Kommunal biståndsverksamhet
Prop.
1993/94:189
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 17 mars 1994
Carl Bildt
Inger Davidson
(C i vildepartementet)
I propositionen föreslås en ny lag om rätt for kommuner, landsting och
kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat
bistånd.
Förslaget innebär att den nuvarande rätten att ge utrustning som kan
avvaras kompletteras med en rätt för kommunerna och landstingen att
även ge bistånd i form av exempelvis utrustning, rådgivning, utbildning
eller i form av ekonomiskt stöd om det har samband med utbildning och
rådgivning. Denna form av bistånd får dock endast lämnas till länder som
får svenskt stadigt bistånd. Det krävs också tillstånd av regeringen för att
få lämna sådant bistånd.
För att säkerställa att biståndet kommer till sådan användning som
avsetts skall kommunerna och landstingen vidta åtgärder för att förvissa
sig om att så sker.
Vad gäller kommunernas och landstingens rätt att bedriva tjänsteexport
föreslås ingen ändring av nu gällande bestämmelser.
Den nya lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
1 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 189
Prop. 1993/94:189
1 Förslag till riksdagsbeslut .........................3
2 Lagtext.....................................3
2.1 Förslag till lag om rätt för kommuner, landsting och
kyrkliga kommuner att lämna internationell katastofhjälp
och annat bistånd ..............................3
3 Ärendet och dess beredning........................5
4 Kommunal tjänsteexport..........................6
5 Den kommunala biståndsverksamheten.................6
5.1 Utökad rätt att ge bistånd.......................8
5.2 Kontroll av biståndets användning................. 11
6 Författningskommentar.......................... 13
6.1 Förslag till lag om rätt for kommuner, landsting och
kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp
och annat bistånd ............................. 13
Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Kommunal tjänste-
export och internationellt bistånd (SOU 1993:77) ... 15
Bilaga 2 Lokaldemokratikommitténs lagförslag .......... 17
Bilaga 3 Förteckning över remissinstanserna............ 19
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 17 mars 1994 ............................... 20
Prop. 1993/94:189
Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om rätt
för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell
katastrofhjälp och annat bistånd.
Regeringen har följande förslag till lagtext.
2.1 Förslag till lag om rätt för kommuner, landsting och
kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp
och annat bistånd
Härigenom föreskrivs följande.
1 §
Kommuner, landsting, församlingar och kyrkliga samfalligheter får lämna
katastrofhjälp eller annat humanitärt bistånd till ett annat land, om det där
inträffar en katastrof eller på något annat sätt uppstår en nödsituation.
Biståndet får ges i form av utrustning som de kan avvara.
Utrustningen skall lämnas direkt till det andra landet eller skickas
genom en internationell hjälporganisation. Den får också lämnas till en
internationell hjälporganisation for att användas om en nödsituation
senare skulle inträffa.
2§
Till ett land som får svenskt statligt bistånd får kommuner, landsting,
församlingar och kyrkliga samfalligheter, utöver vad som sägs i 1 §, ge
bistånd i form av utrustning, rådgivning, utbildning eller på annat sätt
under förutsättning att regeringen lämnar tillstånd till det.
Sådant bistånd kan även ges i form av ekonomiskt stöd för att
genomföra utbildning och rådgivning.
Biståndet skall lämnas direkt till det andra landet eller skickas genom
en internationell hjälporganisation.
3 §
När kommuner, landsting, församlingar eller kyrkliga samfälligheter
lämnar sådant bistånd som avses i 2 §, skall de förvissa sig om att
biståndet kommer till avsedd användning.
4 §
Kommuner, landsting, församlingar eller kyrkliga samfälligheter som har
beslutat att lämna bistånd i form av utrustning får i skälig omfattning
1* Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 189
anvisa medel som behövs för att transportera och ställa i ordning Prop. 1993/94:189
utrustningen.
De får också tillhandahålla och svara för ersättning till personal som
behövs för att utrustningen skall kunna tas i bruk.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994. Genom lagen upphävs lagen
(1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att
lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd.
I samband med tillkomsten av 1991 års kommunallag föreslogs även en
utvidgning av då gällande lag (1975:494) om rätt för kommun och
landstingskommun att lämna internationell katastrofhjälp. Den nya lagen
(1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att
lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd trädde i
kraft den 1 januari 1992 och innebär att även annat humanitärt bistånd får
lämnas till ett annat land, om det där inträffar en katastrof eller på något
annat sätt uppstår en nödsituation. Lagen utsträcktes till att även gälla
kyrkliga kommuner. Den tidigare lagens inskränkning till att endast
omfatta utrustning som kan avvaras bibehölls.
Genom lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport som trädde i
kraft den 1 januari 1987 fick kommuner och landsting möjlighet att
bedriva tjänsteexport. Tjänsteexport får bara ske om kommunen eller
landstinget är underleverantör till ett företag i Sverige eller åt staten.
Regeringen kan dock, om det finns särskilda skäl till det, för visst fall
medge tjänsteexport under andra förutsättningar, dvs. medge att
kommunen eller landstinget bedriver tjänsteexport på egen hand. All
tjänsteexport skall ske på affärsmässiga villkor och får endast omfatta
kunskap från kommunens ordinarie verksamhet. Den är således
begränsad till vad som anses falla inom den kommunala kompetensen.
Regeringen bemyndigade i februari 1992 chefen för Civildepartementet
att tillkalla en kommitté med uppgift att överväga olika åtgärder för att
stärka den lokala demokratin (dir. 1992:12). I kommitténs uppdrag har bl.a.
ingått att undersöka förutsättningarna för kommunalt bistånd till länder i
behov av humanitärt stöd samt att överväga lättnader i de restriktioner som
finns för exporten av kommunala tjänster.
Kommittén, som antog namnet Lokaldemokratikommittén (ordförande:
kommunalrådet Sven Lindgren), avlämnade i augusti 1993 delbetänkandet
Kommunal tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77).
Kommitténs sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1 och
kommitténs lagförslag framgår av bilaga 2.
Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna
finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig
i Civildepartementet (dnr C93/750).
Prop. 1993/94:189
Prop. 1993/94:189
Regeringens bedömning: Nuvarande krav på dispens från
regeringen för export av kommunala tjänster annat än som
underleverantör bör vara kvar.
Skälen för regeringens bedömning: Kommuner och landsting får
enligt lagen (1986:753) om kommunal tjänsteexport tillhandahålla
kommunala tjänster för export. Utgångspunkten för lagstiftningen är att
kommuner och landsting skall tillhandahålla tjänsterna som
underleverantörer till svenska företag eller staten. Om det finns särskilda
skäl för det får regeringen för visst fall medge att de kommunala
tjänsterna tillhandahålls också på något annat sätt. Med detta avses de fall
där kommunen eller landstinget bedriver tjänsteexport på egen hand eller
som huvudansvarig eller då exporten sker via Svenska Kommunförbundet
eller Landstingsförbundet.
Lokaldemokratikommittén har i sitt delbetänkande Kommunal tjänste-
export och internationellt bistånd (SOU 1993:77) föreslagit att kommuner
och landsting fritt skall få bedriva tjänsteexport på egen hand. För att
förhindra konkurrenssnedvridande åtgärder har kommittén också
föreslagit bl.a. att tjänsteexporten skall bedrivas affärsmässigt och
särredovisas i bokföringen.
Av den enkät som kommittén låtit genomföra framgår att endast 37
kommuner har varit eller är engagerade i tjänsteexport eller planerar
sådan verksamhet. Sedan tillkomsten av 1986 års lag har tio
dispensansökningar kommit in till regeringen. Samtliga har beviljats. Den
kommunala tjänsteexporten har således inte fått någon större omfattning.
Med hänsyn till det begränsade behov som verkar finnas samt till det
risktagande som tjänsteexport på egen hand innebär bör enligt vår mening
nuvarande krav på regeringstillstånd vara kvar.
Genom lagen (1975:494) om rätt för kommun och landstingskommun att
lämna internationell katastrofhjälp fick dessa rätt att i samband med krig,
farsot, översvämning, jordbävning, vulkanutbrott, torka eller liknande
händelse i annat land eller återuppbyggnadsarbete efter sådan händelse
bistå med utrustning som de kunde avvara. Sådan utrustning kunde också
lämnas till en internationell hjälporganisation för att användas om en
sådan händelse skulle inträffa. Man fick vidare i skälig omfattning anvisa
medel för iordningställande och transport av utrustningen samt till-
handahålla och svara för ersättning till personal som behövdes för att
utrustningen skulle kunna tas i bruk.
Både den s.k. lokaliseringsprincipen samt det då lagstadgade skyddet Prop. 1993/94:189
för den kommunala förmögenheten hade i rättspraxis tidigare ansetts
lägga hinder i vägen för kommunernas och landstingens internationella
engagemang på detta område.
Föredragande departementschefen uttalade i förarbetena till 1975 års
lag (prop. 1975:84 s. 32) att en självklar utgångspunkt även efter
ikraftträdandet av den föreslagna lagen var att statsmakterna bär ansvaret
för den officiella svenska bistånds- och utrikespolitiken. Som stöd för sitt
ställningstagande att inte föreslå en generell rätt for kommuner och
landsting att utge bistånd i form av kontant stöd åberopade han (s. 35)
dels att detta skulle innebära större risker för konflikter med den
officiella svenska bistånds- och utrikespolitiken, dels att en sådan
befogenhet skulle innebära ett avsevärt avsteg från lokaliseringsprincipen.
I samband med tillkomsten av 1991 års kommunallag antog riksdagen
även lagen (1991:901) om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga
kommuner att lämna internationell katastrofhjälp och annat humanitärt
bistånd. Lagen innebar dels att den tillåtna hjälpen utvidgades till att
utöver katastrofhjälp även omfatta annat humanitärt bistånd, dels att
sådan hjälp och bistånd även fick lämnas vid nödsituationer, dels att även
församlingar och kyrkliga samfälligheter gavs den rätt som tidigare
förbehållits kommuner och landsting.
Även i förarbetena till 1991 års lag (prop. 1990/91:117 s. 143) slog
regeringen fäst att den svenska utrikes- och biståndspolitiken i första
hand åvilar staten samt att ett rent penningbistånd eller motsvarande
bistånd i andra former inte är förenligt med den uppgiftsfördelning som
slagits fast mellan stat och kommun på detta område.
Intresset bland kommuner och landsting för internationella frågor har
ökat under senare år. En av de främsta förklaringarna till detta är
utvecklingen i Östeuropa som medfört att exempelvis Polen och de
återuppståndna baltiska länderna i stor utsträckning vänt sig till bl.a.
Sverige för att få den hjälp de behöver för uppbyggnaden av inte bara en
ny demokratisk samhällsstruktur utan även av näringslivet. Detta har
medfört en kraftig ökning av de svenska kommunernas och landstingens
utländska kontakter. De ökade kontakterna har kanaliserats på olika sätt,
framför allt genom vänortssamarbete och bistånd inom ramen för 1991
års lag.
Det förekommer i dag ett omfattande vänortssamarbete och hjälparbete
mellan å ena sidan svenska kommuner och landsting, å andra sidan
kommuner och regionala organ i främst Baltikum och Polen. Framför allt
sjukvårds- och kontorsmateriel sänds över till Polen och Baltikum inom
ramen för nuvarande lagstiftning. Gentemot Östeuropa finns också ett
utvidgat vänortssamarbete som delvis finansieras av Beredningen för
internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS) i samverkan med
Svenska Kommunförbundet.
Vad gäller de kyrkliga kommunernas möjligheter att använda
skattemedel för internationell verksamhet har frågan diskuterats vid både
1990 och 1992 års kyrkomöten. 1990 års kyrkomöte uttalade, med
hänvisning till det speciella diakonala ansvar som Svenska kyrkan har för 7
de hjälpbehövande utanför landets gränser, att lokaliseringsprincipen i
vart fall på sikt borde kunna genombrytas. Detta skulle ge de kyrkliga Prop. 1993/94:189
kommunerna möjlighet till ekonomisk delaktighet i internationella
missions- och biståndsprojekt.
Kyrkomötets begäran fick till följd att de kyrkliga kommunerna, genom
den lagändring som skedde år 1991, numera är likställda med kommuner
och landsting vad gäller rätten att ägna sig åt internationell katastrofhjälp
och annat humanitärt bistånd.
1992 års kyrkomöte uttalade att Svenska kyrkans centralstyrelse borde
fortsätta arbetet med att ge de kyrkliga kommunerna större möjligheter
på detta område än vad 1991 års hg medger.
Frågan om de kyrkliga kommunernas möjligheter att lämna hjälp och
bistånd till andra länder har också varit föremål för Kyrkoberedningens
(C 1992:02) överväganden. I delbetänkandet Vissa kyrkofrågor (SOU
1993:46 s. 93) uttalade beredningen att de intentioner som låg bakom
1990 års kyrkomötes beslut om stöd för en process med syfte att ge de
kyrkliga kommunerna större möjligheter på detta område borde fullföljas.
Beredningen ansåg att ytterligare överväganden borde komma till stånd
efter det att Centralstyrelsen slutfört sitt arbete.
5.1 Utökad rätt att ge bistånd
Regeringens förslag: Kommuners, landstings och kyrkliga
kommuners rätt att lämna internationellt bistånd utvidgas till att även
omfatta rätt att lämna bistånd i form av annan utrustning, rådgiv-
ning, utbildning eller på annat sätt till länder där nödsituation råder.
Kontant stöd får, utöver vad som gäller i dag, endast lämnas för att
genomföra utbildning och rådgivning. Den utvidgade rätten att
lämna bistånd gäller endast under förutsättning att regeringen lämnat
tillstånd till det och att biståndet ges till länder som får svenskt
statligt bistånd.
Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens.
Kommittén har dock vad gäller rätten att utge kontant stöd inte inskränkt
denna till enbart utbildning och rådgivning. Kommittén har inte föreslagit
någon prövning av regeringen.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inget
att erinra mot kommitténs förslag. Några är dock kritiska.
Kammarrätten i Göteborg ifrågasätter om förslaget är förenligt med
principen att det är regering och riksdag som bär ansvaret för Sveriges
internationella förbindelser och därför bör ha bestämmanderätten över
såväl inriktning som omfattning av biståndet. Kammarrätten anser också
att om förslaget överhuvud taget skall läggas till grund för lagstiftning
bör lagen innehålla en bestämmelse om att kommunernas biståndsverk-
samhet skall samordnas med den statliga biståndsverksamheten. Styrelsen
för internationell utveckling (SIDA) anser det foga rationellt att kommu-
nerna bedriver utvecklingsbistånd i egen regi och ifrågasätter deras
möjligheter att effektivt och långsiktigt bedriva biståndsverksamhet i de Prop. 1993/94:189
former som betänkandet föreslår. Denna bedömning gäller enligt SIDA
i synnerhet länder i tredje världen. Riksrevisionsverket anser att det
saknas skäl till att utvidga den nuvarande rätten for kommunalt bistånd.
Humanitärt bistånd, katastrofhjälp och utvecklingssamarbete bör täckas
av statliga budgetmedel. Verket pekar också på att ett engagemang av en
svensk kommun i många länder skulle ses som ett i vart fall indirekt
utflöde av statens politik, eftersom den kommunala självstyrelsen i svensk
tappning inte existerar i flertalet länder. Företagarnas riksorganisation
anser att bistånd främst är en angelägenhet för staten.
Svenska Kommunförbundet pekar på att kommunerna i viss
utsträckning kommit i åtnjutande av statliga biståndsmedel för s.k.
fördjupat vänortssamarbete och att utvärderingen av detta visat att
samarbetet är kostnadseffektivt jämfört med kommersiella alternativ.
Landsorganisationen i Sverige (LO) anser att det som aktualiserat
förslaget är det stora hjälpbehov som blottats efter de senaste årens
politiska omvälvningar i Östeuropa. Att bidra till uppbyggnaden av
stabila demokratiska förhållanden i dessa grannländer måste enligt LO
anses vara ett legitimt intresse for de svenska kommunerna. Tjänstemän-
nens Centralorganisation (TCO) anser att den demokratiska utvecklingen
i Östeuropa och Baltikum bör stödjas av såväl solidaritetsskäl, som för
att skapa demokratisk och ekonomisk stabilitet och för att vinna
marknader.
Svenska kyrkans centralstyrelse anser att behovet för de kyrkliga
kommunerna att kunna medverka ekonomiskt i internationella missions-
och biståndsprojekt väger tyngre än de motiv som ligger bakom
lokaliseringsprincipen. Styrelsen förutsätter att den länderkrets som avses
i betänkandets lagförslag 2 § är mycket vid och innefattar alla de länder
till vilka statligt bistånd förmedlas i olika former. Styrelsen påpekar i
samband härmed bl.a. att statligt bistånd även förmedlas via kyrkor och
enskilda organisationer. Stiftsstyrelsen i Lunds stift ifrågasätter om inte
bistånd genom kyrkans egna organ, Svenska kyrkans mission och
Lutherhjälpen, alltid borde vara möjlig, även om dessa organ i någon
mindre omfattning också ger bidrag till länder som inte erhåller svenskt
statligt bistånd.
Stockholms och Västerås kommuner avvisar förslaget om rätt att bevilja
kontant stöd. Landstingsförbundet menar sig ha konstaterat att kontant
bistånd har visat sig mindre effektivt.
Skälen för regeringens förslag: Regeringen vill inledningsvis återigen
slå fast grundprincipen att staten ansvarar för den svenska utrikes- och
biståndspolitiken. De utvidgningar som vi i det följande föreslår är
utformade i enlighet med denna princip.
De behov av stödinsatser som finns i exempelvis Östeuropa på bl.a.
det kommunala området är mycket stora. Ett avgörande problem när det
gäller att tillgodose behoven är att dessa länder i stor utsträckning saknar
medel för att köpa kunskaper på den öppna marknaden. Svenska
kommuner och landsting har mycket stora kunskaper och en mycket hög
kompetens när det gäller förvaltning och organisation. 9
Även om uttrycket ”humanitärt bistånd” kan vara svårt att närmare
definiera torde det dock stå klart att den nuvarande lagstiftningen på Prop. 1993/94:189
området hindrar svenska kommuner och landsting att fritt tillhandahålla
utbildning och rådgivning. Vad gäller gåvor är sådana tillåtna endast om
de avser utrustning som kommunen, landstinget eller den kyrkliga
kommunen kan avvara.
Kommuner, landsting och kyrkliga kommuner bör enligt regeringens
mening, genom en utvidgning av nuvarande lagstiftning, ges rätt att
lämna internationellt bistånd även i form av annan utrustning, rådgivning,
utbildning eller på något annat sätt. Genom att begränsa den utökade
rätten att ge bistånd till länder som får svenskt statligt bistånd uppstår
inga risker för konflikter med Sveriges officiella utrikes- och biståndspo-
litik. Vad gäller annat humanitärt bistånd och katastrofhjälp har några
begränsningar på vilka länder som kan erhålla detta inte ställts upp
tidigare i lagstiftningen. Vi ser inte heller anledning att nu ställa upp
några sådana begränsningar vad gäller denna hjälp.
För att säkerställa en samordning av det statliga biståndet med de
kommunala biståndsinsatserna föreslår vi att den utvidgade rätten att
lämna bistånd endast får utnyttjas om regeringen har lämnat tillstånd till
det.
En sådan bestämmelse skulle emellertid kunna få till följd att antalet
ärenden som regeringen har att ta ställning till blir mycket stort.
Regeringen anser därför att tillstånd till biståndsverksamhet i flertalet fåll
bör kunna ges en mer generell inriktning. En kommun skulle därvid
kunna få ett generellt tillstånd att göra biståndsinsatser inom ramen för
kommunens vänortssamarbete i enlighet med ett antaget program. I
tillståndsbeslutet kan regeringen föreskriva närmare om villkoren for
tillståndet, exempelvis om storleken på biståndet. Om kommunen
därefter, under den tid som tillståndet gäller, önskar ge ytterligare
bistånd krävs en särskild ansökan.
Fördelen med ett generellt tidsbegränsat tillstånd är att flertalet mindre
ärenden inte behöver prövas individuellt av regeringen och att villkoren
i tillståndet kan anpassas efter de olika förutsättningar som kan finnas i
de enskilda fallen. En annan önskvärd konsekvens är att kommunerna
med ett sådant system får större anledning för att bedriva en långsiktig
planering av sina bistånds- och vänortsinsatser.
Ett kriterium som även fortsättningsvis måste vara uppfyllt är att det
råder nödsituation i det land till vilket biståndet ges. I likhet med vad
som uttalades i prop. 1990/91:117 anser regeringen att det inte bör råda
någon tvekan om när så är fallet.
Lokaldemokratikommittén har i sitt betänkande föreslagit att
kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna skall få rätt att
ge bistånd även i form av kontant stöd. I likhet med vad några
remissinstanser uttalat anser emellertid vi att man med ett sådant förslag
gått in på ett område som även fortsättningsvis måste ankomma på staten.
Att anslå direkt penningbistånd är inte en sak som faller inom den
kommunala kompetensen, inte ens efter den utvidgning som nu föreslås.
Med hänsyn till de rådande förhållandena i Östeuropa måste även risken
för att ett sådant bistånd hamnar i fel händer bedömas som relativt stor. 10
Vad gäller de kyrkliga kommunerna förtjänar det även att påpekas att
dessa redan i dag, genom insamlade kollektmedel, har möjlighet att Prop. 1993/94:189
lämna direkt ekonomiskt stöd till andra länder.
Det pågår för närvarande ett inomkyrkligt arbete hos Svenska kyrkans
centralstyrelse beträffande förhållandet mellan de kyrkliga kommunernas
internationella insatser och lokaliseringsprincipen. Frågan har även
berörts av Kyrkoberedningen. Enligt regeringens mening saknas
anledning att nu föreslå någon särreglering för de kyrkliga kommunerna.
Några kyrkliga remissinstanser har velat se en vid tolkning i fråga om
vilka länder som kan bli föremål för den utvidgade rätten att ge bistånd.
För att undvika risken för konflikter med statens utrikes- och biståndspo-
litik bör dock denna krets inskränkas till att gälla sådana länder som får
direkt svenskt statligt bistånd, dvs. bistånd som kanaliseras direkt från
staten eller någon statlig myndighet. Kretsen av länder torde därmed vara
relativt lätt att bestämma. Länder som inte får direkt svenskt statligt stöd,
men där kyrkliga eller privata hjälporganisationer verkar, eventuellt även
med hjälp av statligt stöd, bör inte ingå i denna krets. En sådan
utvidgning skulle både medföra en betydande svårighet att festslå kretsen
av tillåtna länder och stora risker för en kollision med svensk officiell
utrikes- och biståndspolitik.
Den föreslagna ordningen med tillstånd av regeringen kommer att
medföra ett visst arbete i regeringskansliet med handläggningen av
kommunernas och landstingens ansökningar. Under förutsättning att
ansökningarna är mer generellt inriktade torde dock antalet ärenden
kunna bti relativt begränsat.
5.2 Kontroll av biståndets användning
Regeringens förslag: När bistånd ges i annan form än utrustning
som kan avvaras skall givaren förvissa sig om att biståndet kommer
till avsedd användning.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker kommitténs
förslag eller har inget att erinra mot det.
TCO anser att mottagarlandet också skall förbinda sig att följa de
ILO-konventioner och rekommendationer som finns exempelvis om
organisationsrätt, rätt till kollektiva förhandlingar, arbetstid, hälsa och
säkerhet i arbetet.
Skälen för regeringens förslag: En mycket stor del av det ökade
bistånd som kan bli aktuellt efter den föreslagna lagändringen är bistånd
som kommer att ges till vänorter eller andra organ av samma slag som
givaren. Övrigt mer generellt inriktat bistånd kommer även
fortsättningsvis att i första hand ges av staten.
Även med en sådan inriktning på det kommunala biståndet är det dock
en fördel om bistånd som lämnas till ett visst land samordnas mellan
11
olika givare för att få ut mesta möjliga nytta av det. Mycket talar för att Prop. 1993/94:189
i vart fall större bidrag bör samordnas och planeras mellan olika givare.
Detta bör emellertid ske på frivillig väg genom exempelvis samarbete
med statliga myndigheter på området eller kommunernas och landstingens
olika samarbetsorgan.
En utvidgad rätt för kommuner och landsting att ge bistånd bör dock
enligt regeringens mening förenas med ett krav på att kommunerna och
landstingen förvissar sig om att biståndet kommer till avsedd användning.
Rätten att ge bistånd är ett avsteg från den lokaliseringsprincip som är
grunden för all kommunal verksamhet. Lokaliseringsprincipen har som
en av sina konsekvenser att samtliga kommunmedlemmar på ett relativt
enkelt sätt själva skall kunna förvissa sig om hur kommunala medel
används. När det gäller kommunala medel eller kommunal egendom som
lämnas till en mottagare i ett främmande land saknas denna möjlighet.
Det är därför av vikt att biståndsgivningen sker på ett sådant sätt att
kommunmedlemmarna inte upplever att deras skattemedel används på ett
olämpligt sätt. När det gäller utrustning som kommuner och landsting
kan undvara finns normalt inte samma kontrollbehov, men ju mer
omfattande biståndet är, desto större blir kravet på att biståndet verkligen
kommer till avsedd användning.
Regeringen anser därför att det i lagen bör införas ett krav på att
kommunerna, landstingen och de kyrkliga kommunerna kontrollerar att
det lämnade biståndet kommer till avsedd användning. För det fall de
själva saknar möjlighet att direkt kontrollera detta, bör de i samband med
att biståndet lämnas ställa krav på att mottagaren av biståndet i efterhand
redovisar hur detta använts. I de fall där enskilda kommuners bistånd
ingår som en del av en mer omfattande biståndsgivning och där
samarbete och samordning sker med exempelvis en statlig myndighet,
kan denna kontroll lämpligen ske genom den statliga myndighetens
försorg.
Det av TCO framförda kravet på att mottagarlandet skall förbinda sig
att följa olika ILO-konventioner och rekommendationer anser regeringen
närmast vara en fråga som måste lösas på nationell nivå, både för
Sveriges del och för mottagarländernas del. Att i en lagstiftning som
reglerar förhållanden för biståndsgivning på lokal nivå ställa sådana krav
är inte lämpligt. Att kommuner och landsting i sina kontakter med olika
mottagare av biståndet även verkar för att dessa skall tillämpa de av TCO
åberopade konventionerna ser regeringen dock som en naturlig del i
deras bidrag till att stödja demokratiseringsprocessen i mottagarländerna.
12
Prop. 1993/94:189
6.1 Förslag till lag om rätt för kommuner, landsting och
kyrkliga kommuner att lämna internationell katastrofhjälp
och annat bistånd
1 §
Paragrafen motsvarar 1 § i 1991 års lag. Den har samma innehåll i sak.
2§
Begränsningen i första stycket till länder som får svenskt statligt bistånd
avser att förhindra att den utvidgade rätten för kommunerna och
landstingen att lämna bistånd kommer i strid med den nationella utrikes-
och biståndspolitiken. Som angetts i avsnitt 5.1 är kretsen av länder
begränsad till sådana som direkt får svenskt statligt bistånd. Den omfattar
således inte länder där frivilliga eller kyrkliga hjälporganisationer verkar
med hjälp av statliga bidrag.
En ytterligare inskränkning i rätten att lämna bistånd anges också i
första stycket. För att sådant bistånd som anges i lagrummet skall få
lämnas måste regeringen lämna tillstånd till det. Det normala torde
därvid komma att bli att kommunerna och landstingen ger in en ansökan
till regeringen om att under en viss tid, exempelvis tre år, få lämna
bistånd till en viss mottagare. Regeringen kan då, under förutsättning av
ett positivt beslut, till exempel ange att bistånd genom utbildning och
rådgivning får ges i en mer generell omfattning men att utrustning endast
får lämnas om kostnaden uppgår till högst ett visst bestämt belopp per
gång eller per år. I tillståndet kan till exempel undantag också göras för
sådana insatser som sker i samarbete med BITS.
Med bistånd utöver vad som sägs i 1 § avses exempelvis hjälp med
uppbyggnad av samhällsstrukturer, en fungerande lokal demokrati, hjälp
med konstruktion av infrastruktur, avloppsrening. Eftersom biståndsbe-
greppet är vittomfattande och inte går att avgränsa i lagtexten får
uppräkningen endast ses som en exemplifiering. Ledning för tillämpning
av bestämmelsen kan exempelvis sökas i den verksamhet som SIDA och
BITS bedriver.
I andra stycket anges att en kommun eller ett landsting får ge kontant
stöd för att bekosta inte bara utbildning eller rådgivning utan även andra
kostnader som har ett samband med utbildning och rådgivning såsom
resor och uppehälle. Detta gäller även om inte kommunen eller lands-
tinget själva bekostar utbildningen direkt.
3 §
Genom paragrafen ges kommuner och landsting en skyldighet att i den
utsträckning som är rimlig och möjlig se till att bistånd som lämnats med
stöd av 2 §, dvs. allt bistånd som inte avser utrustning som kan avvaras,
kommer till avsedd användning. Detta kan ske genom att man som
villkor för att lämna biståndet ställer krav på att mottagaren skall
13
redovisa hur detta har använts. I många fall finns möjlighet för Prop. 1993/94:189
kommunen själv, exempelvis vid besök, att kontrollera hur biståndet
använts. I de fall samverkan sker med ett statligt biståndsorgan kan man
träffa överenskommelse om att detta skall kontrollera utfallet.
När bistånd ges exempelvis i form av utbildning eller rådgivning i den
svenska kommunen eller landstinget ligger det i sakens natur att biståndet
kommer till avsedd användning genom att utbildningen eller rådgivningen
äger rum. Någon ytterligare kontroll torde normalt inte krävas i dessa
fall.
För bistånd enligt 1 § ställs inga krav i lagen på att uppföljning skall
ske. Detta hindrar dock inte att det även i dessa fall kan vara angeläget
att se till att utrustningen har kommit till avsedd användning.
4 §
Paragrafen motsvarar 2 § i 1991 års lag. Den har samma innehåll i sak.
14
Sammanfattning av betänkandet Kommunal tjänsteexport och
internationellt bistånd (SOU 1993:77)
Lokaldemokratikommittén har av regeringen erhållit i uppdrag att se över
bestämmelserna om kommunal tjänsteexport och undersöka förut-
sättningarna för kommunalt bistånd till länder i behov av humanitärt stöd.
F n får kommuner och landsting bedriva tjänsteexport som under-
leverantörer åt svenska foretag eller staten. Efter dispens från regeringen
kan en kommun eller ett landsting få exportera tjänster på egen hand.
Kommunal tjänsteexport förekommer i två varianter, dels konsultinsatser,
s k systemexport, dels tjänsteproduktion för utländsk kund, s k uppdrags-
verksamhet för exportmarknaden. Exempel på det senare är sjukvård åt
utländska patienter.
Intresset bland kommuner och landsting för internationella frågor har
ökat på sista tiden. De utökade kontakterna kanaliseras på olika sätt.
Vänortssamarbete, gränssamarbete, tjänsteexport, bistånd inom ramen för
bestämmelserna om kommunal katastrofhjälp och humanitärt bistånd är
olika former för detta.
Under våren 1992 skickade lokaldemokratikommittén ut en enkät till
samtliga kommuner och landsting. I denna ingick några frågeställningar
om kommunal tjänsteexport och humanitärt bistånd. Denna enkät har
kompletterats med intervjuer. Intervjuerna har gjorts med personer som
på olika sätt varit engagerade i kommunal tjänsteexport.
Den kommunala tjänsteexporten har ganska liten omfattning. Stockholm,
Göteborg och Malmö är de enda kommuner som jämte Stockholms läns
landsting i någorlunda omfattning bedrivit kommersiell tjänsteexport. Den
enda kontinuerligt bedrivna kommunala tjänsteexporten är sjukvårdspro-
duktion inom landet for utländska patienter.
Många kommuner och landsting anser att kravet på dispens för att på
egen hand få bedriva tjänsteexport utgör ett hinder.
Sedan lagen om kommunal tjänsteexport trädde i kraft 1987 har nio
ansökningar om dispens inkommit och samtliga har beviljats.
Kommunal verksamhet som bedrivit tjänsteexport har många gånger
kunnat ge draghjälp åt svenska konsultfirmor och svenska
hårdvaruleverantörer. Kommunal tjänsteexport kan också skapa en
goodwill for Sverige och svenska produkter som på sikt kan öka
försäljningsmöjlighetema i länder dit svenska kommuner exporterar sitt
kunnande.
Tjänsteexport av större omfattning kräver dels en omfattande försälj-
nings- och marknadsföringsorganisation, dels att man har ordentlig kapa-
Prop. 1993/94:189
Bilaga 1
citet i form av personella resurser för att åta sig projekt.
Exportföretagen har inte efterfrågat kommunal medverkan vid hårdvaru-
export i någon större omfattning.
Den kommunala tjänsteexporten utgör sällan någon konkurrens för
privata företag så länge kommunen håller sig till sin kompetensenliga
verksamhet.
Svenska kommuner kan också göra en viktig insats vid uppbyggnaden
av Östeuropa. Detta sker dock mestadels med medel från BITS
( = Beredningen för Internationellt Tekniskt-Ekonomiskt Samarbete) och
inte genom kommersiell tjänsteexport.
Många gånger har det visat sig fördelaktigt för kommunen att uppträda
som konsult på egen hand med direktavtal med den utländske kunden
även när man samarbetar med ett exportföretag. Man inger mer
förtroende om man är självständig i förhållande till hård varuleverantören.
Därför föreslås att kommuner och landsting skall få bedriva tjänsteexport
på egen hand. Tjänsteexporten skall bedrivas affärsmässigt och särredo-
visas i kommunens bokföring. Något kontinuerligt tillskott av skattemedel
får inte ske.
Tjänsteexporten får endast omfatta kompetensenlig kommunal verk-
samhet. Investeringar för tjänsteexportverksamhet får inte göras. Rege-
ringen kan dock medge undantag från sistnämnda bestämmelse.
Vidare föreslås att frågan om näringslivsutveckling genom lokal och
regional samverkan mellan kommuner och företag skall utredas.
Det föreslås också att lagen om internationell katastrofhjälp och
humanitärt bistånd utökas med möjlighet för kommuner och landsting att
lämna bistånd i form av rådgivning, konsultverksamhet, utbildning,
kontantstöd eller på annat sätt till länder där nödsituation råder och som
är föremål för bistånd genom svensk statlig myndighet, t ex Polen och
Baltikum. Det bör också klarläggas att biståndet kan avse utveck-
lingshjälp.
Prop. 1993/94:189
Bilaga 1
16
Lokaldemokratikommitténs lagförslag
1. Förslag till
Lag om kommunal tjänsteexport
Härigenom föreskrivs följande.
1 § En kommun, ett landsting och ett sådant kommunalt företag som
avses i 3 kap. 16 - 18 §§ kommunallagen (1991:900) får tillhandahålla
kommunala tjänster för export enligt föreskrifterna i denna lag.
Med kommunala tjänster avses i lagen sådana nyttigheter i form av
kunskaper och erfarenheter som finns i kommunernas och landstingens
verksamhet.
Vad som i denna lag föreskrivs för kommuner gäller också, om inte
annat sägs, för landsting och kommunala företag.
2 § Tjänsteexporten kan avse systemexport eller tjänsteproduktion för
export. Kommunerna får tillhandahålla tjänsterna:
1. Som underleverantör åt företag i Sverige eller åt staten.
2. Genom direkt export till offentlig eller privat köpare i utlandet.
3 § Kommunernas tjänsteexport skall bedrivas på affärsmässiga grunder.
4 § I en kommuns redovisning skall kostnaderna, intäkterna och resultatet
av tjänsteexporten redovisas särskilt.
Av redovisningen för ett kommunalt företag skall också framgå vilka
borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kommunen eller
landstinget ingått för företaget.
5 § En kommun får inte stödja tjänsteexporten på ett sådant sätt att den
fria konkurrensen hämmas eller i övrigt vidta annat
konkurrensbegränsande förfarande.
6 § En kommun får inte investera i byggnader eller kapitalkrävande
utrustning huvudsakligen for tjänsteexportändamål.
7 § Om det finns särskilda skäl till det, får regeringen för visst fall
medge undantag från bestämmelserna i 6 §.
Prop. 1993/94:189
Bilaga 2
Denna lag träder i kraft den . Genom lagen upphävs lag om
kommunal tjänsteexport (1986:753).
17
2. Förslag till Prop. 1993/94:189
Lag om rätt för kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna Bilaga 2
internationell katastrofhjälp, humanitärt bistånd och utvecklingsbistånd.
Härigenom föreskrivs följande.
1 § Kommuner, landsting, församlingar och kyrkliga samfälligheter får
lämna katastrofhjälp, annat humanitärt bistånd eller utvecklingsbistånd till
ett annat land där det inträffar en katastrof eller på något annat sätt
uppstår en nödsituation.
2 § Till ett land som erhåller statligt svenskt bistånd får bistånd enligt 1
§ ges i form av utrustning, rådgivning, utbildning, ekonomiskt stöd eller
på annat sätt.
3 § Till ett land som inte erhåller statligt svenskt bistånd får bistånd
enligt 1 § enbart ges i form av utrustning som givaren kan avvara.
Medel får dock i skälig omfattning anvisas för iordningsställande och
transport av utrustningen.
Givaren får också till handhålla och svara for ersättning till den personal
som behövs for att utrustningen skall kunna tas i bruk.
4 § Bistånd enligt 2 eller 3 § kan lämnas direkt till det andra landet eller
genom en internationell hjälporganisation.
5 § Kommuner, landsting, församlingar och kyrkliga samfalligheter får
också lämna utrustning som de kan avvara till en internationell
hjälporganisation för att användas om en nödsituation senare skulle
inträffa.
6 § Kommuner, landsting, församlingar och kyrkliga samfälligheter som
lämnar bistånd enligt 2 § skall vidta åtgärder för att förvissa sig om att
biståndet kommer till sådan användning som avsetts.
Denna lag träder i kraft . Genom lagen upphävs lag om rätt for
kommuner, landsting och kyrkliga kommuner att lämna internationell
katastrofhjälp och annat humanitärt bistånd (1991:901)
18
Förteckning över remissinstanserna
Efter remiss av Lokaldemokratikommitténs delbetänkande Kommunal
tjänsteexport och internationellt bistånd (SOU 1993:77) har yttrande
avgetts av
Kammarrätten i Göteborg, Styrelsen för internationell utveckling (SIDA),
Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete (BITS),
Kommerskollegium, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Konkurrens-
verket, Länsstyrelsen i Kalmar län, Länsstyrelsen i Västmanlands län,
Länsstyrelsen i Norrbottens län, Svenska kyrkans centralstyrelse,
Stockholms kommun, Motala kommun, Almhults kommun, Mönsterås
kommun, Karlskrona kommun, Malmö kommun, Göteborgs kommun,
Sotenäs kommun, Marks kommun, Linköpings kommun, Karlstads
kommun, Västerås kommun, Bollnäs kommun, Umeå kommun, Bodens
kommun, Landstinget i Stockholms län, Landstinget i Västmanlands län,
Landstinget i Västerbottens län, Stiftsstyrelsen i Uppsala stift, Stiftsstyrel-
sen i Lunds stift, Stiftsstyrelsen i Göteborgs stift, Exportrådet, Före-
tagarnas riksorganisation, Landsorganisationen i Sverige (LO), Lands-
tingsförbundet, Svenska Arbetsgivareföreningen, Svenska Kommun-
förbundet, Svenska kyrkans församlings- och pastoratsförbund, Svenska
vatten- och avloppsverksföreningen, Sveriges Industriförbund, Tjänste-
männens Centralorganisation (TCO).
Vidare har yttrande kommit in från Grossistförbundet Svensk Handel.
Prop. 1993/94:189
Bilaga 3
19
Civildepartementet
Prop. 1993/94:189
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 mars 1994
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden
B. Westerberg, Friggebo, Johansson, Hörnlund, Olsson, Svensson,
Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Ask
Föredragande: statsrådet Davidson
Regeringen beslutar proposition 1993/94:189 Kommunal
biståndsverksamhet.
gotab 46209, Stockholm 1994
20