsarbetade 85 % av männen i åldrarna 60 - 64
år, medan den andelen i början på 1990-talet hade sjunkit till drygt
60 %. Å andra sidan förvärvsarbetar en högre andel bland kvinnorna i
dessa åldersgrupper, som en konsekvens av det ökade arbetskrafts-
deltagandet i yngre åldrar.
Det är sammantaget fler som förvärvsarbetar i åldrarna före pensione-
ring. Men det är samtidigt betydligt fler, bland både män och kvinnor,
som förtidspensioneras. År 1993 uppgick andelen förtidspensionärer i
befolkningen i åldrarna 16 - 64 år till 7,3 %, medan motsvarande andel
år 1963 i åldersgruppen 16 - 66 år var 3 %. En ökad förtidspensione-
ringsfrekvens har påtagligt reducerat den genomsnittliga faktiska
pensionsåldern, som i dag är under 60 år.
Vid den tid då pensionssystemet byggdes upp var den ekonomiska
tillväxten högre än i dag. Även framtidsutsikterna tedde sig ljusa. Det
fanns en tilltro till möjligheterna att få till stånd en stabil tillväxt och att
med ekonomisk politik undvika kraftiga konjunktursvängningar.
Sedan mitten på 1970-talet har tillväxtförutsättningama varit sämre.
Den genomsnittliga BNP-tillväxten, som under 1950- och 1960-talen
uppgick till drygt 3,7 % per år, har under perioden efter år 1975 varit
mindre än 2 % per år. Samma tendens har noterats i de flesta industri-
länder, men den har varit särskilt uttalad i Sverige.
Konjunktursvängningarna har tenderat att bli kraftigare och synen på
möjligheterna att stabilisera ekonomin är mer pessimistisk. Därmed ter
sig också kraven på att pensionssystemet skall visa följsamhet gentemot
den samhällsekonomiska utvecklingen mer påträngande än då pensions-
systemet formades.
Omprövningen av pensionssystemet sker också mot bakgrund av att de
samlade offentliga åtagandena är väsentligt mer omfattande än för några
Prop. 1993/94:250
19
decennier sedan. Detta visar sig i att skattekvoten, dvs. skatternas andel Prop. 1993/94:250
av BNP, stigit från 30 % år 1960 till drygt 50 % i början på 1990-talet.
Finansieringen av den växande pensionssumman utgör en icke obetydlig
del i denna ökning. Det finns en politiskt uttalad vilja att reducera eller
i vart fall inte öka skattetrycket. Enligt mångas bedömning begränsar den
successivt starkare ekonomiska integrationen med omvärlden möjlig-
heterna för Sverige att ha ett skattetryck som ligger påtagligt högre än
omvärldens. Begränsning av utrymmet för skattefinansiering utgör nu en
starkare restriktion än tidigare på all offentlig verksamhet.
Ett starkare samband mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet,
där ett sådant samband framstår som mer förnuftigt än på de flesta andra
områden, utgör enligt arbetsgruppen en unik möjlighet att minska
skattekilama i välfärdssystemet utan att därför förlora i social trygghet.
Regeringen delar pensionsarbetsgruppens bedömning av de krav som
måste ställas på ett pensionssystem och att nuvarande system uppvisar
sådana brister att en reformering är motiverad. Det är främst fyra
problem som reformen måste inriktas på att lösa.
- Dagens pensionssystem uppvisar en bristfällig finansiell stabilitet. För
att klara de åtaganden som utlovas utan att avgiften från de yrkesverk-
samma skall behöva höjas kraftigt krävs en tillväxt i ekonomin som är
högre än vad Sverige haft de senaste decennierna. I synnerhet när den
demografiska belastningen ökar en bit in på nästa sekel, riskerar
pensionssystemet leda till fördelningskonflikter mellan yrkesverk-
samma och pensionärer.
- Dagens pensionssystem är i flera avseenden orättvist. Det känneteck-
nas av osystematiska fördelningseffekter och har ett utfall som strider
mot vad som normalt eftersträvas av fördelningspolitiska skäl.
- Dagens system är i onödigt hög grad skattefinansierat genom att
sambandet mellan pensionsavgifterna och de förmåner som utgår är
svagt. Därigenom och även i andra avseenden hämmar dagens regler
arbetsutbudet. Det möjliggör också perioder med oredovisade
inkomster utan att detta får konsekvenser för pensionsskyddet.
- Pensionssystemet bidrar i alltför liten utsträckning till det samhälleliga
sparandet. Starka skäl talar för ett högt sparande under det närmaste
decenniet. Men pensionssystemet riskerar att bidra negativt till
sparandet.
3.4.1 Allmänt om pensionernas finansiering
Oavsett hur pensionssystemet är utformat finansieras de pensioner som
betalas ut under ett år ytterst ur de inkomster som uppstår i ekonomin
under samma period. Detta framstår som uppenbart när pensionssystemet
är uppbyggt som ett fördelningssystem, eftersom pensionerna då
finansieras löpande med avgifter på löne- och egenföretagarinkomstema.
Avgifterna begränsar de yrkesaktivas disponibla inkomster och därmed
20
deras konsumtion eller sparande. Men även i ett fonderat system måste Prop.
pensionerna finansieras genom en omfördelning av inkomster i ekonomin.
Avkastningen på fonderade medel härrör från den del av nationalin-
komsten som utgör ersättning till investerat kapital och konkurrerar om
samma utrymme som lönerna till de anställda. Om pensionerna finan-
sieras ur kapitalavkastningen eller genom att fondema minskar sin
nettobehållning genom att sälja tillgångar, är det liktydigt med ett negativt
sparande inom pensionssystemet. Detta motsvaras antingen av ett högre
sparande - dvs. mindre konsumtion - någon annanstans i ekonomin eller
av ett totalt sett minskat sparande.
Sett ur realekonomisk synvinkel motsvaras en ökning av pensionärernas
konsumtion av att övriga gruppers konsumtion minskar eller av att
investeringarna, och därmed det framtida konsumtionsutrymmet,
begränsas i motsvarande grad. Om så inte sker, leder det till en
försämring av nettoexporten och upplåning i utlandet som också
reducerar framtida konsumtionsutrymme. Intjänade pensionsförmåner
utgör en fordran på framtida inkomster. Direkt avgiftsfinansiering
respektive fondering är två olika sätt att tillgodose denna fordran. Men
det går inte att fondera eller spara ett konsumtionsutrymme över tiden.
Kostnaderna för pensionerna bärs således alltid i en eller annan form
av de yrkesaktiva. Hur värdet av pensionsförmånerna utvecklas i
förhållande till sysselsättning och löner har därför stor betydelse för
pensionssystemets stabilitet. Men det omvända gäller också - hur
pensionssystemet anpassas till ändrade ekonomiska förhållanden har
effekter på samhällsekonomin och därmed på sysselsättning och löner.
Utvecklingen av pensionssystemets utgifter för ålderspension bestäms
dels av en demografisk faktor - antalet personer som uppnått pensions-
åldern - dels av att den genomsnittliga pensionen förändras till följd av
att nytillkomna pensionärer har en annan medelpension än vad de har
som redan är pensionerade respektive de som avlider. Även för förtids-
pensionsutgiftema spelar demografin viss roll, eftersom det främst är de
äldre på arbetsmarknaden som förtidspensioneras. Här har emellertid
förändringar i arbetslivet, regler och praxis i prövningen av pensionsrätt
samt i viss mån läget på arbetsmarknaden en större betydelse.
För att få en uppfattning om vilka krav på inkomstomfördelning
pensionssystemet ställer, skall pensionsutgiftema relateras till utveck-
lingen av de förvärvsinkomster ur vilka pensionerna finansieras.
I tabell 3.3 redovisas hur kvoten mellan pensioner och förvärvsin-
komster beräknas utvecklas under olika antaganden om den ekonomiska
tillväxten med bibehållande av nuvarande pensionssystem. Täljaren i
denna kvot - pensionssumman - är produkten mellan antalet pensionärer
och den genomsnittliga pensionsnivån.
1993/94:250
21
Tabell 3.3 Beräknade utgifter för folkpension (inkl. KBT) och ATP i procent av
lönesumman. Fast ATP-tak
Prop. 1993/94:250
År Ärlig real lönetillväxt
|
0 % |
1 % |
1,5 % |
2 % |
3 % | |
|
1995 |
29,7 |
29,7 |
29,7 |
29,7 |
29,7 |
|
2005 |
33,5 |
30,3 |
28,9 |
27,8 |
25,1 |
|
2015 |
41,1 |
34,2 |
31,2 |
28,8 |
23,9 |
|
2025 |
44,2 |
34,1 |
30,0 |
26,6 |
20,3 |
|
2035 |
45.6 |
33,2 |
28,2 |
24,0 |
16,7 |
|
2050 |
43,7 |
29,2 |
23,3 |
18,4 |
10,9 |
Nämnaren i kvoten - förvärvsinkomsterna - bestäms av demografin,
antalet personer i yrkesverksamma åldrar, av arbetsmarknadsfaktorer -
arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och arbetstider samt av produktivi-
tetsutvecklingen som den avspeglas i lönerna.
Det är således en kombination av samhällsekonomiska faktorer,
förhållanden på arbetsmarknaden och demografin som, vid sidan av
pensionssystemets utformning, bestämmer utvecklingen av pensionerna
i förhållande till avgiftsunderlaget.
3.4.2 Den demografiska utvecklingen
Sverige har en hög andel gamla i befolkningen. År 1950 var drygt en på
tio över 65 år, medan andelen nu är ca 18 %. Det gradvisa åldrandet är
en följd av att medellivslängden ökat och att födelsetalen reducerades
under seklets första hälft. En åldrande befolkning är ett utmärkande drag
för de flesta industriländer. Sverige har dock en högre andel äldre i
befolkningen än de flesta andra länder.
Vad avser den framtida befolkningsutvecklingen baserade Pensions-
arbetsgruppen sina kalkyler på den befolkningsprognos som Statistiska
centralbyrån publicerade 1991. Efter att Pensionsarbetsgruppens
betänkande publicerats har Statistiska centralbyrån gjort en ny prognos
som ger en något annorlunda bild den framtida befolkningsutvecklingen.
Den nya befolkningsprognosen innebär bl.a. att den förväntade medel-
livslängden för män beräknas öka något mer än vad som förutsattes i den
förra prognosen. Skillnaden i förväntad medellivslängd mellan män och
kvinnor skulle därmed komma att reduceras. En konsekvens av den nu
beräknade större uppgången i medellivslängden är att antalet och andelen
personer i åldrarna över 65 år förväntas bli högre.
Antalet ålderspensionärer beräknas, med antagande om bibehållen
pensionsålder på 65 år, vara nästan oförändrat under det närmaste
decenniet för att därefter växa när de antalsmässigt stora generationerna
födda på 1940-talet pensioneras. År 2015 väntas antalet ålderspensionärer
ha ökat med drygt 325 000 eller 21 % jämfört med i år. Efter år 2015
fortsätter antalet ålderspensionärer att växa, men i en långsammare takt.
År 2025 beräknas det finnas 32 % fler ålderspensionärer än i dag.
22
Jämfört med den förra befolkningsprognosen är det 90 000 fler personer
i dessa åldrar. Det innebär att deras andel av den totala befolkningen
detta år beräknas utgöra drygt 21% istället som i föregående prognos
20%.
De första decennierna efter sekelskiftet beräknas befolkningen i yrkes-
arbetande åldrar växa betydligt långsammare än antalet äldre. I detta
avseende har den nya befolkningsprognosen inte medfört några större
revideringar. Detta bidrar till att den s k försörjningsbördan stiger.
Till bilden hör också hur antalet barn och ungdomar utvecklas, eftersom
även denna grupp kräver en omfördelning av förvärvsinkomsterna om än
i andra former än de äldre. Bl.a. det senaste decenniets stigande
födelsetal kommer att ge utslag i ett växande antal personer under 20 år.
Den reviderade befolkningsprognosen innebär dock att ökningen i antalet
barn och ungdomar inte beräknas bli lika kraftig som den förr bli enligt
den förra prognosen. Antalet personer i dessa yngre åldrar beräknas växa
långsammare än befolkningen i yrkesaktiva åldrar. Detta bidrar till att
något dämpa uppgången i den samlade försörjningsbördan.
Uppgången i försörjningsbördan bli särskilt markant under åren mellan
2005 och 2015. Den fortsätter att stiga även därefter, om än i något
mindre omfattning. Först på 2030-talet börjar andelen av befolkningen
som är i yrkesverksam ålder återigen att stiga. I dag finns i genomsnitt
0,4 ålders- eller förtidspensionärer per person i yrkesaktiv ålder (exkl.
förtidspensionärer), medan den kvoten i början på 2030-talet ökat till
0,56. Adderas barn och ungdomar stiger försörjningsbördan mätt på detta
sätt från 0,87 i dag till 1,05 på 2030-talet. Det innebär att antalet
pensionärer och barn och ungdomar då kommer att vara fler än antalet
personer i yrkesverksam ålder.
Satt i relation till sysselsättningen, vilket är ett ekonomiskt sett mer
relevant mått, är bilden av försörjningsbördans utveckling annorlunda. I
förhållande till antalet sysselsatta sjönk försörjningsbördan påtagligt under
1970-talet och framför allt under 1980-talet. Den stigande kvinnliga
förvärvsfrekvensen innebar att arbetskraften ökade betydligt snabbare än
de äldre och yngre som skulle försörjas. Detta motverkades av den
relativt kraftiga förkortning av den genomsnittliga arbetstiden som ägde
rum under 1970-talet. I förhållande till antalet arbetade timmar steg
därför försörjningsbördan.
I samband med 1992 års långtidsutredning (SOU 1992:19) gjordes en
uppskattning av hur det potentiella arbetsutbudet skulle komma att
utvecklas. Enligt denna kalkyl skulle arbetsutbudet under perioden fram
till sekelskiftet växa med drygt 0,5 % per år. Förskjutningar i be-
folkningens ålderssammansättning och en effekt av kvinnornas högre
arbetskraftsdeltagande ger förutsättningar för en tillväxt i arbetskraften.
Stärkta ekonomiska drivkrafter för förvärvsarbete, bl.a. skattereformen
1991 - 1992, antogs ta sig uttryck i stigande medelarbetstid. Efter sekel-
skiftet bedömdes dock förutsättningarna för en tillväxt i arbetsutbudet
vara sämre. Den rent demografiska effekten på arbetsutbudet blir negativ,
effekten av ökat arbetskraftsdeltagande klingar ut och det har skett en
anpassning till förändrade ekonomiska drivkrafter.
Prop. 1993/94:250
23
Den djupa lågkonjunkturen har till viss del förändrat bilden i långtidsut- Prop. 1993/94:250
redningen. De senaste årens kraftigt ökade arbetslöshet och det till följd
av en svagare arbetsmarknad sjunkande arbetskraftsdeltagandet har
medfört att det nu finns en betydande arbetskraftsreserv. Denna är
teoretiskt sett betydligt större än det potentiella arbetsutbud som
långtidsutredningen räknade med. Det är emellertid en öppen fråga i vad
mån denna arbetskraftsreserv även kommer att ta sig uttryck i ett reellt
arbetsutbud, eller om arbetslösheten i likhet med vad som skett i många
andra länder kommer att resultera i ökad utslagning från arbetsmarkna-
den.
Sett på längre sikt torde dock slutsatsen i 1992 års långtidsutredning
hålla. En bit in på nästa sekel är förutsättningarna för en tillväxt i
arbetskraften betydligt sämre än vad som varit fallet de senaste decen-
nierna och kan förväntas de närmaste åren. Under en period efter år
2005 kommer därför pensionssystemet att utsättas för påfrestningar både
från en växande andel pensionärer och sämre förutsättningar för
sy sselsättningstillväxt.
Ur samhällsekonomisk synvinkel är det emellertid inte den demo-
grafiska försörjningsbördan ensam som avgör vilken "belastning"
pensionssystemet kan komma att utgöra. Hur de totala pensionsutgiftema
utvecklas i förhållande till de inkomster som skall finansiera dem
påverkas av flera andra faktorer. En mer oförmånlig försörjningsbörda
kan delvis kompenseras av högre produktivitetstillväxt, dvs. högre
produktion per arbetstimme. Högre produktivitet slår emellertid igenom
i högre löner och därmed på längre sikt i högre pensionsförmåner. Mer
gynnsamt ur pensionssystemets synvinkel är det om förvärvsinkomsterna
växer därför att sysselsättningen ökar till följd av lägre arbetslöshet eller
ökad förvärvsfrekvens och längre arbetstider.
Den demografiska utvecklingen är svårpåverkad och utgör åtminstone
på några decenniers sikt snarast ett ofrånkomligt faktum. Den demo-
grafiska faktorn utgör emellertid inte det största hotet mot pensions-
systemets samhällsekonomiska hållbarhet. Om den genomsnittliga nivån
på ålderspensionen skulle vara oförändrad växer den reala pensionssum-
man med ca 0,8 % per år under perioden fram till år 2025. Även vid en
relativt svag tillväxt i ekonomin skulle inte pensionssystemet med dagens
pensionsnivåer skapa större fördelningsproblem än i dag.
Enligt Riksförsäkringsverkets beräkningar kommer - med dagens regler
- utgifterna för ATP-pensioner till ålderspensionärer att växa med ca
60 miljarder kr eller 75 % uttryckt i fasta priser under den närmaste
tjugoårsperioden och fördubblas fram till år 2025. Tillväxten i BNP har
då antagits uppgå till 2 % per år. Utgifterna för folkpension till ålders-
pensionärer är betydligt mindre expansiva, eftersom denna förmån utgör
ett fast belopp och det dessutom kommer att ske vissa besparingar vad
gäller pensionstillskotten. De samlade utgifterna för ålderspensioneringen
kan, vid 2 % årlig tillväxt, under de närmaste två decennierna beräknas
öka med ca 2 % per år räknat i fasta priser, därefter något långsammare
- ca 1 1/2 % per år.
24
Detta är betydligt mer än vad som förklaras av demografiska faktorer. Prop. 1993/94:250
Ökningen av ålderspensionerna beror till mer än hälften på en stigande
genomsnittlig pension per ålderspensionär, dvs att nytillkomna pensio-
närer har högre pension än de som avlider.
Att det är så under de närmaste decennierna beror till viss del på ATP-
systemets mognad. ATP har först på 1990-talet nått fullfunktionsstadium.
Det är nu som det är möjligt för nypensionerade att uppfylla 30-årsregeln
i ATP och därmed bli berättigade till en oavkortad ålderspension utan att
ha arbetat alla år sedan ATP-systemets införande år 1960. Det har dock
genom speciella övergångsregler varit möjligt att uppbära oavkortad
ATP-pension redan fr.o.m. år 1980. De som gått i ålderspension efter år
1980 utgör i dag ca 80 % av det totala antalet ålderspensionärer. Det är
drygt 20 % av ålderspensionärerna som saknar ATP-pension, men den
andelen minskar snabbt och beräknas bli halverad under det närmaste
decenniet.
3.4.3 Värdesäkringen och den bristande följsamheten mot
samhällsekonomin
Genom att ATP-pensionen är relaterad till inkomsten som yrkesaktiv är
de framtida kostnaderna för ATP-pensionema beroende av den samhälls-
ekonomiska utvecklingen. Men det är ett långsiktigt samband. En
förändring i inkomstutvecklingen till följd av en högre eller lägre tillväxt
i ekonomin får genomslag på de genomsnittliga ATP-pensionema först
långt senare. Det hänger samman med att värdet av intjänade pensions-
förmåner är oberoende av den samhällsekonomiska utvecklingen.
Tillväxten i sysselsättning och löner påverkar de pensionsrättigheter som
tjänas in under samma period, men dessa rättigheter faller ut som
pensioner först långt senare. Nivån på nybeviljade pensioner bestäms av
historiska inkomster och utgående pensioner är sedan värdesäkrade under
pensionsperioden.
Det medför att tillväxten av pensionssumman under de närmaste
decennierna i stort sett är oberoende av utvecklingen av de inkomster
som skall finansiera pensionerna. Det skapar en instabilitet i fördelningen
mellan yrkesaktiva och pensionärer. Värdet av de framtida pensionsför-
månerna är förhållandevis stabilt, medan avgiftsunderlaget är beroende
av den ekonomiska tillväxten. De tre senaste årens utveckling illustrerar
denna instabilitet. Lågkonjunkturen har medfört att de totala pensionsut-
betalningama, trots vissa försämringar av förmånsnivåerna, uttryckt som
andel av avgiftsunderlaget stigit kraftigt - från 24,5 % år 1990 till 30 %
år 1993.
Det är emellertid inte kortsiktiga och konjunkturellt betingade varia-
tioner i förhållandet mellan avgiftsunderlag och pensionsutgifter som
utgör hotet mot pensionssystemets långsiktiga stabilitet. Tillfälliga
underskott mellan influtna avgifter och utbetalda pensioner kan hanteras
med AP-fonden. Det var också ett av motiven för dess tillkomst.
Instabiliteten i pensionssystemet ligger i stället i att pensionsförmånerna
är oberoende av även relativt långsiktiga förändringar i tillväxttakten. De
25
känslighetskalkyler som Riksförsäkringsverket gjort med varierande
antaganden om den framtida ekonomiska tillväxten visar att de totala
ATP-pensionema under de närmaste två decennierna växer med i det
närmaste samma belopp oavsett om den ekonomiska tillväxten uppgår till
1 % per år eller 3 % per år. På så lång sikt kan lönesumman och därmed
det avgiftsunderlag som skall finansiera pensionerna antas växa i samma
takt som BNP. Det innebär att år 2015 kan avgiftsunderlaget beräknas
vara nästan 50 % större med 3 % årlig tillväxt än om tillväxten
begränsas till 1 % per år. Kvoten mellan pensionsutbetalningar och
avgiftsunderlaget är således starkt beroende av den ekonomiska tillväxten.
Med 1 % tillväxt motsvarar ATP-pensionema enligt RFV:s beräkning 24
% av lönesumman år 2015, medan det vid 3 % tillväxt skulle räcka med
15,5 % av lönesumman för att finansiera ATP-pensionema.
Det är först om tidsperspektivet sträcks ut längre fram än två decennier
som skillnader i ekonomisk tillväxt får genomslag på den genomsnittliga
nivån på ATP-pensionen. Då stabiliseras kvoten mellan pensioner och
lönesumma, fast på olika nivåer beroende på hur hög tillväxt som
antagits.
Den stabilitet i förmånerna som ATP-systemet ger medför en påtaglig
instabilitet i förhållande till de yrkesaktivas inkomster.
Motsvarande tillväxtkänslighet finns också vad gäller folkpensionering-
en och KBT. Folkpensionsförmånema bestäms i fast penningvärde,
varför relationen mellan utgifter och avgiftsunderlag bestäms av den
ekonomiska tillväxten. Det samlade pensionssystemets långsiktiga
finansiella tillväxtberoende uppvägs dock i någon mån av att stigande
ATP-pensioner minskar behovet av pensionstillskott och KBT. Men detta
får, genom eftersläpningen i ATP, genomslag först på lång sikt.
Det är således i grunden sättet att värdesäkra intjänade pensionsrätter
och utgående pensioner som skapar denna finansiella instabilitet i
pensionssystemet. Folkpension och ATP räknas upp med inflationen
genom att de uttrycks i basbelopp som i sin tur följer konsumentpris-
index. Det gäller såväl intjänade pensionsrätter under tiden som
yrkesverksam som utgående pension efter pensioneringen. Det innebär
att värdet av pensionsrätten sedan den väl intjänats enbart följer
inflationen, medan den samhällsekonomiska utvecklingen inte har någon
betydelse.
I en växande ekonomi utgör värdesäkringen i sig ett för pensionärerna
oförmånligt inslag i pensionssystemet. Den garanterar visserligen
pensionsförmånernas köpkraft, men genom att dessa inte följer med den
reala inkomstutvecklingen sjunker deras relativa värde i förhållande till
den allmänna standardstegringen.
Inom ATP-systemet uppvägs detta av 15-årsregeln, dvs. att tilläggs-
pensionen baseras på inkomsterna under de 15 bästa inkomståren i stället
för inkomsten under varje år som förvärvsaktiv.
Den genomsnittliga storleken på nybeviljade pensioner beror således på
inkomstnivån under tidigare år. Om de 15 bästa inkomståren inträffar
under de år som närmast föregår pensioneringen är det inkomstläget
7 - 8 år före pensioneringen som bestämmer pensionsnivån. För många
Prop. 1993/94:250
26
är det inkomsten ännu längre tillbaka i tiden som ligger till grund för
denna nivå.
Ju lägre inkomsttillväxten är under de 15 bästa åren och tiden fram till
pension, desto större blir den nybeviljade pensionen i förhållande till de
yrkesaktivas inkomster vid samma tillfälle. Ju lägre tillväxt desto högre
blir ingångspensionema i förhållande till de yrkesarbetandes inkomster.
Effekten blir än mer påtaglig om tillväxttakten avtar. Om inkomsttill-
växten helt skulle upphöra efter en tillväxtperiod och de reala inkoms-
terna därefter ligga helt stilla, skulle det likväl ta 15 år, och i verklig-
heten ännu längre tid, innan nivån på nybeviljade pensioner slutar stiga.
Pensionsutgiftema stiger inte plötsligt till ett väsentligt högre procenttal
av lönesumman. Vad som händer är att systemet successivt fylls på med
personer som tjänat in pensionsrättigheter under den tid då tillväxten var
högre. Varje ny årskull kommer med större och större anspråk på
pensionssystemet. Först när alla som arbetat under den expansiva
perioden hunnit pensioneras stabiliseras pensionsutgiftemas andel av
lönesumman och då på en högre nivå.
När pensionen väl är fastställd är den realt värdesäkrad. Det innebär att
vid en real tillväxt i ekonomin minskar värdet av pensionen i förhållande
till de yrkesaktivas inkomster. Pensionen för en enskild pensionär släpar
således efter de yrkesaktivas inkomster. Denna eftersläpning av pensio-
nerna blir mer uttalad ju högre tillväxten är. Om inkomsttillväxten är
t.ex. 2 % per år har gapet mellan pensionen och de yrkesarbetandes
genomsnittsinkomster vidgats med 35 % efter 15 år som pensionär.
I samband med det utredningsarbete som gjordes i början av 1950-talet
och som föregick ATP-beslutet övervägdes att låta pensionerna i stället
följa tillväxten i lönerna. Detta hade bl.a. medfört att pensionerna skulle
ha utvecklats i takt med löntagarnas standard och på köpet skulle
systemet i finansiellt avseende blivit följsamt till den ekonomiska
utvecklingen.
Det fanns två skäl till att man emellertid valde värdesäkring framför
standardsäkring av intjänad pensionsrätt. För det första fanns en strävan
att sätta ingångspensionen relativt högt i förhållande till inkomsten vid
pensioneringstillfället. Pensioneringen skulle inte vara förenad med en
alltför kraftig inkomstminskning. För att pensionssystemet inte skulle bli
alltför kostsamt kompenserades den höga ingångspensionen med att den
sedan inte räknades upp vid en real tillväxt. En standardsäkring hade, för
att rymmas inom den finansiella ram som stod till buds, tvingat fram
lägre ingångspension för att systemet skulle kunna ha råd med att ge
standardökningar under pensionstiden. Man prioriterade således
möjligheten att ge en relativt hygglig pension till nyblivna pensionärer
framför att låta pensionärerna ta del i standardtillväxten under pensions-
perioden. Detta torde även spegla de preferenser som de flesta pensio-
närer har. Pensionen blir relativt sett högre vid yngre pensionsår då
"konsumtionskapaciteten" är högre, för att senare när krafterna avtar
visserligen vara realt oförändrad men inte följa med den allmänna
standardstegringen i samhället.
Prop. 1993/94:250
27
För det andra låg ett trygghetsmoment i att pensionernas köpkraft
säkrades. En löneindexering hade visserligen gett en sannolik real
standardökning över tiden för pensionärerna, men också en risk för att
pensionernas köpkraft vissa år minskade. Värdesäkringen kan ses som en
försäkring mot att real inkomsten reduceras för en grupp som har svårt
att kompensera sig för detta.
Denna kombination av hög ingångspension och en acceptabel nivå på
avgiftsuttaget kräver emellertid en tillväxt i ekonomin. I och med att
förhållandet mellan värdet på pensionsförmånerna och de yrkesaktivas
inkomster är beroende av tillväxten varierar det nödvändiga avgiftsuttaget
till pensionssystemet med tillväxttakten.
Skillnad i nödvändigt avgiftsuttag beroende på tillväxttakt förstärks av
det fasta inkomsttaket i ATP-systemet. Vid en hög tillväxt är det på sikt
fler som får inkomster över taket på 7,5 basbelopp, som inte ligger till
grund för pensionsförmåner men väl ingår i avgiftsunderlaget, än vid en
låg tillväxt. Vid en hög tillväxt sätter taket en spärr på framtida
pensionsutbetalningar från det allmänna systemet, vilket inte i alls samma
utsträckning blir fallet vid en låg tillväxt. Därmed förstärks pensions-
systemets tillväxtberoende. Det är dock först på lång sikt denna effekt
blir märkbar.
Det fasta inkomsttaket i förmånsberäkningen medför också en in-
stabilitet och osäkerhet sett ur den enskilde individens synvinkel. Hur hög
pension det offentliga systemet kommer att ge i förhållande till in-
komsterna under de yrkesverksamma åren blir för stora grupper beroende
av den framtida inkomstutvecklingen. Trots att man sätter av samma
andel av sin inkomst i avgift till pensionssystemet blir kompensations-
graden i det offentliga systemet lägre vid en hög tillväxt. Det råder
således en osäkerhet om hur mycket pensionsavgiften till det offentliga
systemet är värd i termer av framtida pension. För att uppnå samma
kompensationsgrad måste en högre andel av inkomsten sättas av till
pensionsändamål om tillväxten blir hög än om den blir låg.
De relativt långvariga perioder med låg ekonomisk tillväxt som före-
kommit sedan 1970-talets mitt har uppenbarat pensionssystemets dåliga
följsamhet till den långsiktiga ekonomiska tillväxten. Det har medfört en
finansiell ansträngning för systemet, som tillfälligtvis kan mötas med AP-
fonden. Men på sikt reser det krav på avgiftshöjning. Sålunda bedömer
Riksförsäkringsverket att en avgiftshöjning från 13 % till 17 % under
1990-talet är nödvändig för att klara ATP-systemets långsiktiga finans-
ieringsbehov.
Dagens offentliga pensionssystem är i grunden ett fördelningssystem.
Utbetalda pensioner skall finansieras löpande med de lagstadgade
socialavgifterna på löneinkomster och andra förvärvsinkomster. På lång
sikt bärs socialavgifterna av löntagarna. På kort sikt kan en höjd avgift
reducera vinstandelen, men i ett längre perspektiv bestäms vinstnivån av
internationellt givna avkastningskrav. Detta innebär att pensionerna
finansieras ur nationalinkomstens löneandel. Om pensionerna växer
snabbare än lönesumman, måste avgiften förr eller senare höjas och
följaktligen begränsa utrymmet för lönehöjningar.
Prop. 1993/94:250
28
Prop. 1993/94:250
3.5.1. Allmänt
Den bärande tanken när ATP-systemet infördes var att alla skulle få ett
tillskott till folkpensionen som stod i viss proportion till de inkomster de
haft under den förvärvsverksamma delen av livet, den s.k. inkomstbort-
fallsprincipen. De förhållanden som förelåg på 1950-talet ansågs
orättvisa, eftersom bl.a. offentlighetsanställdaoch industritjänstemän hade
inkomstrelaterade tjänstepensioner, medan arbetare och andra grupper
hade enbart folkpension. De avtalsreglerade pensionerna stod som
förebild för ATP-systemet.
Medan folkpensionen ger ett grundskydd lika för alla är ATP uppbyggt
enligt den s.k. inkomstbortfallsprincipen på så sätt att pensionens storlek
relateras till den standard som individen hade under sina bästa inkomstår
under livet. Inkomster mellan ett och 7,5 basbelopp är pensionsgrundande
för ATP. ATP-pensionen baseras på de 15 bästa inkomståren och för att
ha rätt till oreducerad pension är det tillräckligt med 30 år med pensions-
grundande inkomst.
ATP-systemet försågs alltså redan vid införandet med regler som i olika
avseenden inskränkte inkomstbortfallsprincipen. Syftet med reglerna var
på ett ganska blandat sätt fördelningspolitiska. Man ville t.ex. beakta att
vissa människor hade högre inkomster under en förhållandevis kort del
av det yrkesverksamma livet, vilket var ett syfte med regeln om de
15 bästa åren som pensionsbestämmande. På detta sätt speglar pensionen
inte individens hela livsinkomst utan bara inkomsten under ett begränsat
antal år. På motsvarande sätt innebär 30-årsregeln - i ATP-systemets
fullfunktionsstadium - att det, trots att pensionsrätt kan intjänas under
49 år, är tillräckligt med inkomster överstigande ett basbelopp under
30 år för att oreducerad tilläggspension skall utges.
Tillsammans innebär 15- och 30-årsreglema att personer med mycket
olika livsinkomster kan ha rätt till lika stora pensioner och, omvänt, att
personer med lika stora livsinkomster kan erhålla pensioner som är
väsentligt olika stora. Med en pensionsålder på 65 år kan pensionsrätt för
ATP intjänas fr.o.m. 16 t.o.m. 64 års ålder. Eftersom pensionens storlek
bestäms av de 15 bästa inkomståren, är det i pensionshänseende
likvärdigt om man förvärvsarbetar de erforderliga 30 åren eller i
sammanlagt 49 år. Två personer med samma årsinkomster under livet får
samma årliga pension, även om den ene börjar arbeta vid 16 års ålder
och den andre först vid fyllda 35 år och trots att den förste under livet
betalar in sammanlagt 63 % högre avgifter. Dessa högre avgifter ger
sålunda i dag inte något extra utbyte i pensionshänseende.
Man kan dessutom arbeta deltid en stor del av livet utan att pensionen
påverkas. En person, som arbetar t.ex. först halvtid i 15 år och sedan
heltid i 15 år, får lika stor pension som i det fall han eller hon arbetar
heltid i 30 år, trots att personen i det senare fallet betalar in 33 % mer
i pensionsavgift.
29
30-årsregeln innebär också att en person, som efter 30 års förvärvs-
arbete i Sverige är berättigad till oreducerad ATP, kan arbeta många år
i ett annat land och tjäna in ytterligare en tämligen stor pension.
Utfallet av 15- och 30-årsreglema beror framför allt på hur livsinkom-
sten fördelas över tiden. Individer som har en ojämn inkomstnivå över
tiden och individer som arbetar kort tid får ut relativt sett mer av ATP
än de som har en jämn inkomstprofil och arbetar lång tid. Reglerna för
ATP i kombination med ekonomisk tillväxt gör också att de gynnas som
har sina bästa inkomstår i slutet av livet. Det innebär att personer t.ex.
i karriäryrken ofta får ett högre utbyte av ATP i förhållande till inbetalda
avgifter än personer i yrken med en mera jämn inkomstnivå under livet.
Takregeln i ATP-systemet kan emellertid verka i motsatt riktning.
Eftersom avgifter tas ut även på inkomster över 7,5 basbelopp medan
dessa inkomster inte är pensionsgrundande, missgynnas höginkomst-
tagare. Vid ekonomisk tillväxt i samhället kommer allt fler individer att
få en allt större del av sina inkomster ovanför taket. För dessa personer
förlorar ATP alltmer sin roll som inkomstrelaterad pension.
Utformningen av det nuvarande grundskyddet med successiv av-
trappning av olika grundförmåner mot ATP-pension innebär att även
personer med lägre inkomster får ett tämligen litet utbyte av ATP.
Årsinkomster under ett basbelopp är inte ATP-grundande. Pensionstill-
skottets avräkning krona för krona mot ATP-pensionen innebär att, för
en ensamstående ålderspensionär, en medelinkomst under de 15 bästa
inkomståren på 1,925 basbelopp eller 67 800 kr per år uttryckt i 1994 års
priser inte ger något tillskott till pensionen. En årsinkomst under den
nivån påverkar således inte den faktiska pensionen på annat sätt än att de
kan ha betydelse för att uppfylla 30-årsregeln inom ATP.
Vidare medför det särskilda grundavdraget för pensionärer vid be-
skattning (vilket avtrappas mot ATP och avtalspension) ett lägre reellt
utbyte av en intjänad ATP-pension som understiger ca 2 basbelopp.
Avtrappningen av det särskilda grundavdraget innebär att marginaleffek-
terna inom de aktuella inkomstintervallen (ca 52 000 - 105 000 kr för
ensamstående respektive ca 46 000 - 93 000 kr för gifta år 1994) är
högre för pensionärer än för löntagare och uppgår till 51 % vid en
kommunalskatt på 31 %.
Sambandet mellan förvärvsinkomst och pension är således svagt i lägre
inkomstskikt, vilket är än mer markant för pensionärer med rätt till KBT.
Detta illustreras av diagram 3.1, som visar bruttopension exkl. KBT och
pension efter skatt inkl. KBT för olika nivåer på den tidigare för-
värvsinkomsten för en ensamstående pensionär. KBT har beräknats efter
en hyra på 3 500 kr per månad och med en ersättningsgrad på 90 %. För
beräkning av ATP förutsätts full intjänandetid och medelinkomsten för
de 15 bästa åren antas motsvara förvärvsinkomsten i diagrammet.
Prop. 1993/94:250
30
Diagram 3.1 Bruttopensionexkl. KBT och pension efter skatt inkl. KBT vid olika Prop. 1993/94:250
nivå på förvärvsinkomst som yrkesaktiv
Genomsnittlig förvärvsinkomst i basbelopp före pensionering under de 15 bästa ären
De sammanlagda marginaleffekterna för en ensamstående pensionär (vid
31 % kommunalskatt) framgår av diagram 3.2. Med marginaleffekt
menas den del av ATP-pensionen som inte ger någon faktisk ökningen
av den disponibla inkomsten till följd av minskat pensionstillskott,
minskat KBT och ökad skatt. Diagrammet redovisar marginaleffekternas
storlek för olika nivåer på förvärvsinkomsten under de 15 bästa
inkomståren (full intjänandetid för ATP förutsätts).
Diagram 3.2 Marginaleffekter, dvs. andel av ökad ATP som inte ger ökad netto-
pension, vid olika nivå på förvärvsinkomst som yrkesaktiv
31
3.5.2 Utfall för kvinnor och män
Prop. 1993/94:250
Under de drygt 30 år som gått sedan ATP infördes har förvärvsfrekven-
sen bland kvinnor ökat, och därmed har skett en kraftig ökning av
andelen kvinnor som tjänat in rätt till ATP. Andelen kvinnor med
pensionsgrundande inkomst är nu nästan lika hög som för männen i så
gott som samtliga åldersklasser. Det gäller för både kvinnor med och
kvinnor utan minderåriga barn. Skillnaden i förvärvsfrekvens är störst
bland de äldsta, 55 - 64 åringama, där 83 % av kvinnorna jämfört med
92 % av männen hade tjänat in ATP-poäng år 1992. Denna skillnad
återspeglar det förhållandet att kvinnor i de äldre generationerna har haft
ett helt annat förvärvsmönster än yngre kvinnor. Jämförelser i övriga
åldersklasser visar på en skillnad mellan män och kvinnor på högst ett
par procentenheter.
Den successivt ökade förvärvsfrekvensen bland kvinnor visar sig också
i en växande andel ATP-pensionärer bland yngre ålderspensionärer.
Statistiken över intjänad ATP-rätt bland de förvärvsarbetande pekar mot
att andelen kvinnliga ålderspensionärer med ATP kommer att fortsätta att
öka och allt mer närma sig männens nivå, dvs. så gott som samtliga
ålderspensionärer framöver kan förväntas uppbära ATP.
Nästan lika många kvinnor som män tjänar således numera in egen
ATP, men kvinnornas ATP-rätt är fortfarande lägre än männens.
Kvinnors lägre årliga ATP-poäng återspeglar det faktum att kvinnor har
lägre årsinkomst i genomsnitt än män. Lönenivån inom kvinnodominera-
de yrken är oftast relativt sett lägre än inom typiskt manliga yrkesom-
råden. Därtill arbetar kvinnor deltid i större utsträckning än män. Enligt
SCB:s arbetskraftsundersökning (AKU) år 1992 har 43 % av kvinnorna
på arbetsmarknaden deltidsarbete jämfört med 9 % av männen.
15- och 30-årsreglema gynnar personer med kort förvärvstid och ojämn
inkomstnivå över tiden. Till den kategorin kan, förutom personer i yrken
med lång studietid och ett markerat karriärinslag i löneutvecklingen samt
andra som har sina bästa inkomstår sist under den yrkesaktiva delen av
livet, höra kvinnor som under en period avstår helt eller delvis från
förvärvsarbete på grund av vård av barn och som därefter ökar sin
arbetstid fram till pensioneringen.
30-årsregeln ger kvinnor och män möjlighet att stanna hemma under i
stort sett en tredjedel av den förvärvsaktiva tiden för att ta hand om barn
eller ägna sig åt hemarbete på heltid - eller syssla med annat som inte
ger pensionsrätt - utan att ATP-pensionen reduceras på grund härav.
Fr.o.m. år 1982 kan dessutom föräldrar, som vårdat barn under tre års
ålder och därför inte intjänat någon pensionspoäng under året, få
tillgodoräkna sig detta år som poängår. Denna möjlighet har utnyttjats i
ringa omfattning, vilket kan tolkas som att de flesta kvinnor räknar med
att ändå få minst 30 intjänade ATP-år. Statistiken över andelen kvinnor
med pensionsgrundande inkomst visar också att förvärvsfrekvensen för
yngre kvinnor är hög i alla åldrar. Det tyder på att kvinnor med små
barn numera i de flesta fall inte lämnar arbetsmarknaden för någon
längre period utan fortsätter att förvärvsarbeta, åtminstone på deltid.
32
Syftet med 15-årsregeln var primärt att ge de försäkrade del av den
standardhöjning som ägt rum under den tid han eller hon tjänat in sin
pensionsrätt, dvs. närmast en ersättning för att pensionsrätten gjordes
pris- och inte löneindexerad. Någon avsikt att med regeln ge ett särskilt
skydd för personer som deltidsarbetar viss del av förvärvslivet och
heltidsarbetar under andra perioder fanns inte vid tillkomsten av ATP-
systemet. Emellertid är 15-årsregeln så konstruerad att den öppnar
möjligheter för kvinnor - och män - att arbeta deltid en stor del av livet
utan att det påverkar ATP-pensionens storlek. Det är främst en utökad
arbetstid under de sista förvärvsåren som innebär att pensionen till följd
av 15-årsregeln kan öka i icke obetydlig mån. 15 år med heltidsinkomster
tidigt i förvärvslivet och därefter deltidsarbete lång tid ger - till följd av
den prisindexering som gäller för intjänad pensionsrätt i nuvarande regel-
system - inte alls samma utbyte.
Enligt Pensionsarbetsgruppens uppfattning tyder emellertid tillgänglig
statistik över deltidsarbetande i olika åldersgrupper på att kvinnor som
deltidsarbetar när de är unga och i yngre medelåldern inte i någon större
utsträckning faktiskt utnyttjar sig av de möjligheter som ATP-systemet
i sin nuvarande konstruktion medger att under de sista åren som för-
värvsarbetande öka arbetstiden för att med tillämpning av 15-årsregeln
tjäna in minst 15 års pensionsrätt på grundval av heltidsarbete. Det skulle
således peka mot att ATP-systemets 15- och 30-årsregler inte skulle ha
kommit att vara till särskild fördel för kvinnor som grupp, även om detta
ibland är fallet för enskilda kvinnor, liksom för enskilda män.
Samma slutsats, dvs. att ATP:s intjänanderegler inte främst gynnar
kvinnorna som grupp, har Ann-Charlotte Ståhlberg kommit fram till i sin
expertbilaga till Pensionsarbetsgruppens betänkande Kvinnors ATP och
avtalspensioner (SOU 1994:22). Ståhlberg har studerat pensionspoäng-
utvecklingen för män och kvinnor i olika socioekonomiska grupper
(indelning i tre grupper för tjänstemän och två grupper för arbetare) och
har därvid inte funnit något stöd för uppfattningen att 15-årsregeln
särskilt skulle gynna kvinnor. 15-årsregeln har betydelse för personer
med en brant inkomstutveckling (som i sig kan bero på såväl karriär som
övergång från deltids- till heltidsarbete) och till den kategorin hör en
större andel av männen än av kvinnorna. Tjänstemän på mellannivå och
högre tjänstemän, som inte har inkomster över ATP-taket, tillhör de
grupper för vilka 15-årsregeln har störst betydelse.
Ståhlberg redovisar i sin rapport en beräkning av relationen mellan
förväntade förmåner och avgiftsinbetalningar till pensionssystemet
(förmåns/kostnadskvoten) för olika socioekonomiska grupper.
I förmåns/kostnadskvoten sätts således individens livspension, dvs.
summa pensionsutbetalningar under livet, i relation till summa avgiftsin-
betalningar under den yrkesaktiva tiden. Kvinnor lever emellertid i
genomsnitt fyra år längre som pensionärer än män. Inom det allmänna
pensionssystemet är en man och en kvinna som gjort lika stora årliga
avgiftsinbetalningar (dvs. med likadana livsinkomstprofiler) berättigade
till lika stora årliga pensioner, men kvinnan får således (på grund av
högre medellivslängd) högre livspension. Det innebär att förmåns/kost-
Prop. 1993/94:250
33
3 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 250
nadskvoten beräknas till ett högre värde för henne än för mannen, trots Prop. 1993/94:250
lika stora årsinkomster både som aktiva och som pensionärer. Om
förmåns/kostnadskvoten i stället hade beräknats med antagande om att
kvinnor lever lika länge som män hade således den beräknade kvoten för
olika grupper av kvinnor varit lägre än vad tabellerna 3.1 och 3.2
utvisar.
Kalkylerna avser personer födda åren 1944 - 1950. Individernas
inkomster efter år 1990 (det sista året med faktiska uppgifter) har antagits
vara realt oförändrade. Karriäreffekter och eventuellt ändrat förvärvs-
mönster efter 40 - 45 års ålder har alltså inte kunnat beaktas.
I tabell 3.4 redovisas den av Ståhlberg sålunda beräknade förmåns/kost-
nadskvoten i ATP. Av tabellen framgår t.ex. att förmåns/kostnadskvoten
för alla män är 0,83, vilket innebär att för varje inbetald avgiftskrona till
ATP får män i genomsnitt 83 öre i ATP-pension. En hög kvot betyder
att varje inbetald avgiftskrona har gett mer i ATP-pension än vad fallet
är för grupper med en låg förmåns/kostnadskvot, dvs. ju högre kvot,
desto mer i utbyte.
Enligt beräkningarna får män genomsnittligt sett ett något större utbyte
av ATP än kvinnor. Störst utbyte får kvinnliga högre tjänstemän, som
har en kvot på 1,06. Minst gynnade är kvinnor i gruppen okvalificerade
arbetare. För varje krona de betalat i ATP får de igen bara 64 öre.
Tabell 3.4 Förmåns/kostnadskvoten i ATP för årsklasserna 1944 - 1950
|
Socioekonomisk grupp |
Förmåns/kostnadskvoten |
|
Män | |
|
Högre tjänstemän |
0.84 |
|
Tjänstemän på mellannivå |
0,88 |
|
Lägre tjänstemän |
0,84 |
|
Kvalificerade arbetare |
0,82 |
|
Okvalificerade arbetare |
0,77 |
|
Alla män |
0,83 |
|
Kvinnor | |
|
Högre tjänstemän |
1,06 |
|
Tjänstemän på mellannivå |
0,88 |
|
Lägre tjänstemän |
0,73 |
|
Kvalificerade arbetare |
0,79 |
|
Okvalificerade arbetare |
0,64 |
|
Alla kvinnor |
0,78 |
Källa: A-C Ståhlberg. SOU 1994:22
Resultatet blir annorlunda då hänsyn tas även till folkpensionen.
Kalkylerna visar då att kvinnor får ut mer i pension i förhållande till
inbetalda avgifter än män (se tabell 3.5). Det hänger samman med att
folkpensionen utgår med samma belopp till alla oberoende av tidigare
inkomster. Kvinnor, som i genomsnitt har lägre inkomster och kortare
förvärvstid än män, har således betalat mindre avgifter än män för en
lika stor förmån.
34
De som enligt tabell 3.5 får minst utbyte av inbetalda avgifter är män Prop. 1993/94:250
i kategorin högre tjänstemän. Till den kategorin hör personer som under
en förmodligen stor del av livet har haft inkomster över ATP-taket. En
stor del av deras livsinkomst är således avgiftsgrundande men inte
pensionsgrundande.
En annan anledning till resultatet att kvinnor får ut mer i sammanlagd
pension i förhållande till inbetalda avgifter är, som tidigare påpekats,
mäns och kvinnors olika livslängd. Lika stor avgiftsinbetalning ger
samma årliga pensionsrätt för män och kvinnor, trots att kvinnor lever
längre och således uppbär pension under fler år.
Tabell 3.5 Förmåns/kostnadskvoten i ATP och folkpension (inkl,
pensionstillskott) för årsklasserna 1944 - 1950
|
Socioekonomisk grupp |
Förmåns/kostnadskvoten |
|
Afä/i | |
|
Högre tjänstemän |
0,73 |
|
Tjänstemän på mellannivå |
0,79 |
|
Lägre tjänstemän |
0,78 |
|
Kvalificerade arbetare |
0,79 |
|
Okvalificerade arbetare |
0,82 |
|
Alla män |
0,77 |
|
Kvinnor | |
|
Högre tjänstemän |
1,06 |
|
Tjänstemän på mellannivå |
1,03 |
|
Lägre tjänstemän |
1,01 |
|
Kvalificerade arbetare |
1,06 |
|
Okvalificerade arbetare |
1,05 |
|
Alla kvinnor |
1,04 |
Källa: A-C Ståhlberg. SOU 1994:22
Det allmänna pensionssystemet utgör en betydande del av den offentliga
sektorns åtagande. Utgifterna för pensioner (inkl, delpension och KBT),
som beräknas ha uppgått till 185 miljarder kr under år 1993, svarar för
drygt en femtedel av de totala offentliga utgifterna (exkl. räntebetal-
ningar). Något mer än hälften av de offentliga transfereringarna till
hushållen utgörs av ålders- eller förtidspensioner. Främst till följd av
ATP-systemets mognad och ett snabbt växande antal förtidspensionerade
har pensionsutgiftema under de senaste decennierna ökat snabbare än de
offentliga utgifterna generellt.
Mätt som andel av BNP har de offentliga utgifterna för pensionsända-
mål ökat med sex procentenheter och svarar därmed för nära en tredjedel
av uppgången i den offentliga utgiftskvoten från 42 % till 60 % som ägt
rum under de två senaste decennierna.
Den offentliga sektoms konsumtion och transfereringar innebär att
resurser i ekonomin omfördelas mellan individer och mellan olika
35
användningsområden. Denna omfördelning påverkar i sig den samhälls-
ekonomiska utvecklingen och välfärden. Den offentliga sektorns
verksamhet är, sett ur strikt samhällsekonomisk synvinkel, förenad med
både kostnader och intäkter.
Kostnaderna är främst knutna till skattefinansieringen. De offentliga
utgifterna finansieras till 85 -90 % med skatter eller sociala avgifter som
i stor utsträckning har karaktären av skatt. Resterande del utgörs bl.a. av
avkastningen på AP-fonden, som i sin tur i grunden är uppbyggd med
skattemedel. För närvarande är dock en stor del av de offentliga
utgifterna lånefinansierade, vilket ger upphov till framtida räntebetal-
ningar som måste finansieras med skatter.
Skattefinansiering kan ofta vara förenad med en samhällsekonomisk
kostnad till följd av att skatter "stör" den marknadsmässiga prisbild-
ningen, vilket medför att resurserna i ekonomin används på ett mindre
effektivt sätt än om de fördelats mellan olika ändamål direkt på mark-
naden. Skatter kan medföra att kostnaden för de nyttigheter som
finansieras med skatt inte blir synliga för den enskilde och kan därför
inte vägas mot att använda resurserna till andra ändamål. Skatter skapar
en skillnad mellan å ena sidan det ekonomiska utfallet för den enskilde
individen av ett ekonomiskt beslut och å andra sidan de samhällsekono-
miska konsekvenserna av beslutet. Den s k skattekilen kan medföra att
resurser inte kommer till användning eller att de används på ett in-
effektivt sätt. Skatter i sig, dvs. bortsett från vad de finansierar,
reducerar därmed den samlade inkomsten i ekonomin. En krona som dras
in i skatt har en kostnad för samhället vilket innebär att den verksamhet
eller omfördelning som kronan finansierar måste värderas till mer än en
krona.
Hur skatterna påverkar ekonomiska beslut bestäms av den förändring
i skatteuttag som blir följden av beslutet. Storleken på de indirekta
samhällsekonomiska effekterna av skattesystemet är därför i första hand
avhängiga marginaleffekterna i systemet snarare än det genomsnittliga
skatteuttaget. Därför är den s k skattekilen ett bättre mått beskattningens
samhällsekonomiska effekter. Skattekilen mäter den förändring i
skattebelastning som en viss förändring av inkomsten ger upphov till.
Storleken på skattekilen definierad som den samlade marginaleffekten
av inkomstskatt, sociala avgifter, mervärdeskatt m.m. för arbetsinkomster
sänktes genom skattereformen från drygt 70 % till ca 60 %.
Men även på utgiftssidan har den offentliga sektorn liknande indirekta
ekonomiska kostnader. De olika transfereringssystemen, inkl, pensions-
systemet, innehåller ofta marginaleffekter genom att arbetsinkomster
minskar förmåner. Dessa har samma betydelse för vilka ekonomiska
drivkrafter enskilda individer möter i olika situationer, och därmed deras
beslutsfattande, som skattesystemets marginaleffekter. Den samhälls-
ekonomiska kostnaden är beroende av den totala marginaleffekten av
både skatter och bidrag. Nu kan dock olika grupper i sitt ekonomiska
beslutsfattande vara olika känsliga för marginaleffekter i skatte- respekti-
ve bidragssystemen varför de ekonomiska konsekvenserna kan skilja sig
åt.
Prop. 1993/94:250
36
Mot kostnaderna för finansieringen av den offentliga sektorns åtaganden
skall vägas intäkter av dessa i form av positiva effekter på den samhälls-
ekonomiska utvecklingen. Investeringar i infrastruktur, utbildning m.m.
kan ge en samhällsekonomisk avkastning som överstiger vad den enskilde
ser. Utan skattefinansierade subventioner av dessa investeringar skulle de
få för liten omfattning. En offentligt finansierad vård och omsorg kan,
förutom humanitära och fördelningspolitiska fördelar, bidra till ett högre
arbetsutbud genom att underlätta deltagande i arbetslivet. Det innebär att
en krona i offentliga utgifter genom sådana indirekta effekter mätt i
samhällsekonomiska termer blir värd mer än en krona.
Men en stor del av det offentliga åtagandet är inte motiverat av
effektivitetsskäl, utan av fördelningspolitiska överväganden. Den
offentliga sektorn åstadkommer en betydande omfördelning av resurser
mellan olika grupper i samhället. Denna omfördelning skall i ett
övergripande väl färdsperspektiv tillmätas ett värde som kan kompensera
den effektivitetsförlust som finansieringen kan innebära.
Under år 1993 finansierades 21 % av utbetalda pensioner (exkl. KBT)
med allmänna skattemedel över statsbudgeten. Intäkter från folkpensions-
avgiften på 5,66 %, räknat som påläggsprocent på lönesumman exkl.
sociala avgifter, svarade för 20 %. ATP-avgiften på 13 % av löne-
summan finansierade 47 % av pensionerna. Resterande del — 13 % —
finansierades med avkastningen på AP-fonden. Även om således fyra
femtedelar av pensionsutgiftema finansierades med avgifter och fondav-
kastning som är knutna till pensionssystemet och därför i en bokförings-
mässig mening inte kallas skatter, är det allmänna pensionssystemet sett
ur ekonomisk synvinkel i huvudsak skattefinansierat.
Allmänt sett kan en skatt definieras som en obligatorisk avgift eller
inbetalning som inte är knuten till individuella förmåner som motsvarar
avgiftens storlek. På kollektiv nivå finns det naturligtvis ett samband
mellan t.ex. inkomstskatter och förmåner i form av försvar, utbildning,
vård etc. Men det som gör den till en skatt är att det saknas en in-
dividuell koppling.
Att en avgift formellt är kopplad till en förmån reducerar inte dess
karaktär av skatt. De avgifter som finansierar de offentliga välfärds-
systemen är till stor del knutna till de olika förmåner de finansierar. De
som betalar pensionsavgift har i de flesta fall också rätt till pension. Men
denna koppling gäller bara på kollektiv nivå, inte för den enskilde
individen. Avgiften blir för individen en skatt.
En obligatorisk och med skatteuppbörden samordnad avgift behöver inte
å andra sidan inte utgöra en skatt. Om det finns en direkt individuell
koppling, så att avgiften finansierar en förmån vars tilldelning är
beroende av hur mycket som betalats in är den inte en skatt. Detta gäller
i viss utsträckning för socialförsäkringen där transfereringar till stor del
är inkomstrelaterade. Även om anslutningen till en försäkring är
obligatorisk utgör avgiften en försäkringspremie och inte en skatt om
förmånerna är beräknade på försäkringsmässiga grunder. Försäkrings-
mässigheten innebär bl.a. att värdet av den förväntade förmånen, t.ex.
pensionen, då direkt motsvarar de avgifter som betalats in.
Prop. 1993/94:250
37
Även om det finns ett direkt samband mellan avgift och förmån kan en
obligatorisk avgift bli en skatt om förmånen ligger på en nivå som
överstiger vad den enskilde själv skulle välja. Han eller hon kan föredra
högre konsumtion av något annat än försäkringsskydd. Ett pensions-
system kan betraktas som en omfördelning av inkomster över livscykeln.
Ett obligatoriskt system innebär att man tvingas omfördela inkomster i en
viss omfattning och i en viss riktning. Om denna omfördelning blir alltför
omfattande blir avgiften/premien en skatt. Några kan ju då föredra att
behålla en större del av inkomsten vid unga år därför att de värderar
andra tjänster eller varor högre än det offentliga pensionsskyddet. Då
skulle det finnas ett skatteelement även i ett renodlat försäkringssystem.
Folkpensionen är med detta synsätt helt skattefinansierad. Det är
uppenbart vad gäller den del som finansieras med budgetmedel och
därmed med skatter som helt saknar samband med pensionssystemet.
Men även folkpensionsavgiften är en skatt. Folkpension utgår till alla
pensionärer oavsett hur mycket som arbetsgivaren eller de själva betalat
in i folkpensionsavgift. Några kommer att få ut mer i folkpension än vad
som motsvaras av deras inbetalningar av folkpensionavgifter, andra får
ut mindre. Men det väsentliga i skattesammanhang är emellertid
effekterna på marginalen. En inkomstökning, och därmed ökade
folkpensionsavgifter, leder inte till högre folkpension. Tvärtom är
folkpensionen genom det inkomstprövade pensionstillskottet negativt
relaterad till tidigare förvärvsinkomster. Därför är hela folkpensions-
avgiften att betrakta som en skatt.
ATP-förmånema är beroende av förvärvsinkomsten. Därmed finns en
individuell koppling mellan hur mycket som betalats i ATP-avgift och
storleken på ATP-pensionen. Problemet är att sambandet mellan avgift
och förmån är svagt. Även ATP-avgiften måste därför till stor del
betraktas som skatt.
För det första tas ATP-avgift ut även på årliga inkomster som under-
stiger ett basbelopp, trots att dessa inte ger några ATP-poäng. ATP-
avgift på inkomster under ett basbelopp är således skatt. På marginalen
är det dock i första hand de som har så låga årliga förvärvsinkomster
som berörs. Det kan t.ex gälla ungdomar som feriearbetar och som
arbetsgivaren utan ATP-avgift således (teoretiskt) hade kunnat betala
mer.
Vidare ger låga inkomster ingen reell ATP-pension, eftersom pensions-
tillskottet avräknas fullt ut mot ATP-pensionen. För en ensamstående
pensionär innebär det att tidigare förvärvsinkomster upp till 1,92
basbelopp (vilket motsvarar 67 800 kr år 1994) saknar betydelse för
storleken på folkpension och ATP sammantaget. För den som för-
värvsarbetar färre än 30 år kan dock ytterligare år med låga inkomster
ha betydelse.
En del av ATP-avgiften används till att betala förtids-och efterlevande-
pensioner och är således en ren riskförsäkring. Till den delen är ATP-
avgiftens skatteinnehåll varierande beroende på hur stor risken är att
avlida i förtid eller bli förtidspensionerad.
Prop. 1993/94:250
38
Förutsatt att pensionsgrundande inkomster över ett basbelopp tjänats in
under 30 år, är det vid beräkning av ATP-pensionen bara inkomsterna
under 15 år av förvärvslivet som har betydelse. Om man räknar med
drygt 40 år som en normal yrkesperiod är det således bara under drygt
en tredjedel av denna tid som inkomst och inbetalda ATP-avgifter
påverkar pensionsförmånen.
Utbytet, i form av framtida pension, av en inkomstökning under de 15
bästa åren är i gengäld mycket hög. Man skulle därför kunna se det som
att en inkomst- och avgiftsökning under de 15 bästa åren ger mer i
förmåner än vad som betalas in i avgift, dvs. en subvention i stället för
skatt.
Vidare kan ofta den enskilde i förhand inte kan veta vilka inkomstår
som blir de 15 bästa. Det finns alltid en viss osäkerhet om den framtida
inkomstutvecklingen. Även om det i efterhand visar sig att årets inkomst
inte får någon betydelse för ATP-pensionen, kan den enskilde ha agerat
som om den skulle ha det. Under året har ATP-avgiften då inte
uppfattats som en skatt och inte heller haft de ur ekonomisk synvinkel
negativa effekterna på t.ex. arbetsutbudet. Men det omvända gäller
naturligtvis också - inkomstår som den enskilde inte räknat med skulle
påverka pensionsnivån visar sig göra det, därför att möjligheterna att
tjäna in hög pensionsrätt senare visar sig vara mer begränsade än
planerat.
ATP-avgift tas ut på hela inkomsten trots att inkomstdelar över
7,5 basbelopp (på årsbasis) inte ger pensionsrätt i ATP. För den som har
förvärvsinkomster över 7,5 basbelopp ger därför en inkomstökning -
t.ex. på grund av ökad arbetstid - inte någon ökning alls i ATP-för-
månema. Däremot ökar den inbetalda avgiften. För dessa inkomsttagare
- ca 15 % av männen och 2,5 % av kvinnorna - är därför ATP-avgiften
över förmånstaket helt och hållet att betrakta som en skatt på marginalen.
De angivna andelarna av inkomsttagarna som har så höga inkomster
avser genomsnittet av alla förvärvsarbetande under ett givet år. Den
andel som under sina 15 bästa inkomstår räknat över hela förvärvslivet
har inkomster över 7,5 basbelopp bör rimligen vara väsentligt högre.
Med en tillväxt i ekonomin kommer också andelen med inkomster över
taket att öka. Av dagens 30-åringar kan, vid 2 % årlig tillväxt, ca en
tredjedel av männen och en tiondel av kvinnorna räkna med att under
sina 15 bästa år ha inkomster över taket. Skattedelen i ATP-avgiften
kommer således att växa över tiden.
Den i skattelagstiftningen fastställda s.k. särskilda löneskatten är en
social avgift som belastar icke förmånsgrundande inkomster, t.ex.
arbetsinkomster för en pensionär. Denna särskilda löneskatt avser att
motsvara skattedelen i de sociala avgifterna. Den är beräknad så att den
inbegriper hela folkpensionsavgiften och halva ATP-avgiften. Den
schablonen används även vid beräkning av skattekilens storlek.
Pensionsarbetsgruppen uppskattar att för ett genomsnitt av yrkes-
arbetande är ca 8 procentenheter av ATP-avgiftens 13 % att betrakta som
skatt. Samma andel bör då gälla för AP-fondens avkastning, eftersom
fonden är uppbyggd med ATP-avgifter. Det allmänna pensionssystemet
Prop. 1993/94:250
39
finansieras därmed till fyra femtedelar med skatter. Pensionssystemets
bidrag till den samlade marginaleffekten på 60 % kan uppskattas till
5-6 procentenheter.
Till den del ATP-avgiften inte är att betrakta som skatt är den att
jämställa med en försäkringspremie. Om det finns ett direkt samband
mellan avgift och förmån, så att den enskilde individen som pensionär får
tillbaka ett belopp som helt motsvarar vad som betalats in under
yrkesperioden, kan den likställas med en löneinkomst.
De ur samhällsekonomisk synvinkel negativa konsekvenserna av höga
marginaleffekter i skattesystemet har främst knutits till dessa effekters
påverkan på arbetsutbudet. Det är då inte enbart effekter på arbetsutbudet
i traditionell mening - valet mellan heltid- och deltidsarbete, benägenhet
att arbeta övertid etc. - utan effekter i vidare mening, innefattande även
kompetensutveckling, utbildning m.m., som höjer produktivitet och
framtida inkomster.
En omvandling av pensionsavgiften från skatt till försäkringspremie
skulle inte påverka den disponibla inkomsten. Samma avgift skall betalas;
det är i stället kopplingen till förmånerna som ändras. Teoretiskt skall en
på så sätt reducerad skattekil, som inte påverkar inkomsten, ha entydigt
positiva effekter på arbetsutbudet. I samband med skattereformen gjordes
flera försök att empiriskt uppskatta vilken betydelse en reduktion av
marginaleffekterna i skattesystemet skulle ha på arbetsutbudet. Några av
dessa studier tydde på att en lägre skattekil på lång sikt skulle kunna få
betydande positiva effekter på arbetsutbudet. Andra studier indikerade att
effekterna inte är så stora. Det är därför svårt att dra några entydiga
slutsatser.
Inom pensionssystemet kompenseras dessutom de negativa effekterna
på arbetsutbudet till följd av dess bidrag till skattekilen av andra inslag.
Genom att 15- och 30-årsreglema är relativt förmånliga för dem som
arbetar en kort tid stimulerar pensionssystemet ett deltagande i arbets-
livet. Det ger en hög utdelning att arbeta åtminstone på deltid för att
uppfylla 30-årsregeln, vilket skulle kunna ha till effekt att främst kvinnor
med barn väljer att deltidsarbeta framför att helt avstå från förvärvs-
arbete.
Den höga avkastningen på inkomster under de 15 bästa åren stimulerar
till ökat arbetsutbud under de åren. Speciellt mot slutet av den yrkesverk-
samma perioden och för personer för vilka den aktuella årsinkomsten
med stor säkerhet kommer att räknas in bland de 15 bästa åren, borde
ATP-systemet ha en stimulerande effekt på arbetsutbudet. ATP-reglema
kan således i viss mån ha effekten att arbetsutbudet omfördelas över
livscykeln än att enbart minska det totala arbetsutbudet.
Pensionssystemet påverkar arbetsutbudet också genom att styra
pensionsåldern. Den normala pensionsåldern är beslutad på kollektiv
nivå, trots att den individuella arbetsförmågan och arbetsviljan kan vara
mycket skiftande. Det finns i dag möjligheter att skjuta upp pensionen
och i gengäld få en högre årlig pension som betalas ut under en
(statistiskt sett) kortare period. Inkomster intjänade efter 64 års ålder är
dock inte pensionsgrundande, varför det ekonomiska utbytet av att arbeta
Prop. 1993/94:250
40
vid högre åldrar än den formella pensionsåldern inte blir så stort. Detta
förstärks av marginaleffekterna i inkomstskatteskalan - pensionärer med
hög pension riskerar att hamna över brytpunkten i skatteskalan. Pensio-
närer med lägre inkomst drabbas av marginaleffekter i KBT och det
särskilda grundavdraget.
Skattekilen på arbetsinkomster påverkar inte bara utbudet av arbets-
kraft, utan har även betydelse för omfattningen på den informella
"svarta" sektorn, där ersättningen för arbete undanhålls beskattning och
inga arbetsgivarvgifter betalas. Utformningen av pensionssystemet har
här två effekter. För det första bidrar pensionernas finansiering till att
höja den skattekil, som gör "svart" arbete lönsamt. För det andra ökar
lönsamheten av "svart" arbete genom att pensionsförmånerna baseras
bara på delar av inkomsterna under yrkeslivet. Det är bara sådana
inkomster som ligger till grund för beskattning som ger pensionsrätt.
Men i dagens system går det att undanhålla inkomster från beskattning
utan att det behöver få konsekvenser för pensionsförmånerna, eftersom
dessa kan tjänas in vid ett annat tillfälle. I ett pensionssystem där alla
inkomster har betydelse är det förenat med en förlust av framtida pension
att inte redovisa alla inkomster vid beskattningen.
Motiven för att skattefinansiera konsumtion eller transfereringar är
endera att det kan bidra till en ökad samhällsekonomisk effektivitet eller
att det har en omfördelande effekt. Det finns vissa rena effektivitetsskäl
för ett obligatoriskt pensionssystem. Men det ger inte argument för ett
system finansierat med skatter. Som har framgått av tidigare avsnitt har
det samlade pensionssystemet relativt svaga omfördelande effekter. ATP-
systemet är regressivt, dvs. höginkomsttagare tenderar att gynnas genom
att få högre förmåner i förhållande till den avgift de betalat in i jäm-
förelse med grupper med lägre inkomster. I gengäld har folkpensions-
systemet fördelningseffekter som går i motsatt riktning. Det är också
folkpensionen som gör att kvinnorna som grupp kommer bättre ut i det
allmänna pensionssystemet än männen. Inom ATP-systemet är utfallet
ungefär lika för både män och kvinnor
Ur fördelningspolitiskt synvinkel är pensionssystemet ineffektivt och det
är inte motiverat med en så hög andel skattefinansiering.
Pensionssystemets utformning har potentiellt stor betydelse för sparandet
i ekonomin. Utan ett offentligt organiserat pensionssystem skulle
pensionen för de flesta vara det viktigaste sparmotivet. Genom att det
offentliga pensionssystemet är uppbyggt som ett fördelningssystem där
pensionerna finansieras löpande med avgiftsintäkter, behövs inget in-
dividuellt sparande för att täcka det grundläggande pensionsskyddet.
Dagens aktiva får i stället förlita sig på att nästa generation uppfyller det
sociala kontrakt som pensionssystemet utgör. Det offentliga systemet ger
också pension på en nivå som innebär att motiven att spara till komplette-
rande pension är relativt begränsade.
Prop. 1993/94:250
41
Trots detta har pensionssystemet svarat för en betydande del av
sparandet i den svenska ekonomin. Under ATP-systemets uppbygg-
nadsskede på 1960- och 1970-talen var avgiftsuttaget högre än vad som
krävdes för att ge inkomster som motsvarade utbetalningarna av ATP-
pensioner. Detta överskott fonderades i AP-fonden. Tillsammans med
den successivt växande avkastningen på fonden stod ATP-systemet
därmed för ett betydande sparande. I början på 1970-talet uppgick AP-
fondssparandet, dvs. AP-fondens årliga tillväxt till följd av avgifts-
överskott samt räntor och utdelningar på fondens tillgångar, till mot-
svarande 4-5 % av BNP. Det skall jämföras med att den totala
nettosparkvoten vid den tiden uppgick till 13 - 14 %.
Därefter har AP-fondens sparande minskat i omfattning och motsvarade
under de första åren på 1990-talet 2 - 3 % av BNP. Men eftersom
samtidigt det totala sparandet i ekonomin också minskat är AP-fonds-
sparandets relativa betydelse lika stor i dag som för två decennier sedan.
Även inom ramen för avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar
har det successivt skett en betydande fonduppbyggnad och sparandet i
dessa system uppgick mot slutet av 1980-talet till 3 % av BNP.
Det totala sparandet i den svenska ekonomin har trendmässigt minskat
under efterkrigstiden. Det är en utveckling Sverige delar med de flesta
andra industriländer, men nedgången har varit mer uttalad i vårt land.
Mot den bakgrunden har det varit ett centralt mål för den ekonomiska
politiken att öka sparandet.
Den djupa lågkonjunkturen i början på 1990-talet har medfört att den
totala sparkvoten i ekonomin under år 1993 hamnade på den lägsta nivån
hittills under efterkrigstiden. Nedgången i sparandet motsvarades av en
ännu större nedgång i investeringarna, medan bytesbalansen - det
finansiella sparandet - förbättrats. Samtidigt har det ägt rum en kraftig
förskjutning från offentligt till privat sparande. Hushållens sparande har
ökat snabbt och ligger på en historiskt sett mycket hög nivå. I gengäld
har sparandet i den offentliga sektorn försämrats kraftigt.
Det låga sparandet kan dock inte i sig anses utgöra något primärt
problem för den svenska ekonomin. Avgörande för en återhämtning är,
förutom en ökad inhemsk och utländsk efterfrågan, dels att investe-
ringarna ökar och därmed i förlängningen tillväxt och sysselsättning, dels
att de offentliga finanserna saneras för att förhindra att statsskuldsutveck-
lingen blir ohanterlig.
Bestämmande för investeringsutvecklingen är främst efterfrågeutveck-
1 ingen i Sverige och på exportmarknaderna samt förväntade vinstnivåer
och ränteläget. Däremot har omfattningen på det inhemska sparandet,
med den internationellt integrerade kapitalmarknad som i dag råder,
knappast någon direkt betydelse för investeringsaktiviteten.
Sparandenivån spelar inte heller någon större roll för den realekono-
miska utvecklingen på längre sikt. Det är nivån på investeringarna i vid
mening, inkluderande investeringar i humankapital, som tillsammans med
hur effektivt ekonomin förmår ta till vara produktiva resurser som
bestämmer den ekonomiska tillväxten. Att stimulera sparandet är inte en
Prop. 1993/94:250
42
väg att öka tillväxten, utan då är förbättrade incitament för investeringar
mer betydelsefulla.
Motivet för ett ökat sparande på samhällelig nivå hänger i stället
samman med hur den konsumtionsökning som investeringar och tillväxt
ger upphov till skall fördelas över tiden. Även om sparandet saknar
betydelse för den realekonomiska utvecklingen, dvs. för tillväxten i BNP,
bestäms inkomstutvecklingen av sparandet. Om investeringarna ökar utan
att sparandet förstärks kommer det att manifesteras i ett underskott i
bytesbalansen, dvs. det ökade reala sparandet motsvaras av minskat
finansiellt sparande och en upplåning utomlands. Denna skuldsättning
leder till framtida räntebetalningar till utlandet som begränsar nationalin-
komsten och konsumtionsutrymmet. Investeringarna finansieras antingen
av dagens yrkesaktiva genom ett högre sparande eller skjuts upp till
morgondagens aktiva genom en upplåning utomlands.
Det är naturligt att en temporär investeringsuppgång finansieras med
upplåning utomlands. Avkastningen på investeringarna kommer att betala
räntorna på upplåningen. Om däremot nivån på sparandet tenderar att
även långsiktigt vara lägre än den nivå på investeringarna som krävs för
att uppnå en tillfredsställande tillväxt kan man tala om ett strukturellt
sparandeunderskott. Detta förefaller ha varit fallet under 1970- och 1980-
talen då bytesbalansen - dvs. skillnaden mellan sparande och investe-
ringar - visade underskott i stort sett varje år trots att investeringarna var
otillräckliga. En tänkbar förklaring till detta är att institutionella
förhållanden - skatter, socialförsäkringssystemets utformning och
svårigheter att upprätthålla ett tillräckligt offentligt sparande - medförde
att den långsiktiga sparkvoten i ekonomin blev för låg.
Avgörande för en bedömning av behovet av framtida sparande och
eventuella åtgärder för att höja detta är därför vilka krav på investeringar
som långsiktigt kommer att ställas för att uppnå en tillfredsställande
ekonomisk tillväxt. Det är uppenbart att det förutsätter en högre
investeringsnivå än i dag. De flesta prognoser förutspår också en
investeringsuppgång under de närmaste åren på 1990-talet. Dessa
prognoser visar emellertid även att förstärkningen av bytesbalansen trots
investeringsökningen kommer att fortsätta. Det innebär att sparandet
beräknas öka och åtminstone under 1990-talet kommer att vara mer än
tillräckligt för att erbjuda en inhemsk finansiering av investeringarna.
Den demografiska utvecklingen en bit in på nästa sekel, med fler äldre
per person i yrkesaktiv ålder utgör ett skäl för att öka sparandet nu, i
synnerhet som demografin är relativt gynnsam under det närmaste
decenniet. Ett ökat sparande kan på sikt utjämna konsumtionsutrymmet.
Den ökade försörjningsbördan efter år 2005 kommer att begränsa
konsumtionen för de som då är yrkesaktiva. Detta kommer att manifes-
teras bl.a. i ökade pensionsutbetalningar och ökade utgifter för vård och
omsorg. Genom att redan nu höja avgifter och skatter till dessa system
för dagens aktiva till nivåer som överstiger dagens utgifter, alternativt
reducera förmånsnivåerna, och på det sättet bygga upp fonder, skulle det
vara möjligt att i framtiden undvika avgiftshöjningar. Det skulle också
innebära en omfördelning mellan generationer. Dagens aktiva får betala
Prop. 1993/94:250
43
en del av sina anspråk på framtida konsumtion. Det innebär att man höjer
sparandet nu för att kunna reducera det i framtiden.
För att ett ökat pensionssparande skall bidra till ett ökat samhälleligt
sparande får emellertid inte annat sparande i ekonomin inte påverkas
negativt. Om t.ex. budgetunderskottet blir i motsvarande grad högre
kommer en fondering bara att svara mot en större statsskuld som också
skall betalas av framtida generationer. Effekten blir i princip densamma,
om än med en arman fördelning, om i stället hushållens sparande och
förmögenhetsbildning reduceras. Framtida generationer kommer då att
ärva en mindre nettoförmögenhet.
Saneringen av de offentliga finanserna gäller mer sparandets fördelning
än dess nivå. Den offentliga sektorns finansiella sparande har under de
senaste åren försämrats kraftigt. I år beräknas det finansiella sparande-
underskottet i den konsoliderade offentliga sektorn (dvs. stat, kommun
och socialförsäkring sammantagna) uppgå till 165 miljarder kronor, vilket
är mer än exempelvis de samlade utgifterna för ålderspension. Till större
delen är underskottet en följd av lågkonjunkturen. Men en icke obetydlig
del kan betraktas som strukturellt, dvs. ett underskott som skulle kvarstå
även vid ett normalt konjunkturläge. En sanering av de offentliga
finanserna är en nödvändig förutsättning för en återhämtning i ekonomin.
Ett bristande förtroende för förmågan att åtminstone på sikt bromsa den
snabba ökningen av den offentliga nettoskulden riskerar att leda till
förväntningar om framtida hög inflation och därmed höga räntor, som i
sin tur kan hejda den uppgång i produktion och investeringar som inletts.
Det jämfört med andra länder låga sparandet i Sverige har varit särskilt
markant vad gäller hushållens sparande. Under senare delen av 1980-talet
var hushållens sparkvot under några år t.o.m. negativ, dvs. konsumtions-
utgifterna översteg inkomsterna. Sedan dess har emellertid hushålls-
sparandet stigit med över 15 procentenheter av hushållens disponibla
inkomster. Detta har bidragit till att fördjupa lågkonjunkturen. Den
relativt höga tillväxt under senare delen av 1990-talet (som bl.a.
regeringens prognoser innebär) förutsätter att hushållens sparande
reduceras från dagens extremt höga nivå.
Hushållens sparande bör långsiktigt vara väsentligt högre än under
1980-talet. Saneringen av de offentliga finanserna bör därför ske utan att
det leder till en alltför kraftig minskning av hushållssparandet.
Slutsatsen är att det finns två mål för sparandet. Det ena är att det
totala sparandet skall ligga på en nivå som kan finansiera investeringarna
och under det närmaste decenniet vara något högre än så för att utjämna
konsumtionsutrymmet mellan generationer. Det målet tycks, med en
hygglig ekonomisk utveckling, kunna uppfyllas under 1990-talet.
Utvecklingen efter sekelskiftet är mer svårbedömd, men med en
långsammare tillväxt finns det, om det inte vidtas några åtgärder, en risk
för att det totala sparandet återigen försvagas.
Det andra målet är att reducera det finansiella underskottet och på sikt
uppnå en ekonomisk balans i den offentliga sektorn. En viktig del i den
offentliga sektorns sparande är det sparande som sker inom ATP-
systemet genom att avgiftsintäkter och avkastning på AP-fonden
Prop. 1993/94:250
44
sammantaget överstiger utbetalda ATP-pensioner. Det är emellertid ett Prop. 1993/94:250
sparande som med nuvarande nivå på avgiftsuttaget framgent kommer att
reduceras.
Pensionsutgiftema kommer under de närmaste decennierna växa i en
takt på nära 2 % per år i reala termer och i stor utsträckning oberoende
av hur hög tillväxten i avgiftsunderlaget blir. Det innebär att sparandet
i det offentliga pensionssystemet i hög grad bestäms av vilken tillväxttakt
som kommer att råda. Prognoser visar att vid låg tillväxt blir sparandet,
med oförändrat avgiftsuttag, snart negativt - AP-fonden minskar och
töms så småningom.
En sådan utveckling skulle sannolikt bidra till att minska det totala
sparandet i samhället. Till viss del skulle det kompenseras av att
trovärdigheten i dagens pensionssystemet minskar vid en låg tillväxt,
vilket i sin tur stimulerar ett privat sparande.
Även med en god ekonomisk tillväxt kommer dock det offentliga
pensionssystemets sparande att minska. Med en tillväxt runt 3 % per år
under resten av 1990-talet beräknas ändå AP-fondssparandet bli halverat.
Det finns således skäl att överväga åtgärder som ökar sparandet inom det
offentliga pensionssystemet.
Regeringens förslag: En genomgripande reform av det allmänna
pensionssystemet vidtas med syfte att göra det mer följsamt mot den
samhällsekonomiska och demografiska utvecklingen samt att stärka
sambandet för den enskilde mellan avgift och förmån. Ålderspen-
sionssystemet skall därmed bli mer robust mot ekonomiska och
demografiska växlingar.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna instämmer i behovet
av en reformering av det allmänna pensionssystemet. Många av remissin-
stanserna framhåller att dagens pensionssystem inte är finansiellt stabilt
på längre sikt och att betydande problem kommer att uppstå några år in
på 2000-talet om inga åtgärder vidtas. Några remissinstanser betonar
vikten av att förändringsarbetet inleds nu och inte skjuts på framtiden. Ett
fåtal remissinstanser anser dock att nuvarande ordning i huvudsak är bra
och att endast mindre förändringar är påkallade.
Skälen för regeringens förslag: Dagens allmänna pensionssystem
uppfyller på väsentliga punkter inte de krav som måste ställas på ett
pensionssystem. Svagheterna i nuvarande ordning har efter hand kommit
45
att bli allt mer framträdande. Pensionssystemets möjligheter att infria
gjorda åtaganden är därmed hotade.
Det finns därför starka skäl för en reformering av pensionssystemet,
med inriktning på att göra det mer följsamt mot samhällsekonomin,
stärka sambandet mellan förvärvsinkomster och pension samt bidra till
ett ökat sparande.
Enligt Pensionsarbetsgruppens bedömning är pensionssystemet i sin
nuvarande utformning inte tillräckligt robust mot framtida ekonomiska
och demografiska påfrestningar. Åtagandena i dagens system saknar
därför den trovärdighet som krävs. För att skapa trovärdighet i pensions-
systemet är en reform som undanröjer osäkerheten med dagens ordning
påkallad.
Ett bibehållande av dagens ordning riskerar att längre fram tvinga fram
drastiska förändringar, med stora retroaktiva effekter som följd. Om
beslut om ett reformerat system fattas nu, finns ett större handlingsut-
rymme vad gäller övergångsregler som kan motverka retroaktiva
effekter.
Regeringen delar Pensionsarbetsgruppens mening att starka skäl talar
för att nu genomföra en genomgripande reform som leder fram till ett
nytt, moderniserat pensionssystem. Att begränsa reformen till smärre
förändringar innebär att en stor del av de problem som vi pekat på i det
föregående skulle finnas kvar.
Villkoren i ett pensionssystem bör vara så stabila som möjligt. Den som
är pensionär eller har få år kvar till pension har små reella möjligheter
att påverka sin ekonomiska situation och kompensera förändringar i
pensionsförmånerna. Retroaktiva effekter av förändrade pensionsregler
är naturligtvis mest uttalade för äldre personer, men kan även göra sig
gällande för yngre.
En reformering av pensionssystemet förutsätter därför att de pensions-
åtaganden som gjorts inom ramen för dagens system i huvudsak infrias.
En reformering får inte leda till att värdet av de pensionsförmåner som
har tjänats in av dagens yrkesaktiva påtagligt förändras. Viss hänsyn
måste även tas till dem som planerat framtida förvärvsarbete m.m. med
utgångspunkt från gällande regler.
Att låta farhågor för retroaktiva effekter förhindra en reformering och
lämna alltför långtgående garantier för pensionerna innebär en risk att
dessa på sikt tränger undan och tvingar fram förändringar i andra
utgiftssystem, där de oönskade effekterna kan vara betydligt större än vad
förändringar inom pensionssystemet kan komma att medföra.
Ett alternativ till en genomgripande reform är successiva förändringar.
Sådana skulle emellertid innebära en fortsatt osäkerhet om framtida pen-
sionsvillkor. Robustheten i systemet blir svagare. Det skulle riskera att
bli föremål för ständigt återkommande justeringar. Den ekonomiska
osäkerhet som vidlåder dagens system skulle ersättas med en politisk
osäkerhet om hur anpassningen till förändrade förutsättningar senare
skulle komma att utformas.
Kraven på långsiktighet och stabilitet leder enligt regeringens be-
dömning till slutsatsen att en reformering av pensionssystemet bör vara
Prop. 1993/94:250
46
så genomgripande som krävs för att det nya system som etableras kan Prop. 1993/94:250
vara i funktion under lång tid framöver. En reform bör syfta till att skapa
ett självständigt ålderspensionssystem som inte kräver återkommande
beslut. De generationer som är unga i dag skall få besked om hur
villkoren för deras pensionering kommer att gestalta sig.
Kravet på stabilitet i pensionsvillkoren kräver samtidigt att övergången
till ett reformerat pensionssystem som till stora delar bygger på andra
principer än det nuvarande sker under en lång period. Det reformerade
pensionssystem som regeringen nu föreslår tar i första hand sikte på
yngre generationer som tillbringar sitt yrkesverksamma liv med de
förvärvs- och familjemönster som råder i dag. De som redan är
pensionerade eller har få år kvar till pension skall inte beröras av
reformen vad avser nya principer för intjänande och värdering av
pensionsrätt.
Med hänsyn till allvaret i de ovan nämnda problem som föranleder en
reform är det angeläget att reformen beslutas och börjar få effekt inom
de närmaste åren. Genom att nu lägga riktlinjer för ett finansiellt robust
system undanröjs den osäkerhet om framtida pensioner som finns i dag
och som sannolikt bidragit till att fördjupa lågkonjunkturen. En reforme-
ring av intjänandereglema får omedelbara effekter vad gäller t.ex.
skattetrycket. Det närmaste decenniets relativt gynnsamma demografiska
utveckling, med en något minskande andel äldre i befolkningen, talar
också starkt för att en reform inte bör vänta.
Regeringens förslag: Ett offentligt och obligatoriskt pensionssystem
skall även fortsättningsvis utgöra grunden för den enskildes pen-
sionsskydd.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser kommenterar inte denna
grundprincip. Några remissinstanser, bl.a. LO och PRO, menar att detta
är ett mycket betydelsefullt och grundläggande ställningstagande som de
hälsar med tillfredsställelse.
Skälen för regeringens förslag: Nuvarande offentliga pensionssystem
utgör ett socialt kontrakt mellan generationer. Dagens yrkesaktiva svarar
för äldre generationers pension i utbyte mot att kommande generationer
kommer att göra detsamma. Ett sådant socialt kontrakt förutsätter
obligatorium.
Effektivitetsskäl talar för att anslutning till ett pensionssystem bör vara
obligatoriskt. Om anslutningen vore frivillig skulle några - av oförstånd
eller medvetet - kunna helt avstå från pensionsskydd eller välja ett alltför
litet pensionsskydd. Dessa kan ändå räkna med att få någon form av
försörjning på ålderdomen eller vid varaktig sjukdom, eftersom ingen
lämnas helt utan försörjning. En sådan trygghet skulle även omfatta den
47
som haft de ekonomiska möjligheterna att teckna och därmed finansiellt Prop. 1993/94:250
bidra till en pensionsförsäkring. Det finns därför skäl att bibehålla ett
obligatoriskt system.
Som i det följande kommer att framgå föreslår regeringen att det
reformerade pensionssystemet i likhet med i dag i huvudsak finansieras
enligt fördelningsprincipen, dvs. utgående pensioner finansieras med
löpande avgiftsintäkter. Ett sådant system förutsätter en obligatorisk
anslutning. Det är ett kontrakt mellan generationer och det kräver att det
tillkommer nya försäkringstagare i tillräcklig omfattning. Det kan
svårligen hanteras på en försäkringsmarknad där enskilda individer väljer
om de vill delta eller ej.
Vidare bör enligt regeringens mening värdet av intjänade pensionsför-
måner följa pris- och löneutvecklingen. Det vore emellertid svårt för ett
enskilt försäkringsbolag, vars intäkter inte med automatik kan överens-
stämma med den samhällsekonomiska tillväxten, att värde- eller
standardsäkrade pensionsförmåner. I stället måste, i vart fall på sikt,
uppräkningen av pensionsförmånerna knytas till avkastningen på
fonderade medel. Ett pensionssystem, där förmånerna skall följa den
allmänna inkomsttillväxten och inte till stor del vara beroende av
räntenivå och kapitalavkastning, måste därför organiseras som ett
obligatoriskt och kollektivt system.
Effektivitetsskäl kan också tala för en offentlig administration. I en
ordning med konkurrerande försäkringsbolag skulle tillkomma kostnader
för marknadsföring, försäljning m.m., vilka kan undvaras i ett offentligt
system. Ett till sina villkor reglerat grundläggande pensionsskydd är
också en förhållandevis homogen tjänst, där kostnader för marknads-
föring m.m. inte skulle uppvägas av större mångfald i utbudet av
pensionslösningar. Ett offentligt system kan också utnyttja administrativa
stordriftsfördelar som ger en mer kostnadseffektiv hantering av systemet.
Det finns därför starka skäl för att det grundläggande pensionsskyddet
skall vara obligatoriskt och förbli en gemensam angelägenhet som
administreras av det offentliga.
Ett obligatoriskt system med offentlig administration innebär en
offentlig finansiering. Detta behöver inte innebära att pensionssystemet
blir skattefinansierat. Även om pensionsavgiften är obligatorisk och
betalas till en offentlig myndighet kan den utformas som en försäkrings-
premie snarare än en skatt.
Regeringens förslag: Det allmänna pensionssystemet skall även
fortsättningsvis omfatta ett ekonomiskt skydd för dem som haft låga
eller inga förvärvsinkomster och förmåner som baseras på hur stora
förvärvsinkomsterna varit under yrkeslivet.
48
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De remissinstanser som redovisar någon stånd-
punkt i denna fråga - bl.a. LO, PRO, Försäkringsöverdomstolen och
Försäkringskasseförbundet - ställer sig samtliga bakom pensionsarbets-
gruppens bedömning.
Skälen för regeringens förslag: Dagens pensionssystem ger ett
grundskydd i form av folkpension och pensionstillskott som garanterar
dem som haft låga inkomster en skälig ekonomisk standard som
pensionär. Förmånerna från den allmänna tilläggspensioneringen baseras
däremot på de förvärvsinkomster den enskilde tidigare haft. Enligt
regeringens mening bör det offentliga systemet även fortsättningsvis svara
för både grundskydd och standardskydd i form av inkomstrelaterad
pension.
Det är för den enskilde naturligt att eftersträva ett pensionsskydd som
ger förmåner som står i relation till inkomsterna under den förvärvsaktiva
perioden. Den ekonomiska standarden som pensionär skall inte avvika
alltför mycket från den man vant sig vid som yrkesaktiv.
Det viktigaste skälet för att det obligatoriska offentliga systemet även
framgent bör omfatta en del som baseras på inkomstbortfall är att dagens
system är av den karaktären och att en övergång till ett offentligt system
med enbart grundskydd skulle vara förenat med höga avgifter för den
enskilde. Om det offentliga pensionssystemet skulle begränsas till att i
framtiden ge enbart grundskydd måste den som önskar en inkomstbaserad
pension utöver grundskyddet betala pensionsavgifter även till ett
kompletterande system. Samtidigt måste de pensionsförmåner som finns
intjänade i ATP-systemet infrias. Finansieringen av dessa måste i huvud-
sak ske med löpande avgiftsintäkter. Dessa belastar även yngre genera-
tioner, som har låg intjänad ATP-rätt. Den samlade avgiftsbelastningen
för den som utöver grundpensionen från det offentliga systemet vill ha
en inkomstrelaterad pension skulle därför komma att bli mycket hög.
De fördelningsmässiga krav som kan ställas på pensionssystemet bör
inte heller begränsas till att avse enbart grundskyddet, utan bör även
omfatta en betydande del av pensionsskyddet därutöver. Det gäller främst
att differentiering av förmåner mellan män och kvinnor med avseende på
skillnader i livslängd inte bör ske vad beträffar den inkomstbaserade
pensionen.
Ett sammanhållet system ger också bättre garantier för ett tillfreds-
ställande grundskydd. Legitimiteten i ett pensionssystem stärks om alla
oavsett inkomst får en betydande del av sitt pensionsskydd från det. Att
separera grundskydd och inkomstbortfall i olika system riskerar att leda
till en press på att nivån på grundskyddet hålls nere.
Det kan inte heller uteslutas att många har en viss " närsynthet", dvs.
tenderar att i yngre år underskatta sitt behov av pensionsskydd på
ålderdomen. Det är en mycket stor andel av inkomsten som under i
princip hela den yrkesverksamma perioden måste avsättas för att en
tillfredsställande pension skall kunna uppnås. Speciellt i unga år kan det
vara många som, i ett frivilligt system, skulle frestas att avstå från
pensionssparande.
Prop. 1993/94:250
49
4 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 250
Det kan vidare finnas en tendens att underskatta att den allmänna Prop. 1993/94:250
standardstegringen i samhället innebär att kraven på levnadsstandard som
framtida pensionär stiger. En obligatorisk inkomstrelaterad pensions-
försäkring fyller funktionen att förhindra att den enskilde gör en
välfärdsförlust genom att fördelningen av inkomsten över livscykeln inte
blir den han eller hon egentligen skulle välja med full överblick över hela
livscykeln.
Regeringens förslag: Förmånerna i det reformerade pensionssyste-
met skall, vid dagens medellivslängd, allmänt sett ligga på ungefär
samma nivå som i dagens system. Taket för pensionsgrundande
inkomster skall räknas upp i takt med den allmänna standardök-
ningen.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Landsorganisationen, jämte bl .a. PRO och Försäk-
ringsöverdomstolen, menar att den obligatoriska pensionen skall
bibehållas på dagens nivå och att avtalspensioner och individuella
pensioner skall utgöra kompletteringar. Andra remissinstanser, bl.a.
Länsrätten i Uppsala, Svenska arbetsgivareföreningen anser att ett
reformerat system bör ha en lägre kompensationsnivå än dagens system.
Konjunkturinstitutet framhåller att behovet av utgiftsnedskämingar i den
offentliga sektorn aktualiserar en avvägning av pensionsskyddet gentemot
andra delar av socialförsäkringen och den offentliga konsumtionen.
Skälen för regeringens förslag: Enligt regeringens mening är de
grundläggande problemet med dagens pensionssystem inte att pensions-
förmånerna generellt sett är för höga utan hänger främst samman med
systemets finansiering och den bristande kopplingen till samhällseko-
nomin. Det finns därför inte skäl att allmänt försämra förmånerna i det
offentliga systemet. Däremot följer av kravet på större följsamhet till
samhällsekonomin att förmånerna blir sämre om den ekonomiska
tillväxten blir svag. Det stora underskott i den offentliga sektorns finanser
som för närvarande råder kan också, mot bakgrund av pensionernas
betydelse för de offentliga finanserna, föranleda en omprövning av de
närmaste decenniernas utgifter för ålderspension inom ramen för
nuvarande system. På lång sikt bör emellertid det allmänna pensions-
systemet ge ett pensionsskydd som, vid dagens nivå på medellivslängden,
har samma omfattning som ATP-systemet.
Den rollfördelning som i dag råder mellan å ena sidan det allmänna och
å andra sidan de avtalsreglerade och individuella pensionssystemen är väl
avvägd. Det offentliga systemets uppgift skall vara att svara för grund-
skyddet och större delen av inkomstskyddet. Grundskyddet skall enligt
förslaget vara på en nivå som ligger klart över vad som krävs för en
"skälig levnadsstandard" enligt socialtjänstlagens mening.
50
Ett riktmärke för reformen skall vara att det nya pensionssystemet vid
en normal samhällsekonomisk utveckling skall ge samma ersättning för
förvärvsinkomster som dagens system. Det skall delvis ses som en
konsekvens av en strävan att det allmänna systemet skall ge både
grundskydd och pension baserad på inkomstbortfall. En reducerad
kompensationsnivå skulle medföra att grundskyddet i praktiken skulle
dominera i det offentliga systemet och inkomstbortfallsprincipen tappa sin
betydelse.
Avgiften till ett obligatoriskt system, som ger förmåner som överstiger
vad den enskilde själv skulle välja i ett frivilligt system, får karaktären
av skatt. För att undvika detta bör avgifterna och kompensationsnivån
sättas med utgångspunkt från att de flesta kompletterar den offentliga
pensionen med avtalspension och eventuellt även privata pensions-
försäkringar.
Av delvis samma skäl finns det anledning att bibehålla ett tak för de
pensionsgrundande inkomsterna. Det är inte rimligt att i ett obligatoriskt
system ge pensionsrätt för hur höga inkomster som helst. Det offentliga
systemet skall därmed inte stå för hela pensionsskyddet, speciellt inte för
grupper med höga inkomster. Det finns fördelar med att en icke
oväsentlig del av det samlade pensionsskyddet hanteras av parterna på
arbetsmarknaden och därmed avvägs mot utrymmet för andra löneför-
måner. Avtalspensionerna är obligatoriska gentemot den enskilde
individen. Av samma skäl som för det offentliga systemet finns därför
skäl att dessa inte blir för omfattande. Det är rimligt att det samlade
pensionsskyddet innefattar en tredje och helt frivillig del vars omfattning
och utformning den enskilde själv kan styra. Även hänsyn till det sam-
hälleliga sparandet talar för att de till viss del fonderade avtalspen-
sionerna och sparande i individuella pensionsförsäkringar ges ett
utrymme. Men det privata pensionssparandet skall ha karaktären av extra
tillskott. Det offentliga systemet och den komplettering som avtalspensio-
nerna ger skall tillgodose ett fullt tillfredsställande pensionsskydd.
Den rollfördelning som i dag råder mellan det samlade pensionssyste-
mets tre delar bör sålunda bestå även i framtiden. De fördelningspolitiska
inslag som påverkar utformningen av det allmänna systemet bör inte
minska i betydelse vid en allmän standardstegring. Taket för pensions-
grundande inkomster i det offentliga systemet skall därför räknas upp i
takt med den allmänna standardstegringen. Med dagens prisindexerande
förmånstak skulle det allmänna pensionssystemet på sikt, i takt med den
ekonomiska standardutvecklingen, komma att för de allra flesta omvand-
las till ett grundpensionssystem. Kompensationsnivå skulle med automatik
komma att reduceras. En strikt bibehållen ordning skulle därför kunna
ses som en principiellt viktig reformering av nuvarande system.
Prop. 1993/94:250
51
Regeringens förslag: I det reformerade pensionssystemet skall för-
månerna baseras på förvärvsinkomsterna under hela livet. Alla
inkomster under taket för pensionsrätt skall i pensionshänseende
väga lika tungt oavsett när under förvärvslivet de tjänats in. Det
skall inte finnas någon övre åldersgräns för intjänande av pensions-
grundande inkomster. Förmånerna i det reformerade pensionssys-
temet skall vara avgiftsbestämda, till skillnad från förmånsbestämda
som i dag.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker att pensions-
systemet skall vara avgiftsbestämt. 1 något fall, bl.a. Länsrätten i
Uppsala, påpekas dock att detta innebär en viss osäkerhet för den
enskilde individen om den framtida pensionen.
Att hela livsinkomsten skall ligga till grund för ålderspensionen
tillstyrks av många remissinstanser. De flesta remissinstanserna bl.a.
Landsorganisationen menar dock att livsinkomstprincipen måste komplet-
teras med fördelningspolitiska inslag som kompenserar dem som till följd
av sjukdom, arbetslöshet m.m. får låg livsinkomst. Några remissin-
stanser, bl.a. Försäkringskasseförbundet och TCO, pekar på att den
framtida arbetsmarknaden kan komma att ställa andra krav än dagens,
bl.a. i form av återkommande studier, och att pensionssystemet inte får
hämma en anpassning till dessa krav. Några remissinstanser, bl.a.
Vänsterpartiets kvinnopolitiska utskott, avvisar helt livsinkomstprincipen.
Skälen för regeringens förslag: Ett grundläggande syfte med en
reformering av pensionssystemet är att stärka sambandet mellan för-
värvsinkomst och pension. Grundprincipen inom det reformerade
pensionssystemet skall vara att förvärvsinkomsten under hela livet skall
påverka pensionen, inte bara inkomsten under vissa år eller upp till en
viss ålder. Vidare skall varje förmånsgrundande inkomst ha lika stor
betydelse oavsett när den tjänats in.
Med dagens ordning där endast förvärvsinkomster under ett begränsat
antal år under yrkeslivet har betydelse för pensionsförmånerna, ges den
som under en period avstått från förvärvsarbete eller arbetat deltid
möjlighet att i pensionshänseende kompensera detta under andra år. Det
gäller bl.a. kvinnor som avstått förvärvsarbete för att vårda barn.
Enligt regeringens mening skall pensionssystemets intjänanderegler inte
generellt utformas utifrån de fördelningspolitiska hänsyn som finns
anledning att ta. Arbetsgruppens material tyder på att dagens regler inte
ger ett för kvinnorna så gynnsamt utfall som debatten i denna fråga
ibland ger intryck av. Ambitionerna om ett gott utfall för både män och
kvinnor tas bättre tillvara genom att ett inkomstbaserat system komplette-
ras med särskilda regler för pensionsrätt för den som har små barn. Det
52
är inte en uppgift för pensionssystemet att kompensera de orättvisor som
kan råda vad gäller lönesättning m.m. under yrkeslivet.
Principen att alla förvärvsinkomster skall ge samma pensionsrätt
innebär att den värdesäkring av intjänade pensionsförmåner som dagens
system innebär bör ersättas med en ordning där pensionsrättemas
värdeutveckling i stället kopplas till den reala standardutvecklingen i
landet. Den form av värdesäkring av intjänad pensionsrätt som finns i
dagens system medför, vid en reallönetillväxt, att inkomster förvärvade
tidigt i livet får långt mindre betydelse för pensionen än inkomster som
förvärvas närmare pensionstidpunkten. Med en uppräkning av pensions-
förmånerna som följer t.ex. reallönetillväxten får varje intjänad krona i
princip samma vikt vid beräkning av den inkomstrelaterade delen av
pensionen.
Dagens pensionssystem är i huvudsak ett förmånsbestämt system. Nivån
på förmånerna, både intjänade och utgående, är beloppsmässigt de-
finierade och värdesäkrade i relation till prisstegringar. Samtidigt gäller
att förmånerna ligger fast oavsett växlingar i den samhällsekonomiska
utvecklingen eller förändringar i demografin. Av detta följer att nivån på
pensionsavgifterna måste anpassas så att intäkterna till systemet blir
tillräckliga. Detta manifesteras bl.a. i det åliggande Riksförsäkringsverket
har att vart femte år till regeringen lämna förslag till avgiftsuttag för
ATP-systemet.
Styrkan i ett förmånsbaserat system ligger i att värdet av pensionsför-
månen av den enskilde kan uppfattas som garanterad. Förmånen kan
betraktas som en fordran på en given inkomst. Men detta medför
samtidigt en instabilitet i förhållande till de inkomster som finansierar
systemet. Denna instabilitet riskerar vid en svag samhällsekonomisk
utveckling att bli så betydande att framtida förmåner likväl inte kan
garanteras.
Ett reformerat pensionssystem bör därför vara avgiftsbaserat. Detta
innebär att förmånerna utformas på ett sådant sätt att avgiftens nivå kan
ligga fast. Detta kräver dels att förmånsnivån för den enskilde bestäms
av inbetalda avgifter, dels att pensionsförmånerna löpande anpassas till
förändringar i samhällsekonomin och befolkningens medellivslängd.
Att systemet görs avgiftsbestämt har betydelse både för den enskilde
och för samhället. För den enskilde innebär det att förmånerna får
betraktas som relativa, dvs. som en fordran på en andel av de samlade
inkomsterna i ekonomin i stället för som i dag en fordran i absoluta
termer. På samhällsnivån ligger betydelsen främst i att ett avgiftsbestämt
system är mer robust. I princip skall den avgift som fastställs aldrig
behöva ändras. Vid en låg ekonomisk tillväxt sker en finansiell an-
passning i stället på förmånssidan i systemet. Vidare kommer en
förändring av genomsnittlig förväntad återstående livslängd att slå igenom
på den pensionsnivå som fastställs vid pensionstillfället i stället för att
föranleda högre pensionsavgifter. Om den förväntade livslängden ökar
förutsätter oförändrad pensionsnivå en förlängd intjänandetid.
Prop. 1993/94:250
53
Regeringens förslag: Det reformerade pensionssystemet skall till sin
huvuddel vara uppbyggt som ett fördelningssystem. Det skall dock
kompletteras med inslag av individuella premiereserver.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Några remissinstanser, bl.a. PRO, SSU, Social-
demokratiska kvinnoförbundet, Statens arbetsgivarverk (SAV) m.fl.
motsätter sig att fördelningssystemet kompletteras med inslag av
premiereserver. SAV framhåller bl.a. att premiereserver utgör ett
främmande inslag i ett obligatoriskt pensionssystem. Konjunkturinstitutet
(Kl) ifrågasätter om fördelarna med ett premiereservsystem verkligen
överväger de administrativa kostnaderna. Kl menar också att det är
osäkert om sparandet i ekonomin påverkas i positiv riktning. Andra
remissinstanser t.ex. Konkurrensverket, SAF och Riksgäldskontoret
pläderar för att premiereservdelen, åtminstone på sikt, i stället bör göras
större än de två procentenheter Pensionsarbetsgruppen föreslår.
Skälen för regeringens förslag: Dagens pensionssystem är uppbyggt
som ett fördelningssystem, dvs. utgående pensionsförmåner finansieras
i princip löpande med avgiftsintäkter under samma period. Därtill
kommer den buffertfondering som AP-fonden svarar för. Fonden
byggdes upp bl.a. med syftet att kompensera det bortfall av privat
sparande som introduktionen av ATP-systemet bedömdes medföra.
Fonduppbyggnaden kunde ske därför att avgiftsuttaget under de inledande
åren medvetet sattes högre än vad som krävdes för att klara då utgående
ATP-pensioner. AP-fonden fyller även funktionen att utgöra en buffert
mot konjunkturella och demografiska svängningar i avgiftsinbetalningar
och pensionsutbetalningama. AP-fonden är emellertid inte någon
integrerad del av ATP-systemet, i den meningen att förmånerna påverkas
av fondens värdetillväxt.
Alternativet till ett fördelningsbaserat pensionssystem är ett premie-
reservsystem. Ett sådant system bygger på att de avgifter som betalas in,
i stället för att finansiera löpande pensionsutgifter, fonderas och
gottskrivs ett individuellt konto. Utgående pensioner finansieras med de
medel som under yrkesperioden successivt fonderats inkl, avkastningen
på dessa medel. Av detta följer att det tar mycket lång tid - i princip en
generations hela yrkesverksamma period - att bygga upp ett fullgånget
premiereservsystem. Detta är också en förklaring till att nästan alla
industriländer har valt fördelningsprincipen i de offentliga pensions-
systemen, eftersom detta möjliggör en snabbare höjning av pensionärer-
nas standard.
Det har i debatten om framtidens pensionssystem, vilket även avspeglas
bland remissinstanserna, pläderats för en successiv övergång till ett
premiereservsystem även för den allmänna pensioneringen. Detta skulle
under en lång uppbyggnadsperiod innebära ett högre sparande i private
54
och individuella former och bidra till att stärka det personliga ägandet i Prop.
samhället.
Ett annat argument som anförts för premiereservsystem är att det
innebär att varje generation sparar till sin egen pension. Därmed undviks
den politiska osäkerheten i att pensionen baseras på ett socialt kontrakt.
Pensionsförmånerna motsvaras genom premiereserverna av individuella
förmögenheter som är civilrättsligt skyddade. Ett premiereservsystem är
också ett ekonomiskt stabilt system. Uppräkningen av förmånerna svarar
alltid mot en faktisk förmögenhetstillväxt i premiereserverna. Det
kommer alltid att finnas finansiella medel till pensionerna utan att
avgifterna behöver regleras.
Det finns emellertid betydande svagheter i ett pensionssystem som helt
baseras på premiereservfondering. I ett sådant system måste värdeutveck-
lingen på pensionsförmånerna vara avhängig avkastningen på det kapital
som finns fonderat i premiereserven. Erfarenhetsmässigt varierar
avkastningen på kapital mer än den ekonomiska tillväxten. Det skulle
således kunna innebära kraftiga svängningar i förmånernas värde. Under
långa perioder, t.ex. under 1970-talet, har kapitalavkastningen varit
förhållandevis låg. Under sådana perioder skulle många få se realvärdet
av sina pensionstillgångar och därmed framtida pension sjunka, vilket kan
skapa fördelningspolitiska spänningar i systemet.
I varje pensionssystem är värdesäkringen av intjänade pensionsrätter
beroende av den samhällsekonomiska utvecklingen. Allmänt sett kan det
därför inte hävdas att ett fonderat system i sig ger bättre långsiktiga
garantier för pensionsförmånerna än ett fördelningssystem. Däremot kan
utformningen av pensionssystemet ha stor betydelse för den samhällseko-
nomiska utvecklingen, vilket i sin tur avgör hur stabila intjänade
pensionsrätter blir.
Med synsättet att pensionen skall betraktas som en uppskjuten arbets-
inkomst förefaller det naturligt att pensionförmånemas värdeutveckling
åtminstone till sin huvuddel knyts till inkomsttillväxten i samhället
snarare än till kapitalavkastningen.
Ett fullgånget premiereservsystem skulle innebära en mycket omfattande
fondering. Pensionsarbetsgruppen redovisar kalkyler som visar att
omfattningen på de fonder som skulle krävas för att svara mot värdet av
dagens ATP-pensioner och intjänade pensionsrättigheter uppgår till en
summa på ca 3 000 - 5 000 miljarder kr. Detta kan jämföras med t.ex.
att BNP år 1993 beräknas ha uppgått till ca 1 500 miljarder kr. Mot
bakgrund av de mycket stora fonder som byggs upp i ett premiere-
servsystem och att de institutioner som förvaltar premiereserverna
sannolikt skulle komma att bli mycket stora kapitalförvaltare kan
önskvärdheten i denna lösning ifrågasättas.
Det avgörande skälet emot en successiv omvandling av dagens system
till ett fullgånget premiereservsystem är emellertid det stora avgiftsuttag
en sådan övergång skulle kräva. De förmåner som redan finns intjänade
i dagens system måste finansieras med pensionsavgifter. Samtidigt skulle
avgifterna till det nya premiereservsystemet komma att fonderas och
därmed inte vara tillgängliga för att finansiera löpande förmåner. Det
1993/94:250
55
skulle således krävas två avgifter: en som finansierar förmåner i det
gamla systemet och en som bygger upp fonder som först i framtiden skall
finansiera nya förmåner. Det samlade avgiftsuttaget skulle därför under
en lång övergångsperiod kunna komma att bli betydande.
AP-fondens behållning skulle visserligen kunna användas vid en över-
gång för att avlasta finansieringen av gamla förmåner. AP-fondens
tillgångar är dock väsentligt mindre än värdet av intjänade förmåner.
Under en lång övergångsperiod skulle höga avgifter behöva tas ut för att
bestrida fordringarna i dagens system.
Det kan noteras att det inom ramen för en försäkringsmässig pen-
sionsavgift på den nivå som föreslås i denna proposition inte går att ens
på sikt öka inslaget av premiereserver. Det enda sättet att åstadkomma
ett ökat sådant inslag är att övergångsvis ta ut avgifter som överstiger den
pensionsrätt som tillgodoräknas. Detta är liktydigt med en skattehöjning.
Enligt regeringens mening är det olämpligt att ta ut skattemässiga avgifter
för att bygga upp individuella premiereserver.
Regeringen bedömer det därför vare sig möjligt eller önskvärt med en
fullständig övergång till ett pensionssystem baserat på premiereserver.
Det finns dock fördelar med premiereserver som bör tas till vara i ett
reformerat pensionssystem. Ett premiereservinslag gör det möjligt att den
sparandeökning som under de närmaste decennierna bör ske inom
pensionssystemet tar formen av ett mer individuellt sparande i stället för
att leda till att den nuvarande AP-fonden växer ytterligare.
Premiereservinslaget har också till syfte att öka den enskildes inflytande
över pensionen. Premiereserverna skall vara knutna till den enskilde
individen, som också skall ha stort inflytande över medlens förvaltning
genom att denne inom vissa ramar skall kunna välja mellan olika
förvaltare med olika inriktning på placeringarna. Villkoren för den del
av förmånerna som är kopplad till premiereservdelen kan också vara mer
flexibelt utformade, t.ex. vad gäller när pensionen tas ut och möjlig-
heterna att välja efterlevandeskydd.
En annan fördel med ett inslag av premiereserver inom ramen för
fördelningssystemet är att det innebär en viss "riskutjämning", i den
meningen att pensionsförmånerna kommer att vara avhängiga både
standardutveckling och kapitalavkastning i samhället
Det bör därför inom ramen för det allmänna fördelningssystemet skapas
ett inslag av premiereserver. Storleken på premiereservinslaget begränsas
av att den pensionsavgift som betalas in till pensionssystem helt skall
överensstämma med den pensionsrätt som tjänas in samt av att AP-
fondens medel skall räcka till för att under en lång övergångsperiod klara
pensionsåtagandena.
Prop. 1993/94:250
56
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Ålderspensionen skall särskiljas som en fri-
stående försäkringsgren och finansieras i sin helhet med en special-
destinerad pensionsavgift. Denna tas ut på alla inkomster som ger
pensionsrätt. Avgiften till ålderspensionssystemet fastställs vid
reformtillfället på försäkringsmässiga grunder och ligger därefter
fast. Fördelningsmässiga inslag görs tydliga och finansieras över
statsbudgeten genom att motsvarande ålderspensionsavgifter löpande
inbetalas till ålderspensionssystemet.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har uttryckligen
kommenterat Pensionsarbetsgruppens förslag i detta avseende. Bland
andra Konjunkturinstitutet ser fördelar med att hålla isär inkomster och
utgifter för inkomstrelaterad pension från fördelningsmässigt motiverade
inslag.
Skälen för regeringens förslag: Den försäkringsmässiga risk som är
aktuell inom ålderspensioneringen - nämligen att leva lång tid efter
pensionering - är av en helt annan och närmast motsatt art än vad gäller
efterlevande- och förtidspensionering. I det senare fallet är det också ett
betydligt större mått av prövning och kontroll än vad som behövs inom
ålderspensioneringen. Även de fördelningspolitiska krav som bör ställas
skiljer sig åt. Ålderspensioneringen är i det perspektivet lättare att
utforma enligt försäkringsmässiga principer än förtidspensioneringen. Det
finns därför skäl att på ett tydligare sätt än i dag särskilja ålderspension
från andra pensionsförmåner.
En ordning där ålderspensioneringen görs fristående från andra försäk-
ringsgrenar får betydelse bl.a. vad gäller finansieringen. I ett avgifts-
bestämt system måste ålderspensionen i sin helhet finansieras med en
avgift på de inkomster som ligger till grund för pensionsförmånerna.
Vidare måste alla inkomster som ger pensionsrätt för ålderspension
avgiftsbeläggas. För att tydliggöra inslag som inte är försäkringsmässiga
utan fördelningspolitiskt motiverade, bör dessa finansieras i särskild
ordning över statsbudgeten. Samtidigt överförs från statsbudgeten medel
som motsvarar ålderspensionsavgifter för de fördelningspolitiskt
motiverade pensionsrättema till ålderspensionssystemet.
Nivån på avgiften fastställs med utgångspunkt från den kompensations-
nivå i förhållande till förvärvsinkomster som systemet skall ha, an-
taganden om den ekonomiska tillväxten och kapitalavkastningen samt den
försäkringsmässiga risken, som i sin tur är beroende av bl.a. dödligheten.
Om avgiften skulle sättas högre än vad som är motiverat på försäkrings-
mässiga grunder är den överskjutande delen att betrakta som en skatt.
Det reformerade pensionssystemets intjänanderegler börjar gälla från
det att reformen träder i kraft. Enligt vår mening bör därför pensionsav-
giften så snart som möjligt fastställas med utgångspunkt från de regler
57
som skall gälla i det reformerade pensionssystemet och med utgångspunkt Prop. 1993/94:250
från vad som anförts ovan om pensionssystemets omfattning och roll. I
annat fall uppnås inte den korrespondens mellan avgifter och förmåner
som skall vara en grundprincip i det reformerade systemet.
Det bör inte, av t.ex. hänsyn till det samhälleliga sparandet, tas ut
någon avgift som ligger utöver den försäkringsmässigt beräknade
pensionsavgiften som enligt det nya systemets principer skall bestämma
pensionsrätten och därmed de framtida förmånerna. Det avgiftsuttag som
bestäms vid reformtillfallet skall gälla även på lång sikt. Avgiftsnivån
skall ligga fast och eventuella förändringar i försäkringsmässiga risker
kompenseras på förmånssidan. Vi bedömer att det pensionssparande som
genereras inom ramen för en försäkringsmässig avgift tillräckligt för att
uppfylla krav på sparande och fondering som bör ställas. Det bör
understrykas att den avgiftsnivå som fastställs vid reformtillfället således
inte skall behöva höjas då de demografiska påfrestningarna ökar in på
nästa sekel.
Regeringens förslag: Förmånerna i det fristående ålderspensions-
systemet skall vara relaterade till den pensionsrätt som intjänats.
Detta system kompletteras med ett grundskydd för dem som haft
inga eller låga pensionsgrundande inkomster. Grundskyddet utformas
som en rätt till utfyllnad upp till en garanterad pensionsnivå.
Grundskyddet finansieras med allmänna skattemedel.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Det föreslagna garantipensionssystemet tillstyrks
eller lämnas utan erinran av de flesta remissinstanser.
Skälen för regeringens förslag: Grundskyddet utgör en nödvändig
komplettering till den pensionrätt som baseras på förvärvsinkomster.
Basen i dagens grundskydd utgörs av folkpensionen som utgår med
samma belopp till alla oavsett pensionsinkomst. Med syfte att förstärka
sambandet mellan förvärvsinkomst och pension bör grundskyddet
framgent i stället utformas som en garanterad pensionsnivå, upp till
vilken det utgår ett tillskott till den som inte har tillräcklig inkomst-
baserad pension. Det innebär bl.a. att den som har en förhållandevis hög
inkomst under yrkeslivet får hela sin pension från den inkomstrelaterade
delen. Därigenom stärks sambandet mellan en inkomstökning under
förvärvslivet och framtida pension, jämfört med om en inkomstoberoende
pension, av samma typ som folkpensionen, också hade utgått.
Förslag till utformning av garantipensionssystemet lämnas i avsnitt 9.
58
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Det reformerade ålderspensionssystemet skall
i första hand ta sikte på yngre generationer. De som redan är
pensionerade eller ha få år kvar till ålderspension skall inte beröras
av reformen.
För mellangenerationen skall det ske en mjuk och stegvis övergång
från det nuvarande pensionssystemet till det reformerade.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte anfört några invänd-
ningar mot det grundläggande synsätt om en mjuk övergång och på den
principiella avvägningen av vilka som skall omfattas av det reformerade
pensionssystemet som kommit till uttryck i arbetsgruppens förslag.
Skälen för regeringens bedömning: De krav på stabilitet i pensions-
villkoren som redogjorts för i avsnitt 4.1 kräver enligt Pensionsarbets-
gruppen att övergången till ett pensionssystem som till stora delar bygger
på andra principer än det nuvarande sker under en lång period. Arbets-
gruppen anser vidare att utformningen av det reformerade pensionssyste-
met i första hand bör ta sikte på yngre generationer som tillbringat sitt
yrkesverksamma liv med de förvärvs- och familjemönster som råder i
dag. De som redan är pensionerade eller har få år kvar till pension bör
inte beröras av det reformerade pensionssystemet och dess principer för
intjänande och värdering av pensionsrätt.
Regeringen delar arbetsgruppens grundläggande syn på principerna för
övergången från de nuvarande till ett reformerat pensionssystem.
Enligt arbetsgruppen skall de som i dag är ålderspensionärer även fort-
sättningsvis få sin pension beräknad enligt de nu gällande reglerna.
Arbetsgruppen anser också att de som vid ikraftträdandet av det
reformerade regelsystemet bara har några få år kvar till dess de uppnår
pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet skall omfattas enbart av
det regelsystem som de under ett långt arbetsliv kan ha inrättat sig efter.
Regeringen ansluter sig till arbetsgruppens bedömning i frågan om vilka
som bör beröras av ett reformerat ålderspensionssystem. Som vi kommer
att redovisa förslag till i avsnitt 10.1 innebär detta att alla som är födda
år 1934 eller tidigare inte skall beröras av det reformerade pensionssyste-
mets intjänanderegler.
Det är enligt arbetsgruppens mening oundvikligt att personer som vid
ikraftträdandet redan kan ha tjänat in pensionsrätt enligt nuvarande regler
berörs av det reformerade pensionssystemet. Regeringen är av samma
uppfattning som arbetsgruppen och instämmer i att dessa personer
samtidigt måste garanteras att de kan tillgodoräknas pensionsrätt för tid
före ikraftträdandet. Detta innebär att det finns ett behov av övergångs-
regler som gör det möjligt att i pensionshänseende ta hänsyn till
inkomster för tid före ikraftträdandet.
59
Arbetsgruppen har gjort den bedömningen att personer födda år 1935 Prop. 1993/94:250
eller senare bör omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet och
att de som är födda år 1954 eller senare bör omfattas fullt ut av detta
medan särskilda övergångsregler bör gälla för personer födda åren
1935 - 1953. Enligt arbetsgruppen gäller att för personer som är födda
år 1953 eller tidigare bör intresset av ett snabbt genomslag få större
tyngd än intresset av ett oförändrat regelsystem.
Regeringen instämmer i de principer som arbetgruppen föreslagit om
att gränsen för vilka som skall omfattas fullt ut av det reformerade
ålderspensionssystemet skall dras så att personer födda år 1954 eller
senare fullt ut omfattas av det reformerade ålderspensionssystemet.
Personer i denna ålder eller yngre har fortfarande typiskt sett större delen
av sitt förvärvsliv framför sig och har alltså fortfarande möjlighet att
anpassa sitt arbetsutbud m.m. efter de nya reglerna inom det reformerade
pensionssystemet.
Allmänt sett är det inte godtagbart med kraftiga tröskeleffekter, dvs.
övergångslösningar som exempelvis medför att en årskull omfattas helt
av det hittillsvarande systemet medan de som är födda året efter omfattas
helt av ett reformerat system. Regeringen är av den uppfattningen, som
överensstämmer med arbetsgruppens, att övergången bör ske enligt regler
som ger ett mjukare utfall. Detta kan göras på flera - tekniskt sett mer
eller mindre svårtillämpade - sätt.
Det alternativ som arbetsgruppen föreslagit och som också vunnit
regeringens gillande är en metod som innefattar successiv infasning enligt
ett system som kan benämnas 20-delsinfasning. Denna metod som vi
redovisar närmare förslag om i avsnitt 10.1 innebär att personer som är
födda åren 1935 - 1953 får vissa delar av sin pension beräknad enligt det
nuvarande systemet och resterande delar beräknade enligt det reforme-
rade systemet. Inom premiereservsystemet förslår vi i denna del, enligt
vad som framgår av avsnitt 6.2, en något avvikande lösning.
Regeringens förslag: Den pensionsrätt som för ett visst år tillgodo-
räknas den enskilde inom ålderspensionssystemet skall baseras på
dennes pensionsgrundande inkomster under samma år.
Värdet av pensionsrätten skall överensstämma med den ålderspen-
sionsavgift som tas ut.
Tillgodoräknad pensionsrätt och ålderspensionsavgift skall faststäl-
las till 18,5 % av den pensionsgrundande inkomsten.
60
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Att det reformerade pensionssystemet skall vara
avgiftsbestämt tillstyrks uttryckligen av bl.a. Statens arbetsgivarverk
(SAV), Konjunkturinstitutet, Försäkringskasseförbundet, Svenska ar-
betsgivareföreningen (SAF), LO, SACO, Generationsutredningen,
Kristdemokratiska ungdomsförbundet. Principen accepteras även av
PRO.
SACO framhåller som positivt att det försäkringsmässiga inslaget i
pensionssystemet ökar. Övergången från förmånsbaserad till avgifts-
grundad pension minskar godtyckligheten i systemet och ökar dess
finansiella stabilitet. SACO ansluter sig till uppfattningen om det väsent-
liga med ett starkt direkt samband mellan inkomst och pension men
anser inte att pensionsförslaget till alla delar uppfyller det kravet.
Generationsutredningen menar att den tydliga kopplingen mellan av-
gifter och förmåner kan bidra till att minska de spänningar mellan olika
generationer, som finns inbyggda i dagens system. Under förutsättning
att de avgifter som staten i vissa fall skall betala till ålderspensionssyste-
met för t.ex. pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar och barn-
år, faktiskt betalas in vid det tillfälle då förmånen intjänas i stället för
att skjutas framåt som en skuld, så belastas en förmånstagande ålders-
grupp i stort sett själv av de avgifter och skatter som bygger upp pen-
sionen.
Lantbrukarnas riksförbund finner arbetsgruppens grundtankar om di-
rekt koppling mellan inbetalda avgifter och utfallande pension vara rikti-
ga-
Förslaget om en ålderspensionsavgift på 18,5 % tillstyrks eller lämnas
utan erinringar av de flesta remissinstanserna. Det tillstyrks uttryckligen
av PRO, som bedömer denna avgiftsprocent nödvändig för att få en
tillfredsställande nivå på ålderspensionerna.
Några av remissinstanserna förespråkar en lägre avgiftsprocent. Så-
lunda förespråkar SAV en avgift om 16,5 % som helt tas i anspråk till
fördelningssystemet. Kompletterande pensionsskydd kan enligt SAV vid
behov åstadkommas genom kollektiva eller enskilda pensionsförsäk-
ringar. SAV framhåller vidare att den finansiella pressen på många
offentliga åtaganden talar mot att låsa alltför stort ekonomiskt utrymme
i det obligatoriska systemet. SAF uttalar sig även för en lägre avgifts-
procent.
Skälen för regeringens förslag: Ett syfte med reformeringen av pen-
sionssystemet är att skapa ett starkare samband mellan å ena sidan in-
komster under förvärvslivet och de avgifter som betalas till systemet
och å andra sidan de pensionsförmåner som erhålls efter pensionering.
Därigenom kommer pensionssystemet i högre grad än i dag att stimu-
lera till förvärvsarbete. Vidare reduceras pensionsavgiftens karaktär av
skatt.
Det reformerade pensionssystemet bör bygga på livsinkomstprincipen.
Detta betyder att i princip alla förvärvsinkomster som en försäkrad har
under hela livet grundar pensionsrätt och ges också ett direkt genomslag
på den kommande ålderspensionen. Vid sidan om förvärvsinkomster
Prop. 1993/94:250
61
och pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar m.m. kommer
även, studier, bamår och värnplikt att påverka ålderspensionen i det
reformerade systemet.
Varje kronas inkomst - oberoende av när den tjänats in - skall enligt
huvudprincipen för det reformerade pensionssystemet påverka den
framtida pensionens storlek. Häri ligger en skillnad gentemot dagens
regler, enligt vilka endast inkomster överstigande ett basbelopp och
intjänade under en begränsad period av förvärvslivet påverkar pensions-
nivån.
Ålderspensionsavgiften i det reformerade systemet skall vara försäk-
ringsmässigt fastställd, på så sätt att de avgifter som betalas in under
förvärvstiden motsvarar de pensionsförmåner som den försäkrade statis-
tiskt sett kan förväntas få ut som ålderspensionär. Den intjänade pen-
sionsrätten skall därför överensstämma med de avgifter som betalas in.
I likhet med i dag skall det dock vara inkomsten och inte avgiften som
läggs till grund för beräkning av själva pensionsrätten. I det fall avgifter
inte erlagts bortfaller normalt inte pensionsrätten med undantag för
egenföretagare. Den pensionsrätt som tillgodoräknas den försäkrade
skall uppgå till samma andel av den pensionsgrundande inkomsten som
avgifter skulle ha inbetalats för.
Det innebär att det reformerade ålderspensionssystemet är avgiftsbe-
stämt i stället för, som nuvarande ATP, förmånsbestämt. Storleken av
den pensionsavgift som tas ut kommer att bestämma storleken av den
pensionsrätt som tjänas in och därmed av ålderspensionen. Ju högre
avgift som tas ut, desto större pensionsrätt skall tillgodoräknas och
desto högre blir pensionerna. Det kommer dock att finnas en begräns-
ning för hur hög pension som kan intjänas. De pensionsgrundande
inkomsterna på vilka avgifter tas ut, skall under ett år kunna högst
utgöra en summa som för år 1995 uppgår till 7,5 basbelopp. Detta s.k.
tak kommer sedan att räknas upp med förändringen av de försäkrades
pensionsgrundande inkomster.
Storleken av ålderspensionsavgiften blir därmed en faktor som har stor
betydelse för kompensationsnivån i systemet, dvs. för hur hög den
nybeviljade pensionen blir i förhållande till inkomsterna under förvärvs-
livet.
Det allmänna pensionssystemet skall enligt vad vi förslagit ovan i av-
snitt 4.4 ge en pension som utgör ungefär samma andel av inkomsterna
under förvärvsperioden som i dagens system. I nuvarande pensionssys-
tem kan en person som förvärvsarbetar i normal omfattning räkna med
att vid pensioneringen få en kompensationsnivå (ålderspension i procent
av slutlönen) på mellan ca 55 % och 65 % av slutlönen, förutsatt 2 %
årlig realtillväxt och under vissa förutsättningar i övrigt.
I det reformerade ålderspensionssystemet kommer kompensationen
inte på samma sätt som i dag att hänga samman med individens inkom-
ster under en begränsad del av förvärvslivet utan, med individens alla
inkomster eller, uttryckt på annat sätt, med hans eller hennes medelin-
komst under livet. För personer med jämn löneutveckling under livet är
det inte någon skillnad mellan slutlön och medellön. För personer med
Prop. 1993/94:250
62
ojämnt fördelad livsinkomst kan däremot genomsnittsnivån och slutnivån
vara väsentligt olika. Med det reformerade pensionssystemet kan man
således inte generellt säga vad en viss avgiftsprocent ger för kompensa-
tionsnivå i betydelsen pension i procent av slutlön.
Som redan fastslagits i avsnitt 4.4 syftar reformeringen av pensions-
systemet inte till att åstadkomma några generella förändringar av den
genomsnittliga förmånsnivå som i dag gäller inom den allmänna pensio-
neringen. Det finns heller inte utrymme för att ta ut så höga avgifter till
ålderspensionssystemet att generella höjningar av förmånsnivåerna upp-
kommer. Procentsatsen för den ålderspensionsavgift som tas ut till det
reformerade pensionssystemet bör alltså fastställas så högt att försäkrade
under vissa förutsättningar i allmänhet inte får lägre pensioner än de
som utges enligt nuvarande regelsystem.
Vid valet av avgiftsnivå för framtiden måste hänsyn också tas till vil-
ken pensionsavgift som faktiskt behövs för att finansiera de pensionsför-
måner som under övergångstiden kommer att fortsätta att utges med
tillämpning av hittillsvarande regelsystem. Avgiftsnivån måste därför
väljas så att avgiftsinkomsterna tillsammans med buffertfonden inom
pensionssystemet förslår till att täcka nuvarande och framtida åtaganden
enligt dagens folkpensions- och ATP-system.
Ett riktmärke för Pensionsarbetsgruppen har varit att den som för-
värvsarbetar i 40 år och haft en helt jämn inkomstutveckling som sam-
manfallit med den genomsnittliga inkomstökningen i ekonomin skall få
en pension som uppgår till 55 - 60% av inkomsten det sista året före
pensioneringen om han eller hon går i pension vid 65 års ålder. Avgifts-
uttaget skall bestämmas så att inbetalda avgifter under yrkeslivet mot-
svarar vad denna person sammantaget kan förväntas få ut i pension
under hela tiden som ålderspensionär. Med den genomsnittliga livslängd
som råder för närvarande och med en antagen ekonomisk tillväxt på
1,5% per år bedömer Pensionsarbetsgruppen att det krävs ett avgiftsut-
tag på 18,5% av de årliga pensionsgrundande inkomsterna.
Regeringen delar Pensionsarbetsgruppens bedömning och föreslår
därför att avgiftsuttag och pensionsrätt i det reformerade pensionssyste-
met skall uppgå till 18,5% av den pensionsgrundande inkomsten.
I enlighet med vad vi redan fastslagit i avsnitt 4.1 att pensionssystemet
skall göras mer följsamt till samhällsekonomin, skall förändringar i
samhällsekonomiska eller demografiska förutsättningar avspeglas i fram-
tida förmånsnivåer medan avgiften skall ligga fast. Det avgiftsuttag som
fastställs vid reformtillfället skall således ligga fast. Därav följer att
även den andel av inkomsten som grundar pensionsrätt ligger fast.
Prop. 1993/94:250
63
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: I det reformerade system skall gälla en nedre
åldersgräns vid 16 år för intjänande av pensionsrätt. Pensionsrätt
intjänas på grundval av alla inkomster av anställning, uppdrag och
annat förvärvsarbete (aktiv näringsverksamhet) enligt samma prin-
ciper som i dag. Pensionsrätt skall tillgodoräknas från den första
kronan av inkomsten varje år, förutsatt att den sammanlagda inkom-
sten uppgår till minst 25 % av basbeloppet.
Med avseende på tid före ikraftträdandet av det nya regelsystemet
skall särskilda regler tillämpas för fastställande av pensionsgrundan-
de inkomst.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Att pensionsrätt skall kunna tjänas in från 16 års
ålder och utan övre åldersgräns tillstyrks uttryckligen av bl.a. SACO
och PRO.
LO är kritisk mot förslaget om intjänande av pensionsrätt efter 65 års
ålder. LO föreslår att någon pensionsrätt inte skall tillgodoräknas den
enskilde efter denna ålder men att avgifter ändå tas ut på inkomster
under de åren.
Centerkvinnorna vänder sig mot förslaget att pensionsrätt skall kunna
intjänas redan från 16 års ålder. Organisationen hänvisar till att för-
äldrar har ett försörjningsansvar för sina barn till dess att dessa har gått
ut gymnasiet, dock längst t.o.m. 19 år och att det är fel att barn under
denna tid börjar betala på pensionen. Centerkvinnoma anser att pen-
sionsrätt i stället skall kunna intjänas från 20 års ålder.
Även Statens löne- och pensionsverk ifrågasätter om inte lägsta ålders-
gräns för intjänande av pensionsrätt bör höjas från 16 år till 20 eller 25
år.
Förslagen om fastställande av pensionsgrundande inkomst tillstyrks av
Riksskatteverket (RSV), som samtidigt anför vissa synpunkter om den
faktiska hanteringen vid fastställandet härav.
Förslaget att inkomster måste överstiga 25 % av basbeloppet för att
vara pensionsgrundande tillstyrks av PRO. Inte heller RSV har något att
erinra. RSV menar att denna nivå av administrativa skäl bör avse in-
komsten före avdrag för egenavgift till ålderspensioneringen. Förslaget
ifrågasätts däremot av Försäkringskasseförbundet, som undrar om de
anförda tekniska svårigheterna verkligen bör väga tyngre än grundregeln
om intjänanderätt från första kronan. Länsstyrelsen i Västernorrlands
län menar att gränsen bör sättas så att även tillfälliga inkomster som
ungdomar har i början av sitt yrkesliv kommer med i systemet.
64
Försäkringsöverdomstolen menar att det bör undersökas i vad mån
olika inkomstbegrepp som används i betänkandet kan göras mer enhet-
liga.
Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler kan ATP
intjänas fr.o.m. fyllda 16 år t.o.m. det år då den försäkrade uppnår
64 års ålder. För år då någon erhållit hel ålderspension hela året kan
pensionsrätt inte intjänas. För förtidspensionärers förvärv av ålderspen-
sionsrätt gäller särskilda regler.
Pensionsgrundande är inkomster av förvärvsarbete i form av anställ-
ning, varmed likställs uppdrag, och annat förvärvsarbete, varmed i hu-
vudsak förstås inkomst av aktiv näringsverksamhet och tillfälliga för-
värvsinkomster av självständigt bedriven verksamhet. Till grund för be-
räkningen av pensionsgrundande inkomst läggs den försäkrades taxering
till statlig inkomstskatt. För inkomster som är pensionsgrundande men
inte beskattas i Sverige skall särskild uppgift lämnas av arbetsgivaren.
Pensionsgrundande som anställningsinkomst är lön, annan ersättning i
pengar och nettovärdet av andra utgivna skattepliktiga förmåner så som
fri kost, bostadsförmån eller bilförmån till en arbetstagare i allmän eller
enskild tjänst. Som anställningsinkomst räknas också ersättning i pengar
eller andra skattepliktiga förmåner för arbete som en försäkrad utfört
för annans räkning utan att vara anställd, s.k. uppdragsinkomst. Ersätt-
ningar understigande ett halvt basbelopp som idrottsutövare får från
ideell idrottsförening är dock inte pensionsgrundande.
Lön från en och samma arbetsgivare eller uppdragsgivare som inte
uppgått till 1 000 kr under året är inte pensionsgrundande som anställ-
ningsinkomst. På samma sätt är inkomst av aktiv näringsverksamhet
understigande 1 000 kr per år inte pensionsgrundande som inkomst av
annat förvärvsarbete. De socialförsäkringsersättningar m.m. som är
pensionsgrundande (se avsnitt 5.3) tas däremot i beaktande även om de
understiger 1 000 kr under året.
För inkomster av anställning och uppdrag betalas socialavgifter av
arbetsgivaren respektive uppdragsgivaren, medan den försäkrade själv
betalar avgifter på inkomst av annat förvärvsarbete.
Arbetsgivaravgifter betalas inte på lön eller annan ersättning till en
och samma arbetstagare om den under året inte uppgått till minst
1 000 kr. På motsvarande sätt betalas inte egenavgifter om avgiftsunder-
laget understiger 1 000 kr ett år.
Pensionsgrundande för ATP är i dag enbart inkomster av anställning
och annat förvärvsarbete i den mån summan därav överstiger ett basbe-
lopp (35 200 kr år 1994). Inkomster över 7,5 basbelopp (264 000 kr år
1994) är inte pensionsgrundande för ATP.
Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att det i det reformerade pen-
sionssystemet liksom i dag skall finnas en nedre åldersgräns vid 16 år.
För år före det år då en person uppnår denna ålder skall alltså pensions-
rätt inte kunna intjänas. Denna åldersgräns har ifrågasatts av vissa re-
missinstanser. Vi delar dock arbetsgruppens bedömning att den lägsta
åldersgränsen för intjänande av pensionsrätt bör vara 16 år. Skulle den-
na åldersgräns höjas, skulle ett antal år med förvärvsarbete komma att
Prop. 1993/94:250
65
5 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 250
sakna betydelse i pensionshänseende för dem som börjar förvärvsarbeta
tidigt. Något sådant anser vi inte vara förenligt med den grundläggande
tanken att det reformerade pensionssystemet skall bygga på livsinkomst-
principen.
En grundtanke med det reformerade pensionssystemet är att detta skall
präglas av ett stort mått av flexibilitet såvitt gäller tidpunkten för ålder-
spensionering. För att åstadkomma detta bör det som föreslagits i av-
snitt 4.5 inte finnas någon övre åldersgräns för intjänande av pensions-
rätt i det reformerade pensionssystemet, vare sig i fördelningssystemet
eller i premiereservdelen. Detta skall gälla inte bara förmånssidan utan
också med avseende på uttaget av ålderspensionsavgifter. Pensionsrätt
skall alltså också efter fyllda 65 år kunna förvärvas vid fortsatt för-
värvsarbete och avgifter betalas härför. Detta gäller oavsett hur gammal
personen är. Någon motsvarighet till nuvarande regel att pensionsrätt
inte kan intjänas för år då någon hela året fått hel ålderspension är
enligt vår mening inte påkallad inom ramen för det reformerade regel-
systemet.
Nuvarande bestämmelse att beräkning av pensionsgrundande inkomst
inte skall göras för det år då någon avlidit bör däremot kvarstå oför-
ändrad. Den är av betydelse för beräkningen av efterlevandepension.
Administrativa skäl talar för att bibehålla regeln.
Pensionsgrundande inkomster bör i det reformerade pensionssystemet,
liksom för närvarande, utgöras av inkomster i form av lön och uppdrag-
sersättning (anställningsinkomster) samt inkomster av aktiv näringsverk-
samhet m.m. (inkomst av annat förvärvsarbete). Även skattepliktiga
förmåner som fri kost, bostadsförmån, bilförmån, m.m. bör grunda
pensionsrätt - och avgiftsskyldighet - på samma sätt som i dag.
Avgifter till pensionssystemet på anställningsinkomster skall även fort-
sättningsvis erläggas av arbetsgivaren (uppdragsgivaren) och på inkomst
av annat förvärvsarbete av den försäkrade själv. En del av ålderspen-
sionsavgiften kan emellertid komma att betalas i form av egenavgifter
också på anställnings- och uppdragsinkomster. Vi återkommer till frågor
om avgifternas utformning i avsnitt 13.
Också i det reformerade pensionssystemet bör som utgångspunkt gälla
nuvarande regel att beräkningen av pensionsgrundande inkomst görs på
grundval av taxeringen till statlig inkomstskatt. Detta innebär att till
grund för pensionsrätt inom både fördelnings- och premiereservsystemet
skall läggas de inkomstuppgifter som anges i självdeklarationema såda-
na de bestäms slutligt vid skattetaxeringen.
Det kan i detta sammanhang påpekas att enligt dagens regler räknas
egenavgifter inom sjuk- respektive arbetslöshetsförsäkringarna in i den
pensionsgrundande inkomsten. Dagens regler medför därför att både
avgiften till dessa försäkringar och förmånerna som betalas ut från dem
är pensionsgrundande. Vidare får en eventuell framtida förändring av
avgiftsuttaget till dessa försäkringar olika effekt på pensionsgrundande
inkomst beroende på om avgiftsförändringen tar formen av en justering
av arbetsgivaravgiften eller av en egenavgift. Exempelvis kommer en
höjd arbetsgivaravgift att på sikt reducera de pensionsgrundande inkom-
Prop. 1993/94:250
66
stema, medan höjd egenavgift inte har den effekten. Ur principiell syn-
vinkel är det också tveksamt om avgifter till försäkringssystem som en
ålderspensionär normalt inte omfattas av skall ingå i underlaget för be-
räkning av ålderspensionsrätt. Enligt vår mening finns det därför an-
ledning att under den fortsatta beredningen överväga eventuella föränd-
ringar i behandlingen av egenavgifter vid fastställande av pensionsgrun-
dande inkomst.
Pensionsgrundande skall också i det reformerade pensionssystemet
vara enbart inkomster upp till ett visst belopp. Vid ikraftträdandet av
det reformerade pensionssystemet skall detta belopp i princip motsvara
dagens ATP-tak om 7,5 basbelopp. Som vi kommer att föreslå i avsnitt
5.9 skall det framöver räknas upp med ett PGI-index i stället för pris-
index.
En väsentlig princip för det reformerade pensionssystemet skall enligt
vår mening vara att pensionsrätt skall kunna intjänas från i princip den
första kronans inkomst varje år och att det inte skall finnas någon mots-
varighet till nuvarande basbeloppsavdrag inom ATP-systemet vid be-
räkningen av pensionsgrundande inkomst. Enligt nuvarande regler kom-
penseras inkomster om ett basbelopp och därunder genom folkpensio-
neringen. Denna avses dock, som utvecklas närmare i avsnitt 9, inte
firmas kvar i det reformerade regelsystemet. Av administrativa skäl är
det emellertid ofrånkomligt att också i det reformerade systemet införa
en viss beloppsgräns som inkomsten måste överstiga för att den skall
grunda pensionsrätt. Det behövs alltså en nedre gräns för intjänande av
pensionsrätt.
Som beskrivits i det föregående finns i dag - utöver regeln att enbart
inkomster överstigande ett basbelopp är pensionsgrundande för ATP -
den begränsningen att inkomster under 1 000 kr från en arbetsgivare
inte anses som anställningsinkomst och att inkomster av aktiv närings-
verksamhet måste uppgå till minst det beloppet för att vara pensions-
grundande. Detta undantag har samband med regeln att kontrolluppgift
inte behöver lämnas av en fysisk person om den ersättning som han
utgett till annan för tillfälligt arbete understiger 1 000 kr.
Att i det reformerade pensionssystemet möjliggöra att pensionsrätt kan
intjänas på inkomster som under ett år uppgår till enbart någon eller
några kronor torde vara mindre lämpligt, då detta skulle leda till ett
mycket omfattande uppgiftslämnande och kräva mycket i fråga om taxe-
ring och uppbörd av avgifter. Det bör föreligga parallellitet mellan in-
komster som är pensionsgrundande och inkomster som är avgiftsplikti-
ga. Vi delar Pensionsarbetsgruppens mening att det bör införas en nedre
gräns för beräkning av pensionsgrundande (och avgiftspliktig) inkomst
som i vart fall anknyter till skyldigheten att lämna kontrolluppgift. Den-
na gräns går, som nämnts ovan, i dag vid 1 000 kr såvitt gäller ersätt-
ningar utgivna av en fysisk person under ett år. I övriga fall går grän-
sen vid 100 kr under ett år. Att ha olika gränser för pensionsrätt bero-
ende på om den som utgett ersättningen är fysisk eller juridisk person är
dock inte lämpligt.
Prop. 1993/94:250
67
Vår slutsats är därför att det i det reformerade pensionssystemet bör
finnas en motsvarighet till nuvarande regel att pensionsgrundande och
avgiftspliktiga är inkomster från en och samma arbetsgivare eller upp-
dragsgivare enbart under förutsättning att de för hela året uppgått till
totalt minst 1 000 kr. I parallellitet härmed bör också krävas att inkom-
ster som egenföretagare har uppgår till minst 1 000 kr under året för att
de skall grunda pensionsrätt och avgiftsskyldighet. Dessa regler bör
gälla bara för förvärvsinkomster. För de socialförsäkringsersättningar
m.m. som vi i det följande föreslår skall grunda pensionsrätt bör inte
finnas några motsvarande begränsningar på förmåns- eller avgiftssidan.
Med den sålunda föreslagna gränsen vid 1 000 kr blir emellertid långt
ifrån alla administrativa problem lösta. Vad man åstadkommer därmed
är överensstämmelse mellan å ena sidan skyldigheten att lämna kontrol-
luppgift och att betala pensionsavgifter och å andra sidan intjänande av
pensionsrätt. Man får däremot inte automatiskt något administrativt
system som hänför kontrolluppgiften och avgiften till en viss person.
Detta har att göra med att den pensionsgrundande inkomsten beräknas
på grundval av den försäkrades taxerade inkomst, alltså med utgångs-
punkt från dennes självdeklaration. Skyldighet att avge självdeklaration
föreligger först om den försäkrade haft väsentligt högre inkomster än
1 000 kr. För fysiska personer gäller fr.o.m. inkomståret 1994 att själv-
deklaration skall lämnas när bruttoinkomsterna av tjänst och/eller aktiv
näringsverksamhet uppgått till sammanlagt minst 25 % av basbeloppet
(8 800 kr för år 1994). Om det inom pensionssystemet inte införs en
motsvarande inkomstgräns, skulle krävas att deklarationsskyldigheten
utvidgas eller att det inrättas ett särskilt taxeringsförfarande för att på
grundval av kontrolluppgifter kunna fastställa pensionsgrundande in-
komst såvitt gäller sådana begränsade inkomster. Något sådant skulle
enligt vår bedömning vara förenat med så stora tekniska svårigheter och
kräva så betydande administrativa insatser att vi anser det rimligt att låta
gränsen för deklarationsskyldighet och lägsta inkomst för intjänande av
pensionsrätt sammanfalla. Detta innebär att om deklarationsgränsen i
framtiden skulle ändras, bör motsvarande ändring göras i pensionssyste-
met.
När det gäller pensionsrätt i det reformerade pensionssystemet finns
således enligt vår mening tungt vägande administrativa skäl för att ha en
nedre gräns vid inkomster motsvarande 25 % av basbeloppet, vilket
alltså sammanfaller med skyldigheten att avge självdeklaration, och att
pensionsrätt därmed kan tillgodoräknas först om den sammanlagda år-
sinkomsten överstiger det beloppet.
Sammanfattningsvis föreslår vi alltså följande. Pensionsrätt intjänas på
alla pensionsgrundande inkomster under ett år från i princip första kro-
nan. För att pensionsrätt skall tillgodoräknas krävs dock att de samman-
lagda pensionsgrundande inkomsterna under året uppgått till minst 25 %
av basbeloppet. Om detta är fallet är hela inkomsten från botten pen-
sionsgrundande. Uppgår däremot inkomsterna inte till det nämnda be-
loppet, tillgodoräknas inte någon pensionsrätt för det året. Arbetsgivar-
Prop. 1993/94:250
68
avgifter tas däremot ut, med den ovan föreslagna 1 000-kronorsgränsen
som enda inskränkning, på alla inkomster.
Det föreslagna gränsbeloppet om 25 % av basbeloppet bör avse sum-
man av pensionsgrundande förvärvsinkomster och sådana skattepliktiga
socialförsäkringsersättningar m.m. som enligt vårt förslag i avsnitt 5.3
och 5.4 skall grunda pensionsrätt. Det är alltså totalbeloppet för inkom-
ster av förvärvsarbete och pensionsgrundande och skattepliktiga social-
försäkringsförmåner i form av sjukpenning, arbetslöshetsstöd m.m. som
måste överstiga 25 % av basbeloppet för att pensionsrätt skall tillgodo-
räknas för året. Eftersom det föreslagna gränsbeloppet är anknutet till
taxeringssystemet tas i sammanhanget inte hänsyn till sådan pensions-
rätt som tillgodoräknas för bamår, värnpliktstjänstgöring eller för för-
tidspensionärer. Som kommer att föreslås i avsnitt 5.3 är dock avsikten
att pensionsrätt för verksamheter av dessa slag alltid skall gottskrivas
oberoende av det värde som den pensionsrätten representerar, dvs. utan
någon nedre beloppsgräns.
En fördel med den föreslagna lösningen med ett nedre gränsbelopp
vad avser skattepliktiga inkomster och socialförsäkringsersättningar
m.m., utöver att den inte kräver en omfattande omläggning av deklara-
tions- eller taxeringsförfarandet, är att pensionsrätt inte behöver regi-
streras särskilt och pension inte kommer att behöva utbetalas till perso-
ner som haft mycket små inkomster i Sverige och som kanske vistats
här högst tillfälligt.
Några ytterligare regler för att vid mycket låg årlig pensionsgrundande
inkomst begränsa rätten till små pensionsbelopp bör inte övervägas. För
att pensionsrätt som intjänats på förvärvsinkomster sedermera skall re-
sultera i en ålderspension skall det alltså vara tillräckligt att pensionsrätt
tillgodoräknats under ett enda år. Detta bör enligt vår mening gälla för
både fördelnings- och premiereservsystemet.
När det gäller sådan pensionsrätt som tillgodoräknas för bamår och
vid värnpliktstjänstgöring, delar vi Pensionsarbetsgruppens uppfattning
att det bör uppställas särskilda villkor om krav på en viss minsta pen-
sionsrätt intjänad på grundval av förvärvsinkomster, för att den skall
kunna realiseras i en faktisk pensionsutbetalning. Vi återkommer till
detta i avsnitt 5.5.1 och 5.6.
Den av oss föreslagna övergångslösningen i avsnitt 10 förutsätter dock
att pensionsrätt tillgodoräknas också inom ramen för det reformerade
systemets fördelningsdel - men inte premiereservdel - på grundval av
inkomster före ikraftträdandet. Detta bör ske på det sättet att den pen-
sionspoäng som registrerats för ATP med tillägg av poäng för att mot-
svara folkpensionsavdraget omvandlas till pensionsrätt. De närmare
utformningen av hur detta skall ske redovisas i avsnitt 10.
Prop. 1993/94:250
69
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: De socialförsäkringsersättningar m.m. som
enligt nuvarande regler är pensionsgrundande för ATP skall vara
pensionsgrundande även i det reformerade systemet.
Pensionsrätt skall i flertalet fall tillgodoräknas på grundval av er-
sättningens faktiska belopp.
Motsvarande socialförsäkring eller i förekommande fall staten beta-
lar ålderspensionsavgift för sådana ersättningar.
För personer som uppbär sjukpenning eller dagpenning från arbets-
löshetsförsäkringen skall pensionsrätt även tillgodoräknas för en
fiktiv inkomst motsvarande 10 % av den inkomst som legat till
grund för att bestämma sjuk-, eller dagpenningens storlek (s.k. pen-
sionsrätt för bakomliggande inkomst). För rehabiliteringspenning
skall pensionsrätt för bakomliggande inkomst ges för en fiktiv in-
komst motsvarande 5 % av den inkomst som legat till grund för att
bestämma denna ersättnings storlek.
Pensionsavgifter avseende bakomliggande inkomst finansieras inom
ramen för motsvarande socialförsäkring.
Pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall inte ges för förfluten
tid.
Pensionsarbetsgruppen förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag med undantag för den tekniska utformningen av förslaget om
pensionsrätt för bakomliggande inkomst för den som uppburit sjukpen-
ning, rehabiliteringspenning eller dagpenning från arbetslöshetsförsäk-
ringen. Pensionsarbetsgruppen har dessutom föreslagit en begränsnings-
regel av innebörd att pensionsrätt för bakomliggande inkomst tillgodo-
räknas högst två år under en femårsperiod
Remissinstanserna: Förslaget att socialförsäkringsersättningar m.m.
skall grunda pensionsrätt tillstyrks eller lämnas utan erinran av flertalet
remissinstanser.
Kristdemokratiska ungdomsförbundet anser att förslagen vad gäller
pensionsgrundande socialförsäkringsförmåner skall omprövas. Enligt
KDU är det i det nuvarande ekonomiska läget och med framtidens ut-
maningar i form av demografiska förändringar inte rimligt att staten
skall betala in avgifter härför till pensionssystmet. KDU menar att en
naturlig gränsdragning är att det som inte är lönearbete ger personen i
fråga rätt till en viss minimipension. Detta skulle minska statens utgifter
till pensionssystemet.
Centrala studiestödsnämnden (CSN) föreslår att pensionsrätt för stude-
rande med vuxenstudiestöd skall tillgodoräknas minst på en inkomst
enligt en utfyllnadsmodell upp till 40 % av genomsnittsinkomsten för
alla försäkrade.
Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), Konjukturinstitutet (Kl) och PRO till-
styrker uttryckligen förslaget om pensionsrätt för bakomliggande in-
70
komst. Förslaget att den för sjukpenning, rehabiliteringspenning eller
dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen bakomliggande inkomsten
skall under viss tid grunda pensionsrätt har däremot gett upphov till i
viss mån delade meningar hos remissinstanserna. Förslaget tillstyrks
uttryckligen av Riksförsäkringsverket (RFV) AMS, Kl, LO, TCO,
PRO, Arbetslöshetskassornas samorganisation och Handikappförbundens
samarbetsorganisation. Vissa av dessa remissinstanser förordar dock
utvidgningar eller ändringar.
Enligt LO bör bakomliggande inkomst vid sjukdom och arbetslöshet
alltid räknas upp till det vid respektive tidpunkt gällande förmånstaket i
pensionssystemet. Samma ståndpunkt intar TCO och Arbetslöshetskas-
sornas samorganisation såvitt gäller bakomliggande inkomst vid arbets-
löshet. LO och TCO avstyrker vidare den föreslagna begränsningen till
två år under en femårsperiod. Ytterligare anser LO att bakomliggande
inkomst bör ge pensionsrätt från den första dagen i en sjuk- eller arbets-
löshetsperiod. Arbetslöshetskassornas samorganisation anför att pen-
sionsrätt för bakomliggande inkomst bör ges för varje dag som arbets-
löshetsersättning uppbärs. Samarbetsorgan för invandrarorganisationer
i Sverige anser det vara viktigt att bakomliggande inkomst vid sjukdom
och arbetslöshet kan räknas från första dagen och utan begränsningar i
övrigt.
Handikappförbundens samarbetsorgan, som tillstyrker förslaget om
pensionsrätt för bakomliggande inkomst anser att den bakomliggande
inkomsten skall beaktas utan någon tidsmässig begränsning.
CSN föreslår att pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall ges
personer med utbildningsbidrag, liksom dem som får särskilt vuxen-
studiestöd (SVUX) och särskilt vuxenstudiestöd för arbetslösa
(SVUXA). Ett syfte härmed är att pensionsrätten skall bli densamma för
den som aktivt väljer utbildning under sin arbetslöshet och den som
passivt uppbär arbetslöshetsersättning. Handikappförbundens samarbets-
organ anser att pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall beräknas
på sjukpenning och arbetslöshetsersättning utan någon inskränkning. LO
förordar att pensionsrätt för bakomliggande inkomster ges även personer
med utbildningsbidrag, eftersom detta bidrag är ett alternativ till arbets-
löshetsersättning. Arbetslöshetskassornas samorganisation anför liknande
synpunkter. RFV delar LO:s uppfattning i denna fråga och menar att det
inte bör byggas in hinder mot ökad kompetens och högre utbildnings-
nivå i regelsystemen, som gör att den enskilde får en sämre kompensa-
tion vid utbildning i samband med arbetslöshet än när han eller hon
uppbär kontantstöd.
RFV påtalar vidare att regelkonstruktionen när det gäller bakom-
liggande inkomst generellt måste ses över. Verket menar att det är o-
möjligt att tillämpa reglerna på ett kvalitativt godtagbart sätt med rim-
liga administrativa insatser och hänvisar till särreglering och undantags-
fall i de olika försäkringarna. Enligt RFV:s bestämda uppfattning måste
därför - om den bakomliggande inkomsten skall användas - en föränd-
ring göras i syfte att schablonisera reglerna, till utformningen av själva
pensionsrätten för bakomliggande inkomst.
Prop. 1993/94:250
71
Skattebetalarnas förening och Statens arbetsgivarverk avstyrker för-
slaget om pensionsrätt för bakomliggande inkomst.
Svenska arbetsgivareföreningen pekar på att ett avstående från för-
slaget om pensionsrätt för bakomliggande inkomst vid sjukdom utgör ett
alternativ för att minska kostnaderna för reformen och det budgetunder-
skott denna har till följd.
Försäkringskasseförbundet efterlyser anvisningar om hur den bakom-
liggande inkomsten skall tas fram och beräknas. Enligt förbundet blir
det troligtvis ett administrativt krångligt system med rapportering från
både arbetsgivare och avtalsförsäkringar. Att snabbt få i bruk ett
maskinellt rapporteringssystem är därför mycket angeläget.
Statens löne- och pensionsverk kan till nöds acceptera att endast fak-
tiskt utbetald ersättning vid sjukdom och arbetslöshet grundar pensions-
rätt för tid före ikraftträdande av det reformerade pensionssystemet,
men undrar samtidigt varför inte en viss schablonuppräkning kan göras.
Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler för ATP i
11 kap. 2 § AFL behandlas som inkomst av anställning för ATP ett
flertal olika socialförsäkringsersättningar m.m. som träder i stället för
förvärvsinkomster eller som av annat skäl gjorts pensionsgrundande.
Dessa ersättningar ger upphov till pensionsrätt med belopp som stor-
leksmässigt motsvarar den ersättning som utbetalas. Några mot pen-
sionsrätten svarande avgifter betalas - med något undantag när - inte av
vare sig den berättigade eller av den berörda socialförsäkringsgrenen
eller staten. Inte heller finansieras detta pensionsintjänande särskilt i
någon annan form. Ersättningar som på detta sätt grundar pensionsrätt i
nuvarande system är bl.a. sjukpenning, arbetslöshetsstöd, utbildnings-
bidrag och vissa andra studieersättningar.
I likhet med Pensionsarbetsgruppen anser vi att de nu beskrivna reg-
lerna bör överföras till att gälla också i det reformerade pensionssyste-
met.
Pensionsarbetsgruppen har gjort en genomgång och prövning av de
olika socialförsäkringsförmåner m.m. som i dag grundar pensionsrätt
för ATP enligt 11 kap. 2 och 3 §§ AFL och har därvid prövat i vad
mån inskränkningar eller utvidgningar beträffande pensionsrätt för dessa
förmåner i det reformerade pensionssystemet kan vara motiverade. Ar-
betsgruppens slutsats är att några sådana förändringar för närvarande
inte framstår som påkallade. Vi delar pensionsarbetsgruppens uppfatt-
ning i denna del. I det reformerade pensionssystemet bör alltså vara
pensionsgrundande samma socialförsäkringsersättningar m.m. som
enligt dagens ATP-system. Några begränsningar i förhållande till vad
som nu gäller föreslår vi därför inte. Detta innebär att sjukpenning,
rehabiliteringspenning, föräldrapenningförmåner, vårdbidrag m.fl. för-
måner kommer att vara pensionsgrundande i det reformerade pensions-
systemet. När det gäller frågan om en eventuell utvidgning av vilka
förmåner som skall vara pensionsgrundande återkommer vi i det följan-
de.
Till skillnad från vad som är fallet i dag skall enligt vad vi föreslår
avgifter erläggas till ålderspensioneringen för den pensionsrätt som de
Prop. 1993/94:250
72
pensionsgrundande socialförsäkringsersättningama m.m. ger upphov till.
Avgifter skall enligt vårt förslag erläggas inom ramen för motsvarande
socialförsäkring eller när det gäller pensionsgrundande förmåner vid
sidan av socialförsäkringen av staten över respektive huvudtitel i stats-
budgeten.
Med de övergångslösningar som vi i avsnitt 10 föreslår skall gälla för
reformeringen av pensionssystemet kommer också inkomster som in-
tjänats före ikraftträdandet av de nya reglerna att - beroende på födel-
seår - i större eller mindre utsträckning bli av betydelse för beräkningen
av pensioner enligt det reformerade pensionssystemet. Det är därför av
vikt att också socialförsäkringsersättningar m.m. som uppburits under
förfluten tid grundar pensionsrätt i det reformerade systemet. Vi före-
slår således att pensionsrätt på olika sådana ersättningar skall tillgodo-
räknas inte bara för framtiden utan också för tiden före ikraftträdandet
av det nya regelsystemet.
Någon annan lösning torde för övrigt inte kunna komma i fråga, efter-
som de socialförsäkringsförmåner m.m. som det här gäller är skatteplik-
tiga och utgör del av den skattepliktiga och därmed pensionsgrundande
inkomst som för olika år i förfluten tid manifesterat sig i ATP-poäng
för de försäkrade. Endast med stora svårigheter skulle det vara möjligt
att nu i efterhand särskilja vissa delar av den pensionsgrundande in-
komsten från andra för att begränsa tillgodoräknandet av pensionsrätt
för förfluten tid.
Av i huvudsak liknande tekniska och administrativa skäl kan här inte
komma i fråga annat än att pensionsrätt i det reformerade pensionssys-
temet för förfluten tid tillgodoräknas för de olika förmånerna enbart för
tid fr.o.m. den tidpunkt då respektive socialförsäkringsersättning m.m.
gjordes pensionsgrundande för ATP. Denna tidpunkt är i huvudsak den-
samma som den tidpunkt då förmånen tillskapades eller då en tidigare
obeskattad förmån fick annan utformning och gjordes skattepliktig.
Avgifter på de socialförsäkringsersättningar m.m. som grundar pen-
sionsrätt bör emellertid betalas bara för tid fr.o.m. ikraftträdandet och
alltså inte dessutom retroaktivt.
Den pensionsrätt som tillgodoräknas för olika socialförsäkringsför-
måner m.m. i det reformerade pensionssystemet skall som huvudregel
beräknas på grundval av den faktiska nivån på den pensionsgrundande
förmånen. Detta innebär att de grundar pensionsrätt på samma sätt som
förvärvsinkomster och att några särskilda administrativa bestämmelser
inte behövs, eftersom förmånerna i regel är skattepliktiga och tas upp
som inkomst i deklarationerna. I detta sammanhang bör dock påpekas
att som vi redovisat i avsnitt 5.2 det kan finnas skäl för att överväga
huruvida egenavgiftema till sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna skall
påverka den pensionsrätten för socialförsäkringsförmåner.
Beträffande sjukpenning och rehabiliteringspenning samt dagpenning
från arbetslöshetsförsäkringen för tiden efter två veckors sjukdom
respektive arbetslöshet har Pensionsarbetsgruppen föreslagit en komp-
letterande ordning för tillgodoräknande av pensionsrätt och avgiftsuttag.
I fråga om dessa förmåner föreslår arbetsgruppen att det till grund för
Prop. 1993/94:250
73
beräkningen av pensionsrätt och avgiftsbetalning skall läggas inte bara
förmånsbeloppet som sådant utan att pensionsrätt skall ges och avgifter
betalas på ett tilläggsbelopp upp till den för ersättningen bakomliggande
inkomsten. Det betyder alltså att pensionsrätt för personer med dessa
ersättningar skall tillgodoräknas för 100 % av den inkomst som ligger
till grund för beräkningen av sjukpenning, rehabiliteringspenning eller
arbetslöshetsersättning, trots att kompensationsgraderna för dessa ersätt-
ningar är lägre och kan variera över tiden. Dock skall enligt förslaget
inte hela mellanskillnaden mellan den bakomliggande inkomsten och
sjukpenningen respektive arbetslöshetsersättningen i alla fall grunda
pensionsrätt. Om pensionsgrundande kompletterande utfyllnad lämnats
av arbetsgivaren eller annan, skall enligt förslaget avdrag göras med
motsvarande belopp.
Pensionsrätt motsvarande den bakomliggande inkomsten bör enligt
Pensionsarbetsgruppens förslag inte kunna tillgodoräknas under en läng-
re tid i en följd utan begränsningar. Arbetsgruppen föreslår därför att
sådan pensionsrätt skall ges under längst en tid av två år inom en fem-
årsperiod, som räknas löpande fem år tillbaka i tiden från den dag då
fråga uppkommer om tillgodoräknande av pensionsrätt upp till den bak-
omliggande inkomsten.
För den tillkommande pensionsrätten till följd av utfyllnad till bakom-
liggande inkomst skall enligt arbetsgruppen sjukförsäkringen respektive
arbetslöshetsförsäkringen stå för hela ålderspensionsavgiften.
Bl.a. CSN och LO har anfört att de anser att vissa utbildningsbidrag
och vuxenstudiestöd som i dag är pensionsgrundande även skulle ge
pensionsrätt upp till bakomliggande inkomst. Såvitt avser vilka ersätt-
ningar som pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall beräknas på
anser vi arbetsgruppens förslag väl avvägt. Med hänsyn till det huvud-
syfte som pensionssystemet ändå skall ha anser vi att pensionsrätt för
bakomliggande inkomst inte bör kunna beräknas för de bidrag som
utgår till grupper som uppbär utbildningsbidrag eller olika former av
vuxenstudiestöd. Förbättrade villkor för dessa grupper är en fråga som
löses bäst på andra sätt än inom pensionssystemets ram.
Enligt vår bedömning är arbetsgruppens förslag i fråga om pensions-
rätt för bakomliggande inkomst förenat med betydande administrativa
och praktiska problem. Bland annat förutsätter förslaget att en mycket
omfattande registerfunktion byggs upp hos socialförsäkringsadministra-
tionen. Vidare måste arbetsgivare och andra utbetalare åläggas en vitt-
gående uppgiftsskyldighet angående vilken typ av ersättning som de
utbetalat. De nu redovisade tekniska och praktiska problemen är av
sådan art att en annan mer schablonmässig modell än den av arbets-
gruppen föreslagna bör användas för att beräkna pensionsrätt för bak-
omliggande inkomst. Vi föreslår därför en ordning av följande inne-
börd.
Den försäkrade bör jämte sjukpenning och dagpenning från arbetslös-
hetsförsäkringen få tillgodoräkna sig ett tilläggsbelopp motsvarande
10 % av den inkomst som lagts till grund för att beräkna respektive
socialförsäkringsersättning. I fråga om rehabiliteringspenning bör den
Prop. 1993/94:250
74
försäkrade få tillgodoräkna sig ett tilläggsbelopp motsvarande 5 % av Prop. 1993/94:250
den inkomst som lagts till grund för att beräkna denna ersättnings stor-
lek. Den lägre nivån på den fiktiva inkomsten för den som uppbär reha-
biliteringspenning förklaras av att denna ersättning utgår med en högre
kompensationsgrad av den ersättningsgrundande inkomsten än vad som
är fallet i fråga om sjukpenning och dagpenning från arbetslöshetsför-
säkringen. Försäkringskassorna respektive arbetslöshetskassorna har
redan i dag uppgifter angående vilken inkomst som lagts till grund för
beräkna ersättningens storlek under en sjuk- eller arbetslöshetsperiod.
Det torde därför vara möjligt att utan större administrativa svårigheter
få fram uppgifter som kan läggas till grund för att beräkna detta av oss
föreslagna tilläggsbelopp.
Den av arbetsgruppen föreslagna begränsningen för hur många år med
bakomliggande inkomst som kan grunda pensionsrätt har kritiserats
under remissbehandlingen. Vi finner denna kritik befogad. Enligt vår
bedömning skulle en sådan begränsning ge upphov till stora praktiska
och administrativa problem. Vi föreslår därför inte någon sådan be-
gränsning. Den merkostnad som detta medför kommer att uppvägas av
att pensionsrätt inte ges för hela mellanskillnaden mellan uppburen soci-
alförsäkringsersättning och bakomliggande inkomst utan enligt den nyss
föreslagna metoden för schablonberäkning.
Under remissbehandlingen har kritik framkommit mot att pensionsrätt
för bakomliggande inkomst endast skall tillgodoräknas upp till för-
månstaket inom sjukförsäkringen respektive arbetslöshetsförsäkringen.
Kritik har även framförts mot att pensionsrätt för bakomliggande in-
komst inte tillgodoräknas fr.o.m. första sjuk- respektive arbetslöshets-
dagen. Vi delar inte denna uppfattning utan ansluter oss i dessa delar till
arbetsgruppens förslag om pensionsrätt för bakomliggande inkomst.
Pensionsrätt för bakomliggande inkomst skall således enligt vår uppfatt-
ning tillgodoräknas från dag femton och inte dag ett, som vissa remiss-
instanser föreslagit. Vidare skall pensionsrätt beräknas för bakomliggan-
de inkomst enbart upp till det tak som gäller inom sjukförsäkringen
respektive arbetslöshetsförsäkringen.
Regeringens förslag: Pensionsrätt skall för framtiden enligt sär-
skilda regler kunna tillgodoräknas vid studier som omfattas av
studiemedelssystemet. För förfluten tid skall i princip inte finnas
några regler om pensionsrätt
Regeringens bedömning: Under den fortsatta beredningen avseen-
de regler för sådan pensionsrätt får avgöras vilken teknisk modell
som skall användas för tillgodoräknande av sådan pensionsrätt.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer i princip med
regeringens förslag. Arbetsgruppen har dock redovisat ett konkret för-
75
slag till regler för intjänande av pensionsrätt vid studier. Detta innebär
att studiebidraget inom studiemedelssystemet görs pensionsgrundande
samtidigt som det höjs och görs skattepliktigt.
Remissinstanserna: Pensionsarbetsgruppens förslag om pensionsrätt
för studier tillstyrks av LO och PRO. Även länsstyrelsen i Västernorr-
lands län tillstyrker men betonar vikten av att systemet utformas så att
de som ägnar sig åt studier inte missgynnas.
En rad remissinstanser är i och för sig positiva till förslaget om pen-
sionsrätt för studier men förespråkar en väsentligt högre nivå för pen-
sionsrätten. Hit hör bl.a. TCO, SACO, Statspensionärernas riksförbund,
De Handikappades Riksförbund, Sveriges förenade studentkårer (SFS),
Sveriges socialdememokratiska ungdomsförbund och Kristdemokratiska
ungdomsförbundet. Liberala ungdomsförbundet (LUF) som i och för sig
menar att bl.a. studier bör kompenseras inom ramen för en modifierad
livsinkomstprincip tillhör också dem som förespråkar en högre nivå.
Handikappförbundens samarbetsorgan anser att pensionsrätten för
studier måste förbättras. Organisationen framhåller att ungdomar med
funktionsnedsättningar på grund av att de många gånger är utestängda
från praktiska arbeten ofta behöver en längre teoretisk utbildning än
andra och att studierna för dem också kan ta längre tid. Dessutom på-
pekar organisationen att ungdomar med funktionshinder har mindre
möjlighet till extraarbete under studietiden.
Ett mer generöst system för pensionsrätt för studier förespråkas även
av Försäkringsöverdomstolen som när det gäller förslagets effekter för
dem som studerar inte övertygad om att konsekvensanalysen gjorts till-
räckligt djupgående. Domstolen är angelägen om att förändringarna inte
genomförs på ett sådant sätt att att reformen kommer att uppfattas som
utbildningsnegativ. Också Stockholms universitet menar att förslaget om
pensionsrätt för studier måste ses över så att studiestödets utformning
blir mer attraktiv i synnerhet för kvinnor som påbörjar eller fortsätter
avbrutna studier efter småbamsåren. Centerkvinnorna hyser farhågor för
att det nya systemet blir utbildningsfientligt eftersom kompensationen
blir otillräcklig för den tid man studerar. Även Socialdemokratiska kvin-
noförbundet anser det motiverat att stimulera till studier genom att för-
bättra de studerandes pensionsgrundande inkomster. Ung vänster anser
att förslaget inte i tillräcklig utsträckning stimulerar till studier och stäl-
ler frågan varför studier inte värderas på samma sätt i pensionshänseen-
de som föräldraledighet. Centrala studiestödsnämrtden (CSN) framhåller
att studier måste ges pensionsrätt och att pensionsrätten bör vara högre
än arbetsgruppens förslag. Centerns ungdomsförbund anser det viktigt
att bidragsdelen hålls på en hög nivå så att den pensionsgrundande
studietiden ges någon reell betydelse. Jämställdhetsombudsmannen
(JÄMO) menar att det inte är tillräckligt att som pensionsgrundande
räkna studiebidraget. Lantbrukarnas riksförbund (LRF) finner förslaget
om pensionsrätt för studier acceptabelt och motiverat. LRF anför emel-
lertid att stärkt konkurrenskraft för Sverige förutsätter en allt högre
utbildningsnivå motverkas genom den låga värderingen av studier. Den-
Prop. 1993/94:250
76
na värdering minskar drivkrafterna för universitetsstudier, forskning och
kompetensutveckling under den yrkesverksamma tiden.
Statens löne- och pensionsverk (SPV) anser att kompensation skall ges
för studier. Den bästa lösningen enligt verket vore dock att höja lägsta
åldersgräns för intjänande av pensionsrätt från 16 år till 20 år eller 25
år. Enligt SPV inträffar frånvaron från arbetslivet för studier i början av
arbetslivet och den bästa lösningen vore därför att höja lägsta gränsen
för intjänande av pensionsrätt från 16 år till 25 år. Härigenom skulle
man enligt SPV komma till rätta med en stor del av problemet alterna-
tivt anser SPV att den period då studiebidrag uppbärs bör kompenseras
bättre än vad som föreslås av arbetsgruppen. Enligt SPV är det motive-
rat att för studier ge en utfyllnad av pensionsintjänande upp till minst
vämpliktsnivån 50 % av medelinkomsten kombinerat med en "kork"
motsvarande tillgodoräknandet av bamårsrätt. Den föreslagna utfyllna-
den till 50 % bör även beaktas retroaktivt. Enligt verket är det inte
acceptabelt att studiebidrag inte skall kunna beaktas retroaktivt.
Socialdemokratiska studentförbundet förespråkar en studieårsrätt mot-
svarande bamårsrätten. Studieårsrätten kunde lämpligen enligt förbundet
beräknas på det totalbelopp (lån plus bidrag) som utgår för studiemedel.
Studieårsrätten kan liksom studiemedlen begränsas till maximalt sex år.
Alternativt kan rätten kopplas just till studiemedlen i sig. Problemet
med det senare enligt förbundet är emellertid att inte alla studenter
erhåller studiemedel.
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Sveriges industriförbund och
Konjunkturinstitutet avstryker att studier skall ges pensionsrätt. SAF och
Industriförbundet anför att den som studerar inte har förvärvsinkomster
och betalar ingen ålderspensionsavgift. En studerande kan därför i den
bemärkelsen inte sägas förlora pensionsförmåner. Enligt dessa båda re-
missinstanser leder dessutom studier i allmänhet till högre inkomster
och sålunda till ett snabbare intjänande av pensionsrättigheter senare i
livet. Kl framhåller att värdet av högre studier bör avspeglas i högre
inkomster efter studietiden och att det inte kan vara en uppgift för pen-
sionssystemet att rätta till eventuella skevheter i lönebildningen.
Statskontoret menar att studier stimuleras bäst genom att ges en mer
direkt subvention än via pensionssystemet.
Generationsutredningen menar att studier efter ungdomsskolan bör
premieras och att det finns goda skäl för en statlig subvention men fin-
ner det utomordentligt tveksamt att utforma subventionen som en be-
gränsad pensionsrätt. Den studerande behöver pengarna under studie-
tiden, inte 50 år senare.
Göteborgs universitet anser att det är till fördel om fördelningspolitis-
ka inslag som pensionsrätt för studier i görligaste mån hålls utanför
pensionssystemet.
Lunds universitet ställer sig tveksamt till att studier skall ge pensions-
rätt. Universitetet anser att studier och kompetensutveckling stimuleras
bättre genom en förmånlig utformning av ett studiefinansieringssystem
än genom utformningen av ett pensionssystem.
Prop. 1993/94:250
77
Riksförsäkringsverket (RFV) anser att i första hand bör studier premie-
ras på ett mer direkt sätt genom att ge gynnsammare förhållanden under
studietiden och genom att minska skuldsättningen för de studerande.
Enligt RFV finns det emellertid även starka skäl som talar för att ge
pensionsrätt för studier, men om så skall ske, bör det enligt verket ske
i mer kraftfulla former än vad Pensionsarbetsgruppen föreslagit. Verket
finner kopplingen till studiebidraget irrelevant och att pensionsrätt för
studier bör tillgodoräknas på annat sätt än vad förslaget innebär.
Riksskatteverket (RSV), som i och för sig inte lägger några synpunkter
på nivån, ställer sig av administrativa skäl tveksam till den av Pensions-
arbetsgruppen föreslagna utformningen för hur studier skall ge pen-
sionsrätt. Eventuellt bör pensionsrätt för studier enligt RSV lösas på
samma sätt som för värnplikt och bamår. En komplikation enligt verket
med den av arbetsgruppen valda modellen är att om studiebidraget görs
skattepliktigt blir utfallet olika beroende på kommunal skattesats och
personens inkomstförhållanden i övrigt.
Även några andra av remissinstanserna har ställt sig kritiska till den
föreslagna tekniska modellen för pensionsrätt för studier. I allmänhet
har de förordat att sådan ges enligt samma modell som gäller för bam-
årsrätt och pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring och med avgiftsbetal-
ning enbart av staten.
Sålunda menar RFV - om pensionsrätt för studier skall införas - att
metoden bör anpassas för att tillgodose behovet hos de yrkesgrupper
som kan ha ett reellt behov av pensionsrätt för studier. Enligt verket
kan detta göras genom att t.ex. använda samma princip som vid pen-
sionsrätt för bamår eller värnpliktstjänstgöring.
CSN förespråkar att pensionsrätt för studier tillgodoräknas enligt en
korkmodell. För år då en studerande haft studiemedel i nio månader bör
pensionsrätt ges på grundval av en fiktiv inkomst om 40 % av medelin-
komsten för alla försäkrade. Vid kortare tids studier bör beloppet juste-
ras.
SFS menar att studieårsrätt skall ges alla studiemedelsberättigade och
alla doktorander på grundval av en fiktiv inkomst som beräknas som en
utfyllnad till 75 % av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade.
TCO anser att pensionsrätt för studier bör ges på minst samma nivå
som pensionsrätt för värnplikt, dvs. 50 % av genomsnittsinkomsten för
alla försäkrade. Enligt TCO kunde pensionsrätten möjligen ges som en
utfyllnad upp till den nivån. Även Vänsterpartiets kvinnopolitiska ut-
skott förordar att pensionsrätt vid studier ges enligt samma regler som
gäller för värnplikt, med 50 % av medelinkomsten i landet.
SACO anser att högskolestudier i pensionshänseende skall likställas
med utfört arbete och kräver därför att högskolestudier gottgörs fullt ut
men absolut lägst med 75 % av genomsnittsinkomsten för alla försäk-
rade. Pensionsrätt bör enligt SACO ges alla högskolestuderande som är
studiemedelsberättigade samt doktorander.
Försäkringkasseförbundet förordar att en ny avvägning görs om nivån
på studiebidraget alternativt att studier kompenseras på samma sätt som
värnpliktstjänstgöringen.
Prop. 1993/94:250
78
Försäkringsanställdas förbund föreslår särskilda regler om pensionsrätt
för personer som av olika skäl väljer att kompetensutveckla sig senare
under livet. Dessa bör ges pensionsrätt motsvarande 75 % av den bak-
omliggande inkomsten under en sammanlagd tid av fyra år.
Liberala ungdomsförbundet (LUF) föreslår - för det fall pensionsrätt
skall kunna tillgodoräknas enligt särskilda regler - att studier, med
studiebidrag, ges en pensionsrätt om t.ex. 2-3 basbelopp och därmed
ställs i paritet med pensionsrätt för värnpliktiga.
Statspensionärernas Riksförbund förordar en högre nivå än den före-
slagna och menar att pensionsrätt för studier bör ges på minst samma
villkor som pensionsrätt för vämpliktsttjänstgöring.
Generationsutredningen, som i och för sig är kritisk till förslaget att
studier skall grunda pensionsrätt menar att förslaget att pensionsrätt
skall beräknas på grundval av studiebidraget riskerar att medföra att
varje framtida höjning av studiemedlen motverkas av argumentet att en
sådan höjning även belastar pensionssystemet.
Många remissinstanser anser att pensionsrätt för studier bör ges även
för förfluten tid. Detta gäller bl.a. CSN, TCO, SACO, SFS,SPV och
LUF. Försäkringsdomstolen framhåller att att studerande bör ytterligare
uppmärksammas vid utformningen av övergångsregler.
CSN föreslår att studier bör ge pensionsrätt fr.o.m. år 1965. Detta bör
enligt CSN ske enligt samma korkmodell som nämnden förespråkat för
framtiden, dock med vissa schabloniseringar.
RFV redovisar uppfattningen att om studier skall ges pensionsrätt bör
sådan pensionsrätt införas också retroaktivt, eftersom det faktum att
studierna i vissa fall inte ger kompensation i form av högre lön är något
som i lika hög grad drabbat dem som nu förvärvsarbetar.
LUF ser det som ett problem att Pensionarbetsgruppens förslag inte
innebär en kompensation för studier i förfluten tid och ställer kravet att
åtminstone de som kommer att få sin pension beräknad helt enligt de
föreslagna reglerna, dvs. personer födda 1954 eller senare, skall ges
pensionsrätt retroaktivt.
SFS anser att studier före år 1995 skall ge pensionsrätt enligt samma
regler som i övrigt gäller för övergången till det reformerade pensions-
systemet. TCO understryker starkt vikten av pensionsrätt för studier
före år 1995. Det mest naturliga vore enligt TCO att tillgodoräkna pen-
sionsrätt för studiemedelsberättigade studier efter år 1965, det år då
studiemedelssystemet infördes. Även SACO kräver att pensionsrätt för
studier och forskningstid tillgodoräknas med retroaktiv verkan.
RSV tar upp frågan om studiebidrag till personer som omfattas av
övergångsreglerna (födda 1935 - 1953) bör grunda pensionsrätt även i
nuvarande ATP-system. RSV anser att så bör bli fallet om bidraget blir
skattepliktigt. Skulle denna lösning inte väljas, måste skattemyndigheten
separatvisa studiebidraget vid rapporteringen av belopp för beräkning av
PGI. Det torde enligt RSV var en helt onödig och fördyrande åtgärd,
särskilt som studieåret knappast torde tillhöra de bästa i ATP-systemet.
Vänsterpartiets kvinnopolitiska utskott anser att pensionsrätt skall ges
även för gymnasiestudier.
Prop. 1993/94:250
79
Skälen för regeringens förslag och bedömning: Vi anser det an-
geläget att utbildning och kompetensutveckling inte generellt sett miss-
gynnas med det reformerade pensionssystemet. Inom detta system bör
det därför införas särskilda regler till viss kompensation för det bortfall
i pensionsrätt som studier emellanåt ger upphov till. Det finns emeller-
tid inte skäl för att utöka möjligheterna för tillgodoräknande av pen-
sionsrätt för i princip samtliga studieformer. Vi anser att det t.ex. inte
skulle vara ändamålsenligt att ge pensionsrätt för studier på grundskole-
och gymnasienivå under ungdomsåren. Främst är det studier med
studiemedel på högskolenivå som bör ge pensionsrätt.
För att åstadkomma den ovan angivna målsättningen har Pensionsar-
betsgruppen föreslagit att studiebidragsdelen i studiemedelssystemet görs
skattepliktig och därmed pensionsgrundande för inkomstrelaterad pen-
sion. Pensionsarbetsgruppen förslag innebär att samtliga studieformer
som ger rätt till studiemedel på ovan angivet sätt skall ge pensionsrätt.
Detta innebär att inte endast studier på högskola och därmed jämställd
utbilning, utan även utbildning för äldre inom gymnasieskolan och den
kommunala vuxenutbildningen kommer att ge pensionsrätt. Härmed
uppnås inte bara det direkta syftet, nämligen att åstadkomma en ordning
för pensionsrätt för högskolestudier och andra studier som berättigar till
studiemedel, utan också att sådana studier i pensionshänseende blir mer
likställda med olika former av vuxenstudier som i dag grundar pensions-
rätt genom att skilda slag av pensionsgrundande ersättningar utgår under
studietiden.
Villkoren för rätt till studiemedel ger enligt vår mening en lämplig
avgränsning av vilka studier och vilka studerande som det finns skäl
från samhällets synpunkt att stödja i pensionshänseende, samtidigt som
en administrativt hanterbar lösning åstadkommes. Vi anser således att
pensionsrätten bör begränsas till den typ av studier som Pensionsarbets-
gruppen föreslagit.
Det kan däremot, som vi senare återkommer till, i den fortsatta bered-
ningen övervägas om det av praktiska och administrativa skäl, är lämp-
ligt att studiebidragen görs skattepliktiga på sätt som Pensionsarbets-
gruppen föreslagit eller om en annan teknisk lösning bör väljas för att
åstadkomma samma resultat som det åsyftade. Däremot anser vi inte att
det bör övervägas någon förändring i förhållande till arbetsgruppens
förslag beträffande nivån för pensionsrätten som innebär att studier
grundar ett bättre utfall i pensionshänseende. Vi anser att Pensionsar-
betsgruppens förslag är väl avvägt i fråga om nivån på den pensionsrätt
som studier skall ge.
Arbetsgruppen har föreslagit att pensionsrätt för studier inte skall ges
för förfluten tid. Under remissbehandlingen har framkommit kritik mot
denna del av arbetsgruppens förslag. Av bl.a. kostnadsskäl delar vi
arbetsgruppens uppfattning på denna punkt. Det innebär att studie-
medelsberättigade studier som ägt rum före ikraftträdandet av det refor-
merade pensionssystemet inte kommmer att grunda pensionsrätt. Enligt
vad vi redovisar i avsnitt 14 bör dock reglerna om pensionsrätt för stu-
dier kunna ges verkan från år 1995.
Prop. 1993/94:250
80
Om studiebidragen i enlighet med Pensionsarbetsgruppens förslag görs Prop. 1993/94:250
skattepliktiga, måste givetvis de studerande kompenseras med en höj-
ning av studiebidragen. Enligt arbetsgruppen måste det vid en höjning
tas hänsyn till att inkomster vid sidan av studierna kommer att bli skat-
tepliktiga i större utsträckning än i dag. Detta beror på det skattepliktiga
studiebidragets samspel med det allmänna grundavdraget vid taxeringen.
En omläggning av studiemedelssystemet får enligt Pensionsarbets-
gruppen inte leda till att det uppkommer totalt sett ökade eller minskade
skatteintäkter på dessa sidoinkomster. Vi delar denna uppfattning men
bedömer å andra sidan att det kan vara förenat med betydande praktiska
svårigheter att utforma studiemedelssystemet så att de nu beskrivna
skattemässiga konsekvenserna undviks.
Med hänsyn härtill anser vi att den närmare tekniska utformningen av
pensionsrätt vid studier bör beredas vidare. Enligt vårt förmenande kan
det vid sidan om den av arbetsgruppen föreslagna lösningen även över-
vägas andra lösningar, som ger i huvudsak ett likartat utfall.
Enligt de av oss föreslagna allmänna principerna för tillgodoräknande
av pensionsrätt skall avgifter erläggas för alla former av pensionsgrun-
dande verksamhet. Det skall således även erläggas ålderspensionsavgif-
ter för den pensionsrätt som studier ger.
5.5.1 Tillgodoräknande av bamårsrätt
Regeringens förslag: Pensionsrätt för föräldrar till små barn, s.k.
bamårsrätt, skall tillgodoräknas enligt en särskild ordning. Bamårs-
rätt uppkommer genom att staten betalar ålderspensionsavgift på en
på visst sätt beräknad fiktiv inkomst. Avgiftsbetalningama
finansieras med allmänna skattemedel.
För ett och samma barn och år skall i princip bara en av barnets
föräldrar kunna tillgodoräknas bamårsrätt
För att pensionsrätt för bamår som tillgodoräknats inom fördel-
ningssystemet och premiereservsystemet skall resultera i en ålders-
pension fordras att den försäkrade också tillgodoräknats pensionsrätt
på grundval av förvärvsinkomster under viss tid och av en viss om-
fattning.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag med undantag för att arbetsgruppen inte föreslagit att det inom
premiereservsystemet skall fordras förvärvsinkomster under viss tid och
av viss omfattning för att den försäkrade skall få tillgodoräkna sig pen-
sionsrätt för bamår.
Remissinstanserna: Förslaget om pensionsrätt för bamår tillstyrks
eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Uttalat positiva är
81
6 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 250
bl.a. Riksförsäkringsverket, Försäkringsöverdomstolen, Konjunkturin-
stitutet, Länsstyrelsen i Västemorrlands län, Försäkringskasseförbundet,
LO, Lantbrukarnas riksförbund, PRO, Fredrika-Bremer-Förbundet,
Riksorganisationen för valfrihet, jämställdhet och föräldraskap (Haro),
Moderata kvinnoförbundet och Kristdemokratiska ungdomsförbundet.
Haro anser att bamårsrätt bör medföra reell pensionsrätt även om den
försäkrade inte haft förvärvsinkomster under tre år före eller efter bar-
nåren. Haro menar att det bör diskuteras om bamårsrätt alltid skall
tillgodoräknas bara en person för ett visst år.
Centerkvinnorna är huvudsakligen positiva till arbetsgruppens förslag
om pensionsrätt för bamår men menar att pensionssystemet borde vara
mer flexibelt för att kunna anpassas efter livets olika perioder.
Förslaget tillstyrks även av Socialdemokratiska kvinnoförbundet, som
dock finner det omotiverat generöst.
Jämställdhetsombudsmannen (JÄMO) riktar kritik mot införandet av en
särskild ordning för bamårsrätt. Enligt JÄMO innebär Pensionsarbets-
gruppens förslag att en förälder, vanligtvis modem, pekas ut som hu-
vudansvarig för barnen. JÄMO har i och för sig inget att invända mot
att mödrar med små barn gynnas av pensionssystemet. För att befrämja
en utveckling där papporna tar ett större ansvar för bamen krävs emel-
lertid, enligt JÄMO, ett mer flexibelt pensionssystem där inte endast en
förälder utpekas som huvudansvarig för bamen.
SACO anser att pensionsrätt bör kunna delas mellan båda föräldrarna
utifrån hur barnledigheten delas upp under ett kalenderår.
Familjehemmens Riksförbund vänder sig mot att fosterföräldrar inte
kan komma ifråga för bamårsrätt.
Förslaget avstyrks av Statens arbetsgivarverk (SAV), Svenska arbets-
givareföringen (SAF) och Sveriges industriförbund. SAV ställer sig all-
mänt avvisande till att pensionsrätt ges i fall då pensionsgrundande
inkomst helt saknas. SAV menar för den händelse att vård av barn eller
värnplikt anses för dåligt kompenserad i förhållande till sin samhälls-
nytta, principen bör vara att samhället utger, eventuellt pensionsgrun-
dande, ersättning när den utförs och inte ger pension några decennier
senare. £4Foch Industriförbundet menar att om statsmakterna anser sig
ha finansiella resurser att öka stödet till barnfamiljerna, kan detta ske på
ett enklare sätt genom t.ex. en höjning av barnbidraget. Dessa båda
remissinstansers uppfattning är dock att staten inte har råd med några
sådana utbyggda förmåner.
Göteborgs universitet anser att det skulle vara en fördel att fördel-
ningspolitiska inslag som bamårsrätt i görligaste mån hålls utanför pen-
sionssystemet.
Även Socialdemokratiska studentförbundet avstyrker förslaget, efter-
som förbundet befarar att det kommer att minska kvinnors förvärvsfrek-
vens, vilket i sin tur kommer att påverka kvinnors pensioner negativt i
det nya ålderspensionssystemet.
Förslaget avvisas även av Liberala ungdomsförbundet (LUF). Enligt
LUF:s mening är den pensionsrätt som föräldrapenningen ger tillräck-
lig. Förslaget riskerar att cementera nuvarande könsroller och i kom-
Prop. 1993/94:250
82
bination med ett vårdnadsbidrag få oacceptabla konsekvenser. Att kom-
pensera för vård av barn hör familjepolitiken till och bör inte blandas in
i pensionssystemet. LUF vänder sig särskilt mot att bamårsrätt skall
kunna tillgodoräknas även den som inte avstår från förvärvsarbete under
de aktuella åren.
Statskontoret är tveksamt till den lösning med bamår som Pensionsar-
betsgruppen valt. Att, utöver för den period då föräldrapenning utgår,
med skattemedel subventionera en framtida pension för hemarbete över-
ensstämmer inte med idén om en tjänstepension som skall stimulera till
förvärvsarbete.
Haro och andra remissinstanser vänder sig mot förslag om bamårsrätt
också för dem som inte ändrar sin förvärvstid.
Skälen för regeringens förslag: En förälder som under några år av-
står från förvärvsarbete i större eller mindre utsträckning för att ta vård
om sina bam kan med dagens ATP-system i de flesta fall se fram emot
en ålderspension som inte har påverkats nämnvärt av den inkomstförlust
som frånvaron från arbetsmarknaden har gett upphov till. Den främsta
förklaringen till detta är att det endast krävs 30 förvärvsår med en in-
komst om minst ett basbelopp för rätt till oavkortad ålderspension och
att ålderspensionens storlek bestäms av de 15 bästa inkomståren. Detta
innebär att exempelvis den som kommer in på arbetsmarknaden sent i
livet och sedan arbetar deltid under ett antal år för att därefter arbeta
heltid fram till pensioneringstillfället kan få en oavkortad pension base-
rad på heltidslönen. Ytterligare en, men mindre framträdande, förkla-
ring till varför frånvaro från arbetsmarknaden på grund av vård av bam
ger ett förhållandevis litet utslag på den framtida pensionen är att för-
äldrapenningförmånema är pensionsgrundande.
Även med det reformerade pensionssystemet kommer föräldrapenning-
förmånerna att utgöra pensionsgrundande inkomst. Ett livsinkomstbase-
rat ålderspensionssystem kommer emellertid att innebära att varje bort-
fall av förvärvsinkomst - som inte kompenseras av föräldrapenningför-
måner eller annan pensionsgrundande socialförsäkringsersättning - kom-
mer att påverka pensionsutfallet något.
Vår avsikt är emellertid inte att en förälder - i praktiken oftast en
kvinna - som avstår från förvärvsarbete för att ta hand om sina bam
skall behöva vidkännas varje sådant inkomstbortfall i pensionsavseende.
Det är av väsentlig betydelse att kvinnor som grupp ges en garanti för
att de inte systematiskt kommer att missgynnas av ett livsinkomstbaserat
pensionssystem till följd av det ansvar för omvårdnad om bamen som
vanligen faller på dem. Enligt vårt förmenande skulle det, särskilt mot
bakgrund av ATP-systemets utformning, framstå som oskäligt att i ett
reformerat pensionssystem inte ta hänsyn till den skillnad som faktiskt
föreligger mellan kvinnors och mäns förvärvsmönster.
Även framöver bör alltså en förälder med i princip bibehållna pen-
sionsförmåner under en på visst sätt avgränsad tid kunna avstå från
förvärvsarbete helt eller delvis för att ta hand om sina bam. Vi föreslår
därför att pensionsrätt för år med små bam, bamårsrätt, skall ges enligt
en särskild ordning.
Prop. 1993/94:250
83
Därvid är det inte rimligt att som villkor för bamårsrätt ställa att vår-
den av ett bam har viss "kvalitet" eller omfattning. Inte heller anser vi
att bara den förälder som rent faktiskt i någon mån har avstått från för-
värvsarbete för att ta hand om sitt bam skall kunna tillgodogöra sig
bamårsrätt. Vi kan alltså inte instämma i de invändningar mot denna del
av Pensionsarbetsgruppens förslag som framförts av några av remissin-
stanserna. Bamårsrätten bör i stället grundas på det faktum att föräldern
under mer stadigvarande förhållanden bor tillsammans med barnet. Vi
anser således att också en förälder som fortsätter att förvärvsarbeta med
oförändrad arbetstid när bamen är små, skall kunna få ett tillskott till
pensionsrättigheterna. Detta är väsentligt för att uppnå att också små-
barnsföräldrar när de väljer förvärvsverksamhet skall få något utbyte i
pensionshänseende av sitt förvärvsarbete.
Trots att kvinnor i allmänhet numera förvärvsarbetar i en omfattning
som kanske föreföll mindre sannolik för bara några decennier sedan, är
det fortfarande, generellt sett, kvinnorna som tar det huvudsakliga an-
svaret för bam och hem. Ganska få män tar ut föräldrapenning under
mer än en kortare tid i samband med ett barns födelse. Dessutom är det
rent faktiskt vanligen kvinnor som avstår från förvärvsarbete eller arbe-
tar deltid efter den egentliga föräldrapenningperioden för att på så sätt
få mer tid för vården av bamen. Detta mönster kommer med all säker-
het att dröja sig kvar ännu en tid, om än en utjämning sannolikt också
kommer att ske successivt framöver.
Ett system med pensionsrätt för bamår kommer på grund av dessa
skillnader mellan mäns och kvinnors förvärvsmönster i praktiken huvud-
sakligen att kompensera kvinnor för det inkomstbortfall och den extra
arbetsinsats som bamåren ger upphov till, även om också män kommer
att omfattas av bamårssystemet. Bamårsrättens funktion kan sägas vara
just att utjämna för den del av en strukturell skillnad mellan kvinnors
och mäns livsinkomster som har sin orsak i att kvinnor allmänt sätt
lägger ned mer tid och större ansträngning på att ta hand om bamen.
Bamårsrätten skall finansieras med allmänna skattemedel. Detta bör
ske på så sätt att staten varje år betalar ålderspensionsavgift på den
fiktiva inkomst som enligt reglerna för bamårsrätt bestäms för den som
skall tillgodoräknas sådan rätt. Härvid skall erläggas avgift med
18,5 %.
De pensionsavgifter som betalas för bamårsrätten skall, när det gäller
intjänandet av pensionsrätt, behandlas på samma sätt som andra pen-
sionsavgifter. Detta betyder bl.a. att pensionsrätt på grund av bamår
tillgodoräknas den berättigades fördelnings- och premiereservkonton
enligt de regler som gäller för avgifter på förvärvsinkomster och att
avgifterna på fördelningskontot räknas upp år från år i takt med in-
komstutvecklingen i samhället enligt de generella reglerna härför.
Med hänsyn till att bamårsrätt finansieras med statliga medel anser vi
att särskilda regler bör uppställas för att denna rätt skall kunna realise-
ras i en faktisk pensionsutbetalning. Enligt vår mening framstår det inte
som rimligt att en person som bor i Sverige och här tar vård om bam
skall kunna få och dra nytta av pensionsrätt som finansieras av allmänna
Prop. 1993/94:250
84
skattemedel för kanske tämligen många år, även om denna person aldrig
eller i bara mycket liten omfattning förvärvsarbetat här i landet. Vi
föreslår därför att det skall införas regler som begränsar möjligheterna
till utbetalning av pension. Dessa regler bör utformas enligt följande.
För att bamårsrätt de facto skall ge upphov till utbetalning av ålder-
spension bör krävas att avgifter för förvärvsinkomster motsvarande lägst
ett lönebasbelopp varje år har erlagts under åtminstone tre år. Dessutom
bör de avgifter som betalats sammanlagt uppgå till ett värde som mot-
svarar minst ett lönebasbelopp. För uppfyllande av dessa villkor tas i
beaktande avgifter på förvärvsinkomster och på socialförsäkringsersätt-
ningar m.m. liksom den pensionsrätt för ålderspension som tillgodorä-
knas förtidspensionärer men däremot inte t.ex. sådan pensionsrätt som
förvärvats genom delning mellan makar. Pensionsrätt som tillgodorä-
knas och finansieras med statliga medel för vård av bam bör ge utbyte
i pensionshänseende bara under fömtsättning att personen i fråga upp-
fyller det ovan angivna villkoret om förvärvsinkomster och avgiftsbetal-
ning under viss minsta tid och omfattning före eller efter den tid för
vilken den av staten betalda pensionsrätten har tillgodoräknats.
Den nu föreslagna begränsningen i fråga pensionsrätt för bamår bör
gälla såväl fördelningssystemet som premiereservsystemet. Eftersom
medel som avsatts till detta senare system avses vara civilrättsligt skyd-
dade och skall ge en absolut pensionsrätt innebär det att någon överfö-
ring av medel som intjänats på gmndval av bamårsrätt inte kan göras
till premiereservsystemet förrän den person som tillgodoräknats bamårs-
rätt uppfyllt det angivna villkoret om pensionsrätt för förvärvsinkomster
m.m. Fram till dess detta villkor kan bli uppfyllt är pensionsrätten vi-
lande i premiereservsystemet. Den del av pensionsavgiften för bamår
som avser premiereservsystemet får fram till dess förvaltas inom för-
delningssystemet, och de avsatta medlen och en på visst sätt beräknad
avkastning därpå överföras till premiereservsystemet först när villkor
om förvärvsarbete eller dylikt är uppfyllt.
Vårt förslag i sistnämnda hänseende beträffande premiereservsystemet
innebär en avvikelse i förhållande till vad Pensionsarbetsgruppen före-
slagit. Vi anser denna avvikelse vara motiverad för att uppnå överens-
stämmelse mellan de båda systemen och med hänsyn till att det här rör
sig om pensionsavgifter som belastar allmänna skattemedel.
Endast en av föräldrarna, eller egentligen endast en person, bör i prin-
cip för ett och samma år vara berättigad till gottskrivning av pensions-
rätt för ett och samma bam.
När det gäller vem som skall vara berättigad till bamårsrätt har vi
ovan angivit att det i princip för ett givet kalenderår skall vara en av
föräldrarna. Pensionsarbetsgruppen har utvecklat denna fråga ytterligare
och har föreslagit att huvudregeln skall vara att den skall kunna till-
godoräknas bamårsrätt som under större delen av ett aktuellt kalenderår
är vårdnadshavare för ett bam och då stadigvarande sammanbor med
bamet. Med vårdnadshavare avses i arbetsgmppens förslag den som har
vårdnaden om ett bam i rättslig bemärkelse.
Prop. 1993/94:250
85
Våmadskravet innebär enligt arbetsgruppen att de berättigades krets
inskränks till biologiska föräldrar och adoptivföräldrar samt särskilt
förordnade förmyndare. Detta innebär också att fosterföräldrar inte
kommer i fråga för bamårsrätt, eftersom de inte har vårdnaden i rättslig
bemärkelse om sitt fosterbarn.
Pensionsarbetsgruppen har vidare föreslagit att sammanlevande för-
äldrar skall ha en valfrihet att välja vem av dem som skall få tillgodorä-
kna sig bamårsrätten. Denna valfrihet kommer enligt arbetsgruppen att
i praktiken innebära att föräldrarna kommer att få den förmånen att de
mot slutet av året kan bestämma att bamårsrätten skall ges den förälder
för vilken den ger det bästa utfallet. För det fall att någon anmälan inte
görs måste enligt Pensionsarbetsgruppen av administrativa skäl avgöras
vem av två sammanlevande föräldrar som skall få tillgodoräkna sig
bamårsrätt. Arbetsgmppen har föreslagit att i fall av detta slag skall
rätten tillkomma barnets moder. Med anledning av de alternativa förslag
som framkommit under remissbehandlingen vill vi här redovisa att vi
anser att i den fortsatta beredningen bör övervägas en modifiering av
arbetsgruppens förslag till bamårsrätt. Vi kommer att återkomma till
denna fråga under avsnitt 5.5.3.
Styvföräldrar skall under vissa förutsättningar kunna få tillgodoräkna
sig bamårsrätt enligt arbetsgruppens förslag. En förälder som enligt den
av arbetsgmppen föreslagna huvudregeln är den som för ett givet kalen-
derår är berättigad till bamårsrätt skall kunna lämna över sin rätt till en
styvförälder, under fömtsättning att han eller hon är gift med styvför-
äldem eller har eller har haft ett annat bam med styvföräldem.
Den närmare utformningen av reglerna för vem som skall få tillgodo-
räkna sig bamårsrätt får ske under det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Prop. 1993/94:250
5.5.2 Period för tillgodoräknande av bamårsrätt
Regeringens förslag: Bamårsrätt skall i princip kunna tillgodoräknas
under barnets lyra första levnadsår eller - om det samtidigt finns
ytterligare bam under fyra år års ålder - till dess yngsta barnet
fyller fyra år.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Konjunkturinstitutet (Kl) menar att motiven bak-
om den föreslagna åldersgränsen fyra år borde ha redovisats utförligare
och kalkyler gjorts över konsekvenserna av en något högre åldersgräns,
exempelvis sex år. Å andra sidan menar Kl att beräkningen av pen-
sionsrätt för de föreslagna barnaåren är mycket generös.
Stockholms universitet föreslår att rätten för bamår utsträcks till att
gälla under barnets åtta första år.
86
Haro - riksorganisationen för valfrihet, jämställdhet och föräldraskap
har anfört att organisationen gärna skulle se en längre period för bar-
nårsrätt än fyra år, helst fram till dess barnet börjar skolan.
Handikappförbundens samarbetsorgan finner förslaget om bamårsrätt
relativt generöst men menar att pensionsrätt för föräldrar som vårdar
bam med funktionsnedsättningar måste förstärkas genom att pensionsrätt
kan tillgodoräknas under längre tid än fyra år. Samma inställning redo-
visar Riksförbundet för Rörelsehindrade Barn och Ungdomar. Förbundet
menar att en möjlig väg för avgränsning är att ange vilka som skall vara
berättigade till utvidgad bamårsrätt är att sådan utgår till de föräldrar
som uppbär vårdbidrag. Vidare anser förbundet att frågan om pensions-
rätt för dessa föräldrar måste utredas ytterligare eller övervägas särskilt
vid den fortsatta beredningen.
Vänsterpartiets kvinnopolitiska utskott anser förslaget om fyra år per
bam vara en alldeles för lång tid. I stället förordar utskottet en utökad,
kvoterad föräldraförsäkring.
Skälen för regeringens förslag: Hur många bamår som skall kunna
tillgodoräknas för ett bam kan det råda delade meningar om. Kostnads-
aspekter gör sig gällande i sammanhanget, vilket medför att fler bamår
skulle innebära att förmånsnivåerna fick justeras nedåt. Färre bamår,
exempelvis två år, skulle å andra sidan kunna ge bättre årliga förmåner
men samtidigt skulle en sådan ordning vara till nackdel för dem som
avstår från förvärvsarbete helt eller delvis under längre tid än två år. Vi
har liksom Pensionsarbetsgruppen funnit att fyra bamår utgör en lämp-
lig avvägning mellan olika intressen och att de fyra bamåren med den
beräkningsmodell vi har valt bör ge ett tillfredsställande tillskott till för-
älderns pension. Det bör också finnas förutsättningar att vinna förståelse
hos skattebetalarna, dvs. de som i realiteten skall betala för bamårsrät-
ten, för en sådan tidrymd.
En av grundtankarna med det reformerade pensionssystemet är att
varje individ år för år skall kunna få information om de pensionsrättig-
heter som dittills har registrerats på pensionskontona och därmed kunna
göra en översiktlig bedömning av det framtida ålderspensionsutfallet.
Att först vid ålderspensioneringstidpunkten räkna fram ett bamårstillägg
är därför enligt vår mening inte en lämplig ordning. Bamårsrätten bör i
stället vara en integrerad del av systemet för intjänande av inkomstrela-
terad pension.
För att uppnå detta syfte har i vi likhet med Pensionsarbetsgruppen
funnit det mest lämpligt att föreslå att bamårsrätt i princip skall kunna
tillgodoräknas under barnets fyra första levnadsår.
Bamårsrätt bör av naturliga skäl inte kunna tillgodoräknas dubbelt
eller tredubbelt för den som samtidigt har två eller flera bam under fyra
års ålder. I sådana fall bör bamårsrätt i princip tillgodoräknas till dess
det yngsta bamet fyller fyra år.
Prop. 1993/94:250
87
5.5.3 Alternativ för tillgodoräknande av bamårsrätt
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Bamårsrätt uppkommer genom att en fiktiv in-
komst beräknas enligt det av tre alternativa beräkningssätt som i det
enskilda fallet ger det mest förmånliga utfallet. De tre alternativen
skall vara:
1. en utfyllnad till 75 % av genomsnittsinkomsten för alla försäk-
rade
2. en utfyllnad till den enskildes pensionsgrundande inkomst året
före barnets födelse
3. en fast fiktiv inkomst (en s.k. kork) om ett - löneindexerat -
basbelopp.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Kammarrätten i Jönköping instämmer till fullo i
förslaget. Samtidigt noterar kammarrätten att förslaget innebär att bam-
årsrätt tillgodoräknas även om föräldern inte avstår från förvärvsinkom-
ster och att detta avsteg från livsinkomstprincipen inte närmare har mo-
tiverats. Även Länsrätten i Uppsala tar upp denna aspekt och menar att
förslaget om bamårsrätt också vid fortsatt förvärvsarbete med oföränd-
rad arbetstid synes vara väl förmånligt. Liknande synpunkter anförs av
Konjunkturinstitutet (Kl). Också Haro - riksorganisationen för valfrihet,
jämställdhet och föräldraskap anmärker på denna del av förslaget.
SACO har med hänvisning till bl.a. jämställdhetssynpunkter funnit
Pensionsarbetsgruppens förslag till utformning av bamårsrätten otill-
fredsställande och redovisat ett alternativt förslag. Detta innebär att
pensionsrätt ges enligt Pensionsarbetsgruppens modell fram till dess
barnet är 1,5 år. För tiden därefter tills bamet fyllt 8 år föreslår SACO
att pensionsrätt skall ges i form av en utfyllnad på maximalt 25 % av
förälderns faktiska inkomst omräknad till heltidsinkomst.
Kl vänder sig särskilt mot förslaget om en s.k. kork för personer som
inte alls ändrar sitt förvärvsbeteende under småbamsåren. Kl föreslår
att denna beräkningsmodell avskaffas för att finansiera en utsträckt tid
för bamåren tills yngsta bamet uppnår sex års ålder. Dessutom anser Kl
att det kan övervägas att gradvis trappa ned den pensionsgrundande
inkomsten ju äldre bamet blir till successivt lägre nivåer.
Socialdemokratiska kvinnoförbundet anser att bamårsrätt bör ges har-
moniserat med en utbyggd föräldraförsäkring och att pensionsgrundande
inkomst bör tillgodoräknas under 1,5 år för varje bam för en inkomst
motsvarande 100 % av den tidigare lönen, alternativt 75 % av medelin-
komsten för alla personer utan tidigare inkomster.
Skattebetalarnas förening avstyrker de av arbetsgmppen föreslagna
modellerna för att beräkna bamårsrätten. Att enligt föreningen kompen-
sera i den utsträckning som föreslås och under så lång tid som fyra år
vore att cementera de brister i lönesättning som i dag drabbar kvinnor
88
med småbarn. Detta är ett flagrant avsteg från principen att pensions-
systemet inte skall sträva efter att rätta till orättvisor i förvärvslivet.
Skattebetalarnas förening föreslår i stället en kompensation i form av att
man beräknar pensionsrätten på den bakomliggande inkomsten under
den period man lyfter föräldrapenning.
Skälen för regeringens förslag: Regeringens ambition vid utform-
ningen av en modell för beräkning av bamårsrätt har varit dels att bar-
nårsrätten skall ge ett acceptabelt tillskott till dem som har låg eller
ingen pensionsgrundande inkomst under bamåren, dels att modellen
även skall innehålla arbetsfrämjande element.
Efter att ha låtit utföra ett omfattande beräkningsarbete har Pensions-
arbetsgruppen förslagit tre alternativ för beräkning av pensionsrätt för
bamår. Enligt vår bedömning uppfyller de av Pensionsarbetsgruppen
föreslagna alternativen bäst de syften som den föreslagna pensionsrätten
bör ha. Det har i och för sig riktats kritik mot arbetsgmppens förslag
till utformning av bamårsrätten. Från vissa remissinstanser bl.a. SACO
har alternativa modeller för utformningen föreslagits. Avsikten med
bamårsrätten är emellertid att den skall ha en utformning så att ett visst
förvärvsmönster inte gynnas framför ett annat. Enligt vår bedömning
uppfyller inte de alternativa utformningar som föreslagits denna målsätt-
ning.
Bamårsrätt bör således tillgodoräknas enligt en kombinationsmodell
bestående av tre alternativa beräkningssätt, varvid det av de tre beräk-
ningssätten som i det enskilda fallet ger det bästa utfallet, det största
tillskottet till pensionsrättigheterna, för ett givet år skall tillämpas.
Två av beräkningssätten ger en utfyllnad: det ena (utfyllnadsnivå I) till
75 % av den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade och det andra
(utfyllnadsnivå II) till en nivå som ungefärligen skall motsvara nivån för
den berättigades inkomster under bamåren, sådana de - mot bakgrund
av inkomstförhållandena närmast före bamåren - skulle kunna tänkas ha
blivit med oförändrad förvärvsinsats under de berörda åren.
Det tredje beräkningssättet är i huvudsak avsett att ge ett tillskott till
dem som inte ändrar sitt förvärvsbeteende på gmnd av förekomsten av
bam och som under bamåren tjänar minst vad som motsvarar genom-
snittsinkomsten för alla försäkrade eller strax dämnder, bygger på en
s.k. korkmodell. Det innebär att förälderns pensionsgrundande inkomst
höjs med ett belopp som motsvarar ett löneindexerat basbelopp
(35 200 kr år 1994). I och med ikraftträdandet av reformen skall därvid
detta basbelopp räknas upp med den allmänna inkomstutvecklingen.
Som kommer att framgå i avsnitt 5.9 föreslås detta göras med hjälp av
ett s.k. PGI-index.
Utfyllnadsnivå I kommer att kunna hänföra sig till genomsnittsinkom-
sten för just det aktuella bamåret. Uppgift om genomsnittsinkomsten
kommer att finnas tillgänglig vid fastställande av bamårsrätten, eftersom
fastställande av bamårsrätten och pensionsrättigheter i övrigt kommer
att ske med nästan ett års eftersläpning, i samband med taxeringen för
det avsedda inkomståret. I detta sammanhang bör påpekas att med
Prop. 1993/94:250
89
genomsnittlig inkomst menas den genomsnittliga pensionsgrundande
inkomsten för samtliga försäkrade.
Vid valet av det underlag som skall bestämma utfyllnadsnivå II finns
flera alternativa möjligheter. En av dessa är att låta den inkomst som
vid ingången av ett bamår skulle utgöra underlag för föräldrapenningbe-
räkningen utgöra underlag även för beräkningen av den individuella
utfyllnadsnivån. Den lösningen har fördelen att underlaget blir förhål-
landevis färskt. En stor nackdel är emellertid den administration och de
rutiner för uppgiftslämnande som skulle krävas. Vi föreslår därför inte
den lösningen. I stället har vi i likhet med Pensionsarbetsgruppen stan-
nat för att låta den pensionsgrundande inkomsten för föräldern året före
barnets födelse bestämma utfyllnadsnivå II. Nivån bör därefter för vart
och ett av de följande bamåren räknas upp med prisindex. Om ytterliga-
re ett bam föds efter det att bamårsrätt för det första bamet har tillgo-
doräknats för fyra år, bestäms utfyllnadsnivå II för det andra bamet på
nytt enligt de angivna principerna. Detta bör i princip också gälla för
det fall att det andra bamet föds under bamåren för det första bamet.
Föräldern skall emellertid i sistnämnda fall under de sammanfallande
bamåren få bamårsrätten beräknad på basis av antingen den pensions-
grundande inkomsten året före det första barnets födelse eller - om det
är förmånligare - på grandval av den pensionsgrundande inkomsten året
före det andra barnets födelse. När fyra bamår för det första bamet har
tillgodoräknats kan dock utfyllnadsnivå II, för de därpå följande bamå-
ren för det andra bamet, beräknas endast efter den pensionsgrundande
inkomsten året före det barnets födelse.
En konsekvens av att föräldrapenningen i sig är pensionsgrundande är
att främst utfyllnadsnivå II i normalfallet kommer att ge ett i praktiken
förhållandevis litet utbyte under det första bamåret.
De pensionsrättigheter, som sammantaget tillgodoräknas den berättiga-
des pensionskonton under ett bamår och som fördelas på fördelnings-
respektive premiereservkontot enligt de allmänna reglerna härför, skall
sålunda uppgå till 18,5 % av summan av eventuella förvärvsinkomster
m.m. under året och av den fiktiva inkomsten enligt det mest förmånli-
ga av de tre föreslagna beräkningssätten för bamårsrätt. Den berättiga-
des pensionskonton tillförs därmed samma belopp som hade tillförts om
han eller hon under den aktuella tiden skulle ha haft förvärvsinkomster
motsvarande summan av eventuella förvärvsinkomster och den fiktiva
inkomsten.
För att illustrera effekterna av den föreslagna bamårsberäkningen
redovisas ett förenklat exempel. A har arbetat heltid närmast före bam-
åren och har då haft en pensionsgrundande inkomst om 160 000 kr.
Under bamåren arbetar han eller hon halvtid och tjänar 80 000 kr. Ut-
fyllnadsnivå I ger en fiktiv inkomst om ca 44 000 kr, utfyllnadsnivå II
en fiktiv inkomst om 80 000 kr och korken en fiktiv inkomst om 35 200
kr (år 1994). Enligt principen om bästa utfall tillförs A bamårsrätt
enligt utfyllnadsnivå II, 18,5 % av 80 000 kr.
Allmänt gäller att pensionsrätt inte kan intjänas för inkomster översti-
gande taket på förmånssidan. Även när det gäller summan av pensions-
Prop. 1993/94:250
90
grundande inkomster och den fiktiva inkomsten för bamår bör denna
grundprincip upprätthållas. Genom bamårsrätten skall alltså en försäk-
rad inte kunna få en sammanlagd pensionsgrundande inkomst under ett
år som överstiger förmånstaket. I den mån summan av bamårsrätt och
annan intjänad pensionsrätt överstiger taket, ger bamårsrätten ingen
utdelning.
En utfyllnad till en viss nivå förutsätter att bamårsrätt alltid tillgodorä-
knas för helt kalenderår. Att beräkna utfyllnad per månad eller annan
kortare period än ett kalenderår skulle vara tekniskt sett i princip omöj-
ligt eller i vart fall mycket komplicerat i administrativt hänseende. Detta
är förklaringen till att bamårsrätt bör kunna tillgodoräknas endast för
helt kalenderår. I sin tur innebär kalenderårsberäkningen att bamårsrätt
inte bör kunna kombineras med pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring
(se avsnitt 5.6).
För föräldrar till ett bam som är fött tidigt på året ger bamårsrätt
under barnets första levnadsår ett i regel adekvat utfall. För föräldrar
till bam födda sent på året torde emellertid behovet av bamårsrätt under
barnets första levnadsår vara förhållandevis litet. För att i någon mån
begränsa dessa effekter föreslår vi att bamårsrätt för bam som är födda
under januari - juni tillgodoräknas under barnets födelseår och under
ytterligare tre år. För bam som är födda under juli - december tillgodo-
räknas bamårsrätt däremot inte under barnets födelseår utan under de
fyra därpå följande åren.
Förtidspensionärer bör kunna tillgodoräknas bamårsrätt enligt huvud-
sakligen samma principer som förvärvsaktiva. I detta hänseende får den
närmare utformningen beslutas först sedan ställning tagits till förtids-
pensionernas framtida utformning och till vilka regler som skall gälla
för intjänande av ålderspensionsrätt för personer med förtidspension i
ett reformerat system.
För dem som redan har förtidspension enligt nuvarande regler skall
enligt vad som föreslås i avsnitt 5.7 ålderspensionsrätt i vissa fall beräk-
nas på en fiktiv antagen inkomst. Vid beräkningen av pensionsrätt lik-
ställs dessa fiktiva inkomster med pensionsgrundande inkomst för för-
värvsinkomster m.m. I de fall då förtidspensionären uppbär partiell pen-
sion beräknas ålderspensionsrätt på en motsvarande andel av den oav-
kortade fiktiva inkomsten och på de i sig pensiongrundande inkomster
som förtidspensionären kan ha av förvärvsarbete. Såvitt gäller förtids-
pensionärer skall utfyllnadsnivå II sålunda räknas fram på grundval av
summan av eventuella pensionsgrundande inkomster under det relevanta
året och den ålderspensionsgrundande fiktiva inkomsten under samma
år. På samma sätt bör vid prövningen mot en utfyllnadsnivå, oavsett
vilken av de två utfyllnadsnivåema det är fråga om, som förvärvsin-
komst för förtidspensionären beaktas summan av den på grundval av
förvärvsarbete m.m. pensionsgrundande inkomsten och den ålderspen-
sionsgrundande fiktiva inkomsten.
Med hänsyn till den kritik och de alternativa förslag som vissa remiss-
instanser framfört anser vi att det i den fortsatta beredningen bör över-
vägas en modifiering av arbetsgruppens förslag om utformning av bam-
Prop. 1993/94:250
91
årsrätt. För att åstadkomma ett mer flexibelt system skulle kunna kom- Prop. 1993/94:250
ma i fråga att båda föräldrarna under ett bamår får dela på en pen-
sionsrätt som beräknats på ett tilläggsbelopp motsvarande den föreslagna
s.k. korken, dvs. ett löneindexerat basbelopp. En sådan ordning förut-
sätter i sin tur att det inte för någon av föräldrarna blir aktuellt med
tillämpning av någon av utfyllnadsmodellema. Att låta föräldrar dela
bamårsrätt enligt en sådan modell är knappast genomförbart och skulle
dessutom innebära att spekulationsmöjligheter öppnas.
Fråga om delning mellan föräldrar av bamårsrätt enligt korkmodellen
är en fråga som av praktiska och tekniska skäl måste övervägas ytterli-
gare. Den fortsatta beredningen får därför utvisa huruvida den nu be-
skrivna modifieringen av arbetsgruppens förslag kan genomföras.
5.5.4 Bamårsrätt för förfluten tid
Regeringens förslag: Bamårsrätt skall kunna tillgodoräknas också
för tid före ikraftträdandet av det reformerade pensionssystemet.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med grundprin-
cipen för regeringens förslag.
Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna har inte kom-
menterat denna del av förslaget. Riksskatteverket har emellertid anfört
att det med hänsyn till tillgängliga uppgifter i folkbokföringsregistret är
förenat med stora praktiska svårigheter att få fram uppgifter om bar-
nårsrätt för förfluten tid.
Riksförsäkringsverket (RFV) anser att förslaget om retroaktiv beräkning
av pensionsgrundande inkomst för bamår även bör omfatta pensions-
rättigheter som beräknas enligt det nuvarande ATP-systemet. RFV anför
vidare att för retroaktiv beräkning av bamår kan antingen ett ansök-
ningsförfarande utformas eller kan pensionsrätt åsättas med schablon-
regler.
SACO föreslår att det skall vara möjligt att även för tid före ikraftträ-
dandet av ett reformerat pensionssystem få tillgodoräkna sig bamårsrätt
enligt den av organisationen föreslagna modellen för beräkning av bar-
nårsrätt framöver.
Skälen för regeringens förslag: Enligt de övergångsregler som vi
lägger fram förslag om i denna proposition kommer personer födda år
1935 eller senare att i varierande utsträckning få sin ålderspension
bestämd enligt det reformerade pensionssystemet. För att undvika att de
som som i denna grupp före ikraftträdandet av det reformerade pen-
sionssystemet tagit hand om bam drabbas negativt i pensionshänseende
bör det öppnas en möjlighet för dessa att få bamår tillgodoräknade även
för tid före ikraftträdandet. För förfluten tid är det om möjligt än mer
framträdande att bamårsrätten i realiteten blir en särskild kompensation
till kvinnor. De kvinnor som under den tid de vårdat bam har förlitat
sig på det nuvarande pensionssystemet måste inom ramen för det refor-
92
merade pensionssystemet kunna tillgodoräknas bamårsrätt för förfluten
tid, så att de kan få ett rimligt pensionsutfall. Bamårsrätt för förfluten
tid är sålunda enligt vår mening en väsentlig beståndsdel i det reforme-
rade pensionssystemet.
Bamår före år 1960 bör dock på samma sätt som pensionsrätt för för-
värvsinkomster m.m. inte grunda pensionsrätt. Denna begränsning kom-
mer i praktiken inte att innebära någon större genomslag på pensionsut-
fallet, eftersom de flesta kvinnor som vårdade bam på 1950-talet kom-
mer att få nästan hela sin ålderspension beräknad enligt hittillsvarande
regler. Av bl.a. denna anledning anser vi också att det inte finns skäl att
som RFV föreslagit utsträcka systemet med retroaktiv beräkning av
pensionsgrundande inkomst för bamår till att omfatta pensionsrättigheter
som beräknas enligt det gamla ATP-systemet.
Vi kan emellertid liksom Pensionsarbetsgruppen konstatera att det
föreligger praktiska och tekniska problem när det gäller möjligheten att
låta försäkrade få tillgodoräkna sig bamårsrätt före ikraftträdandet.
Såvitt vi kan bedöma är det framför allt problematiskt att ur olika
register kunna få fram uppgifter för förfluten tid som möjliggör att
bamårsätt kan beräknas exakt på det sätt som vi föreslagit skall gälla
för tiden efter ikraftträdandet. Dessa praktiska och tekniska problem är
av en sådan art att frågan om hur föräldrar skall få tillgodoräkna sig
bamårsrätt för tiden före ikraftträdandet måste beredas vidare. På nuva-
rande stadium kan vi därför endast föreslå riksdagen att godkänna den
grundläggande principen att bamårsrätt även skall kunna tillgodoräknas
för förfluten tid.
Regeringen avser att under år 1995 återkomma till riksdagen med för-
slag till utformning av det reformerade pensionssystemet. Då kommer
också att redovisas förslag till lagregler för beräkning av bamårsrätt
såväl för framtiden som för förfluten tid.
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring införs
enligt en särskild ordning. Denna gäller under värnplikt och för
vapenfri tjänsteplikt samt militär grundutbildning för kvinnor. För
varje månad då någon fullgör sådan tjänstgöring tillgodoräknas pen-
sionsrätt på basis av en fiktiv årsinkomst motsvarande 50 % av
genomsnittsinkomsten för alla försäkrade, under förutsättning att
utbildningen pågått under minst fyra månader.
Pensionsrätt för värnplikt ges i princip inte för förfluten tid.
För att pensionsrätt som tillgodoräknats för värnplikt skall resultera
i en ålderspension fordras att den försäkrade också tillgodoräknats
pensionsrätt på grundval av förvärvsinkomster under viss tid och av
en viss omfattning.
Staten betalar ålderspensionsavgift vad avser pensionsrätt för värn-
pliktstjänstgöring.
93
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks uttryckligen av bl.a.
Riksförsäkringsverket, Försäkringsöverdomstolen, Konjunkturinstitutet,
Vämpliktsverket, Försäkringskasseförbundet, LO, Lantbrukarnas riks-
förbund, PRO, Sveriges socialdemokratiska ungdomsförbund, Socialde-
mokratiska kvinnoförbundet, Kristdemokratiska ungdomsförbundet.
Statens löne- och pensionsverk anser att kompensation skall ges för
värnplikt men anser å andra sidan att den bästa lösningen vore att höja
lägsta ålder för intjänande av pensionsrätt. Vad gäller övergångsregler
ifrågasätter vidare verket om det är förenat med oöverstigliga admini-
strativa svårigheter att tillgodoräkna sådan pensionsrätt retroaktivt.
Bland annat Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund
och Statens arbetsgivarverk avstyrker förslaget om pensionsrätt för
värnplikt. Även Liberala ungdomsförbundet, som menar att bl.a. be-
hovet av kompensation i pensionshänseende för värnpliktstjänstgöring
bör tillgodoses genom en modifierad form av livsinkomstprincipen,
avstyrker förslaget.
Statskontoret ställer sig tveksamt till om värnpliktiga är bäst betjänta
av en subvention som faller ut först efter pensioneringen. Statskontoret
bedömer för övrigt att det saknas statsfinansiellt utrymme för att ge
denna grupp några subventioner.
Göteborgs universitet anser att det vore en fördel att fördelningspolitis-
ka inslag som vämpliktsrätt i görligaste mån hålls utanför pensionssyste-
met.
Den avgränsning av gruppen berättigade som föreslås av Pensionsar-
betsgruppen lämnas i allmänhet utan erinran av remissinstanserna.
Vämpliktsverket föreslår dock att pensionsrätt därutöver skall tillgodo-
räknas totalförsvarspliktiga som inkallas till en grundutbildning som
överstiger 60 dagar, oberoende av om det är fråga om värnplikt eller
civilplikt, mot bakgrund av kommande lag om totalförsvarsplikt.
Försäkringsanställdas förbund föreslår att pensionsrätt för värnplikt
skall tillgodoräknas på basis av en fiktiv årsinkomst motsvarande 75 %
av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade.
Samarbetsorgan för invandrare och flyktingorganisationer i Sverige
anser att värnpliktstjänstgöring i hemlandet eller i föräldrarnas hemland
bör vara pensionsgrundande för invandrargrupperna.
Skälen för regeringens förslag: På grund av den tvångsmässiga
uttagningen till den värnpliktiga grundutbildningen och med hänsyn till
det faktum att numera en relativt stor andel av männen i en årskull av
olika skäl inte genomgår sådan grundutbildning, instämmer regeringen i
Pensionsarbetsgruppens bedömning att rättviseaspekter talar för att värn-
pliktstjänstgöring bör ge pensionsrätt. Huruvida samtliga totalförsvars-
pliktiga skall, på sätt som Vämpliktverket föreslår, ges pensionsrätt är
en fråga som måste övervägas i den fortsatta beredningen av förslagen.
Pensionsrätt skall alltså enligt särskilda regler kunna tillgodoräknas
värnpliktiga under grundutbildningen liksom vid vapenfri tjänstgöring.
Vi föreslår att pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring, m.m. tillgodo-
Prop. 1993/94:250
94
räknas alla som genomgått värnpliktig grundutbildning, vapenfri grund-
utbildning och militär grundutbildning för kvinnor under förutsättning
att utbildningen pågått under viss minsta tid.
Tillgodoräknandet bör ske enligt en för alla gemensam modell och
innebära att en fiktiv inkomst bestäms på vilken ålderspensionsavgifter
betalas enligt vanliga regler härför. Dessa avgifter bör erläggas av
staten.
På samma sätt som när det gäller pensionsrätt för bamår skulle pen-
sionsrätt för värnpliktstjänstgöringens grundutbildning, m.m. kunna
tillgodoräknas enligt en s.k. korkmodell, en utfyllnadsmodell eller en
kombination av dessa modeller. Eftersom tjänstgöring av det slag som
nu är aktuell bara undantagsvis tillåter att den berättigade har inkomster
vid sidan av, ter sig en utfyllnad till viss fastlagd nivå onödigt kompli-
cerad.
De berättigade är tämligen unga och är därför mer sällan fast etable-
rade i arbetslivet och har ofta relativt låga löner. Att fylla ut till den
inkomst som förelåg före tjänstgöringens början förefaller därför inte
heller särskilt meningsfullt, under förutsättning att tillgodoräknandet
ändå sker till en godtagbar nivå.
Mot denna bakgrund har vi stannat för att föreslå att pensionsrätt skall
tillgodoräknas på basis av en fiktiv inkomst motsvarande 50 % av
genomsnittsinkomsten för alla försäkrade (en s.k. kork). En sådan torde
vara betydligt enklare att hantera än en ren utfyllnadsmodell eller en
kombinationsmodell. Arbetsgmppen föreslagit att den fiktiva pensions-
grundande inkomsten skall beräknas till 50 % av genomsnittsinkomsten
för alla försäkrade. Vi anser inte att det finns några skäl att frångå den
av arbetsgmppen föreslagna nivån.
Grundutbildningen är olika lång för olika individer. Det förekommer
att utbildningen avbryts i förtid. Som vi ser det är det därför lämpligast
att pensionsrätt i princip tillgodoräknas inte för kalenderår utan för varje
hel månad under vilken den pensionsgrundande värnplikten fullgjorts.
Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att endast de som har genomgått
grundutbildning under minst fyra månader skall tillgodoräknas pensions-
rätt men då för hela den fullgjorda tiden. Enligt arbetsgmppen medför
korta tjänstgöringstider inte något i pensionshänseende betydande in-
komstbortfall samtidigt som bl.a. administrativa skäl även talar för att
pensionrätt inte bör tillgodoräknas om tjänstgöringen inte omfattat viss
minsta tid.
För närvarande pågår ett beredningsarbete med inriktning på införande
av en s.k. totalförsvarplikt. Regeringen har den 21 april 1994 beslutat
om lagrådsremiss med förslag om en ny lag om totalförsvarsplikt, som
bör träda ikraft den 1 juli 1995. Detta innebär att det kan komma att
ske en tvångsmässig uttagning till andra delar av totalförsvaret än det
militära. I detta sammanhang övervägs även ändrade gränser för en
minsta grundutbildningstid. Enligt nuvarande vämpliktslag finns en
regel om minsta grundutbildningstid om 120 dagar för det militära
försvaret. En minimiregel om minst 220 dagar finns för närvarande i
den nuvarande lagen om vapenfri tjänst. Regeringen avser att i ovan
Prop. 1993/94:250
95
nämnda lagrådsremiss föreslå att denna minimiregel för vapenfria skall
upphöra fr.o.m. den 1 januari 1995. Enligt lagförslaget om totalförsvar-
splikt föreslås en minimitid om 220 dagar för den som fullgör värnplikt.
För den som skall fullgöra civilplikt inom det civila försvaret föreslås
inte någon minimitid.
Med hänsyn till de förändringar som kan bli följden av att totalför-
svarsplikt införs kommer vi att det i fortsatta beredningen av arbets-
gruppens förslag att överväga huruvida samtliga som omfattas av denna
plikt skall få tillgodoräkna sig pensionsrätt härför.
Vi anser däremot att den av arbetsgruppen föreslagna kortaste tid
under vilken tjänstgöring måste ha fullgjorts för att pensionsrätt skall
kunna tillgodoräknas, fyra månader är väl avvägd. I detta avseende är
vi därför inte beredda att frångå Pensionsarbetsgruppens förslag obero-
ende av eventuella kommande förändringar avseende kortaste grundut-
bildningstid inom försvaret m.m.
Av motsvarande skäl som vi anfört i fråga om bamårsrätt anser vi det
bör uppställas särskilda villkor för att en pensionsrätt för värnplikts-
tjänstgöring skall kunna realiseras i en faktisk pensionsutbetalning. För
att pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring de facto skall ge upphov till
utbetalning av ålderspension, bör det krävas att avgifter för förvärvsin-
komster motsvarande lägst ett lönebasbelopp för varje år har erlagts
under åtminstone tre år. Dessutom bör de avgifter som betalats sam-
manlagt uppgå till ett värde som motsvarar minst ett lönebasbelopp. För
uppfyllande av dessa villkor skall beaktas förutom avgifter på förvärvs-
inkomster, avgifter på socialförsäkringsersättningar m.m. liksom den
pensionsrätt för ålderspension som tillgodoräknas förtidspensionärer
men däremot inte t.ex. sådan pensionsrätt som förvärvats genom del-
ning mellan makar. Pensionsrätt som tillgodoräknas och finansieras med
statliga medel för värnpliktstjänstgöring skall således ge utbyte i pen-
sionshänseende bara under förutsättning att personen i fråga uppfyller
det angivna villkoret om förvärvsinkomster och avgiftsbetalning under
viss minsta tid och omfattning före eller efter den tid för vilken den av
staten betalda pensionsrätten har tillgodoräknats. Den nu föreslagna
begränsningen tar både sikte på fördelnings- och premiereservsystemet.
I sistnämnda hänseende bör tillämpas samma ordning och förvaltning
inom fördelningssystemets ram som den vi föreslagit beträffande bar-
nårsrätten.
Beräkningen av den fiktiva inkomsten bör ha som principiell utgångs-
punkt den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade. Fördelen med
en sådan ordning är bl.a. att storleken av den tillgodoräknade pensions-
rätten utan särskilda beslut följer löneutvecklingen på arbetsmarknaden.
Vi föreslår att nivån på den fiktiva pensionsgrundande inkomsten för
år räknat bestäms till 50 % av genomsnittsinkomsten för alla försäkra-
de, vilket år 1994 motsvarar ca 83 000 kr. Varje månads tjänstgöring
skulle därmed under dagens förhållanden ge pensionsrättigheter motsva-
rande en månadsinkomst om ca 7 000 kr om tjänstgöringen pågått under
minst fyra månader. Den av oss valda nivån torde relativt väl motsvara
Prop. 1993/94:250
96
genomsnittsinkomsten för försäkrade i de åldersgrupper som det här Prop. 1993/94:250
handlar om.
Den ålderspensionsavgift om 18,5 % som betalas på den fiktiva in-
komsten fördelas på fördelnings- och premiereservkontona enligt de
allmänna reglerna härför. På den berättigades pensionskonton kommer
därmed att registreras det belopp som hade tillförts om han eller hon
under de aktuella månaderna hade haft förvärvsinkomster som för år
räknat motsvarar 50 % av genomsnittsinkomsten för alla försäkrade.
Ålderspensionsavgiften bör, i enlighet med de allmänna principerna
för finansieringen av det reformerade ålderspensionssystemet, betalas in
efter hand som pensionsrättigheterna uppstår. I praktiken kommer dock
en viss eftersläpning inte att kunna undvikas, bl.a. med hänsyn till att
uppgifter om den genomsnittliga inkomsten för alla försäkrade för ett
visst år inte kan föreligga förrän tidigast året därefter.
Vårt förslag om pensionsrätt för värnplikt gäller grundutbildning som
påbörjas efter ikraftträdandet av de reformerade pensionsreglema. Nå-
got förslag om tillgodoräknande av sådan pensionsrätt för tid före ikraft-
trädandet lägger vi inte fram. De administrativa insatser som en sådan
ordning skulle kräva skulle inte stå i rimlig proportion till de effekter
som den skulle innebära, i synnerhet i belysning av de generella över-
gångsregler som vi föreslår för pensionsreformen. Enligt vad vi redovi-
sar i avsnitt 14 bör dock reglerna om pensionsrätt för värnplikt kunna
ges verkan redan från år 1995.
Regeringens förslag: Förtidspensionärer skall intjäna pensionsrätt
för ålderspension i det reformerade systemet enligt särskilda regler.
För den som uppbär förtidspension som beräknats enligt nuvarande
ATP-regler intjänas ålderspensionsrätt på grundval av en fiktiv in-
komst. Denna motsvarar antagandepoängen för ATP med tillägg för
en pensionspoäng multiplicerad med basbeloppet för året. Pensions-
avgift för den årligen intjänade ålderspensionsrätten finansieras helt
inom ramen för förtidspensioneringen, tills vidare med staten som
betalningsansvarig. Pensionsavgift tas ut med samma procentsats
som på förvärvsinkomster och fördelas enligt den generella regeln
mellan fördelnings- och premiereservsystemen.
Ålderspensionsrätt skall tillgodoräknas förtidspensionärer även för
tid före det reformerade pensionssystemets ikraftträdande. Avgifter
betalas dock först för tid efter ikraftträdandet.
Regeringens bedömning: Den närmare utformningen av reglerna
för intjänande av ålderspensionsrätt för förtidspensionärer med sådan
pension enligt nuvarande och framtida regelsystem får fastställas i
samband med att ställning tas till förtidspensioneringens framtida
utformning.
97
7 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 250
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag. Dessutom har Pensionsarbetsgruppen redovisat riktlinjer för
regler om intjänande av ålderspensionsrätt för personer med förtidspen-
sion som beräknas enligt reformerade regler för förtidspension.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans berör explicit frågan hur
ålderspensionsrätt i det reformerade systemet skall tillgodoräknas per-
soner som uppbär förtidspension enligt nuvarande regler.
Skälen för regeringens förslag: Som framgår nedan av avsnitt 12
lägger regeringen nu inte fram några förslag om förtidspensioneringens
framtida utformning eller om dess administration och finansiering. I
avvaktan på beslut i dessa avseenden måste dock principiell ställning tas
till hur personer med förtidspension enligt den nuvarande ordningen för
sådan pension skall ges ålderspensionsrätt inom det reformerade syste-
met.
Förtidspension från ATP beräknas under vissa förutsättningar under
antagande att den försäkrade för varje år mellan pensionsfallsåret och
det år då han uppnår 64 års ålder tillgodoräknats viss pensionspoäng,
s.k. antagandepoäng. Villkoren för antagandepoängsberäkning är an-
tingen att den försäkrade vid tidpunkten för pensionsfallet har haft en
sjukpenninggrundande inkomst som svarar mot en årsinkomst av för-
värvsarbete lägst lika med det vid årets ingång gällande basbeloppet
eller också att pensionspoäng tillgodoräknats för åtminstone två av de
fyra åren närmast före pensionsfallsåret.
Antagandepoängen beräknas enligt den av två alternativa metoder som
ger det för den försäkrade gynnsammaste resultatet. Den ena metoden
innebär att antagandepoängen beräknas motsvara medeltalet av de två
högsta poängtalen under de fyra åren närmast före pensionsfallet. Den
andra metoden innebär att antagandepoängen beräknas på grundval av
poängförvärven under samtliga år t.o.m. året närmast före pensionsfal-
let. Antagandepoängen skall därvid motsvara medeltalet för halva an-
talet av de år som sålunda kommer i fråga, varvid hänsyn i första hand
tas till åren med de högsta poängtalen.
Vid beräkning av ålderspensionsrätt i det reformerade systemet för
personer med förtidspension enligt nuvarande regler bör antagandepo-
ängen inom ATP tas till utgångspunkt. Den fastställda antagandepoäng-
en bör dock kompletteras med ett tillägg med en poäng. Tillägget med
en poäng motiveras av att inkomster understigande ett basbelopp inte är
pensionsgrundande för ATP och därför inte ger ATP-poäng. Den er-
hållna sammanlagda poängen multiplicerad med basbeloppet kan sägas
utgöra en fiktiv antagen inkomst.
Denna fiktiva inkomst kan jämställas med förvärvsinkomst utifrån den
självklara utgångspunkten att den träder i stället för en förmodad in-
komst som den försäkrade skulle ha haft om pensionsfallet inte hade
inträffat. Pensionsrätt inom det reformerade ålderspensionssystemet bör
därför tjänas in med utgångspunkt från denna tillgodoräknade fiktiva
inkomst. På så sätt kommer en förtidspensionär att år från år tjäna in
rätt till ålderspension på grundval av den år för år gottskrivna fiktiva
inkomsten.
Prop. 1993/94:250
98
Vi lämnar här inget förslag om hur ålderspensionsrätt skall beräknas
för personer med förtidspension enligt reformerade regler härför, efter-
som detta vore att föregripa arbetet med utformningen av den framtida
förtidspensioneringen och anpassningen av förtidspensionsreglema till
den reformerade ålderspensioneringen. Detta får avgöras senare. Då kan
också det nu redovisade förslaget om ålderspensionsrätt för personer
med förtidspension enligt nuvarande regler komma att omprövas i något
hänseende.
En grundläggande utgångspunkt för det reformerade ålderspensions-
systemet är att det skall finnas ett tydligt samband mellan de ålderspen-
sioner som utges och de avgifter som betalas till pensionssystemet. Det-
ta är ett skäl till förslaget att den pensionsrätt som ges för pensionsgrun-
dande socialförsäkringsersättningar m.m. skall betalas med avgifter från
staten eller andra socialförsäkringssystem. I parallellitet härmed bör det
även för den ålderspensionsrätt som förtidspensionärer intjänar erläggas
avgifter. För dessa bör förtidspensionssystemet svara med staten som
betalningsansvarig till dess att en eventuell annan ordning för finan-
siering av förtidspensioneringen är beslutad. Dessa avgifter bör betalas
i anslutning till registreringen av den intjänade pensionsrätten, dvs. i
regel under året efter det som de avser.
De avgifter till ålderspensionssystemet som staten skall erlägga på för-
tidspensionärers fiktiva inkomster skall tas ut med samma procenttal
som avgifter på förvärvsinkomster. Sådana avgifter förs dels till fördel-
ningssystemet, dels till premiereservsystemet.
Avgifterna skall för personer med förtidspension enligt nuvarande
regler beräknas på grundval av antagandepoängen inom ATP med till-
lägg av en poäng, dvs. den fiktiva inkomsten. Avgifterna erläggs år
från år i takt med att förtidspensionären intjänar ålderspensionsrätt. För
förtidspensionärer som inte tillgodoräknats någon fiktiv inkomst och
som därför inte intjänar ytterligare ålderspensionsrätt erläggs inga av-
gifter. Även för förtidspensionärer som får del av den nuvarande för-
tidspensioneringens grundtrygghet i form av folkpension och pensions-
tillskott men som uppbär viss antagandepoängsberäknad ATP betalas av-
gifter till ålderspensioneringen enligt samma regler som för andra, dvs.
på grundval av den fiktiva inkomst som gottskrivits pensionstagaren.
För förvärvsinkomster som förtidspensionärer har vid sidan av förtids-
pensionen intjänas pensionsrätt och betalas avgifter på samma sätt som
av eller för andra försäkrade. Likaså tillgodoräknas förtidspensionärer
pensionsrätt för bamår, där den fiktiva inkomsten likställs med för-
värvsinkomst, och på pensionsgrundande socialförsäkringsersättningar
m.m. enligt samma regler som andra.
Ålderspensionsavgift för förtidspensionärer erläggs fram t.o.m. det år
då de uppnår 64 års ålder, eftersom antagandepoäng och därmed ålders-
pensionsrätt beräknas fram till denna ålder. Härigenom uppnås i stor
utsträckning likhet med vad som gäller för förvärvsaktiva. Avgifter bör
erläggas även för dem som är födda år 1934 eller tidigare och som har
förtidspension enligt de nuvarande reglerna.
Prop. 1993/94:250
99
Prop. 1993/94:250
Regeringens bedömning: Någon motsvarande pensionsrätt som för
studier, bamår och värnplikt till förmån för andra grupper bör inte
införas.
Pensionsarbetsgruppens bedömning: Överensstämmer med rege-
ringens bedömning.
Remissinstanserna: Sveriges pensionärsförbund (SPF) anser att pen-
sionsrätt skall kunna tillgodoräknas inte endast för vård av bam utan
också personer som med uppoffrande av eget förvärvsarbete vårdar
gamla och sjuka anhöriga. Även Riksorganisationen för kvinnojourer i
Sverige anser att det för anhörigvård bör finnas ett liknande kompensa-
tionssystem som det som enligt Pensionsarbetsgruppens förslag skall
finnas för bamår.
TCO tar upp frågan om pensionsrätt för vissa särskilda grupper.
Organisationen föreslår att det tillsätts en utredning med uppgift att
komma med förslag till åtgärder som förbättrar pensionsvillkoren för
medföljande till UD-tjänstemän och andra utlandsplacerade. Vidare
föreslår TCO att officerare bör ges någon form av pensionsrätt för åren
mellan pensioneringen vid 60 år och 65 års ålder. Särskilda åtgärder
måste enligt TCO också vidtas för att trygga en tillfredsställande ålders-
pension för scenartister, korister och musiker vid institutionsteatrama
och regionmusiken. Medel för sistnämnda ändamål måste enligt TCO
anvisas över statsbudgeten i särskild ordning.
Även Sveriges pensionärsförbund tar upp frågan om pension för med-
följande maka/make och menar att möjlighet måste ges dessa att genom
egenavgift säkerställa sin egen pension. Även Riksorganisationen för
kvinnojourer tar upp denna fråga.
Lantbrukarnas riksförbund anser att ett begränsat antal s.k.
entreprenörsår, med samma konstruktion som pensionsrätt för värnplikt,
bör övervägas i syfte att stimulera nystartande av företag.
Föreningen för svenskar i världen yrkar att pensionerna för missio-
närer och biståndsarbetare som är anställda av enskilda organisationer
löses i särskild ordning. Enligt föreningen är detta grupper med mycket
låga inkomster under sin vistelse i utlandet. Pensionsförslaget medför
enligt föreningen sämre pensioner och högre kostnader för såväl de
enskilda som organisationerna.
Riksförbundet Pensionärsgemenskap efterlyser upplysningar om hur de
som är omhändertagna inom kriminalvården skall behandlas i pensions-
hänseende.
Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av det föregående
skall livsinkomstprincipen vara grundläggande för intjänande av pen-
sionsrätt inom det reformerade pensionssystemet. I den livsinkomst som
enligt vårt förslag skall grunda pensionsrätt ingår inte bara lön och
andra pen-
100
sionsgrundande förvärvsinkomster utan också sådana socialförsäkrings- Prop. 1993/94:250
ersättningar m.m. som träder i stället för förvärvsinkomst.
Detta betyder att pensionsrättigheter i vissa fall kommer att intjänas
under tid då den försäkrade inte utför något förvärvsarbete, exempelvis
för att han är sjuk, föräldraledig eller arbetslös. Härigenom kommer ur
pensionssystemets synvinkel relevant frånvaro från arbetsmarknaden i
vissa fall att kompenseras i pensionshänseende.
Dagens ATP-system med 15- och 30-årsreglema, får i en mer allmän
bemärkelse anses vara tämligen förlåtande gentemot frånvaro från ar-
betsmarknaden. Därför finns det i dag få regler som särskilt kompen-
serar grupper som av olika skäl helt eller delvis måste avstå från för-
värvsarbete utan att rätt till pensionsgrundande ersättning föreligger.
Med undantag för den pensionsrätt som ges för s.k. vårdår och för det
särskilda pensionstillägget för långvarig vård av sjukt eller handikappat
bam finns i dagens system inte några regler som innebär att pensionsrätt
tillgodoräknas i situationer och för tid då pensionsgrundande socialför-
säkringsersättning inte utbetalas till den försäkrade.
Med ett livsinkomstbaserat pensionssystem uppstår ett påtagligt behov
av särskild kompensation i pensionshänseende för sådan frånvaro från
arbetsmarknaden som inte rimligen bör slå igenom som minskad pen-
sionsrätt till följd av lägre livsinkomst. Varje särreglering i detta av-
seende kan emellertid sägas utgöra ett avsteg från livsinkomstprincipen,
som utgör basen i det föreslagna ålderspensionssystemet. Med alltför
många avsteg skulle livsinkomstprincipen förlora i innehåll. Som vi
framhållit i det föregående måste alla kompletteringar till livsinkomst-
principen finansieras särskilt - med avgifter från staten, andra försäk-
ringssystem eller med allmänna skattemedel - och sådana får alltså om-
fördelningar mellan olika grupper i samhället till följd.
Vi menar dessutom att man inte genom särbestämmelser i pensions-
systemet bör försöka att komma till rätta med alla de orättvisor som kan
upplevas under den förvärvsaktiva delen av livet. En positiv särreg-
lering inom pensionssystemet kan skyla över de verkliga problemen och
därmed motverka önskvärda förändringar i samhället. Det bör därför
noga övervägas i vad mån skattefinansierade kompletteringar till livsin-
komstprincipen bör göras och vilka grupper som i så fall bör kunna
komma i fråga för särskild kompensation.
I det föregående har vi lämnat förslag till vissa sådana fördelnings-
mässiga kompletteringar till livsinkomstprincipen. Dessa avser pensions-
rätt för bamår, vid studier och värnplikt, s.k. bakomliggande inkomst
vad avser sjuk- och arbetslöshetsersättningar samt vad avser förtids-
pensionärer. Pensionsarbetsgruppen har under sitt arbete prövat om det
kan anses motiverat att också till förmån för andra grupper föreslå
kompletteringar till livsinkomstprincipen. Dessa överväganden har avsett
anhörig vårdare, vissa pensionärer samt medföljande till UD-tjänstemän
som är utlandsstationerade.
Anhöriga svarar för en stor del av den hjälp som äldre, handikappade
och sjuka behöver för att klara sin livsföring. Vissa anhörigvårdare får
pensionsgrundande ersättning för sitt vårdarbete via socialförsäkrings-
101
systemen. Detta gäller för föräldrar till sjuka och handikappade bam,
som under vissa förutsättningar kan få vårdbidrag. Vidare kan när-
ståendepenning utgå till den som under en kortare tid vårdar en svårt
sjuk person i eller utanför hemmet.
Socialförsäkringsersättningama täcker emellertid enbart rätt speciella
anhörigvårdssituationer. Den stora gruppen anhörigvårdare har att söka
en eventuell ersättning på annat håll. Sedan den s.k. ädelreformen träd-
de i kraft är det i huvudsak kommunerna som svarar för ersättning till
anhörigvårdama. Det är varje kommuns ensak att inom ramen för reg-
lerna om biståndsprövning i socialtjänstlagen bestämma vilka riktlinjer
som skall gälla för det ekonomiska stödet till anhörig vårdare. Villkoren
för ersättning och ersättningens storlek varierar därför från kommun till
kommun. Den kommunala anhörigersättningen är i allmänhet pensions-
grundande, eftersom den utgör inkomst av förvärvsarbete. Det förekom-
mer emellertid att anhörigersättningen utgörs av bidrag som inte är
pensionsgrundande eller att ersättningen betalas direkt inte till vårdaren
utan till den vårdbehövande.
Det är ett faktum att många anhörigvårdare får en relativt låg pen-
sionsgrundande ersättning för sitt vårdarbete - om alls någon - och att
denna ersättning i flertalet fall inte fullt ut kompenserar det bortfall av
förvärvsinkomster som vårdarbetet orsakar. Detta betyder i sin tur att
pensionsutfallet för anhörigvårdama, särskilt med ett livsinkomstbaserat
pensionssystem, kan påverkas negativt. Att pensionsutfallet för anhörig-
vårdama kan bli otillfredsställande har Pensionsarbetsgruppen emellertid
inte i första hand sett som ett problem för pensionssystemet. Även om
man genom särregler inom pensionssystemet skulle kunna lösa en del av
anhörigvårdamas ekonomiska problem, nämligen de som kan uppstå
efter pensioneringen, skulle de ekonomiska problemen under vårdtiden
ändå kvarstå.
Det primära ansvaret för att äldre, sjuka och handikappade får en god
service och vård får anses ligga på samhället. I den mån samhället
engagerar anhöriga i vårdarbetet bör de anhöriga få en adekvat ersätt-
ning för sitt arbete. Arbetsgmppen anser det vara angeläget att de an-
höriga får en rimlig ekonomisk situation under vårdtiden och därmed ett
bättre pensionsutfall.
Arbetsgmppen har emellertid inte varit beredd att föreslå att anhörig-
vårdare skall särbehandlas inom pensionssystemet i den bemärkelsen att
de tillgodoräknas pensionsrätt utöver vad som följer av de allmänna
reglerna om beräkning av pensionsgrundande inkomst på grundval av
förvärvsinkomster och sociala ersättningar. Någon motsvarighet till
sådan kompletterande pensionsrätt som skall ges för bamår, med av-
giftsbetalning från staten, har arbetsgmppen alltså inte föreslagit när det
gäller personer som vårdar anhöriga. Detta ställningstagande gäller
också den speciella grupp anhörigvårdare som utgörs av föräldrar som
uppbär vårdbidrag. Liksom hittills bör dock vårdbidraget grunda pen-
sionsrätt.
Det finns i dag personer som lämnar sitt arbete före 65 års ålder och
erhåller pension från ett avtalspensionssystem eller arbetsgivaren. Det
Prop. 1993/94:250
102
rör sig om ett begränsat antal arbetstagare som på grund av bestämmel- Prop.
ser i kollektivavtal har tidig avgångsskyldighet. De erhåller i regel av-
talspension fram till dess de fyller 65 år. Det finns också arbetstagare
som av andra skäl, t.ex. arbetsbrist, tvingas att lämna sitt arbete med
pension från arbetsgivaren eller något avtalspensionssystem före 65 års
ålder. Dessa grupper skulle möjligen kunna framställa anspråk på en
särbehandling inom det allmänna pensionssystemet till följd av att de på
detta sätt kan bli av med ett antal möjliga förvärvsår.
Arbetsgruppens uppfattning är att det framöver bör skapas större
möjligheter för äldre arbetstagare att stanna kvar i arbetslivet och att i
princip alla arbetstagare skall ha lagstadgad rätt att kvarstå i anställning-
en till åtminstone fyllda 67 år, om än med förändrade arbetsuppgifter
om säkerhetsskäl eller liknande orsaker ger anledning till det.
För arbetstagare som framöver tvingas att avgå i förtid och som er-
håller avtalspension eller pension från arbetsgivaren bör det enligt Pen-
sionsarbetsgruppen ankomma på avtalspensionssystemen eller arbets-
givaren att svara för det kompletterande ålderspensionsskydd som kan
framstå som påkallat. Arbetsgruppen har alltså när det gäller denna
grupp inte varit beredd att föreslå en särreglering inom det allmänna
pensionssystemets ram.
Medföljare till personer med tjänstgöring utomlands är en grupp som
kan hamna utanför de inkomstrelaterade ålderspensionssystemen både
här och utomlands. Om de vill följa sin familj, kan de inte arbeta i
Sverige och tjäna in pensionsrätt här. De har ofta inte praktiska möjlig-
heter eller kan inte få tillstånd att arbeta i det land de uppehåller sig i
och kan därför inte få utländsk inkomstrelaterad pension. Detta kan
gälla medföljare till UD-anställda, medföljare till anställda inom interna-
tionella företag, m.fl. Arbetsgruppen har uppmärksammat problemen
för medföljama, men har inte sett det som en uppgift för det allmänna
pensionssystemet att se till att medföljama får en rimlig ekonomisk
situation vid ålderspensioneringen. Det får i stället enligt arbetsgruppen
ankomma på arbetsmarknadspartema eller på familjen som sådan att
tillgodose detta behov. I den mån staten står som arbetsgivare i en
situation som denna får det alltså enligt Pensionsarbetsgruppens upp-
fattning anses åligga staten och de fackliga organisationerna att vidta de
åtgärder som bedöms vara motiverade. Arbetsgruppen har emellertid
samtidigt pekat på att vissa medföljares pensionsutfall kommer att kunna
förbättras genom den möjlighet som föreslås skall införas för makar att
sig emellan frivilligt dela pensionsrätt, intjänad i det allmänna pensions-
systemet.
Vi anser att arbetsgruppen anfört vägande skäl för att inte föreslå
kompletteringar av livsinkomstprincipen för anhörigvårdare, vissa
yrkesgrupper med tidig pensionsålder och medföljande till UD-personal.
Vi delar därför inte den uppfattning som framkommit under remissbe-
handlingen att dessa grupper bör ges någon form av kompletterande
pensionsrätt. Det har under remissbehandlingen framkommit att även
andra grupper än de nu nämnda borde ges en kompletterande pensions-
rätt. Bl.a. har det föreslagits att s.k. entreprenörsår skulle införas. Med
1993/94:250
103
hänsyn till vilka skäl som allmänt sett måste föreligga för att föreslå Prop. 1993/94:250
kompletteringar till livsinkomstprincipen är vi emellertid inte beredda
att föreslå några sådana ytterligare avvikelser från Pensionsarbets-
gruppens förslag.
Regeringens förslag: Inom fördelningssystemet intjänade pensions-
rätter skall årligen skrivas upp med ett index som baseras på den
procentuella ökningen av de pensionsgrundande inkomsterna. Detta
index - PGI-index - konstrueras så att det avspeglar förändringen i
konsumentprisindex under loppet av det senaste året justerat med
den genomsnittliga prisjusterade förändringen i pensionsgrundande
inkomster under en treårsperiod.
Regeringens bedömning: Den närmare utformningen av PGI-
index bör övervägas vidare.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer till sina principer
med regeringens. Arbetsgruppen har dock föreslagit att indexeringen av
intjänad pensionsrätt skall knytas till utvecklingen av den genomsnittliga
pensionsgrundande inkomsten per försäkrad med sådana inkomster. Den
av Pensionsarbetsgruppen föreslagna metoden för att i indexet beakta
prisförändringar skiljer sig från regeringens.
Remissinstanserna: Några remissinstanser, bl.a. Statens arbetsgivar-
verk och Svenska arbetsgivareföreningen, pekar på att den av Pensions-
arbetsgruppen föreslagna indexkonstruktionen riskerar att bli ett inslag i
pensionssystemet som skapar instabilitet eftersom den vid förändringar
i förvärvsdeltagandet kan leda till finansiella påfrestningar. Riksförsäk-
ringsverket förordar med samma argument att indexet knyts till utveck-
lingen av den totala summan av pensionsgrundande inkomster i stället
för den genomsnittliga pensionsgrundande inkomsten.
Skälen för regeringens förslag: Inom dagens ATP-system är de in-
tjänade pensionsrättema i form av ATP-poäng skyddade mot pris-
förändringar genom kopplingen till basbeloppet som i sin tur skrivs upp
i takt med förändringar i konsumentprisindex. Däremot är de pensions-
rätter som tjänats in opåverkade av den realekonomiska utvecklingen
och därmed av de inkomster ur vilka pensionerna så småningom skall
finansieras.
Prisindexeringen innebär att värdet av intjänade pensionsrätter inte
utvecklas i takt med den allmänna standardtillväxten. Deras relativa
värde kan därmed reduceras. Detta kompenseras av att pensionen beräk-
nas på de 15 bästa inkomståren. En effekt är dock att inkomster och
pensionsrätter som tjänats in tidigt under yrkeslivet i regel kommer att
påverka pensionen i mindre utsträckning än de som tjänats in närmare
pensioneringen.
104
Som tidigare framgått är prisindexeringen av pensionsrättema en
bidragande orsak till den nuvarande instabiliteten i pensionssystemet och
till den dåliga följsamheten till samhällsekonomins utveckling.
En grundläggande princip för det reformerade pensionssystemet är att
individens livsinkomst skall vara avgörande för pensionens storlek. En
bestämd del av livsinkomsten, utslagen på den förväntade återstående
medellivslängden, utgör pensionen. Livsinkomstprincipen innefattar
också att alla inkomster skall väga lika tungt vid pensionsberäkningen
oavsett när under livet de tjänats in.
Härvid bör som grundprincip gälla att pensionsrättema i det reforme-
rade pensionssystemet (och därmed de försäkrades inbetalda avgifter)
räknas upp med ett index som följer inkomstutvecklingen i samhället
och därmed också det underlag på vilket pensionsavgifterna tas ut.
Indexeringen av intjänade pensionsrätter fyller då samma funktion som
avkastningen gör i ett premiereservsystem, eller räntan för vanligt bank-
sparande. Detta innebär en god avvägning mellan å ena sidan en följ-
samhet till samhällsekonomin och å andra sidan en rimlig stabilitet för
den enskilde.
Pensionsarbetsgruppen har övervägt olika tänkbara metoder för en
uppräkning av pensionsrätter så att dessa får en koppling till den real-
ekonomiska utvecklingen. Arbetsgmppen konstaterar därvid att ett index
som knyts till den totala lönesummans utveckling skulle ge den största
stabiliteten. Arbetsgmppen pekar samtidigt på att det är viktigt att in-
dexet utgör ett mått på standardutvecklingen så att pensionsinkomstema
utvecklas på samma sätt som de yrkesaktivas inkomster. Arbetsgmppen
prioriterar likhet i standardutveckling framför att uppnå en högre stabi-
litet.
Regeringen finner för sin del att den kritik som flera remissinstanser
fört fram i denna fråga är värd att beakta. Enligt regeringens bedöm-
ning saknas underlag att nu utforma ett slutligt förslag. Frågan bör
därför utredas vidare. Därvid bör särskilt beaktas möjligheten att välja
någon form av kombinerat index.
När det gäller val av underlag för indexberäkningen är det väsentligt
att måttet kan avläsas ur befintlig statistik inom rimlig tid och att det är
någorlunda oomtvistat. Arbetsgmppen föreslår därför att indexet baseras
på den statistik över pensionsgrundande inkomster (PGI) som finns
inom Riksförsäkringsverket. Denna statistik har visserligen nackdelen
att den är tillgänglig först ca 10 månader efter respektive års utgång,
men detta uppvägs av de väsentliga fördelama att den är heltäckande för
den relevanta populationen och att den inte annat än undantagsvis revi-
deras i efterhand. En betydande fördel är också att statistiken produce-
ras inom pensionssystemet självt, och att den alltså inte påverkas av
förändringar och omläggningar som i framtiden kan komma att göras på
andra områden.
Ett PGI-index omfattar inte enbart förvärvsinkomster utan även pen-
sionsgmndande ersättningar som sjukpenning, arbetslöshetsersättning
m.m. Ett sådant index anknyter väl till den genomsnittliga standardut-
vecklingen för de personer som skall beröras av det inkomstrelaterade
Prop. 1993/94:250
105
systemet, vilket är ett av syftena med indexeringen. Indexet kommer att
öka långsammare än ett rent löneindex om andelen arbetslösa, sjuka etc.
skulle öka, eftersom ersättningsnivån för de sistnämnda är lägre än
genomsnittslönen. Således speglar det valda indexet också på ett bättre
sätt ekonomins betalningsförmåga än ett index som enbart baseras på
förvärvsinkomster.
Arbetsgruppens förslag innebär att egenavgifter till andra socialförsäk-
ringar än pensionssystemet, t.ex. de avgifter den enskilde själv betalar
till sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen, skall dras ifrån den
pensionsgrundande inkomsten innan indexet beräknas. Med hänsyn till
att dessa avgifter ingår i den pensionsgrundande inkomsten talar enligt
regeringens mening både principiella och administrativa skäl för att låta
indexuppräkningen baseras på den pensionsgrundande inkomsten utan
någon sådan korrigering. Om en eventuell framtida förändring av dessa
egenavgifter inte påverkar den pensionsgrundande inkomsten och där-
med inte avgiftsunderlaget bör den inte heller påverka indextalet. Vidare
skulle en sådan ordning kräva en särskild administration för att beräkna
den inkomst som skall ligga till grund för indextalet.
Den årliga förändringen i genomsnittlig pensionsgrundande inkomst
kan komma att variera relativt kraftigt mellan olika år. Den som inom
kort kommer att gå i pension kan då få se värdet på den tilltänkta pen-
sionen förändrat. I likhet med vad som föreslås gälla för utgående
pensioner bör det därför ske en viss utjämning på så sätt att index-
värdet beräknas som ett glidande medelvärde beräknat på de tre senast
kända årens pensionsgrundande inkomster.
En allmän tidseftersläpning kan inte undvikas vid uppräkningen.
Denna eftersläpning beror på att den senaste statistik över pensions-
grundande inkomster som finns tillgänglig vid uppräkningstillfället är
den som avser det andra året före uppräkningsåret. Det bör observeras
att - i motsats till vad som gäller de allmänna konsumentpriserna -
endast helårsstatistik finns tillgänglig för pensionsgrundande inkomster.
Indexet får därför höjas i början av varje år (T) med ett tre års glid-
ande genomsnitt av de procentuella ökningarna från föregående år under
kalenderåren T-2, T-3 och T-4.
Även den del av inkomster som ligger över förmånstaket, och således
inte ger pensionsrätt, skall i likhet med vad Pensionsarbetsgruppen före-
slår påverka utvecklingen av indextalet. Det är en konsekvens av för-
slaget i avsnitt 5.10 att även förmånstaket skall indexeras med hänsyn
till den reala standardutvecklingen. Ett index som inte beaktar inkomster
över taket skulle, vid en förändrad tillväxttakt, komma att påverkas av
att andelen av inkomsterna som ligger över respektive under taket för-
ändras enbart till följd av den eftersläpning som gäller vid beräkningen
av indexet.
Pensionsarbetsgruppen föreslår att intjänade pensionsrätter skall räknas
upp med ett index som följer pensionsgrundande inkomster räknat i
löpande priser. Det skulle innebära att det aktuella årets inflation, till
följd av tidseftersläpningen i tillgängliga uppgifter om pensionsgrundan-
de inkomster, inte kommer att påverka uppräkningen.
Prop. 1993/94:250
106
Det finns starka skäl för att även utgående pensioner bör indexeras så Prop. 1993/94:250
att värdet följer den allmänna inkomstutvecklingen. På denna punkt
föreslår Pensionsarbetsgruppen en något annorlunda konstruktion av
indexet så att det gångna årets inflationstakt i likhet med i dag påverkar
uppräkningen av utgående pensioner.
Av förenklingsskäl och för att undvika problem i samband med över-
gången från förvärvsarbete till pension bör enligt regeringens mening
endast förekomma ett index. Detta index bör beräknas på det sätt som
Pensionsarbetsgruppen föreslår gälla för utgående pensioner. Det inne-
bär att indexvärdet vid ingången av år T räknas upp med det geome-
triska medelvärdet av den inflationsjusterade förändringen i pensions-
grundande inkomster åren T-2, T-3 och T-4 multiplicerat med föränd-
ringen i konsumentprisindex mellan oktober år T-2 och oktober år T-l.
Regeringens förslag: De pensionsgrundande inkomsterna skall
under ett år kunna uppgå till högst en summa som för år 1995 till
och med år 2000 uppgår till 7,5 basbelopp. För därefter följande år
skall detta tak för de pensionsgrundande inkomsterna skrivas upp
med samma index som används för uppräkning av intjänade pen-
sionsrätter. Vid tillämpning av takregeln skall samtliga pensions-
grundande inkomster summeras, inklusive tillgodoräknade inkomster
för bamår och bakomliggande inkomst vid ersättning från sjuk- eller
arbetslöshetsförsäkringen.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens,
med den skillnaden att Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att löne-
indexeringen av förmånstaket skall inledas från och med år 1996.
Skälen för regeringens förslag: I dagens system tillgodoräknas inte
ATP-poäng för den del av den årliga inkomsten som överstiger 7,5 bas-
belopp. Det maximala antalet ATP-poäng under ett år utgör därför 6,5.
Det är uppskattningsvis ca 15 % av de yrkesverksamma männen och
2 % av kvinnorna som har pensionsgrundande inkomster som överstiger
7,5 basbelopp. Vid en realekonomisk tillväxt kommer dock en växande
andel att uppnå taket. Riksförsäkringsverket beräknar att med 2 % årlig
tillväxt kommer en majoritet av männen att ha inkomster över taket på
2020-talet och en majoritet av kvinnorna på 2030-talet.
Takregeln utgör en avvikelse från inkomstbortfallsprincipen och för-
svagar sambandet mellan livsinkomst och pension inom det allmänna
pensionssystemet. Eftersom folkpensions- och ATP-avgifter tas ut på
hela förvärvsinkomsten innebär förmånstaket även en försvagning av
sambandet mellan avgifter och förmåner. I takt med den ekonomiska
tillväxten kommer dessa konsekvenser av nuvarande regler att bli allt
mer påtagliga.
107
Även i det reformerade systemet bör det finnas ett tak. Det framstår
inte som rimligt att mycket höga inkomster skall ge motsvarande pen-
sionsrätt från ett obligatoriskt allmänt pensionssystem. För att för fler-
talet människor bibehålla ett samband mellan nivån på löneinkomsterna
och den framtida pensionen bör taket höjas i takt med den allmänna
inkomstutvecklingen. Det faller sig naturligt att då anknyta till det index
som används för att räkna upp intjänade pensionsrätter. Taket kommer
med andra ord att realt öka i takt med inkomstutvecklingen. Om löne-
spridningen i samhället framgent blir ungefär densamma som nu kom-
mer en oförändrad andel av de förvärvsarbetande att ha inkomster som
överstiger taket och en ungefär oförändrad andel av den samlade löne-
summan att likaledes ligga ovanför taket. Detta betyder att spridningen
vad gäller pensionsutbetalningamas storlek vidmakthålls och att livsin-
komstprincipens genomslag inte minskar över tiden.
Det är inte bara förvärvsinkomster som skall begränsas av taket när
det gäller tillgodoräknandet av pensionsrätt. Tillgodoräknade inkomster
för bamår m.m., som inte är faktiskt erhållna inkomster, skall inte till-
sammans med andra inkomster kunna ge en pensionsgrundande inkomst
som överstiger taket. Vid fastställandet av den pensionsgrundande in-
komsten ett år beaktas summan av alla förvärvsinkomster av anställning
eller annat förvärvsarbete, pensionsgrundande socialförsäkringsersätt-
ningar samt pensionsrätt för bamår.
Med de intjänanderegler och det starka samband mellan avgifter och
förmåner som kommer att gälla i det reformerade systemet är en höj-
ning av förmånstaket i takt med den samhällsekonomiska utvecklingen
befogad. Det finns däremot principiella skäl som kan tala emot att höja
förmånstaket inom ATP-systemet. Det är dock av praktiska skäl ute-
slutet att ha olika förmånstak i det reformerade pensionssystemet respe-
tive i ATP-systemet under den övergångsperiod pensionsrätter tjänas in
i båda systemen. Det skall således vara samma takbegränsning för den
pensionsgrundande inkomsten både vad gäller beräkning av ATP-poäng
som för tillgodoräknande av pensionsrätt i det reformerade systemet.
Pensionsarbetsgruppen föreslog att övergången från prisindexering av
förmånstaket till en indexering knuten till PGI-index, skulle ske med
början år 1996. Enligt regeringens mening bör emellertid byte av in-
dexeringsmetod beträffande förmånstaket avvakta till år 2001, då de
årsklasser som helt omfattas av nuvarande regelsystem uppnått pension-
såldern och ett antal andra förändringar i pensionssystemet träder i
kraft.
Prop. 1993/94:250
108
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Två procentenheter av den totala ålderspen-
sionsavgiften skall avsättas till ett premiereservsystem och ge pen-
sionsrätt där.
Avsättningen av medel skall registreras på individuella konton.
Avsättningen skall grunda ett enskilt pensionssparande innefattande
civilrättsligt bindande åtaganden.
Pensionsrätt skall beräknas på försäkringsmässiga grunder enligt i
huvudsak de principer som gäller för frivilliga, individuella pen-
sionsförsäkringar. De årliga förmånerna skall dock bestämmas på
lika villkor för kvinnor och män.
Inom premiereservsystemet skall det finnas möjlighet att välja ett
efterlevandeskydd genom förmånstagarförordnande.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Några av remissinstanserna har kommenterat
fördelningen mellan fördelningssystemet och premiereservsystemet.
Flertalet av dessa har förståelse för att premiereservsystemet inlednings-
vis utgör endast en mindre del av det reformerade systemet. Riksbanken
anser emellertid att ambitionen bör vara att gradvis höja premiereservan-
delen även om det tar lång tid att bygga upp m,er betydande premie-
reservfonder. Som skäl för detta anför Riksbanken bl.a. att pensions-
sparande är av stor samhällsekonomisk betydelse. Även i andra av-
seenden har, enligt Riksbankens mening, fonderat pensionssparande
betydande fördelar, t.ex. genom att det ger tryggare pensioner. Enligt
Riksbanken bör följaktligen utgångspunkten för reformeringen av
pensionssystemet vara att tillvarata de möjligheter till fondering som finns
och ambitionen bör vara att gradvis höja premiereservandelen för att på
sikt öka pensionssparandets bidrag till nationalförmögenheten. Även
Riksgäldskontoret anser att premiereservandelen successivt bör öka för
att på så sätt skapa ett robustare pensionssystem samtidigt som sparandet
ökar. Liknande synpunkter framförs av bl.a. Finansinspektionen,
Statskontoret, Konkurrensverket, Svenska Arbetsgivareföreningen, Före-
tagarnas Riksorganisation, Försäkringsförbundet och Svenska Bankföre-
ningen.
När det gäller Pensionsarbetsgruppens förslag om att premiereserv-
systemet skall baseras på de principer som gäller för frivilliga in-
dividuella pensionsförsäkringar har det från remissinstanserna inte rests
några invändningar.
Rörande frågan om möjlighet att inom premiereservsystemet välja ett
efterlevandeskydd genom förmånstagarförordnande anser Finansin-
spektionen att systemet bör byggas upp som traditionell pensions-
109
försäkring. Emellertid anser inspektionen att frågan om efterlevandeskydd
är otillräckligt utredd eftersom det av arbetsgruppens förslag inte framgår
om man kan byta ut ålderspension mot efterlevandepension helt eller
delvis eller om man bara tänker sig ett s.k. återbetalningsskydd, dvs. att
ett belopp motsvarande inbetalda premier utbetalas till efterlevande vid
dödsfall före pensionsåldern. Försäkringsförbundet anser att ett efter-
levandeskydd som innebär att befintligt pensionskapital vid den försäk-
rades död omvandlas till en efterlevandepension är ett fullt tillräckligt
efterlevandeskydd inom det offentliga systemet. Svenska Bankföreningen
är positiv till möjligheten att välja efterlevandeskydd inom premiereservs-
ystemet, eftersom detta gynnar valfriheten för individerna. Kooperatio-
nens Pensionsanstalt utgår från att arbetsgruppen med sitt förslag om
efterlevandeskydd avser enbart temporära pensioner av typen egenpension
med återbetalningsskydd och anser det kan föreligga skäl att ha ett
temporärtidsaltemativ på 15 år för att även äldre efterlevande skall
komma i åtnjutande av återbetalningsskyddet.
Riksskatteverket har påpekat att arbetsgruppen i sitt förslag inte beaktat
kommunalskattelagens ändrade bestämmelser om efterlevandepension till
bam vilka bl.a. innebär att det inte längre finns någon åldersgräns -
bortsett från försäkringar tagna på makes liv - utan för bamen gäller den
vanliga femårsutbetalningen. I den fortsatta beredningen bör enligt
verkets mening de nya skattereglerna beaktas.
Skälen för regeringens förslag: Som vi har redogjort för i avsnitt 5.1
bör den totala ålderspensionsavgiften bestämmas till en så hög nivå att
den reformerade ålderspensioneringen sammantaget i genomsnitt innebär
samma kompensation som ålderspensioneringen enligt nuvarande
regelsystem. Vi har där också framhållit att man vid fastställande av
avgiftsnivån måste ta hänsyn till vilken avgift som krävs för att över-
gångsvis finansiera pensionsutbetalningama till dem som nu är pensione-
rade och till dem som fortsättningsvis kommer att uppbära pension enligt
dagens regler.
Om den avgift som fastställs för att ge en önskad kompensationsgrad
är högre än vad som krävs för den löpande finansieringen, kommer den
överskjutande delen av avgiften att fonderas och skulle då - i den mån
den inte behövs för buffertfondering inom fördelningssystemet - kunna
tillföras ett premiereservsystem. Om däremot en större andel av den
totala pensionsgrundande avgiften skulle avsättas till en premiereserv,
skulle återstoden inte komma att räcka till för att täcka de löpande
utbetalningarna från fördelningssystemet; avgiften till fördelningssystemet
blir således för låg. De medel som avsatts till premiereservdelen kan
nämligen inte tas i anspråk för pensionsutbetalningar till samtidens
pensionärer utan kan användas för utbetalningar först i takt med att de
som betalat avgifter till premiereservdelen uppbär pension. Effekten i det
sistnämnda fallet blir att det övergångsvis skulle krävas en särskild
utjämningsavgift eller tillskott av allmänna skattemedel för att de löpande
ålderspensionskostnadema skulle kunna täckas. Ju större del av den
pensionsgrundande avgiften som avsätts till premiereserven, desto större
utjämningsavgift skulle krävas.
Prop. 1993/94:250
110
Den pensionsgrundande avgiften till fördelningssystemet måste avpassas
så att avgiftsinkomsterna, tillsammans med buffertfonden inom systemet,
täcker framtida pensionsutbetalningar. Den del av avgiften som avsätts
till premiereservdelen bör därför storleksmässigt bestämmas så att den
ryms inom det totala uttaget av pensionsgrundande avgifter.
Med de sålunda angivna övervägandena som utgångspunkt och mot
bakgrund av Pensionsarbetsgruppens beräkningar rörande ett reformerat
pensionssystems fortsatta utveckling i olika alternativ anser vi att drygt
tio procent, vilket motsvarar två procent av avgiftsunderlaget, av det
reformerade pensionssystemet framöver bör byggas upp som ett
premiereservsystem, medan resterande del, knappt 90 procent, dvs. 16,5
procent av avgiftsundelaget, skall utgöra ett fördelningssystem.
Detta innebär att två procentenheter av den totala avgiften i det
reformerade ålderspensionssystemet skall registreras på individuella
pensionskonton inom premiereservsystemet. På dessa pensionskonton
kommer det att ske en faktisk avsättning av medel som är knuten till
enskilda individer innefattande civilrättsligt bindande åtaganden.
Storleken på den årliga ålderspensionen inom premiereservsystemet
skall beräknas på försäkringsmässiga grunder enligt i huvudsak de
principer som gäller för frivilliga, individuella pensionsförsäkringar.
Emellertid skall principen om likabehandling av kvinnor och män i
pensionshänseende, som tillämpas inom fördelningssystemet, också gälla
inom premiereservsystemet.
Ålderspensionen inom premiereservsystemet skall således beräknas på
lika villkor för kvinnor och män. Detta medför att kvinnor på grund av
sin längre medellivslängd, på basis av lika stora intjänade pensionsrätter
under livet, i genomsnitt kommer att erhålla en sammanlagd livspension
som, beräknad med utgångspunkt från den skillnad i medellivslängd som
i dag gäller mellan kvinnor och män, är ca 25 procent högre än vad män
får i genomsnitt.
Inom premiereservsystemet skall det också finnas en möjlighet att välja
ett utökat efterlevandeskydd. Detta har också tillstyrkts av remissinstan-
serna. Från flera remissinstanser har dock invänts att arbetsgruppens
förslag i denna del inte är tillräckligt utrett. Bl.a. gäller det frågan om
efterlevandeskyddet innebär att ålderspensionen helt eller delvis skall
kunna bytas ut mot efterlevandepension eller om arbetsgruppen bara tänkt
sig ett s.k. återbetalningsskydd. Mot bakgrund av vad remissinstanserna
framfört beträffande utformningen av ett efterlevandeskydd anser
regeringen att den närmare utformningen av efterlevandeskyddet får
utredas vidare. Som utgångspunkt skall därvid gälla att efterlevandeskyd-
det utformas som ett återbetalningsskydd, dvs. att ett belopp motsvarande
inbetalda premier vid dödsfall utbetalas till efterlevande.
Enligt vad vi föreslår i avsnitt 6.3 kommer medlen inom premiereserv-
systemet att förvaltas av särskilda kapitalförvaltare, privata eller statliga,
som den enskilde själv väljer eller om den enskilde inte själv väljer av
andra statliga kapitalförvaltare.
Prop. 1993/94:250
111
I princip skall samma regler gälla för uttag av ålderspension från Prop. 1993/94:250
premiereservsystemet som från fördelningssystemet. Till detta åter-
kommer vi i avsnitt 8.4.
Regeringens förslag: Avsättningar till premiereservsystemet skall
göras för personer som är födda år 1939 eller senare. För personer
som är födda åren 1939 - 1953 görs en kvoterad avsättning.
Från det att avgift betalats in till dess den enskildes pensionsrätt
fastställs i samband med taxeringen året efter avgiftsåret skall de
avsatta medlen förvaltas i särskild ordning.
Pensionsarbetsgruppens förslag innebär att avsättningar skall göras för
personer som är födda år 1944 eller senare och att det sker en kvotering
för personer som är födda åren 1944 - 1953. Frågan om likvidhantering
har inte uttryckligen berörts av arbetsgruppen.
Remissinstanserna: Riksskatteverket anser att det i och för sig skulle
kunna avsättas två procent av avgiftsunderlaget till premiereservsystemet
för hela övergångsgenerationen förutsatt att endast 16,5 procent av
avgiftsunderlaget tillgodoförs i fördelningssystemet men att frågan bör
övervägas ytterligare. Verket menar vidare att det bör finnas en minsta
beloppsgräns för avsättningar i premiereservsystemet, bl.a. med tanke på
personer som tillfälligt arbetar i Sverige. Även Försäkringsförbundet är
av den uppfattningen att det även för hela övergångsgenerationen skall
avsättas två procent av avgiftsunderlaget till premiereservsystemet.
Liknande synpunkter framförs av Svenska Bankföreningen.
Skälen för regeringens förslag: Pensionsarbetsgruppen har i sitt
betänkande anfört att det i premiereservsystemet som är ett faktiskt
fonderat system måste ske en anpassning av pensionsrätten för de
övergångsvisa generationerna redan när avsättningen görs. Detta är
nödvändigt för att förhindra att det görs avsättningar utan att det finns
motsvarande pensionsrätt för den enskilde individen. Regeringen delar
pensionsarbetsgruppens uppfattning om behovet av kvoterad avsättning
till premiereservsystemet för personer som omfattas av övergångsreglerna
till pensionsreformen. Regeringen instämmer i vad arbetsgruppen anfört
om att kvoteringen för de personer som omfattas av 20-delsinfasningen
görs när avgiften till premiereservavgiften bestäms. På detta sätt anpassas
det kommande utfallet från premiereserven automatiskt till 20-dels-
infasningen.
Däremot anser regeringen, till skillnad från arbetsgruppen, att av-
sättningar till premiereservsystemet bör kunna göras även för dem som
är födda åren 1939 - 1943 utan att pensionssparandet för den enskilde
individen blir för litet och utan att en oacceptabel minskning av för-
delningsssystemets inkomster därigenom skulle uppstå. Detta innebär att
det kommer att ske avsättningar för dem som är födda år 1939 eller
112
senare varvid avsättningen för personer födda åren 1939 - 1953 görs med
motsvarande kvotdel som gäller för dessa åldersgrupper enligt de regler
för övergångslösningar på förmånssidan som föreslås.
Någon särskild avgift till premiereservsystemet, en "premiereservav-
gift", kommer inte att tas ut utan den ingår som en del av ålderspension-
savgiften. Genom en sådan konstruktion kommer avgiftsunderlaget auto-
matiskt att vara detsamma för avsättningarna till de båda systemen. Först
efter det att ålderspensionsavgiften betalats in till Riksförsäkringsverket
sker en uppdelning mellan avsättningar till fördelningssystemet respektive
premiereservsystemet.
Avgifter som betalas in till Riksförsäkringsverket skall sättas in på ett
pensionskonto som försäkringstagaren öppnat hos någon kapitalförvaltare
eller som verket - för det fall försäkringstagaren inte själv valt kapital-
förvaltare - för dennes räkning öppnat hos någon av de statliga kapital-
förvaltarna (se avsnitt 6.3).
En fråga som inte, vilket också påpekats av remissinstanserna, berörts
av arbetgruppen är likvidhanteringen inom premiereservsystemet. Enligt
regeringens bedömning är det inte möjligt eller lämpligt att bygga upp
denna hantering på annat sätt än att de avgifter som betalats in inte kan
överföras till respektive kapitalförvaltare förrän den enskildes pensions-
rätt fastställs i samband med taxeringen till inkomstskatt året efter av-
sättningsåret.
Övervägande skäl talar därför för att det i premiereservsystemets
fullfunktionsstadium skall införas en tillfällig förvaltning av de avsatta
medlen från det att avgifterna löpande betalas in fram tills dess taxering
skett året efter avgiftsåret. Avkastning för denna tid skall påföras
försäkringstagarnas pensionskonton. Därefter överförs behållningen på
kontot till den förvaltare som respektive försäkringstagare valt eller för
den som inte valt kapitalförvaltare till någon statlig kapitalförvaltare. Hur
denna tillfälliga förvaltning närmare skall utformas och vem som bör ges
i uppdrag att tillfälligt förvalta de avsatta medlen får avgöras under det
fortsatta utredningsarbetet.
Prop. 1993/94:250
113
8 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 250
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: De medel som avsätts inom premiereserv-
systemet skall förvaltas av kapitalförvaltare som väljs av försäk-
ringstagaren. Förvaltarens uppdrag skall omfatta enbart kapitalför-
valtning.
Försäkringsfunktionen skall handhas centralt av Riksförsäkringsver-
ket, som även skall ansvara för premieinbetalningar till kapitalförval-
taren, beräkning av pensionsbelopp och utbetalning av pension.
Förvaltning av pensionsmedel får bedrivas endast efter tillstånd
som meddelas av Finansinspektionen. På kapitalförvaltama skall
ställas stora krav på att information ges till försäkringstagarna.
En eller flera statliga kapitalförvaltare skall inrättas för förvaltning
av medel från personer som vill välja en sådan lösning. För dessa
skall fullt ut gälla samma placeringsregler som för privata kapitalpla-
cerare. De statliga kapitalförvaltama skall verka på lika villkor och
i full konkurrens med de privata kapitalförvaltama.
För dem som inte själva väljer någon kapitalförvaltare skall det
finnas flera andra statliga kapitalförvaltare. Mellan dessa kapital-
förvaltare skall en utjämning av skillnader i avkastning göras.
Kapitalförvaltaren skall årligen fastställa behållningen och avkast-
ningen på respektive försäkringstagares pensionskonto samt under-
rätta Riksförsäkringsverket om detta.
Förvaltade medel skall oberoende av om medlen förvaltas i privat
eller statlig regi behandlas lika i skattehänseende.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som uttryckligen
tagit ställning till förslaget att försäkringsfunktionen skall hållas avskild
från kapitalförvaltningen avstyrker en sådan ordning.
Finansinspektionen anser att lösningen med Riksförsäkringsverket som
försäkringsgivare skild från kapitalförvaltningen leder till en rad tekniska
problem som skulle försena införandet av det föreslagna premiereservsys-
temet. Enligt inspektionens mening skapar uppdelningen särskilda
problem såsom att placeringsreglema för kapitalförvaltningen inte torde
kunna utformas efter förslagen till nya placeringsregler för livförsäkrings-
bolagen. Enligt inspektionen kommer den separation av försäkrings- och
kapitalförvaltningsfimktion som föreslås att innebära sådana matchnings-
problem mellan åtaganden och kapitalförvaltning att placeringarna i
realiteten blir av mer kortfristig natur vilket innebär att riskkapitalförsörj-
ningen via pensionsfonderna blir mindre än om kapitalförvaltning och
försäkring hålls samman. Med tanke på att placeringstillgångarna i det
fullt utbyggda systemet motsvarar 50 procent av BNP anser inspektionen
att detta har stora implikationer på kapitalbildningen och investeringsut-
vecklingen i den svenska ekonomin. Vidare skapar uppdelningen enligt
114
inspektionen tekniska problem vid hanteringen av över- och underskott
av pensionsmedel på grund av dödsfallsrisk m.m. Inspektionen förordar
i stället en ordning där försäkrings- och kapitalförvaltningsfunktionema
hålls samman i traditionella försäkringsbolag mellan vilka försäkringsta-
garna kan välja. För de försäkringstagare som inte aktivt gör ett val
förordar inspektionen att ett offentligt försäkringsbolag inrättas. Om ett
flertal olika bolag handhar försäkringsfunktionen i stället för att den sköts
centralt hos RFV aktualiseras, enligt Finansinspektionen, frågeställningen
om vilken skillnad i avkastning och villkor som kan uppstå till följd av
att en riskpoolning av försäkringsriskema sker. Enligt inspektionens
mening kommer denna skillnad i villkoren inte att bli särskilt stor om
krav ställs på att försäkringsbolagen skall vara öppna för alla kunder och
om pensionssparama för sina nyplaceringar har rätt att byta bolag.
Statskontoret anser att riskerna för att skillnaderna i försäkringstagarnas
profil sannolikt kommer att ha liten betydelse för de slutliga pensionerna
om kapitalförvaltning och försäkringsfunktion hålls ihop. Statskontoret
ställer sig tveksamt till arbetsgruppens skäl att göra en uppdelning på
försäkringsfunktionen och kapitalförvaltningen. Enligt kontoret är det en
bättre lösning att hålla samman dessa funktioner hos de förvaltare som
lyder under befintlig lagstiftning samt står under tillsyn.
Försäkringsutredningen anser allmänt att det i dagens läge inte går att
bedöma om den i betänkandet skisserade modellen innebär en effektiv
och ändamålsenlig hantering av medlen inom premiereservsystemet.
Utredningen framhåller att en central hantering av försäkringsfunktionen
kan föra med sig en onödigt komplicerad administration och att det inte
finns några aktuariella skäl för att begränsa handhavandet av försäkrings-
funktionen eftersom det för att erhålla en tillräcklig riskutjämning krävs
betydligt mindre populationer än vad det här skulle bli fråga om.
Liknande synpunkter framförs av Försäkringsförbundet som pekar på
att det i dag finns en fungerande infrastruktur för försäkringsfunktionen.
Enligt förbundet finns inom denna funktion möjlighet att kombinera
kapitalförvaltning och försäkringsadministration med ett antal fond-
försäkringsbolag som tillhandahåller ett par hundra fonder hos ett stort
antal fondförvaltare.
Svenska Arbetsgivareföreningen ser uppdelningen på en försäkrings-
funktion och en kapitalförvaltarfunktion som en mycket stor brist i
förslaget. Svenska Bankföreningen anser att försäkringsfunktionen bör
hanteras av privata, marknadsmässiga försäkringsbolag och av banker i
samarbete med försäkringsbolag. Folksam framhåller att den försäk-
ringsmässiga delen av premiereservsystemet naturligen hör hemma inom
de traditionella livförsäkringsbolagens område och att kapitalförvaltningen
inte heller den bör spridas till allt för många olika förvaltare. Koopera-
tionens pensionsanstalt anser att rationella skäl talar för att försäkrings-
funktionen läggs på livförsäkringsinstitut och att frågan närmare bör
utredas.
Statens löne- och pensionsverk (SPV) anser att det är välmotiverat att
dela upp försäkrings- och kapital förvaltningsfunktionen. Emellertid bör
försäkringsfunktionen tydligt särskiljas från fördelningsfunktionen och ett
Prop. 1993/94:250
115
naturligt val av försäkringsgivare bör i så fall vara SPV. I detta val
instämmer bl.a. Centrala Studiestödsnämnden och Statspensionärernas
Riksförbund
Finansinspektionen är tveksam till behovet av konkurrerande statliga
kapitalförvaltare och anser, som nämnts ovan, att ett offentligt försäk-
ringsbolag bör inrättas för de försäkringstagare som inte gör ett aktivt
val. Konkurrensverket ifrågasätter, med stöd av erfarenheter från
konkurrens mellan privata företag och offentlig förvaltning, om förslaget
att statliga kapitalförvaltare går att förena med krav på konkurrensneutra-
la villkor. Enligt verket bör en anbudsmodell kunna utgöra ett alternativ
i de fall försäkringtagaren inte själv aktivt gör ett val. Även Svenska
Bankföreningen tar upp frågan om konkurrensneutralitet och anser att alla
förvaltare skall ha möjlighet att ta ut marknadsmässiga avgifter.
Statskontoret finner det svårt att bedöma om det finns behov av statliga
förvaltare och menar att de statliga förvaltarna, för det fall sådana
inrättas, inte bör ges en dominerande ställning på marknaden.
AP-fonden (första-tredje fondstyrelserna) framhåller liksom arbets-
gruppen att utformningen av kapitalförvaltningen avseende medel från
personer som inte väljer förvaltare måste ytterligare utredas. Kammar-
kollegiet pekar på att kollegiets nuvarande fondförvaltande verksamhet -
liksom AP-fondens - kan vara en grund för bildandet av sådana nya
kapitalförvaltare som föreslås. Det gäller i första hand sådana statliga
förvaltare som inte aktivt väljs av den enskilde. Kollegiet anser vidare att
det inte bör finnas en begränsning för sådana fonder att endast placera
medel i aktiefonder utan i stället kan befarad maktkoncentration undvikas
t.ex. genom att begränsningar av ägandet i varje enskilt bolag förs in i
placeringsreglema och att en mångfald självständigt agerande kapitalför-
valtare bildas.
Kooperationens pensionsanstalt förutsätter mot bakgrund av sin
nuvarande verksamhet att den kommer att uppfylla de krav som kommer
att formuleras beträffande kapitalförvaltningen.
Riksgäldskontoret anger att det för kontorets möjligheter att bedriva en
effektiv statsskuldsförvaltning är positivt att det nya pensionssystemet
leder till ökad konkurrens om pensionsmedlen. Enligt Riksgäldskontoret
bör pensionsmedlen från dem som inte gör något aktivt val spridas på ett
flertal förvaltare i syfte att stärka konkurrensen i det fall att många skulle
avstå från att själva välja förvaltare.
LO tillstyrker förslaget till premiereservsystem endast under förut-
sättning att pensionssparandet skall förvaltas i anknytning till AP-fonden.
Härigenom undviks enligt LO den kraftiga nedgång i fonden som annars
uppkommer.
Försäkringsförbundet och Svenska Bankföreningen anser att det ur
konkurrenssynpunkt inte finns något behov av statliga kapitalförvaltare.
Förbundet menar att man för personer som inte själva valt förvaltare
måste hitta en lösning inom ramen för den ordning som gäller för dem
som valt. Inte heller finns det enligt förbundets mening hållbara motiv för
statliga valfonder eftersom valfrihet liksom konkurrens redan är väl
tillgodosedd genom befintliga former för pensionssparande. Bankföre-
Prop. 1993/94:250
116
ningen anser även att det för de personer som inte själva väljer förvaltare
bör en organisation bestående av företrädare för medlemmarna i
Försäkringsförbundet, Fondhandlareföreningen, Fondbolagens Förening
och Bankföreningen bildas vilken ansvarar för att de individer som inte
valt kapitalförvaltare lottas ut bland förvaltare som är medlemmar i de
nämnda branchorganisationema.
Även Svenska Arbetsgivareföreningen och Svenska Industriförbundet
anser att det saknas behov av statliga kapitalförvaltare och att införandet
av statliga kapitalförvaltare står i strid med strävan att privatisera
offentliga verksamheter. Även Företagarnas Riksorganisation avstyrker
förslaget om statliga kapitalförvaltare och anser att detta enbart kommer
att skapa makt- och byråkratiproblem. Vidare anser organisationen att det
inte är acceptabelt att staten får en monopolställning när det gäller att få
förvalta pensionsmedel för personer som inte gör något aktivt val. För
fördelningen av dessa medel bör gälla en tilldelning på visst angivet sätt
över samtliga konkurrerande förvaltare.
Remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget att
förvaltning av medel får bedrivas endast efter tillstånd som meddelas av
Finansinspektionen.
Finansinspektionen, som instämmer i arbetsgruppens förslag att mycket
höga krav måste ställas på de förvaltande institutionerna, avstyrker
förslaget om att även icke-finansiella företag, kommuner och organisa-
tioner skall kunna delta i kapitalförvaltningen, bl.a. med motiveringen att
kapitalförvaltama måste underkastas regler om riskspridning. Liknande
synpunkter framförs av Försäkringsförbundet.
Finansinspektionen anför vidare att det torde vara svårt att utesluta
andra kapitalförvaltare inom EES och att ett EU-direktiv om pensions-
fonder bör beaktas i den fortsatta beredningen av förslaget. Enligt
inspektionens mening måste ett betydande informationsansvar åläggas
kapitalförvaltama i olika hänseenden. Även Konsumentverket pekar på
vikten av adekvat information och att den enskilde från det allmänna
tillhandahålls en aktuell, lättillgänglig och opartisk information om
alternativa valmöjligheter.
Betydelsen av tydlig och korrekt information poängteras även av
Försäkringsförbundet som anser att informationsgivningen i första hand
skall handhas av det organ som ansvarar för förvaltningen av pensions-
medlen. Förbundet tar i sitt remissvar även upp att frågan om rappor-
tering mellan de olika aktörerna i pensionssystemet inte finns belyst i
förslaget, vilket även gäller frågan om likvidhanteringen.
Svenska Bankföreningen anför att de som får tillstånd från Finansin-
spektionen bör benämnas premiereservinstitut som en parallell till
benämningen pensionssparinstitut för dem som fått tillstånd av Finansin-
spektionen avseende det individuella pensionssparandet.
Mot förslaget om likabehandling av privat och statligt pensionssparande
i skattehänseende har det inte rests några invändningar från remissinstan-
serna. Riksskatteverket framhåller att det av arbetsgruppens förslag inte
framgår om avkastningsskatt skall betalas.
Prop. 1993/94:250
117
Skälen för regeringens förslag: Pensionsarbetgruppen har i sitt
betänkande anfört att reglerna för förvaltningen av medlen inom
premiereservsystemet skall utformas på ett sådant sätt att det skapas
förutsättningar för etablering av en mångfald kapitalförvaltare med olika
inriktning. Enligt arbetsgruppen kan kapitalförvaltare ha olika riskprofil
beträffande medlens placering och det kan även ske en differentiering
efter placeringarnas inriktning. Det kan t.ex. finnas kapitalförvaltare som
i sin förvaltning är inriktade på placering i tillgångar som gynnar mindre
företag.
Arbetsgruppen har vidare anfört att genom att en premiereservdel
inrättas i det allmänna pensionssystemet med denna inriktning kommer
den enskildes valfrihet och delaktighet vad beträffar pensionsmedlens
förvaltning att öka. För den enskilde individen skapas härigenom också
möjlighet att aktivt påverka förvaltningen. Olika individer kan enligt
arbetsgruppen göra skilda bedömningar av hur effektivt olika kapitalför-
valtare arbetar och det kan finnas olika uppfattningar om hur medlen bör
placeras samt vilket risktagande placeringarna skall vara förenade med.
Regeringen delar arbetsgruppens syn på de grundläggande förut-
sättningarna för utformningen av förvaltningen av premiereservsystemet.
Denna har inte heller gett upphov till invändningar av remissinstanserna.
Med detta synsätt som utgångspunkt har arbetsgruppen fört ett resone-
mang om att pensionssparande i premiereservsystemet till skillnad från
pensionssparande i det traditionella pensionssparandet i individuell
pensionsförsäkring - och som för de allra flesta sparare har den funktio-
nen att det utgör ett komplement till den allmänna och obligatoriska
pensionen - skall vara en del av det allmänna pensionssystemet med
möjlighet för individer att själva välja förvaltare av pensionsmedlen och
att försäkringskollektivet i ett allmänt pensionssystem därför bör, även
vad gäller premiereservdelen, utgöras av alla försäkrade. Mot bakgrund
av detta har arbetsgruppen föreslagit att Riksförsäkringsverket i central
regi skall handha försäkringsfunktionen inom premiereservsystemet.
Remissinstanserna är kritiska till den lösning som arbetsgruppen valt
och menar att det innebär särskilda problem att försäkrings- och
kapitalförvaltningsfunktionen separeras. Ett sådant problem skulle vara
att placeringsreglema för kapitalförvaltningen på grund av informa-
tionssvårigheter mellan försäkringsgivare och kapitalförvaltare om vilka
åtaganden som gjorts i förhållande till hur avsatta medel placerats inte
kan utformas efter förslagen till nya placeringsregler för livförsäkrings-
bolagen vilket kan få till följd en oönskad preferens för placeringar i
likvida tillgångar till nackdel för riskkapitalförsörjningen. Flertalet av de
remissinstanser som är kritiska till förslaget anser att det i stället skulle
vara bättre att hålla samman funktionerna i traditionella försäkringsbolag.
Några remissinstanser föreslår som ett alternativ till detta att även andra
lösningar som i dag finns på den privata marknaden såsom fondförsäk-
ringar är bättre alternativ än det av arbetsgruppen föreslagna.
Regeringen gör samma bedömning som arbetsgruppen att försäkrings-
funktionen bör handhas centralt av Riksförsäkringsverket. Med en lösning
där försäkringsfunktionen i stället läggs på de privata försäkringsbolagen
Prop. 1993/94:250
118
tillsammans med kapitalförvaltningen finns det enligt vår mening risk för
att bl.a. den mångfald i förvaltningen som regeringen eftersträvar inte
uppnås. Regeringen avvisar således en sådan lösning. Regeringen är väl
medveten om att den valda lösningen bl.a. kan komma att innebära
sådana informationsproblem mellan försäkringsgivare och kapitalför-
valtare som pekats på i remissvaren men att dessa går att lösa. Även om
dessa problem kan uppstå har den principiella lösning som härigenom
läggs fast enligt regeringens bedömning betydande fördelar jämfört med
andra systemlösningar.
Förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet kommer således
att bestå av enbart kapitalförvaltning utan försäkringsinslag. Premiere-
servsystemet måste regleras i lagstiftning som troligen får läggas utanför
försäkringsrörelselagen. Detta kommer dock inte att utgöra något hinder
mot att även försäkringsbolag är kapitalförvaltare inom ramen för en
särskild lagstiftning för premiereservsystemet.
Inledningsvis i detta avsnitt har slagits fast vikten av att reglerna för
förvaltningen av medel inom premiereservsystemet - med de begräns-
ningar som kan följa av bl.a. vilka placeringsregler som skall gälla för
kapitalförvaltama och som vi återkommer till i avsnitt 6.5 - utformas
på ett sådant sätt att det skapas förutsättningar för etablering av ett flertal
kapitalförvaltare med olika inriktning. Genom att det finns ett flertal
kapitalförvaltare som konkurrerar om förvaltningsuppdragen främjas
effektiviteten i förvaltningen, vilket är till fördel för försäkringstagarna.
Den enskilde försäkringstagaren skall själv få välja förvaltare av medlen
inom premiereservsystemet. Höga krav måste ställas på de institut som
anförtros förvaltningen av dessa medel. Det är därför motiverat att
kapitalförvaltningen skall få bedrivas endast efter tillstånd av Finans-
inspektionen, så att förvaltningen uppfyller grundläggande kvalitets- och
sundhetskrav. En sådan lösning biträds också av samtliga remissinstanser
som yttrat sig i frågan. Detta skall även gälla under den löpande tillsyn
som inspektionen skall utföra. För pensionssparande inom premiereserv-
systemet gör sig starka konsumentskyddsintressen gällande både vad
gäller krav på kapitalförvaltare och på utformning av placeringsregler.
Kapitalförvaltningen är också, vilket flera remissinstanser påpekat,
förenad med ett betydande informationsansvar. Kapitalförvaltama måste
därför kunna svara för att det ges en allsidig och fullständig information
om förvaltningens villkor. Det måste vidare ställas särskilda admini-
strativa krav på kapitalförvaltama.
Utöver de nu nämnda kraven kommer det att behöva ställas ytterligare
krav på kapitalförvaltama såsom hantering av olika risker i förvaltningen
av pensionsmedel. Till denna fråga återkommer vi i avsnitt 6.5.
Flera remissinstanser är negativa till arbetsgruppens förslag om statliga
kapitalförvaltare och menar att det av konkurrensskäl saknas behov av
statliga kapitalförvaltare. Vidare har det i remissvaren pekats på
svårigheten att uppnå konkurrensneutralitet mellan statliga och privata
kapitalförvaltare. Regeringen är av samma uppfattning som arbetsgmppen
att det finns skäl att inrätta en eller flera statliga kapitalförvaltare som
den enskilde kan välja. Regeringen är dock angelägen att påpeka att de
Prop. 1993/94:250
119
statliga kapitalförvaltama skall verka på strikt marknadsmässiga villkor Prop. 1993/94:250
och i konkurrens med privata kapitalförvaltare. Någon skillnad i
placeringsregler mellan privata kapital förvaltare och de statliga kapitalför-
valtare som väljs av den enskilde kan inte komma i fråga. De statliga
kapitalförvaltama skall på samma sätt som gäller för privata kapitalför-
valtare utan subventioner svara för alla sina egna kostnader såsom
administrationskostnader m.m.
För den som avstår från att välja förvaltare av premiereservmedlen
skall förvaltningen ske genom andra statliga kapitalförvaltare med i
princip samma placeringsregler som övriga kapitalförvaltare. Dock bör
dessa statliga kapital förvaltare inte få äga aktier på annat sätt än som
delägare i aktiefonder. Därigenom kommer dessa kapitalförvaltare att få
tillgång till aktiemarknaden utan att ha ett direkt ägarinflytande. Detta
innebär även att de som inte själva väljer förvaltare kan få del av
aktiemarknadens avkastning.
Den enskildes behållning på pensionskontot skall, i just dessa fall där
det ju inte skett något aktivt val av kapitalförvaltare, inte påverkas av
vilken av de statliga kapitalförvaltama som blivit anförtrodda förvalt-
ningsuppdraget. Eventuella skillnader i avkastning på medel förvaltade
av dessa statliga kapitalförvaltare bör därför utjämnas.
Det ankommer på varje kapitalförvaltare att varje år fastställa till-
godohavande och avkastning på respektive försäkringstagares pensions-
konto. En underrättelse härom inlämnas till Riksförsäkringsverket som
bokför uppgifterna på det där förda premiereservkontot och dessutom för
in dessa uppgifter på det årliga pensionsbeskedet. Vidare bör kapitalför-
valtaren underrätta den enskilde försäkringstagaren om hur insatta medel
är placerade.
De förvaltade medlen skall oberoende av om de förvaltas i privat eller
statlig regi behandlas lika i skattehänseende.
Regeringens förslag: Till dess att det inrättats en ordning för
förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet enligt de ovan
föreslagna riktlinjerna skall avsatta medel förvaltas gemensamt och
på ett säkert sätt.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Arbetsgmppen har föreslagit att den
interimistiska förvaltningen skall ske inom ramen för AP-fonden.
Remissinstanserna: Första-tredje fondstyrelserna inom AP-fonden
framhåller att förvaltningen av pensionsmedlen övergångsvis kan ordnas
även om förvaltningen skall ske på individnivå och inte som förvaltning
i form av aggregat. Förvaltningen av fondmedel inom premiereservsyste-
met bör enligt fondstyrelserna ske skild från övriga fondmedel. För
placeringen av premiereservmedlen bör det uppställas särskilda place-
120
ringsregler som beaktar den relativt korta förvaltningsperioden och att
medlen senare skall skiftas ut till ett antal kapitalförvaltare.
Enligt Riksförsäkringsverket - som pekar på att en uppbyggnad av
förvaltningen inom verket blir mycket krävande - är osäkerheten om det
slutliga förslaget av premiereservsystemet stor och verket förslår därför
att en fördjupad analys av förslaget och därmed ikraftträdandet görs
samtidigt som lagstiftning för premiereservsystemet arbetas fram.
Försäkringsförbundet kan inte se något skäl till att reglerna om för-
valtning skall träda i kraft först den 1 januari 1996. Enligt förbundet har
försäkringsbolagen redan de system och rutiner som krävs för att
omhänderta förvaltningen av medlen inom premiereservsystemet från
denna tidpunkt.
Svenska Bankföreningen anser det olämpligt att AP-fonden skall förvalta
medlen i premiereservsystemet under år 1995. Enligt föreningen finns det
redan en teknik hos de pensionssparinstitut som verkar inom det
individuella pensionssparandet som möjliggör en start av förvaltningen
redan från den 1 januari 1995.
Skälen för regeringens förslag: Enligt arbetsgruppens mening är det
inte realistiskt att räkna med att ett system för förvaltning av medlen
inom premiereservsystemet enligt de nu lämnade förslagen skall hinna
utarbetas i alla delar till den 1 januari 1995. Arbetsgruppen har därför
föreslagit att reglerna för förvaltning av medel inom premiereservsyste-
met skall träda i kraft tidigast den 1 januari 1996. De medel som avsätts
under år 1995 måste därför enligt arbetsgruppen förvaltas i särskild
ordning. Arbetsgruppen har föreslagit att denna förvaltning skall ske
inom ramen för AP-fondens förvaltning.
Regeringen delar arbetsgruppen uppfattning att AP-fonden kan vara
lämplig som interimistisk förvaltare av medlen inom premiereservsyste-
met. Enligt regeringens bedömning bör dock övervägas också andra
alternativ för den interimistiska förvaltningen - som rör en kortvarig
tidsrymd - och en prövning göras om den kan hanteras på annat sätt än
inom ramen för AP-fonden. Ett tänkbart alternativ skulle kunna vara att
medlen sätts in på ett konto i Riksgäldskontoret, t.ex. mot ränta
motsvarande den för statsskuldväxlar.
Avkastningen under den tid som medlen inom premiereservsystemet
förvaltas interimistiskt skall påföras försäkringstagarnas pensionskonton.
När reglerna för förvaltning av premiereservmedlen fått sina slutliga
utformning skall behållningen på kontot överföras till den kapitalförval-
tare som respektive försäkringstagare väljer eller för den som inte väljer
kapitalförvaltare någon statlig kapitalförvaltare.
Prop. 1993/94:250
121
Prop. 1993/94:250
Regeringens bedömning: För Finansinspektionens tillstånd bör flera
grundläggande krav kunna ställas på kapitalförvaltama såsom att de
kan hantera de risker som är förenade med kapitalförvaltningen.
Den kompetens och erfarenhet av omfattande kapitalförvaltning
som finns inom AP-fondens organisation bör tas till vara vid utform-
ningen av den statliga kapitalförvaltningen för personer som inte
själva väljer kapitalförvaltare.
För kapitalförvaltningen bör placeringsreglema utformas med
förebild från för livförsäkringsbolagen gällande regler. Placeringar
i tillgångar i utlandet eller utställda i utländsk valuta bör i den mån
det är förenligt med EES-avtalets regler begränsas.
Premiereservsystemet bör utformas på så sätt att enskilda kapital-
förvaltare inte blir alltför stora eller får ett betydande ägarinflytande
i enskilda företag.
Pensionsarbetgruppens förslag: De bedömningar som regeringen
redovisar i detta avsnitt ligger i linje med de förslag som arbetsgmppen
lämnat.
Remissinstanserna: Flera av de remissinstanser som yttrat sig över
premiereservsystemet är positiva till de föreslagna principerna för place-
ringsregler, avkastningsgaranti och rätt till byte av kapitalförvaltare i sig.
Emellertid framförs stark kritik mot hur dessa olika principer kom-
binerats i förslaget. Detta gäller bl.a. kombinationen av avkastnings-
garanti och rätt till byte av kapitalförvaltare.
Finansinspektionen tillstyrker arbetsgruppens förslag att placerings-
reglema för livförsäkringsbolag skall ligga till grund för placerings-
reglema för kapitalförvaltningen inom premiereservsystemet. Enligt
inspektionen torde det inte gå att förena arbetsgruppens önskemål om en
mångfald av kapitalförvaltare med speciella inriktningar och riskprofiler
med de placeringsregler som skall gälla för traditionella livförsäkrings-
bolag.
Enligt Finansinspektionens mening är kravet på en avkastningsgaranti
svårt att förena med kravet på att den enskilde skall ha valfrihet att flytta
kapitalet mellan olika förvaltare. Risken för tidig flyttning leder till att
likviditeten i förvaltningen måste hållas hög vilket sänker kapitalavkast-
ningen. Omflyttning av kapital kan leda till realisationsförluster som
drabbar avkastningen av kapitalet, vilket i sin tur kan innebära att
avkastningsgarantin inte kan uppnås för kvarvarande pensionssparare hos
kapitalförvaltaren. Rätten till omplacering är således enligt inspektionens
mening inte förenlig med kravet på en lägsta avkastning om inte staten
via statsbudgeten eller i annan form är beredd att kompensera pensions-
sparama för eventuella underskridanden av avkastningsgarantin. Det är
enligt inspektionens mening inte rimligt att till priset av en lägre
avkastning införa en obligatorisk rätt till flyttning av pensionssparande.
122
I stället skulle det enligt inspektionen framstå som naturligt att pensions-
sparama gavs möjliget att till ett pris välja vilken typ av långfristighet i
kapitalförvaltningen som de önskade.
I Finansinspektionens egen modell till förvaltning av medlen inom
premiereservsystemet föreslås att avkastningsgarantin får formen av den
typ av garanti som finns i traditionell livförsäkring och som inte ger
någon rätt till fri omplacering. Enligt denna modell skall pensions-
spararen kunna avbryta sitt pensionssparande och byta livförsäkrings-
bolag. Enligt inspektionen medför den modifierade modellen att
pensionskapitalet kommer att bli av mer långsiktig natur, vilket på ett
samhällsekonomiskt bättre sätt främjar stabilitet och riskkapitalförsörjning
på de finansiella marknaderna.
Inspektionen anför beträffande hanteringen av arvsvinster inom
premiereservsystemet att det i arbetsgruppens förslag inte angetts hur en
återkanalisering av medel från Riksförsäkringsverket till kapitalförval-
tama skall gå till för det fall det byggs upp ett överskott av medel hos
verket. Även Försäkringsförbundet framför kritiska synpunkter på
arbetsgruppens förslag i denna del.
De farhågor som Finansinspektionen framför beträffande kombinationen
av avkastningsgaranti och långtgående rätt till byte av kapitalförvaltare
delas av flera andra remissinstanser, bl.a. Försäkringsutredningen och
Försäkringsförbundet. Utredningen anför att den förmodligen inte själv
kommer att föreslå att en lagfäst rättighet för försäkringstagarna att byta
bolag skall införas beträffande frivilliga försäkringar.
Enligt Försäkringsutredningen är det för frågan om fördelning av
överskott i kapitalförvaltningen avgörande om premiereservmedlen skall
vara avskilda från kapitalförvaltarens tillgångar eller om medlen skall
redovisas tillsammans med förvaltarens egna medel. Om sistnämnda
modell blir möjlig kan enligt utredningen kraven på öppen redovisning
av avkastning och administrationskostnader knappast anses tillräckliga
och det är från konsumentsskyddssynpunkt väsentligt att det tydligt
framgår vilka medel som tillhör försäkringstagarna och vilka som utgör
kapital förvaltarens.
Försäkringsutredningen delar arbetsgruppens bedömning att förslagen
i departementspromemorian Placeringsregler för försäkringsbolag
(Ds 1993:57) bör kunna ligga till grund för placeringsregler också i ett
obligatoriskt system. Enligt utredningen kan begränsningar av placeringar
i utländsk valuta komma i konflikt med försäkringstagarintresset.
Liknandesynpunkterframförsav Försäkringsförbundet. Riksgäldskontoret
instämmer i att livförsäkringsbolagens placeringsregler bör vara riktlinje
för placeringsreglema inom premiereservsystemet.
Försäkringsförbundet framhåller vidare att det i och för sig inte är
någon tvekan om att många försäkringstagare föredrar en viss av-
kastningsgaranti . Enligt förbundet bör emellertid försäkringstagarna själva
få avgöra vilken försäkringsprodukt de vill ha. Förbundet pekar på att det
under de senaste åren skett en betydande och varierad produktutveckling
inom livförsäkringsområdet för att tillfredsställa marknadens krav. Bl.a.
Prop. 1993/94:250
123
finns det sedan några år tillbaka fondförsäkringar som alternativ till
vanliga pensionsförsäkringar.
Riksskatteverket har svårt att förstå att kapitalförvaltama skulle kunna
åläggas att ge en viss garanterad avkastning eftersom förvaltaren inte är
försäkringsgivare. Enligt Konkurrensverket bör inte kravet på garanterad
avkastning i onödan undergräva förutsättningarna för en effektiv
konkurrens. Verket anser att det finns en risk för att en för hög värdering
av säkerhetsintresset innebär att små och medelstora företag som har
mest att vinna på en väl fungerande kapitalmarknad misskrediteras. Stats-
kontoret ser en fara i att ha en obligatorisk omplaceringsrätt eftersom
förvaltama tvingas till kortfristiga placeringar för att kunna svara mot
tillfälligt misstroende. Enligt kontoret är det av stor betydelse att
investeringar och riskkapitalförsörjning görs mer långfristiga.
Svenska Bankföreningen anser att kapitalförvaltama inte skall vara
tvingade att utlova någon garanterad avkastning, eftersom detta dels
skulle försvåra byte av förvaltare, dels vara oförenligt med placeringar
i exempelvis värdepappersfonder. Inte heller skall premiereservsystemet
tyngas av placeringsregler som påminner om livförsäkringsbolagens
nuvarande placeringsregler utan samma regelverk som inom det
individuella pensionssparandet bör gälla. Enligt föreningen - som är
positiv till förslaget om byte av förvaltare - förutsätter detta system att
pensionstagama endast får den faktiska avkastningen av placeringen och
att förslaget om garanterad avkastning minskar möjligheten att flytta
kapitalet mellan förvaltama.
Företagarnas Riksorganisation menar att de riktlinjer för förvaltning av
premiereservmedlen som anges i betänkandet ger intryck av en alltför
stark markering av säkerhet.
Skälen för regeringens bedömning: Genom framför allt pensions-
sparandet i fondförsäkringar och det individuella pensionssparandet finns
det på den privata marknaden redan stora möjligheter att välja pensions-
sparande som innebär stora skillnader i risktagande. Den som önskar kan
inom dagens privata system således välja att placera sina pensionsspar-
medel i tillgångar som inte innebär någon garanterad avkastning utan i
stället ett mer eller mindre stort mått av risktagande.
Mot bakgrund härav och då premiereservsystemet föreslås bli en del av
ett allmänt pensionssystem inom vilket det inte kan accepteras att det
finns risk för att alltför stora skillnader i pensionsnivåer uppstår beroende
på vilken kapitalförvaltare den enskilde försäkringstagaren väljer har
arbetsgruppens ansett att premiereservsystemet skall omfattas av en viss
garanterad avkastning.
Den grundläggande syn på förvaltning av pensionsmedel som arbets-
gruppen ger uttryck för delas av regeringen. Flera av remisstansema har
emellertid med kraft framhållit att det kan finnas problem med att ha en
garanterad avkstning i kombination med dels en obligatorisk bytesrätt av
kapitalförvaltare, dels en försäkringsgivare som inte ansvarar för
kapitalförvaltningen. Regeringen har respekt för de farhågor som finns
bland remissinstanserna om att en olycklig kombination av principer -
Prop. 1993/94:250
124
som var för sig bör eftersträvas - kan leda till resultat som inte är
önskvärda vare sig för försäkringstagaren eller kapitalförvaltaren.
Enligt arbetsgruppen bör det finnas möjlighet för den enskilde försäk-
ringstagaren att byta kapitalförvaltare och därvid flytta behållningen på
sitt premiereservkonto. Flera remissistanser har framhållit att en
obligatoriskt rätt till byte av kapital förvaltare beträffande redan avsatta
medel kan medföra betydande olägenheter för försäkringstagarna. Bl.a
har det framförts farhågor om att likviditeten i kapitalförvaltningen måste
hållas hög vilket sänker kapitalavkastningen. Omflyttning av kapital kan
enligt några remissinstanser leda till realisationsförluster som drabbar av-
kastningen av kapitalet, vilket i sin tur kan innebära att avkastnings-
garantin inte uppnås för kvarvarande pensionssparare hos kapitalförvalta-
ren. Från remissinstanserna har varnats för att Riksförsäkringsverket i en
sådan situation kan utsättas för betydande krav på att kompensera de
drabbade pensionstagama.
Enligt regeringens bedömning finns det en sådan tyngd i de skäl mot att
införa avkastningsgaranti i kombination med en obligatorisk bytesrätt som
remissinstanserna anfört att frågan bör utredas vidare med utgångspunkt
från bl.a. den grundläggande syn på förvaltning av pensionsmedel som
vi tidigare redovisat. Därvid bör övervägas om inte de skyddsintressen
som ligger i en avkastningsgaranti kan tillgodoses på ett lika ändamåls-
enligt sätt genom placeringsreglemas utformning. Som vi redogör för i
det följande bör placeringsreglema inom premiereservsystemet utformas
med utgångspunkt från livförsäkringsbolagens placeringsregler. Rege-
ringen avvisar liksom arbetsgruppen tanken på att staten skall stå som
yttersta garant för pensionen inom premiereservsystemet.
Enligt arbetsgruppen bör ett av de grundläggande kraven som måste
ställas på kapitalförvaltama vara att de kan hantera de risker som
kommer att vara förenade med förvaltningen. De risker som försäkrings-
bolag utsätts för i sin livförsäkringsverksamhet är försäkringsmässiga
risker och finansiella risker. Eftersom försäkringsfunktionen skall
hanteras centralt av Riksförsäkringsverket, kommer förvaltare av
premiereservmedel inte att utsättas för försäkringsmässiga risker. De
risker som måste hanteras i kapitalförvaltningen blir därför enbart de
finansiella riskerna vilka kan indelas i bl.a. ränte-, valuta-, likviditets-,
inflations- och kreditrisker. Enligt arbetsgruppen kommer de finansiella
riskerna förmodligen, på samma sätt som i dag gäller för försäkrings-
bolagen, att bli svåra att hantera, bl.a. beroende på den avkastnings-
garanti som måste lämnas på de förvaltade medlen.
Arbetsgruppen har vidare anfört följande. Eftersom det i många fall rör
sig om mycket lång tid mellan avsättning och utbetalning av förvaltade
medel innebär detta att kapitalförvaltaren under lång tid måste förränta
de inbetalda medlen till minst den garanterade räntan. Det innebär bl.a.
att hela avkastningen på de förvaltade medlen inte kan gottskrivas
försäkringstagarnas pensionskonton. Kapital förvaltaren måste ha en
buffert mot att avkastningen enstaka år kan understiga den garanterade
nivån.
Prop. 1993/94:250
125
Utöver vad som nu angetts måste enligt arbetsgruppen flera faktorer
beaktas när det gäller vilka slag av institut som kan komma i fråga som
förvaltare av medel inom premiereservsystemet.
Regeringen delar i allt väsentligt arbetsgruppens bedömning av vilka
krav som bör ställas på kapitalförvaltaren. Den närmare regleringen av
dessa krav bör dock utredas vidare varvid det kommer att vara av
betydelse hur den ovan nämnda frågan om olika metoder för att skydda
försäkringstagarnas medel - genom placeringsreglemas utformning eller
avkastningsgaranti - löses.
Livförsäkringsbolagen bör med tanke på den verksamhet som där
bedrivs och den kompetens som finns i bolagen vara väl lämpade att delta
i förvaltningen av medel inom premiereservsystemet. Beträffande andra
förvaltare finns banker och värdepappersbolag med erfarenhet från det
individuella pensionssparandet. Utanför aktörerna på de finansiella
marknaderna har arbetsgmppen föreslagit att företag, kommuner och
organisationer i någon form bör kunna delta i förvaltningen av medlen
inom premiereservsystemet utan att direkt sköta själva förvaltningen. Mot
detta har några remissinstanser rest invändningar bl.a. med innebörd att
kapitalförvaltningen bör vara förbehållen förvaltare som är underkastade
regler om riskspridning.
Regeringen ser inga principiella hinder mot att tillåta organisationer
m.fl. att delta i förvaltningen på det sätt som arbetsgmppen föreslagit,
under förutsättning att det inte kommer att gälla några särregler för dessa
kapitalförvaltare. Några förslag i denna del lämnas dock inte nu eftersom
ett ställningstagande till frågorna om vilka som kan komma i fråga som
kapitalförvaltare och förvaltningens närmare utformning måste föregås av
fortsatt utredningsarbete.
Arbetsgmppen har föreslagit att en del av avkastningen bör tillfalla
förvaltaren för att det skall finnas ekonomiska drivkrafter för etablering
som kapitalförvaltare. Enligt arbetsgmppen bestäms storleken på denna
"avkastningsmarginal", som inte gottskrivs försäkringstagarna, på
marknadsmässiga grunder genom en effektiv konkurrens mellan olika
kapitalförvaltare. För att en effektiv konkurrens skall etableras bör enligt
arbetsgmppen ställas krav på en öppen redovisning av den avkastning
som uppnåtts och hur stora administrationskostnader förvaltningen
förenats med.
Arbetsgmppen har, vilket påpekats av remissinstanserna, inte närmare
utvecklat om premiereservmedlen skall vara avskilda från kapitalför-
valtarens tillgångar eller om medlen skall redovisas tillsammans med
förvaltarens egna medel.
Enligt regeringens bedömning bör frågan om "avkastningsmarginal”
utredas vidare tillsammans med den hithörande frågan om i vilken form
förvaltningen skall ske. De tänkbara alternativ för utformningen av
förvaltningen som bör utredas är att kapitalförvaltaren fungerar som ett
fondbolag, dvs. förvaltar en fond som ägs av den som skjutit till kapitalet
eller som ett livförsäkringsbolag där medlen tillhör kapitalförvaltaren och
där den enskilde endast får en fordran mot förvaltaren.
Prop. 1993/94:250
126
För att upprätthålla konkurrensneutralitet mellan statliga och privata
kapitalförvaltare skall det ställas krav på att de statliga kapitalförvaltamas
egna kapital ger en marknadsmässig avkastning och att denna tillförs
staten såsom ägare. Till skillnad mot vad som kommer att gälla för de
privata kapitalförvaltama får staten som ägare inte tillgodogöra sig någon
avkastning utöver den på eget kapital. Avkastning därutöver bör i stället
försäkringstagare. I kombination med möjligheten att fritt byta kapitalför-
valtare ger vad som nu sagts en garanti för att vinstema i förvaltningen
inte blir alltför stora.
Regeringen gör den bedömningen att utformningen av reglerna i dessa
hänseenden närmare får bestämmas under den fortsatta beredningen av
ärendet. Det är därvid av största vikt att reglerna utformas på sådant sätt
att kravet på konkurrensneutralitet mellan privata och statliga kapitalför-
valtare fullt ut upprätthålls.
Inom AP-fondens organisation finns en betydande kompetens och
erfarenhet av omfattande kapitalförvaltning. Det är viktigt att dessa
resurser tas till vara vid utformningen av den statliga kapitalförvalt-
ningen. Emellertid är det fråga om att inrätta inte en eller några få stora
statliga kapitalförvaltare utan ett flertal mindre sådana förvaltare. De
statliga kapitalförvaltama skall i sin förvaltning vara fristående från
varandra och helt oberoende av statsmakterna. Det kan vara naturligt att
särskilt den förvaltning som sker hos de statliga kapitalförvaltare som inte
väljs aktivt av försäkrade bedrivs inom AP-fondens ram. Den närmare
utformningen av hur denna förvaltning skall organiseras får ske efter det
att frågan utretts vidare.
Den motsatsställning som arbetsgmppen har sett i att ha en viss
garanterad avkastning samtidigt med en mångfald kapitalförvaltare bör
få sin lösning i princip på det sätt som arbetsgmppen har föreslagit,
nämligen att intresset av en mångfald i kapitalförvaltningen får ge vika
för det intresse av säkerhet - tillgodosett genom avkastningsgaranti eller
säkra placeringsregler - som bör omgärda förvaltningen av medel inom
premiereservsystemet. Regeringen anser emellertid att denna princip inte
får drivas så långt att de syften om mångfald i kapitalförvaltningen som
ligger bakom vårt förslag att inte sammanföra försäkrings- och kapitalför-
valtningsfunktionen undergrävs. Detsamma gäller möjligheten för
försäkringstagaren att aktivt delta i förvaltningen av pensionsmedlen och
andra närstående frågor som arbetsgmppen pekat på i sitt betänkande.
Enligt arbetsgmppen bör medlen inom premiereservsystemet inte
utsättas för alltför stort risktagande. Regeringen, som nu inte avser att
lägga fram något förslag till placeringsregler, delar denna bedömning och
anser att riktlinjerna för det fortsatta arbetet med placeringsreglema bör
utgöras av de placeringsregler som gäller för livförsäkringsbolagen.
I departementspromemorian Placeringsregler för försäkringsbolag (Ds
1993:57) föreslås att försäkringsbolagens placeringsregler ändras från den
1 januari 1995. Ändringsförslagen är föranledda av att Sverige genom sin
anslutning till EES är skyldigt att införliva EG:s tredje skadeförsäkrings-
direktiv (92/49/EEG) och tredje direktiv för livförsäkring (92/96/EEG)
med svensk rätt. I promemorian görs en genomgång av de nuvarande
Prop. 1993/94:250
127
placeringsreglema. Därvid konstateras att dessa inte möjliggör för
livförsäkringsbolagen att bedriva kapitalförvaltning på ett sätt som är
förenligt med de krav som försäkringstagarna kan förväntas ställa på
bolagen. Att en effektiv förvaltning till viss del ändå varit möjlig, beror
på att livbolagen kunnat kringgå lagstiftarens mening och skapat större
utrymme för de s.k. fria medlen för vilka restriktionerna om placering
i särskilt säkra tillgångar inte gäller. Därigenom har livbolagen lyckats
skapa väldiversifterade riskbärande portföljer.
I departementspromemorian anges att en utgångspunkt vid utformningen
av de nya placeringsreglema för försäkringsbolagen är att reglerna skall
avse endast sky dds värda medel, dvs. medel som på ett eller annat sätt
förespeglats försäkringstagarna. Övriga medel bör lämnas fria från
formella placeringsrestriktioner. Förslagen i promemorian bygger på
principerna om riskspridning och matchning av tillgångarna i förhållande
till gjorda åtaganden i syfte att minimera riskerna. Genom de föreslagna
reglerna kommer skuldtäckning att kunna ske i flera tillgångsslag än för
närvarande.
Enligt regeringens mening bör, för det fall förslagen i departementspro-
memorian blir gällande lag, dessa regler i stället för de nuvarande
placeringsbestämmelsema utgöra förebild för utformningen av placerings-
reglema inom premiereservsystemet.
Med hänsyn till omfattningen på det kapital som medlen inom premie-
reservsystemet sammantaget så småningom kommer att omfatta, kan det
finnas skäl att överväga starkare restriktioner för placeringar i tillgångar
i utlandet eller i utländsk valuta, i den mån detta är förenligt med EES-
avtalets regler. Utgångspunkten bör vara AP-fondens regler för utlands-
placeringar. Motiven för en sådan starkare begränsning av utlands-
placeringar är dels att undvika ett valutautflöde, dels att vi ser det som
en uppgift för premiereservsystemet att tillföra kapital till den svenska
kapitalmarknaden.
Den fonduppbyggnad som beräknas ske inom premiereservsystemet är
relativt omfattande. I fullfunktionsstadiet motsvarar fondernas behållning
50 % av BNP. Det finns därmed risk för att premiereservsystemet ger
upphov till alltför stora institutionella placerare. Det därför angeläget att
undvika att enskilda kapitalförvaltare blir alltför stora eller får ett
betydande ägarinflytande i enskilda företag.
Flera remissinstanser har anmärkt att det inte klart framgår hur arbets-
gruppen tänkt sig omfördelningen mellan kapitalförvaltama till följd av
s.k. arvsvinster inom systemet. Arbetsgruppen har enligt, remissin-
stanserna, inte uttalat sig i frågan om förslaget innebär att det hos Riks-
försäkringsverket skall byggas upp ett buffertkapital liknande det som
finns hos livförsäkringsbolagen. Enligt arbetsgmppen skall för det fall en
s.k. arvsvinst uppkommer när någon avlider resterande kapital på den
avlidnes pensionskonto tillfalla hela kollektivet och således fördelas på
alla kapitalförvaltare. Omfördelning och utjämning av försäkringsmässiga
risker bör enligt arbetsgmppen handhas av Riksförsäkringsverket.
Regeringen gör, mot bakgrund av den kritik som framförts från
remissinstanserna, den bedömningen att den närmare utformningen av
Prop. 1993/94:250
128
hur arvsvinster skall hanteras inom premiereservsystemet får ske under Prop. 1993/94:250
det fortsatta utredningsarbetet. Utgånspunkten bör därvid vara att
Riksförsäkrinsverket centralt skall hantera de över - respektive under-
skott som uppkommer på grund av dödsfall bland försäkringstagarna.
Regeringens förslag: Makar som båda är födda år 1954 eller senare
skall kunna dela pensionsrättigheter, som framöver tjänas in inom
det reformerade pensionssystemet. Delning skall vara frivillig och
ske fortlöpande, år för år under tiden för äktenskapets bestånd så
länge utträde ur systemet inte anmälts.
De ålderspensionsrättigheter som två makar intjänat i det reforme-
rade pensionssystemet ett år läggs samman och delas på så sätt att
vardera maken som pensionsrätt för året tillgodoförs i princip
hälften. Det värde som överförs från en man till en kvinna räknas
ned med hänsyn till kvinnors längre medellivslängd. Pensionsrätt
överförd från en kvinna till en man räknas upp i motsvarande mån.
Anmälan om delning skall göras gemensamt av makarna och får
till följd att delning börjar äga rum fr.o.m. året därefter. Anmälan
om utträde kan göras ensidigt av en make/maka med verkan fr.o.m.
året därefter.
Även makar som är födda under åren 1935 - 1953 bör enligt
särskilda regler få dela pensionsrättigheter intjänade inom det
reformerade pensionssystemet.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag. Pensionsarbetsgruppen har dock föreslagit att delningssystemet
skall stå öppet endast för makar som båda är födda år 1954 eller senare.
Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket (RFV) och Finansinspektio-
nen tillstyrker Pensionsarbetsgruppens förslag. RFV anser att förslaget i
någon mån innebär en välmotiverad återgång till insikten att familjen ofta
fungerar som en ekonomisk enhet. Enligt Finansinspektionen bör dock
konsekvenserna av en momentan delning utredas ytterligare, liksom även
möjligheten till delning för alla åldersgrupper som omfattas av premiere-
servsystemet.
Förslaget lämnas utan invändningar av Försäkringsanställdas förbund
och PRO. Statens löne- och pensionsverk har inga invändningar mot
förslaget men framhåller att det är nödvändigt att det sparas uppgifter om
hur stor den delade pensionen skulle ha varit utan delning för att undvika
att en make som avstått halva sin pension får avståendet kompenserat
med en i motsvarande mån större avtalspension. Även LO accepterar
129
9 Riksdagen 1993/94. 1 samt. Nr 250
förslaget, även om LO anser att förändringen inte är särskilt angelägen. Prop. 1993/94:250
LO framhåller vikten av att uträkningen av makarnas pensionsrätt sker
på strikt försäkringsteknisk grund, eftersom andra försäkrade i annat fall
skulle få betala mer därför att mannen i vissa familjer väljer att dela
pensionsrätt.
Också Försäkringskasseförbundet (FKF) tillstyrker förslaget om än med
tveksamhet. Enligt förbundet har ett delningsinstitut med största
sannolikhet spelat ut sin roll för makar som är födda år 1954 och senare.
FKF efterlyser ytterligare utredning beträffande konsekvenserna av
delning av pensionsrätt för förtids- och efterlevandepension. Förbundet
understryker också vikten av korrekt information till berörda. I viss mån
liknande synpunkter anförs av Länsstyrelsen i Västemorrlands län, som
menar att ett delningssystem nu inte kan vara lika angeläget som tidigare
men framhåller att delning dock i det enskilda fallet kan ha betydelse.
Länsstyrelsen förutsätter emellertid att en delning inte påverkar pensions-
systemet i övrigt.
Försäkringsöverdomstolen redovisar ingen bestämd uppfattning om
förslaget och anför att domstolen visst kan tänka sig att det någon gång
kan framstå som en fördel att möjlighet till delning av pensionsrätt
föreligger. Domstolen är dock tveksam till om sådana fall i realiteten
kommer att bli så många att det är befogat att komplicera pensionssyste-
met med dessa krångliga regler. För unga kan anvisas samma lösning
som för äldre, nämligen att låta pensionen ingå i bodelning.
Statskontoret menar att målet om jämställdhet mellan könen bäst
åstadkoms genom att kvinnors möjlighet att förvärvsarbeta förbättras, att
lönestrukturen förändras samt att familjeinkomsten i pensionshänseende
ses just som en familjeinkomst. I det perspektivet kan eventuellt
övervägas att göra delningen av de intjänade pensionsförmånerna mellan
makar obligatorisk med möjlighet att avtala om arman lösning.
TCO noterar att förslaget om delning av pensionsrätt mellan makar bara
undantagsvis kommer att få betydelse. Enligt TCO kommer man att
behöva avråda från delning i alla fall där den tilldelade makens pensions-
rätt är så låg att hon eller han skulle komma i åtnjutande av utfyllnad till
garantinivå. En enklare metod än delning vore enligt TCO sannolikt att
medge avdrag vid beskattningen också för premie till makes pensions-
försäkring. TCO menar vidare att samboende bör likställas med gifta när
det gäller rätten till delning av pensionsrätt.
Sistnämnda uppfattning delas av Centerkvinnoma och Liberala
ungdomsförbundet. Jämställdhetsombudsmannen ställer sig också
frågande till att delningsrätten enbart skall gälla gifta par.
Vissa justeringar av förslaget förordas av en del remissinstanser, som
i och för sig tillstyrker en ordning med delning av pensionsrätt.
Föreningen för Svenskar i världen, Husmodersförbundet Hem och
Samhälle och Moderata kvinnoförbundet menar att systemet bör vara
obligatoriskt. Detta anser även Statskontoret och Riksorganisationen för
kvinnojourer i Sverige.
Lantbrukarnas Riksförbund och Haro - Riksorganisationen för Valfri-
het, Jämställdhet och Föräldraskap skulle helst se att även makar födda
130
före år 1954 kunde beredas möjlighet till delning av pensionsrätt. Också
Stockholms universitet anser att rätten att dela pensionsrätt bör utökas
och gälla även för dem som är födda åren 1935 - 1953.
Försäkringsförbundet framhåller att om två procent avsätts till premie-
reserven för alla födda år 1937 eller senare så kan delning av pensions-
rätt intjänad efter år 1994 medges även för makar födda år 1937 eller
senare. Folksam anser att frågan om delningsrätt behöver utredas
vidare, dels på grund av att delning i många fall kan bli ett instrument
för framtida skatteplanering, dels på grund av att en försäkrad, som
finner att hälsan sviktar, kan anse det fördelaktigt att föra över så mycket
pensionsrätt som möjligt på en friskare make. Detta kan resultera i en
allmän fördyring av pensionssystemet. Folksam framhåller vidare att
införande av delning av pensionsrätt riskerar att driva utvecklingen mot
minskad ekonomisk självständighet för kvinnor.
En del remissinstanser har av olika skäl ställt sig kritiska till förslaget
om delning.
Riksskatteverket (RSV) framhåller att effekterna av delning av pensions-
rätt kommer att bli nog så svåröverskådliga. Enligt RSV skulle effekterna
bli mer förutsägbara om garantipension beräknas utan hänsyn till vid
delning överlåten respektive mottagen pensionsrätt.
Förslaget om nedskrivning respektive uppskrivning av värdet av
överförd pensionsrätt med hänsyn till mäns och kvinnors olika genom-
snittliga livslängd avstyrks av Jämställdhetsombudsmannen, TCO och
Moderata kvinnoförbundet.
Pensionsarbetsgruppens förslag avvisas av Socialdemokratiska kvinno-
förbundet, som finner det konservativt och gammalmodigt samt byggande
på en konventionell familjesyn. Socialdemokratiska studentförbundet
framför liknande synpunkter och menar att om ett system med delad
pensionsrätt införs, bör detta inte begränsas till att gälla inom äkten-
skapet. Även Vänsterpartiets kvinnopolitiska utskott avvisar helt tanken
av delvis samma skäl. Enligt utskottet innebär förslaget om delning av
pensionsrätt ett stort steg tillbaka i jämställdhetshänseende och att kvinnor
premieras för vård av frisk make.
Även Sveriges demokratiska ungdomsförbund framför kritik mot möjlig-
heten till pensionsdelning och menar att förslaget innebär att omständig-
heterna för den ekonomiskt svagare parten blir absurda, i synnerhet då
en av makarna när som helst kan bestämma att delningen skall upphöra.
Den i familjen med lägst inkomst, i de allra flesta fallen kvinnan,
kommer enligt SSU i en omöjlig situation när det gäller att årligen
"förhandla” om pensionspoängen.
Skälen för regeringens förslag: Frågan om införande av en ordning
för delning av pensionsrätt mellan makar i det nuvarande ålderspen-
sionssystemet har alltsedan de första åren efter införandet av ATP-
systemet aktualiserats och prövats i olika sammanhang. Till grund för
den diskussion som förts har främst legat en önskan att försöka åstad-
komma regler till skydd för kvinnor som vid pensioneringen kan drabbas
svårt i ekonomiskt avseende om ett tidigare äktenskap då är upplöst.
Prop. 1993/94:250
131
De nuvarande reglerna inom det allmänna pensionssystemet tillåter inte
att intjänade pensionsrättigheter överförs från en make till den andra. Det
finns inte heller någon sådan möjlighet vad gäller pensionsrättigheter
inom avtalspensioneringama. Dessa pensionsrättigheter betraktas inte
heller som en tillgång i makarnas gemensamma bo enligt äktenskaps-
balkens bodelningsregler. Detta medför att det saknas förutsättningar att
beakta värdet av dem vid den bodelning som vanligtvis äger mm vid
upplösningen av ett äktenskap (10 kap. 3 § andra stycket äktenskaps-
balken).
Detsamma gäller numera enligt huvudregeln för frivilliga, individuella
pensionsförsäkringar. Någon överföring av den pensionsrätt som de
representerar eller värdet av den kan alltså i princip inte göras. Det finns
emellertid ett undantag. Detta undantag gäller - förutom de nämnda
frivilliga, individuella pensionsförsäkringarna - medel på pensions-
sparkonto enligt lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande
(10 kap. 3 § tredje stycket äktenskapsbalken) och innebär att dessa
former av pensionsrättigheter på grund av en jämkningsregel i fjärde
stycket i samma paragraf helt eller delvis kan ingå i en bodelning om det
med hänsyn till äktenskapets längd, makamas ekonomiska förhållanden
och omständigheterna i övrigt skulle vara oskäligt att undanta pensions-
rättigheten från bodelning. Sådana pensionsrättigheter kan också ingå i
bodelningen om makarna är överens om detta (10 kap. 4 § äktenskaps-
balken).
Pensionsrättigheter inom den allmänna pensioneringen och inom avtals-
pensionssystemen kan således i dag inte ge upphov till ålderspension för
någon annan än den som har tjänat in den. Även pensionsrättigheter i
övrigt hålls utanför den ekonomiska uppgörelse som i allmänhet sker
makarna emellan vid upplösningen av ett äktenskap.
Bakgrunden till de diskussioner om delning av pensionsrätt som har
förts under de gångna decennierna är i huvudsak följande. Den traditio-
nella fördelningen av arbetsuppgifterna inom familjen - som sannolikt
kommer att gälla även viss tid framöver, om än i successivt allt mindre
utsträckning - innebär att kvinnan oftast är den som tar det huvudsakliga
ansvaret för bamen och hemmet. Hon avstår kanske från förvärvsarbete
helt eller delvis under en ibland rätt lång tid. I sin tur kan detta medföra
att hon även senare i livet får lägre inkomster än om hon från början
satsat på en egen yrkeskarriär. Kvinnan tjänar härigenom inte in pen-
sionsrättigheter i sådan omfattning att hennes ålderspension motsvarar
mannens. Att kvinnan avstår från inkomster under vissa tider för att ta
hand om bam och hem fömtsätter i allmänhet att mannen samtidigt
förvärvsarbetar i full utsträckning.
Under den förvärvsaktiva tiden fungerar familj eekonomin, trots att
kvinnan avstår från inkomster, genom att mannen bär en förhållandevis
större del av försörjningsbördan. Dessutom utgår säkerligen de flesta
kvinnor och män i denna situation — om de alls funderar över det
framtida pensionsutfallet — från att makarna även efter ålderspen-
sioneringen skall leva på samma standard och dela på de ekonomiska
resurser som finns. Om makarna sedan skiljer sig — kanske efter ett
Prop. 1993/94:250
132
långvarigt äktenskap — har kvinnan generellt sett relativt små möjlig-
heter att bättra på sitt eget pensionsskydd. Detsamma gäller för det fall
att mannen avlider före kvinnan. Att de nuvarande reglerna inte tillåter
att pensionrättigheter kan föras över från den ena maken till den andra
ens om de är överens om det innebär alltså att kvinnan vid en äkten-
skapsskillnad eller ett dödsfall går miste om den ekonomiska trygghet på
ålderdomen som hon kan ha sett fram mot.
Pensionsberedningen redovisade i sitt slutbetänkande Allmän pension
(SOU 1990:76) ingående överväganden i frågan om delning av pensions-
rätt mellan makar.
Pensionsberedningen ansåg att det - främst vid skilsmässa - fanns be-
aktansvärda och tungt vägande skäl för ett system för likadelning mellan
makar av den ATP-rätt de tjänat in under äktenskapet. Beredningen fann
emellertid att det fanns såväl principiella skäl som betydande tekniska
svårigheter som starkt talade mot en ordning för delning av pensionsrätt
inom dagens ATP-system. Även kostnadsmässiga skäl anfördes som
argument mot en sådan ordning. Något förslag om delning lades därför
inte fram.
I stället ansåg Pensionsberedningen att lösningar skulle kunna sökas
genom att pensionsrätt inom ATP och de kollektivavtalsreglerade
tjänstepensioneringama på samma villkor som frivilliga, individuella
pensionsförsäkringar helt eller delvis skulle kunna beaktas i en bodelning
efter äktenskapsskillnad. Beredningens rekommendation har dock inte
föranlett några vidare åtgärder.
Med ett reformerat pensionssystem, som är uppbyggt enligt de principer
som här föreslås, får vissa av de argument som Pensionsberedningen
anförde mot en ordning för delning av pensionsrätt en mindre fram-
trädande plats. De tekniska svårigheter som Pensionsberedningen pekade
på och som i princip gör det tekniskt omöjligt att införa ett fungerande
och kostnadsmässigt rimligt system för delning av pensionsrätt i det
nuvarande allmänna pensionssystemet har sin huvudsakliga orsak i ATP-
systemets 15- och 30-årsregler. Dessa regler medför att det inte går att
fastställa värdet av de under ett eller några år intjänade pensionsrättig-
heterna förrän vid pensioneringen.
Med ett avgiftsbaserat reformerat pensionssystem uppstår emellertid i
princip inte några svårigheter att efter hand bestämma värdet av
pensionsrättigheterna. Ur teknisk synvinkel finns det därför inte längre
några avgörande hinder mot ett system för delning av pensionsrätt.
Om en ordning för delning av pensionsrätt införs i det reformerade pen-
sionssystemet bör det dock inte komma i fråga att dela pensionsrättigheter
intjänade före ikraftträdandet. Ett fritt val för förfluten tid skulle öppna
för möjligheter för oönskad spekulation med kostnadsökningar som följd.
Endast för tid efter ikraftträdandet av reglerna för delning bör alltså
sådan delning kunna äga rum.
Kvinnors förvärvsfrekvens och förvärvsintensitet är i dag förhållandevis
hög och närmar sig männens. På sikt kan man sannolikt förvänta sig att
kvinnors förvärvsmönster mer och mer kommer att likna mäns. Det kan
ändå enligt vår mening på det individuella planet föreligga ett rimligt
Prop. 1993/94:250
133
behov av en möjlighet för omfördelning av pensionsrättigheter makar Prop.
emellan. Makarnas valfrihet att fördela arbetsuppgifterna under sin aktiva
tid ökar om de ges denna möjlighet att i viss mån disponera över vardera
makens pensionsutfall och därigenom uppnå en ungefärligen lika stor
egenpension och detta oberoende av förvärvsfrekvens, arbetstid och
inkomstnivå.
Pensionsarbetsgruppen har efter att ha vägt in olika argument för och
emot ett delningssystem - varvid arbetsgruppens enskilda ledamöter lagt
olika tonvikt vid olika aspekter - slutligen stannat för att föreslå att det
skall införas ett system för delning av pensionsrätt inom det reformerade
pensionssystemet.
Regeringen ansluter sig till denna ståndpunkt. Vi föreslår således att
pensionsrätt som under tiden för äktenskapets bestånd tjänas in inom det
reformerade pensionssytemet framöver skall kunna delas lika mellan
makarna.
Ett system för delning av pensionsrätt kan utformas på olika sätt. När
det gäller frågan om grundkonstruktionen är det främst två alternativ som
framstår som realistiska: löpande eller momentan delning. Löpande
delning innebär att pensionsrättigheterna delas lika makarna emellan år
för år och att vardera makens pensionskonton kontinuerligt avspeglar
effekterna av delningen. Vid momentan delning däremot registreras på
makarnas pensionskonton de pensionsrättigheter vardera maken själv år
för år tjänar in och delningen av de under äktenskapet intjänade pensions-
rättigheterna sker först vid skilsmässa eller dödsfall.
Pensionsarbetsgruppen har föreslagit en ordning med löpande delning.
Detta alternativ ligger i linje med tekniken för tillgodoräknande av pen-
sionsrätt inom det reformerade ålderspensionssystemet i allmänhet. Med
denna metod blir de årliga effekterna av delningen tydliga och det
framtida pensionsutfallet därmed mer förutsägbart. Detta alternativ har
också den fördelen att utrymmet för oönskad spekulation inskränks.
Vi delar därför Pensionsarbetsgruppens uppfattning att en metod med
löpande delning är att föredra. Den löpande delningen innebär i princip
att de intjänade pensionsrätter som för det aktuella året skall bokföras på
vardera makens konton inom fördelnings- och premiereservsystemen
läggs samman och delas, i princip på hälften. Kontona inom fördelnings-
systemet och inom premiereservsystemet behandlas därvid separat.
Därefter registreras resultatet av delningen på respektive makes pen-
sionskonton.
Ett system med delning av pensionsrätt bör, på sätt Pensionsarbets-
gruppen föreslagit, vara frivilligt. För att delning skall ske bör det krävas
att makarna tillsammans anmäler sitt önskemål härom medan det för att
delning skall upphöra bör krävas endast att den ena maken anmäler detta.
Delning upphör också om äktenskapet upplöses. Anmälan om delning bör
få till följd att delning börjar äga rum fr.o.m. året därefter. Anmälan om
utträde får verkan fr.o.m. året efter. Det bör anmärkas att delning som
vid ett utträde redan har ägt rum inte påverkas av att anslutningen till
delningsinstitutet upphör. Upphörandet innebär endast att delning inte
skall ske fortsättningsvis.
1993/94:250
134
En fråga som aktualiserats i remissbehandlingen är om även sambor
skall kunna omfattas av delningsinstitutet. Med en så stor frivillighet
inom delningssystemet som den vi föreslår skulle kunna hävdas att det
inte finns tillräckligt starka skäl att ställa sambor utanför delnings-
systemet. Vi menar emellertid att delning av pensionsrätt har ett samband
med äktenskapsbalkens regler om likadelning av makars egendom vid
äktenskapets upplösning. Den totala egendomsgemenskap som på grund
härav normalt kan sägas föreligga i ett äktenskap föreligger normalt inte
i ett samboförhållande, eftersom bodelning mellan sambor endast berör
en mycket begränsad del av egendomen i det gemensamma boet. Att
möjliggöra delning sambor emellan skulle därför inte stå i samklang med
den familjerättsliga lagstiftningens intentioner. Även administrativa skäl
talar emot att sambor får omfattas av delningssystemet.
Möjligheten att dela pensionsrätt bör alltså förbehållas makar. Den bör
stå öppen för alla gifta par utan några tillkommande villkor. Således bör
exempelvis inte ställas krav att de skall ha varit gifta viss minsta tid eller
att de har bam tillsammans. Däremot bör krävas att båda makarna är
försäkrade för inkomstrelaterad pension i Sverige, dvs. i princip att båda
är bosatta här, det eller de år delningen avser.
Alla pensionsrättigheter inom det allmänna ålderspensionssystemet som
vardera maken tjänat in under det aktuella året bör omfattas av delning-
en. Sålunda kommer inte bara ålderspensionsavgifter på förvärvs-
inkomster och sociala förmåner att omfattas av delningen utan också
andra ålderspensionsavgifter. Effekten härav blir att t.ex. avgifter på
förtidspensionärers antagandeinkomster kommer att ingå delningen. Även
exempelvis pensionsrätt för vård av bam kommer att omfattas av
delningen. Detta innebär att sådan pensionsrätt i förekommande fall skall
tillgodoräknas före det att delningen verkställs. Detsamma bör gälla för
pensionsrätt på grund av värnpliktstjänstgöring.
Eftersom kvinnor genomsnittligt sett har lägre förvärvsinkomster än
sina män, medför en likadelning av deras pensionsrättigheter att kvinnor-
nas genomsnittliga pensioner ökar medan männens minskar. I det
enskilda fallet kan det dock inträffa att kvinnan har högre förvärvsin-
komster än mannen. Även om det primära syftet med en ordning för
delning av pensionsrätt är att förbättra pensionsskyddet för kvinnor, ser
vi det inte som en nackdel - utan tvärtom som naturligt och önskvärt -
att också män kan dra fördel av en sådan ordning.
Kvinnor har på gmnd av den längre genomsnittliga livslängden längre
pensionärstid än män. Pensionsrättigheter som överförs från en man till
en kvinna ger således, genomsnittligt sett, upphov till en högre livs-
pension än om pensionsrättigheterna hade stannat kvar hos mannen.
Eftersom män genomsnittligt sett har högre förvärvsinkomster än
kvinnor, kommer huvuddelen av överföringarna att gå från män till kvin-
nor. Den ökade kostnaden vid överföring av pensionsrättigheter från män
till kvinnor skulle alltså inte till mer än en liten del motsvaras av den
kostnadsminskning som en överföring av pensionsrättigheter från kvinnor
till män skulle ge upphov till. Rimligtvis bör inte kollektivet av försäk-
rade eller skattebetalare drabbas av de kostnader som uppstår på grund
Prop. 1993/94:250
135
av att en del makar vill ordna sina privata, ekonomiska förhållanden på
ett visst sätt. För att detta skall kunna undvikas krävs regler som gör att
pensionsrättigheter som överförs från en make till den andra hos
mottagaren ger upphov till samma livspension, genomsnittligt sett, som
de hade gett om de hade stannat kvar hos den ursprunglige innehavaren.
En förutsättning för förslagen är därför att kostnaderna för ett system för
delning av pensionsrätt inte skall påverka andra än dem som använder sig
av systemet. På denna punkt är vi alltså inte beredda att frångå Pensions-
arbetsgruppens förslag.
Detta innebär att pensionsrättigheter som genom delning överförs från
en man till en kvinna bör reduceras innan de registreras på kvinnans
pensionskonton. På motsvarande sätt bör dock pensionsrättigheter som
går från kvinnan till mannen räknas upp. Dessa ned- respektive upp-
räkningsfaktorer bör bestämmas på i princip försäkringsmässiga grunder
och kontinuerligt anpassas till framtida förändringar i skillnaden mellan
kvinnors och mäns genomsnittliga livslängd. Om skillnaden i medel-
livslängd framöver skulle bli mindre än i dag, skulle alltså ned- och
uppräkningsfaktorema bli lägre.
Ned- respektive uppskrivning av pensionsrättigheter bör ske såväl inom
fördelningssystemet som inom premiereservsystemet.
I likhet med Pensionsarbetsgruppen anser vi inte att delning av andra
pensionsrättigheter än de som tjänas in inom den allmänna pensioneringen
bör övervägas, varken pensionsrättigheter inom avtalspensioneringama,
frivilliga individuella pensionsförsäkringar eller medel på pensionsspar-
konto enligt lagen om individuellt pensionssparande.
Skälen härför är bl.a. att avtalspensioneringama bygger på kollek-
tivavtal mellan arbetsmarknadens parter. Förutsättningarna för dessa
regelsystem bör inte annat än undantagsvis ändras lagstiftningsvägen och
det bör därför överlämnas till partema att överväga om pensionsrättig-
heter inom avtalspensioneringama framöver skall kunna delas makar
emellan. Däremot föreslår vi (avsnitt 7.2 nedan) att bl.a. pensionsrättig-
heter inom avtalspensioneringama till följd av ändrade regler i äkten-
skapsbalken framöver skall kunna beaktas jämkningsvis vid bodelning
mellan makarna. Även beträffande frivilliga, individuella pensions-
försäkringar m.m. lämnar vi vissa förslag i det nämnda avsnittet.
Som har konstaterats i det föregående är det i princip tekniskt omöjligt
att dela pensionsrätt inom det nuvarande pensionssystemet. Pensions-
arbetsgruppen har ansett att det också skulle vara alltför komplicerat att
tillåta delning av pensionsrätt från det reformerade pensionssystemet i fall
en av eller båda makarna kommer att få ålderspension beräknad såväl
enligt det reformerade pensionssystemet som enligt nuvarande regler.
Om en make eller båda omfattas av båda systemen uppstår, såvida inte
särskilda regler införs för dessa sitiuationer, komplikationer på det sättet
att vad en make vinner på delningen inte skulle motsvaras av vad den
andra maken förlorar.
Om t.ex. mannen är född år 1945 och kvinnan år 1951 kommer man-
nen att få 11/20 och kvinnan 17/20 av sin pension beräknad enligt
reformerade regler, och resterande delar av sina respektive pensioner
Prop. 1993/94:250
136
beräknade enligt nuvarande regler. Om pensionsrättigheter inom det
reformerade systemet i detta fall överförs från mannen till kvinnan
innebär det att mannen får vidkännas förlusten av pensionsrättigheter till
11/20, dvs. till den del hans pension beräknas enligt reformerade regler,
medan kvinnan skulle få del av 17/20 av de överförda pensionsrättig-
heterna. Ett så fördelaktigt utfall av delningen skulle bli kostsamt för
pensionssystemet. Om för samma makar delningen i stället skulle utfalla
så att pensionsrättigheter överförs från kvinnan till mannen skulle
resultatet på motsvarande sätt bli ofördelaktigt för makarna. Kvinnan,
som får 17/20 av sin pension beräknad enligt reformerade regler, skulle
förlora mer än mannen skulle vinna. Han skulle få endast 11/20 av
pensionen beräknad enligt reformerade regler.
En lösning som medför att det som den ena maken förlorar motsvaras
av vad den andre maken vinner torde inte vara tekniskt omöjlig att
konstruera. Denna metod skulle innebära att endast så många 20-delar av
respektive makes pensionsrättigheter som motsvarar det antal 20-delar av
ålderspensionen som för den äldsta maken kommer att härröra från det
reformerade systemet fick ingå i delningen och att överförda rättigheter
därvid räknades om så att vinsten för den ena maken motsvarades av
förlusten för den andra.
Vad nu sagts visar att det blir komplicerat att tillåta delning i dessa fall.
Inte desto mindre har vi stannat för att det bör övervägas om inte också
makar födda under åren 1935 - 1953 skulle kunna omfattas av delnings-
systemet. Huvudinriktningen bör därför vara att införa ett system för
delning av pensionsrätt också för makar födda under åren 1935 - 1953,
under förutsättning att det inte visar sig att ett sådant system skulle
innebära betydande tekniska komplikationer. Ett sådant system kan ta
sikte enbart på pensionsrätt som intjänas inom det reformerade ålderspen-
sionssystemet. Rimligen måste det därför byggas upp med utgångspunkt
från att delning kan ske enbart av en så stor andel av den under året
intjänade pensionsrätten som motsvarar det antal 20-delar varmed den
äldsta av makarna får som ålderspension beräknad enligt det reformerade
regelsystemet.
Om ett delningssystem införs även för makar födda före år 1954
kommer kvinnor som i dag är medelålders eller äldre och som typiskt
sett har störst nytta av ett system för delning av pensionsrätt också att få
tillgång till ett delningssystem. Därmed blir inte systemet, som flera
remissinstanser befarat, utan reell betydelse.
Prop. 1993/94:250
137
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Äktenskapsbalkens bodelningsregler anpassas
till principerna för det reformerade pensionssystemet. Regler med
denna innebörd bör utredas med följande inriktning.
Rätt till pension på grund av frivillig, individuell pensionsförsäk-
ring bör i regel ingå i bodelning efter äktenskapsskillnad. Detsamma
bör gälla medel på pensionssparkonto enligt lagen (1993:931) om
individuellt pensionssparande.
Övriga former av pensionsrättigheter, dvs. inom avtalspensione-
ringama och såvitt gäller ATP enligt nuvarande regler, bör jämk-
ningsvis kunna beaktas vid en bodelning efter äktenskapsskillnad, om
det med hänsyn till makamas förhållanden i det enskilda fallet är
uppenbart oskäligt att undanta dem från bodelningen.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Förslaget att privata pensionsförsäkringar skall
göras till giftorättsgods tillstyrks av Finansinspektionen och PRO liksom
förslaget om en utvidgning av äktenskapsbalkens jämkningsregler vid
bodelning. Även Haro är positiv till detta förslag.
Enligt Riksskatteverket bör frågan behandlas i annat sammanhang.
Försäkringsförbundet, som inte kan se varför Pensionsarbetsgruppen
lämnar förslag till ändringar i äktenskapsbalken, föreslår som alternativ
att make bör kunna göra avdrag för betald premie för pensionsförsäkring
som ägs av den andra maken. Om regeln ändå skulle införas anser
förbundet att det måste preciseras vilka frivilliga individuella pensions-
försäkringar som avses och att riktlinjer för hur pensionsrättigheten skall
värderas måste lämnas.
Svenska Bankföreningen ifrågasätter varför frivilliga och individuella
pensionsarrangemang regelmässigt skall ingå i bodelning efter äkten-
skapsskillnad när delning av pensionsrätt mellan makar i det reformerade
ålderspensionssystemet är helt frivillig. Om den föreslagna regeln ändå
skulle införas, bör enligt föreningen riktlinjer lämnas för hur pensions-
rättigheterna skall värderas.
Skälen för regeringens förslag: Som framgår av det föregående
innebär vårt förslag att det är enbart pensionsrättigheter inom det
allmänna reformerade pensionsystemet som skall kunna bli föremål för
en renodlad delning mellan makar.
Som framhållits tidigare föreligger i dag, utom i undantagsfall såvitt
avser frivilliga, individuella pensionsförsäkringar och medel på pensions-
sparkonto enligt lagen om individuellt pensionssparande, inte heller
möjligheter att på annat sätt ta hänsyn till pensionsrättigheter i övrigt vid
den ekonomiska uppgörelse makarna emellan som normalt sker vid
upplösningen av ett äktenskap. Vi anser emellertid att de principiella
synpunkter som ligger bakom förslaget om delning av pensionsrätt inom
138
det reformerade pensionssystemet delvis bör överföras på dessa andra
former av pensionsrättigheter.
Vi föreslår sålunda att rätt till pension på grund av frivilliga in-
dividuella pensionsförsäkringar och medel på pensionsparkonto enligt
lagen (1993:931) om individuellt pensionssparande regelmässigt skall
ingå i bodelningen efter äktenskapsskillnad.
I det följande redovisar vi riktlinjer som bör ligga till grund för det
fortsatta utredningsarbetet i fråga om hur dessa pensionsrättigheter bör
beaktas vid bodelning. Mot bakgrund av frågans komplicerade karaktär
anser vi att en särskild utredare bör få i uppdrag att utarbeta förslag till
de ändringar i äktenskapsbalken som bedöms erforderliga. Arbetet skall
bedrivas med sikte på att ett ikraftträdande kan ske den 1 januari 1996.
Frivilliga, individuella pensionsförsäkringar ingår i princip inte i en
bodelning efter den ändring som vidtogs i samband med införandet av
äktenskapsbalken år 1988. Emellertid kan sådana försäkringar, liksom
individuellt pensionssparande, redan enligt dagens bodelningsregler ingå
i bodelning under förutsättning att makarna är överens om det eller om
det på grund av omständigheterna i det enskilda fallet skulle vara oskäligt
att undanta försäkringen eller det individuella pensionssparandet från
bodelningen.
Ett väsentligt syfte med den ändring som gjordes i bodelningsreglema
vid tillkomsten av äktenskapsbalken var att åstadkomma likformighet med
andra former av pension: folk- och tilläggspension samt avtalspension.
När nu reglerna för den allmänna pensioneringen kommer att ändras och
delning kommer att medges av pensionsrätt intjänad inom det refor-
merade ålderspensionsssystemet, föreligger inte längre detta skäl att hålla
frivilliga, individuellapensionsförsäkringarutanför bodelningen. Tvärtom
finns anledning att ompröva det tidigare riksdagsbeslutet om pensions-
försäkringars behandling vid bodelning just för att åstadkomma en fortsatt
parallellitet olika pensionsformer emellan. Samma synsätt bör anläggas
på det individuella pensionssparandet.
Utredningsarbetet bör syfta till att utarbeta ett system som innebär att
frivilliga, individuella pensionsförsäkringar och medel på pensionsspar-
konto enligt lagen om individuellt pensionssparande fortsättningvis skall
ingå i bodelningen efter äktenskapsskillnad, i huvudsak enligt de regler
för pensionsförsäkringar som gällde före år 1988.
När det gäller övriga former av pensionsrättigheter bör utarbetas förslag
och tekniska lösningar som innebär att de framöver skall kunna tas i be-
aktande vid en bodelning - inte regelmässigt men i speciella situationer
- nämligen om det med hänsyn till makarnas förhållanden i det enskilda
fallet är uppenbart oskäligt att undanta dem från bodelningen. En sådan
ordning skulle alltså kunna gälla beträffande pensionsrättigheter inom det
hittillsvarande allmänna pensionssystemet och inom avtalspensione-
ringama. Den skulle även kunna ta sikte på det reformerade pensions-
systemet (för situationer där makarna inte har använt sig av delnings-
systemet).
Utgångspunkten bör härvid vara att pensionsrättigheter endast i undan-
tagsfall skall kunna beaktas vid en bodelning mot en av makarnas vilja.
Prop. 1993/94:250
139
Detta skall kunna ske bara när fördelningen av makarnas respektive pen- Prop. 1993/94:250
sionsskydd sammantaget framstår som uppenbart orimlig, bl.a. i relation
till makarnas förhållanden under äktenskapet och de framtida möjlighe-
terna att påverka pensionsskyddet.
Även frågan om hur pensionsrättigheterna skall kunna påverka bodel-
ningen bör penetreras närmare. I princip bör pensionsrättigheterna
inverka endast på fördelningen av annan egendom i stort och pensions-
rättigheterna som sådana bör alltså inte föras över från en make till en
annan.
Regeringens förslag: Ålderspension inom den reformerade pensio-
neringens fördelningssystem skall kunna tas ut som hel, tre
fjärdedels, halv eller en fjärdedels pension tidigast från 61 års ålder.
Vid uttag därefter växer pensionen efter de försäkringsmässiga prin-
ciper som gäller inom det reformerade systemet för varje månad
som den lämnas outtagen.
Ett uttag av ålderspension kan återkallas helt eller delvis när den
försäkrade så önskar. Han eller hon kan sedan när han eller hon så
vill på nytt börja uppbära hela eller del av pensionen.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna välkomnar förslagen
till flexibel pensionsålder, bl.a. SACO, SSU, Moderata kvinnoförbundet
och Statens löne- och pensionsverk.
Riksförsäkringsverket (RFV) instämmer i arbetsgruppens uppfattning att
ingen fast angiven pensionsålder behövs i det reformerade pensionssys-
temet. Genom att pensionens storlek med automatik anpassas till den
faktiska pensioneringstidpunkten ger systemet en naturlig flexibilitet. För
den enskilde blir pensioneringstidpunkten ett val, en prioritering mellan
tidig pensionsavgång och högre pension. RFV anser det emellertid vara
viktigt att konstatera att möjligheten till fritt val inte finns för alla
försäkrade. Inom de grupper som har fysiskt slitsamma jobb finns många
som inte orkar vara kvar i förvärvslivet till 65 år och än mindre kan välja
en senare pensionsavgång.
Även SACO framhåller att uttag av ålderspension före 65 års ålder
sannolikt kommer att höra till ovanlighetema, eftersom pensionen
minskas mer än i dag.
140
Tillstyrkan lämnas också av Försäkringsöverdomstolen, som emellertid
menar att bestämt ställningstagande kan tas först när det gjorts klart hur
den framtida förtidspensioneringen skall utformas. Även Länsstyrelsen
i Västemorrlands län, Försäkringskasseförbundet (FKF), Försäkrings-
förbundet och LO tillstyrker förslaget. Samtidigt framhåller LO vikten
av att socialförsäkringssystemen är så utformade att ingen på grund av
sjukdom eller arbetslöshet skall känna sig tvungen att göra ett tidigt
uttag av ålderspension. Förslagen vinner anslutning också hos AMS,
som menar att de bör kunna påverka arbetskraftsutbudet i positiv rikt-
ning. AMS betonar att dagens höga arbetslöshet ej får påverka ett nytt
långsiktigt pensionssystem utan menar att utgångspunkten i stället måste
vara att hög arbetslöshet ej är tolerabel.
Förslaget lämnas utan invändningar också av PRO. Inte heller Kon-
junkturinstitutet (Kl) invänder mot huvuddragen i arbetsgruppens förslag
även om man pekar på en del problem som kan uppkomma. Däremot
saknar Kl en analys av de anpassningssvårigheter som arbetsmarknaden
kan komma att ställas inför om arbetskraftsutbudet i åldersgruppen 60 -
70 år ökar markant till följd av reformen.
En del remissinstanser framhåller att möjligheten till flexibel pensions-
ålder uppåt i praktiken främst kommer att utnyttjas av grupper med
arbeten som inte utsätter arbetstagaren för hårda fysiska och psykiska
förslitningar. Detta görs av bl.a. Konsumentverket, som tror att denna
möjlighet i allmänhet inte kommer att kunna användas av låginkomst-
tagare. Liknande synpunkter anförs av FKF.
Några av remissinstanserna är negativa till förslaget eller delar av det.
TCO uttrycker kritik och menar att det måste skapas förutsättningar för
verkligt flexibel pensionsålder och att pensionsåldern i praktiken måste
vara lika flexibel nedåt som uppåt. Husmodersförbundet Hem och Sam-
hälle ifrågasätter det rimliga i den stora höjningen av pensionerna i
åldern 65 - 70 år. Förbundet förordar i stället en rörlig pensionsålder
från 61 till 65 år och då med de förmåner som föreslagits för ålders-
gruppen 65 - 70 år.
Negativt är också Försäkringsanställdas förbund, som framhåller att
förslaget om flexibilitet i åldersintervallet 61 - 65 år inte är ekonomiskt
genomförbart för den enskilde pensionstagaren.
Även Kooperativa institutet framför kritik och hävdar att systemet med
flexibel pensionsålder skapar orättvisor för dem som är verksamma i
branscher med dåliga arbetsmiljöer.
Vänsterpartiets kvinnopolitiska utskott anser att det inte går att ta ställ-
ning till frågan om rörlig pensionsålder förrän förtidspensioneringen är
utredd.
De av Pensionsarbetsgruppen föreslagna reglerna för uttag av ålders-
pension tillstyrks av PRO.
TCO godtar att det inte uppställs någon övre gräns för uttag av ålders-
pension men anser att den nedre gränsen bör vara 60 år.
RFV konstaterar att det med ett pensionssystem utan fast pensionsålder
är nödvändigt att ha ett ansökningsförfarande för uttag av ålderspension.
Verket ser emellertid ingen anledning till att ta bort ansökningsför-
Prop. 1993/94:250
141
farandet vid 70 års ålder och menar att principen med ett obligatoriskt
ansökningsförfarande bör gälla vid alla åldrar.
Skälen för regeringens förslag: Reglerna för ålderspension bör präg-
las av flexibilitet och medge ett väsentligt mått av valfrihet för de för-
säkrade att själva välja tidpunkt för övergång från förvärvsarbete till
ålderspension.
Bland remissinstanserna förekommer kritik mot den flexibla pension-
såldern i den meningen att det för de flesta i praktiken är ekonomiskt
orealistiskt att ta ut pensionen före 65 år. En viktig princip med vårt
förslag är emellertid att pensionskapitalet står i direkt relation till de
inbetalade avgifterna och att man därmed får ut lika mycket i pension
som man har tjänat in. Ju tidigare uttaget görs desto lägre blir därför
pensionen. Den som börjar tjäna in pensionsrätt tidigt hinner å andra
sidan tjäna in en viss pensionsnivå snabbare och kan därmed ta ut pen-
sionen tidigare än den som börjar tjäna in sin pension senare. Därmed
uppnås en klart större möjlighet till flexibilitet jämfört med vad som
gäller i dagens system. Däremot anser vi inte att systemet kan göras så
flexibelt så att var och en kan ta ut pensionen vid 61 år utan ekono-
miska uppoffringar. För att detta skulle vara möjligt skulle avgiftsutta-
get och därmed den ekonomiska uppoffringen under förvärvstiden be-
höva vara betydligt större. Dessutom torde den genomsnittliga pensions-
åldern sjunka, vilket ytterligare skulle försämra försörjningskvoten, dvs.
färre yrkesverksamma skall betala pensionerna för fler pensionärer.
Liksom i dag bör det inte ställas några krav på att den försäkrade
avstår från förvärvsarbete för att rätt skall föreligga till ålderspension.
Inte heller i övrigt bör ske någon prövning mot t.ex. den försäkrades
inkomster vid beviljandet av inkomstrelaterad ålderspension.
Den inkomstrelaterade ålderspension som enskilda individer intjänar
rätt till inom det allmänna pensionssystemet kommer att bestå av två
olika beståndsdelar: pension från fördelningssystemet och pension från
premiereservsystemet. I stor utsträckning skall enligt vårt förslag sam-
ma regler gälla för uttag av ålderspension inom båda dessa system. I
viss utsträckning bör dock speciella bestämmelser gälla avseende rätten
att utnyttja premiereservdelen. Dessa särskilda regler, som syftar till att
ytterligare öka valmöjligheterna för den enskilde, redogör vi för under
avsnitt 8.4.
En förutsättning för rätt till inkomstrelaterad ålderspension inom för-
delningssystemet är att den försäkrade har intjänat rätt till sådan pension
under åtminstone ett år.
I övrigt bör som villkor för ålderspensionsuttag gälla att den försäk-
rade har uppnått en viss bestämd nedre åldersgräns. Denna gräns före-
slår vi skall bestämmas till 61 år. Rätt till ålderspension skall alltså
föreligga tidigast fr.o.m. den månad varunder den försäkrade fyller
61 år.
Om den intjänade pensionen tillsammans med rätt till garantipension
understiger en viss fastställd nivå, skall ålderspensionen av administra-
tiva skäl kunna utges som ett engångsbelopp i stället som en periodisk
förmån.
Prop. 1993/94:250
142
Inom det reformerade pensionssystemet behövs inte någon allmän pen- Prop.
sionsålder som i dagens allmänna pensionssystem. För att hantera andra
delar av pensionssystemet måste dock en normaltidpunkt för övergång
till ålderspension - en s.k. garantipensionsålder - finnas. En sådan tid-
punkt är t.ex. nödvändig för att avgöra när en förtidspension skall över-
gå till ålderspension. Regeringen delar arbetsgruppens bedömning att
denna tidpunkt skall vara 65 år.
Garantipensionsåldem kommer också att tillämpas som lägsta pension-
sålder för personer som har en så låg inkomstrelaterad pension att den
tillsammans med garantipension inte skulle nå upp till grundskyddets
lägsta nivå. Om en sådan begränsning inte skulle finnas, skulle uttag
före 65 år kunna subventioneras med en högre garantipension. Vi anser
därför att inkomstrelaterad ålderspension aldrig får tas ut före fyllda
65 år om den inkomstrelaterade pensionen tillsammans med garantipen-
sion vid det aktuella tillfället är lägre än grundskyddets lägsta nivå.
Detta behandlas närmare i avsnitt 9.2.
Vid uttag av inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet
bestäms den årliga pensionen till ett belopp som beräknas på grundval
av det då aktuella beloppet på fördelningskontot och ett visst delnings-
tal. Tas pensionen ut senare blir delningstalet enligt försäkringsmässiga
grunder lägre och den årliga ålderspensionen därmed livsvarigt högre.
Dessa beräkningsgrunder syftar till att den sammanlagda ålderspensio-
nen under livet skall bli densamma oavsett när pensionen börjar upp-
bäras. Beräkningsgrunderna syftar alltså inte, som några av remissin-
stanserna tycks ha fått intryck av, till att åstadkomma någon medveten
förbättring för personer som fortsätter att förvärvsarbeta efter 61 års
ålder. De skall i stället bestämmas uteslutande efter försäkringsmässiga
utgångspunkter.
Någon övre gräns för hur långt upp i åldrarna pensionen räknas upp
försäkringsmässigt skall, som redan föreslagits i avsnitt 4.5, inte firmas.
Det blir alltså möjligt att under lång tid vänta med uttaget av pension
och på det sättet få en avsevärt förhöjd årlig ålderspension.
Personer som fortsätter att förvärvsarbeta efter 61 års ålder kommer
dessutom - oberoende av om de tar ut ålderspension eller inte - att få
en högre livsinkomst och därmed tjäna in ytterligare pensionsrätt, som
ger upphov till en högre livspension och således också till en större
årlig pension. För dem som fortsätter att förvärvsarbeta efter det att de
börjat uppbära ålderspension helt eller delvis och som därigenom tjänar
in ytterligare pensionsrätt, får årligen göras en omräkning av den ut-
gående ålderspensionen med hänsyn till de nytillkomna pensionsrättig-
heterna.
Vi föreslår vidare att ålderspension, liksom enligt dagens regler, skall
kunna tas ut inte bara som hel pension utan också som partiell pension.
I detta hänseende bör ett val kunna göras mellan en fjärdedels, halv och
tre fjärdedels ålderspension. I den mån hel pension inte uppbärs, kom-
mer den del av pensionen som lämnas outtagen att räknas upp enligt
försäkringsmässiga grunder.
1993/94:250
143
Detta val mellan hel och partiell pension skall i princip kunna göras Prop. 1993/94:250
månad för månad, dvs. ett uttag av hel pension kan återkallas helt eller
delvis till nästa månad och den som tagit ut partiell pension en månad
skall en kommande månad kunna välja att i stället uppbära hel pension
eller annan andel av en partiell pension. Några begränsningar i dessa
valmöjligheter bör inte finnas.
Tidpunkten för när en person tar ut sin pension kommer med det före-
slagna systemet att variera och inte som i dag vara starkt knuten till en
viss ålder. Av detta skäl måste till skillnad mot i dag en ansökan lämnas
in för att ålderspension skall kunna betalas ut. Enligt Pensionsarbets-
gruppens förslag skall dock pensionen betalas ut automatiskt vid fyllda
70 år om pensionen inte tagits ut tidigare och om inte annat anmälts.
Riksförsäkringsverket anser i sitt remissvar att en ansökan alltid skall
krävas för att ålderspensionen skall betalas ut. För att inte riskera att
någon av oförstånd går miste om sin pensionsrätt anser vi emellertid att
pensionen skall betalas ut automatiskt vid 70 år men att pensionären vid
detta tillfälle ges möjlighet att anmäla ett senare uttag än vid 70 år.
Ålderspensionen bör dock betalas ut automatiskt vid 70 års ålder om
inte annat har anmälts.
Regeringens förslag: Vid fastställande av den årliga ålderspensionen
från fördelningssystemet skall den sammantagna pensionsrätten på
den försäkrades pensionskonto divideras med ett visst tal, det s.k.
delningstalet. Vid bestämmande av delningstalet beaktas återstående
medellivslängd vid pensioneringstillfället, befolkningsdödligheten
under förvärvsåren, inkomstskillnader mellan män och kvinnor och
en viss diskonteringsränta. Ett definitivt delningstal fastställs för
vaije årsklass vid ingången av det år då personerna i fråga fyller 65 år.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag med undantag för tidpunkten för fastställande av definitivt del-
ningstal.
Remissinstanserna: Förslaget att pensionssystemet genom delnings-
talet automatiskt skall anpassas till förändringar i medellivslängden till-
styrks av de remissinstanser som har kommenterat frågan. Riksförsäk-
ringsverket och Statens löne- och pensionsverk konstaterar att en fortsatt
ökning av medellivslängden leder till en ökning av delningstalet och
därmed till en mindre pension vid given pensionsålder, vilket på sikt
sannolikt torde medföra att den genomsnittliga pensionsåldern pressas
uppåt.
Försäkringsförbundet tar upp de dödlighetsantaganden som skall ligga
till grund vid bestämmandet av delningstalet. Pensionsarbetsgruppens
förslag innebär att det är ca åtta år gammal dödlighetserfarenhet som
skall ligga till grund. Då delningstalet bestäms vid pensioneringstillfället
144
och pensionen inte blir föremål för någon omräkning med hänsyn till Prop. 1993/94:250
den alltjämt pågående minskningen av dödligheten, finner förbundet att
valet av dödlighetsantagande måste övervägas med stor omsorg. För-
bundet föreslår som en säkerhetsåtgärd att diskonteringsräntan sänks
med en procentenhet. Riksförbundet PensionärsGemenskap påpekar att
det kan tänkas att de grupper som väljer en tidigare pensionsålder inte
har samma återstående livslängd mätt i slutålder som de grupper som
skjuter upp sitt pensionsuttag. Av rättviseskäl borde då delningstalet
korrigeras för sådana eventuella avvikelser. Förbundet framhåller vidare
att detta också skulle bidra till stabiliteten i systemet vid eventuella änd-
ringar i mönstret av vald pensionsålder.
SACO framhåller vikten av att uppräkningen av ålderspension görs på
försäkringsmässiga grunder och att även inkomster efter 61 års ålder
höjer pensionen.
LO menar att den rent försäkringsmässiga pensionsuträkningen vid
uppskjutet uttag, även om den inte leder till högre livspension, synes ge
alltför generösa kompensationsnivåer. Enligt LO bör tillkommande pen-
sionsrätt inte kunna intjänas efter 65 års ålder. Från denna tidpunkt
skall enligt LO:s förslag tidigare intjänad pensionsrätt räknas upp med
den ekonomiska tillväxten minus 1,5 %. LO accepterar dock förslaget
om lägre delningstal för den som väljer att skjuta upp pensionsuttaget.
Skälen för regeringens förslag: I det reformerade pensionssystemet
skall ålderspensionen från fördelningssystemet - liksom från premiere-
servsystemet - bestämmas så att sambandet mellan inbetalda avgifter
och den utgående förmånen stärks. Ett enkelt sätt att uttrycka ett sådant
samband är att de pensionsavgifter som betalats in till fördelningssyste-
met för eller av individen bokförs på ett konto och den årliga pensionen
bestäms som en viss andel av behållningen på kontot, dvs. kontots sum-
ma divideras med ett tal, det s.k. delningstalet.
Hur delningstalet bestäms
För att förklara delningstalet kan man utgå från en jämförelse mellan
ålderspensioneringens fördelningssystem och ett premiereservsystem. I
ett premiereservsystem fonderas individernas avgiftsinbetalningar. Den
pension som den försäkrade kommer att uppbära står i proportion till
individens hopsamlade pensionskapital. Pensionskapitalet ökar inte bara
med avgiftsinbetalningar och ränta, utan också genom att kapitalet för
dem som avlider successivt fördelas på de kvarlevande.
I det fördelningssystem som föreslås utgöra huvuddelen av det refor-
merade pensionssystemet skrivs intjänade pensionsrätter upp i takt med
den allmänna inkomstutvecklingen i samhället. Inbetalda avgifter fonde-
ras inte utan används för utbetalningar av ålderspension till de samtida
pensionärerna. Med ett stabilt förhållande mellan antalet förvärvsarbe-
tande och antalet pensionärer kan emellertid fördelningssystemet liknas
vid ett fonderat system, där "räntan" i systemet motsvaras av indexe-
ringen av pensionsrättema. Delningstalet kan då bestämmas så att syste-
met försörjningsmässigt går i princip jämnt ut under dessa förhållanden.
145
10 Riksdagen 1993/94. 1 samt. Nr 250
Vid andra demografiska förhållanden, dvs. med förhållandevis få eller
många förvärvsarbetande, kan under- eller överskott uppstå inom syste-
met under en period. Detta är också rimligt, eftersom exempelvis ett
ökande antal förvärvsarbetande innebär ett större antal pensionärer i
framtiden. Därmed behövs en större fond inom systemet om en önsk-
värd fondstyrka skall kunna vidmakthållas.
De faktorer som skall påverka delningstalets storlek är följande.
Delningstalet skall bestämmas med hänsyn till återstående medel-
livslängd vid pensionstillfället. Det innebär att individens fiktiva pen-
sionskapital skall fördelas på det genomsnittliga antalet år som han eller
hon kan förväntas uppbära pension, vilket motsvarar fördelningen av de
avlidnas kapital på de kvarlevande inom premiereservsystemet. Enligt
statistik för perioden 1988 - 1992 är den återstående medellivslängden
vid 65 år för män och kvinnor sammantaget 17,2 år. En del pensionärer
lever längre, andra kortare tid, men i genomsnitt uppbär pensionärerna
pension i drygt 17 år.
Delningstalet skall vidare påverkas av dödligheten under förvärvsåren.
Inom ett premiereservsystem fördelas kapitalet för dem som avlider före
pensionsåldern på de kvarlevande inom systemet. Inom fördelnings-
systemet uppstår på motsvarande sätt s.k. arvsvinster efter dem som dör
i aktiv ålder. De bidrar till finansieringen av systemet men kommer inte
att uppbära några häremot svarande förmåner. Det ger en gynnsammare
försörjningskvot: förhållandevis fler aktiva per pensionär. Det finns
således utrymme för en fördelning av arvsvinster även inom fördel-
ningssystemet eller, uttryckt på annat sätt, delningstalet kan vara ett
mindre tal än återstående medellivslängd vid pensionstillfället.
Genomsnittligt sett lever kvinnor längre än män. Samma delningstal
skall emellertid gälla för män och kvinnor, dvs. lika stora avgiftsinbe-
talningar till fördelningssystemet skall ge samma årliga pensionsbelopp
oberoende av kön. Detta betyder samtidigt att den sammanlagda pensio-
nen under livstiden genomsnittligt sett blir större för kvinnor än för
män.
Beräkningen av delningstalet utgår således från en genomsnittlig död-
lighet för män och kvinnor. I genomsnittsberäkningen skall vidare hän-
syn tas till inkomstskillnaderna mellan män och kvinnor. Genomsnittligt
sett har män högre lön och därmed högre pension än kvinnor. Samtidigt
har de kortare medellivslängd och uppbär således pension färre antal år
än kvinnor. De höga pensionsbeloppen utbetalas därmed i genomsnitt
under kortare tid än de låga beloppen. Det årliga medelpensionsbeloppet
för en årsklass sjunker således ju äldre dessa pensionärer blir. Delnings-
talet beräknas på grund härav till ett lägre tal då hänsyn tas till inkomst-
skillnaderna mellan män och kvinnor. Enligt aktuell inkomststatistik blir
delningstalet 0,3 enheter lägre än vad det annars skulle ha blivit.
Beräkningen av ett försäkringsmässigt delningstal påverkas av vid
vilken ålder individen börjar förvärvsarbeta och individens inkomstpro-
fil; ju längre någon tillhör systemet, desto större arvsvinst hinner han
eller hon tilldelas och tilldelningen sker i förhållande till de kvarlevan-
des pensionskapital. Det delningstal som används för att bestämma pen-
Prop. 1993/94:250
146
sionsbeloppet inom fördelningssystemets ram beräknas schablonmässigt; Prop. 1993/94:250
kalkylen baseras på en individ som antas börja förvärvsarbeta vid 16 års
ålder och har en jämn inkomstutveckling. Delningstalet är således obe-
roende av kön och individuellt förvärvsmönster.
Beräkningen av delningstalet skall baseras på kända förhållanden och
inte på en prognos över framtida förändringar. Det definitiva delnings-
talet för en viss årsklass skall fastställas utifrån senast kända statistik -
avseende en femårsperiod - över livslängden i befolkningen vid ingång-
en av det år då personerna i fråga fyller 65 år och således uppnår
garantipensionsåldem. Det innebär att t.ex. för dem som är födda år
1940 och således uppnår garantipensionsåldem år 2005 baseras det
definitiva delningstalet på livslängdsstatistik för perioden 1999 - 2003.
Vid pensionsberäkning före 65 års ålder är det definitiva delningstalet
för årsklassen i fråga således inte känt. Vid beräkningen används då i
stället delningstal baserat på då senast kända femåriga livslängdsstatis-
tik. Senare får en definitiv omräkning av pensionsbeloppet göras.
Delningstalet beräknas på basis av historiska uppgifter och är därmed
kopplat till medellivslängden för tidigare generationer. Delningstalet
fastställs således med viss eftersläpning. Statistik över befolkningens
medellivslängd visar att denna ökar. Den aktuella pensionärsårsklassen,
för vilken delningstal beräknas, torde således ha en återstående medel-
livslängd vid 65 år som överstiger dessa tidigare generationers.
Pensionsarbetsgruppen föreslog att det definitiva delningstalet för en
årsklass skulle fastställas redan vid 61 års ålder, dvs. vid den tidpunkt
då ålderspensionen kan börja lyftas. Härigenom skulle den pension som
beräknas för en individ vid uttag före 65 års ålder inte behöva justeras
med hänsyn till förändringar i medellivslängden.
En stor eftersläpning i delningstalets bestämning innebär att det tar
lång tid innan pensionsutbetalningamas nivå har anpassats till en ändrad
medellivslängd i befolkningen. För att uppnå större stabilitet inom sys-
temet bör därför enligt regeringens bedömning tidpunkten för fastställ-
ande av det definitiva delningstalet skjutas fram till garantipensions-
åldem 65 år. Den bästa anpassningen av pensionsutgiftemas nivå till
förändringar i medellivslängden skulle uppnås med en löpande justering
av delningstalet för samtliga pensionärer. Regeringen delar emellertid
Pensionsarbetsgruppens bedömning att en löpande justering av delnings-
talet inte bör ske, eftersom de som redan uppbär pension inte kan kom-
pensera sig för en sådan förändring. Nytillkommande pensionärsgenera-
tioner har möjlighet att kompensera en höjning av delningstalet med att
helt eller delvis skjuta upp pensionsuttaget en tid.
Skillnaden mellan mäns och kvinnors pensionsgrundande inkomster
kan mätas som skillnaden i reformerad ålderspension från fördelnings-
systemet för nyblivna 65-åriga manliga respektive kvinnliga ålderspen-
sionärer. Den reformerade pensionen är ju direkt relaterad till indivi-
dens livsinkomst, inkl, bamårsrätt m.m. Detta gäller dock först för
personer födda 1944; för äldre generationer finns inte hela livsinkom-
sten från 16 års ålder registrerad.
147
Delningstalet beräknas med en viss diskonteringsränta. Det innebär att
det årliga pensionsbeloppet bestäms som en annuitet, där diskonterings-
räntan är lika med en antagen framtida real inkomsttillväxt. Genom att
fastställa pensionsbeloppet som en annuitet som därefter pris- och följ-
samhetsindexeras, erhåller pensionären en högre begynnelsepension än
om det utgående pensionsbeloppet i stället successivt skulle skrivas upp
med inkomsttillväxten. Vi återkommer till frågan om pris- och följsam-
hetsindexering i avsnitt 8.3.
Med det årsklassvis bestämda delningstalet uppnås en anpassning av
ålderspensionssystemets utgifter till de förändringar i försörjningskvoten
(förhållandet mellan antal förvärvsarbetande och pensionärer) som beror
på förändringar i medellivslängden.
Prop. 1993/94:250
Delningstalets storlek
Enligt förslaget skall det definitiva delningstalet för varje årsklass fast-
ställas vid 65 års ålder. Delningstalet kommer således att variera mellan
olika årsklasser, främst med hänsyn till förändringar i återstående me-
dellivslängd i högre åldrar.
Delningstalet varierar också med den individuella pensionsåldern - ju
tidigare pensionen börjar lyftas, desto längre är den förväntade pensio-
närstiden. För personer som tar ut ålderspension senare än vid fyllda
65 år kommer det faktiska delningstalet att minskas enligt försäkrings-
mässiga principer för varje månad som pensioneringen senareläggs. På
motsvarande sätt ökar delningstalet vid pensionsuttag före 65 år.
I tabell 8.1 redovisas delningstalets storlek (vid antagande om 1,5 %
real inkomsttillväxt) vid 65 års ålder beräknat med dagens medel-
livslängd och aktuell statistik över inkomstskillnaderna mellan män och
kvinnor samt en prognos för framtida delningstal. Delningstalet 13,8
baseras på livslängdsstatistik för femårsperioden 1998 - 2002. Det in-
nebär således att delningstalet 13,8, avseende pensionsålder 65 år,
skulle gälla 1939 års födda, vilka år 2004 fyller 65 år. På motsvarande
sätt skulle delningstalet 14,3 i tabell 8.1 gälla för dem som är födda år
1949 och 14,6 för dem som är födda år 1959.
Av tabellen framgår också prognosticerad återstående medellivslängd
för män och kvinnor vid 65 års ålder, dvs. genomsnittlig tid som pen-
sionär vid pensionsålder 65 år.
Tabell 8.1 Delningstal och återstående medellivslängd vid 65 års ålder.Diskonte-
ringsränta 1,5 %
|
Livslängdsstatistik |
Delningstal |
Återstående medellivslängd |
|
1988-1992 |
12,9 |
17,2 år |
|
1998-2002* |
13,8 |
18,2 år |
|
2008-2012* |
14,3 |
18,7 år |
|
2018-2022* |
14,6 |
18,9 år |
* Baserad på SCB:s prognos 1994.
148
Givet en fastställd ålderspensionsavgift och ett visst delningstal läggs en Prop. 1993/94:250
viss procent av varje års inkomst (uppräknad med PGI-index) till den
slutliga årspensionen. Ju fler år individen tjänar in pensionsrätt, desto
större blir pensionen. I tabellen nedan ges exempel på storleken av årlig
intjänad pensionsrätt och pensionens storlek i förhållande till medelin-
komsten under livet för två olika delningstal och olika antal intjänandeår
vid en pensionsavgift på 18,5 %.
Tabell 8.2 Intjänad pensionsrätt och kompensationsgrad vid olika delningstal
och intjänandetid
|
Delnings- |
Intjänad pensionsrätt |
Pension i % av medel- | |
|
12,9 |
1,43 % |
30 intj.år |
43 % |
|
40 intj.år |
57 % | ||
|
45 intj.år |
65 % | ||
|
14,5 |
1,28 % |
30 intj.år |
38 % |
|
40 intj.år |
51 % | ||
|
45 intj.år |
58 % | ||
Delningstalet och antalet intjänandeår har således betydelse för pensio-
nens storlek. Vilken kompensationsnivå i förhållande till slutlön som
individen uppnår beror dessutom på individens livsinkomstprofil. För en
person med en inkomst som ökar i takt med den generella inkomst-
utvecklingen blir den uppräknade medelinkomsten och slutlönen i prin-
cip lika stora. För en sådan person spelar det ingen roll om pensionen
beror av slutlönen eller livsinkomsten. Kompensationsgraden i förhåll-
ande till slutlön kan i det fallet avläsas i sammanställningen ovan.
En höjning av det årsklassvisa delningstalet innebär att nytillkomman-
de pensionärer får en förhållandevis lägre pension än pensionärer som
tillhör äldre årsklasser, vid given pensionsålder. En höjning av del-
ningstalet kan kompenseras genom att pensionsuttaget skjuts upp en tid.
Vid högre pensionsålder är delningstalet lägre eftersom pensionstiden då
blir kortare. Fortsatt förvärvsarbete ger dessutom ytterligare pensions-
rätt.
Hur mycket längre en person måste arbeta för att kompensera för en
höjning av delningstalet (dvs. för att få ut en årlig pension av samma
storlek som han eller hon hade fått om delningstalet varit oförändrat)
beror på personens livsinkomstprofil. För en person med omkring 40
intjänandeår och jämn inkomstutveckling kan beräknas att en ökning av
delningstalet med 0,1 kompenseras med någon månads extra arbete.
I tabell 8.3 redovisas delningstal för olika pensionsålder beräknade
med utgångspunkt från dagens medellivslängd. Delningstalet vid 65 år
är 12,9.
Om ålderspensionen börjar lyftas före 65 års ålder reduceras pen-
sionen, liksom i dagens system, på försäkringsmässiga grunder, dvs.
149
delningstalet blir högre. På motsvarande sätt minskar delningstalet vid Prop. 1993/94:250
pensionering efter 65 års ålder och det årliga pensionsbeloppet blir då
högre.
Av den fjärde kolumnen i tabell 8.3 framgår för olika pensionsåldrar
pensionens storlek jämfört med pensionsbeloppet vid pensionsålder
65 år i det fall att ingen pensionsrätt intjänas efter 60 års ålder. Den
försäkringsmässiga korrigeringen av pensionsbeloppet är mer exakt be-
stämd än i dagens system vid förtida/uppskjutet uttag, där den månatliga
korrigeringsfaktom är oberoende av ålder vid pensionsuttaget. Den
procentuella reduktionen respektive uppräkningen av 65-årspensionen
skiljer sig därför något från vad nuvarande regler ger.
Tabellens sista kolumn visar pensionens storlek - i procent av 65-års-
pensionen - vid fortsatt förvärvsarbete fram till pensioneringen. Där
framgår t.ex. att om individen väljer att gå i pension vid 63 års ålder
blir pensionen 17 % lägre än vid fortsatt förvärvsarbete till 65 år.Den
lägre pensionen vid 63 år beror dels på den längre pensionstiden, dels
på den kortare förvärvstiden. Vid 63 års ålder är det förväntade antalet
pensionsår fler och pensionen blir därför lägre. Om individen hade fort-
satt att arbeta till 65 år hade dessutom ytterligare två års pensionsrätt
tjänats in och pensionen därmed blivit förhållandevis större. Vid pensio-
nering efter 65 år växer pensionen i förhållande till 65-årspensionen på
motsvarande sätt på grund av ytterligare intjänad pensionsrätt och min-
skat delningstal.
Tabell 8.3 Delningstal och återstående medellivslängd vid olika pensionsålder.
Pension i procent av 65-årspension för en individ med jämn löneutveckling.
1,5 % real inkomsttillväxt. 1988-1992 års livslängdsstatistik
|
Pensions- |
Delningstal |
Återstående |
Pension i procent av 65- års- | |
|
61 år |
pensionen | |||
|
61 år |
15,6 |
20,4 år |
78 % |
70 % |
|
62 år |
14,9 |
19,6 år |
83 % |
77 % |
|
63 år |
14,3 |
18,8 år |
88 % |
83 % |
|
64 år |
13,6 |
18,0 år |
94 % |
91 % |
|
65 år |
12,9 |
17,2 år |
100 % |
100 % |
|
66 år |
12,2 |
16,5 år |
107 % |
110 % |
|
67 år |
11,5 |
15,7 år |
115 % |
121 % |
|
68 år |
10,9 |
15,0 år |
124 % |
133 % |
|
69 år |
10,2 |
14,3 år |
134 % |
147 % |
|
70 år |
9,6 |
13,6 år |
145 % |
162 % |
De delningstal vid olika pensioneringstidpunkter som redovisas i detta
avsnitt skall inte ses som några förslag till absoluta nivåer att användas
vid tillämpningen av regelsystemet. Syftet är enbart att illustrera effek-
ten av våra förslag om hur delningstal skall fastställas och vilka faktorer
som därvid skall beaktas. De delningstal som skall användas vid den
faktiska pensionsberäkningen framöver får fastställas år för år på grund-
val av regler som läggs fast lagstiftningsvägen.
150
Pensionsberäkning i fördelningssystemet
Inom fördelningssystemet tillgodoräknas individen årligen en pensions-
rätt motsvarande för året inbetald avgift till fördelningssystemet. In-
tjänade pensionsrätter registreras på den försäkrades pensionskonto, som
räknas upp med PGI-index. Vid pensioneringstillfället finns således
registrerat ett pensionskapital för individen. Pensionen beräknas som
kapitalet delat med det delningstal, som gäller för den årsklass som in-
dividen tillhör, avseende pensionsåldern i fråga.
Vid pensionsberäkning före 65 års ålder är det definitiva delningstalet
för årsklassen ännu inte fastställt. Detta fastställs först vid 65 års ålder.
Vid uttag av pension före 65 års ålder används i pensionsberäkningen
ett delningstal som är baserat på då senast kända livslängdsstatistik.
Detta delningstal kan skilja sig från det definitiva delningstalet för års-
klassen till följd av förändringar i befolkningens medellivslängd eller i
inkomstskillnader mellan män och kvinnor. Om delningstalet ändras får
således ske en omräkning av individens pension. Efter 65 års ålder skall
emellertid inte göras omräkning av pensionen på grund av förändringar
i medellivslängden.
Om individen fortsätter att arbeta efter pensionsuttaget beräknas till-
kommande pension, baserad på dessa senare intjänade pensionsrätter,
med hänsyn tagen till den ålder då denna börjar utges. Motsvarande
tillvägagångssätt bör gälla för tillkommande pensionsbelopp som grun-
das på de pensionsrätter som är intjänade vid pensioneringstillfället men
ännu ej hunnit bokföras på individens konto.
Individeffekter
Med ett pensionssystem baserat på livsinkomstprincipen ger den slutliga
pensionen en viss kompensation i förhållande till individens medel-
inkomst under livet. Kompensationen är således inte relaterad till bästa
inkomstår eller slutlönenivå. Uppräkning av intjänade pensionsrätter
med PGI-index innebär en standardsäkring, vilket betyder att tidigt i
livet intjänade pensionsrätter behåller sitt värde i pensionshänseende.
Pensionsberäkningen innebär att ålderspensionen i det reformerade
systemet blir direkt relaterad till de avgifter som betalts in för individen
till systemet under den förvärvsaktiva tiden. Inom fördelningssystemet
baseras i fullfunktion individens tillgodoräknade pensionsrätt för ett visst
år på 16,5 % av den pensionsgrundande inkomsten. Ett belopp motsva-
rande 2 % av individens pensionsgrundande inkomst tillförs premiere-
servsystemet och grundar pensionsrätt där. Uppräkningen av pensions-
rätt och beräkningen av pension inom premiereservsystemet kan skilja
sig från vad som gäller inom fördelningssystemet. I de exempel som
redovisas i tabellerna 8.4 a - b har dock bortsetts från detta. För enkel-
hetens skull har hela pensionsavgiften på 18,5 % behandlats enligt för-
delningssystemets beräkningsprinciper.
I tabell 8.4 a visas ett exempel på utfall med reformerade respektive
med nuvarande regler för en man som är född år 1955. Jämförelse görs
med nuvarande regelsystem där ATP-taket ligger fast på 7,5 basbelopp
Prop. 1993/94:250
151
(fast tak) respektive med uppskrivning av taket med PGI-index (indexe- Prop. 1993/94:250
rat tak). Mannen i exemplet har en pensionsgrundande inkomst t.o.m.
år 1992 som motsvarar genomsnittlig inkomst för män födda år 1955
enligt Riksförsäkringsverkets pensionspoängregister för respektive
kalenderår. Årsinkomster fr.o.m. år 1993 motsvarar genomsnittsinkom-
sten enligt pensionspoängstatistiken år 1992 för män i motsvarande
åldrar uppräknade med den förväntade reallönetillväxten. Vid beräkning
av genomsnittsinkomsten har således hänsyn tagits endast till inkomst-
delar upp till ATP-taket. Hänsyn har inte tagits till eventuell bamårsrätt.
I exemplet har den framtida reallönetillväxten antagits bli 2 % per år
för att ge en rättvisande jämförelse med avseende på totalkostnaderna
för de två systemen. PGI-indexet antas följa den allmänna rellöne-
utvecklingen.
I det reformerade systemet spelar antagandet om reallönetillväxten
ingen större roll för utfallet i form av kompensationsnivå. I det nu-
varande pensionssystemet varierar däremot kompensationsnivån med
reallönetillväxten på så sätt att lägre reallönetillväxt innebär högre kom-
pensationsnivå, dvs. en relativt sett högre pension i procent av slut-
lönen.
Enligt 1994 års befolkningsprognos kan delningstalet vid pensionsålder
65 år uppskattas till 14,5 för personer födda 1955 (vid en diskonte-
ringsränta om 1,5 %).
Tabell 8.4 a Ålderspension i reformerat system och i nuvarande system med fast
resp, indexerat ATP-tak för en ogift man född år 1955 med genomsnittlig pen-
sionsgrundande inkomst. Pensionsålder 65 år. Delningstal 14,5
|
Förvärvs- |
Förvärvs- |
Pension i % av slutlön |
Förhållandet mellan | |||
|
Reformerat |
Nuv. system | |||||
|
ATP-tak |
index. |
ATP-tak | ||||
|
fast |
fast |
indexerat | ||||
|
20 år |
45 |
63 % |
53 % |
59 % |
1,20 |
1,07 |
|
25 år |
40 |
58 % |
53 % |
59 % |
1,09 |
0,97 |
|
30 år |
35 |
51 % |
53 % |
59 % |
0,96 |
0,85 |
|
35 år |
30 |
43 % |
53 % |
59 % |
0,82 |
0,73 |
Vid 2 % årlig reallönetillväxt kommer en man född år 1955 med en
medelinkomst enligt pensionspoängstatistiken att ha en inkomst över-
stigande ATP-taket 7,5 basbelopp från 48 års ålder. Med fast tak blir
han således berättigad till maximal pension enligt nuvarande regler. Om
ATP-taket höjs i takt med den allmänna reallöneutvecklingen ligger
hans inkomst däremot varje år under taket.
I nuvarande system får personen i tabell 8.4 a lika stor pension obe-
roende av om han börjar arbeta vid 20 eller 35 års ålder. Uttryckt i
152
prisbasbelopp (pensionspoäng) infaller de bästa åren i slutet av förvärvs- Prop. 1993/94:250
livet. Med indexerat tak baseras ATP-pensionen på den inkomst han
hade i 56-årsåldem.
I det reformerade systemet ger fler intjänandeår en högre pension.
Med den reallöneutveckling som avspeglas i den genomsnittliga ATP-
poängens utveckling fram t.o.m. år 1992 och det antagande om löne-
utvecklingen som gjorts därefter infaller personens realt sett bästa in-
komstår i 30 - 35-årsåldem (dvs. i slutet på 1980-talet och de första
åren av 1990-talet) och omkring 45 - 55-årsåldem. Under åren därefter
är personens individuella reallöneökning långsammare än den allmänna
reallöneökningen. Den pensionsrätt som individen tjänat in under
tidigare år växer således snabbare än individens lön. Den långsammare
löneutvecklingen under de sista förvärvsåren innebär att kompensations-
nivån (pension i procent av slutlön) för individen i tabell 8.4 a blir hög-
re än kompensationsnivån vid delningstalet 14,5 enligt den tidigare
redovisade tabell 8.2 för en individ med en löneutveckling som helt
följer den allmänna reallöneutvecklingen.
Med 40 intjänandeår och heltidsarbete ger det reformerade regelsyste-
met 9 % högre pension jämfört med nuvarande system med fast ATP-
tak, men något lägre pension än nuvarande system med indexerat ATP-
tak (i sistnämnda fall är således taket för den pensionsgrundande inkom-
sten detsamma i de två jämförda systemen). Om personen skulle arbeta
halvtid fram till 50 års ålder och därefter heltid skulle pensionen enligt
nuvarande regler bli densamma. Den reformerade pensionen skulle där-
emot bli lägre och då utgöra 75 % av nuvarande pension vid fast tak
respektive 67 % vid indexerat tak.
Motsvarande beräkning för en kvinna med genomsnittlig förvärvsin-
komst redovisas i tabell 8.4 b. Beräkningen avser kompensationsnivå
före eventuellt tillägg för bamår. Kvinnans lön ligger hela tiden under
det fasta ATP-taket 7,5 basbelopp.
Tabell 8.4 b Ålderspension i reformerat system och i nuvarande system med fast
resp, indexerat ATP-tak för en ogift kvinna född år 1955 med genomsnittlig
pensionsgrundande inkomst. Pensionsålder 65 år. Delningstal 14,5
|
Förvärvs- |
Förvärvs- |
Pension i % av slutlön |
Förhållandet mellan |
|
arbetar |
år |
reformerat o nuvarande | |
|
från |
Reformerat Nuv. system |
pensionssystem | |
|
ålder |
system | ||
|
ATP-tak |
ATP-tak | ||
|
fast index. |
fast indexerat |
|
20 år |
45 |
66 % |
62 |
% |
62 % |
1,06 |
1,06 | |
|
25 år |
40 |
59 % |
62 |
% |
62 |
% |
0,95 |
0,95 |
|
30 år |
35 |
52 % |
62 |
% |
62 |
% |
0,83 |
0,83 |
|
35 år |
30 |
44 % |
62 |
% |
62 |
% |
0,71 |
0,71 |
153
Om man jämför med nuvarande ATP-system med fast tak får mannen Prop. 1993/94:250
en större ökning (eller, beroende på antal intjänandeår, en mindre
minskning) av sin pension än kvinnan vid övergång till det reformerade
systemet. Med ett ATP-system med indexerat tak är skillnaden margi-
nell - jämförelsekvoten mellan systemen är en eller ett par hundradelar
lägre för kvinnan (före kompensation för bamår).
Till pensionsgrundande inkomster och ersättningar skall i det reforme-
rade systemet läggas pensionsrätt för bamår, vilken oftast torde räknas
kvinnan tillgodo. Av diagram 8.1 framgår hur mycket bamårsrätten
beräknas höja kvinnors pension i genomsnitt i det reformerade systemet.
Bamårsrätten har störst betydelse för äldre generationers samlade livsin-
komst. För kvinnor födda åren 1935 - 1953 ökar emellertid inte pensio-
nen lika mycket som livsinkomsten eftersom de endast får en viss del av
pensionen beräknad enligt reformerade regler. För kvinnor födda år
1955 beräknas livsinkomsten, och därmed pensionen, höjas med ca
7 %. För kvinnor som är födda på 1960-talet och senare beräknas bam-
årsrätten höja pensionen med i genomsnitt ca 5 %.
Diagram 8.1 Barnårsrättens betydelse för kvinnors livsinkomst och pension.
Procentuell ökning av livsinkomsten respektive pensionen till följd av pensions-
rätt Tor barnår. Genomsnitt for samtliga kvinnor i varje födelseårgång
Tabell 8.5 visar en jämförelse mellan genomsnittspensionen för kvinnor
och män inom nuvarande system med indexerat ATP-tak respektive
inom det reformerade systemet. Om taket ligger fast på 7,5 basbelopp i
nuvarande system kommer, vid en fortlöpande ökning i reallöner, allt
fler personer ha inkomster överstigande ATP-taket och således vara be-
rättigade till maximal pension. Den i tabell 8,5 redovisade kvoten skulle
då successivt närma sig 1.
154
Prop. 1993/94:250
Tabell 8.5 Kvot mellan kvinnors och mäns genomsnittliga ålderspension
|
Födelseår |
Nuvarande system* |
Reformerat system |
|
1935 |
0,68 |
0,73 |
|
1945 |
0,78 |
0,78 |
|
1955 |
0,78 |
0,79 |
|
1965 |
0,79 |
0,79 |
|
1975 |
0,78 |
0,78 |
|
1985 |
0,78 |
0,78 |
‘Indexerat ATP-tak
Av tabellen framgår att de reformerade reglerna, jämfört med nu-
varande regler och indexerat ATP-tak, inte gynnar män framför kvinnor
eller tvärtom. Med undantag för gruppen födda år 1935 motsvarar kvin-
nans pension ca 78 % av mannens både i nuvarande system med in-
dexerat tak och i det reformerade systemet. Det betyder således att de
reformerade reglerna beräknas medföra lika stora förändringar av pen-
sionsnivån för män som för kvinnor. 1935 års födda tillhör den första
övergångsgenerationen och berörs endast marginellt av de reformerade
reglerna. Kvinnorna får emellertid ett tillägg i form av bamår i det
reformerade systemet, vilket troligtvis är förklaringen till deras bättre
utfall jämfört med männens.
Regeringens förslag: Utgående ålderspensioner från fördelningssys-
temet räknas årligen upp med PGI-indexet med avdrag eller tillägg
för så många procentenheter som den reala förändringen i indextalet
avviker från en tillväxtnorm, s.k. pris- och följsamhetsindexering.
Denna tillväxtnorm skall vara den tillväxt som ligger till grund för
beräkningen av delningstalet och därmed nivån på den nybeviljade
ålderspensionen.
Regeringens bedömning: Det slutliga ställningstagandet till vilken
tillväxtnorm som skall tillämpas får ske i den fortsatta beredningen
av ett förslag till riksdagen under år 1995. Utgångspunkten för den
fortsatta beredningen om tillväxtnormen är 1,5 % per år.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag vad avser principen för konstruktion av pris- och följsamhetsin-
dexeringen. Arbetsgruppens förslag innebär att följsamhetsindexering av
utgående pensioner skall göras med utgångspunkt från en tillväxtnorm
om 1,5 %.
Remissinstanserna. Förslaget om pris- och följsamhetsindexering av
utgående pensioner kring en norm om 1,5 % tillstyrks eller lämnas utan
erinran av de flesta remissinstanserna. Riksförsäkringsverket framhåller
att kopplingen av utgående pensioner till löneutvecklingen innebär att
155
pensioner och löner behåller sina inbördes relationer under konjunktur-
förändringar, vilket i sin tur gör att effekterna av en låg tillväxt delas
mellan pensionärer och aktiva och att även pensionärerna får del av en
tillväxt som överstiger följsamhetsnormen.
Även SACO accepterar förslaget men förutsätter att pensionerna vid
långvarig tillväxt i ekonomin genom särskilda beslut i riksdagen knyts
an till ett för pensionärerna gynnsammare följsamhetsindex.
Inte heller SAF har något att erinra mot den principiella lösningen.
Enligt organisationerna vore dock en norm om 2 % en mer rimlig ut-
gångspunkt för indexeringen.
Förslaget avstyrks dock av PRO, som menar att det förhållandet att
pensionen har en viss köpkraft för flertalet pensionärer är den säkraste
grundbulten i tillvaron och framhåller att pensionären måste kunna vara
förvissad om att den köpkraft som denna pension utgör kan behållas
livet ut. Med hänsyn härtill förordar PRO bestämt prisindexering av
utgående pensioner.
Även Statspensionärernas riksförbund är kritiskt och förbundet för-
ordar en ren löneindexering i stället för en följsamhetsindexering under
hänvisning till att utgifterna för sjukvård, tandvård, hemhjälp etc. stiger
kraftigt med åldern.
Skälen för regeringens förslag: Ett av de krav som ställs på ett
reformerat pensionssystem är att det skall vara följsamt gentemot den
samhällsekonomiska utvecklingen. En övergång från prisindex till PGI-
index för uppräkning av intjänade pensionsrätter bidrar i betydande ut-
sträckning till att pensionssystemet görs samhällsekonomiskt följsamt.
Den metod som väljs för indexering av de utgående förmånerna är
också av stor betydelse i det avseendet.
Valet av indexeringsmetod när det gäller utgående pensioner påverkar
också det årliga pensionsutfallet för enskilda individer. Genom uppräk-
ning med PGI-index av intjänade pensionsrätter får pensionären del av
den reala tillväxt som ägt rum under tiden från intjänandet fram till
pensioneringen. Det är rimligt att pensionärerna även efter pensione-
ringstidpunkten får del av den allmänna standardhöjning som kan för-
väntas.
Om även utgående pensioner knyts till PGI-index skulle pensionärer-
nas standardutveckling följa den allmänna inkomstutvecklingen i sam-
hället. Vid positiv real inkomsttillväxt skulle pensionerna således öka i
fasta priser år för år, dvs. deras köpkraft skulle stiga. Omvänt skulle
under perioder med sjunkande real tillväxt även pensionsbeloppet sjunka
i fasta priser.
Från stabilitetssynpunkt är en ordning med en typ av löneindexering
av löpande pensionsförmåner av stor betydelse. Om såväl utgående
pensioner som intjänade pensionsrättigheter räknas upp i relation till lö-
neutvecklingen, får man totalt sett en god anpassning till den samhälls-
ekonomiska tillväxten och därmed till avgiftsinbetalningama.
Med en löneindexering av utgående pensioner skulle pensionärens
standardnivå på sikt stiga och bli högre ju äldre han eller hon blir. Be-
gynnelsepensionen skulle dock bli tämligen låg. Det är emellertid tvek-
Prop. 1993/94:250
156
samt om det är så som pensionärer i allmänhet önskar ha sin totala
livspension fördelad: en lägre begynnelsepension som på sikt ökar ju
äldre de blir. De flesta torde nog hellre se att steget mellan lön och pen-
sion blev så litet som möjligt och att de alltså fick en relativt sett hög
begynnelsepension. I sådant fall skulle pensionen fortsättningsvis inte
samtidigt kunna räknas upp i takt med de förvärvsaktivas löneutveck-
ling. För att tillfredsställa önskemål av nämnda slag skulle livspensionen
sålunda fördelas om i tiden, så att begynnelsepensionen blev högre och
pensionen på äldre dagar lägre än vad en löneindexerad pension skulle
ge till resultat.
Med en fördelning av livspensionen på detta sätt skulle begynnelsepen-
sionens nivå fastställas med utgångspunkt från den förväntade framtida
reallönetillväxten. De fortsatta årliga pensionerna skulle sedan skrivas
upp med enbart prisindex.
Ett system där de utgående pensionerna är prisindexerade är avsevärt
känsligare för variationer i samhällsekonomin än ett alltigenom löne-
indexerat system.
Ett sätt att minska det delvis prisindexerade systemets tillväxtkänslig-
het är att införa en följsamhetsindexering av de utgående pensionerna
kring en viss norm för den genomsnittliga reallönetillväxten. Med följ-
samhetsindexering justeras prisuppräkningen av pensionerna efter hand
med hänsyn till den faktiska samhällsekonomiska utvecklingen. Vid en
tillväxt som uppgår till normen räknas pensionerna upp i takt med pris-
förändringarna. Om tillväxten är högre, får pensionärerna - utöver
prisuppräkningen - ett extra påslag på pensionen. Om å andra sidan
tillväxten är lägre, utges inte full kompensation för prisökningarna.
Om prisindexeringen av utgående pensioner kompletteras med en så-
dan följsamhetsindexering uppnås följsamhet till samhällsekonomin på
samma sätt som med en ren löneindexering. Prisindexering med följ-
samhetsindexering är nämligen en form av löneindexering. Uttryckt på
annat sätt kan ett system med löneindexering av utgående pensioner
sägas vara detsamma som en prisindexering kompletterad med följsam-
hetsindexering med normen 0 %. Genom att välja en högre norm än
0%, får man emellertid för individen den fördelen att begynnelsepen-
sionen blir högre än i ett system med ren löneindexering.
Valet mellan en ordning med pris- och följsamhetsindexerade pensio-
ner och ett system med rent löneindexerade pensioner är således enbart
ett val hur det sammanlagda pensionskapitalet skall fördelas över tiden.
En pris- och följsamhetsindexerad pension är förhållandevis högre i
början av pensionärstiden. Skillnaden mellan förvärvsinkomst och pen-
sionsinkomst blir inte lika stor. Å andra sidan kommer den standardnivå
som pensionären uppnått inte att i samma utsträckning som vid en ren
löneindexering att höjas med tiden. Med en rent löneindexerad pension
skulle standardsänkningen för den nyblivne pensionären bli större men
ju äldre pensionären blir, desto högre skulle också hans standardnivå bli
(vid en fortsatt allmän standardhöjning i samhället).
Regeringen delar Pensionsarbetsgruppens bedömning att den skillnad i
standardnivå som övergången från förvärvsarbete till pension innebär i
Prop. 1993/94:250
157
allmänhet är mer kännbar för den enskilde än det förhållandet att han Prop. 1993/94:250
under senare delen av sin tid som pensionär har en lägre inkomststan-
dard än vad en löneindexerad pension skulle ha gett. Vi förordar därför
alternativet med pris- och följsamhetsindexering.
För finansieringen av det reformerade pensionssystemet spelar det
ingen roll kring vilken normtillväxt följsamhetsindexeringen sker. Den
pension som en enskild pensionär sammantaget uppbär under pensions-
perioden blir densamma oavsett norm. Men fördelningen över pensions-
perioden ser olika ut beroende på hur stor sannolikheten är att den fak-
tiska tillväxten skall hamna över eller under normtillväxten. Ju högre
normen sätts, desto större är sannolikheten att den faktiska tillväxten
understiger normen och pensionerna följaktligen realt sett reduceras
med tiden. I gengäld blir den nybeviljade pensionen hög.
En rimlig utgångspunkt är att normtillväxten i en följsamhetsindexe-
ring sätts något i underkant av vad som kan betraktas som en rimlig
prognos på den framtida tillväxten sett över en lång period. Om prog-
nosen visar sig riktig, får pensionärerna en viss liten real uppräkning i
takt med den allmänna standardökningen.
Varje bedömning av storleken på den framtida tillväxten är förknippad
med stor osäkerhet. Pensionsarbetsgruppen har som huvudalternativ i
sina kalkyler för den framtida utvecklingen av pensionsutgifter m.m.
gjort antagandet att den långsiktiga tillväxten uppgår till 1,5% per år.
Enligt regeringens bedömning torde en högre tillväxttakt vara möjlig.
Normen i pensionssystemet bör dock sättas försiktigt, varför 1,5% årlig
tillväxt skulle kunna vara en lämplig norm för den långsiktiga tillväxten.
Sammanfattningsvis innebär vårt förslag att begynnelsepensionens
belopp fastställs med utgångspunkt i en framtida antagen real tillväxt
(delningstalets diskonteringsränta). Därefter skall den utgående ålders-
pensionen pris- och följsamhetsindexeras. För följsamhetsindexeringen
skall tillämpas samma norm som den antagna realtillväxten (diskonte-
ringsräntan).
Pris- och följsamhetsindexeringen blir en naturlig del av det reforme-
rade pensionssystemet, som därmed kommer att uppvisa betydande följ-
samhet till den samhällsekonomiska utvecklingen. Under lång tid fram-
över kommer emellertid pensionsutbetalningama till helt övervägande
del att bestå av pensioner beräknade enligt nuvarande regelsystem.
Pensionsarbetsgruppen har endast i vissa delar behandlat de pensioner
som följer nuvarande regler. Arbetsgruppen har dock föreslagit att pris-
och följsamhetsindexering skall gälla alla pensioner fr.o.m. år 2001,
dvs. även pensioner och pensionsdelar som utges enligt nuvarande re-
gelsystem. Som tidigare påpekats har tillväxtnormens höjd egentligen
ingen betydelse för finansieringen av det reformerade systemet. För
pris- och följsamhetsindexering av de nuvarande pensionerna har däre-
mot valet av indexeringsnorm stor betydelse.
Med hänsyn härtill bör ställning till norm för följsamhetsindexeringen
i det reformerade systemet tas först sedan frågan om pris- och följsam-
hetsindexeringen inom nuvarande regelsystem avgjorts. Vid dessa över
158
väganden skall utgångspunkten för fortsatt beredning om tillväxtnormen Prop. 1993/94:250
vara en antagen realtillväxt om 1,5 % per år.
Regeringens förslag: I huvudsak skall samma regler gälla för uttag
av ålderspension från premiereservsystemet som inom fördelnings-
systemet. De försäkrade skall kunna välja att ta ut sådan pension
dels livsvarigt dels under fem eller tio år.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna:Från remissinstanserna har det inte rests några
invändningar mot förslaget.
Skälen för regeringens förslag: 1 avsnitt 6.1 har redovisats att pen-
sionen inom premiereservsystemet skall beräknas enligt försäkringsmäs-
siga grunder.
Det kapitalbelopp som de till premiereservsystemet avsatta avgifterna
gett upphov till jämte den faktiska avkastningen på dessa medel skall
alltså fördelas över det - för hela befolkningen genomsnittliga - antal år
under vilka pensionen kan beräknas komma att utbetalas.
De utgående pensionerna från premiereservsystemet kommer inte att
pris- och följsamhetsindexeras eller indexeras på annat sätt enligt några
fastställda regler. I ställer kommer uppräkningen av den premiereservs-
baserade pensionen under pensionärstiden att vara beroende av den
faktiska avkastningen av kapitalet i premiereservsystemet.
Inte heller i fråga om ålderspension inom premiereservsystemet ford-
ras enligt vår mening att det uppställs några särskilda villkor om att
pensionsrätt av viss minsta storlek skall ha intjänats för att ålderspen-
sion skall utges. Oberoende av hur liten pensionsrätt som den försäk-
rade förvärvat i premiereservsystemet, skall han alltså ha rätt till den
när han går i ålderspension. På samma sätt som i fördelningssystemet
bör dock ett mycket litet pensionskapital i premiereservsystemet kunna
utbetalas som ett engångsbelopp i stället för periodiskt.
Liksom inom fördelningssystemet föreslår vi i enlighet med arbets-
gruppens förslag att ålderspension inom premiereservsystemet skall
kunna tas ut tidigast fr.o.m. fyllda 61 år.
Ålderspensioner från premiereservsystemet bör kunna tas ut inte bara
som hel pension utan även som partiell pension. Några villkor som i
fördelningssystemet att pensionen får tas ut bara som viss bestämd andel
(tre fjärdedelar, halv eller en fjärdedel) torde inte erfordras. Uttag av
partiell pension bör i princip kunna ske helt fritt enligt den försäkrades
val och med de konsekvenser som detta medför försäkringsmässigt i
fråga om den del som lämnas outtagen. Däremot kan av försäkrings-
tekniska skäl behövas vissa begränsningar såvitt gäller möjligheterna att
variera den andel av pensionen som tas ut månad för månad.
159
Detta innebär att inget villkor om att ålderspension från både fördel-
nings- och premiereservsystemen behöver tas ut samtidigt eller att den
andel med vilken en pension tas ut ska vara densamma för pensionen
från de båda systemen behöver införas.
Ålderspensioner inom premiereservsystemet bör kunna tas ut inte bara
livsvarigt. Regeringen instämmer i arbetsgruppens förslag att sådan
pension alternativt skall kunna utgå under ett i förväg bestämt begränsat
antal år. Pensionen från premiereservsystemet skall således kunna tas ut
livsvarigt eller under en period om fem år eller tio år. Valet mellan
livsvarig och tidsbegränsad ålderspension bör den försäkrade kunna
göra vid den tidpunkt då han önskar börja uppbära pensionen från pre-
miereservsystemet. Detta val bör vara definitivt och den försäkrade
skall således inte senare kunna välja en annan lösning, t.ex. att få en
tidsbegränsad pension förvandlad till en livsvarig eller tvärtom.
Inte heller bör det inom premiereservsystemet öppnas möjligheter att
avbryta ett uttag av ålderspension eller en viss del därav som en gång
börjat utbetalas, till skillnad mot vad som föreslås vara möjligt beträff-
ande ålderspension från fördelningssystemet.
Liksom inom fördelningssystemet skall den som fortsätter att förvärvs-
arbeta efter 61 års ålder fortsätta att intjäna pensionsrätt också inom
premiereservsystemet. De avgifter som avsätts härför kommer således
att ge upphov till en förhöjd ålderspension även inom premiereservsys-
temet och för den som redan börjat uppbära ålderspension därifrån
resultera i en årlig förhöjning av denna löpande pension.
Med en flexibel ålderspensionering, som inte omfattar någon av lag-
stiftaren fastlagd allmän pensionsålder utan där tidpunkten för övergång
i ålderspension bestäms av den enskilde själv, krävs en ansökan av den
försäkrade för att ålderspension skall börja utbetalas. I ansökan bör
anges om uttaget avser pension från enbart fördelnings- eller premie-
reservsystemet eller om det skall gälla båda systemen. Viss tid innan
man uppnår 70 års ålder, bör dock den försäkrade tillställas en under-
rättelse av innebörd att ålderspension börjar utbetalas automatiskt vid
fyllda 70 år, om annat inte anmäls.
I likhet med vad som gäller enligt nuvarande regler för ATP föreslår
vi att inkomstrelaterad ålderspension från såväl fördelnings- som pre-
miereservsystemet skall kunna utbetalas oavsett var den berättigade är
bosatt. Det skall alltså firmas en helt fri exporträtt över hela världen av
sådan pension.
Det ankommer på socialförsäkringsadministrationen att ansvara för
utbetalning av pensioner även från premiereservsystemet och reglera
detta med respektive kapital förvaltare.
Prop. 1993/94:250
160
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Alla som tillgodoräknats pensionsrätt under
året skall erhålla information om dittills intjänad pension och om be-
räknad framtida pension. Inom vissa åldersklasser tillställs alla, även
personer som inte tjänat in pensionsrätt under året, information om
sin framtida allmänna pension.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Det angelägna i förslaget om årlig information
understryks av flera remissinstanser. Detta görs av bl.a. Riksförsäk-
ringsverket (RFV), Finansinspektionen, Konsumentverket, Länsstyrelsen
i Västemorrlands län, Försäkringskasseförbundet (FKF), PRO, Husmo-
dersförbundet Hem och Samhälle. Även Företagarnas Riksorganisation
är positiva och menar att den årliga informationen gör pensionssystemet
synligt och klart och förstärker därmed pensionssystemets gynnsamma
effekter på arbete och kapital.
FKF förutsätter att försäkringskassorna får i uppdrag att utveckla och
lämna ut pensionsinformationen. Förbundet finner det vidare angeläget
att kassorna kan lämna upplysningar även om utfall från avtalspensione-
ringama och att kassorna därför får tillgång till uppgifter härom.
Finansinspektionen menar att information bör ges i de årliga beskeden
även om aktuella dispositionsmöjligheter i premiereservsystemet, såsom
upplysning angående villkor för byte av kapitalförvaltare och upp-
rättande av förmånstagarförordnande m.m. Även i övrigt har inspek-
tionen en del synpunkter på innehållet i de årliga beskeden och om an-
nan behövlig information. Även Försäkringsförbundet betonar vikten av
tydlig och korrekt information.
RFV framhåller att behovet av kontinuerlig information om den för-
väntade ekonomiska situationen som pensionär är ännu större med det
reformerade pensionssystemet än med det nuvarande. Ett årligt besked
om intjänad pensionsrätt och förväntad framtida pension ger en god
grund för att ha kunskap om sin situation i pensionshänseende. Från
verkets sida bedöms emellertid inte denna information som tillräcklig.
Det årlig pensionsbeskedet ger en statisk prognos, som grundar sig på
oförändrade förhållanden. I många fall har människor dock en uppfatt-
ning om framtida förändringar. Det måste därför enligt verkets mening
finnas möjlighet att hos försäkringskassan kunna erhålla en helt indivi-
duell pensionsinformation baserad på den försäkrades egna uppfattning
och planering för framtiden. En sådan information bör, för att vara
fullständig och för att ge ett bra planeringsunderlag, omfatta både det
allmänna pensionssystemet med fördelnings- och premiereservsystem
och den avtalspension som personen i fråga omfattas av. Informationen
måste också, förutom ålderspension, omfatta efterlevandepension och
förtidspension. RFV föreslår därför att försäkringskassorna bör ges
161
11 Riksdagen 1993/94. 1 samt. Nr 250
uppdraget och därmed förutsättningar för att kunna ge en sådan kvalifi-
cerad individuell pensionsinformation.
Kammarrätten i Jönköping utgår från att de årliga pensionsbeskeden
skall vara överklagningsbara. Även Riksskatteverket (RSV) och Läns-
rätten i Uppsala synes ha den uppfattningen.
Statens löne- och pensionsverk ställer sig frågande till hur det årliga
beskedet för yngre personer skall kunna ge tillräckligt bra information
om pensionen vid 65 år eftersom delningstalet, som påverkar den årliga
pensionen, fastställs först vid 61 års ålder.
Skälen för regeringens förslag: De som tjänat in pensionsrätt inom
det allmänna pensionssystemet bör få god tillgång till information om
sin intjänade pensionsrätt och om hur stor den framtida ålderspensionen
kan förväntas bli. Upplysningar bör lämnas om såväl fördelnings- som
premiereservpensionen. Genom att sådan information lämnas årligen
och även till dem i yngre åldrar kan den enskilde få en överblick över
sin förväntade ekonomiska situation efter pensioneringen och underlag
för sin egen bedömning att på frivillig väg bygga upp ett kompletteran-
de pensionsskydd.
Vi föreslår därför att till samtliga som förvärvat pensionsrätt under
året och därmed är berättigade till inkomstrelaterad ålderspension skall
utsändas information härom. Ett årligt pensionsbesked skall sålunda
tillställas i första hand dem som tillgodoräknats pensionsrätt under året.
Dessutom bör också framöver alla inom vissa åldersklasser få besked
om sin framtida beräknade ålderspension, även om de under just det
året inte har tjänat in någon pensionsrätt alls. I dessa åldersklasser bör
ett årligt pensionsbesked lämnas även till personer som aldrig förvärvat
rätt till inkomstrelaterad pension i Sverige och som sålunda kommer att
bli berättigade enbart till garantipension.
För att den enskilde lättare skall kunna bilda sig en uppfattning om
den framtida pensionens storlek, bör beskedet innehålla en beräkning
om det årliga pensionsbeloppet, vid några alternativa pensionsåldrar,
under antagande att individen framdeles kommer att ha ungefär samma
inkomster som under det senaste året.
Pensionsarbetsgruppen har i sitt betänkande redovisat exempel på hur
ett sådant informationsbesked kan se ut. Vi anser att dessa exempel
både till form och innehåll är väl avvägda och uppfyller de krav som
bör ställas på ett informationsbesked.
Riksförsäkringsverket anser i sitt remissvar att den årliga informatio-
nen inte är tillräcklig. Behov kommer också att finnas av kompletteran-
de individuell information, som försäkringskassorna bör kunna lämna.
Regeringen delar verkets uppfattning om behovet av kompletterande
individuell information. Den årliga informationen ger en mycket bra
grund för pensionsplanering men individuella och yttre faktorer behöver
många gånger vägas in för att få en mer exakt beräkning. Vi ser därför
positivt på att försäkringskassorna bidrar med en sådan individuell kom-
pletterande information.
De närmare förutsättningarna för sådana informationsinsatser liksom
omfattningen får dock övervägas i samband med den fortsatta bered-
ningen.
Prop. 1993/94:250
162
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: I det reformerade pensionssystemet skall fin-
nas ett grundskydd i form av en garantipension. Denna ersätter nu-
varande folkpension och pensionstillskott. Samtidigt skall det särskil-
da grundavdraget för folkpensionärer vid beskattning slopas. Garan-
tipensionen skall vara skattepliktig på samma sätt som förvärvsin-
komster och inkomstrelaterad ålderspension.
Garantipensionen skall vara konstruerad som en utfyllnad till den
inkomstrelaterade pensionen för att garantera en viss lägsta nivå
samt att tillförsäkra pensionstagare med begränsad inkomstrelaterad
pension ett reellt tillskott till pensionen.
För den som har tjänat in rätt till en viss inkomstrelaterad pension,
skall utgående pension beräknas utifrån en viss basnivå som fylls på
med hänsyn till den inkomstrelaterade pensionen så att den totala
pensionen ökar ju högre inkomstrelaterad pension som pensionären
har. Utfyllnaden skall upphöra när den inkomstrelaterade pensionen
överstiger en viss angiven högsta nivå.
För den som inte har rätt till någon inkomstrelaterad pension alls,
utges garantipension som en fast lägstagaranti på en nivå som något
överstiger den basnivå som garantipensionens utfyllnad utgår från.
Det reformerade pensionssystemet skall inte omfatta några pen-
sionsförmåner som motsvarar de särskilda pensionsförmåner som
finns i det reformerade systemet och som utgår som självständiga
förmåner eller som tillägg till folkpension. Förmåner av detta slag
skall i den mån de finns kvar finansieras av allmänna skattemedel
utan samband med finansieringen av det reformerade pensionssys-
temet.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Det föreslagna garantipensionssystemet tillstyrks
eller lämnas utan erinran av flertalet remissinstanser. Uttalat positiva är
RFV, Länsrätten i Uppsala, Länsstyrelsen i Västemorrlands län, LO,
PRO, TCO, Husmodersförbundet Hem och Samhälle, Stockholms uni-
versitet, Socialdemokratiska kvinnoförbundet och Riksförbundet Pensio-
närsGemenskap.
Förslaget tillstyrks även av Försäkringsanställdas förbund, som dock
anser att vissa skönhetsfläckar finns. Lantbrukarnas riksförbund anser
att principen om en grundtrygghet på relativt hög nivå är riktig men
ifrågasätter huruvida den föreslagna nivån är tillräcklig. Positiv är också
Haro - riksorganisationen för valfrihet, jämställdhet och föräldraskap
som emellertid skulle velat se en så väl tilltagen nivå att inga ytterligare
163
bidrag för bostad etc. vore behövliga. Även en del av de övriga remiss-
instanserna som tillstyrker förordar förändringar i vissa avseenden.
Flera av remissinstanserna betonar vikten av ett klargörande av hur
man skall tillgodose pensionärernas behov av bostäder och hur reglerna
för en motsvarighet till KBT skall utformas i framtiden. Detta gäller
bl.a. Konsumentverket, PRO och Socialdemokratiska kvinnoförbundet.
Sveriges Pensionärsförbund menar att bostadstilläggen måste indexeras
i förhållande till bostadskostnaderna.
Viss kritik mot garantipensionssystemet framförs av Konjunkturinsti-
tutet (Kl). Kl finner visserligen den föreslagna lägsta pensionsnivån
fördelningspolitiskt välmotiverad och menar att den inte torde medföra
någon allvarlig belastning på statsfinanserna. Däremot ifrågasätter Kl
om grundskyddet bör utsträckas så långt som till att gälla alla som tjänat
in en inkomstrelaterad pension lägre än tre basbelopp. Kl frågar sig om
detta är i samklang med förslagets principiella inriktning om starkare
samband mellan livsinkomst och pensionsförmån.
Negativ till det föreslagna systemets grundtrygghet är även Statens
arbetsgivarverk (SKN), som framhåller att förslaget innebär ett allvarligt
avsteg från principen att pensionen skall grundas på förvärvsinkomster
och skydda mot inkomstbortfall. SAV framhåller att det nya pensions-
systemet kommer att uppvisa kraftiga marginaleffekter även i relativt
höga inkomstskikt. Enligt SAV kan den föreslagna konstruktionen av
garantipensionen underminera det reformerade systemets trovärdighet.
SAV ifrågasätter om det inte vore att föredra att marginaleffekterna
koncentreras till inkomstskikt där få förvärvsarbetande kommer att be-
finna sig vid ålderspensioneringen. I viss mån liknande synpunkter
framförs av Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges industriför-
bund. Organisationerna påpekar att principen om samband mellan för-
måner och avgifter inte har genomförts konsekvent för alla inkomstde-
lar. Förslaget att garantipensionen skall minskas genom en avtrappning
mot inkomstrelaterad pension leder till att denna princip försvagas och
till starka negativa marginaleffekter för personer med låga inkomster.
Göteborgs universitet beklagar att garantipensionen fått en utformning
som innebär ett väsentligt avsteg från principen om avgiftsfinansiering.
Universitetet menar att garantipensionen i stället borde ha karaktären av
ett överlevnadsskydd som inte bör överstiga "skälig levnadsnivå" och
som inte bör kunna tas i anspråk när en person har (eller kan skaffa sig)
andra inkomster överstigande denna nivå.
Liberala ungdomsförbundet beklagar att förslaget till garantipension
inte inkluderar ett schabloniserat KBT eftersom ett separat KBT under-
stödjer en överkonsumtion i boendet på skattebetalarnas bekostnad. En
successivt avskaffande av KBT skulle kunna göras på så sätt alla som
får pension enligt de nya reglerna (födda 1954 eller senare) får en ga-
rantipension inkluderad ersättning för skäligt boende. I denna grupp
kommer nämligen ett mycket stort antal personer att ha tjänat in till-
räcklig pension för att klara boendet. Om KBT finns kvar finns risk att
kraven för erhållande av KBT "sänks" så att även folk med höga pen-
sioner får KBT.
Prop. 1993/94:250
164
Den föreslagna modellen för grundtrygghet tillstyrks av bl.a. LO,
TCO och PRO, som finner det tillfredsställande att all inkomstrelaterad
pension kommer att ge visst ökat ekonomiskt utbyte. Förslaget tillstyrks
även av Kammarrätten i Jönköping.
Den föreslagna modellen tillstyrks även av Riksförsäkringsverket, som
anser att en fördel med det föreslagna garantipensionssystemet är att
den som har intjänad pensionsrätt alltid får en något högre pension även
om den intjänade rätten är liten. Verket ser också med tillfredsställelse
på att de särskilda skattereglerna för pensionärer avskaffas.
Även Försäkringsanställdas förbund tillstyrker men föreslår föränd-
ringar i vissa delar.
Riksskatteverket (RSV) och Statens löne och pensionsverk (SPV) till-
styrker förslaget att slopa reglerna om särbehandling av folkpensionärer
i beskattningshänseende eftersom nuvarande regler är invecklade och
ofta svårförståeliga.
LO och Svenska Kommunförbundet anser att man bör finna en arman
benämning på pensionsförmånen, eftersom begreppet garantipension
ofta används i andra sammanhang.
Med anledning av förslaget om beskattade pensioner påpekar Svenska
Kommunförbundet att förslaget kan komma att uppfattas som orättvist
eftersom utfallet blir olika beroende på olika marginalskatt.
Förslaget rörande de särskilda folkpensionsförmånema tillstyrks av
Försäkringsöverdomstolen och PRO.
Skälen för regeringens förslag: För att säkerställa en tillfreds-
ställande ålderspension även för dem som under de förvärvsaktiva åren
antingen inte tjänat in rätt till någon eller tjänat in rätt till bara en be-
gränsad inkomstrelaterad pension, skall i det reformerade pensionssyste-
met inrymmas ett system med en grundpension som tekniskt utformas
som en garantipension. Genom denna ges en utfyllnad till den inkomst-
relaterade pension som pensionstagaren tjänat in rätt till. Samtidigt som
denna garantipension införs kommer det nuvarande grundskyddet i form
av folkpension, pensionstillskott och särskilda skatteregler att avvecklas.
Vi föreslår att garantipensionssystemet skall träda i kraft fr.o.m. den
1 januari 2000. Vid samma tidpunkt bör ett särskilt övergångsvist
garantipensionssystem införas för personer som vid den tidpunkten
uppbär pension enligt nuvarande regler. Vi återkommer till detta förslag
i avsnitt 10.4.
Pensionsarbetsgruppens förslag innebär att garantipensionen konstrue-
ras så att den ger en utfyllnad till den inkomstrelaterade pension som
pensionstagaren har tjänat in rätt till. Avtrappning av garantipensionen
mot inkomstrelaterad pension skall emellertid inte göras krona för krona
utan med lägre procenttal, för att på den vägen garantera att den totala
pensionen alltid blir högre ju högre inkomstrelaterad pension som pen-
sionstagaren förvärvat rätt till. Detta kan också uttryckas på så sätt att
pensionären alltid får ett visst tillägg till garantipensionens basnivå på
grund av den inkomstrelaterade pensionen.
Garantipensionen skall vidare avtrappas mot inkomstrelaterad pension
från det reformerade pensionssystemet och mot folkpension och ATP
Prop. 1993/94:250
165
som beräknas enligt hittillsvarande regler. Dessutom skall beaktas vissa
andra former av pensionsinkomster.
Den allmänna pensioneringen omfattar för närvarande vissa särskilda
folkpensionsförmåner. De olika förmåner som avses med detta begrepp
är främst pensionstillskott, kommunala bostadstillägg (KBT och SKBT),
hustrutillägg, bamtillägg, särskilt pensionstillägg för långvarig vård av
sjukt eller handikappat bam, vårdbidrag och handikappersättning. Någ-
ra av dessa förmåner är redan under avveckling eller kommer med det
reformerade pensionssystemet att försvinna.
Med den utformning av grundtryggheten som här föreslås kommer
pensionstillskottet att slopas vid ingången av år 2000. Även det särskil-
da pensionstillägget kommer på sikt att upphöra.
Några remissinstanser anser att garantipensionen även borde täcka
kostnader för boende så att KBT därmed blir obehövligt. Utifrån mål-
sättningen att inte försämra förutsättningarna för pensionärerna att få
behålla dagens bostadsstandard samtidigt som statens kostnader för bo-
stadsstödet inte får öka delar vi emellertid Pensionsarbetsgruppens be-
dömning att det inte är möjligt att konstruera garantipensionen på sådant
sätt att även bostadskostnader omfattas av grundskyddet.
Ett särskilt till pensionärer riktat bostadsstöd kommer därför att vara i
princip oundgängligt under överskådlig tid framöver. Bostadstilläggen
bör därför tills vidare kvarstå i princip oförändrade. Den beskattade
garantipension som kommer att svara för systemets grundtrygghet för
alla pensionärer fr.o.m. år 2000 kommer emellertid att innebära att
nivåer m.m. för bostadstilläggen måste anpassas till reglerna för
garantipension.
Bamtillägg utges numera bara till försäkrade som år 1989 hade rätt till
denna förmån. De kommer således automatiskt att upphöra som förmån
inom en inte alltför lång tid framöver.
Även beträffande hustrutillägg har beslut fattats om successiv avveck-
ling. Hustrutillägget kommer att i det närmaste ha försvunnit år 2000.
Beräkningsbasen för hustrutillägget är folkpensionen.
Övergången till en garantipension inom grundskyddet innebär dock att
reglerna för särskilt pensionstillägg, bamtillägg samt för beräkning av
hustrutillägg måste anpassas härtill.
Vårdbidrag och handikappersättning är i princip fristående från pen-
sionssystemet i övrigt. Det är därför naturligt att dessa lagstiftningsmäs-
sigt förs bort från den allmänna pensioneringen i samband med reforme-
ringen.
Ett grundtrygghetssystem behövs även inom förtids- och efterlevande-
pensioneringarna. Förtids- och efterlevandepensionsreglema behöver an-
passas till de regler för garantipension som föreslås för ålderspensions-
systemet. Såväl frågorna om grundskydd inom andra delar av det all-
männa pensionssystemet som framtida motsvarighet till de nuvarande
särskilda folkpensionsförmåner avses att beredas vidare.
Prop. 1993/94:250
166
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: En pensionär som saknar inkomstrelaterad
pension skall när reformerade regler trätt i kraft vara berättigad till
ett grundskydd på en lägstagarantinivå om för år räknat 2,1 basbe-
lopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär. Det-
samma skall gälla för en pensionär som har så låg inkomstrelaterad
pension att den tillsammans med garantipensionen understiger an-
givna belopp.
För övriga pensionärer som är ensamstående skall den utfyllnad till
inkomstrelaterad pension som garantipensionen innebär beräknas
med utgångspunkt från en basnivå om 2,0 basbelopp för en ensam-
stående pensionär. Denna basnivå skall reduceras med 75 % av in-
komstrelaterad pension till den del denna inte överstiger 2,0 basbe-
lopp. För inkomstrelaterad pension därutöver och upp till 3,0 bas-
belopp skall en reduktion med 50 % göras.
För en gift pensionär skall basnivån vara 1,77 basbelopp. På mot-
svarande sätt som för ensamstående görs en reduktion från basnivån
med 75 % av inkomstrelaterad pension som inte överstiger 1,77
basbelopp och med 50 % av inkomstrelaterad pension därutöver och
upp till 2,655 basbelopp.
Garantipensionen avtrappas med hänsyn till inkomstrelaterad ål-
derspension från det reformerade pensionssystemet. Därvid beräknas
denna alltid som om uttaget gjorts vid 65 års ålder. För personer
födda åren 1935 - 1953 beaktas vid beräkning av garantipensionen
personens sammanlagda ålderspension, i form av en viss andel av
pension enligt det reformerade systemet och resterande andel beräk-
nad enligt nuvarande folkpensions- och ATP-regler. Avräkning på
basnivån i garantipensionssystemet skall även göras med hänsyn till
inkomstrelaterad efterlevandepension i form av övergångsvis utgiven
änkepension från ATP samt med beaktande av avtalspension, liksom
inkomstrelaterad utländsk pension.
Garantipensionsnivåema skall vara prisindexerade. Varje år skall
rätten till och storleken av utfyllnad från garantipensionssystemet för
en pensionstagare prövas.
Uttag av inkomstrelaterad ålderspension från fördelningssystemet
får inte göras före 65 års ålder om den inkomstrelaterade ålderspen-
sionen tillsammans med garantipensionen understiger grundskyddets
lägsta nivå.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Tre remissinstanser, Försäkringskasseförbundet
(FKF), Försäkringsanställdas förbund och Statspensionärernas Riksför-
bund, anser att nivåerna för garantipension bör vara desamma för gifta
och ogifta.
167
Statens arbetsgivarverk, Sveriges arbetsgivareförening (SAF) Sveriges Prop. 1993/94:250
industriförbund, LO, TCO, Försäkringsanställdas förbund, Kooperatio-
nens Pensionsanstalt och Försäkringsförbundet menar att garantipensio-
nen inte skall avräknas med hänsyn till avtalspensioner. Som skäl för
denna ståndpunkt anger Statens arbetsgivarverk (SAV), LO och TCO att
kollektiva pensionslösningar inte skall missgynnas i förhållande till pri-
vata. 5/1V uttrycker sin förvåning över förslaget att privaträttsliga pen-
sionsavtal på detta sätt föreslås bli behandlade på skilda sätt.
TCO anför också att förslaget betyder att för de lägst avlönade kom-
mer avtalspensionen att sakna betydelse. SAF och Sveriges industriför-
bund är starkt kritisk mot förslaget och menar att detta direkt diskrimi-
nerar avtalspensionerna på ett sådant sätt att det måste övervägas att
lösa tjänstepensioneringen på annat sätt.
Enligt Svenska Kommunförbundets beräkningar kvarstår de marginal-
effekter, skattekilar o.dyl. som är förenade med dagens system även i
det föreslagna systemet, om än i något ändrad form. Kommunförbundet
anser därför att förslagen till avräkningsregler bör övervägas ytterligare
eftersom vissa justeringar bör kunna göras som mildrar effekterna.
FKF anser att såväl de försäkringsmässiga som de administrativa kon-
sekvenserna av de föreslagna avtrappningsreglema bör utredas närmare.
Förbundet ifrågasätter också från rättvisesynpunkt förslaget att avtrapp-
ning inte skall göras mot frivilliga individuella pensionsförsäkringar.
Också Riksskatteverket (RSV) tar i sitt yttrande upp detta förslag. RSV
framhåller bl.a. att begreppet pension inte är entydigt och att gränsfall
finns mot bl.a. livränta, periodiskt understöd och avgångsvederlag. Av-
talspensionssystemet omfattar inte bara pensioner som är inkomstrelate-
rade. Särskilt i mindre företag finns många varianter på tjänstepension
vid sidan av de stora pensionsavtalen. I fall då pensionsförsäkringar
används är det i vissa fall svårt att skilja mellan tjänstepension och pri-
vat pension. Utländska tjänstepensioner är inte helt ovanliga. För nä-
ringidkare blir det fråga om privat pensionsförsäkring även i det fall att
premien dragits av i näringsverksamheten och därmed reducerat den
pensionsgrundande inkomsten och avgiftsbetalningen. Anställda som
saknar pensionsrätt i anställning, och i stället uppbär högre lön, och
själva ordnar pensionsskydd får privat pension. RSV menar att det
knappast kan vara rimligt att garantipensionsnivån skall påverkas av
tjänstepension enligt de stora pensionsavtalen men inte av tjänstepension
i annan ordning.
Att garantipensionsnivåema skall vara prisindexerade tillstyrks av
Konjunkturinstitutet (Kl) och PRO.
Detta förslag avstyrks däremot av Försäkringsanställdas förbund, som
menar att garantipensionen bör vara följsamhetsindexerad på samma sätt
som inkomstrelaterad pension. Även TCO avstyrker och menar att ga-
rantipensionen bör realindexeras.
Kravet på en bosättningstid om 40 år för rätt till oavkortad garantipen-
sion tillstyrks av PRO.
Statens Invandrarverk framhåller att en stor grupp personer som är
födda utrikes inte uppfyller nutida och än mindre framtida krav för rätt
168
till inkomstrelaterad pension och folkpension/garantipension. Konse-
kvensen kan bli ett ökat socialbidragsberoende, vilket drabbar de in-
vandrartäta kommunerna hårdast. Invandrarverket efterlyser en perma-
nent lösning så att invandrarnas grundskydd - motsvarande garantibe-
loppet - garanteras. Verket föreslår en särskild utredning om möjlig-
heterna till framtida pensionsförmåner eller annan försörjning för ut-
rikes födda personer som på grund av handikapp, varaktig sjukdom och
ålder är beroende av ekonomiskt bistånd från samhället. Liknande syn-
punkter framförs av Socialstyrelsen och SIOS - samarbetsorgan för
invandrare i Sverige.
Försäkringsförbundet understryker att ett temporärt uttag av pension
från premiereservsystemet inte får medföra att rätten till garantipension,
efter det att utbetalningar från premiereserven upphört, blir större än
vad den skulle ha varit med livsvarig utbetalning.
Skälen för regeringens förslag: Vårt förslag till garantipensions-
system innebär en lägstagarantinivå om för år räknat 2,1 basbelopp för
en ensamstående och 1,87 basbelopp för en gift pensionär. Dessa nivåer
gäller för de personer som inte har någon eller har bara mycket låg in-
komstrelaterad ålderspension.
För personer som har högre inkomstrelaterad pension skall garantipen-
sionen beräknas med utgångspunkt från en basnivå om 2,0 basbelopp
för ensamstående och 1,77 basbelopp för gift pensionär. Denna basnivå
avräknas mot den inkomstrelaterade pensionen enligt regler som innebär
att alla pensionärer med inkomstrelaterad pension upp till 3,0 basbelopp
för ensamstående och 2,655 basbelopp för gifta garanteras ett visst till-
skott till följd av den inkomstrelaterade pensionen och således alltid får
visst ekonomiskt utbyte från garantipensionssystemet. Reduktionen av
basnivån görs med olika procentsatser i två olika intervall. För personer
med inkomstrelaterad pension överstigande 3,0 resp. 2,655 basbelopp
kommer den totala pensionen att bestå av enbart den inkomstrelaterade
ålderspensionen.
Några remissinstanser anser att pensionsnivåema bör vara lika oavsett
civilstånd. Att åstadkomma detta skulle innebära betydande kostnader
för pensionssystemet. Vi anser det vara rimligt att använda dessa medel
till mer angelägna delar av grundskyddet.
Från garantipensionens basnivå skall alltså göras en reduktion med
hänsyn till den inkomstrelaterade pensionen. Det sker dock inte reduk-
tion med 100 %. I stället skall för en ensamstående pensionstagare re-
duktion göras av basnivån med 75 % av intjänad inkomstrelaterad ålder-
spension till den del som den inte överstiger 2,0 basbelopp. För inkom-
strelaterad pension därutöver och upp till 3,0 basbelopp sker en reduk-
tion av basnivån med 50 %.
Detta kan också uttryckas så att alla ensamstående pensionstagare er-
håller minst en pension på 2,0 basbelopp. De får sedan ett tillägg till
denna basnivå som är högre ju högre den inkomstrelaterade pensionen
är. Pensionen ökar med 25 % av inkomstrelaterad pension upp till
2,0 basbelopp. I den mån den inkomstrelaterade pensionen överstiger
2,0 men inte 3,0 basbelopp ökar pensionen med 50 % av den inkomst-
Prop. 1993/94:250
169
relaterade pensionen i detta intervall. För ensamstående pensionärer
med inkomstrelaterad pension över 3,0 basbelopp sker ingen ökning.
De ovanstående beskrivningarna och exemplen har utgått från belop-
pen för en ensamstående pensionär. För gifta pensionärer skall gälla
samma principer för beräkning av garantipension. Emellertid är basni-
vån för dessa, som ovan nämnts, 1,77 basbelopp. För gifta pensionärer
skall göras reduktion av basnivån med 75 % av inkomstrelaterad pen-
sion till den del denna inte överstiger 1,77 basbelopp. För inkomstrela-
terad pension därutöver och upp till 2,655 basbelopp sker en reduktion
med 50 %. Uttryckt på annat sätt får gifta alltid ett tillskott till basnivån
1,77 basbelopp med 25 % av inkomstrelaterad pension upp till 1,77
basbelopp och med 50 % av sådan pension däröver upp till 2,655 bas-
belopp.
För personer som helt saknar intjänad pensionsrätt inom den in-
komstrelaterade ålderspensioneringen kan garantipensionen enligt det nu
redovisade systemet inte bli högre än 2,0 basbelopp för ensamstående
och inte högre än 1,77 basbelopp för gifta pensionärer. Som framgått av
det föregående föreslår vi emellertid att det för personer i denna kate-
gori skall finnas en lägstagaranti som utges på en nivå om 2,1 respek-
tive 1,87 basbelopp. Detta grundskydd skulle kunna ses som en för-
stärkt garantipension. I detta fall blir den utfyllnad som reglerna om
garantipension syftar till lika med hela pensionen.
För att personer som har inkomstrelaterad ålderspension som under-
stiger 0,4 basbelopp inte skall få ett lägre grundskydd än de som helt
saknar sådan pensionsrätt skall även för dessa gälla samma lägstagaranti
på 2,1 basbelopp för ensamstående och 1,87 basbelopp för gift pensio-
när. För dessa utgörs grundskyddet av en mycket låg inkomstrelaterad
ålderspension i botten och en utfyllnad enligt reglerna för garantipension
upp till de angivna nivåerna.
Grundskyddets lägsta belopp som uppgår till 2,1 basbelopp för ensam-
stående och 1,87 basbelopp för gift pensionär motsvarar i 1994 års pris-
läge 74 000 kr respektive 65 800 kr. I det reformerade pensionssyste-
met kommer en pensionär således att alltid få minst detta belopp i års-
pension, som beskattas som vanlig förvärvsinkomst.
De nivåer och avtrappningsintervall som uttrycks i basbelopp som
ingår i förslagen i detta avsnitt avser basbeloppet som sådant (35 200 kr
år 1994) och inte det med 2 % nedjusterade basbelopp som fr.o.m. den
1 januari 1993 används vid beräkning av pensioner. Om lägstagaranti-
nivåema, 2,1 respektive 1,87 basbelopp, hade uttryckts i detta justerade
basbelopp hade de blivit ca 2,14 respektive 1,91 basbelopp.
Garantipensionens basnivå skall minskas med hänsyn till inkomstrela-
terad pension från det reformerade ålderspensionssystemet. Detta gäller
pension från såväl fördelningssystemet som premiereservsystemet.
Inte bara de som får sin pension beräknad helt enligt de reformerade
reglerna skall omfattas av det nya garantipensionssystemet. Även över-
gångsgenerationen, dvs. födda åren 1935 - 1953, skall kunna få en ut-
fyllnad till sin ålderspension genom det nya garantipensionssystemet.
Vid prövningen mot garantipensionssystemet skall för dessa personer
Prop. 1993/94:250
170
beaktas den sammanlagda inkomstrelaterade ålderspension som de har
rätt till enligt reformerade och nuvarande regler. Vilket bl.a. innebär att
folkpensionsdelen men däremot inte pensionstillskottet betraktas som
inkomstrelaterad pension i enlighet med Pensionsarbetsgruppens förslag.
Garantipensionen bör också avräknas mot änkepension från ATP och
mot inkomstrelaterade pensioner som utbetalas enligt utländsk lagstift-
ning.
Enligt Pensionsarbetsgruppens förslag skall avräkning på garantipen-
sionens basnivå göras också med hänsyn till avtalspension (i form av
egenpension och efterlevandepension) från olika kollektivavtalsreglerade
pensionsordningar. Arbetsgruppen har som skäl härför framhållit att
avtalspensioneringama har många gemensamma drag med den allmänna
pensioneringen genom att de är obligatoriska i förhållande till den en-
skilde arbetstagaren och omfattar alla som är verksamma på det aktuella
verksamhetsområdet. Vidare har arbetsgmppen erinrat om att nuvarande
regler innebär att det särskilda grundavdraget för pensionärer minskas
med hänsyn till avtalspensioner.
Detta förslag om avtrappning mot avtalspensioner har kritiserats under
remissbehandlingen bl.a. av flertalet av arbetsmarknadspartema. Som
skäl för avvisande av förslaget har dessa remisssinstanser angett att av-
talspensionerna från kollektiva pensionslösningar därigenom skulle miss-
gynnas i förhållande till privata sådana lösningar. Också Riksskattever-
ket har framfört kritik och pekat bl.a. på gränsdragningsproblem.
Enligt regeringens bedömning kan, som de angivna remissinstanserna
påpekat, principiella invändningar riktas mot en ordning som innebär att
kollektiva och privata pensionslösningar behandlas på olika sätt vid
avräkningen av garantipensionen. Skäl kan anföras för att i detta hän-
seende jämställa avtalspensioner och alla eller vissa former av pension
från frivilliga, individuella pensionsförsäkringar. En sådan likabehand-
ling skulle kunna åstadkommas enligt endera av två handlingslinjer.
En möjlighet är att avräkna garantipensionen med beaktande av, för-
utom avtalspensioner, också pensioner från frivilliga, individuella pen-
sionsförsäkringar. Detta skulle innebära minskade kostnader för garanti-
pension som grovt kan uppskattas till 400 - 600 miljoner kronor räknat
efter 1994 års förhållanden. Härigenom skulle dock uppkomma gräns-
dragningsproblem gentemot kapitalinkomster.
I sammanhanget bör beaktas att Pensionsarbetsgruppens förslag i prin-
cip innebär ett överförande till garantipensionssystemet av nuvarande
skatteregler för reducering av det särskilda grundavdraget för pensionä-
rer. De nuvarande reglerna härför tillkom för kort tid sedan och har sin
grund i särskilda överväganden beträffande bl.a. risken för snedvrid-
ningseffekter till följd av omdisponering av kapital. Pensionsarbetsgrup-
pen har inte sett det som sin uppgift att i fråga om garantipensionen
lägga fram förslag om några ändrade principer för vilka former av in-
komster som skall tas i beaktande vid avräkningen av garantipensionen
i förhållande till vad som nu gäller beträffande det särskilda grundav-
draget vid beskattningen.
Prop. 1993/94:250
171
Regeringen ansluter sig till denna bedömning. Inte heller vi anser att
avsteg nu bör göras från vad som sålunda nyligen beslutats beträffande
det särskilda grundavdraget. Att beakta även kapitalinkomster vid avräk-
ningen är en lösning som av bl.a. praktiska och administrativa skäl inte
kan komma i fråga.
Den andra handlingslinjen skulle vara den som förordats av de remiss-
instanser som kritiserar förslaget, nämligen att man avstår från att be-
akta avtalspensioner vid beräkningen av garantipension. Denna lösning
skulle emellertid ställa sig mycket kostnadskrävande. Den kan beräknas
öka kostnaderna för garantipension med ett belopp om ca 2 miljarder
kronor per år efter skatt. Denna kostnadsökning skulle kvarstå flera
decennier efter systemets införande år 2000.
Något utrymme för att öka statens pensionsutgifter och därmed belast-
ningen på statsbudgeten med årliga belopp i denna storleksordning finns
inte.
Enligt vår bedömning finns således inte skäl eller ekonomiska möjlig-
heter att nu lämna förslag om avsteg från Pensionsarbetsgruppens slut-
sats.
Vi föreslår således att avtalspensioner skall reducera garantipensionen
på motsvarande sätt som gäller för inkomstrelaterad ålderspension från
det allmänna systemet.
Regeringen har emellertid för avsikt att ta upp frågan till ny prövning
i särskild ordning. Därvid kan mer ingående prövas de två alternativa
handlingslinjer som här berörts, och de administrativa konsekvenserna
och gränsdragningsproblemen kan då belysas närmare. Även effekterna
för individen av olika lösningar kan då ges en mer utförlig belysning.
Vårt förslag innebär alltså sammanfattningsvis att garantipensionen
storleksmässigt kommer att vara beroende av storleken på den inkom-
strelaterade pensionen från den allmänna pensioneringen (enligt refor-
merade och nuvarande regelsystem), avtalspensioner och pensioner
enligt utländsk lagstiftning. Detta innebär att i princip samma förmåner
som reducerar det särskilda grundavdraget för folkpensionärer även
kommer att reducera garantipensionen.
Däremot betyder det nu redovisade förslaget att pensionsanordningar
som den enskilde själv frivilligt ordnat genom exempelvis en individuell
privat pensionsförsäkring inte kommer att påverka garantipensionens
storlek. Inte heller skall garantipensionen påverkas av förvärvsinkomster
eller kapitalinkomster.
Pensionsarbetsgruppen aktualiserar även en regel om att för rätt till
oavkortad garantipension skall krävas 40 års bosättningstid i Sverige
mellan 16 och 65 års ålder. Denna regel ansluter delvis till den ordning
som sedan den 1 januari 1993 gäller för ålderspension inom folkpensio-
neringen. Regeringen instämmer i princip i arbetsgruppens bedömning
att rätt till garantipension skall relateras till bosättningstid i Sverige.
Den närmare utformning av regler i detta avseende avses beredas vid-
are, i linje med arbetsgruppens förslag.
Några remissinstanser framhåller att en stor grupp invandrare endast
har bott i Sverige under ett begränsat antal år och får därför en reduce-
Prop. 1993/94:250
172
rad garantipension. Personer som inte får kompletterande pension från
sitt födelseland riskerar därmed att bli beroende av socialbidrag. Rege-
ringen kan konstatera att detta förhållande även kan inträffa med de nya
regler om rätt till folkpension som trätt i kraft den 1 januari 1993 även
om övergångsregler till stor del ger ett skydd fram t.o.m. år 2004. Det-
ta problem har också aktualiserats av socialförsäkringsutskottet i sam-
band med att de nya folkpensionsreglema infördes (prop. 1992/93:7,
bet. 1992/93:sfU4, rskr. 1992/93:69). Utskottet uppdrog åt regeringen
att göra en närmare utredning av de problem som finns och som kan
uppkomma i framtiden när det gäller försörjningen för invandrare som
endast har begränsad rätt till folkpension. I uppdraget ingick också att
undersöka möjligheterna för att lösa problemet på annat sätt än genom
socialbidrag. En kartläggning av omfattningen pågår för närvarande och
uppdraget planeras att redovisas till riksdagen under hösten år 1994.
Grundskyddet syftar bl.a. till att garantera en lägsta standard, som
innebär att pensionärer även efter införandet av det reformerade pen-
sionssystemet skall ha en rimlig levnadsnivå. Pensionsarbetsgruppen
föreslår att garantipensionsnivåema och avtrappningsintervallen räknas
upp år från år med prisindex och inte med löneindex. Ett par remiss-
instanser invänder mot prisindexeringen och anser att löneindexering
även bör gälla för garantipensionen. Regeringen anser liksom Pensions-
arbetsgruppen att garantipensionens huvudsakliga syfte är att garantera
alla en lägsta standard. Detta uppnås effektivast med en prisindexering
eftersom pensionärerna då garanteras en oförändrad köpkraft även i
tider med negativ reallöneutveckling.
Detta kommer att innebära att den inkomstrelaterade pensionen och
garantipensionen kommer att utvecklas på olika sätt och att det därför
varje år måste göras en prövning av om och i vad mån en pensionär
som beviljats pension från garantipensionssystemet fortfarande äger rätt
härtill och i så fall med vilket belopp garantipensionen skall utges. Ef-
tersom garantipensionens storlek också är beroende av avtalspensioner
kommer garantipensionen även att räknas om när en avtalspension änd-
ras.
Ålderspensionens storlek bestäms bl.a. av när pensionen tas ut. Ju
tidigare uttaget görs desto lägre blir pensionen eftersom det intjänade
pensionskapitalet då skall betalas ut under fler pensionsår. Om den fak-
tiska inkomstrelaterade ålderspensionen tas ut tidigt och samtidigt är så
låg att rätt till garantipension föreligger, innebär detta att sådant uttag i
vissa fall skulle subventioneras genom garantipensionen. Eftersom vi
inte anser att detta är rimligt föreslår vi att garantipensionen alltid skall
beräknas utifrån den inkomstrelaterade pension som skulle ha utgått om
uttaget gjorts vid uppnådd garantipensionsålder, dvs. vid 65 års ålder.
Med ett sådant beräkningssätt kan ett uttag före 65 år innebära att den
inkomstrelaterade pensionen tillsammans med garantipensionen redu-
ceras till en nivå under den lägsta nivån för grundskyddet. För att för-
hindra att en pensionär livsvarigt blir hänvisad till att leva på en pension
under grundskyddets lägsta nivå skall därför inte uttag av ålderspension
få göras före fyllda 65 år om den inkomstrelaterade pensionen tillsam-
Prop. 1993/94:250
173
mans med garantipensionen understiger 2,1 basbelopp för ensamstående Prop. 1993/94:250
och 1,87 basbelopp för gift pensionär.
I fall då den försäkrade vill ta ut partiell pension före 65 års ålder får
göras en beräkning av hel pension i enlighet med vad som nu beskrivits
och tillägg från garantipensionssystemet uträknas på grundval av den
hela pensionen. Därefter utbetalas relevant andel som partiell ålderspen-
sion. Även prövningen av om pension kan få tas ut före 65 års ålder
och från vilken ålder detta i så fall kan ske, får göras med utgångspunkt
från storleken av den beräknade hela ålderspensionen.
Utöver de ovan redovisade pensionerna som skall tas i beaktande vid
beräkning av garantipensionen bör även den inkomstrelaterade ålder-
spensionen från premiereservsystemet beaktas vid beräkning av garanti-
pensionen. För det fall att pensionen från premiereservsystemet tagits ut
före 65 års ålder, skall den pension som enligt försäkringsmässiga grun-
der skulle ha utgått om premiereservpensionen hade tagits ut som livs-
varig pension från 65 års ålder beaktas vid beräkning av garantipensio-
nen. När det gäller personer som frivilligt valt ett förstärkt efterlevande-
skydd inom premiereservsystemet och därigenom får lägre egenpension
från det systemet, bör den egenpension beaktas som skulle ha utgått om
sådant val inte gjorts.
För den person som väntar med att ta ut sin inkomstrelaterade ålders-
pension från fördelningssystemet till efter 65 års ålder skall emellertid,
enligt vad vi föreslår, den faktiska pensionen ligga till grund för beräk-
ningen av garantipensionen. Beräkning av garantipension för en person
som tagit ut sin inkomstrelaterade pension efter 65 års ålder skall alltså
göras med utgångspunkt från den faktiska pensionen.
Det efterlevandeskydd från premiereservsystemet som föreslagits skall
kunna väljas med make eller bam som förmånstagare bör inte påverka
garantipensionen till den efterlevandes ålderspension.
Enligt beräkningar som gjorts under beredningen av Riksförsäkringsver-
ket i samband med betänkandet, kommer det reformerade pensionssyste-
mets bruttokostnader för garantipension att uppgå till 17,7 miljarder
kronor år 2000 vid en beräknad tillväxt på 1,5 %. Skatteintäkterna på
pensioner ökar samtidigt med närmare 11 miljarder kronor. Totalt sett
kan beräknas att nettokostnaden för hela pensionssystemet stiger med
knappt en miljard kronor. Nettopensionema i det reformerade pensions-
systemet efter skatt kommer således att vara knappt en miljard högre år
2000 än vad det nuvarande systemet kan beräknas kosta år 2000.
För år 2025 beräknas kostnaderna för enbart garantipensionsdelen
uppgå till 12,5 miljarder kronor, dvs. en minskning i fasta priser i för-
hållande till år 2000 med 5,2 miljarder kronor. När det gäller de totala
kostnaderna för det reformerade och det nuvarande pensionssystemet,
beräknade som nettopension efter skatt, beräknas kostnaderna för det
reformerade pensionssystemet bli knappt 15 miljarder kronor lägre än
174
vad det nuvarande systemet skulle ha kostat år 2025 förutsatt en beräk- Prop. 1993/94:250
nad tillväxt på 1,5 % och 1994 års priser.
Beräkningarna avser ålderspension i form av inkomstrelaterad pension
och grundskydd. Däremot har hänsyn till efterlevandepension inte
tagits.
Det nya pensionssystemet medför att reglerna för bostadstillägg måste
anpassas till de nya pensionsnivåema. Förslaget till garantipension in-
nebär sådana förbättringar att behovet av bostadstillägg kommer att
minska jämfört med om oförändrade pensionsregler skulle gälla. Hur
stor denna besparing blir är beroende av hur de nya reglerna för bo-
stadstillägg kommer att utformas.
Regeringens förslag: Personer som är födda år 1934 eller tidigare
skall också fortsättningsvis få ålderspension beräknad helt enligt hit-
tillsvarande regelsystem. Personer som är födda år 1954 eller senare
skall få ålderspension beräknad helt enligt de nya reglerna. Personer
som är födda åren 1935 - 1953 skall omfattas av de reformerade
reglerna i varierande utsträckning enligt en metod för 20-delsinfas-
ning. Denna innebär att en del av ålderspensionen - som är större ju
yngre personen i fråga är vid ikraftträdandet - beräknas enligt det
reformerade regelsystemet medan resterande del av pensionen beräk-
nas enligt hittillsvarande regelsystem. För dem som omfattas av 20-
delsinfasningen beräknas en hel ålderspension enligt de reformerade
reglerna och en hel sådan pension enligt det hittillsvarande regelsys-
temet. Därefter beräknas relevant antal 20-delar enligt respektive
regelsystem, och summan av dessa 20-delar utgör den utgående
ålderspensionen. Den del som härrör från nuvarande regelsystem
räknas i förekommande fall om vid civilståndsändring.
Pensionsrätt som intjänas av personer som är födda åren
1935 - 1953 för år efter det då de fyllt 64 år tillgodoräknas - utan
hinder av huvudregeln om 20-delsinfasning - fullt ut inom det refor-
merade regelsystemet.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens förslag. Pensionsarbetsgruppen föreslog emellertid att per-
soner som är födda åren 1935 - 1953 för år efter det då de fyllt 64 år
skulle tillgodoräknas pensionsrätt - och erlägga avgifter - enbart inom
det reformerade pensionssystemet och att denna rätt därigenom skulle
bli av betydelse enbart såvitt gäller relevant antal 20-delar.
175
Remissinstanserna: De av arbetsgruppen föreslagna övergångslös-
ningama tillstyrks eller lämnas utan erinran uttryckligen av det över-
vägande antalet remissinstanser. Flera menar att dessa utgör en rimlig
avvägning och möjliggör en mjuk och smidig övergång. Till denna
grupp hör bl.a. Riksförsäkringsverket (RFV), Försäkringsöverdom-
stolen, LO, PRO och SSU.
RFV konstaterar att övergångsproblematiken har flera dimensioner.
Sett ur principiell synvinkel är det otvetydigt så att det krävs en lång
övergångstid för att inte omintetgöra övergångsgenerationens möjlig-
heter till planering eller resultatet av en gjord planering och för att inte
bryta utställda pensionslöften. Vid en samhällsekonomisk syn på över-
gångsreglerna gäller det att samtidigt se till att kostnaderna för över-
gången hålls nere. För att få en rimlig och trovärdig övergångslösning
måste dessa motstridiga intressen balanseras. En lång övergångstid
kommer att innebära att de äldre förvärvsarbetandes pensioner påverkas
i mycket liten utsträckning. Detta kan man hävda vara rättvist, eftersom
de inte kan ändra på beslut som är tagna i förfluten tid. Vid en låg till-
växt, som bedöms som det mest sannolika alternativet, kommer emeller-
tid en lång övergångstid att ge de yngre förvärvsarbetande en propor-
tionellt större minskning av pensionerna jämfört med det nuvarande
systemet. Innebörden av detta är enligt RFV att en längre övergångstid
medför att det är de yngre generationerna som får bära en större del av
bördan av att pensionssystemet skall bära sig på sikt. RFV, som också
redovisar resultatet av utförda beräkningar, drar mot denna bakgrund
slutsatsen att arbetsgruppens förslag till övergångsreglering ger en
balans mellan individers intresse av att givna förutsättningar inte ändras
och de samhällsekonomiska kraven.
Förslaget tillstyrks också av Hovrätten för Nedre Norrland, som sär-
skilt framhåller att de föreslagna lösningarna inte förefaller förorsaka
rättsförluster för medborgarna.
Mer eller mindre negativa till de föreslagna övergångslösningama är
TCO, SACO och Socialdemokratiska kvinnoförbundet.
TCO finner övergångsreglerna otillfredsställande och anser att de
behöver förbättras. TCO menar att övergångsreglerna i vissa fall kan
slå ganska hårt och att det sker för människor som är i den åldern att de
inte längre nämnvärt kan påverka sitt pensionsskydd. Särskilt angeläget
för TCO är att pensionsrätt skall kunna tillgodoräknas också för studier
i förfluten tid.
SACO kräver att övergångsperioden förlängs med fem år på så sätt att
personer som är 55 år och äldre vid övergången får pension helt enligt
nuvarande system. Personer som är mellan 35 och 54 år går successivt
över till det nya systemet i enlighet med arbetsgruppens förslag. Per-
soner yngre än 35 år får sin pension beräknad helt enligt de nya reg-
lerna.
Socialdemokratiska kvinnoförbundet finner en översyn av övergångs-
reglerna befogad med hänsyn till situationen för kvinnor i 40 - 50-års-
åldem.
Prop. 1993/94:250
176
Förslaget till 20-delsinfasning och avgränsningen av olika åldersgrup-
pers pensionsrätt tillstyrks uttryckligen av PRO.
Viss tveksamhet till förslaget uttalas av Statens arbetsgivarverk (SAV),
som anser att det kan finnas skäl att låta det nya systemet slå igenom
först för senare åldersgrupper än vad Pensionsarbetsgruppen tänkt sig,
men då möjligen i snabbare takt.
Landstingsförbundet pekar på att arbetstagare som nu uppbär förtids-
pension när de fyller 65 år, kommer att få en avtalspension utifrån det
avtal som var gällande då arbetstagaren lämnade sin anställning. Denna
avtalspension utgår i form av en bruttopension. Landstingsförbundet
förutsätter att dessa individer kommer att omfattas av övergångsregler
så att den allmänna pensionen även fortsättningsvis utges enligt dagens
allmänna pensionssystem.
Statens löne- och pensionsverk (SPV) ställer sig tveksamt till pensions-
reformens övergångsregler, principiellt och av rättviseskäl eftersom ett
stort antal individer kommer att drabbas av försämringar på grund av
ändrade spelregler. Alternativ till 20-delsinfasningen borde därför ha
utretts.
Skälen för regeringens förslag: Enligt den allmänna syn på över-
gången till ett reformerat system som redovisats i avsnitt 4.9 är det vår
bedömning att det reformerade systemet inte skall beröra dem som är
födda år 1934 eller tidigare. Personer som redan i dag är ålderspensio-
närer och andra som är födda år 1934 eller tidigare kommer alltså även
framgent att få sina inkomstrelaterade pensioner beräknade helt enligt
det hittillsvarande systemet. Vidare kommer de som är födda år 1954
eller senare att omfattas helt av de reformerade reglerna. Mellangene-
rationen däremot, de som är födda åren 1935 - 1953, kommer att om-
fattas av både hittillsvarande och reformerade regler.
Den övergångslösning som Pensionsarbetsgruppen stannat för är en
s.k. 20-delsinfasning. Den innebär att personer födda åren 1935 - 1953
kommer att få vissa 20-delar av sin pension - i glidande skala - beräk-
nad enligt det reformerade systemet och resterande 20-delar beräknad
enligt det hittillsvarande systemet. Hur många 20-delar från respektive
system som skall utgå är beroende av individens födelseår. De yngsta i
mellangenerationen - personer som är födda år 1953 - kommer sålunda
att få 19/20 av sin pension beräknad enligt det reformerade regelsyste-
met och 1/20 av pensionen beräknad med tillämpning av hittillsvarande
regler för folkpension och ATP medan en person som är född året dess-
förinnan, år 1952, kommer att få 18/20 av pensionen beräknad enligt
reformerade regler och 2/20 beräknad enligt hittillsvarande regler, osv.
De äldsta i mellangenerationen kommer därmed att få en mycket liten
del av sin pension beräknad enligt det reformerade systemet.
Med denna övergångslösning måste för mellangenerationen pensions-
rättigheter fastställas enligt både det hittillsvarande och det reformerade
pensionssystemet och detta såväl för vid ikraftträdandet förfluten tid
som för framtiden. Parallella pensionsregister måste alltså föras.
20-delsinfasningen innebär att den första årliga pensionen vid ålders-
pensioneringen (begynnelsepensionen) för dessa personer måste beräk-
Prop. 1993/94:250
177
12 Riksdagen 1993/94. 1 samt. Nr 250
nas dels enligt de hittillsvarande reglerna på de pensionsrättigheter som
finns registrerade i ATP-registret, dels enligt de reformerade reglerna
på de pensionsrättigheter som finns registrerade inom det reformerade
systemet. Såvitt avser det reformerade systemet beräknas i detta skede
endast pension som kommer att utfalla från fördelningssystemet.
Den begynnelsepension som räknas fram för respektive system skall
därvid utgöra hela den pension som skulle ha utgått om endast det syste-
met hade varit tillämpligt. Det betyder bl.a. att pensionen i respektive
system beräknas enligt de regler som där gäller vid olika åldrar.
Några remissinstanser anser att de av Pensionsarbetsgruppen före-
slagna övergångsbestämmelserna slår för hårt och att de därför måste
göras generösare. Vid valet av övergångslösning gör sig dock mot-
stridiga intressen gällande. Å ena sidan är det från samhällsekonomiska
synpunkter samt med hänsyn till kommande generationer och de per-
soner som i dag är förhållandevis unga angeläget inte bara att det refor-
merade regelsystemet träder i kraft så snart som möjligt utan också att
dess effekter blir märkbara inom den närmaste framtiden. En över-
gångsreglering som skjuter det faktiska genomslaget av ålderspensions-
reformen alltför långt på framtiden är således inte godtagbar. Å andra
sidan kan det vara väsentligt för dem som redan är ålderspensionärer
och för dem som har ett långt förvärvsliv bakom sig att de åtaganden
som har gjorts inom det hittillsvarande systemet uppfylls i så stor ut-
sträckning som möjligt. Med den sistnämnda utgångspunkten kan det
alltså vara motiverat att genomslaget fördröjs, åtminstone något. Vi
anser att Pensionsarbetsgruppens förslag är välavvägt och på ett rimligt
sätt tillgodoser de skilda intressena och föreslår alltså en övergångs-
reglering i form av en 20-delsinfasning.
Den inkomstrelaterade begynnelsepensionen från det reformerade pen-
sionssystemet grundar sig på pensionsrätt som intjänats på i princip alla
ditintills förvärvade inkomster m.m. Inom det hittillsvarande systemet
baseras däremot den inkomstrelaterade pensionen (ATP-pensionen) bara
på ditintills intjänade inkomster över ett basbelopp medan folkpensionen
utgör kompensationen för det första basbeloppets inkomster. För att de
inkomstrelaterade begynnelsepensionema från respektive system skall
vara jämförbara måste därför, för det hittillsvarande systemets del, sum-
man av folkpensionen och den årliga ATP-pensionen vara den relevanta
uppgiften.
Folkpensionen utgår med högre belopp till ensamstående än till gifta
(96 % av basbeloppet minskat med 2 % till ensamstående och 78,5 %
av basbeloppet minskat med 2 % till gifta sammanlevande). Vid beräk-
ningen av begynnelsepensionen från det hittillsvarande systemet får
därmed civilstånd och sammanlevnad en viss betydelse.
När begynnelsepensionen från respektive system sålunda är fastställd
utgår som faktisk pension summan av vissa kvotdelar av årspensionen
från det hittillsvarande systemet och av vissa kvotdelar av årspensionen
från det reformerade pensionssystemet.
Att pensionen för dem som omfattas av 20-delsinfasningen kommer att
härröra både från det hittillsvarande och från det reformerade pensions-
Prop. 1993/94:250
178
systemet betyder naturligtvis inte att de två pensionsdelama kan ses som
separerade enheter. Den som exempelvis vill göra helt förtida eller upp-
skjutet uttag måste således göra det såvitt avser den totala pension som
kvotdelsberäkningen ger upphov till och den som enbart vill ta ut par-
tiell pension måste på samma sätt ta ut en andel av hela den kvotdels-
beräknade pensionen.
Under åren efter det att ålderspensionen har börjat utges kan inträffa
förändringar i den pensionsberättigades civilstånd och samlevnadsförhål-
landen. Som framgått har dessa förhållanden betydelse för den del av
pensionen som härrör från det hittillsvarande systemet och som utgör
folkpensionsdelen därav. Med hänsyn härtill måste i förekommande fall
göras en omräkning framöver av en utgående kvotdelsberäknad pension.
En omräkning kan också behöva göras av pensioner som utges - helt
eller delvis - från det reformerade pensionssystemet i enlighet med de
generella regler som föreslås gälla där för beaktande av tillkommande
pensionsrättigheter som har intjänats efter tidpunkten för uttag av ålder-
spension.
För pensioner som utges enligt det nuvarande pensionssystemet gäller
att pensionsrätt endast kan intjänas t.o.m. året innan en försäkrad fyller
65 år. Inkomster därefter är inte avgiftsgrundande och resulterar inte
heller i högre ATP. Pensionsarbetsgruppen har därför föreslagit att
motsvarande skall gälla även för personer som omfattas av 20-delsin-
fasningen för de kvotdelar som avser pension enligt det nuvarande
systemet. Som en konsekvens härav skulle enligt förslaget avgift bara
betalas i förhållande till antalet kvotdelar i det nya systemet och följakt-
ligen skulle pensionen därmed höjas i förhållande till samma antal kvot-
delar.
En sådan ordning har emellertid den nackdelen att den eftersträvade
stimulansen till förvärvsarbete efter det år då den försäkrade fyller 64 år
blir begränsad fram till dess att alla födelseårgångar som omfattas av
20-delsinfasningen har pensionerats. Kritik har också framförts under
remissbehandlingen, eftersom differentierade pensionsavgifter skulle
medföra stora administrativa problem.
Vi föreslår därför att hel ålderspensionsavgift tas ut efter det år som
64 års ålder har uppnåtts även för personer som är födda åren 1935 -
1953 och att den pension som tjänas in på detta sätt betalas ut utan
kvotdelsreducering. För inkomster efter 64 års ålder intjänas alltså
pension helt enligt det reformerade systemet, även av personer som är
födda åren 1935 - 1953.
Prop. 1993/94:250
179
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Personer som omfattas av 20-delsinfasningen,
dvs. födda åren 1935 - 1953, skall genom en särskild garantiregel
tillförsäkras rätt att alltid få en inkomstrelaterad pension som stor-
leksmässigt motsvarar den folk- och tilläggspension som de skulle ha
erhållit om de vid ingången av år 1995 hade varit 65 år och pensio-
nen hade beräknats helt enligt nuvarande regelsystem och på grund-
val av de pensionsrättigheter som intjänats fram t.o.m. år 1994. Den
enligt denna särskilda garantiregel beräknade ålderspensionen räknas
upp med prisindex till 65 års ålder. Då görs en jämförelse mellan
pensionen enligt garantiregeln och den pension som blir följden av
20-delsinfasningen. Om den sistnämnda pensionen är lägre än
ålderspensionen enligt den särskilda garantiregeln, utges ett tillägg
upp till den sistnämnda nivån.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Den föreslagna särskilda garantiregeln tillstyrks
uttryckligen av PRO.
TCO anser att den föreslagna särskilda garantiregeln inte är tillräcklig
och föreslår därför en kompletterande garantiregel av innebörd att pen-
sion enligt övergångsreglerna inte får avvika mer än t.ex. 5 % från vad
ATP-systemet skulle ha gett den som är 50 år vid övergångstillfället.
För yngre kan en successivt ökande avvikelse accepteras.
Skälen för regeringens förslag: Med den föreslagna 20-delsinfas-
ningen kan i en del fall inträffa att personer i övergångsgruppema vid
ålderspensioneringen får en lägre inkomstrelaterad pension än den som
hade utgått om de vid ingången av år 1995 hade varit 65 år och då hade
gått i pension enligt de hittillsvarande reglerna och fått pensionen be-
räknad på de fram till dess intjänade pensionsrättigheterna inom dagens
ATP-system. Detta skulle främst kunna gälla äldre personer som har
dragit full nytta av 15- och 30-årsreglema i det hittillsvarande systemet
men som har ett förvärvsmönster som inte ger motsvarande pensionsut-
fall inom det reformerade systemet.
Detta är inte en acceptabel konsekvens av övergångsregleringen och vi
föreslår därför, i enlighet med Pensionsarbetsgruppens förslag, en sär-
skild övergångsregel av innebörd att personer som är födda åren 1935 -
1953 alltid skall garanteras minst den ålderspension som skulle ha utgått
om pensionen hade beräknats enligt nuvarande regler vid ingången av år
1995 och på de pensionsrättigheter som intjänats fram till dess.
Förslaget innebär alltså att det per utgången av år 1994 räknas fram
en ATP-pension enligt de hittillsvarande reglerna för beräkning av
ålderspension inom ATP-systemet som om den försäkrade då var 65 år
gammal. I enlighet med vad som gäller allmänt för ATP krävs för till-
lämpning av regeln att ATP-poäng tillgodoräknats för minst tre år fram
180
t.o.m. år 1994. Vid tillämpning av 30-årsregeln tas hänsyn enbart till
det antal år för vilka pensionspoäng tillgodoräknats t.o.m. år 1994.
ATP-pensionen reduceras således vid felande antal år. På motsvarande
sätt beaktas vid tillämpning av 15-årsregeln enbart pensionspoängen
fram t.o.m. år 1994. Det är medeltalet av de 15 bästa poängåren dess-
förinnan som är avgörande.
Dessutom innebär den föreslagna särskilda garantiregeln att det också
får beräknas en ålderspension från folkpensioneringen, som motsvarar
den folkpension som skulle kunna sägas vara intjänad fram t.o.m. år
1994. Syftet härmed är enbart att komplettera ATP-beräkningen för att
ge en motsvarande garanti för inkomstdelar under ett basbelopp olika
år, inte att ge någon garanti om ett visst grundskydd i egentlig bemär-
kelse. Behov av grundskydd tillgodoses genom andra regler såväl i det
reformerade pensionssystemet som under övergångstiden. Med hänsyn
härtill föreslår vi att rätt skall föreligga till en lika stor andel av en
oavkortad folkpension - varmed avses enbart den egentliga grundpensio-
nen och inte t.ex. pensionstillskott - som motsvarar det antal år för
vilka den försäkrade tillgodoräknats ATP-poäng. Om denne har intjänat
ATP-poäng under minst 30 år utges således oavkortad folkpension
enligt den särskilda garantiregeln medan den i annat fall reduceras med
det antal 30-delar som felar.
Den årliga ålderspension som blir resultatet av denna beräkning ut-
trycks som en basbeloppsfaktor och kommer alltså att framöver vara
oförändrad i förhållande till det allmänna penningvärdets förändringar.
Ålderspension skall således utges enligt denna särskilda garantiregel
för det fall att summan av den årliga folkpensionen och ATP-pensionen
per ingången av år 1995, uppräknad med prisindex till 65 års ålder och
såvitt avser folkpensionsdelen justerad med hänsyn till civilstånd och
sammanlevnad vid denna tidpunkt, blir större än den årliga inkomstrela-
terade pension som blir följden av de föreslagna huvudreglerna för
övergångsbestämmelserna, dvs. 20-delsinfasningen. Garantiregelspensio-
nen måste alltså beräknas för varje individ i de aktuella åldrarna och
jämföras med den pension som 20-delsinfasningen ger upphov till.
Vid jämförelsen beaktas enbart ålderspension från den inkomstrelate-
rade ålderspensioneringen och tas inte hänsyn till eventuellt tillägg från
garantipensionssystemet. Huruvida sådant tillägg kan komma i fråga
bedöms först efter det att jämförelsen gjorts och en inkomstrelaterad
pension sålunda fastställts enligt principen om bästa utfall.
Pension enligt den särskilda garantiregeln skall enligt vårt förslag, i
linje med vad som föreslås gälla som huvudregel för garantipensionen,
inte i något fall betalas ut före 65 års ålder. Det är alltså först vid 65
års ålder som den beskrivna jämförelsen skall göras och pension enligt
den särskilda garantiregeln - i förekommande fall - kan betalas ut.
Detta kommer för den som går i ålderspension före 65 års ålder att
betyda att den jämförelse som senare skall äga rum kommer att göras
mellan å ena sidan utfallet av den särskilda garantiregeln och å andra
sidan den pension som hade blivit resultatet av 20-delsinfasningen om
personen i fråga hade tagit ut ålderspension först vid 65 års ålder.
Prop. 1993/94:250
181
För tillämpning av den särskilda garantiregeln skall alltså på detta sätt Prop. 1993/94:250
alltid göras en beräkning vid fyllda 65 år. Vid denna tidpunkt beräknas
utfallet enligt denna regel och utfallet enligt 20-delsinfasningen. I den
mån den särskilda garantiregeln ger ett mer förmånligt resultat har den
försäkrade rätt till ett tillägg till sin inkomstrelaterade ålderspension.
Detta anses i sin helhet vara att hänföra till pension enligt hittillsvarande
regelsystem. Tillägget ligger för framtiden fast och räknas inte om
exempelvis vid förändring av civilstånd. Beloppet behandlas framöver
fullt ut som en del av ålderspensionen enligt hittillsvarande regler och
räknas på samma sätt som denna upp framgent med pris- och följsam-
hetsindex.
Enligt de regler som gäller för beräkning av pension från det hit-
tillsvarande systemet vid uppskjutet uttag, dvs. vid uttag av pension
efter 65 års ålder, ökas pensionen för varje månads fördröjning genom
att den skrivs upp med en särskild uppräkningsfaktor. Dessa regler för
uppräkning vid uppskjutet uttag kommer följaktligen också att bli til-
lämpliga för den del av pensionen enligt hittillsvarande regler som ut-
görs av ett tillägg till följd av den särskilda garantiregeln.
Regeringens förslag: I det reformerade ålderspensionssystemet skall
pensionsgrundande inkomst för tid före ikraftträdandet tillgodoräknas
på grundval av den pensionspoäng för ATP - med tillägg för en
poäng - som registrerats i ATP-poängregistret. Inkomster som under
ett år i förfluten tid understigit ett basbelopp liksom inkomster under
1950-talet grundar inte pensionsrätt i det nya regelsystemet. Social-
försäkringsersättningar m.m. som utgetts i förfluten tid grundar rätt
till pension i det reformerade systemet i den mån de varit pensions-
grundande för ATP.
Pensionsrätt för förfluten tid skall beräknas i anslutning till det nya
regelsystemets ikraftträdande. Pensionsrätt som i det reformerade
pensionssystemet tillgodoräknas för år i förfluten tid räknas upp med
PGI-index fr.o.m. det året. För tid före ikraftträdandet tillgodorä-
knas pensionsrätt under olika år högst med ett belopp som motsvarar
ATP-taket för respektive år. Någon övre gräns för de intjänade pen-
sionsrättigheternas tillväxt genom indexeringen skall inte finnas.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Det redovisade förslaget tillstyrks av PRO.
Lantbrukarnas riksförbund (LRF) menar att det bör övervägas en
ordning av innebörd att den som kan förete bevis på inkomster under ett
basbelopp under ett år i förfluten tid bör få räkna dem sig till godo som
pensionsgrundande. Riksskatteverket påpekar att det inte ens genom
manuell genomgång av skattelängderna kan tas fram pensionsgrundande
182
belopp under ett basbelopp, eftersom längderna inte är tillräckligt speci-
ficerade.
LRF erinrar om att rätten för egenföretagare att dela inkomst mellan
makar tillkom först i början av 1970-talet. Med hänvisning härtill före-
slår LRF att pensionspoängsbeloppen för aktuella år frivilligt bör få
delas mellan makar.
Skälen för regeringens förslag: En konsekvens av den övergångs-
reglering som vi föreslår för utformningen av ålderspensionssystemet är
att personer i övergångsgenerationema som före ikraftträdandet har
tjänat in pensionsrätt enligt nuvarande regler kommer att beröras av det
reformerade pensionssystemet. Detsamma gäller de åldersgrupper som
skall omfattas fullt ut av det nya regelsystemet. Eftersom dessa personer
måste kunna tillgodoräknas pensionsrätt för tid före ikraftträdandet finns
det ett behov av övergångsregler som gör det möjligt att i pensionshän-
seende ta hänsyn till inkomster för tid före ikraftträdandet.
Premiereservdelen inom det reformerade systemet, avses som redo-
visats i avsnitt 6, få betydelse endast för framtida pensionsrättigheter.
Det kan nämligen inte komma i fråga att faktiskt fondera pensionsmedel
för förfluten tid, som om premiereservsystemet hela tiden hade funnits.
Detta betyder att pensionsrätt för förfluten tid kommer att tillgodoräknas
endast inom ramen för fördelningssystemet och där till hela den för
förfluten tid tänkta ålderspensionsavgiften, 18,5 %. Därmed föreligger
behov av särregler för retroaktivt tillgodoräknande av pensionsrätt
endast inom fördelningssystemet.
Allmänt sett bör det inte innebära några särskilda svårigheter att över-
sätta uppgifter om intjänad ATP-poäng till pensionsrättigheter för för-
fluten tid inom det reformerade pensionssystemet. Den registrerade
ATP-poängen för ett visst år, med tillägg för en poäng för att kompen-
sera för det basbeloppsavdrag som har gjorts, kan på ett enkelt sätt
räknas tillbaka till de inkomster som de ursprungligen grundar sig på
och som i sin tur kommer att utgöra den pensionsgrundande inkomsten
inom det reformerade pensionssystemet. Detta betyder att pensionsgrun-
dande i det reformerade systemet blir inte bara förvärvsinkomster för
förfluten tid utan också olika social försäkringsersättningar m.m. som
sjukpenning och arbetslöshetsersättning i den mån och för den tid de
varit pensionsgrundande för ATP enligt den hittillsvarande ordningen.
Förslaget innebär vidare - vilket vi anser vara motiverat - att inkom-
ster för förfluten tid överstigande förmånstaket i det hittillsvarande
systemet, 7,5 basbelopp, inte kommer att grunda pensionsrätt i det
reformerade systemet.
Ur Riksförsäkringsverkets register över intjänad ATP-poäng kan
emellertid inte hämtas uppgifter om årsinkomster om ett basbelopp eller
lägre. Detta är följden av att det första basbeloppet av en årsinkomst
inte är pensionsgrundande inom det nuvarande ATP-systemet. Om såda-
na mycket låga årsinkomster i förfluten tid skulle kunna grunda pen-
sionsrätt inom det reformerade pensionssystemet, skulle det bli nöd-
vändigt att uppgifter härom införskaffades från andra register eller från
den berörda individen. Önskvärt skulle ha varit att Riksskatteverket
Prop. 1993/94:250
183
eller någon annan myndighet kunde hämta in de aktuella uppgifterna
utan att individen behövde engageras. Detta skulle emellertid vara prak-
tiskt ogenomförbart.
Pensionsarbetsgruppen har efter att ha övervägt ett antal olika alterna-
tiv kommit till slutsatsen att det inte fmns någon rimlig möjlighet att
för förfluten tid beakta belopp ej överstigande ett basbelopp som pen-
sionsgrundande inom det reformerade pensionssystemet. Vi delar arbets-
gruppens uppfattning i denna del och vi är därför inte beredda att före-
slå någon särreglering i detta avseende. Enligt vår uppfattning behöver
emellertid detta inte ha någon egentlig betydelse för individens reella
pensionsutfall, vilket naturligtvis utgör ett väsentligt motiv för vårt ställ-
ningstagande i denna fråga. För de allra flesta med inkomster under ett
visst år har inkomsten överstigit ett basbelopp. 20-delsinfasningen för
övergångsgenerationema medför också att det reformerade pensions-
systemet får ett begränsat genomslag för deras del. Sannolikt är det
mycket få som haft så låga inkomster som de nu aktuella under mer än
enstaka år.
Ett annat problem avser inkomster intjänade under 1950-talet. Riksför-
säkringsverkets register över intjänade ATP-poäng började föras först år
1960, då ATP-systemet infördes. Pensionsgrundande inkomst för åren
under 1950-talet kan alltså inte föras in i det reformerade pensionssyste-
met genom en omräkning av registrerade ATP-poäng. Betydelsen av
dessa inkomster för pensionsutfallet från det reformerade systemet är
emellertid begränsad. Eftersom pensionsrätt inte kan intjänas före 16 års
ålder, kan det endast för personer födda år 1943 eller tidigare vara i
och för sig möjligt att få något utbyte i pensionshänseende av sådana in-
komster. Av dessa är det bara de som är födda år 1935 eller senare som
över huvud taget berörs av de reformerade reglerna. Inkomster under
1950-talet har således ingen betydelse för pensionsutfallet för andra än
dem som är födda under åren 1935 - 1943. 20-delsinfasningen innebär
för dessa åldersgrupper att deras pension till stor del kommer att beräk-
nas enligt de hittillsvarande reglerna, där avsaknaden av uppgifter om
1950-talsinkomstema inte spelar någon roll.
Betydelsen av inkomsterna under 1950-talet för pensionsutfallet från
det reformerade pensionssystemet är således begränsad. Det avgörande
problemet är emellertid i detta avseende detsamma som när det gäller
inkomster ej överstigande ett basbelopp för förfluten tid. Några databe-
arbetade register med de behövliga uppgifterna fmns inte. Vi har därför
i likhet med Pensionsarbetsgruppen inte funnit någon rimlig lösning som
kan möjliggöra tillgodoräknande av pensionsrätt inom det reformerade
pensionssystemet för inkomster under 1950-talet.
I överenstämmelse med vad som föreslås beträffande förvärvsin-
komster m.m. delar vi Pensionsarbetsgruppens mening att inte heller
bamårsrätt skall kunna tillgodoräknas för tid före år 1960. Såvitt avser
bamårsrätt för förfluten tid har tidigare framhållits att detta är en fråga
som är förenad med betydande praktiska problem. Vi har därför också
anfört att denna fråga måste beredas ytterligare innan något slutligt
förslag till tekniskt lösning kan läggas fram. Detta ställningstagande
Prop. 1993/94:250
184
innebär då också att några förslag till preciserade regler för övergångs-
lösning i denna del inte kan läggas fram på nuvarande stadium.
Flertalet socialförsäkringsersättningar och motsvarande förmåner
kommer i enlighet med vad som hittills har gällt även framöver att vara
pensionsgrundande inom det reformerade systemet till sina faktiska
belopp.
De socialförsäkringsersättningar, m.m. som i dag är pensionsgrundan-
de för ATP har inte alla grundat pensionsrätt ända sedan år 1960 utan
regler härför har införts successivt under årens lopp. Sålunda blev
exempelvis sjukpenning, arbetslöshetsersättning och många andra ersätt-
ningsformer pensionsgrundande först vid mitten av 1970-talet. Andra
ersättningsformer har tillkommit eller har blivit pensionsgrundande vid
senare tidpunkter. Något administrativt sett fungerande förfarande för
att i efterhand ge pensionsrätt till det faktiska beloppet för en ersättning
som inte var pensionsgrundande när den utgavs under ett aktuellt år i
förfluten tid föreligger inte. Vi delar därför Pensionsarbetsgruppens
bedömning att för socialförsäkringsersättningar m.m. kan pensionsrätt
avseende förfluten tid tillgodoräknas enbart i den utsträckning som ersättningen-
varit pensionsgrundande för ATP.
Värnpliktstjänstgöring, m.m som ägt rum i förfluten tid skall enligt
vårt förslag inte grunda pensionsrätt. Inte heller föreslår vi att pensions-
rätt för studier skall tillgodoräknas för förfluten tid. Som kommer att
redovisas i avsnitt 14 kan dock särskilda regler komma att gälla av-
seende pensionsrätt för värnpliktstjänstgöring och studier under år 1995.
Beräkningen av pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet
för förfluten tid bör göras i anslutning till ikraftträdandet och resultatet
av beräkningen i möjligaste mån meddelas de berörda. I fall då dessa
har uppfattningen att något fel begåtts, vilket främst torde kunna inträffa
när det gäller bamårsrätten, bör de inom en begränsad tid efter ikraft-
trädandet kunna få frågan prövad. Därefter bör ändring inte kunna ske.
I det föregående har vi redovisat hur den pensionsgrundande inkomst-
en inkl, bamårsrätten för varje år före ikraftträdandet bör fastställas.
När denna har fastställts för vart år för sig, skall pensionskontot inom
fördelningssystemet tillföras ett belopp som motsvarar ålderspension-
savgiften, 18,5 %, av den pensionsgrundande inkomsten. Den där
bokförda avgiften utgör värdet av pensionsrättigheterna för det aktuella
året. Även för förfluten tid måste pensionsrättigheterna därefter räknas
upp med ett index och hänsyn tas till taket inom pensionssystemet.
Pensionsrättigheterna inom den allmänna ålderspensioneringens fördel-
ningssystem skall enligt förslaget till reformerade regler löneindexeras
genom att uppräknas med ett PGI-index. Som utvecklats i avsnitt 5.8
får senare avgöras vilken metod som skall användas för att fastställa
detta index.
Löneindexeringen av intjänade pensionsrättigheter skall enligt förslaget
avse inte endast pensionsrättigheter intjänade efter ikraftträdandet av det
reformerade pensionssystemet utan också de pensionsrättigheter som här
behandlas, dvs. de som intjänats före ikraftträdandet.
Prop. 1993/94:250
185
Löneindex för förfluten tid kan dock komina att skilja sig från vad
som kommer att gälla för framtiden. För förfluten tid fmns inte möjlig-
heten att låta inkomstdelar ovanför förmånstaket påverka index. Inte
heller fmns möjligheten att vid fastställande av index för förfluten tid ta
hänsyn till inkomster om högst ett basbelopp under ett år. Förklaringen
härtill är att ATP-poängregistret, som måste utgöra grund för den retro-
aktiva indexeringen, inte innehåller uppgift om annat än pensionsgrun-
dande inkomster och intjänade ATP-poäng.
Pensionsrätt inom det reformerade pensionssystemet kommer, på
motsvarande sätt som gäller inom det nuvarande systemet, inte att kun-
na intjänas för inkomster överstigande pensionssystemets tak. I enlighet
med vad Pensionsarbetsgruppen föreslagit avses taket på intjänandesidan
inom det reformerade pensionssystemet för förfluten tid bestämmas till
7,5 prisbasbelopp. Med en uppräkning för förfluten tid av intjänade
pensionsrättigheter i takt med inkomstutvecklingen, genom anknytningen
till PGI-index, kommer alltså för förfluten tid värdet av före ikraftträ-
dandet intjänade pensionsrättigheter att växa år för år i förhållande till
det under samma tid prisindexerade taket. Detta innebär också att pen-
sionsrätt för höga inkomster under exempelvis 1960- och 1970-talen
kommer att få större betydelse för pensionsutfallet än pensionsrätt för
inkomster under 1980-talet, eftersom pensionsrätten för de tidigare in-
komsterna räknas upp med ganska höga uppräkningstal under en mycket
lång tid och därigenom kommer att växa väsentligt och motsvara en
pensionsrätt på 1980-talet som legat betydligt över taket då.
Konsekvenserna av att taket på intjänandesidan i det reformerade
systemet bestäms i prisbasbelopp för förfluten tid måste godtas. De
alternativa lösningar som skulle kunna vara möjliga - löneindexering av
taket på intjänandesidan även för förfluten tid respektive införande av
ett tak för uppräkningen av pensionsrättigheter intjänade före ikraftträ-
dandet - får båda anses vara förknippade med större nackdelar.
Prop. 1993/94:250
186
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Det nuvarande grundskyddet i form av folk-
pension och pensionstillskott skall vid ingången av år 2000 för dem
som är födda år 1934 eller tidigare ersättas med en övergångsvis
gällande garantipension samtidigt som de särskilda skattereglerna för
pensionärer avskaffas. Alla utgående ålderspensioner omräknas då
till en beskattad garantipension. Denna övergångsvisa garantipension
skall konstrueras på ett sådant sätt att i princip ingen pensionär får
ett lägre nettoutfall än med nuvarande regler.
Pensionen skall utformas med utgångspunkt i att summan av ut-
gående folkpension och ATP-pension definieras som en s.k. intjänad
pensionsrätt. Pensionärer med en sålunda definierad intjänad pen-
sionsrätt upp till 3,0 basbelopp erhåller en övergångsvis garantipen-
sion med utgångspunkt i en basnivå som är 2,1 basbelopp för en-
samstående och 1,87 basbelopp för gift pensionär samt med tillägg
av varierande storlek i tre olika intervall beroende på den intjänade
pensionsrättens nivå.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Pensionsarbetsgruppens förslag om en övergångs-
vis garantipension fr.o.m. år 2000 för beståndet av pensionärer till-
styrks eller lämnas utan invändningar av huvuddelen av remissinstan-
serna. PRO är uttalat positiv men menar att förslaget bör kunna genom-
föras redan fr.o.m. år 1997. Förslaget vinner anslutning också hos
Sveriges Pensionärsförbund (SPF), som föreslår ett genomförande redan
fr.o.m. år 1996. SPF föreslår dessutom en högre nivå på garantipen-
sionen och menar att den bör bestämmas till lägst 2,5 basbelopp för en-
samstående och lägst 1,91 basbelopp för gifta pensionärer.
Skälen för regeringens förslag: Dagens grundskydd för ålderspensio-
närer i form av folkpension, pensionstillskott och det särskilda grundav-
draget för folkpensionärer vid beskattningen skall enligt vårt förslag
omvandlas till en särskild övergångsvis garantipension. Denna omvan-
dling skall äga rum vid ingången av år 2000. De som berörs av den
övergångsvisa garantipensionen är personer som inte alls skall omfattas
av det reformerade ålderspensionssystemet, dvs. de som är födda år
1934 eller tidigare.
En motsvarande omläggning bör genomföras även för personer som är
födda år 1935 eller senare och som uppbär förtidspension eller efter-
levandepension vid ingången av år 2000. Den närmare utformningen
såvitt gäller dessa pensionsformer får dock övervägas senare.
Huvudsyftet med förslaget är att fr.o.m. år 2000 få till stånd en lika-
behandling i full utsträckning av alla pensionärer med löntagare i be-
skattningshänseende. Med hänsyn härtill måste den övergångsvisa
garantipensionen - som skall beskattas - bestämmas till en väsentligt
187
högre nivå än dagens folkpension och pensionstillskott, och reglerna
utformas så att i princip ingen pensionär får ett sämre nettoutfall ekono-
miskt sett än vad de hade före omläggningen.
Ett par remissinstanser argumenterar för att den övergångsvisa
garantipensionen skall införas redan år 1996 eller 1997. Förslaget inne-
bär emellertid ekonomiska förbättringar för pensionärerna som ökar
statens kostnader. Med vårt samlade förslag till reformerat pensions-
system anser vi inte att det finns ekonomiskt utrymme att införa den
övergångsvisa garantipensionen förrän år 2000. Denna tidpunkt anser vi
också väl vald med tanke på att det blir först då som de första inkomst-
relaterade pensionerna enligt de reformerade reglerna kommer att be-
talas ut.
Den övergångsvisa garantipensionen föreslås få en basnivå för en
ensamstående ålderspensionär om 2,1 basbelopp vid hel pension. Vid en
intjänad pensionsrätt under 1,235 basbelopp läggs 5 % av denna ovanpå
garantibeloppet 2,1 basbelopp, vilket tekniskt sett innebär att basnivån
reduceras med 95 % i detta intervall. Vid intjänad pensionsrätt mellan
1,235 och 1,725 basbelopp ökar den totala pensionen med 15 % av den
del som överstiger 1,235 basbelopp, dvs. det görs en reduktion av bas-
nivån med 85 %. För den som har en intjänad pensionsrätt över
1,725 basbelopp, ökar den totala pensionen med 60 % av den pen-
sionsrätt som överstiger denna nivå, vilket i tekniskt hänseende innebär
att basnivån avräknas med 40 %. Vid högre inkomstrelaterad pension
än 3,0 basbelopp blir den övergångsvisa garantipensionen lika stor som
denna och något tillägg ges alltså inte från garantipensionssystemet.
Vad gäller övergångsvis garantipension till en pensionär vars make
också har pension föreslås att den skall få en basnivå om 1,87 basbe-
lopp. Vid en intjänad pensionsrätt under 1,0 basbelopp ökar den totala
pensionen med 5 % av denna. I intervallet mellan 1,0 och 1,55 basbe-
lopp ökar den totala pensionen med 15 % av den pensionsrätt som över-
stiger 1,0 basbelopp. För pensionsrätt som överstiger 1,55 men inte
2,681 basbelopp ökar den totala pensionen med 60 % av den del som
överstiger 1,55 basbelopp. Tekniskt betyder detta att basnivån i de
nämnda intervallen reduceras med 95, 85 respektive 40 %. Vid större
intjänad pensionsrätt än 2,681 basbelopp sammanfaller garantipensionen
med den inkomstrelaterade pensionen, och något tillägg ges inte från
garantipensionssystemet.
Det framtida garantipensionssystemet skall baseras bl.a. på den in-
komstrelaterade pension som tjänats in. De personer som redan är pen-
sionärer har dock pension beräknad efter dagens regler med folkpen-
sion, pensionstillskott och allmän tilläggspension. Pension enligt dessa
regler behöver därför tekniskt sett omvandlas till att gälla inkomstrelate-
rad pensionsrätt i sin helhet vid omläggningen år 2000. Omvandlingen
av pension beräknad enligt nuvarande regler föreslås ske genom att
folkpensionens grundbelopp plus ATP-pension sätts lika med inkomst-
relaterad pension enligt de nya principerna. Vad gäller pensionärer som
inte har någon ATP alls - dvs. bara har folkpension och pensionstill-
Prop. 1993/94:250
188
skott - innebär det förslag som redovisades av Pensionsarbetsgruppen
att den översatta pensionsrätten skall beräknas som lika med noll.
Med detta förslag uppstår dock en tröskeleffekt vid övergången från
en pensionsrätt bestående av folkpension plus noll kronor i ATP till en
pensionsrätt bestående av folkpension plus en krona i ATP vad beträffar
utfallet av garantipensionen. Den person som har en krona i ATP kom-
mer att få ett omotiverat stort belopp i garantipension jämfört med den
som inte har någon ATP alls. Denna tröskeleffekt bör elimineras. För
att åstadkomma detta kan särskilda kompletterande regler behöva in-
föras. Utformningen av dessa får övervägas under det fortsatta lagstift-
ningsarbetet.
På motsvarande sätt som för garantipensionen inom ramen för den
reformerade ålderspensioneringen skall den övergångsvisa garantipen-
sionen reduceras med hänsyn till inte bara ATP-pension och -< för dem
med någon tilläggspension - folkpension. Avräkning skall också göras
med beaktande av änkepension enligt äldre regler, avtalspensioner och
utländska inkomstrelaterade pensioner. Däremot skall garantipensionens
basnivå inte reduceras på grund av andra inkomster eller pensioner.
Enligt nuvarande regelsystem reduceras det särskilda grundavdraget
för folkpensionärer men inte pensionstillskott med hänsyn till avtalspen-
sioner. Förslaget att den övergångsvisa garantipensionen skall fullt ut
avräknas med beaktande av avtalspensioner skulle därför i vissa situa-
tioner kunna få till följd en sänkt disponibel inkomst för några pensio-
närer. Dessa effekter kan inte accepteras. Med hänsyn härtill bör under
den fortsatta beredningen övervägas att inom det övergångsvisa garanti-
pensionssystemets ram införa särskilda regler som förhindrar kon-
sekvenser av detta slag.
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Pris- och följsamhetsindexering skall införas
för ålderspensioner som beräknas helt eller delvis enligt nuvarande
regler.
Regeringens bedömning: Under den fortsatta beredningen får av-
göras vilken norm som skall väljas för indexeringen och tidpunkt för
ikraftträdande.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag. Arbetsgruppen har dessutom föreslagit att följsamhetsindexe-
ringen skall göras med utgångspunkt från en norm om 1,5 % årlig
realtillväxt samt redovisat förslag om att följsamhetsindexering skall
tillämpas fr.o.m. årsskiftet 2000 - 2001.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av TCO.
Förslaget avstyrks dock av PRO. Även Statspensionärernas Riksför-
bund ställer sig avvisande till förslaget.
189
Också Länsrätten i Uppsala anmäler tveksamhet mot förslaget. Läns- Prop. 1993/94:250
rätten befarar att den föreslagna metoden ger en alltför hög kompensa-
tion.
Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) uttalar sig allmänt sett för en
successiv nedjustering av förmånerna i nuvarande ATP-system under
t.ex. en 10-årsperiod. Det kan enligt SAF ske genom att förmånerna
inte följer prisutvecklingen fullt ut.
Skälen för regeringens förslag: Ett problem med dagens pensionssys-
tem är dess brist på följsamhet till den samhällsekonomiska utveckling-
en. Den ekonomiska tillväxten har stor betydelse för systemets finan-
siella stabilitet. Vid låg tillväxt i samhällsekonomin blir finansieringen
av pensionerna en större belastning för de aktiva än om tillväxten är
hög.
Att pensionerna blir förhållandevis kostsammare vid låg realekonomisk
tillväxt hänger samman med nuvarande ordning för pensionernas värde-
säkring. Såväl intjänade pensionsrättigheter som utgående pensioner
följer basbeloppet, dvs. de skrivs i princip upp i takt med prisutveck-
lingen och inte med inkomstutvecklingen. Vid fortgående allmän real-
lönetillväxt blir pensionerna således allt lägre i förhållande till de för-
värvsarbetandes inkomster.
Nuvarande ATP ger en hög begynnelsepension, som sedan är oför-
ändrad i fasta priser räknat. Om reallönetillväxten är låg eller helt
uteblir, växer pensioner och löner i huvudsakligen samma takt. Pen-
sionerna behåller då sitt relativa värde i förhållande till de aktivas löner.
I ett kortare perspektiv är pensionsutbetalningamas storlek oberoende av
tillväxttakten. Däremot blir lönesumman, dvs. underlaget för pensio-
nernas finansiering, mindre i fallet med nolltillväxt än om det förekom-
mit en viss reallönetillväxt, förutsatt att antalet förvärvsarbetande är
oförändrat. Vid låg eller ingen tillväxt i samhällsekonomin måste såle-
des pensionsavgiften höjas om avgiftsinkomsterna skall täcka utbetal-
ningarna. Om tillväxten uteblir en längre tid, tvingar den krympande
finansiella basen fram regeländringar som försämrar de utgående för-
månerna.
Enligt vad vi föreslår skall i det reformerade pensionssystemet den
inkomstrelaterade ålderspensionen utgöra en egen försäkringsgren och
finansieras med en fast avgift, som också grundar pensionsrätt inom
systemet. Detta kräver att pensionssystemet utformas så att det är följ-
samt i förhållande till den samhällsekonomiska utvecklingen. Inom det
reformerade regelsystemet uppfylls detta krav genom vårt förslag att
uppräkningen såväl av intjänade pensionsrätter som av de utgående för-
månerna skall kopplas till den samhällsekonomiska utvecklingen. De
intjänade pensionsrättema räknas upp med ett PGI-index. De utgående
ålderspensionerna skall knytas till motsvarande mått på den reala löne-
förändringen genom en särskild metod för pris- och följsamhetsindexe-
ring. Innebörden av detta förslag har vi redovisat i avsnitt 8.3.
De övergångsregler som vi föreslår skall gälla på förmånssidan inne-
bär att de reformerade reglerna får genomslag successivt under en 20-
årsperiod. Personer födda år 1935 och som alltså år 2000 fyller 65 år är
190
den första åldersklass som kommer att få en del av sin pension beräk- Prop. 1993/94:250
nad enligt reformerade regler. Ålderspensioner beräknade enligt nu-
varande regler kommer därför att dominera under lång tid framöver.
Det tillväxtberoende som fmns inbyggt i nuvarande regelsystem kommer
således att påverka pensionssystemets samhällsekonomiska stabilitet
under ännu många år.
Principen att de framtida ålderspensionsutbetalningama skall finansie-
ras med en fast avgift fordrar emellertid ett ekonomiskt stabilt system.
Det fmns med hänsyn härtill skäl att införa en pris- och följsamhetsin-
dexering även för ålderspensioner beräknade enligt nuvarande regler.
Vi föreslår därför att utgående ålderspensioner beräknade helt eller
delvis enligt nuvarande regelsystem skall pris- och följsamhetsindexeras.
Följsamhetsindexeringen betyder att ålderspensionen skrivs upp med
inflationen men hänsyn tas till hur reallönetillväxten förändras. Hur
denna koppling i detalj skall utformas och vid vilken tidpunkt indexe-
ringen skall påbörjas får avgöras i den fortsatta beredningen av pen-
sionsreformen. I anslutning därtill får också avgöras hur förtids- och
efterlevandepensionerna skall indexeras.
Regeringens förslag: Efter utgången av år 1999 skall delpension
inte kunna nybeviljas. Den som vid denna tidpunkt uppbär sådan
pension har dock fortsatt rätt till delpension fram till 65 års ålder
eller till dess rätten till delpension upphör.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
förslag.
Remissinstanserna: Förslaget att avveckla delpensionsförsäkringen
tillstyrks eller lämnas utan erinran av det övervägande flertalet av re-
missinstanserna. Uttrycklig tillstyrkan lämnas av Riksförsäkringsverket
och Socialdemokratiska kvinnoförbundet.
SACO påpekar att slopandet av delpensionen troligtvis kommer att
innebära ett ökat utnyttjande av förtids- och avtalspensioner.
Förslaget avstyrks dock av några remissinstanser. Sålunda förordar
TCO att det även i framtiden skall finnas en delpensionsmöjlighet från
60 års ålder. För att hålla delpensionen inom givna ekonomiska ramar
kan TCO tänka sig att rätten till delpension inte blir ovillkorlig från
60 år. Nybeviljande skulle i stället kunna ske i den takt utrymme upp-
står genom att delpensionärer övergår till ålderspension. Detta skulle
innebära att det vid stor efterfrågan kan uppstå en väntetid till kanske
61 eller 62 års ålder. TCO anser vidare att att det är särskilt motiverat
att bibehålla delpensionsmöjligheten för alla som är födda år 1953 och
tidigare. Enligt TCO är ett absolut minimum att avvecklingen skjuts upp
så att rätt till delpension består för alla som är födda år 1943 och tidi-
gare. Motivet för detta förslag är att motsvarande åldersklasser enligt
191
Pensionsarbetsgruppens förslag inte skall kunna bygga upp någon pen- Prop. 1993/94:250
sionsrätt inom premiereservsystemet.
Även Försäkringsanställdas förbund avstyrker förslaget. Förbundet
menar i andra hand att delpensioneringen bör finnas kvar i vart fall för
personer som är födda år 1953 och tidigare. Också Försäkringskasse-
förbundet vill ha en längre övergångstid för avskaffandet av delpensio-
neringen och hänvisar till att personer i åldersgrupperna 1940 - 1953
inte får någon eller bara en begränsad möjlighet att använda premiere-
servsystemet som en ersättning för delpension.
Statspensionärernas Riksförbund uttrycker skepsis inför förslaget och
menar att det kan leda till en ökning av socialbidrag och förtidspen-
sioner.
PRO pekar på att delpensionsförsäkringen har varit ett mycket värde-
fullt inslag för personer med tunga och slitsamma arbeten. Samtidigt
kan PRO till viss del förstå att delpensioneringen i dess nuvarande ut-
formning inte riktigt passar in i det föreslagna ålderspensionssystemet.
PRO anser att ett ställningstagande till delpensioneringens slopande bör
avvaktas till dess förslag om förtidspensioneringen föreligger.
Skälen för regeringens förslag: I den allmänna pensioneringen ingår
för närvarande som en separat försäkringsgren delpensionsförsäkringen.
Enligt denna kan delpension utgå till förvärvsarbetande i åldern 60 - 65
år som reducerar sin arbetstid i viss utsträckning.
Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att delpensioneringen skall av-
vecklas med början år 2000, dvs. samma år som de första ålderspen-
sionerna enligt det reformerade pensionssystemet kommer att kunna
börja utbetalas. Fr.o.m. detta år skall delpension inte längre kunna
nybeviljas. Personer som vid ingången av år 2000 redan uppbär delpen-
sion skall emellertid också därefter kunna fortsätta att erhålla sådan
pension. Till dessa kommer alltså delpension att kunna fortsätta att
utbetalas fram till dess de fyller 65 år eller rätten till pension dessför-
innan upphör.
Det främsta motivet för den föreslagna avvecklingen är att det refor-
merade ålderspensionssystemet kommer att innefatta en sådan flexibilitet
och medge individuella lösningar i sådan utsträckning att behovet av en
särskild delpensionsförsäkring inte längre kan anses vara tillräckligt
framträdande. Ålderspensionssystemet som sådant kommer framgent att
ge stort utrymme för uttag av en partiell ålderspension i kombination
med fortsatt förvärvsarbete, såväl före som efter 65 års ålder.
Regeringen ansluter sig till Pensionsarbetsgruppens förslag.
Regeringens förslag: Den nedre åldersgränsen för tidigaste uttag av
ålderspension enligt nuvarande regler skall fr.o.m. år 2000 vara 61
år. Förmånstaket i nuvarande ATP-system skall fr.o.m. år 2001
räknas upp med PGI-index.
192
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens förslag. Pensionsarbetsgruppen har dock föreslagit att för-
månstaket skall räknas upp med början fr.o.m. ingången av år 1996.
Remissinstanserna: Förslagen lämnas utan invändningar av PRO.
Förslaget om realindexering av taket i nuvarande ATP-system noteras
med tillfredsställelse av TCO. Förslaget avstyrks däremot av Konjunk-
turinstitutet (Kl), som anser att det saknas vägande skäl för det. Särskilt
mot bakgrund av de statsfmansiella problemen framstår det enligt Kl
som mindre angeläget att förbättra villkoren i det nuvarande pensions-
systemet.
Sveriges Pensionärsförbund (SPF) föreslår att möjlighet skall öppnas
till förbättrad pension genom fortsatt förvärvsarbete efter 65 år också
för personer som vid reformens ikraftträdande redan uppnått denna
ålder. En möjlighet är enligt SPF att omvandla den särskilda löneskatten
till en pensionsavgift som grundar en procentuell uppräkning av åter-
stående pension.
Riksförsäkringsverket föreslår att den föreslagna övergångsregleringen
bör kompletteras med en regel som innebär att förslagets regler om
retroaktiv beräkning av pensionsgrundande inkomst för vård av bam
skall omfatta även pensionsrättigheter som beräknas enligt det nuvaran-
de pensionssystemets regler.
Skälen för regeringens förslag: Den av oss i denna proposition före-
slagna övergångsregleringen innebär i princip att alla som i dag är
pensionärer och alla som blir ålderspensionärer inom de närmaste åren
även fortsättningsvis kommer att få pensionerna beräknade enligt de
hittillsvarande reglerna. Dessutom medför 20-delsinfasningen att det un-
der lång tid framöver kommer att beräknas pension enligt det hittillsva-
rande regelsystemet parallellt med den beräkning som sker enligt refor-
merade regler.
Följden av övergångsregleringens utformning är alltså att det nuva-
rande och det reformerade systemet under en övergångstid kommer att
tillämpas vid sidan av varandra. Det är vår avsikt att de nuvarande reg-
lerna för framtiden huvudsakligen skall behållas intakta.
I de föregående avsnitten har förslag redovisats som i en del av-
seenden innebär förändringar i bl.a. nu gällande regler för den allmänna
pensioneringen. Dessa förslag rör bl.a. indexeringen av utgående pen-
sioner och delpensionsförsäkringen. Vidare har i avsnitt 10.4 föreslagits
att för de personer som vid ingången av år 2000 redan är pensionärer
skall gälla samma skatteregler som för förvärvsverksamma samtidigt
som en övergångsvis garantipension införs.
Dessa förslag till ändringar i nuvarande regelsystem kan i viss mån
betraktas som följdändringar av våra förslag i övrigt. De utgör ett led i
en strävan att i möjligaste mån undvika att reglerna i det hittillsvarande
och i det reformerade systemet avviker från varandra på punkter där
koordinationsproblem annars skulle uppkomma under övergångstiden.
1 det följande kommer vi att redovisa förslag till ytterligare följdän-
dringar av detta slag som vi funnit nödvändiga eller lämpliga främst av
administrativa och tekniska hänsyn.
Prop. 1993/94:250
193
13 Riksdagen 1993/94. 1 samt. Nr 250
Inom det reformerade ålderspensionssystemet har individen möjlighet Prop. 1993/94:250
att ta ut inkomstrelaterad pension tidigast från 61 års ålder. Enligt da-
gens regler är den nedre åldersgränsen för förtida uttag av ålderspension
bestämd till 60 år. För personer i övergångsgenerationema, dvs. födda
åren 1935 - 1953, som på grund av 20-delsinfasningen kommer att få
delar av sin pension från det nuvarande respektive det reformerade
systemet skulle denna diskrepans, om den fick kvarstå, ge upphov till
mindre tillfredsställande effekter. Åldersgränserna bör i enlighet med
arbetsgruppens förslag alltså i detta hänseende överensstämma de båda
systemen emellan.
Vi föreslår således den förändringen av det nuvarande regelsystemet
att den nedre åldersgränsen för förtida uttag av ålderspension fr.o.m. år
2000 bestäms till 61 år.
ATP-taket inom nuvarande regelsystem uppgår till 7,5 prisbasbelopp.
Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att detta tak fr.o.m. år 1996 i
stället skall räknas upp med PGI-index. Principen med att använda
prisbasbelopp är emellertid en avsedd konstruktion för ATP-systemet.
Så länge pensionerna betalas ut i enlighet med nuvarande regler för
folk- och tilläggspension anser vi därför att nuvarande uppräknings-
princip för ATP-taket skall bibehållas. Fram till år 2000 föreslås därför
att ATP-taket skall räknas upp med prisindex. När pensioner enligt det
reformerade systemet börjar att betalas ut bör dock ATP-taket inom
nuvarande regelsystem räknas upp med PGI-index på samma sätt som vi
tidigare föreslagit skall gälla för taket i det reformerade systemet. Vi
föreslår således att ATP-taket inom det nuvarande ATP-systemet räknas
upp med PGI-index fr.o.m. år 2001. Därmed kommer taken inom det
nuvarande och det reformerade systemet hela tiden att befinna sig på
samma nivå.
I avsnitt 5.2 och 5.3 har behandlats frågan om hur egenavgifter till
andra socialförsäkringssystem än ålderspensionssystemet skall påverka
den pensionsgrundande inkomsten inom ålderspensioneringen. Vår
slutsats i nämnda avsnitt är att denna fråga bör beredas vidare. Lik-
formighetsskäl och administrativ hänsyn talar för att dessa egenavgifter
bör påverka den pensionsgrundande inkomsten på samma sätt i det
nuvarande pensionssystemet som i det reformerade systemet.
Regeringens bedömning: Den allmänna pensionsåldern i nuvarande
pensionssystem bör också i fortsättningen vara 65 år.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Pensionsarbetsgruppen har inte
föreslagit någon höjning av pensionsåldern i nuvarande pensionssystem.
Remissinstanserna: Pensionsarbetsgruppens ståndpunkt i denna del
har, på ett par undantag när, inte berörts av remissinstanserna. PRO
uttrycker tillfredsställelse, medan Svenska Arbetsgivareföreningen
194
menar att en höjning av pensionsåldern till 66 år utgör en åtgärd för att Prop. 1993/94:250
minska budgetunderskottet och kostnaderna för pensionssystemet.
Skälen för regeringens bedömning: Det nuvarande pensionssystemet
har en allmän pensionsålder vid 65 år.
Regeringen och socialdemokraterna träffade den 20 september 1992 en
överenskommelse om ett antal ekonomiskpolitiska åtgärder i syfte att
stabilisera den svenska ekonomin. Överenskommelsen innehöll bl.a. att
pensionsåldern successivt skulle höjas till 66 år. På grundval av denna
överenskommelse föreslog regeringen i prop. 1992/93:155 om höjd
pensionsålder en successiv höjning av pensionsåldern fr.o.m. den
1 oktober 1993. De ändringar som regeringen föreslog var ett led i
arbetet med att minska kostnaderna för staten och långsiktigt förbättra
stabiliteten i pensionssystemet.
Vid riksdagens behandling av propositionen uttalade socialförsäkrings-
utskottet i betänkandet 1992/93 :SfU 15 att det är en principiellt riktig
åtgärd att höja pensionsåldern. Socialförsäkringsutskottet ansåg emeller-
tid, efter att ha inhämtat yttrande från arbetsmarknadsutskottet, att det
inte var fråga om besparingar i en sådan storleksordning att de motive-
rade att redan den 1 oktober 1993 påbörja en ändring av pensionerings-
tidpunkten. Mot bakgrund av bl.a. vad som framkom under beredningen
av ärendet i socialförsäkringsutskottet om att en höjning av pensions-
åldern på kort sikt kunde förvärra den höga arbetslösheten föreslog
utskottet att Pensionsarbetsgruppen skulle få i uppdrag att ytterligare
bereda frågan om en höjd pensionsålder. Därmed skulle frågan få en
samlad bedömning i samband med arbetsgruppens överväganden om en
flexibel pensionsålder i ett reformerat pensionssystem. Pensionsarbets-
gruppen erhöll i september 1993 tilläggsdirektiv (Dir. 1993:108) med
uppgift att bereda frågan om en höjd pensionsålder i samband med
arbetsgruppens öveväganden om en flexibel pensionsålder.
Pensionsarbetsgruppen har i sitt betänkande redovisat att det i denna
fråga funnits olika meningar företrädda inom arbetsgruppen och att
olika ledamöter anlagt skilda synsätt i denna del.
Enligt det ena synsättet finns det farhågor för att en höjning av den
allmänna pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet i rådande
arbetsmarknadsläge skulle innebära en ökning av arbetslöshetstalen.
Ökade kostnader inom arbetslöshetsförsäkringen skulle i sin tur innebära
att den besparing, som skulle åstadkommas genom att pensioner inte
behöver betalas ut, skulle utebli. Under den tid som gått sedan social-
försäkringsutskottet avgav sitt ovan nämnda betänkande har situationen
på den svenska arbetsmarknaden inte ändrats nämnvärt utan förblivit
besvärlig med för svenska förhållanden höga arbetslöshetstal. De förut-
sättningar som gällde under våren 1993 - när socialförsäkringsutskottet
föreslog att Pensionsarbetsgruppen skulle få i uppdrag att ytterligare
bereda frågan om en höjd pensionsålder - har således inte förändrats på
något avgörande sätt. I en sådan situation talar såväl samhällsekono-
miska som sociala skäl för att inte höja pensionsåldern till 66 år.
Enligt det andra synsättet läggs tonvikten vid att ändringar i reglerna
om den allmänna pensionsåldern och en allt högre medellivslängd med-
195
fört att antalet pensionärer har ökat. Detta i kombination med bl.a. att
förmånsnivåerna inom pensionssystemet successivt höjts har inneburit
en ökad ekonomisk belastning för de yrkesverksamma som finansierar
pensionssystemet. Denna belastning kommer att bestå också tills det
reformerade pensionssystemet får genomslag ett stycke in på 2000-talet.
Det är därför nödvändigt att söka efter åtgärder som kan minska kost-
naderna för det nuvarande pensionssystemet utan att det leder till orim-
liga konsekvenser för den enskilde. Genom det förslag om höjd pen-
sionsålder som lades fram av regeringen våren 1993 finns en lösning
som tillgodoser detta. När det gäller situationen på arbetsmarknaden är
den för närvarande bekymmersam men det fmns enligt årets finansplan
(prop. 1993/94:100, bilaga 1) goda förutsättningar för att på lite längre
sikt minska arbetslösheten betydligt. I och med att förbättringar kan
skönjas på arbetsmarknaden talar det mesta för att en höjning av pen-
sionsåldern inte kommer att få de negativa följder som befarades i soci-
alförsäkringsutskottets betänkande. Det fmns således skäl att successivt
höja pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet.
Efter att ha redovisat de skilda synsätt som sålunda funnits företrädda
inom Pensionsarbetsgruppen stannade arbetsgruppen för att inte föreslå
någon höjning av pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet.
Denna borde alltså enligt arbetsgruppen också fortsättningsvis - under
övergångstiden fram till dess det reformerade pensionssystemet genom-
förts fullt ut - vara 65 år.
Under beredningen av denna proposition har det förekommit diskus-
sioner mellan företrädarna för regeringspartierna och socialdemokra-
terna om en höjning av pensionsåldern. Partiernas företrädare har i
samband därmed förklarat sig överens om att inte ensidigt föreslå någon
höjning av pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet. Mot bak-
grund härav lägger regeringen inte fram något förslag om en sådan
höjning.
När det reformerade systemet får genomslag kommer drivkrafterna att
stanna kvar längre i arbete för att därmed höja pensionen sannolikt att
vara starka nog för att på frivillighetens väg höja den genomsnittliga
pensionsåldern. I denna riktning kan också verka förbättrade insatser för
rehabilitering m.m. En sådan höjning av den faktiska genomsnittliga
pensionsåldern är samhällsekonomiskt önskvärd med tanke på den allt
längre genomsnittliga livslängden, även om det reformerade pensions-
systemet som sådant inte kostnadsmässigt kommer att påverkas av det
individuella valet av pensionsålder.
Prop. 1993/94:250
196
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Arbetstagare skall få lagstadgad rätt att kvar-
stå i arbete till 66 års ålder senast fr.o.m. år 1997 och till 67 års
ålder fr.o.m. år 1998. Undantag bör under vissa förutsättningar
kunna göras för särskilda yrkesgrupper.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer i huvudsak med
regeringens förslag.
Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks eller lämnas utan erinran av
de flesta av remissinstanserna. Det tillstyrks uttryckligen av Arbets-
domstolen, SACO och Riksförsäkringsverket. Några invändningar har
inte heller Arbetsmarknadsstyrelsen, som framhåller att förändringen
kommer att påverka arbetskraftsutbudet positivt.
Landstingsförbundet varken tillstyrker eller avstyrker förslaget men
framhåller att den föreslagna ändringen sannolikt kommer att öka antalet
sjukbidrags- och förtidspensionfall. Detta innebär för avtalsförsäk-
ringarna inte bara att antalet utbetalningar kommer att öka utan även att
inbetalda premier skall räcka för att betala ersättning i ytterligare två år.
Teatrarnas Riksförbund tillstyrker förslaget om undantag görs för de
konstnärliga personalgrupperna.
Tveksamhet till förslaget redovisas av PRO med hänsyn till de skif-
tande möjligheter som föreligger för äldre att arbeta.
Förslaget avstyrks av Statens arbetsgivarverk, som med eftertryck
vänder sig mot Pensionsarbetsgruppens tendens att låta lagstiftaren sätta
sig över de avtalsslutande parterna. Enligt SAV är den normala pension-
såldern på en arbetsplats i hög grad en fråga om verksamhetsintresse
och därav följande arbetsorganisation och som sådan måste frågan
kunna regleras genom avtal. Även Svenska Kommunförbundet avstyrker
förslaget. Förbundet accepterar visserligen principen att arbetstagare i
normalfallet bör kunna få rätt att kvarstå efter 65 års ålder men anser
att undantag bör kunna få ske såväl av säkerhetsskäl som av andra skäl
som avtalsparterna är ense om. LO avstyrker förslaget och menar att det
är fel att med tvingande regler gå in och begränsa de avtalsslutande
parternas rätt att teckna kollektivavtal. Även TCO avvisar förslaget och
menar att förslaget skapar en ny och helt onödig offentlig reglering av
arbetsmarknaden. Enligt TCO kan frågan regleras effektivare och smidi-
gare i kollektivavtal. Lantbrukarnas Riksföbund avvisar förslaget om en
tvingande regel. Enligt förbundet bör dagens dispositiva regler om
kvarstående i tjänst behållas av arbetsmarknadsskäl och för att inte
minska flexibiliteten för t.ex. småföretagare. Även Försäkringsförbundet
är kritiskt mot förslaget, som enligt förbundet skulle framtvinga ett
ansökningsförfarande från berörda individer för att få avtalsförsäk-
ringarnas ålderspension. Kooperationens förhandlingsorganisation av-
styrker förslaget då det i förening med förslaget om den enskilde arbets-
tagarens rätt att välja partiell ålderpension från 61 års ålder kan med-
197
föra påtagliga olägenheter. Arbetstagaren kan ensidigt ändra förutsätt-
ningen för anställningsavtalet, vilket kan leda till direkta verksamhets-
stömingar. Arbetsgivaren kan tvingas organisera om sin verksamhet och
på mindre arbetsplater kan verkningarna bli mycket långtggående.
Organisationen förordar i stället den ordning för partiell pensionering
som i dag gäller för delpension, dvs. att arbetsgivaren och arbetstagaren
skall vara överens om arbete på deltid.
Skälen för regeringens förslag: Lagen (1982:80) om anställnings-
skydd (LAS) innehåller en bestämmelse, enligt vilken en arbetstagare
har rätt att stanna kvar i sin anställning till fyllda 67 år med bibehållet
skydd mot uppsägning utan saklig grund. Enligt LAS inträder avgångs-
skyldighet således vid 67 års ålder. Bestämmelsen är dock dispositiv.
Det står alltså arbetsmarknadens parter fritt att träffa kollektivavtal om
avgångskyldighet vid en tidigare eller en senare tidpunkt. Individuella
avtal kan också ingås om fortsatt arbete efter den genom kollektivavtal
eller lag bestämda tidpunkten för avgångsskyldighetens inträde.
Flertalet arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden - den offentliga
såväl som den privata - är i dag på grund av bestämmelser i kollektiv-
avtal avgångsskyldiga före 67 års ålder, i regel vid 65 år. Senare av-
gångsskyldighet förekommer i princip inte. Däremot fmns en del yrkes-
kategorier som är avgångsskyldiga tidigare än vid 65 års ålder. Bland
dessa kan nämnas flygledare, militär personal och brandmän samt inne-
havare av en del konstnärliga yrken.
Principiellt kan argumenteras för att arbetstagare bör ha rätt att stanna
kvar i arbete och ha möjlighet att förvärva fortsatta pensionsgrundande
inkomster så länge han eller hon vill och orkar. I praktiken är emeller-
tid gränser som anger när arbetstagarens ålder medför avgångsskyldig-
het nödvändiga också framöver. Var gränserna skall läggas är en av-
vägningsfråga, som hittills har hanterats av arbetsmarknadens parter.
Generellt sett kan sägas att parterna synes ha funnit det lämpligt att låta
gränsen för avgångsskyldigheten överensstämma med den allmänna
pensionsåldern i det nuvarande pensionssystemet.
Åldersgränsen i LAS för avgångsskyldighet höjdes relativt nyligen
från 65 år till 67 år genom en lagändring som trädde i kraft den 1 april
1991 (prop. 1990/91:25, bilaga 6, bet. 1990/91 :AU15,
rskr. 1990/91:99). Lagändringen hade sin grund i ett förslag från Pen-
sionsberedningen i betänkandet Förtidspension och rörlig pensionsålder
(SOU 1989:101). Under sitt arbete diskuterade beredningen en tving-
ande reglering av rätten att stanna kvar i arbete men fann övervägande
skäl tala för en fortsatt dispositiv reglering. Beredningen konstaterade
dock att det - för att den föreslagna höjningen av åldersgränsen skulle
få genomslag - fordrades att kollektivavtalen ändrades i enlighet härmed
samt anförde vidare att om avtalen inte ändrades kunde bl.a. tvingande
lagstiftning bli aktuell. Någon anpassning av kollektivavtalen med an-
ledning av den genomförda lagändringen har inte ägt rum.
Vi gör, liksom Pensionsberedningen och Pensionsarbetsgruppen, den
bedömningen att det är av största vikt att arbetstagare i allmänhet ges
möjlighet att stanna kvar i sin anställning längre än till 65 års ålder.
Prop. 1993/94:250
198
Detta gäller såväl allmänt sett som i perspektiv av det reformerade
pensionssystemet. Avgångsskyldighet för ålderspension bör därför som
huvudregel inte inträda förrän vid fyllda 67 år.
Det måste dock anses rimligt att arbetsmarknadens parter får ett visst
anstånd med de behövliga anpassningarna till en höjd åldersgräns för
avgångsskyldighet. För att inte momentant göra ett alltför stort ingrepp
i arbetsmarknadens funktionssätt bör, den föreslagna förändringen också
ske stegvis.
Vi anser därför att åldersgränsen för avgångsskyldigheten bör bestäm-
mas till 66 år senast fr.o.m. år 1997 och till 67 år fr.o.m. år 1998.
Detta bör, i linje med vad bl.a. LO framhållit, i första hand ske genom
avtal mellan arbetsmarknadens parter.
Om det visar sig att arbetsmarknadens parter inte senast under början
av år 1996 träffat avtal med innebörd att åldersgränsen för avgångs-
skyldighet, utom i de undantagsfall som anges nedan, skall vara 66 år
fr.o.m. år 1997 och 67 år fr.o.m. år 1998 bör det dock bli fråga om en
tvingande lagstiftning med detta innehåll. Kollektivavtal som anger en
lägre ålder för avgångsskyldighet än lagen blir då ogiltiga i den delen.
Det skall inte heller vara möjligt att, med undantag för vissa yrkeskate-
gorier, träffa nya kollektivavtal som innehåller avgångsskyldighet vid
lägre ålder än vad lagen anger. Däremot bör det naturligtvis finnas
utrymme att genom kollektivavtal bestämma en högre åldersgräns för
avgångsskyldigheten.
Det är ofrånkomligt att möjligheter öppnas att under vissa förutsätt-
ningar medge undantag från den föreslagna åldersgränsen - fr.o.m år
1998 - på 67 år. Det fmns yrkesområden inom vilka det inte rimligen
kan begäras av arbetsgivaren att den anställde långt upp i åren får fort-
sätta i sin tidigare sysselsättning. Detta har i regel sin grund i säkerhets-
hänsyn. Också andra faktorer kan någon gång föranleda att en tidigare
avgångsskyldighet bör anses vara motiverad. En del exempel på yrkes-
kategorier som skulle kunna komma i fråga för undantag fmns bland
dem som i dag genom kollektivavtal är avgångsskyldiga före 65 års
ålder.
Vad som bör gälla för arbetstagare verksamma inom ovan nämnda
yrkesområden vid införande av en tvingande lagstiftning bör närmare
övervägas i den fortsatta beredningen av Pensionsarbetsgruppens be-
tänkande. En lösning är att, med avsteg från den tvingande regeln, göra
frågan om avgångsskyldigheten dispositiv för vissa i lagen närmare
angivna yrkeskategorier. För dessa grupper skulle således kunna träffas
kollektivavtal om avvikelse från lagens huvudregel. Härigenom undviks
bl.a. den offentliga reglering som TCO pekat på i sitt resmissvar.
Enligt nuvarande dispositiva regler i LAS gäller att arbetstagare fram
till 65 års ålder har rätt till viss - längre - uppsägningstid och till före-
trädesrätt när turordning skall bestämmas i samband med uppsägning på
grund av arbetsbrist och till återanställning. På bl.a. socialförsäkrings-
området finns regler som anger att socialförsäkringsersättningar m.m
kan utges längst till 65 års ålder. Sålunda utges exempelvis arbetslös-
hetsersättning, kontant arbetsmarknadsstöd (KAS) och rehabiliterings-
Prop. 1993/94:250
199
penning inte till personer som är över 65 år. Inte heller kan en person Prop. 1993/94:250
över 65 år bli anvisad beredskapsarbete. Även såvitt avser t.ex. rätt till
sjukpenning, handikappersättning och arbetsskadeersättning föreligger
vissa begränsningar som anknyter till en åldersgräns vid 65 år.
En arbetstagare som uppnått 65 års ålder och därmed den s.k. garanti-
pensionsåldem i det reformerade ålderspensionssystemet bör inte anses
ha sådant behov av ett långtgående anställningsskydd eller t.ex. arbets-
löshetsersättning att det kan anses motiverat att höja de här angivna
åldersgränserna.
Regeringens bedömning: Den anpassning av förtidspensioneringen
som kommer att föranledas av ändrade regler för ålderspensionering-
en bör beredas vidare i anslutning till det fortsatta reformarbetet.
Förtidspension bör även fortsättningsvis utges som en inkomstrela-
terad förmån samt kompletteras med en grundtrygghet.
Förtidspension bör också i fortsättningen kunna nybeviljas fram till
65 års ålder. En löpande förtidspension bör kunna avlösas av ålders-
pension vid fyllda 65 år.
Pensionsarbetsgruppens bedömning: Överenstämmer med regering-
ens bedömning. Dessutom har Pensionsarbetsgruppen redovisat rikt-
linjer för en mer konkret utformning av en inkomstrelaterad förtids-
pension som ansluter till motsvarande beräkning inom ålderspensione-
ringen.
Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna är kritiska till att ar-
betsgruppen inte redovisar konkreta förslag rörande förtidspensionering-
en. Till denna grupp hör PRO, som menar att Pensionsarbetsgruppen
därigenom inte har löst sin uppgift enligt direktiven. PRO utgår från att
de återstående delarna av det allmänna pensionssystemet snarast löses.
Också LO och TCO ser det som en brist att ställning inte kan tas till ett
nytt förtidspensionssystem vid samma tidpunkt som ställningstagandet
till ett nytt ålderspensionssystem. Hit hör även Länsrätten i Uppsala,
Kooperativa institutet, Internationella kvinnoförbundet, Husmodersför-
bundet Hem och Samhälle och Socialdemokratiska kvinnoförbundet.
Försäkringsöverdomstolen framhåller att en analys av de försäkrings-
mässiga aspekterna på förslagen kompliceras av den ovisshet som gäller
beträffande förtidspensioneringens ställning i ett framtida pensions-
system.
200
De av Pensionsarbetsgruppen angivna riktlinjerna för en anpassning
till livsinkomstprincipen av reglerna för beräkning av förtidspension och
om intjänande av ålderspensionsrätt för förtidspensionärer kommenteras
i enbart ett fåtal remissyttranden. Handikappförbundens Samarbetsorgan
och De Handikappades Riksförbund anser att Pensionsarbetsgruppens
riktlinjer för en mer konkret utformning av en inkomstrelaterad förtids-
pension ger en allt för låg ersättningsnivå.
Sjuk- och arbetsskadeberedningen framhåller att beredningens utred-
ningsarbete, som syftar till en närmare koppling mellan förtidspensio-
nerna och sjuk- och arbetsskadeförsäkringen, måste bedrivas från delvis
andra utgångspunkter än Pensionsarbetsgruppens. Detta innebär att den
av arbetsgruppen diskuterade inriktningen kan komma att omprövas i
beredningens fortsatta arbete.
En del av remissinstanserna menar att något beslut om ändrade regler
inom förtidspensioneringen inte bör fattas för närvarande. Detta gäller
bl.a. Försäkringskasseförbundet ochFörsäkringsanställdasförbund, som
anser att frågan bör hänskjutas till Sjuk- och arbetsskadeberedningen.
LO utgår från att villkoren för rätt till och ekonomiska villkor vid för-
tidspension inte blir sådana att den enskilde upplever sig tvungen att
göra ett tidigt uttag av ålderspension, om han blir utsliten före ordinarie
pensionsålder. Detta är särskilt viktigt för LO, eftersom en stor andel
särskilt i LO-yrken pensioneras före 65-årsdagen.
Skälen för regeringens bedömning: Regeringen är medveten om och
har förståelse för den oro som framför allt handikapporganisationerna
uttryckt med anledning av att Pensionsarbetsgruppen inte i anslutning
till förslagen till ett reformerat ålderspensionssystem lämnat förslag
rörande förtidspensioneringens framtida utformning och finansiering.
Förtidspensioneringen är en grundläggande del i de allmänna trygg-
hetssystemen. Det är därför av stor vikt att förtidspensioneringens fram-
tida anpassning till det reformerade ålderspensionssystemet skyndsamt
kan avgöras.
Under de senaste åren har de samlade pensionsutgiftemas andel av de
inkomster ur vilka de finansieras stigit kraftigt. Denna utveckling under-
stryker vikten av att en reformering av pensionssystemet kommer till
stånd.
Av betydelse för det slutliga ställningstagandet rörande förtidspensio-
neringen blir resultatet av Sjuk- och arbetskadeberedningens (S 1993:07)
arbete för en ny ordning för sjuk- och arbetsskadeförsäkringama. Denna
beredning har till uppgift att utreda en ny ordning för lagfästa försäk-
ringsersättningar vid sjukdom och arbetsskada som innebär att försäk-
ringsutgiftema inte ingår i statsbudgeten. Beredningen skall även över-
väga om förtidspensionering bör ingå i den nya ordningen eller bibehål-
las enligt nuvarande regler.
Vidare pågår för närvarande ett beredningsarbete med inriktning på att
bryta den stigande trenden inom förtidspensioneringen inom regerings-
kansliet. Även detta arbete kan bli en del i arbetet med anpassningen av
förtidspensioneringen med anledning av det reformerade ålderspensions-
systemet.
Prop. 1993/94:250
201
Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att en samordning i
tiden av reformarbetet inom ålders- och förtidspensioneringen på många
sätt skulle vara önskvärd. I likhet med Pensionsarbetsgruppen anser
dock regeringen att reformeringen av den framtida ålderspensioneringen
inte bör avvakta tidpunkten då förslag med utgångspunkt i resultatet av
bl.a. dessa olika utredningar kan läggas.
Nuvarande regler på förtidspensioneringens område innebär att förtids-
pensionen beräknas enligt regler som anknyter till ålderspensioneringens
motsvarande regler. Till grund för förtidspension inom ATP ligger regi-
strerade pensionspoäng, och även i många andra hänseenden beräknas
förtidspension på samma sätt som ålderspension.
När ålderspensioneringen nu reformeras i väsentliga hänseenden upp-
kommer därmed direkt ett behov av anpassning bl.a. av bestämmelserna
om beräkning av förtidspension. Det betyder att nuvarande bestämmel-
ser på förtidspensionsområdet inte kan kvarstå oförändrade. Det är nöd-
vändigt att de anpassas till de förändringar som görs med avseende på
ålderspensioneringen.
Pensionsarbetsgruppen har redovisat riktlinjer till förslag till sådana
anpassade regler på förtidspensioneringens område. Enligt regeringens
bedömning fmns dock skäl att inte nu ta ställning till arbetsgruppens
förslag. De anpassningar som krävs får beredas vidare under det fort-
satta arbetet med förtidspensioneringens framtida utformning, adminis-
tration och finansiering i anslutning bl.a. till Sjuk- och arbetsskade-
beredningens arbete.
Pensionsarbetsgruppens överväganden rörande förtidspensioneringen
och riktlinjer för dess anpassning till ålderspensioneringen kommer dock
att vara en viktig beståndsdel vid det fortsatta arbetet med utformningen
av den framtida förtidspensioneringen.
Den anpassning av förtidspensioneringen som kommer att föranledas
av ändrade regler för ålderspensioneringen bör beredas vidare i anslut-
ning till det fortsatta reformarbetet.
Enligt regeringens bedömning bör förtidspensioneringen även fram-
ledes utformas som en inkomstrelaterad förmån, dvs. storleksmässigt
vara beroende av den försäkrades tidigare inkomster. Dessutom bör
finnas en motsvarighet till dagens folkpensionering också i den framtida
förtidspensioneringen, dvs. en grundtrygghet på liknande sätt som inom
ålderspensioneringen.
Nuvarande övre åldersgränser för förtidspension bör kvarstå i det
reformerade pensionssystemet. Det betyder att förtidspension skall kun-
na nybeviljas fram till 65 års ålder och att en löpande förtidspension
skall avlösas av ålderspension vid fyllda 65 år.
Prop. 1993/94:250
202
Prop. 1993/94:250
Regeringens bedömning: Förtidspensioneringen bör inte ligga inom
den allmänna ålderspensioneringens ram. Ställning till om förtids-
pensioneringen bör sammanföras med sjukförsäkringen eller admini-
strativt och finansiellt hanteras på annat sätt får tas under den fort-
satta beredningen rörande förtidspensioneringens framtida utform-
ning och finansiering.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
bedömning.
Remissinstanserna: LO tillstyrker att arbetsgruppensförslag att för-
tidspensioneringen utmönstras ur ålderspensionssystemet och i stället
förs närmare sjuk- och arbetsskadeförsäkringama eller utformas som en
fristående försäkringsgren eftersom detta ligger i linje med vad LO
anser.
Sveriges arbetsgivareförening och Sveriges industriförbund har inga
principiella invändningar mot att förtidspensioneringens framtida ställ-
ning bereds av Sjuk- och arbetsskadeberedningen.
Handikappförbundens Samarbetsorganisation och De Handikappades
Riksförbund (DHR) är kritiska mot att förtidspensioneringen lyfts ut ur
ålderspensionssystemet utan att den framtida finansieringen av förtids-
pensionerna är löst. DHR ställer sig dock positivt till att förtidspensio-
neringen administrativt och finansiellt förs bort från ålderspensionssyste-
met.
Skälen för regeringens bedömning: Det är enligt regeringens mening
uppenbart att det också för framtiden med ett reformerat ålderspensions-
system är påkallat med ett riskskydd för personer som under den yrkes-
aktiva delen av livet är eller blir förhindrade helt eller delvis att för-
värvsarbeta på grund av sjukdom eller handikapp. Även fortsättningsvis
erfordras således en förtidspensionering.
Förslaget om ett reformerat ålderspensionssystem innebär bl.a. att
ålderspensioneringen blir en självständig försäkringsgren. Detta får till
följd att den framtida förtidspensioneringens administrativa och finan-
sieringsmässiga ställning måste övervägas.
Enligt arbetsgruppens bedömning finns det mycket som talar för en
lösning som innebär att förtidspensioneringen sammanförs med sjukför-
säkringen, och eventuellt även med arbetsskadeförsäkringen, eller utgör
en särskild försäkringsgren. Regeringen instämmer i denna bedömning.
Allmänt sett är det önskvärt att kostnaderna för förtidspensionering
tydligt särskiljs från kostnaderna för ålderspensionering. Med den ut-
formning av ålderspensioneringen som föreslås i denna proposition med
ett starkt samband mellan avgifter och förmåner är det också nödvändigt
att ålderspensionerna finansieras fristående och att finansieringen av
förtidspensioneringen sker vid sidan härav. För sjukförsäkringslösningen
kan tala att förtidspensioner har likheter med sjukpenning såtillvida att
203
avgörande för rätten till förmån i båda fallen är att arbetsförmågan är
nedsatt av medicinska orsaker. Möjligen skulle en lösning med denna
innebörd också kunna verka rehabiliteringsfrämjande. Härtill kommer
att en ordning med sjukförsäkring och förtidspensionering i samma för-
säkringssystem skulle innebära att man undviker gränsdragningsproblem
och risk för övervältring av kostnader från en försäkringsgren till en
annan.
Regeringens bedömning är således att förtidspensioneringen inte bör
ligga inom den allmänna ålderspensioneringens ram. Vi avstår dock från
att nu ta ställning till om den framdeles bör sammanföras med sjukför-
säkringen eller administrativt och finansiellt hanteras på annat sätt.
Prop. 1993/94:250
Regeringens bedömning: Hur förtidspensioneringen skall finan-
sieras för framtiden och övergångsvis är frågor som bör beredas
vidare. Förtidspensioneringens nuvarande finansiering över stats-
budgeten och AP-fonden bör bibehållas till dess ställning tagits till
dessa frågor.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
bedömning. Arbetsgruppen har dessutom redovisat konkreta förslag om
att övergångsvis och till viss del finansiera förtidspensioneringen över
AP-fonden.
Remissinstanserna: Det övervägande antalet remissinstanser avstår
från att kommentera frågan om förtidspensioneringens framtida finan-
siering med hänvisning till att Pensionsarbetsgruppen hänskjuter frågan
till fortsatt beredning.
Landstingsförbundet är kritiskt och påpekar att Pensionsarbetsgruppens
förslag innebär att betydande kostnader för förtidspensioner förs över
från ATP-systemet till statsbudgeten. Finansieringen härav har inte tyd-
liggjorts i förslaget. Ofinansierade förtidspensioner innebär en ytterliga-
re belastning på de redan hårt ansträngda offentliga finanserna. Även
TCO anmärker på att Pensionsarbetsgruppen inte anger hur förtidspen-
sioneringen skall finansieras i framtiden. TCO framhåller att det utrym-
me som förtidspensioneringen tidigare tog i anspråk inom pensionssyste-
mets ram frigörs för ålderspensionsändamål och att oklarheter föreligger
om hur utrymme skall skapas för att finansiera förtidspensioneringen,
inklusive den ålderspensionsavgift som skall föras till ålderspensione-
ringen. Liknande synpunkter anförs av SACO.
Statens handikappråd framhåller det angelägna i att det före ett riks-
dagsbeslut om ett reformerat pensionssystem är klarlagt hur förtidspen-
sioneringen skall betalas i framtiden. Att förtidspensioneringen genom
arbetsgruppens förslag att separera förtidspensioneringen från ålderspen-
sionssystemet hamnar på statsbudgeten kan enligt rådet innebära årliga
förändringar och osäkerhet i finansieringen.
204
Sveriges arbetsgivareförening och Sveriges industriförbund har upp-
fattningen att utgifterna för förtidspensioneringen samt sjuk- och arbets-
skadeförsäkringen skall täckas av de avgiftsintäkter som i dag tillfaller
dessa system.
Fria moderata studentförbundet anser det vara en bra lösning att för-
tidspensionen finansieras via statsbudgeten.
Skälen till regeringens förslag: Folkpension i form av förtidspension
enligt hittillsvarande regler finansieras med folkpensionsavgifter och
allmänna skattemedel. Kostnaderna för sådan pension belastar därmed
statsbudgeten. ATP i form av förtidspension finansieras med ATP-av-
gifter över AP-fonden. Kostnaderna för ATP till förtidspensionärer
ligger därmed utanför statsbudgeten.
I Pensionsarbetsgruppens betänkande redovisas förslag att förtidspen-
sioneringen tills vidare skall finansieras över statsbudgeten samt förslag
till en noga avvägd tidsplan för särskilda lösningar finansieringsmässigt
under en övergångstid.
Som har redovisats i avsnitt 2 avser regeringen att med biträde av en
särskild genomförandegrupp med representanter för de partier som står
bakom överenskommelsen om pensionsreformen med arbetsmarknadens
parter diskutera bl.a. finansieringen av sjuk- och arbetsskadeförsäkring-
ama samt förtidspensioneringen i framtiden.
Reformeringen av pensionssystemet inleds som tidigare redovisats
under år 1995. Den kommande lagregleringen av förslagen i denna
proposition avses träda i kraft den 1 januari 1996. I samband med den
fortsatta beredningen av pensionsfrågorna skall också frågan om den
övergångsvisa fördelningen mellan AP-fonden och statsbudgeten av
pensionskostnaderna tas upp. Det är av denna anledning inte möjligt att
nu redovisa ett förslag till framtida eller övergångsvis finansiering av
förtidspensioneringen. Detta får slutligt avgöras under det fortsatta re-
formarbetet.
Fram till dess ställning tagits till dessa frågor bör förtidspensione-
ringen finansieras enligt nuvarande ordning.
Prop. 1993/94:250
205
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Ålderspensionen i det reformerade pensionssyste-
met skall, förutom de fördelningspolitiska inslagen, i sin helhet finan-
sieras med en ålderspensionsavgift som tas ut på samtliga inkomster
som ger pensionsrätt. Ålderspensionsavgiften skall vara 18,5 % av av-
giftsunderlaget. Till en procentenhet införs den genom att det samlade
avgiftsuttaget höjs. Resterande del av ålderspensionsavgiften införs
genom att nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter avvecklas.
Avgiftsunderlaget vad gäller ålderspensionsavgiften skall utgöras av
samtliga pensionsgrundande inkomster. Socialförsäkringsersättningar i
form av sjukpenning, föräldrapenning m.m. som ger pensionsrätt skall
således, till skillnad från i dag, vara avgiftspliktiga. Inom sjuk- och
arbetslöshetsförsäkringarna skall den bakomliggande inkomsten ligga till
grund för beräkning av ålderspensionsavgift i den utsträckning denna
inkomst legat till grund för pensionsrätt. Likaså skall de fiktiva inkom-
ster på vilka pensionsrätt för bamår, värnpliktstjänstgöring och förtids-
pension tillgodoräknas i ålderspensionssystemet ingå i avgiftsunderlaget.
Full ålderspensionsavgift skall tas ut även för inkomster intjänade efter
64 års ålder för dem som i någon del omfattas av det reformerade
systemets intjänanderegler. Den särskilda löneskatt som tas ut på sådana
inkomster reduceras med den del som är avsedd att motsvara skatte-
delen i nuvarande folkpensions- och ATP-avgifter. För personer födda
före år 1935 tas inte ut någon ålderspensionsavgift på inkomster in-
tjänade efter 64 års ålder. I konsekvens härmed sker i dessa fall ingen
förändring av den särskilda löneskatten.
Ålderspensionsavgift skall inte betalas på den del av inkomsterna som
överstiger förmånstaket. En särskild arbetsgivaravgift på 9,25 % tas
dock ut på inkomstdelar över förmånstaket. Denna motsvaras inte av
några förmåner och utgör därför en skatt och skall redovisas som en
sådan. Intäkterna av denna skatt tillgodoräknas statsbudgeten.
Intäkter från ålderspensionsavgiften skall användas enbart till att finan-
siera inkomstrelaterad ålderspension. Därav förs motsvarande 16,5
procentenheter till fördelningssystemet för att finansiera utgående pensio-
ner under samma period. Eventuella överskott fonderas i AP-fonden,
som även skall täcka eventuella underskott. Ett belopp motsvarande 2 %
av avgiftsunderlaget förs till det föreslagna premiereservsystemet.
Den utfyllnad upp till garantipensionsnivån som skall utgöra grund-
tryggheten i pensionssystemet skall finansieras med allmänna skatte-
medel. Övriga pensionsförmåner, bl.a. förtidspensioner och efterlevan-
depensioner, skall likaså finansieras över statsbudgeten med allmänna
skattemedel eller inom ramen för respektive förmånssystem.
206
Pensionsarbetsgruppens förslag: Överensstämmer med regeringens
vad avser avgiftens nivå och principen för att fastställa avgiftsunderlag.
Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att ålderspensionsavgift för inkom-
ster intjänade efter 64 års ålder för de årsklasser som berörs av över-
gångsreglerna tas ut med motsvarade kvotdel som dessa omfattas av det
reformerade systemets intjänanderegler.
Remissinstanserna: Pensionsarbetsgruppens förslag till utformning av
finansieringen av ålderspensionssystemet berörs av flertalet remiss-
instanser och har gett upphov till mycket delade meningar. I allmänhet
lämnas dock inga erinringar mot principen att den inkomstrelaterade
ålderspensionen i sin helhet finansieras med en specialdestinerad avgift
och att alla pensionsgrundande inkomster skall bli avgiftsbelagda.
Riksskatteverket avstyrker bestämt förslaget om 20-delsinfasning av
ålderspensionsavgiften efter 64 års ålder. Det skulle medföra betydande
administrativa svårigheter både för skattemyndigheter och arbetsgivare.
En del remissinstanser, bl.a SAF och SACO, avstyrker förslaget om en
särskild avgift på lönedelar över förmånstaket. Andra remissinstanser,
däribland LO, PRO, Socialdemokratiska kvinnoförbundet och Centerns
ungdomsförbund, förordar i stället att en avgift på 18,5 % av fördel-
ningspolitiska och statsfinansiella skäl tas ut på hela inkomsten. Riks-
skatteverket framhåller att administrativa skäl talar för att inte begränsa
uttag av arbetsgivaravgifter till inkomster under taket.
Skälen för regeringens förslag: I finansieringshänseende och även
lagtekniskt görs i dagens pensionssystem en åtskillnad mellan å ena
sidan folkpensionsförmåner, som finansieras över statsbudgeten, och å
andra sidan förmåner inom den allmänna tilläggspensioneringen som
finansieras med ATP-avgiften och AP-fondens avkastning. Inom båda
dessa försäkringsgrenar utbetalas bl.a. ålders-, förtids- och efterlevande-
pensioner.
Det reformerade ålderspensionssystemet skall i lagtekniskt och finan-
siellt hänseende vara ett fristående system avskilt från andra socialför-
säkringsgrenar. Därigenom ökar förutsättningarna att kunna följa ut-
vecklingen av ålderspensioneringens inkomster och utgifter och att få
kontroll över vad de inbetalda avgifterna används till, vilket bidrar till
att stärka förtroendet för pensionssystemet. Uppdelningen av inkomster
och utgifter mellan ålderspensionssystemet och statens övriga åtaganden
blir därmed en annan än med dagens ordning. Ålderspensioneringen
avses utgöra en egen försäkringsgren som hålls isär från förtidspen-
sioneringen, efterlevandepensioneringen och andra förmåner. Ålders-
pensionerna bör därför i sin helhet finansieras med en härför avsedd
särskild avgift - ålderspensionsavgiften. De medel som tillförs systemet
bör helt användas till att finansiera ålderspensioner.
Ålderspensionsavgiften skall uppgå till 18,5 % av avgiftsunderlaget.
Nivån på avgiftsuttaget är som redovisats i avsnitt 5.1 baserad på över-
väganden om att det reformerade systemet i fullfunktionsstadiet skall ge
en viss kompensationsnivå. Det reformerade pensionssystemet skall vara
ett avgiftsbestämt system där värdet av pensionsförmånerna anpassas till
ekonomiska och demografiska förändringar. Den föreslagna avgiftsnivån
Prop. 1993/94:250
207
skall därför ligga fast och inte behöva ändras till följd av förändringar
utanför pensionssystemets ram. Ålderspensionssystemet skall inte heller
behöva tillföras medel i någon annan form än genom ålderspensionsav-
giften. Ålderspensionsavgiften ersätter nuvarande folkpensions- och
ATP-avgifter.
Med hänsyn till den obalans mellan inkomster från folkpensions- och
ATP-avgiftema och utgifterna för pensionsändamål som i dag råder bör
avgiftsuttaget höjas. Avvägningen mellan att å ena sidan undvika ett för
högt totalt avgiftsuttag och å andra sidan finansieringsbehoven samt
kraven på fondering inom pensionssystemet ledde Pensionsarbets-
gruppen till slutsatsen att en höjning av avgiftsuttaget till pensionssyste-
met på en procentenhet är rimlig. Regeringen delar Pensionsarbets-
gruppens bedömning i detta avseende.
Huvuddelen av avgiftsintäkterna från ålderspensionsavgiften - 16,5 %
av avgiftsunderlaget - skall användas till att betala utgående ålderspen-
sioner under samma period. Om det uppkommer överskott i fördel-
ningssystemet fonderas detta i AP-fonden. På motsvarande sätt skall
underskott finansieras ur AP-fonden. Av de medel som betalas in i
ålderspensionsavgift skall, som redovisats i avsnitt 6, en summa mot-
svarande 2 % av avgiftsunderlaget fonderas i en individuell premie-
reserv. Dessa medel utgör ett faktiskt sparande. Avkastningen från
premiereserven skall läggas till kapitalet och tillfaller den enskilde
försäkrade i form av ålderspension. Avkastningen på såväl AP-fonden
som premiereserverna bidrar således till att finansiera ålderspensioner-
na. Avsättning till premiereservsystemet skall emellertid inte göras för
den ålderspensionsavgift som betalats för personer födda före 1940.
Även om nivån på ålderspensionsavgiften är beräknad utifrån det
reformerade systemets förutsättningar är den lika för alla oavsett i
vilken utsträckning vederbörande omfattas av det reformerade systemets
intjänanderegler.
Enligt dagens regler kan inkomstrelaterad pensionsrätt inte tjänas in
efter 64 års ålder. Som framgått av avsnitt 5 föreslår regeringen, till
skillnad från Pensionsarbetsgruppen, att de som till någon del berörs av
det reformerade systemets intjänanderegler skall få full pensionsrätt för
inkomster intjänade efter 64 års ålder. I konsekvens härmed skall
ålderspensionsavgiften fullt ut belasta inkomster intjänade efter 64 års
ålder. Från och med ikraftträdandet är det således enbart pensionsgrun-
dande inkomster intjänade efter 64 års ålder av personer födda före
1935 som inte beläggs med ålderspensionsavgift.
I dag tas socialavgifter inte ut på inkomster intjänade av personer som
vid årets ingång är 65 år eller äldre, eftersom sådana inkomster inte är
förmånsgrundande i socialförsäkringen. I stället utgår en s.k. särskild
löneskatt, som är avsedd att motsvara skattedelen i socialavgifterna. I
konsekvens med att sådana inkomster nu föreslås bli förmånsgrundande
och avgiftsbelagda i ålderspensionssystemet skall, för att undvika att det
tas ut dubbla avgifter, den särskilda löneskatten i dessa fall reduceras
med den del som motsvarar skattedelen i folkpensions- och ATP-av-
giftema.
Prop. 1993/94:250
208
Avgiftsunderlaget för folkpensions- och ATP-avgiftema i nuvarande
system regleras i lagen (1981:691) om socialavgifter. Vid anställning tas
avgifterna ut som arbetsgivaravgifter och avgiftsunderlaget utgörs av
summan av den ersättning som betalats för utfört arbete vare sig denna
utgått i form av kontant lön eller i annan form. Undantagna är bl.a.
ersättning till en och samma arbetstagare om den under året understiger
1 000 kr. Vidare betalas inga avgifter på ersättning som utbetalats till
en arbetstagare som vid årets ingång uppnått 65 års ålder. För den som
uppbär inkomster av annat förvärvsarbete, vilket i regel innebär inkom-
ster från aktiv näringsverksamhet, utgår pensionsavgifterna som egenav-
gifter och för vilka avgiftsunderlaget avgränsas på motsvarande sätt som
för arbetsgivaravgiften.
De inkomster som ligger till grund för beräkning av pensionsförmåner
är emellertid mer omfattande än underlaget för avgifter enligt nuvarande
regler. En rad sociala förmåner är enligt lagen (1962:381) om allmän
försäkring (AFL) pensionsgrundande, utan att vara förenade med någon
avgift till pensionssystemet. Det gäller bl.a. sjukpenning, föräldrapen-
ning och dagpenning från arbetslöshetskassa jämte en rad andra ersätt-
ningar från socialförsäkringen. Motivet härför är främst administrativt.
Eftersom det rör sig om överföringar inom staten har det ansetts
onödigt att avgiftsbelägga dessa förmåner.
Detta innebär att pensionssystemet med nuvarande regler delvis finan-
sierar kostnader som hänför sig till andra förmåns- eller bidragssystem.
Värdet av t.ex. sjukpenningen utgörs inte bara av den kontanta ersätt-
ning som vid sjukdom betalas ut som ersättning för inkomstbortfall utan
även av ett belopp motsvarande värdet av den pensionsrätt som sjuk-
penningen är förenad med. Åtminstone vad gäller sjukpenning som
betalats ut under något av de 15 bästa inkomståren finns en direkt kopp-
ling till pensionsförmånerna. Annars gäller här som för förvärvsinkom-
ster att sambandet är svagt mellan underlag för pensionsförmån och
faktisk pension.
I det reformerade ålderspensionssystemet kommer sambandet mellan
inkomster och pensionsförmåner att vara tydligt. Varje inkomst som är
pensionsgrundande skall påverka den inkomstrelaterade pensionen. Om
ålderspensionssystemet skall vara avskilt från andra allmänna socialför-
säkringssystem bör det inte bära kostnader som hör till andra förmåns-
system. Kostnader för den pensionsrätt som baseras på t.ex. sjukpen-
ning bör därför betalas av sjukförsäkringen.
Ålderspensionsavgift skall därför utgå på samtliga inkomster som ger
pensionsrätt. Därmed upprätthålls också principen om ett nära samband
mellan avgift och förmån. I likhet med i dag kommer det i det reforme-
rade systemet att vara inkomster som ger pensionsrätt. I praktiken
kommer dock den pensionsrätt som tillgodoräknas att överensstämma
med de avgifter som betalas in till följd av inkomsterna.
Avgiftsunderlaget breddas således till att omfatta alla typer av inkomst
som ger pensionsrätt. Det innebär att ålderspensionsavgift tas ut på
samtliga de förmåner som finns uppräknade i 11 kap. 2 § lagen om
allmän försäkring.
Prop. 1993/94:250
209
14 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 250
Detta gäller oberoende av i vilken omfattning den som uppbär ersätt-
ningen omfattas av det reformerade systemets intjänanderegler. Bredd-
ningen av avgiftsbasen och principen att kostnaden för den ålderspen-
sionsrätt som dessa förmåner ger skall bäras av respektive förmånssys-
tem, avser således även pensionsförmåner enligt nuvarande regler.
Inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen skall, som före-
slagits i avsnitt 5.3, pensionsrätten inkludera ett tillägg till den ersätt-
ning som betalats ut. Detta skall uppgå till 10 % av den inkomst som
legat till grund för ersättningarna. Pensionsrätt för bamår och värn-
pliktstjänstgöring respektive ålderspensionsrätt för förtidspensionärer
skall beräknas på en fiktiv inkomst. I dessa hänseenden kommer således
att intjänas pensionsrätt som inte har någon motsvarighet i faktiska
inkomster för den försäkrade. Däremot kommer de att öka pensionsut-
giftema när de personer som tillgodoräknats sådan pensionsrätt tar ut
sin pension. För att pensionssystemet helt och hållet skall kunna vara
avgiftsbestämt och finansieras med enbart ålderspensionsavgiften måste
även dessa fiktiva inkomster ingå i avgiftsunderlaget och avgifter betalas
in till ålderspensionssystemet.
De nuvarande folkpensions- och ATP-avgiftema tas ut på hela den
summa som en arbetsgivare betalat ut som ersättning för utfört arbete
utan någon begränsning med hänsyn till hur mycket som betalats till
varje enskild arbetstagare. Den enskildes pensionsförmåner beräknas
dock enbart på de inkomstdelar som understiger förmånstaket på 7,5
basbelopp.
Dagens ordning innebär att finansieringen av pensionerna till följd av
detta är förenad med en hög grad av beskattning. Avgiftsuttaget på den
del av inkomsten som överstiger taket utgör en skatt, som även om den
tas ut som en arbetsgivaravgift på sikt bärs av löntagarna. Även det
reformerade systemet föreslås inrymma ett förmånstak för intjänandet
av pensionsrätt, som dock till skillnad mot i dag skall räknas upp med
det föreslagna PGI-indexet som följer standardutvecklingen i samhället
i stället för med prisindex.
Grundprincipen om ett tydligt samband mellan avgifter och förmåner
innebär, som tidigare framgått, att alla inkomster som ger pensionsrätt
skall vara avgiftsbelagda. Å andra sidan skall sådana inkomster som
inte ger pensionsrätt vara befriade från pensionsavgift. Ålderspensions-
avgiften skall därför inte tas ut på inkomstdelar över taket för pensions-
grundande inkomster.
Förslaget innebär således både en breddning av avgiftsunderlaget vad
avser vilka inkomstslag som räknas in och en begränsning genom att
inkomstdelar över taket inte inkluderas. Nettoeffekten på avgiftsunder-
laget är beroende av hur stora de pensionsgrundande ersättningarna och
fiktiva inkomsterna är i förhållande till nuvarande avgiftsunderlag samt
av inkomstspridningen som påverkar hur stor del av underlaget som
ligger över förmånstaket.
Breddningen av avgiftsunderlaget beräknas betyda att detta ökar med
25 - 30 %. Avgiftsbefrielsen för inkomster över taket reducerar under-
laget med ca 6 - 7 %. Nettoeffekten blir således att avgiftsunderlaget
Prop. 1993/94:250
210
enligt reglerna i det reformerade systemet blir ca 20 - 25 % större än
med dagens regler.
Breddningen av avgiftsunderlaget till att omfatta även socialförsäk-
ringsersättningar m.m. innebär att kostnaderna för dessa förmånssys-
tem ökar. Detta är konsekvensen av en mer rättvisande kostnadsbild.
Om en viss förmån är förenad med pensionsrätt och följaktligen ger
upphov till pensionsutgifter skall kostnaden för detta bäras av det för-
månssystem som finansierar förmånen. Det medför, sett över en längre
period, inte ökade offentliga utgifter utan att utgifter förs över från
ålderspensionssystemet till övriga socialförsäkringssystem. Följaktligen
kan ålderspensionsavgiften med det breddade avgiftsunderlaget sättas
lägre än vad som hade varit nödvändigt om dagens ordning - där vissa
inkomster ger pensionsrätt men inte belastas med avgifter - skulle
bibehållas.
Att olika former av sociala ersättningar avgiftsbeläggs skall inte med-
föra att det ersättningsbelopp som den enskilde förmånstagaren får och
som ger pensionsrätt, skall reduceras. Undantag skall dock göras vad
avser den föreslagna höjningen av avgiftsuttaget med en procentenhet.
Vad gäller förvärvsinkomster är denna del av ålderspensionsavgiften
avsedd att bäras av löntagarna i form av reducerad nettoinkomst. Sam-
ma reduktion bör då också drabba den som uppbär någon form av
pensionsgrundande social förmån. Resterande del av kostnaden för
ålderspensionsavgiften skall bäras av staten eller motsvarande förmåns-
system.
Inom statsbudgeten ökar således utgifterna för olika sociala förmåner.
Inom ramen för ett oförändrat totalt avgiftsuttag och därmed oföränd-
rade arbetskraftskostnader, ger dock avvecklingen av folkpensions- och
ATP-avgiftema utrymme för en höjning av övriga socialavgifter. Denna
är dock inte tillräcklig för att motsvara utgiftsökningen, varför reformen
i detta avseende innebär en belastning på statsbudgeten.
De arbetsgivaravgifter som i dag betalas för inkomstdelar över för-
månstaket är i ekonomisk mening en ren skatt och utgör ett avsteg från
försäkringsmässigheten. Det innebär också att inkomstskyddet för in-
komstdelar över taket måste betalas av den enskilde, i form av avtals-
reglerade eller individuella försäkringar, men belastas ändå med avgifter
till den obligatoriska försäkringen.
Begränsningen av avgiftsuttaget till att avse enbart inkomstdelar upp
till det förmånstak som föreslås gälla i det reformerade systemet innebär
att ett omfördelande inslag i socialförsäkringens finansiering försvinner.
Regeringen föreslår att en arbetsgivaravgift som i storlek motsvarar
halva ålderspensionsavgiften tas ut på inkomstdelar över förmånstaket.
Denna avgift, som inte har någon motsvarighet i förmåner, utgör så-
ledes en skatt. Intäkterna från denna skatt skall tillgodoräknas statsbud-
geten.
Prop. 1993/94:250
211
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Den höjning av avgiftsuttaget med 1 % av
avgiftsunderlaget som föreslås ske fr.o.m. år 1995 utformas som en
egenavgift, som betalas av den enskilde.
Frågan om hur ålderspensionsavgiften på 18,5 % slutligen skall tas
ut skall beredas vidare efter samråd med arbetsmarknadens parter.
Därvid skall diskuteras det förslag till växling från arbetsgivaravgift
till egenavgift som Pensionsarbetsgruppen presenterade och formerna
för avgiftsuttaget vägs mot det samlade finansieringsbehovet för
sjuk- och arbetsskadeförsäkringen, förtidspensionssystemet och
ålderspensionssystemet.
En avgiftsväxling förutsätter en motsvarande bruttolöneökning för
den enskilde individen. Om tillräckliga garantier härför inte kan
åstadkommas, bör växling inte genomföras och det reformerade
ålderspensionssystemet, förutom den egenavgift om 1 % som införs
från och med 1995, finansieras med arbetsgivaravgift.
Denna del av arbetsgivaravgiften skall i sådant fall endast tas ut på
inkomster upp till förmånstaket. Hur en sådan begränsning av av-
giftsuttaget administrativt skall genomföras måste i så fall ytterligare
beredas liksom hur ålderspensionsavgifter i form av arbetsgivar-
avgift kan synliggöras för den enskilde genom uppgifter på löne-
besked och vid taxering.
I det fall den fortsatta beredningen inte leder till förslag om för-
ändringar som kan vinna enighet hos de partier som står bakom upp-
görelsen om ett reformerat pensionssystem, skall Pensionsarbets-
gruppens förslag till växling mellan arbetsgivaravgifter och egen-
avgifter ligga till grund för kommande beslut. En eventuell avgifts-
växling bör dock ske vid ett tillfälle och inte delas upp i flera steg.
Vad gäller sociala ersättningar i form av sjukpenning, föräldra-
penning, m.m. som är pensionsgrundande skall ålderspensionsavgift
tas ut på samma sätt som för arbetsinkomster. Pensionsavgift för
skillnaden mellan bakomliggande inkomst och ersättning till den
enskilde inom sjuk- och arbetslöshetsförsäkringarna tas enbart ut
som en motsvarighet till arbetsgivaravgift.
Pensionsavgifter vad avser pensionsrätt baserad på bamår och
värnpliktstjänstgöring samt pensionsrätt vid förtidspension betalas
över statsbudgeten. Avgiftsunderlaget utgörs av den fiktiva inkom-
sten beräknad på visst sätt.
Pensionsarbetsgruppen: Pensionsarbetsgruppen föreslår att ålderspen-
sionsavgiften till hälften skall tas ut som en egenavgift som den en-
skilde själv betalar och till hälften som en arbetsgivaravgift. Egenav-
giften skall, förutom en procentenhet, införas genom en växling mot
reducerade arbetsgivaravgifter. Denna avgiftsväxling skall ske suc-
cessivt under en period av sex år.
212
Remissinstanserna: Förslaget att dela upp ålderspensionsavgiften i en
egenavgift och en arbetsgivaravgift har mött ett splittrat gensvar. Några
remissinstanser, bl.a. Svenska Arbetsgivareföreningen, Statens arbets-
givarverk, Riksförsäkringsverket, tillstyrker i princip förslaget och pekar
bl.a. på det angelägna i att kostnaderna för pensionsskyddet synliggörs.
Ett antal remissinstanser, bl.a. Konjunkturinstitutet, Landsorganisa-
tionen, Tjänstemännens centralorganisation och PRO, ställer sig av-
visande till uppdelningen mellan arbetsgivaravgift och egenavgift. Enligt
LO kan solidariteten och det gemensamma ansvaret för pensionerna
uppluckras om ett system med egenavgifter införs. Konjunkturinstitutet
menar att växlingen leder till komplikationer i lönebildningen och att det
av Pensionsarbetsgruppen åsyftade slutresultatet sannolikt inte uppnås.
Några remissinstanserna pekar också på att uppdelning av avgiften ger
upphov till administrativa kostnader.
Den främsta kritiken från remissinstanserna gäller dock de problem
som man anser är förenade med en växling från arbetsgivaravgift till
egenavgift. Många befarar att den höjning av bruttolönen som väx-
lingen förutsätter inte kommer att ske för alla löntagare. Enligt LO är
det förhandlingsstyrkan hos de avtalsslutande parterna som avgör om
det utgår kompensation för avgiftsväxlingen, medan centrala rekommen-
dationer i det sammanhanget har litet värde. Även TCO befarar att
många löntagare kommer att bli utan kompensation. SA CO förmodar att
en växling enligt den föreslagna modellen inte är genomförbar utan
stora spänningar på arbetsmarknaden. Enligt Landstingsförbundet m.fl.
leder växlingen till en rad praktiska problem i anslutning till löneför-
handlingarna. Men pekar även på att det i praktiken är mycket svårt att
åstadkomma ett neutralt nettolöneutfall för individen.
Flera remissinstanser menar att om en växling skall genomföras bör
den ske vid ett enda tillfälle i stället för att ske i flera steg.
Skälen för regeringens förslag: Folkpensions- och ATP-avgiftema i
dagens pensionssystem betalas enligt bestämmelser i lagen (1981:691)
om socialavgifter av arbetsgivaren i form av arbetsgivaravgifter när den
avgiftsgrundande ersättningen är att hänföra till inkomst av anställning.
Avgifterna utgår som egenavgifter, dvs. betalas av den enskilde, för
inkomster av annat förvärvsarbete, i regel från aktiv näringsverksamhet.
Arbetsgivaravgifter tas ut på den summa som arbetsgivaren betalar
som kontant lön eller annan ersättning för utfört arbete. Uppbörden sker
månatligen och avgiftsunderlaget utgörs av summan av alla ersättningar
för utfört arbete som arbetsgivaren betalat föregående månad. Någon
uppdelning av avgiftsunderlag eller avgifter på enskilda anställda görs
inte, till skillnad mot vad som gäller vid betalning av preliminär in-
komstskatt. Det görs i princip inte heller någon distinktion mellan preli-
minära och slutliga avgifter.
För de allra flesta förvärvsaktiva ligger således för närvarande betal-
ningsskyldigheten för pensionsavgifterna hos arbetsgivaren. Till grund
för beräkning av förmånerna i pensionssystemet ligger däremot den
enskilde individens inkomster, såsom de fastställs i samband med in-
komsttaxeringen. Det finns således inget formellt och inte heller något
Prop. 1993/94:250
213
administrativt samband mellan fastställandet av underlaget för pensions-
avgifterna och fastställandet av de pensionsgrundande inkomsterna och
därmed pensionsrätten enligt nuvarande regler.
Sedan den 1 januari 1993 tas en egenavgift ut även av anställda. Det
sker i form av en s.k. allmän sjukförsäkringsavgift på 0,95 % som skall
betalas av den som uppbär inkomst av anställning eller annat förvärvs-
arbete, eller uppbär sådana sociala förmåner som är pensionsgrundande.
Här är det således den enskilde som för alla typer av inkomster har
betalningsskyldigheten. Administrativt är den särskilda sjukförsäkrings-
avgiften samordnad med uppbörden av inkomstskatt och avgiftsunder-
laget fastställs i samband med inkomsttaxeringen. Den allmänna sjukför-
säkringsavgiften utgår enbart på inkomstdelar som understiger
7,5 basbelopp och är avdragsgill vid beskattningen. Sedan den 1 januari
1994 tas en liknande av egenavgift ut även inom arbetslöshetsförsäk-
ringen.
Regeringen menar i likhet med Pensionsarbetsgruppen att det finns
starka principiella argument för att det allmänna pensionsskyddet i
framtiden i högre grad än vad fallet är i dag bör finansieras av den
enskilde genom direkta inbetalningar. Motiven härför är både princi-
piella och administrativa.
Med en egenavgift synliggörs för de försäkrade kostnaderna för det
inkomstskydd för ålderdomen som det offentliga pensionssystemet ger.
I dag är kostnaderna för pensioner - i likhet med det övriga försäk-
ringsskydd som socialförsäkringen ger - i hög grad dolda för den en-
skilde genom att de finansieras med arbetsgivaravgifter. Förmånerna är
i grunden individuella, men de är inte förenade med någon avgift som
individen betalar utan finansieringen utgör en kostnad för arbetsgivaren.
Sambandet mellan avgift och förmån är svagt, inte bara i ekonomisk
mening utan även formellt.
Även om arbetsgivaren är betalningsskyldig för arbetsgivaravgifterna,
bärs den egentliga kostnaden för dessa ytterst av de anställda. Sett över
en längre period bestäms fördelningen mellan löner och kapitalersättning
av grundläggande samhällsekonomiska faktorer som har samband med
kapitalmarknadens krav på avkastning, utbudet av arbetskraft, den
tekniska utvecklingens inverkan på produktionens behov av arbetskraft
respektive kapital m.m. Arbetsgivaravgifterna finansieras ur det till-
gängliga löneutrymmet. Men med nuvarande regler för uttag av pen-
sionsavgifter saknas en direkt och formell koppling mellan förmåns-
systemen och avgiften på lönesumman. Sett ur den enskilde individens
perspektiv betalas socialförsäkringen av arbetsgivaren.
Den föreslagna reformeringen av pensionssystemet innebär att detta i
betydligt högre grad än vad fallet är i dag kommer att ha en försäk-
ringsmässig karaktär. Ålderspensionsavgiften kan, till skillnad från folk-
pensions- och ATP-avgiftema, till stor del betraktas som en försäkrings-
premie i stället för en skatt. Med ett avgiftsuttag i form av egenavgift
inkluderas förmånsrelaterade avgifter i bruttolönen och individen kan bli
bättre medveten om de inkomster han faktiskt har och hur mycket han
betalar för olika ändamål. Det är bruttolönen som regleras i anställ-
Prop. 1993/94:250
214
ningsavtalet och är den ersättning och kostnad den enskilde ser. Till
skillnad från en arbetsgivaravgift som tillkommer ovanpå bruttolönen
och betalas av arbetsgivaren, dras en egenavgift från den enskildes
bruttolön. Därigenom torde en egenavgift bli betydligt mer synlig än
motsvarande arbetsgivaravgift.
Det andra motivet för att finansiera pensionssystemet med egenavgifter
hänger samman med att avgifter inte skall tas ut på inkomstdelar över
förmånstaket eftersom dessa inte ger pensionsrätt. En begränsning av
uttaget av arbetsgivaravgift till att avse enbart delar av den enskildes
inkomst är förenat med vissa administrativa problem. Takbegränsningen
gäller den enskildes inkomst, medan arbetsgivaravgiften debiteras ar-
betsgivaren på löner och andra ersättningar som utgår till samtliga
anställda utan någon uppdelning på enskilda. Svårhanterade problem kan
uppstå då någon under ett år har flera arbetsgivare. Dessa kan var för
sig ha betalat ut löner som understiger taket, medan inkomsten samman-
taget under året överstiger taket. Då måste det ske någon form av preli-
minär debitering av arbetsgivaren och en återbetalning när varje an-
ställds slutliga lön fastställts. Även om förenklingar är tänkbara innebär
en sådan lösning att det tillkommer ett administrativt moment i upp-
börden av socialavgifter. Samma problem gör sig gällande för personer
som har inkomster både av anställning och aktiv näringsverksamhet.
Med egenavgifter uppkommer inte dessa problem. Avgiftsbetalningen
sker samordnat med inkomstskatten. Arbetsgivaren betalar in preliminär
avgift i samband med preliminärskatten. Eftersom denna debiteras för
varje individ kan preliminärinbetalningen anpassas till den förväntade
årsinkomsten. Det kan också finnas möjlighet till jämkning av avgiftsin-
betalningar. Vid inkomsttaxeringen fastställs en slutlig avgift. Om de
preliminära avgifterna överstiger den slutliga sker en återbetalning. Vid
det motsatta förhållandet får den enskilde individen i efterhand betala en
kvarstående avgift. En begränsning av avgiftsuttaget till inkomster under
taket underlättas därför om den tas ut som en egenavgift.
Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att halva ålderspensionsavgiften
tas ut som en egenavgift. Av denna egenavgift skulle 8,25 procent-
enheter införas genom en växling mot reducerad arbetsgivaravgift.
Växlingen från arbetsgivaravgift till egenavgift skulle vid en oför-
ändrad bruttolön innebära att arbetsgivarens arbetskraftskostnader
minskar. Samtidigt skulle löntagarens nettoinkomst reduceras med egen-
avgiften. Växlingen i sig innebär således en inkomstomfördelning från
löntagarna till arbetsgivaren. Det kostnadsutrymme som den sänkta
arbetsgivaravgiften skapar kan emellertid användas till höjda bruttolöner
som kompenserar löntagarna för egenavgiften. Men det kan teoretiskt
även utnyttjas för ökade vinster eller lägre priser på företagens pro-
dukter. Det kan hävdas att detta ändå på sikt skulle komma löntagarna
till del genom tryggare anställning eller lägre priser. Omläggningen från
arbetsgivaravgift till egenavgift avses emellertid inte ha något sådant
stabiliseringspolitiskt syfte. Det är i stället en strukturell åtgärd inom
ramen för socialförsäkringen med syftet att skapa en mer effektiv finan-
siering av pensionerna.
Prop. 1993/94:250
215
En utgångspunkt vid utformningen av avgiftsuttaget måste därför vara
att avgiftsväxlingen blir neutral vad avser kostnader för arbetsgivaren
och nettolönen för den enskilde.
Pensionsarbetsgruppen har understrukit att neutralitet innebär att
bruttolönen för varje enskild anställd måste höjas med ett belopp mot-
svarande egenavgiften. Det räcker inte att den genomsnittliga löne-
ökningen innebär en kompensation. Samtidigt konstaterar Pensionsar-
betsgruppen att det på politisk väg inte går att föreskriva för arbets-
marknadens parter att säkerställa en neutral växling. Det fmns princi-
piella och även juridiska hinder mot att t.ex lagstifta om lönehöjningar.
Enligt regeringens bedömning fmns det starka argument som talar för
att ålderspensioneringen till en icke obetydlig del finansieras med egen-
avgifter. Den tudelning av ålderspensionsavgiften som Pensionsarbets-
gruppen föreslog kan därvid utgöra en lämplig kompromiss.
Det fmns skäl att som Pensionsarbetsgruppen föreslog låta höjningen
av det totala avgiftsuttaget år 1995 ta formen av en egenavgift. Den
bärs då direkt av löntagarna, medan en höjd arbetsgivaravgift först på
sikt vältras över på lönerna. Med en egenavgift minskar risken att den
nödvändiga avgiftshöjningen driver upp arbetskraftskostnaderna och
bidrar till höjda priser och försämrad konkurrenskraft.
Enligt Pensionsarbetsgruppens förslag skulle egenavgiften stegvis
höjas upp till 9,25 % genom växling mot sänkta arbetsgivaravgifter
under perioden 1996 - 2000.
Den kritik som en rad remissinstanser riktat mot Pensionsarbetsg-
ruppens förslag till växling från arbetsgivaravgift till egenavgift bör
enligt regeringens mening beaktas. Om en växling till egenavgift skall
vinna förståelse måste den vara neutral sett ur den enskilde individens
perspektiv. Representanter för arbetsgivarna har förklarat sig beredda
att bidra till en uppgörelse som innebär att alla löntagare ges lönekom-
pensation för egenavgiften. Samtidigt kan konstateras att det bland de
fackliga organisationerna finns en utbredd tveksamhet både till egenav-
gifter som finansieringskälla och till växlingen från arbetsgivaravgift.
Regeringen har även tagit intryck av remissinstansernas påpekanden
att det kan finnas svårigheter att rent tekniskt i förhandlingarna mellam
arbetsmarkandens parter åstadkomma en lönerevidering som leder till
att avgiftsväxlingen blir neutral.
Även av Pensionsarbetsgruppens betänkande framgår att avgiftsväx-
lingen är förenad med en del komplikationer. Dessa hänger främst
samman med att kompensationen för avgiftsväxlingen höjer bruttolönen,
som i sin tur utgör underlag för förmåner och avgifter inom ålderspen-
sionssystemet och i andra system. Det krävs därför en rad justeringar av
både avgifter och förmånsnivåer. Exempelvis, som utvecklas i be-
tänkandet, kan ålderspensionsavgiften efter en växling i praktiken inte
uppgå till 18,5 %, utan måste justeras med hänsyn till att bruttolönen
höjts.
De komplikationer med en avgiftsväxling som Pensionsarbetsgruppen
själv och senare remissinstanserna pekat på gör att regeringen i dags-
läget inte lämnar förslag om ytterligare höjning av egenavgiften inom
Prop. 1993/94:250
216
ålderspensionssystemet efter år 1995 genom växling mot sänkta arbets-
givaravgifter.
Formerna för uttag av ålderspensionsavgift kan även behöva prövas
tillsammans med frågan om finansieringen av sjuk- och arbetsskadeför-
säkringen och förtidspensioneringen. Även inom dessa områden kan
frågan om avgiftens utformning bli aktuell.
Om en avgiftsväxling skall genomföras bör den dock inte genomföras
i flera steg som Pensionsarbetsgruppen föreslog. Som flera remissin-
stanser framhållit torde en avgiftsväxling underlättas om den genomförs
vid ett enda tillfälle. Växlingen bör också ske på ett sådant sätt att den
hålls isär från sedvanliga löneförhandlingar. Därigenom blir den tyd-
ligare och det blir lättare att kontrollera att den höjda egenavgiften
verkligen kompenseras med en höjd bruttolön.
Ett starkt skäl för att ta ut ålderspensionsavgiften som egenavgift är att
dess underlag skall vara inkomster under förmånstaket. Genom den
särskilda avgift på 9,25 % på inkomster över taket som föreslogs i
föregående avsnitt undviks administrativa problem med att debitera
arbetsgivaravgifter enbart på delar av den enskildes inkomster. Denna
avgift sammanfaller storleksmässigt nämligen med den del av ålderspen-
sionsavgiften som tas ut som arbetsgivaravgift, varför uppbörden kan
samordnas.
Det reducerade uttaget av arbetsgivaravgifter över förmånstaket som
Pensionsarbetsgruppens förslag innebär skall kvarstå oavsett hur ålders-
pensionsavgift tas ut. Om slutsatsen av framtida överväganden blir att
mer än hälften av ålderspensionsavgiften skall tas ut som arbetsgivar-
avgift skall detta ske genom att den delen av arbetsgivaravgiften tas ut
enbart på inkomster under taket.
De tekniska och administrativa problem som är förknippade med
avgiftsväxling skall således vägas mot motsvarande typ av problem med
att ta ut arbetsgivaravgifter enbart på inkomstdelar under förmånstaket.
Avgiftsuttaget vid inkomster av aktiv näringsverksamhet skall vara
analogt med det som skall gälla vid inkomst av anställning. Det innebär
att det av egenföretagare skall tas ut två egenavgifter till ålderspensions-
systemet. En avgift på 9,25 % tas ut på inkomster upp till förmånstaket.
En lika stor avgift tas ut på hela inkomsten utan takbegränsning. I det
senare fallet skall dock avgiftsintäkterna för inkomstdelar över taket inte
föras till ålderspensionssystemet utan till statsbudgeten. För den som
uppbär inkomster från både anställning och aktiv näringsverksamhet är
det på den sammanlagda inkomsten som dessa takregler skall tillämpas.
Denna tudelning av ålderpensionsavgiften för inkomster av aktiv
näringsverksamhet skall gälla oberoende av om det genomförs någon
växling mellan arbetsgivaravgift och egenavgift för anställda.
De sociala förmåner som sjukpenning, föräldrapenning, ersättning från
arbetslöshetskassa m.m. som är pensionsgrundande skall till skillnad
från i dag beläggas med ålderspensionsavgift. Samma grundprincip bör
gälla här som för övriga icke-inkomster, dvs. att betalningsansvaret
delas mellan den enskilde och - i arbetsgivarens ställe - det förmåns-
system som betalar förmånen. Egenavgift bör således erläggas på samt-
Prop. 1993/94:250
217
liga de sociala förmåner som ger pensionsrätt i samma omfattning som
gäller för arbetsinkomster. I den utsträckning det skulle ha skett en
växling från arbetsgivaravgift till egenavgift skall förmånsnivåerna
räknas upp med hänsyn till detta.
Inom sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen skall den pen-
sionsrätt som tillgodoräknas baseras på den bakomliggande inkomsten.
Det kommer således att uppkomma en differens mellan den inkomst den
enskilde uppbär i form av ersättning och den inkomst som ger pensions-
rätt. Pensionsavgift skall utgå på den inkomst som ligger till grund för
pension. Det vore emellertid inte rimligt att den enskilde skulle betala
egenavgift på en inkomst som är högre än den ersättning han eller hon
faktiskt uppbär. Därför bör avgiften vad avser skillnaden mellan den
bakomliggande inkomsten och den faktiska ersättningen från dessa
försäkringar betalas av respektive förmånssystem som en motsvarighet
till arbetsgivaravgift, dock med fulla 18,5 %.
Eftersom dessa fiktiva inkomster saknar relevans för pensionsrätter
som tjänas in enligt nuvarande regler väcks frågan om också full ålders-
pensionsavgift skall betalas för sådana inkomster vad gäller de som får
sin pension beräknad i 20-delar. Enligt regeringens bedömning talar
förenklingsskäl för att samma nivå på ålderspensionsavgiften tas ut för
alla som till någon del får tillgodoräknat sig pensionsrätt för fiktiva
inkomster. Huruvida detta bör föranleda någon finansiell reglering
mellan ålderspensionssystemet och statsbudget eller andra socialförsäk-
ringsssytem får blir föremål för fortsatt beredning.
Vidare skall pensionsrätt i två fall tillgodoräknas utan att den är base-
rad på någon faktisk inkomst. Det gäller pensionsrätt för bamår och vid
värnpliktstjänstgöring. Även i dessa fall skall en ålderspensionsavgift
betalas. Eftersom det inte finns någon faktisk inkomst måste ålderspen-
sionsavgiften i dessa fall helt betalas över statsbudgeten.
För den som uppbär förtidspension skall pensionsrätten inom ålders-
pensionssystemet baseras bl.a. på s.k. antagandeinkomster. Uttaget av
pensionsavgift till ålderspensionssystemet skall i analogi därmed baseras
på denna antagandeinkomst. Själva förtidspensionen är således inte
grund för beräkningen av ålderspensionsrätt, utan denna baseras på den
fiktiva inkomst som antagandeinkomsten utgör. Av detta skäl och med
hänsyn till administrativ enkelhet föreslås att ålderspensionsavgiften
inom förtidspensionssystemet i vart fall tills vidare skall betalas av över
statsbudgeten. Den som uppbär förtidspension kommer följaktligen inte
att debiteras egenavgift för denna inkomst.
Ytterligare en fråga som behöver beredas ytterligare är den skatte-
mässiga behandlingen av egenavgifter. Egenavgiften skall, i likhet med
befintliga egenavgifter, vara avdragsgill vid beskattningen. 1 annat fall
uppnås inte neutralitet jämfört med om avgiften i stället tas ut som
arbetsgivaravgift. Pensionsarbetsgruppens förslag innebar dock att den
föreslagna egenavgiften skulle dras av före fastställande av taxerad
inkomst, medan dagens egenavgifter dras från den taxerade inkomsten.
I detta avseende bör samtliga förekommande egenavgifter behandlas
lika.
Prop. 1993/94:250
218
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Fr.o.m år 1995 skall nuvarande ATP-avgift
övergå i dels en ålderspensionsavgift på 13 % som tas ut på pen-
sionsgrundande inkomster, dels en särskild löneavgift på 13 % som
tas ut på inkomstdelar som överstiger förmånstaket i pensionssyste-
met. Samma år skall införas en egenavgift till ålderspensionssyste-
met på 1 %. Den totala ålderspensionsavgiften kommer därmed att
uppgå till 14 %. En summa motsvarande två procentenheter av
avgiften skall föras till premiereservsystemet för framtida placering
i individuella premiereserver. Om premiereservavsättning inte blir
aktuell vad avser 1995 års inkomster förs motsvarande del av ålders-
pensionsavgiften i stället till fördelningssystemet. Intäkterna från den
särskilda löneavgiften på inkomstdelar över förmånstaket förs till
statsbudgeten.
Den omfördelning av avgiftsintäkter och utgifter mellan å ena
sidan statsbudgeten och å andra sidan ålderspensionssystemet som
förslagen i denna proposition innebär skall genomföras stegvis. Den
exakta utformningen av övergången från dagens ansvarsfördelning
mellan statsbudget och pensionssystem till det reformerade systemets
ordning får avvakta fortsatt beredning och anpassas till ställnings-
taganden dels angående formerna för uttag av ålderspensionsavgift,
dels hur den framtida finansieringen av sjuk- och arbetsskadeförsäk-
ringen samt förtidspensioneringen skall utformas. Övergången skall
ske på ett sådant sätt att den under övergångsperioden leder till en
finansiell nettoöverföring från pensionssystemet till statsbudgeten.
Den särskilda löneavgiften på inkomstdelar över förmånstaket
avpassas på ett sådant sätt att den reduktion uppnås av det totala
avgiftsuttaget på dessa inkomstdelar som Pensionsarbetgruppens
förslag innebar och i minst samma takt.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Pensionsarbetsgruppen har lämnat
ett konkret förslag till hur uttag av ålderspensionsavgift och utgifter från
pensionssystemet tidsmässigt skall fasas in. Förslaget innebär bland
annat att ålderspensionsavgiften gradvis höjs från 14,25 % 1995 till
18,5 % år 2000. Vidare har föreslagits att vissa pensionsförmåner, som
långsiktigt skall finansieras över statsbudgeten, övergångsvis blir finan-
sierade ur ålderspensionssystemet. I bilaga 2 till denna proposition
redovisas effekter av Pensionsarbetsgruppens förslag i detta avseende.
Skälen för regeringens förslag: Den reformering av pensionssystemet
som Pensionsarbetsgruppen föreslagit innebär stora omläggningar av
avgifts- respektive förmånsbetalningar mellan hushållen, arbetsgivarna,
pensionssystemet och statsbudgeten.
219
Som tidigare anförts ovan bör enligt regeringens mening frågan om en
eventuell växling av betalningsansvaret från arbetsgivare till löntagare
ytterligare beredas innan ett slutligt ställningstagande kan göras.
Vad beträffar omfördelningen av inkomster och utgifter mellan pen-
sionssystemet och statsbudgeten delar regeringen Pensionsarbets-
gruppens bedömning att denna bör genomföras stegvis under en följd av
år.
Det som talar emot ett successivt genomförande är främst att man
mister i tydlighet. Förändringar som föranleds av pensionsreformen sker
samtidigt med förändringar som har andra motiv. Men som Pensions-
arbetsgruppen konstaterar skulle omläggningen, om den genomförs i ett
enda steg, initialt medföra kraftigt negativa effekter på statsbudgeten.
Reformen innebär, när den är fullt genomförd, att statsbudgetens
inkomstsida försvagas jämfört med nuvarande regler, genom att folk-
pensionsavgiften tas bort. Delvis kompenseras detta av att andra social-
avgifter höjs, men netto sänks de arbetsgivaravgifter som går till stats-
budgeten. Med Pensionsarbetsgruppens förslag till reglering av övriga
socialavgifter uppgår den sänkningen av arbetsgivaravgifterna staten till
3,66 procentenheter.
På statsbudgetens utgiftssida förs större delen av utgifterna för ålders-
pensionärernas folkpensioner över från statsbudgeten till ålderspen-
sionssystemet. Den utfyllnad upp till garantipensionsnivån som i det
reformerade systemet skall finansieras över statsbudgeten utgör ett
betydligt mindre belopp än dagens folkpensioner till ålderspensionärer.
I detta avseende minskar således statsbudgetens utgifter.
Statsbudgetens utgifter ökar å andra sidan till följd av den ålderspen-
sionsavgift på olika former av sociala ersättningar och på bamårsrätt
m.m. som staten skall betala. Av större betydelse är emellertid att
betalningsansvaret för ATP-förmåner som inte avser ålderspension,
främst förtidspension och efterlevandepension, tills vidare förs över till
statsbudgeten. Sammantaget ökar därmed statsbudgetens utgifter till
följd av reformen.
Det äger dock inte mm någon försvagning av den konsoliderade
offentliga sektorns finanser, utan en förstärkning. Det totala pensions-
systemet förstärks med ca 7 miljarder kronor genom att de samman-
tagna pensionsavgifterna höjs. Av bilaga 2 framgår att reformeringen av
pensionssystemet, med den utformning reformen hade i Pensionsarbets-
gruppens betänkande, på lång sikt leder till en påtaglig finansiell för-
stärkning jämfört med om nuvarande system bibehålls. Hur stor denna
effekt blir är avhängigt hur hög den ekonomiska tillväxten blir.
Den kraftiga försvagning av statsbudgeten som skulle bli fallet om
denna omfördelning av inkomster och utgifter skulle genomföras i ett
enda steg kan emellertid i sig ha negativa effekter bl.a. på räntenivån.
Arbetsgmppen förordade därför en stegvis övergång. Därmed skapas
också utrymme att finna en långsiktig lösning på finansieringen av andra
pensionsförmåner än ålderspension.
Även om det reformerade pensionssystemet i finansieringshänseende
införs stegvis under flera år, är det för systemets trovärdighet viktigt att
Prop. 1993/94:250
220
beslut om den exakta infasningen fattas vid ett tillfälle. I den proposi-
tion som regeringen under nästa riksmöte avser att lägga fram för riks-
dagen kommer således att finnas förslag om den exakta regleringen av
hur avgifter och betalningsansvar skall fördelas under hela infasningen.
Fullt genomförd innebär således den föreslagna reformeringen av
pensionssystemet att statsbudgeten försvagas och att ålderspensionssyste-
met förstärks i finansiellt hänseende, jämfört med en utveckling där
nuvarande regler kvarstår. Som framgår av bilaga 2 gäller detta dock
endast så länge AP-fonden, med nuvarande pensionssystem, har en
positiv behållning. Med dagens regler för pensionering kommer dock
AP-fonden, med rimliga antaganden om den ekonomiska tillväxten, att
så småningom tömmas. Om intjänade ATP-rätter då skall infrias, måste
statsbudgeten ta över betalningsansvaret för ATP-pensionema till den
del ATP-systemets avgiftsintäkter inte räcker till. Detta innebär en
mycket kraftig försvagning av statsbudgeten från den tidpunkt AP-
fonden är tömd. Med den här förslagna reformen av pensionssystemet
undviks en sådan utveckling. Den framtida ålderspensionssystemet
kommer att vara robust i finansiellt hänseende. Som framgår av bilaga
2 kommer på lång sikt reformen att ge positiva effekter även på stats-
budgeten, jämfört med nuvarande regler.
Pensionsarbetsgruppens förslag innebar dock att infasningen av det
reformerade pensionssystemet skall utformas så att den under en över-
gångsperiod medför en finansiell nettoöverföring från pensionssystemet
till statsbudgeten. I annat fall leder reformen till en alltför stor försvag-
ning av statsbudgeten som motsvaras av att det sker en fonduppbyggnad
i ålderspensioneringens fördelningssystem som på sikt kan bli mycket
hög. Fonduppbyggnaden i fördelningssystemet blir för stor, till priset av
svagare statsfinansiell utveckling.
Regeringen delar Pensionsarbetsgruppens bedömning att det under
infasningsperioden bör ske en sådan finansiell nettoöverföring. Stor-
leken på denna skall avpassas så att det uppnås en betryggande fond-
styrka inom fördelningssystemet. Den exakta omföringen av avgifter
och betalningsansvar mellan ålderspensionssystemet respektive statsbud-
get och andra socialförsäkringssystem skall därför bli föremål fortsatt
beredning. En restriktion skall vara att fondstyrkan inom ålderspen-
sionssystemet, vid försiktiga antaganden om tillväxt och realränta,
aldrig skall understiga 0,5.
Den finansiella nettoomfördelningen kan ske på olika sätt. Pensions-
arbetsgruppens förslag innebär att ålderspensionsavgiften trappas upp
gradvis, samtidigt som ålderspensionssystemet övergångsvis finansierar
en rad pensionsförmåner som på lång sikt inte hör till pensionssystemet.
Andra vägar är också tänkbara, t.ex. att statsbudgeten inledningsvis
tillgodoräknas en del av intäkterna från ålderspensionsavgiften.
Med hänsyn till att frågan om ålderspensionsavgiftens utformning skall
bli föremål för vidare beredning och prövas tillsammans med frågan
om finansieringen av sjuk-och arbetsskadeförsäkringama och förtids-
pensioneringen, kan regeringen i denna proposition inte lämna något
slutligt förslag till hur ålderspensionssystemet bör fasas in. Slutresultatet
Prop. 1993/94:250
221
vad gäller ansvarsfördelning mellan statsbudget och pensionssystem Prop. 1993/94:250
skall emellertid bli detsamma som i Pensionsarbetsgruppens förslag.
Vissa preciseringar kan dock göras nu vad avser år 1995. Dagens
ATP-avgift på 13 % kvarstår 1995, men byter namn till ålderspensions-
avgift. Den del av ATP-avgiften som tas ut på inkomstdelar över taket
omvandlas till en särskild löneavgift. Intäkterna från denna avgift skall
föras till statsbudgeten, vilket får ske genom någon form av avräknings-
förfarande mellan pensionssystemet och vederbörande inkomsttitel på
statsbudgeten. Vidare införs en egenavgift på 1 % av pensions-
grundande inkomster, som utgör en del av ålderspensionsavgiften.
Den sammanlagda ålderspensionsavgiften kommer därmed att under
1995 att uppgå till 14 % av pensionsgrundande inkomster. Övriga
socialavgifter anpassas så att den totala avgiftshöjningen räknat på totala
lönesumman blir 1 %. Avgifterna sätts lika för alla oavsett ålder och i
vilken utsträckning de berörs av det reformerade systemet regler för
intjänande av pensionsrätt. Enda undantag är inkomster för personer
födda före 1935 som uppbärs efter 64 års ålder.
Intjänandereglema för pensionsrätt innebär att 16,5 % av de pensions-
grundande inkomsterna skall registreras som pensionsrätt i fördelnings-
systemet. Detta sker fr.o.m. 1995 trots att ålderspensionsavgiften är
lägre. Symmetrin mellan avgift och förmån uppnås först då ålderspen-
sionsavgiften är helt införd.
Avsättning till premiereservsystemet med två procent av avgiftsunder-
laget skall ske enligt det förslag som utvecklats i avsnitt 6 även under
övergångsperioden. Denna andel blir dock mindre för de kohorter som
bara delvis eller inte alls berörs av premiereservsystemet. I gengäld får
dessa en motsvarande högre pensionsrätt i fördelningssystemet. Den
fortsatta beredningen av premiereservsystemet får utvisa huruvida av-
sättning till premiereservsystemet kan göras redan på 1995 års in-
komster. Även om så blir fallet kan den slutliga avsättningen till den
premiereservförvaltare den enskilde valt dock inte ske förrän hösten år
1996, sedan pensionsgrundande inkomster för år 1995 fastställts.
Den breddning av avgiftsunderlaget till att omfatta även socialförsäk-
ringsersättningar m.m. som i dag är förmånsgrundande kan enligt rege-
ringens bedömning inte äga rum förrän år 1996. Avgiftsunderlaget för
år 1995 kommer därför i huvudsak att avgränsas på samma sätt som
enligt dagens regler. I likhet med vad fallet är i dag skall dock dessa
förmåner ge pensionsrätt i fördelningssystemet. Däremot kan det inte
ske några avsättningar till premiereserver för denna typ av inkomster,
eftersom det inte betalas in några avgifter.
En central del i den överenskommelse som träffades inom Pensions-
arbetsgruppen var att avgiftsuttaget på inkomster över förmånstaket
skall reduceras på visst sätt. År 2000 skulle med arbetsgruppens förslag
till infasning av avgifter det totala avgiftsuttaget på dessa inkomstdelar
ha reducerats med 7,4 procentenheter. Regeringen avser att avpassa
infasningen av avgiftsuttaget på ett sådant sätt att detta uppfylls och i
minst samma takt. Det kan ske endera genom växling mot egenavgifter
eller, om detta inte visar sig framkomligt, genom att uttaget av arbets-
givaravgifter begränsas till inkomster under taket.
222
Prop. 1993/94:250
Regeringens förslag: Det reformerade inkomstrelaterade ålders-
pensionssystemet skall träda i kraft den 1 januari 1996 och de nya
reglerna för grundtryggheten den 1 januari 2000.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Pensionsarbetsgruppen har föreslagit
den 1 januari 1995 som ikraftträdandetidpunkt för det reformerade
inkomstrelaterade ålderspensionssystemet. I övrigt överensstämmer
arbetsgruppens förslag med regeringens.
Remissinstanserna: TCO anser att ett beslut i pensionsfrågan bör fattas
först år 1995 och att ett reformerat pensionssystem bör träda i kraft året
därefter. TCO pekar på att flera viktiga frågor är oklara eller otillräckligt
belysta i arbetsgruppens förslag. Detta innebär enligt TCO att ett
principbeslut i pensionsfrågan under våren 1994 blir osäkert med tanke
bl.a. på att det saknas lagförslag i arbetsgruppens betänkande. Vidare
anför TCO att frågan om hur den framtida arbetsmarknad ser ut där det
reformerade pensionssystemet skall fungera, inte alls är behandlad i
betänkandet. Ytterligare beräkningar om förslagets utfall i olika hän-
seende borde enligt TCO göras. Vidare borde det enligt TCO ett förslag
till ett framtida förtidspensionssystem föreligga innan beslut om ålder-
spension fattas av riksdagen.
Även SACO berör frågan om ikraftträdande och framhåller att arbets-
gruppens förslag har sådana brister och oklarheter att det behöver
bearbetas ytterligare för att föreläggas riksdagen under hösten 1994.
SACO uppmanar riksdagspartierna bakom pensionsuppgörelsen att ta
initiativ till en överläggning med arbetsmarknadens parter för att klargöra
villkoren och omfattningen av socialförsäkringssystemen vad gäller
egenavgifter, arbetsgivaravgifter och skatter. Detta utgör enligt SACO en
nödvändig grund för kommande lönerörelser samt för nödvändiga
förändringar av välfärdssystemen i allmänhet och för pensionssystemet
i synnerhet.
Riksförsäkringsverket (RFV) pekar på vikten av ett snabbt principbeslut
med tydliga ramar, som ger förutsättningar för att börja organisera
genomförande, och på vikten av ett fortsatt lagstiftningsarbete som ger
de nödvändiga förutsättningarna. Även om så sker anser verket det inte
möjligt att genomföra förslaget enligt tidsplanen i betänkandet. Med
hänvisning till att endast ett kalenderårsskifte är möjligt som starttidpunkt
för det reformerade systemet, bör ikraftträdandet enligt verket flyttas
fram ett år. Enligt Riksförsäkringsverket fmns det ett möjligt hand-
lingsalternativ som i och för sig är otillfredsställande, men administrativt
hanterbart, nämligen att debitera preliminära avgifter redan år 1995 och
låta den fortsatta beredningen klargöra när avgifterna kan redovisas på
individuella konton.
Riksskatteverket framhåller att det inte är tillräckligt med ett princip-
beslut för att hantera de förändringar som föreslås beträffande avgifter
223
till pensionssystemet. Ändrade avgiftsregler måste enligt verket vara Prop. 1993/94:250
antagna i god tid före år 1995.
Riksrevisionsverket anser att det kan bli svårt med ikraftträdande den 1
januari 1995 mot bakgrund av de brister som fmns i betänkandet. Verket
pekar på brister rörande effekter av automatik i pensionssystemet,
kostnadskonsekvensema, avsteg från livsinkomstprincipen samt effekter
på andra trygghetssystem.
Skälen för regeringens förslag: Som redan redovisats bl.a i avsnitt 3
och 4 i denna proposition fmns det starka skäl som talar för att nu
genomföra en genomgripande reform som leder fram till ett nytt
moderniserat pensionssystem. Genom att regeringen i denna proposition
lägger fram förslag om riktlinjer för ett reformerat ålderspensionssystem
har ett stort och viktigt steg tagits mot införandet av ett stabilt pensions-
system i och med att dessa riktlinjer på ett tydligt sätt anger principer och
ramar för den fortsatta reformeringen. Härigenom torde den osäkerhet
inför framtiden som dagens pensionärer och förvärvsaktiva kan uppleva
med det hittillsvarande pensionssystemet i hög grad kunna undanröjas.
Regeringens avsikt är att reformeringen av ålderspensionssystemet skall
ske stegvis med början år 1995. I centrala delar, bl.a. såvitt gäller
intjänande av pensionsrätt, kommer reformen ha betydelse för den
enskilde redan under nästa år. Detta åstadkomms i huvudsak genom att
reglerna om pensionsrätt för förfluten tid utsträcks till att avse även år
1995. Vidare bör reglerna om pensionsrätt för studier och värnplikts-
tjänstgöring kunna få verkan redan från den 1 januari 1995.
Vidare avser regeringen att under år 1995 förelägga riksdagen förslag
om en avgiftshöjning till ålderspensionssystemet på en procentenhet för
inkomstdelar upp till förmånstaket enligt vad vi redogjort för i avsnitt
13.1.
De första pensionerna från det reformerade ålderspensionssystemet
kommer att utbetalas år 2000. Vid denna tidpunkt avses även det
föreslagna systemet för grundtrygghet träda i kraft.
Som bl.a. RFV påpekat i sitt remissvar innebär förslaget om ett
reformerat ålderspensionssystem en av de största och mest genom-
gripande reformer som hittills genomförts inom socialförsäkringen.
Reformen har en omfattning och komplexitet som gör att i stort sett alla
försäkringsgrenar kommer att påverkas. Två nya försäkringssystem, för-
delningssystemet och premiereservsystemet, skall byggas upp och
administreras tillsammans med nuvarande pensionssystem. Ett ikraft-
trädande redan vid kommande årsskifte är emellertid förenat med en rad
svårigheter och problem, vilket både arbetsgruppen och remissinstanserna
pekat på. Ett omfattande regelverk skall utformas under mycket kort tid.
Det krävs ett omfattande administrativt arbete med att lägga upp register,
handläggningsrutiner, m.m. innan det nya regelsystemet kan komma i
praktisk tillämpning. Likaså erfordras betydande informationsinsatser i
samband med införandet av det reformerade pensionssystemet. Riks-
försäkringsverket, de allmänna försäkringskassorna och skattemyndig-
heterna kommer således att behöva en tillräcklig förberedelsetid.
224
Arbetsmarknadens parter har gett uttryck för en önskan att före
ikraftträdandet få vissa centrala delar av pensionsreformen ytterligare
belysta och att då också själva få medverka. Vidare kommer, som
utvecklats i avsnitten 2 och 13, frågan om den slutliga utformningen av
avgiftsuttaget att beredas vidare efter samråd med arbetsmarknadens
parter med sikte på att riksdagen under år 1995 skall föreläggas förslag
i avgiftsfrågan.
Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att det reformerade
inkomstrelaterade ålderspensionssystemet skall träda i kraft den 1 januari
1996. Detta innebär inte någon skillnad i förhållande till arbetsgruppens
förslag vad gäller vilka årsklasser som helt eller delvis skall omfattas av
det reformerade systemet. Inte heller föreslås någon annorlunda tidpunkt
för införandet av de nya reglerna för grundtryggheten. Nu slås tidsplanen
fast för en lagreglering av de centrala delarna i denna proposition. Enligt
regeringens bedömning bör en proposition med lagförslag, efter det att
lagförslagen genomgått sedvanlig remissbehandling och efter remiss till
lagrådet, föreläggas riksdagen under år 1995 så att behövliga lagar kan
utfärdas i god tid före den 1 januari 1996. Dessförinnan skall också
enligt vad vi redogjort för i avsnitt 13 den slutliga formen för avgiftsuttag
och därmed sammanhängande frågor avgöras.
Prop. 1993/94:250
Regeringens bedömning: Det nya pensionssystemet kommer att
medföra merkostnader främst för socialförsäkringsadministrationen
såväl i samband med genomförandet som fortlöpande. En samlad
bedömning av dessa resursbehov kommer att göras i samband med
kommande lagförslag.
Pensionsarbetsgruppens förslag: Pensionsarbetsgruppen har endast i
begränsad utsträckning berört administrativa konsekvenser av förslagen.
Remissinstanserna: Riksförsäkringsverket (RFV) understryker att
förslaget om ett reformerat pensionssystem innebär en av de största och
mest genomgripande reformer som hittills genomförts inom socialförsäk-
ringen och att nuvarande försäkringsadministration kommer att behöva
förstärkas och förändras i första hand genom ny kompetens, framför allt
inom premiereservdelen, organisation, ADB-rutiner för handläggning av
pensionsärenden, ADB-rutiner för administrationen av avgifter och
bokföring av pensionsrätter, ADB-rutiner för avgiftsuttag inom befintliga
socialförsäkringsslag och ADB-rutiner för information. Vidare framhåller
verket att genomförandet av reformen kommer att kräva extraordinära
insatser och åtgärder i avseende på organisation, resurs- och kompeten-
stillskott och ADB-utveckling för att uppnå tillfredsställande funktionssä-
kerhet och ekonomisk säkerhet. Verket betonar också vikten av att
225
15 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 250
lagstiftningen på de olika områdena är klar i god tid före den tidpunkt
som respektive funktion måste tas i produktion och att registerlagstift-
ningen i god tid anpassas till det reformerade pensionssystemets behov.
På grund av avsaknaden av förslag till lagstiftning är det enligt verket
inte möjligt att för närvarande redovisa någon detaljerad analys av
genomförandefasen och reformbehoven.
Försäkringskasseförbundet (FKF) anser att det är av största vikt att de
administrativa konsekvenserna av förslaget uppmärksammas och
analyseras. FKF framhåller att det föreslagna reformerade pensionssyste-
met är betydligt mer komplicerat än nuvarande system, vilket medför en
mer omfattande och därmed dyrare administration. Vidare framhåller
FKF de stora krav det föreslagna pensionssystemet kommer att ställa på
information till de försäkrade. Stora krav ställs enligt förbundet också på
ett väl utvecklat teknikstöd och på en omfattande kompetensutveckling
hos försäkringskassornas personal.
Försäkringsanställdas förbund pekar på vikten av ökade resurser till
Riksförsäkringsverket och försäkringskassorna för genomförande och
drift av det nya systemet. Förbundet understryker också behovet av
information till allmänheten och förutsätter att särskilda medel avsätts för
en mycket omfattande extern information. Vidare måste enligt förbundet
stora resurser avsättas för kompetensuppbyggnad av personal. Stora krav
kommer också att ställas på utvecklingen av nya ADB-system.
Enligt Riksrevisionsverkets (RRV) bedömning torde de administrativa
kostnaderna för fördelningssystemet, som skall täckas av ålderspension-
savgiftema, att uppgå till stora belopp. RRV efterlyser en beräkning av
hur stor andel av de totala utgifterna som de administrativa kostnaderna
kommer att utgöra och därmed vilken ytterligare belastning fördelnings-
systemet får.
Länsrätten i Uppsala betonar att det reformerade pensionssystemet torde
leda till en ökad arbetsbelastning för länsrätternas del, särskilt vid
genomförandet och under åren närmast därefter men även framgent.
Riksskatteverket (RSV) tar upp administrationen inom skatteförvalt-
ningarna och påpekar att merkostnaderna här blir betydande. Dessa avser
bl.a. systemförändring, lagring av fler uppgifter i skattedatabasen,
utbildningsinsatser och information. En förutsättning för att merkost-
naderna inte skall bli orimliga är att ett enhetligt system kommer att gälla
för beräkning av underlag och avdrag för egenavgifter i näringsverksam-
het och tjänst samt för pensionsavgift, allmän sjukförsäkringsavgift och
arbetslöshetsavgift.
Försäkringsförbundet förutsätter att i det fortsatta arbetet kommer att
behandlas frågan hur rapporteringen skall fungera mellan de olika
aktörerna i pensionssystemet (arbetsgivare, skattemyndighet, Riks-
försäkringsverket, kapitalförvaltare). Detsamma gäller frågan om
likvidhanteringen.
Skälen för regeringens bedömning: Vårt förslag till nytt pensions-
system innebär mycket stora förändringar av pensionsreglema och får i
flera avseenden betydande återverkningar för andra regelsystem. Förutom
Prop. 1993/94:250
226
att det nya systemet skall fungera parallellt och i samspel med nuvarande
ATP-system innebär förslaget också att nya funktioner införs.
Förslaget om premiereservsystem innebär en ny form av offentligt
pensionssystem. System och rutiner för bl.a. avgifter, förvaltning av
medel, redovisning till fondförvaltare och aktuariehantering måste byggas
upp och kräver ny kompetens hos Riksförsäkringsverket.
Intjänandereglema för den nya pensionen skall beräknas retroaktivt
fr.o.m. år 1960 för förvärvsinkomster och för bamårsrätt. Löpande skall
bl.a. även värnpliktstjänstgöring och s.k. bakomliggande inkomst vara
pensionsgrundande. Samtidigt skall avgifter betalas för alla inkomster
som grundar pensionsrätt.
Därutöver medför förslaget följdändringar och konsekvenser inom
många områden. Sammantaget kommer genomförandet av det nya
pensionssystemet att kräva stora administrativa insatser under de
närmaste åren. Eftersom systemet i en del avseenden blir mer komplext
än det nuvarande ATP-systemet kommer även förvaltningen efter
genomförandet att kräva mer resurser än vad som i dag krävs för att
förvalta ATP-systemet.
Riksförsäkringsverket tillsammans med försäkringskassorna kommer
även fortsättningsvis att ha det huvudsakliga ansvaret för pensionerna.
Följaktligen är det i första hand där som det kommer att krävas stora
insatser för att bygga upp nya administrativa rutiner och ADB-rutiner
men även andra instanser såsom skatteförvaltningen och förvaltnings-
domstolarna kommer att beröras.
En annan viktig uppgift som ställer krav på administrationen är att föra
ut information om det nya systemet. En för förslaget central uppgift
härvidlag är att årligen informera de som tjänat in pensionsrätt under
året. Initial t torde också krävas resurser för att kunna föra ut grund-
läggande kunskap och insikt om de nya principerna samt att lämna
individuell pensionsinformation. Därutöver ställer reglerna om delad
pensionsrätt och bamårsrätt särskilda krav på löpande information.
Våra förslag i denna proposition är av principiell art. Mer detaljerade
regler i lagform kommer att lämnas i senare propositioner. De ad-
ministrativa konsekvenserna kan i vissa fall vara beroende av vilka
detaljlösningar som väljs. Någon samlad bedömning av resursbehoven för
administrationen redovisas därför inte här.
Prop. 1993/94:250
227
Efter remiss har yttranden över Pensionsarbetsgruppens betänkande
Reformerat pensionssystem (1994:20) avgetts av Riksförsäkringsverket,
Finansinspektionen, Försäkringsöverdomstolen, Kammarrätten i
Jönköping, Länsrätten i Uppsala, Hovrätten för Nedre Norrland, Statens
löne- och pensionsverk, Statens arbetsgivarverk, Allmänna Pensions-
fonden (första - tredje fondstyrelserna), Socialstyrelsen, Arbetsmark-
nadsstyrelsen, Riksrevisionsverket, Statskontoret, Riksskatteverket,
Kammarkollegiet, Kommerskollegium, Konkurrensverket, Riksgälds-
kontoret, Datainspektionen, Konjunkturinstitutet, Statistiskacentralbyrån,
Jämställdhetsombudsmannen, Konsumentverket, Centrala studies-
tödsnämnden, Vämpliktsverket, Statens ungdomsråd, Statens Invandrar-
verk, Arbetsdomstolen, Göteborgs universitet, Länsstyrelsen i Väster-
norrlands län, Försäkringskasseförbundet, Svenska Kommunförbundet,
Landstingsförbundet, Svenska Arbetsgivareföreningen, Företagamas
Riksorganisation, Sveriges Industriförbund, Landsorganisationen i
Sverige, Tjänstemännens Centralorganisation, Sveriges Akademikers
Centralorganisation, Försäkringsanställdas förbund, Lantbrukarnas
Riksförbund, ILO-kommittén, Arbetslöshetskassornas Samorganisation,
Pensionärernas Riksorganisation, Sveriges Pensionärsförbund, Stats-
pensionärernas Riksförbund, Riksförbundet PensionärsGemenskap,
Kommunernas pensionsanstalt, Kooperationens pensionsanstalt, Sveriges
Riksbank, Sveriges Försäkringsförbund, Svenska Bankföreningen,
Handikappförbundens samarbetsorgan, De Handikappades Riksförbund,
Kooperativa institutet, Föreningen för Svenskar i världen, SIOS -
Samarbetsorgan för invandrarorganisationer i Sverige, Riksförbundet
internationella föreningar för invandrarkvinnor (RIFFI), Internationella
kvinnoförbundet, Fredrika-Bremer-Förbundet, Riksorganisationen för
kvinnojourer i Sverige, Haro - riksorganisationen för valfrihet, jämställd-
het och föräldraskap, Ensamståendes Intresseorganisation, Husmoders-
förbundet Hem och Samhälle, Svenska Kvinnors Vänsterförbund,
Föreningen Forum för kvinnliga forskare och kvinnoforskning i
Stockholm, Riksförbundet för Hantverkar- och Företagarkvinnor,
Skattebetalarnas Förening, Sveriges Förenade Studentkårer, Stockholms
universitet, Lunds universitet, Generationsutredningen, Sjuk-och
arbetsskadeberedningen, Försäkringsutredningen, Sveriges Socialde-
mokratiska Ungdomsförbund, Sveriges Socialdemokratiska Kvinnoför-
bund, Sveriges Socialdemokratiska Studentförbund, Moderata kvinnoför-
bundet, Fria moderata studentförbundet, Centerns ungdomsförbund,
Centerkvinnoma, Liberala Ungdomsförbundet, Kristdemokratiska
Ungdomsförbundet, Ung Vänster, Vänsterpartiets kvinnopolitiska utskott
och Sveriges Köpmannaförbund.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 1
228
Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund har avgett
gemensamt yttrande.
Riksskatteverket har bifogat yttranden från skattemyndigheterna i
Stockholms, Östergötlands, Jönköpings, Malmöhus samt Göteborgs- och
Bohus län.
Landsorganisationen i Sverige har bifogat yttranden från Byggnadsar-
betareförbundet, Elektrikerförbundet, Fastighetsanställdas förbund,
Försäkringsanställdas förbund, Handelsanställdas förbund, Industrifacket,
Kommunalarbetareförbundet, Livsmedelsarbetareförbundet, Metallindu-
striarbetareförbundet, Pappersindustriarbetareförbundet, Skogsarbetare-
förbundet, Transportarbetareförbundet och Träindustriarbetareförbundet.
Betänkandet har också remitterats till Allmänna Pensionsfonden (fjärde
fondstyrelsen och femte fondstyrelsen), Forskningsrådsnämnden, Kans-
lersämbetet, Umeå universitet och Handelshögskolan i Stockholm. Dessa
har emellertid meddelat att de avstår från att yttra sig. En del myndig-
heter och organisationer, som beretts tillfälle att avge yttrande, har inte
utnyttjat detta tillfälle.
Yttranden över Pensionsarbetsgruppens betänkande har dessutom
inkommit från bl.a. Stockholms Handelskammare, Familjehemmens
Riksförbund, Försvarsmaktens organisationsmyndighet, Teatrarnas
Riksförbund, Miljöpartiet de Gröna, Kooperationens Förhandlingsorgani-
sation, Svenska Missionsrådet, Föreningen Bistånd och Information
genom Frivilliga Organisationer, Riksförbundet för Rörelsehindrade Bam
och Ungdomar, Verdandi, Folksam, Föreningen Sveriges Verkstadsin-
dustrier, Svenska Teaterförbundet, Jämställdhetsarbetares Förening,
Synskadades Riksförbund och Statens handikappråd.
Även ett stort antal andra organisationer liksom många privatpersoner
har yttrat sig över betänkandet. Vidare har ett flertal organisationer och
enskilda individer m.m. inkommit med meningsyttringar och uttalanden,
m.m.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 1
229
16 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 250
I denna bilaga redovisas en revidering av Pensionsarbetsgruppens be-
räkningar över i första hand ålderspensionssystemets inkomster och
utgifter fram till år 2050 samt hur den finansiella utformningen kan
komma att påverka statsbudgeten, förutsatt att det förslag till finansiell
infasning som Pensionsarbetsgruppen redovisade används. I beräk-
ningarna har även Pensionsarbetsgruppens skiss till beräkningsmetod för
förtidspensioner beaktats. Vidare har antagits att utgifterna för förtids-
pension (med undantag för förtidspension till vissa årsklasser) belastar
statsbudgeten. De reviderade beräkningarna har gjorts som ett led i
beredningen av denna proposition.
Beräkningsförutsättningar
I förhållande till betänkandet har beräkningarna aktualiserats med
hänsyn bl.a. till nya prognoser för år 1995, beräkningar i regeringens
nyligen framlagda kompletteringsproposition för 1994/95 rörande den
ekonomiska utvecklingen 1996 - 1999 samt 1994 års befolkningsprognos
från SCB. Jämfört med 1991 års befolkningsprognos beräknar nu SCB
att antalet ålderspensionärer framöver ökar ytterligare till följd av att
dödligheten, framför allt för män, antas sjunka. Som exempel kan
nämnas att i 1994 års prognos beräknas antalet ålderspensionärer år 2015
vara 46 000 fler och år 2050 139 000 fler än i 1991 års prognos.
Vidare har beaktats propositionens förslag till avvikelser från arbets-
gruppens förslag vad gäller tidpunkten för fastställande av det definitiva
delningstalet i det reformerade ålderspensionssystemet, avräkningsreg-
lema för den övergångsvisa garantipensionen mot inkomstrelaterad
pension samt reglerna för beräkning av pensionsrätt för bakomliggande
inkomst vid sjukdom och arbetslöshet.
I beräkningarna har den realekonomiska tillväxten under andra hälften
av 1990-talet antagits uppgå till 3 % per år. Efter sekelskiftet har kal-
kylerats med 1,5 % resp. 2 % årlig tillväxt. Realräntan antas vara lika
med den ekonomiska tillväxten.
Pensionsarbetsgruppen har föreslagit att det index som skall användas
för uppräkning av intjänad pensionsrätt respektive av förmånstaket skall
grundas på utvecklingen av pensionsgrundande inkomst (PGI) per person
med PGI. Detta s.k. PGI-index skall också ingå i den pris- och följ-
samhetsindexering som ska göras av utgående pensioner. Detta index har
använts i de följande beräkningarna. I beräkningarna har, såsom i be-
tänkandet, förmånstaket antagits övergå till löneindexering år 1996.
En real tillväxt på 3 % per år under 1990-talet beräknas motsvaras av
en ökning av PGI per person på i genomsnitt ca 1,5 % per år. Efter år
2000 antas utvecklingen av PGI per person i huvudsak följa den reala
tillväxten.
Fram till år 2000 är pensionsutgiftemas utveckling helt bestämd av de
nuvarande pensionsreglema. De första reformerade pensionerna kommer
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
230
att börja betalas ut först år 2000, och då med mycket små belopp
eftersom de till den helt övervägande delen består av de pensionsdelar
som gäller de första årsklasserna i övergångsgenerationema.
Pensionsarbetsgruppens finansiella infasningsmodell
I och med den reformering som föreslås i propositionen kommer det
allmänna pensionssystemet att delas upp i tre delsystem:
- ålderspensioneringens fördelningssystemdel med buffertfond (den
nuvarande AP-fonden)
- ålderspensioneringens premiereservdel
- övriga pensioner
Det tredje delsystemet omfattar dels förtidspensioneringen, vilken i
framtiden kan komma att anknytas till sjukförsäkringen eller utgöra en
särskild försäkringsgren, dels efterlevandepension, garantipension och
vissa andra fördelningsmässiga inslag i pensionssystemet. Dessa skall
enligt propositionens förslag finansieras med allmänna skattemedel på
statsbudgeten.
Förslaget till reformerat pensionssystem innebär en rad skillnader i
finansiellt avseende såväl vad gäller pensionssystemets inkomster och
utgifter som vad som redovisas över statsbudgeten. Pensionsarbets-
gruppen redovisade därför en modell för den finansiella infasningen.
Som redovisats i avsnitt 13 i propositionen föreslås den exakta utform-
ningen av omföringen av avgifter och utgifter mellan statsbudget och
ålderspensionssystem avvakta fortsatt beredning. I de följande beräk-
ningarna har dock Pensionsarbetsgruppens modell använts.
Denna modell innebär sammanfattningsvis följande:
Ålderspensionsavgiften, som i ett fullfunktionsstadium avses uppgå till
totalt 18,5 % av pensionsgrundande inkomster, införs successivt så att
den egenavgift som införs år 1995 höjs år från år fram till år 2000 då
den uppgår till 9,25 %. Den nuvarande arbetsgivaravgiften för ATP på
13 % sänks i tre steg fr.o.m. år 1998 för att år 2000 ligga på en nivå av
9,25 %.
AP-fonden behålls som en buffertfond inom ålderspensioneringens
fördelningssystem. Arbetsgruppen föreslår att även vissa andra pen-
sionsutbetalningar än ålderspension övergångsvis finansieras över AP-
fonden, nämligen folkpension och pensionstillskott till ålderspensionärer
födda före år 1935, änkepension enligt äldre regler och förtidspension
från ATP till förtidspensionärer som är 58 år eller äldre åren
1995 - 2000.
Slutligen har också använts arbetsgruppens förslag att under perioden
1995 - 2000 genomföra en successiv höjning av övriga socialförsäkring-
systems avgifter för att finansiera deras inbetalningar av avgifter till
ålderspensionssystemet samtidigt som folkpensionsavgiften successivt
avvecklas.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
231
Det reformerade pensionssystemets samhällsekonomiska stabilitet
När det reformerade pensionssystemet är i full funktion på 2030-talet
kommer pensionssystemets känslighet för tillväxten att ha reducerats
väsentligt. Detta beror på löneindexeringen av pensionsrätter i förening
med följsamhetsindexeringen av de utgående pensionerna. Den in-
komstrelaterade pensionen kommer att utgöra i stort sett samma pro-
centandel av lönesumman oavsett vilken ekonomisk tillväxt som upp-
kommer.
Enligt arbetsgruppens förslag skall följsamhetsindexering tillämpas även
för de pensioner och pensionsdelar som under den långa övergångstiden
beräknas enligt nu gällande regler. Härigenom uppnås även på kortare
sikt en betydande stabilitet i förhållande till den ekonomiska tillväxten.
Garantipensionen föreslås däremot inte följsamhetsindexeras. Utgifterna
för garantipensionen kommer att vara beroende av den ekonomiska
tillväxten bl.a. till följd av att ju lägre tillväxten är, desto fler personer
kommer att få del av den utfyllnad som garantipensionen innebär.
De framtida utgifterna för ålderspension kommer att stabiliseras lång-
siktigt även med avseende på förändringar i medellivslängden eftersom
det föreslagna s.k. delningstalet kommer att anpassas till förändringar i
detta avseende. Med den utformning som arbetsgruppen föreslagit uppnås
ingen automatisk reglering av pensionsutgiftema vid variationer i
försörjningskvoten (dvs. förhållandet mellan antal förvärvsarbetande och
antalet pensionärer) på grund av andra demografiska faktorer såsom
varierande födelsetal eller migration eller ändrad förvärvsfrekvens.
Periodvisa över- eller underskott inom fördelningssystemet till följd av
sådana faktorer pareras med en buffertfond, den nuvarande AP-fonden.
Inom det reformerade systemet betalas avgift för samtliga tillgodoräknade
pensionsrätter, som senare kommer att utbetalas som pensionsförmån.
Med en, sett över längre perioder, stabil befolkningssammansättning
kommer avgiftsinkomsterna långsiktigt att täcka systemets utgifter.
Beräkningsresultat
I tabellerna 1 a - b sammanfattas finansiella konsekvenser av övergången
till det reformerade systemet för de tre delsystemen fram till år 2020.
Vad som visas är avgiftsinkomster minus utgifter. I det fall utgifterna
överstiger inkomsterna gäller att skillnaden får finansieras på annat sätt,
antingen genom tillskott från statsbudgeten eller genom avkastning eller
uttag ur fördelningssystemets buffertfond. Rubriken "Utan reform" avser
vad gäller "ålderspensioneringens fördelningssystem" det nuvarande
ATP-systemet.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
232
Tabell 1 a - b Jämförelse mellan det reformerade pensionssystemet och nu-
varande system: Avgiftsöverskott och -underskott (inklusive till pensionssystemet
relaterade löneskatter). Miljarder kronor 1995 års priser. Real lönesummetillväxt
3 % per år 1995 - 2000, 1,5 % resp. 2 % per år därefter (tillväxtalternativen
anges i tabellen)
a) Nuvarande system med prisindexerat tak
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
|
1995 |
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 | |||
|
Utan reform Åldersp. fördeln.syst. |
2 |
% |
-27 |
-28 |
-38 |
-55 |
-73 |
* |
|
1,5 |
% |
-27 |
-28 |
-39 |
-60 |
-81 |
* | |
|
Åldersp. premiereserv |
2 |
% |
- |
- |
- |
- |
- |
- |
|
1,5 |
% |
- |
- |
- |
- |
- |
- | |
|
Statsbudgeten, andra |
2 |
% |
-44 |
-32 |
-29 |
-26 |
-22 |
-98 |
|
trygghetssystem |
1,5 |
% |
-44 |
-32 |
-29 |
-26 |
-26 |
-116 |
|
Totala pensionssyst. |
2 |
% |
-71 |
-60 |
-67 |
-81 |
-95 |
-98 |
|
1,5 |
% |
-71 |
-60 |
-68 |
-86 |
-107 |
-116 | |
|
Efter reform Åldersp. fördeln.syst. |
2 |
% |
-51 |
-15 |
-11 |
-12 |
-22 |
-15 |
|
1,5 |
% |
-51 |
-15 |
-11 |
-11 |
-20 |
- 8 | |
|
Åldersp. premiereserv |
2 |
% |
11 |
15 |
17 |
21 |
23 |
22 |
|
1,5 |
% |
11 |
15 |
17 |
20 |
21 |
19 | |
|
Statsbudgeten, andra |
2 |
% |
-24 |
-50 |
-60 |
-72 |
-72 |
-73 |
|
trygghetssystem |
1,5 |
% |
-24 |
-50 |
-60 |
-72 |
-69 |
-71 |
|
Totala pensionssyst. |
2 |
% |
-64 |
-50 |
-54 |
-63 |
-71 |
-66 |
|
1,5 |
% |
-64 |
-50 |
-54 |
-63 |
-68 |
-60 | |
|
Reformens effekt Åldersp. fördeln.syst. |
2 |
% |
-24 |
+ 13 |
+ 27 |
+43 |
+ 51 |
* |
|
1,5 |
% |
-24 |
+ 13 |
+ 28 |
+49 |
+61 |
* | |
|
Åldersp. premiereserv |
2 |
% |
+ 11 |
+ 15 |
+ 17 |
+ 21 |
+ 23 |
+22 |
|
1,5 |
% |
+ 11 |
+ 15 |
+ 17 |
+ 20 |
+ 21 |
+ 19 | |
|
Statsbudgeten, andra |
2 |
% |
+ 20 |
-18 |
-31 |
-46 |
-50 |
* |
|
trygghetssystem |
1,5 |
% |
+ 20 |
-18 |
-31 |
-46 |
-43 |
* |
|
Totala pensionssyst. |
2 |
% |
+7 |
+ 10 |
+ 13 |
+ 18 |
+24 |
+ 32 |
|
1,5 |
% |
+ 7 |
+ 10 |
+ 14 |
+ 23 |
+ 39 |
+56 | |
‘ AP-fonden slut. Det löpande underskottet förutsätts täckas av statsbudgeten. Jämför
tabellerna 2 a - d.
233
b) Nuvarande system med löneindexerat tak
|
1995 |
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 | ||
|
Utan reform: | |||||||
|
Åldersp. fördeln.syst. |
2 % |
-27 |
-28 |
-39 |
-57 |
* |
* |
|
1,5 % |
-27 |
-28 |
-40 |
-61 |
* |
* | |
|
Åldersp. premiereserv |
2 % |
- |
- |
- |
- | ||
|
1,5 % |
- |
- |
- |
- |
- |
- | |
|
Statsbudgeten, andra |
2 % |
-44 |
-32 |
-29 |
-26 |
-100 |
-107 |
|
trygghetssystem |
1,5 % |
-44 |
-32 |
-29 |
-26 |
-110 |
-121 |
|
Totala pensionssyst. |
2 % |
-71 |
-60 |
-68 |
-83 |
-100 |
-107 |
|
1,5 % |
-71 |
-60 |
-69 |
-87 |
-110 |
-121 | |
|
Efter reform | |||||||
|
Åldersp. fördeln.syst. |
2 % |
-51 |
-15 |
-11 |
-12 |
-22 |
-15 |
|
1,5 % |
-51 |
-15 |
-11 |
-11 |
-20 |
- 8 | |
|
Åldersp. premiereserv |
2 % |
11 |
15 |
17 |
21 |
23 |
22 |
|
1,5 % |
11 |
15 |
17 |
20 |
21 |
19 | |
|
Statsbudgeten, andra |
2 % |
-24 |
-50 |
-60 |
-72 |
-72 |
-73 |
|
trygghetssystem |
1,5 % |
-24 |
-50 |
-60 |
-72 |
-69 |
-71 |
|
Totala pensionssyst. |
2 % |
-64 |
-50 |
-54 |
-63 |
-71 |
-66 |
|
1,5 % |
-64 |
-50 |
-54 |
-63 |
-68 |
-60 | |
|
Reformens effekt | |||||||
|
Åldersp. fördeln.syst. |
2 % |
-24 |
+ 13 |
+28 |
+45 |
* |
* |
|
1,5 % |
-24 |
+ 13 |
+29 |
+50 |
* |
* | |
|
Åldersp. premiereserv |
2 % |
+ 11 |
+ 15 |
+ 17 |
+21 |
+23 |
+22 |
|
1,5 % |
+ 11 |
+ 15 |
+ 17 |
+ 20 |
+21 |
+ 19 | |
|
Statsbudgeten, andra |
2 % |
+20 |
-18 |
-31 |
-46 |
* |
* |
|
trygghetssystem |
1,5 % |
+20 |
-18 |
-31 |
-46 |
* |
* |
|
Totala pensionssyst. |
2 % |
+7 |
+ 10 |
+ 14 |
+ 20 |
+29 |
+41 |
|
1,5 % |
+7 |
+ 10 |
+ 15 |
+ 24 |
+42 |
+61 |
* AP-fonden slut. Det löpande underskottet förutsätts täckas av statsbudgeten. Jämför
tabellerna 2 a - d.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
234
Vad tabellerna 1 a - b visar är följande:
- Ålderspensioneringens fördelningssystem får till följd av förslagen vid-
kännas förhöjda avgiftsunderskott de närmaste åren. Från sekelskiftet
och framåt medför emellertid den höjda ålderspensionsavgiften och det
successiva bortfallet av de tillfälligt övertagna pensionsutbetalningama
att underskottet blir mindre än om någon reform inte genomförs. Häri-
genom förhindras att buffertfonden töms under 2010-talet.
- Premiereservdelen får ett växande överskott. Pensionsutbetalningar av
någon betydelse påbörjas först omkring år 2015.
- Statsbudgeten förbättras kraftigt de första åren. Som en återspegling
av de positiva effekterna på ålderspensioneringens fördelningssystem
och av premiereservernas tillväxt påverkas emellertid statsbudgeten
kraftigt negativt från och med sekelskiftet.
- Någon gång under 2010-talet kommer AP-fonden att ta slut om ingen
reformering sker i ATP-systemet. De då mycket betydande löpande
underskotten i ATP-systemet förutsätts finansieras över statsbudgeten.
Reformen medför att en ökad andel av pensionsutgiftema kommer att
täckas av avgifter som tas ut på lönerna. En betydande del av pensions-
systemet lämnas dock utan sådan avgiftsfinansiering. Från och med år
2000 förs nästan alla pensionsavgifter till ålderspensionssystemet. Detta
reser frågan hur förtidspensioneringen skall finansieras, antingen med
allmänna skattemedel eller med nya socialförsäkringsavgifter. Utan ytter-
ligare åtgärder på främst förtidspensionsområdet blir belastningen på
statsbudgeten betydande.
I tabellerna 2 a - b visas reformens effekt på statsbudgeten fram till år
2020. I tabellerna 2 c - d lämnas motsvarande redovisning i förhållande
till nuvarande regelsystem med löneindexerat ATP-tak. Utan reform
beräknas AP-fonden ta slut någon gång mellan åren 2015 och 2020
beroende på tillväxtaltemativ. Underskottet i fonden förutsätts då täckas
av statsbudgeten. Om ATP-taket löneindexeras tar fonden slut ca fem år
tidigare, dvs. mellan åren 2010 och 2015.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
235
Tabell 2 a - b. Den finansiella utvecklingen för den del av pensionssystemet som
ligger utanför ålderspensionssystemet (statsbudgeten), miljarder kronor 1995 års
priser. Nuvarande system med prisindexerat tak
a) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per är 1995 - 2000, 2 % per år därefter.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
|
1995 |
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 | |
|
ATP-avgifter över taket |
6 |
5 |
5 |
6 |
6 |
7 |
|
Folkpensions- och del- |
29 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
|
Höjda socialavgifter att |
12 |
17 |
20 |
21 |
23 |
26 |
|
./. Avgifter till |
-25 |
-33 |
-36 |
-40 |
-44 |
-49 |
|
./. Pensioner1 |
-46 |
-41 |
-51 |
-61 |
-59 |
-59 |
|
Över/underskott |
-24 |
-50 |
-60 |
-72 |
-72 |
-73 |
|
Över/underskott, utan reform |
-44 |
-32 |
-29 |
-26 |
-22 |
-98 |
|
Reformens effekt på |
+20 |
-18 |
-31 |
-46 |
-50 |
+25 |
b) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per år 1995 - 2000, 1,5 % per år därefter.
|
1995 |
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 | |
|
ATP-avgifter över taket |
6 |
5 |
5 |
5 |
6 |
6 |
|
Folkpensions- och del- |
29 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
|
Höjda socialavgifter att |
12 |
17 |
19 |
20 |
22 |
23 |
|
./. Avgifter till |
-25 |
-33 |
-35 |
-38 |
-41 |
-44 |
|
./. Pensioner1 |
-46 |
-41 |
-51 |
-61 |
-58 |
-58 |
|
Över/underskott |
-24 |
-50 |
-60 |
-72 |
-69 |
-71 |
|
Över/underskott, utan reform |
-44 |
-32 |
-29 |
-26 |
-26 |
-116 |
|
Reformens effekt på |
+ 20 |
-18 |
-31 |
-46 |
-43 |
+45 |
1 Från och med år 2000 beräknade efter tillkommande skatt på den höjda grundpen-
sionsnivån.
236
Tabell 2 c - d Den finansiella utvecklingen för den del av pensionssystemet som
ligger utanför ålderspensionssystemet (statsbudgeten), miljarder kronor 1995 års
priser. Nuvarande system med löneindexerat tak
c) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per år 1995 - 2000, 2 % per år därefter.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
|
1995 |
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 | |
|
ATP-avgifter över taket |
6 |
5 |
5 |
6 |
6 |
7 |
|
Folkpensions- och del- |
29 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
|
Höjda socialavgifter att |
12 |
17 |
20 |
21 |
23 |
26 |
|
./. Avgifter till |
-25 |
-33 |
-36 |
-40 |
-44 |
-49 |
|
./. Pensioner1 |
-46 |
-41 |
-51 |
-61 |
-59 |
-59 |
|
Över/underskott |
-24 |
-50 |
-60 |
-72 |
-72 |
-73 |
|
Över/underskott, utan reform |
-44 |
-32 |
-29 |
-26 |
-100 |
-107 |
|
Reformens effekt på |
+20 |
-18 |
-31 |
-46 |
+28 |
+34 |
d) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per år 1995 - 2000, 1,5 % per år därefter.
|
1995 |
2000 |
2005 |
2010 |
2015 |
2020 | |
|
ATP-avgifter över taket |
6 |
5 |
5 |
5 |
6 |
6 |
|
Folkpensions- och del- |
29 |
2 |
2 |
2 |
2 |
2 |
|
Höjda socialavgifter att |
12 |
17 |
19 |
20 |
22 |
23 |
|
./. Avgifter till |
-25 |
-33 |
-35 |
-38 |
-41 |
-44 |
|
./. Pensioner1 |
-46 |
-41 |
-51 |
-61 |
-58 |
-58 |
|
Över/underskott |
-24 |
-50 |
-60 |
-72 |
-69 |
-71 |
|
Över/underskott, utan reform |
-44 |
-32 |
-29 |
-26 |
-110 |
-121 |
|
Reformens effekt på |
+20 |
-18 |
-31 |
-46 |
+ 41 |
+ 50 |
1 Från och med år 2000 beräknade efter tillkommande skatt på den höjda grundpen-
sionsnivån.
237
I tabellerna har inte inräknats några s.k. dynamiska effekter som sam-
manhänger med ökningar i arbetsutbudet som reformen ger upphov till.
Genom att skatteandelen i pensionsavgiften reduceras är det sannolikt att
det totala arbetsutbudet kommer att öka. Avgiftsdelen som tas ut över
taket kommer att reduceras. Vidare avskaffas 15-årsregeln, varigenom
det blir ur pensionssynpunkt lönsamt att arbeta heltid under fler år än 15.
Ett ökat arbetsutbud i åldrarna över 60 år är också sannolikt genom att
det föreslagna systemet starkt premierar att lägga ytterligare år till det
förvärvsverksamma livet. Samma effekt har förslaget att avskaffa del-
pensionen. Slutligen tillkommer att systemet ger incitament att i ökad
utsträckning deklarera sina inkomster, eftersom alla inkomstår är viktiga
i pensionshänseende.
Ett ökat arbetsutbud medför en ökad produktion i samhället och att den
offentliga sektorns skatteinkomster stiger. Varje procents ökning av
arbetsutbudet skulle vid 2010 års nivå innebära en ökning av lönesumman
med inte fullt 10 miljarder kronor och en ökning av skatte- och momsin-
täktema på ca 5 miljarder kronor.
Att uppskatta den verkliga effekten på arbetsutbudet är givetvis synner-
ligen svårt; i Pensionsarbetsgruppens betänkande angavs att den "skulle
kunna uppgå till några procent". Om effekten skulle vara 2,5 % skulle
statsbudgeten således förbättras med ca 12 miljarder kronor år 2010
jämfört med tabellerna 2 a - d.
Kalkyler över det reformerade inkomstrelaterade ålderspensionssyste-
mets finansiella utveckling fram till år 2050 redovisas i tabellerna
3 a - b. Under de närmaste 30 åren uppvisar systemet ett avgiftsunder-
skott. Underskottet täcks av fondmedel och fondkapitalet minskar där-
med. Fondstyrkan (dvs. fondens storlek delad med årets utgifter) be-
räknas sjunka från 3,5 år 1995 till 1,3 år 2025. Efter år 2025 vänder
utvecklingen och systemet uppvisar i stället ett avgiftsöverskott. De
övriga pensionsutgifter, utöver inkomstrelaterade ålderspensioner, som
inledningsvis belastade AP-fonden har då i det närmaste försvunnit och
den reformerade ålderspensionen får allt större genomslag.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
238
Tabell 3 a - b. Det reformerade inkomstrelaterade ålderspensionssystemets
utveckling 1995-2050, miljarder kronor 1995 års priser.
a) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per år 1995 - 2000, 2 % per år därefter.
Antagen realränta 3 % 1995, faller till 2 % vid 1990-talets slut.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
|
1995 |
------r~ 2000 |
2005 |
2015 |
2025 |
2035 |
2050 | |
|
Ålderspensionsavgifter |
117 |
170 |
188 |
229 |
279 |
340 |
457 |
|
därav till fördelnings- |
106 |
155 |
170 |
204 |
249 |
303 |
408 |
|
Inkomstrelaterade |
117 |
131 |
151 |
216 |
259 |
311 |
381 |
|
därav från fördelnings- |
117 |
131 |
151 |
214 |
249 |
288 |
341 |
|
Övriga pensioner som |
40 |
39 |
30 |
12 |
5 |
1 |
0 |
|
AP-fondens över/under- |
-51 |
-15 |
-11 |
-22 |
-5 |
14 |
67 |
|
Fondkapital 31/12 |
546 |
463 |
443 |
391 |
326 |
448 |
1252 |
|
Fondstyrka |
3,5 |
2,7 |
2,4 |
1,7 |
1,3 |
1,6 |
3,7 |
b) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per år 1995 - 2000, 1,5 % per år därefter.
Antagen realränta 3 % 1995, faller till 1,5 % vid 1990-talets slut.
|
1995 |
2000 |
2005 |
2015 |
2025 |
2035 |
2050 | |
|
Ålderspensionsavgifter |
117 |
170 |
183 |
212 |
247 |
286 |
358 |
|
därav till fördelnings- |
106 |
155 |
165 |
189 |
220 |
255 |
319 |
|
Inkomstrelaterade |
117 |
131 |
147 |
200 |
228 |
261 |
297 |
|
därav från fördelnings- |
117 |
131 |
147 |
198 |
219 |
242 |
266 |
|
Övriga pensioner som |
40 |
39 |
29 |
11 |
4 |
1 |
0 |
|
AP-fondens över/under- |
-51 |
-15 |
-11 |
-20 |
-3 |
12 |
53 |
|
Fondkapital 31/12 |
546 |
459 |
430 |
360 |
295 |
397 |
1021 |
|
Fondstyrka |
3,5 |
2,7 |
2,4 |
1,7 |
1,3 |
1,6 |
3,8 |
239
Premiereservsystemets utveckling redovisas i tabell 4. De pensioner som
betalas ut från premiereserven kommer till en början att vara små och
inbetalningarna således överstiga utbetalningarna varvid det samlade
fondkapitalet växer.
Prop. 1993/94:250
Bilaga 2
Tabell 4 Avgiftsinkomster, pensionsutbetalningar och fondstorlek inom ålders-
pensionssystemets premiereservdel, miljarder kronor 1995 års priser
År Årlig real lönesummetillväxt perioden 1995-2000 3 %,
år 2001- 2 % år 2001- 1,5 %
|
Inbetal- |
Utbetal- |
Fond- |
Inbetal- |
Utbetal- |
Fond- | |
|
1995 |
11 |
0 |
11 |
11 |
0 |
11 |
|
2000 |
15 |
0 |
83 |
15 |
0 |
83 |
|
2005 |
18 |
0 |
179 |
18 |
0 |
174 |
|
2015 |
25 |
2 |
454 |
23 |
2 |
421 |
|
2025 |
30 |
10 |
790 |
27 |
9 |
698 |
|
2035 |
37 |
23 |
1150 |
31 |
19 |
965 |
|
2050 |
49 |
40 |
1724 |
39 |
31 |
1350 |
De sammanlagda ålderspensionsutbetalningama i det reformerade syste-
met (dvs. inkomstrelaterad pension från fördelnings- och premie-
reservsystemen, garantipension och utgifter för den särskilda garanti-
regeln) redovisas i tabellerna 5 a - b. I tabellerna visas också beräknade
kostnader för ålderspension från folkpension och ATP i nuvarande
regelsystem samt med löneindexering av ATP-taket.
Eftersom taket i det reformerade systemet höjs i takt med löneutveck-
lingen kommer det reformerade systemet successivt att omfatta en allt
större del av individens inkomst jämfört med nuvarande regelsystem med
prisindexerat tak. Utbetalningarna i det reformerade regelsystemet blir
därför på lång sikt större än med nuvarande regelsystem.
Ju högre tillväxten är desto mindre blir det nuvarande systemets relativa
omfattning när taket hålls prisindexerat, medan det reformerade systemets
utgifter blir ungefär oförändrade i relation till lönesumman. Detta
illustreras i tabell 6 a - b.
240
Tabell 5 a - b. Utgifter för ålderspension i det reformerade och det nuvarande Prop. 1993/94:250
pensionssystemet 1995 - 2050, miljarder kr 1995 års priser. Bilaga 2
a) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per år 1995 - 2000, 2 % per är därefter
|
1995 |
2000 |
2005 |
2015 |
2025 |
2035 |
2050 | |
|
Det reformerade systemet |
132 |
144 |
161 |
225 |
265 |
317 |
385 |
|
Nuvarande system med |
132 |
143 |
157 |
224 |
269 |
307 |
314 |
|
Nuvarande system med |
132 |
143 |
158 |
227 |
283 |
347 |
424 |
|
Reformens effekt jämfört |
0 |
+ 1 |
+4 |
+ 1 |
-4 |
+ 10 |
+71 |
|
Reformens effekt jämfört |
0 |
+ 1 |
+ 3 |
-2 |
-18 |
-30 |
-39 |
b) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per år 1995 - 2000, 1,5 % per är därefter
|
1995 |
2000 |
2005 |
2015 |
2025 |
2035 |
2050 | |
|
Det reformerade systemet |
132 |
144 |
158 |
210 |
236 |
269 |
303 |
|
Nuvarande system med |
132 |
143 |
156 |
221 |
263 |
297 |
303 |
|
Nuvarande system med |
132 |
143 |
157 |
223 |
270 |
317 |
360 |
|
Reformens effekt jämfört |
0 |
+ 1 |
+ 2 |
-11 |
-27 |
-28 |
0 |
|
Reformens effekt jämfört |
0 |
+ 1 |
+ 1 |
-13 |
-34 |
-48 |
-57 |
241
Tabell 6 a - b motsvarar tabell 5 a - b men med beloppen angivna i pro- Prop. 1993/94:250
cent av lönesumman i stället för i miljarder kronor. Bilaga 2
Tabell 6 a - b Utgifter för ålderspension i det reformerade systemet och det
nuvarande pensionssystemet 1995 - 2050 i procent av lönesumman
a) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per år 1995 - 2000, 2 % per år därefter
|
1995 |
2000 |
2005 |
2015 |
2025 |
2035 |
2050 | |
|
Det reformerade systemet |
19,5 |
18,2 |
18,5 |
21,3 |
20,5 |
20,1 |
18,2 |
|
Nuvarande system med |
19,5 |
18,2 |
18,1 |
21,2 |
20,9 |
19,6 |
14,9 |
|
Nuvarande system med |
19,5 |
18,2 |
18,2 |
21,5 |
21,9 |
22,1 |
20,1 |
|
Reformens effekt jämfört |
0 |
0 |
+0,4 |
+0,1 |
-0,4 |
+0,5 |
+ 3,3 |
|
Reformens effekt jämfört |
0 |
0 |
+ 0,3 |
-0,2 |
-1,4 |
-2,0 |
-1,9 |
b) Antagen tillväxt i lönesumman 3 % per år 1995 - 2000, 1,5 % per år därefter
|
1995 |
2000 |
2005 |
2015 |
2025 |
2035 |
2050 | |
|
Det reformerade systemet |
19,5 |
18,2 |
18,6 |
21,4 |
20,7 |
20,3 |
18,3 |
|
Nuvarande system med |
19,5 |
18,2 |
18,4 |
22,5 |
23,1 |
22,5 |
18,3 |
|
Nuvarande system med |
19,5 |
18,2 |
18,5 |
22,7 |
23,6 |
23,9 |
21,8 |
|
Reformens effekt jämfört |
0 |
0 |
+0,2 |
-1,1 |
-2,4 |
-2.2 |
0,0 |
|
Reformens effekt jämfört |
0 |
0 |
+ 0,1 |
-1,3 |
-2,9 |
-3,6 |
-3,5 |
242
Prop. 1993/94:250
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 28 april 1994
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden
B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, af Ugglas,
Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg,
Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg
Föredragande: statsrådet Könberg
Regeringen beslutar proposition 1993/94:250 Reformering av det
allmänna pensionssystemet.
243