Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 24 mars 1994
Carl Bildt
Olof Johansson
Prop.
1993/94:229
Bestämmelserna om strandskydd i naturvårdslagen (1964:822) har
kommit till for att åt allmänheten trygga tillgången till platser för bad
och friluftsliv vid havet, insjöar och vattendrag. I propositionen föreslås
att detta skydd utvidgas till att även omfatta livsvillkoren för växter och
djur.
Det fordras enligt gällande lag dispens från länsstyrelsen för att inom
strandskyddat område få uppföra en helt ny byggnad, att ändra en
byggnad för att tillgodose ett väsentligen annat ändamål än det den
tidigare har använts till, att vidta förberedelsearbeten för ny bebyggelse
samt för att uppföra andra anläggningar eller anordningar varigenom
allemansrätten inom strandområdet inskränks. Dispens får meddelas om
det finns särskilda skäl. Undantag gäller för vissa byggnader som be-
hövs för de areella näringarna. Regeringen redovisar i propositionen sin
bedömning av hur en differentierad tillämpning av bestämmelserna om
strandskyddsdispens skall kunna ge ett mer flexibelt strandskydd i mer
glest befolkade områden av landet.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 229
Prop. 1993/94:229
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 3
2 Förslag till lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822) ... 4
3 Ärendet och dess beredning .................... 6
4 Nuvarande ordning.......................... 7
5 Regeringens överväganden ..................... 9
5 Regeringens överväganden ..................... 9
5.1 Strandskyddets syften .................... 11
5.2 Differentierat strandskydd.................. 13
6 Ikraftträdande ............................. 14
7 Författningskommentar........................ 14
7.1 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen
(1964:822).............................
Bilaga 1 Sammanfattning av Statens naturvårdsverks
yttrande om differentierat strandskydd
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 24 mars 1994
Regeringen föreslår att riksdagen
antar regeringens förslag till lag om ändring i naturvårdslagen
(1964:822).
Prop. 1993/94:229
f Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 229
Härigenom föreskrivs att 15 och 40 §§ naturvårdslagen (1964:822)'
skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
15 §
För att åt allmänheten trygga
tillgången till platser för bad och
friluftsliv råder strandskydd vid
havet, insjöar och vattendrag.
Strandskyddet omfattar land- och
vattenområdet intill 100 meter från
strandlindjen vid normalt medel-
vattenstånd (strandskyddsområde).
Regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer kan för-
ordna att strandområde som upp-
enbarligen saknar betydelse för
bad och friluftsliv ej skall omfettas
av strandskydd. Regeringen eller
den myndighet regeringen bestäm-
mer får också utvidga strand-
skyddsområdet, när det behövs för
att tillgodose syftet med strand-
skyddet, dock högst intill 300
meter från strandslinjen.
Om det finns särskilda skäl får
regeringen eller myndighet som
regeringen bestämmer förordna att
ett strandområde som avses ingå i
en detaljplan eller omfettas av
områdesbestämmelser inte skall
omfattas av strandskydd.
Strandskydd råder vid havet och
vid insjöar och vattendrag. Syftet
med strandskyddet är att trygga
förutsättningarna för allmänhetens
friluftsliv och att bevara goda
livsvillkor på land och i vatten för
växt- och djurlivet.
Strandskyddet omfettar land- och
vattenområdet intill 100 meter från
strandlinjen vid normalt medelvat-
tenstånd. Regeringen eller den
myndighet som regeringen be-
stämmer får utvidga det till högst
300 meter från strandlinjen när det
behövs för att tillgodose något av
strandskyddets syften.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får
förordna att strandområde som
uppenbart saknar betydelse för att
tillgodose strandskyddets syften
inte skall omfettas av strandskydd.
Regeringen eller den myndighet
som regeringen bestämmer får,
om det finns särskilda skäl, för-
ordna att strandskyddet skall upp-
hävas för ett strandområde som
avses ingå i en detaljplan eller
omfettas av områdesbestämmelser
enligt plan- och bygglagen
(1987:10).
40 §
En kommunal myndighets beslut enligt denna lag får överklagas hos
länsstyrelsen.
Beslut av annan statlig myndighet än regeringen i ärende enligt 13 §,
14 § tredje stycket, 17 §, 20 § andra stycket, 21 §, 22 §, 24 §, 24 a §,
Lagen omtryckt 1991:641.
39 § såvitt avser annat än handräckning eller 47 § fär överklagas hos
kammarrätten. Beslut i övrigt enligt denna lag av annan statlig
myndighet än regeringen får överklagas hos regeringen.
Statens naturvårdsverk får överklaga beslut enligt denna lag eller
enligt bestämmelser som meddelats med stöd av lagen.
Prop. 1993/94:229
Finner myndighet att den ej kan
helt bifalla framställningen från
fortifikationsförvaltningen eller
statens vägverk om undantag som
avses i 16 § tredje stycket, hän-
skjutes ärendet till regeringens
prövning.
Finner en myndighet att den inte
kan helt bifälla en framställning
från Fortifikationsverket eller
Statens vägverk om undantag som
avses i 16 § tredje stycket, skall
ärendet hänskjutas till regeringens
prövning.
1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
2. Förordnanden om undantag från strandskydd som meddelats enligt
15 § andra stycket första meningen naturvårdslagen (1964:822) i dess
lydelse före den 1 juli 1994 skall omprövas med tillämpning av 15 § i
den nya lydelsen före utgången av juni 1999. Har omprövning inte skett
dessförinnan, upphör förordnandet att gälla.
3. Ett beslut om dispens från strandskydd som meddelats enligt 16 a §
gäller även efter ikraftträdandet av den nya lydelsen av 15 §.
4. Byggnader, anläggningar eller anordningar som avses i 16 § första
stycket och som tillkommit före ikraftträdandet av den nya lydelsen av
15 § eller senare, med stöd av beslut som enligt 2 och 3 skall gälla
även efter sistnämnda paragrafs ikraftträdande, får användas för sitt
ändamål också i fortsättningen, om inte annat följer av äldre bestämmel-
ser.
I detta ärende föreslås ändringar i naturvårdslagen (1964:822).
Förslagen avser regleringen av strandskyddet och en ändring till följd
av en organisationsförändring.
Regeringen bemyndigade den 11 maj 1989 chefen för Miljö- och
energidepartementet att tillkalla en kommitté att göra en översyn av
miljöskyddslagstiftningen (dir. 1989:32). Miljöskyddskommittén har i
februari 1993 överlämnat sitt huvudbetänkande Miljöbalk (SOU
1993:27). Betänkandet har remissbehandlats. Kommittén har i juni 1993
lagt fram delbetänkandet Lag om införande av miljöbalken (SOU
1993:66). Även detta har remissbehandlats. Sammanställningar av
remissyttrandena finns tillgängliga i Miljö- och naturresursdepartemen-
tet, dnr M93/133O/1 och M93/2499/1.
Kommittén har lagt fram förslag bl.a. till förändring av
strandskyddsbestämmelsema vad gäller ett ekologiskt betingat skydd.
Det i betänkandet framlagda förslaget har brutits ut och ligger till grund
för det förslag till ändring i naturvårdslagen som föreslås i denna propo-
sition.
Regeringen gav genom beslut den 25 juni 1992 i uppdrag åt
länsstyrelserna i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att
undersöka förutsättningarna för att uppföra bostadsbyggnader för
permanentboende eller fritidsändamål på strandområden i glesbygder i
inlandet, där tillgången till sjöar och andra vattendrag är riklig. Statens
naturvårdsverk överlämnade i ett yttrande den 2 april 1993 rapporterna
till regeringen. Naturvårdsverkets sammanfattning av och förslag i
yttrandet finns som bilaga 1. Förslaget är remissbehandlat. En samman-
ställing av remissyttrandena finns tillgänglig i Miljö- och naturresurs-
departementet, dnr M93/1416/4. Regeringen redovisar här sin bedöm-
ning av hur förslaget kan tillämpas.
Ytterligare förslag har lagts fram av kommittén beträffande
strandskydd inom områden som omfattas av detaljplan enligt plan- och
bygglagen (1987:10). Regeringen finner att samordningen med plan-
och bygglagen bör övervägas vidare och tar därför inte slutlig ställning
i den delen.
Lagrådet
Lagförslaget om strandskydd är sådant att Lagrådets yttrande normalt
bör inhämtas. Förslaget är dock av sådan enkel beskaffenhet att Lag-
rådets hörande kan underlåtas. Lagrådets yttrande har därför inte in-
hämtas.
Prop. 1993/94:229
Prop. 1993/94:229
Allemansrätten utgör den huvudsakliga grunden för att tillförsäkra
människor möjligheter att komma ut i naturen. Föreskrifterna om
strandskydd i naturvårdslagen utgör några av de viktigaste
bestämmelserna for att ge människor denna möjlighet.
Bestämmelser om strandskydd kom år 1952. År 1975 infördes gene-
rellt strandskydd. Enligt 15 § naturvårdslagen (1964:822) gäller
strandskyddet vid havet, insjöar och vattendrag för att åt allmänheten
trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv. Strandskyddet
omfattar land- och vattenområdet intill 100 meter från strandlinjen vid
normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). Regeringen eller
länsstyrelsen får utvidga strandskyddsområdet när det behövs för att till-
godose syftet med strand skyddet, dock högst intill 300 meter från
strandlinjen.
I motiven till införandet av det generella strandskyddet anfördes att
strandskyddsförordnanden enligt de tidigare gällande bestämmelserna
inte kommit till stånd i sådan omfattning att tillträdet till de från
friluftslivssynpunkt värdefulla stränderna kunnat bevaras for den inte
strandägande befolkningen i önskvärd omfattning (prop. 1974:166 s. 94
ff.). Vidare anfördes att dispens för bebyggelse inom
strandskyddsområde hade getts i förhållandevis stor utsträckning. Det
fanns därför anledning att skärpa bestämmelserna om strandskydd.
Strandskyddet skulle liksom tidigare ha till väsentligt syfte att bevara
allemansrätten vid stränder. I praktiken torde strandskyddet i allmänhet
automatiskt också få till effekt att de egenskaper hos naturmiljön
bevaras som vid sidan av närheten till vatten gör ett strandområde läm-
pat for friluftsliv.
Inom strandskyddsområde råder förbud mot att uppföra helt nya
byggnader, att ändra befintliga byggnader för att tillgodose ett väsentligt
annat ändamål, att vidta förberedelsearbeten för ny bebyggelse samt att
uppföra andra anläggningar eller anordningar varigenom allemansrätten
inom strandområdet inskränks. Sistnämnda förbud kan gälla vägar,
bryggor, båtuppläggningsplatser samt anläggningar för camping, sport
eller klubbverksamhet.
För komplementbyggnader gäller dels att länsstyrelsen kan besluta att
dispens inom ett område inte behövs för sådana byggnader, dels att
dispens kan meddelas på grund av att särskilda skäl föreligger i det
enskilda fallet.
De med strandskyddet förenade förbuden gäller inte anläggningar eller
åtgärder som behövs för jordbruket, fisket, skogsskötseln eller
renskötseln och som inte tillgodoser bostadsändamål.
Länsstyrelsen kan förordna att strandområde som uppenbart saknar
betydelse för bad och friluftsliv inte skall omfettas av strandskydd. Som
exempel anges obetydliga bäckar och tjärnar (prop. 1974:166 s. 95).
Länsstyrelsen får, om det finns särskilda skäl, förordna att ett strand-
område som avses ingå i en detaljplan eller omfettas av områdesbestäm-
melser inte skall omfettas av strandskydd.
Dispens från byggnadsförbudet får lämnas av länsstyrelsen om det Prop. 1993/94:229
finns särskilda skäl. Om dispens medges skall länsstyrelsen bestämma i
vilken utsträckning mark får tas i anspråk som tomt eller annars använ-
das för det avsedda ändamålet. Det är möjligt att föreskriva en mindre
tomt än normalt när det behövs för att tillgodose allmänhetens intressen.
Ett beslut om dispens upphör att gälla om den inte utnyttjats inom fem
år från det beslutet vann laga kraft.
Länsstyrelsen kan delegera dispensbefogenheten till kommunerna. Det
har också skett i stor omfattning. I princip har länsstyrelserna bara
behållit beslutanderätten över vissa speciellt känsliga områden.
Frågor om strandskyddsdispens blir oftast aktuella i samband med
kommunala beslut enligt plan- och bygglagen (PBL), dvs. beslut att anta
en detaljplan eller att bevilja bygglov eller meddela förhandsbesked. För
byggnader och anläggningar av olika slag på strandskyddat område
krävs ofta två beslut, ett av byggnadsnämnden i fråga om bygglov eller
förhandsbesked och ett i fråga om strandskyddsdispens.
Frågan om att bevara stränderna bör ses i ett långsiktigt perspektiv.
Att ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte
innebära att så kommer att vara fallet för all framtid.
Samtliga bestämmelser med möjlighet till beslut av myndigheterna om
strandskyddet har nu redovisats. På förekommen anledning vill rege-
ringen påpeka att det inte finns någon bestämmelse i naturvårdslagen
som ger ytterligare möjligheter för en länsstyrelse att överlåta rätten att
besluta om strandskyddsdispens eller att upphäva strandskyddet till en
annan myndighet, t.ex. en fastighetsbildningsmyndighet. Ett upphävande
av strandsskyddet kan inte lagligen beslutas för framtida avstyckningar
som görs av en fastighetsbildningsmyndighet.
Särskilda skäl för strandskyddsdispens
I motiven till dispensbestämmelsen anförs (prop. 1974:166 s. 97) att
undantagsmöjligheten skall tillämpas restriktivt.
Naturvårdsverkets allmänna råd 90:5 Strandskydd ger exempel på
särskilda skäl för att i vissa fall medge strandskyddsdispens.
Dispens kan medges om en byggnad eller en anläggning skall uppföras
på en plats som är väl avskild från strandområdet och som därför
saknar betydelse för bad och friluftsliv. Detta kan vara fellet om
stranden skärs av genom en större väg eller järnväg eller liknande och
den del av området som ligger på andra sidan från vattnet räknat saknar
betydelse för allmänhetens friluftsliv.
I vissa situationer kan en lucka mellan fastigheterna i ett redan be-
byggt tomtområde, en s.k. lucktomt, godtas för bebyggelse om tomten
uppenbart förlorat sin betydelse för allmänheten och för de boende i
området. En sådan situation kan ha inträffat om det ändå finns en passa-
ge till vattnet.
Särskilda skäl för dispens kan vidare föreligga då en anläggning för
friluftslivets behov inte inskränker allmänhetens möjlighet att nyttja
stranden, t.ex. bryggor vid allmänna badplatser, raststugor, vindskydd 8
och liknande anordningar. Campingplatser, idrottsanläggningar och
golfbanor innebär däremot att allmänhetens tillträde enligt naturvårdsla- Prop. 1993/94:229
gen till området begränsas.
Vidare kan det finnas särskilda skäl for dispens för anläggningar som
måste ligga vid vattnet, dvs. båthamnar, båtbryggor, båthus, pirar m.m.
Sådana anläggningar bör dock inte lokaliseras till ett område som har
stort rekreationsvärde. Uthyrning av kanoter, paddelbåtar och dylikt
förutsätter också anordningar för iläggning, upptagning och uppställning
samt ofta servicebyggnader.
Försvarsanläggningar måste ibland med hänsyn till sin funktion och
avsedda användning ligga inom strandskyddsområde. I sådana fall bör
försvarsanläggningar enligt Naturvårdsverket vara dispensgrundande.
5.1 Strandskyddets syften
Regeringens förslag: Strandskydd skall råda vid havet, insjöar
och vattendrag. Syftet skall vara att trygga förutsättningarna for
allmänhetens friluftsliv och att bevara goda livsvillkor för växter
och djur.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till kom-
mitténs förslag om strandskydd grundat även på ekologiska hänsyns-
taganden. Kommunförbundet framhåller att genom det föreslagna bredd-
ade strandskyddet kan livsvillkoren på land och i vatten för växt- och
djurlivet skyddas endast från att byggnader och anläggningar uppförs
inom strandskyddsområdet, men skyddet påverkar inte möjligheterna att
bedriva skogsbruk inom strandzonen.
Skälen för regeringens förslag: Stränderna är särskilt värdefulla
miljöer för djur och växter och ger utrymme for en rad olika livsmiljö-
er. Det finns därför skäl att utvidga grunden för strandskyddet till att
innefatta inte bara skydd for friluftslivet utan även skydd för växt- och
djurlivet.
Lagstiftningen om strandskydd växte fram under en period då en av
naturvårdens allra viktigaste uppgifter var att tillgodose tätortsinne-
vånamas behov av rekreation. Genom att strandskydd råder vid hav,
insjöar och vattendrag är stora områden med känsliga biotoper skyddade
från exploatering. Skyddet för biotoperna är emellertid endast en in-
direkt effekt av gällande lagstiftning.
Stränder mot sjöar och vattendrag är värdefulla miljöer för djur och
växter. Stränderna är särskilt betydelsefulla eftersom övergången mellan
land och vatten innebär en mycket kraftig brytning som ger utrymme
för en rad olika livsmiljöer. Många arter lever i vatten men häckar på
land och andra utnyttjar den strandnära zonen som skydd och för att
övervintra. Generellt sett är den biologiska mångfalden mycket stor
längs stränderna.
Till detta kommer att det finns vissa särskilt värdefulla miljöer som är Prop. 1993/94:229
specifika för stränderna. Så är t.ex. lövrikedomen ofta hög i strand-
områden. Låga stränder som ibland översvämmas ger ofta en fuktig
lövskog där bl.a. björk, klibbal, gråal, asp och sälg trivs. Exempel på
värdefulla biotoper i strandnära områden är sumpskogar, våtmarker av
olika slag, strandängar, mader, naturliga sandstränder och
forsdimmelokaler. Flacka stränder där landhöjning pågår kan vidare
nämnas som en särskilt viktig biotop. Sådana finns bl.a. längs kusten
från norra Uppland till Bottniska viken.
En annan väsentlig aspekt är att stränderna och andra strandnära
miljöer fungerar som s.k. spridnings- och vandringskorridorer och som
tillflyktsplatser för flora och fauna i landskap som i övrigt präglas av
rationell produktion. Att strand miljöerna är skyddade innebär i sådana
fall stora landskapsekologiska vinster.
Slutligen bör nämnas att naturstränder har en viktig funktion som
biologiska filter. Näringsämnen, särskilt kväve, kan tas upp i biomassan
i stället för att transporteras ut till vattendrag, sjöar och hav. Stränderna
har därför ett allmänt värde även från miljöskyddssynpunkt.
Kommunförbundet har påtalat att strandskyddet inte påverkar möjlig-
heterna att bedriva skogsbruk i strandzonen. I regeringens proposition
En ny skogspolitik (prop. 1992/93:226, bet. 1992/93:JoUl5, rskr.
1992/93:352) redovisas en ändrad inriktning i skogsvårdslagen. Genom
den förstärkning av miljöhänsynen som betonas där, bl.a. de miljömål
som skall gälla för skogsbruket, kan förutses att naturvårdshänsynen i
skogsbruket kommer att öka. Sådan hänsyn är särskilt viktig i bl.a.
strandnära områden. Bestämmelserna om biotopskydd ger ytterligare
möjligheter att skydda känslig naturmiljö.
Genom lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m.,
naturresurslagen, har skyddet för stränderna i viss mån stärkts. Lagens
avvägningsregler skall tillämpas vid prövning av tillstånd enligt såväl
naturvårdslagen som plan- och bygglagen, väglagen m.fl lagar som
knutits till lagen. Vid bedömning av om ett strandområde skall bevaras
obebyggt är det enligt naturresurslagen inte endast områdets värde för
friluftslivet som skall vägas in, utan också dess naturvärden och kultur-
värden. Vidare skall hänsyn tas till ekologisk känslighet och till värdet
av att bevara större orörda områden, t.ex. långa sammanhängande
stränder. För utpekade områden i landet, bl.a. kustområdena skall
friluftslivets intressen beaktas särskilt vid ingrepp i miljön.
Intresset att bevara växt- och djurliv skall således i viss utsträckning
vägas in i alla strandskyddsärenden på grund av sambandet mellan
naturvårdslagen och naturresurslagen. Emellertid bör det, med hänsyn
till vikten av att bevara den biologiska mångfalden, i den grundläggande
bestämmelsen i naturvårdslagen om strandskydd tydligt framgå att
skyddet motiveras av hänsyn inte bara till friluftslivet utan även till
växt- och djurlivet.
Frågan om att bevara stränder bör ses i ett långsiktigt perspektiv. Att
ett område nu är av mindre intresse för friluftslivet behöver inte inne-
bära att så kommer vara fallet för all framtid.
10
5.2 Differentierat strandskydd
Regeringens bedömning: Strandskyddsbestämmelsema bör i
glesbygder där tillgången på sjöar och vattendrag är riklig kunna
tillämpas differentierat inom områden som angetts i en antagen
översiktsplan.
Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens.
Remissinstanserna är överlag positiva till förslaget.
Skälen för regeringens bedömning: Frågan om att bevara stränderna
bör ses i ett långsiktigt perspektiv. De naturliga förhållandena och
befolkningens täthet varierar starkt mellan olika delar av landet. Även
om tillämpningen av föreskrifterna om dispens från strandskydds-
bestämmelserna generellt sett således bör vara restriktiv, finns det ett
visst utrymme för att tillämpa de föreskrifter som gäller strandskyddet
med hänsyn tagen till lokala förhållanden (jfr bet. 1991/92:BoU2).
Propåer har förts fram om ökade möjligheter att göra undantag från
strandskyddet. Regeringen uppdrog genom beslut den 25 juni 1992 åt
länsstyrelserna i Norrbottens, Jämtlands och Kronobergs län att under-
söka förutsättningarna för att uppföra permanent- eller fritidsbyggnader
på strandområden i glesbygder i inlandet, där tillgången till sjöar och
andra vattendrag är riklig. Statens naturvårdsverk överlämnade i ett
yttrande den 2 april 1993 rapporterna till regeringen. Yttrandet inne-
håller Naturvårdsverkets förslag till tillämpning av dispensreglema.
Enligt förslaget kan en differentierad tillämpning av
strandskyddsbestämmelsema användas i glesbygd i inlandet där
tillgången till sjöar och vattendrag är riklig. Områdena skall vara sjö-
rika och ligga på betryggande avstånd från stora och medelstora tätorter
samt ha lågt bebyggelsetryck. Med differentierad tillämpning avses
möjlighet till regional och lokal anpassning av de generella reglerna
varvid hänsyn tas till befolkningstäthet, sjö- och vattendragsrikedom och
avstånd till större tätorter.
Regeringen anser att Naturvårdsverkets bedömning bör ligga till grund
som en vägledning för den fortsatta tillämpningen av regler om strand-
skyddsdispens i glesbygd där tillgången till sjöar och vattendrag är
riklig. I dialog med kommunerna bör länsstyrelserna kunna definiera
vilka områden som kan bli aktuella för en differentierad tillämpning. I
områden där en differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelser-
na kan tillämpas bör kommunen efter samråd med länsstyrelsen i över-
siktsplan ange under vilka förutsättningar ett differentierat strandskydd
kan tillämpas och peka ut områden där strandskyddsdispens kan bli
aktuell. Genom att behandla tillämpningen av bestämmelserna om dis-
pens från strandskydd i den kommunala översiktsplaneringen kommer
frågan att handhas inom ramen för ett heltäckande beslutsunderlag som
blir föremål för en bred och offentlig prövning. Kommunernas intentio-
ner beträffande strandskydd blir därmed del i en samlad miljö- och
markanvändningsstrategi. Även frågor om medgivande till fastighets-
Prop. 1993/94:229
11
bildning inom strandskyddsområde kan hanteras inom ramen för över- Prop. 1993/94:229
siktsplanen.
Vissa kriterier bör ställas upp för områden där s.k. differentierat
strandskydd kan tillämpas. Områden av riksintresse för naturvård,
friluftsliv eller kulturminnesvård enligt 3 kap. 2-5 §§ naturresurslagen
skall inte kunna bli aktuella för en differentierad strandskyddstillämp-
ning. Områden enligt 2 kap. 6 § samma lag bör endast undantagsvis
komma i fråga i detta sammanhang. Förutsättningarna kan lämpligen
diskuteras i det samråd som sker med länsstyrelsen i arbetet med över-
siktsplanen.
Strandområden i tätorternas närhet bör även i fortsättningen ha ett
starkt skydd. Tillämpningen av bestämmelserna om dispens från strand-
skydd nära tätorter blir beroende av tätortens storlek, bebyggelsetryck,
efterfrågan på bebyggelse samt omfattningen av tillgänglig strandnära
rekreationsmark. I södra Sveriges glesbygder bör i översiktsplanearbetet
särskilt analyseras vilken betydelse närheten till storstadsområden och
kontinenten har för efterfrågan på strandnära mark for friluftsliv och
fritidsbebyggelse.
Vid en differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelsema bör
en förutsättning för dispens vara att bebyggelse med tomtplats ända ner
till vattnet som regel inte skall tillåtas. Tilltänkt bebyggelse inom stran-
dskyddat område bör inte heller tillåtas på obebygda öar, uddar eller
näs som till större delen omfattas av strandskyddsbestämmelser eller
intill strömmande vatten. I enlighet med vad som redan gäller bör det
tydligt framgå av utformningen och avgränsningen av en tomt att det är
tillåtet att passera mellan vattnet och tomten.
Såsom Boverket anfört bör det generella strandskyddet inte upphävas
utan man bör arbeta med särskilda skäl inom vissa områden. Genom att
bibehålla strand skyddet samt i varje enskilt fall pröva frågan blir det
möjligt att följa utvecklingen.
Vid bestämning av vilka områden som kan komma i fråga for
differentierad tillämpning och när förutsättningar för tillämpningen
anges samt vid prövning av enskilda ärenden skall gälla att
allemansrättsligt tillgängliga områden kan bevaras oexploaterade både
på lång och kort sikt samt att endast begränsade strandområden tas i
anspråk för bebyggelse. Den tillkommande bebyggelsen får inte
innebära stegvisa inskränkningar för friluftslivet som efter hand blir
kännbara och den får vid en bedömning av förhållandena på platsen inte
bli till hinder för friluftslivet.
En antagen översiktplan, som bygger på analyser av ovan nämnda
kriterier, bör vara en förutsättning för att tillämpa ett differentierat
strandskydd. Översiktsplaneringen erbjuder lämpliga former for att
diskutera strandskyddets omfattning och tillämpning. I detta
sammanhang bör särskilt länsstyrelsens ansvar och uppgifter i
planeringen framhållas. Länsstyrelsen bör i tidiga skeden av
planeringsprocessen kunna bidra med såväl underlag och regionala
analyser av bebyggelseutvecklingen och olika anspråk som råd och
synpunkter på kommunens förslag om strandskyddet. I länsstyrelsens 12
s.k. granskningsyttrande kan kommunen få besked om länsstyrelsen
delar kommunens bedömning. Ett sådant förfarande kan således ske Prop. 1993/94:229
med stöd av nuvarande bestämmelser om översiktsplanen i plan- och
bygglagen. Plan- och byggutredningen (M 1992:03) har nyligen lämnat
sina överväganden om bl.a. översiktsplanens former, innehåll och
redovisning för att öka miljöhänsynen i den fysiska planeringen. Det
finns anledning att i samband med behandlingen av utredningsförslagen
återkomma till frågan om strandskyddets behandling i översiktsplanen.
Jag har i denna fråga samrått med statsrådet Thurdin.
Regeringens förslag: Ändringarna i naturvårdslagen träder i kraft
den 1 juli 1994.
För undantag från strandskyddet som meddelats enligt 15 §
andra stycket första meningen gäller att de skall omprövas med
tillämpning av 15 § i dess nya lydelse före utgången av juni 1999.
I annat iall upphör de att gälla.
Anläggningar och anordningar som avses i 16 § första stycket
och som tillkommit före den nu föreslagna lydelsen får också i
fortsättningen användas för sitt ändamål om inte annat följer av
äldre bestämmelser.
Kommitténs förslag: Överenstämmer med regeringens i vad avser att
en övergångstid skall gälla. Miljöbalken skall enligt förslaget träda i
kraft den 1 juli 1995.
Remissinstanserna: De organisationer som företräder näringslivet har
anfört att övergångstiden är alltför kort. De flesta myndigheter och
naturvårdande organisationerna har uttalat att den föreslagna övergångs-
tiden är tillräcklig eller att ingen övergångstid behövs.
Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 3 har de här
föreslagna reglerna om ändring i naturvårdslagen sin egentliga plats i
det förslag till miljöbalk som för närvarande bereds inom
regeringskansliet. Miljöbalken kommer enligt vad som nu kan förutses
emellertid inte att träda i kraft förrän den 1 juli 1995. Det är angeläget
att här föreslagna åtgärder träder i kraft tidigare. Med nu föreslagen
ordning bör så kunna ske den 1 juli 1994. Nedan föreslås bestämmelser
av övergångskaraktär.
Med anledning av att strandskyddet utvidgas enligt detta förslag kan
förutses vissa övergångsproblem vad gäller förordnande enligt 15 §
andra stycket första meningen om inskränkning i strand skyddet. Sådana
förordnanden bygger i enlighet med gällande bestämmelser på den
grunden att ett område saknar betydelse för bad och friluftsliv medan
detta förslag även syftar till att bevara goda livsvillkor på land och i
vatten för växt- och djurlivet. Följaktligen kommer vissa meddelade
förordnanden inte fullt ut att tillgodose strandskyddets syften också
enligt det nu aktuella syftet. Eftersom det inte är möjligt att ompröva
13
samtliga förordnanden som innefattar undantag synes det nödvändigt Prop. 1993/94:229
med en övergångstid under vilken förordnanden enligt tidigare
lagstiftning får gälla även om syftet med strandskyddet enligt detta
förslag inte helt kan tillgodoses. Kommittén har föreslagit en
övergångstid om fem år. Förordnanden som inte har hunnit omprövas
under denna tid bör då automatiskt upphävas.
Kommitténs förslag är väl underbyggt. Remissyttrandena är inte
sådana att det finns skäl att frångå förslaget i den delen.
Kommittén har även behandlat frågan om byggnader och anläggningar
som uppförts inom strandskyddsområde. Det kan dels vara fråga om
byggnader och anläggningar som uppförts inom områden som genom
förordnanden undantagits från strandskydd, dels sådana som uppförts
efter dispens från strandskyddsbestämmelsema.
Det skall inte kunna krävas att byggnader och anläggningar som till-
kommit med stöd av äldre bestämmelser skall tas bort av den
anledningen att de inte skulle ha kunnat komma till stånd enligt nu
föreslagna bestämmelser. En övergångsbestämmelse bör införas som
medför att byggander, anläggningar eller anordningar som avses i 16 §
första stycket och som tillkommit senast vid en viss tidpunkt med stöd
av äldre bestämmelser skall få användas för sitt ändamål även därefter.
Det bör inte heller vara möjligt att bygga om eller bygga till eller
ändra användningsättet av en anläggning eller anordning som fanns vid
nu föreslagna bestämmelsers ikraftträdande, om detta inte är förenligt
med strandskyddets syften i den utformning som här angetts. Ett sådant
förbud bör emellertid inte omfatta sådana beslut om dispenser som
redan meddelats enligt 16 a §. Dessa dispenser bör ha den giltighet i tid
som framgår av andra stycket i den paragrafen.
7.1 Förslaget till lag om ändring i naturvårdslagen
(1964:822)
75 §
Paragrafen motsvarar nuvarande 15 §, men har även utökats till att
omfatta ett ekologiskt skydd.
Strandskyddet har tidigare haft till syfte att tillgodose friluftslivets
intressen. Genom bestämmelsen har även växt- och djurlivet haft ett
indirekt skydd i strandområdena. I paragrafen införs nu en bestämmelse
som tydligt anger att skyddet motiveras av hänsyn inte bara till
friluftslivet utan även till livsvillkoren for växt- och djurlivet. Stränder
i allmänhet är biotoper med stor artrikedom. Bevarandet av den
biologiska mångfalden anses vara en av naturvårdens grundläggande
uppgifter. Ändringen innebär således att strandskyddsområdet på en viss
plats får utvidgas även for att främja strävandena att bevara livsmiljön
för någon djur- eller växtart som är sällsynt i trakten.
I tredje stycket utvidgas regeln som gör det möjligt att strandskyd-
det för ett visst område kan upphävas till att innefatta även det ekolo-
14
giskt betingade skyddet. För detta krävs att området uppenbart saknar Prop. 1993/94:229
betydelse såväl for friluftslivet som för den biologiska mångfelden.
Frågan om undantag bör bedömas med hänsyn till strandområdets all-
männa betydelse som biotop eller ståndort. Kännedom om huruvida
någon hotad eller sällsynt art lever inom området är således inte av-
görande for det ekologiskt betingade skyddet, men ger av naturliga skäl
ytterligare motiv för skyddet.
40 §
Genom den organisationsändring som företagits betecknas den tidigare
fortifikationsförvaltningen som Fortifikationsverket.
15
Yttrande över Länsstyrelsernas i Norrbottens, Jämtlands och Prop. 1993/94:229
Kronobergs län rapporter om bebyggelse inom strandskydds- Bilaga 1
område i glesbygd
Naturvårdsverket anser, dels med de tre länsstyrelsernas rapporter som
grund, dels utifrån egna erfarenheter att en differentierad tillämpning av
strandskyddsbestämmelsema kan användas i glesbygd i inlandet där
tillgången till sjöar och vattendrag är riklig. I denna del av landet bör
kommuner i samråd med länsstyrelse i översiktsplan kunna peka ut
områden där differentiering kan tillämpas. Sådana områden känneteck-
nas av att de är glest befolkade och har lågt bebyggelsetryck. Inom de i
översiktsplan utpekade områdena kan enstaka bebyggelse tillkomma
inom strandskyddsområden om allmänhetens friluftslivsintresse tillgodo-
ses i enlighet med de förutsättningar som anges i översiktsplanen.
Naturvårdsverket anser att en differentierad tillämpning av strand-
skyddsbestämmelsema kan tillämpas i glesbygd i inlandet. Med inland
avses i detta sammanhang inre Norrland, norra och västra Svealand
samt Sydsvenska höglandet, se bif. karta (bilaga l)2. Kravet bör vara att
kommunen i en antagen översiktsplan har angett inom vilka delområden
och under vilka förutsättningar ett differentierat strandskydd kan tilläm-
pas. Utgångspunkten - som också bör redovisas - bör emellertid vara
bestämmelserna i naturvårdslagen om nybyggnadsförbud inom strand-
skyddsområdet och om bevarad tillgänglighet för friluftslivet.
De främsta skälen för att behandla en differentierad tillämpning av
strandskyddsbestämmelsema i den kommunala översiktsplaneringen är
att frågan dels kan behandlas inom ramen för ett heltäckande besluts-
underlag om intressen och anspråk på mark och vatten, dels blir före-
mål för en bred och offentlig prövning. Kommunernas intentioner be-
träffande strandskydd blir därmed också en del av en samlad miljö-,
naturresurs- och markanvändningsstrategi.
För urval av områden som pekas ut i översiktsplanen bör enligt
Naturvårdsverket följande gälla.
Områdena skall vara sjörika och ligga på betryggande avstånd från
stora och medelstora tätorter samt ha lågt bebyggelsetryck.
Områden av riksintresse för naturvård, friluftsliv eller kulturminne-
svård enligt 2 kap 6 § samt 3 kap 2-5 §§ naturresurslagen (NRL) skall
2 Anm. kartan bifogas ej.
16
inte omfettas av differentierad strandskyddstillämpning. Inte heller
områden med mer betydande lokala och regionala friluftslivs- och natur-
värden bör komma i fråga.
Det är viktigt att betona att strandområden i tätorternas närhet även i
fortsättningen skall ha ett starkt skydd. Som riktvärde för medelstora
tätorter med upp till 50 000 invånare bör gälla ett avstånd på 10-30 km
beroende på dels tätortsstorlek, dels omfattningen av tillgänglig strand-
nära rekreation smark.
I södra Sveriges glesbygder bör dessutom i översiktsplanearbetet
analyseras vilken betydelse närheten till storstadsområdena och konti-
nenten har for efterfrågan på strandnära mark för friluftsliv och fritids-
bebyggelse.
För områden som utpekats enligt ovan bör i översiktsplanen redovi-
sas under vilka förutsättningar dispens kan ges. Enligt Naturvårds-
verkets uppfettning bör därvid följande gälla.
Bebyggelse med tomtplats ända ner till vattnet skall som regel inte
tillåtas. Det skall tydligt framgå av tomtplatsens utformning och av-
gränsning att det är tillåtet att passera mellan sjö och tomtplats.
Tilltänkt bebyggelse skall inte heller tillåtas på obebyggda öar, uddar
eller näs som till större delen omfettas av strandskyddsbestämmelser
eller intill strömmande vatten.
Kommunen bör i översiktsplanen skriva in att byggnadsnämnden (eller
motsvarande) inte bör lämna medgivande till fastighetsbildning enligt 3
kap 2 § 2 och 3 st festighetsbildningslagen utan att strandskyddsfrågan
slutgiltigt avgjorts. Härigenom styr byggnadsnämnden direkt tillämp-
ningen av strandskyddsbestämmelsema och kan därmed åstadkomma en
utformning av tomterna och bebyggelsen i enlighet med NVL:s intentio-
ner.
Generellt bör för urval av områden, angivande av förutsättningar samt
vid prövning av enskilda ärenden gälla
- att allemansrättsligt tillgängliga strandområden kan bevaras oexploa-
terade både på lång och kort sikt
att endast begränsade strandområden tas i anspråk for bebyggelse
att den tillkommande bebyggelsen inte kan förväntas innebära steg-
visa inskränkningar för friluftslivet som efter hand blir kännbara
- att tillkommande bebyggelse vid en bedömning av förhållandena på
platsen inte är till hinder for friluftslivet.
Naturvårdsverket anser att en differentierad tillämpning av strand-
skyddsbestämmelsema enligt ovanstående bör kunna tillämpas av
kommuner i glesbygd i inlandet när frågan har behandlats i en antagen
översiktsplan. Med hänsyn till frågans vikt bör länsstyrelsen i gransk-
ningsyttrandet framföra sina slutliga synpunkter. Kopia på länsstyrel-
sens granskningsyttrande bör tillställas Naturvårdsverket som underlag
för verkets tillsyn enligt NVL. Överenskommelsen i översiktsplanen är
Prop. 1993/94:229
Bilaga 1
den grundläggande utgångspunkten för att bedöma behovet av statlig
inblandning i enskilda ärenden. Länsstyrelsen bör årligen göra en
sammanställning för länet över vilka dispenser som getts samt i vilka
fall differentierat strandskydd tillämpats. Naturvårdsverket avser också
att göra en samlad utvärdering efter tre år.
Om Regeringen godtar de i detta yttrande uppdragna riktlinjerna för
en differentierad tillämpning av strandskyddsbestämmelsema är Natur-
vårdsverket berett att ha överläggning med berörda länsstyrelser för att
mer ingående behandla de enskilda förslagen i länsstyrelsernas rapporter
samt i övrigt diskutera en lämplig uppläggning av arbetet i länen.
Prop. 1993/94:229
Bilaga 1
18
Prop. 1993/94:229
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 mars 1994
Närvarande: statsministern Bildt, orförande, och statsråden B.Wester-
berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af
Ugglas, Dinkenspiel, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidsson, Könberg,
Lundgren, Unckel, P.Westerberg
Föredragande: statsrådet Johansson
Regeringen beslutar proposition 1993/94:229 Strandskydd.
19
gotab 46295, Stockholm 1994