Prop.
1993/94:180
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 10 mars 1994
Carl Bildt
Mats Odell
(Kommunikationsdepartementet)
Regeringen föreslår att Vägverkets produktionsdivision ombildas till ett
av staten helägt aktiebolag per den 1 januari 1996. Regeringen hem-
ställer om riksdagens bemyndigande att genomföra bolagiseringen och
överfora delar av Vägverkets verksamhet med tillgångar och skulder till
det nybildade bolaget vilket inkluderar de pensionsåtaganden som vid
bolagiseringstillfallet arbetats upp i produktionsdivisionen. Regeringen
föreslår vidare att produktionsdivisionen ges möjlighet att fir.o.m. den
1 januari 1995 agera inom ett utökat verksamhetsområde som avser
arbeten inom mark- och anläggningsområdet och rör vägar, järnvägar,
flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och avloppsledningar och
därmed jämförbara objekt. Regeringen redovisar även sina övervägan-
den beträffande personalkonsekvenserna av förslagen.
Regeringen föreslår vidare att samtliga aktier i det nya bolaget skall
innehas av staten. Bolaget skall således vara fristående från Vägverket.
Utvecklingen av beställarorganisationen är av avgörande betydelse för
att skapa goda marknadsförutsättningar så att Vägverket som en kompe-
tent beställare skall kunna bidra till att uppfylla riksdagens trafikpolitis-
ka mål och bidra till att utveckla marknaden.
Vägverket skall tillförsäkra att de trafikpolitiska mål som riksdagen
har beslutat om kan uppfyllas även i en situation då produktionsdivisio-
nen bolagiserats. De myndighetsuppgifter som Vägverket har och den
myndighetsutövning som verket utövar påverkas inte av en bolagisering.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 180
Regeringen föreslår beträffande Vägverkets dotterbolag att verksam-
hetsform och ägande för SLAB, Rödöbron AB och SweRoad AB be-
hålls oförändrad. Vägverket skall under år 1994 redovisa en plan för
hur Vägverkets ägandeengagemang i RST Sweden AB successivt kan
minskas.
Prop. 1993/94:180
1 Förslag till riksdagsbeslut...................... 5
2 Ärendet och dess beredning .................... 6
2.1 Regeringens principiella inställning till bolagise-
ringar.............................. 6
2.2 Regeringens och riksdagens beslut om Vägverkets
organisation .......................... 7
2.3 Kommitténs arbete...................... 8
2.4 Hearingen ........................... 8
3 Marknadsförutsättningar....................... 9
4 Förändringar för produktionsdivisionen ............. 11
4.1 Bakgrund: Nuvarande organisation och pågående
förändringsarbete....................... 11
4.2 Förslag till ny organisation ................ 14
4.2.1 Övergripande struktur................ 14
4.2.2 Förändringar av verksamhetsområdet ...... 18
4.2.3 Personalkonsekvenser................20
4.2.4 Ekonomiska förutsättningar ............21
4.2.5 Huvudmannaskap och privatisering m.m. ... 23
5 Vägverkets myndighetsuppgifter..................25
5.1 De trafikpolitiska målen...................25
5.2 Myndighetsuppgifter och myndighetsutövning .....27
5.3 Avgränsning mellan olika verksamheter .........29
5.4 Teknikutveckling .......................30
6 Beställarfunktionen..........................31
6.1 Bakgrund: Beskrivning av nuvarande beställarfunk-
tion och upphandlingsformer ...............31
6.2 Utveckling av beställarfunktionen.............33
7 Vägverkets dotterbolag........................ 35
7.1 Bakgrund: Den nuvarande verksamheten ........35
7.2 Regeringens överväganden för bolagen..........39
8 Tidsplan.................................44
9 Bolagisering av Banverkets industridivision...........45
Bilaga Sammanfattning av betänkandet På väg (SOU
1994:15) av Kommittén om bolagisering av Väg-
verkets produktionsdivision m.m..............46
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 10 mars 1994 ...............................
Prop. 1993/94:180
49
Regeringen föreslår att riksdagen
Prop. 1993/94:180
1. godkänner att Vägverkets produktionsdivision ombildas till ett av
staten helägt aktiebolag den 1 januari 1996,
2. bemyndigar regeringen
- att genomföra en bolagisering av Vägverkets produktionsdivision
och överfora delar av Vägverkets verksamhet med tillgångar och
skulder till det nybildade bolaget varvid överföringen skall in-
nefatta de pensionsåtaganden som vid bolagiseringstillfället har
upparbetats i produktionsdivisionen,
- att ge produktionsdivisionen möjlighet att fr.o.m. den 1 januari
1995 agera inom ett utökat verksamhetsområde som avser arbe-
ten inom mark- och anläggningsområdet och rör vägar, järn-
vägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och avloppsled-
ningar,
- att godkänna de ändringar i bolagsordningarna för Vägverkets
bolag som är nödvändiga till följd av regeringens förslag samt
- att bemyndiga regeringen att avyttra aktier i Road Survey
Technology Sweden AB.
Både den tidigare och den nuvarande regeringen har i olika samman-
hang uttalat en principiell inställning till i vilken verksamhetsform
konkurrensutsatt affärsverksamhet bör utföras.
I 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100 bil. 2) aviserade den
dåvarande regeringen en översyn av konkurrensutsatt affärsverksamhet
hos förvaltningsmyndigheterna. I propositionen säger regeringen att ren
konkurrensutsatt verksamhet inte bör bedrivas i myndighetsform utan att
bolagsformen bör övervägas för denna typ av verksamhet. Vid sådana
överväganden bör alltid prövas om verksamheten skall bedrivas i statlig
regi. Vidare säger regeringen att det i normalfallet inte är lämpligt med
bolag under myndigheter.
Riksrevisionsverket (RRV) genomförde den av regeringen aviserade
översynen av konkurrensutsatt affärsverksamhet inom förvaltningsmyn-
digheter. Översynen har inkluderat Vägverkets produktionsdivision. I
uppdraget ingick att, med utgångspunkt från en kartläggning av denna
typ av verksamheter, föreslå vilka principer som skall gälla för att
bedöma när en affärsverksamhet bör bedrivas i bolagsform.
RRV anser sammanfattningsvis i sin översyn att man inte ser några
kommersiella hinder för en bolagisering av produktionsdivisionen och
att divisionen uppfyller de av RRV uppställda förutsättningarna för en
bolagisering. RRV konstaterar dock att en förändring av produktions-
divisionens verksamhetsform kräver vissa övergångslösningar.
1 sin proposition om inriktningen av den ekonomiska politiken (prop.
1991/92:38) har den nuvarande regeringen redovisat sin strategi för
statens förmögenhetsförvaltning. Utgångspunkten för denna strategi är
att kommersiell och konkurrensutsatt verksamhet som bedrivs i statlig
regi skall avyttras och att förvaltningen av den statliga förmögenheten
skall effektiviseras.
En viktig del av strategin är att staten endast i undantagsfall och då
med bestämda motiv bör uppträda som ägare av verksamheter som har
kommersiella förutsättningar. Verksamheter som i dag bedrivs på kon-
kurrensutsatta och i övrigt väl fungerande marknader bör inte ägas av
staten utan säljas till privata ägare.
Ett motiv till ett fortsatt statligt ägande som nämns i propositionen är
olika typer av brister hos marknaden. I dessa fall bör, om möjligt,
förändringar av regelverk och strukturella åtgärder vidtas. Genom dessa
åtgärder kan förutsättningar skapas för att även överlåta sådana verk-
samheter till privata ägare. Statens ägande bör således begränsas till
områden och funktioner där marknaden inte själv förmår skapa de bästa
förutsättningarna för en fungerande samhällsekonomi.
Vidare har både Näringsfrihetsombudsmannen och Konkurrensverket
uttalat att konkurrensutsatt affärsverksamhet bör bedrivas i bolagsform.
Ett viktigt skäl för denna bedömning är att stora krav bör ställas på att
bl.a. kostnads- och intäktsredovisning för en affärsverksamhet hålls
åtskild från en myndighets övriga verksamhet för att motverka riskerna Prop. 1993/94:180
för korssubventionering.
I en rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO)
om bolagisering av SJ, Televerket och Posten (Ds 1991:77) förs ett
teoretiskt resonemang om verksamhetsformens, finansieringens och
ägarskapets betydelse för kostnadseffektiviteten. En slutsats är att kon-
kursrisken, risk för övertagande och ägarnas vinstintresse skapar in-
citament för kostnadseffektivitet i ett privat bolag. Dessa incitament
saknas självfallet i ett sådant verk som Vägverket men verksamheten
kan kostnadseflfektiviseras genom att den utsätts för konkurrens.
Kommunikationsministern anförde i 1993 års budgetproposition att
han instämmer i att det i normalfallet inte är lämpligt med bolag under
myndigheter och att i det fall ett bolag bildas av produktionsdivisionen
bör detta vara fristående från Vägverket. I ett första skede bör staten
äga bolaget. När bolaget arbetar utifrån helt kommersiella förutsätt-
ningar och på en fungerande marknad bör en privatisering övervägas.
Riksdagen beslutade år 1991 om en förändring av Vägverkets organisa-
tion (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91 :TU26, rskr. 1990/91:326). Väg-
verket delades in i en beställardel - väg- och trafikdivisionen - samt en
produktionsdel - produktionsdivisionen. I samband med denna organisa-
tionsförändring gjordes även en ändring av Vägverkets regionala för-
valtning. Den nya organisationen infördes den 1 januari 1992. Vidare
beslutade riksdagen år 1992 (prop. 1991/92:100 bil. 7, bet.
1991/92:TU15, rskr. 1991/92:248) att inrätta en särskild enhet - bo-
lagsenheten - för den kommersiella verksamhet som är skild från myn-
dighetsuppgifterna. Enhetens uppgift är att förvalta aktier i verkets
dotterbolag och bedriva nödvändig affärsutveckling.
År 1992 beslutade riksdagen (prop. 1992/93:2, bet. 1992/93:TU4,
rskr. 1992/93:58) att dåvarande Trafiksäkerhetsverket skulle avvecklas
och att verkets uppgifter skulle övertas av Vägverket. Denna organisa-
tionsförändring har nu genomförts fullt ut och Vägverket har i dag ett
övergripande ansvar för väghållningsuppgiftema och för det samlade
trafiksäkerhetsarbetet. Vägverket har sedan tidigare ett sektorsansvar för
ett miljöanpassat vägtransportsystem. Dessutom har Vägverket ansvar
för frågor som rör kollektivtrafik på väg avseende bl.a. handikappan-
passning, yrkestrafik, internationella transporter samt föreskrifter för
handikappanpassning av vägfordon.
De senaste åren har omfettande satsningar gjorts på infrastrukturom-
rådet vilket präglat Vägverkets verksamhet. Samtidigt har ökade krav
ställts på Vägverkets verksamhet.
I 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7) redovisas
regeringens samlade strategi vad gäller Vägverkets framtida verksam-
het. Strategin innebär att verkets produktionsverksamhet helt skall
marknadsanpassas och utsättas för full konkurrens. Riksdagen har efter
förslag från regeringen beslutat att beställarfunktionen skall upphandla Prop. 1993/94:180
minst 75 % av Vägverkets nyinvesteringar i konkurrens under år 1993.
Fr.o.m. år 1994 skall samtliga av verkets nyinvesteringar upphandlas i
konkurrens. Motsvarande siffra för drift- och underhållsarbeten skall
under år 1994 uppgå till 50 %.
Strategin innebär även att man skall gå vidare med åtskiljandet av
beställare och utförare genom att bolagisera den nuvarande produktions-
divisionen. I propositionen sägs att bolagiseringstidpunkten skall inriktas
mot år 1995. Bolaget skall i ett första skede ägas av staten. När bolaget
arbetar utifrån helt kommersiella förutsättningar och på en fungerande
marknad bör en privatisering övervägas.
Vägverket förvaltar i dag statens aktier i Swedish National Road
Consulting AB (SweRoad), Vägverkets Investerings Aktiebolag Vägin-
vest (Väginvest) samt Svensk-Danska broförbindelsen SVEDAB AB
(SVEDAB). Dessa bolag har i sin tur en ägarfunktion för ett antal
bolag. I 1993 års budgetproposition anfördes att i samband med en
översyn av Vägverkets produktionsverksamhet även ägarfunktionen för
Vägverkets dotterbolag borde ses över.
Med anledning av de överväganden som gjordes i 1993 års budgetpro-
position och som godkändes av riksdagen samma år bemyndigade rege-
ringen den 13 maj 1993 chefen för Kommunikationsdepartementet att
tillkalla en kommitté med uppgift att föreslå nödvändiga åtgärder inför
en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet. I kommitténs
uppgifter ingick även att redovisa överväganden och förslag om Väg-
verkets dotterbolag vad gäller struktur, huvudmannaskap, beslutsordning
m.m. Med anledning härav tillsattes samma dag en kommitté med
representanter för Kommunikations- och Finansdepartementen samt
Vägverket. Kommittén överlämnade den 1 februari 1994 ett betänkande
till chefen för Kommunikationsdepartementet, På väg (SOU 1994:15).
En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 till propositionen.
Den 22 februari 1994 hölls i Stockholm en hearing om betänkandet På
väg där representanter från myndigheter och organisationer som berörs
av förslagen i kommitténs betänkande var inbjudna. Vid hearingen fick
de närvarande möjlighet att lämna synpunkter på betänkandet. Minnes-
anteckningar från hearingen finns tillgängliga på Kommunikationsdepar-
tementet (dnr K94/282/3).
Prop. 1993/94:180
- Det är i dag i princip möjligt att på den befintliga marknaden
köpa samtliga de tjänster som Vägverket behöver inom pro-
jekteringsområdet och inom nybyggnadsverksamheten.
- På marknaden for drift och underhåll finns det i dag inte någon
möjlighet for Vägverket att handla upp tjänster i tillräcklig
omfattning i effektivt verkande konkurrens.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm-
ning.
Hearingen: Vägverket anser att det oligopol och i vissa fall monopol
som råder på Vägverkets marknader bör brytas och antalet konkurrens-
kraftiga aktörer bör öka. Inom vissa delar av driftverksamheten saknas
det i dag aktörer utanför Vägverket med tillräcklig kompetens och
erfarenhet. Även Statsanställdas förbund, Länsstyrelsen i Norrbotten
och Konkurrensverket anser att det i dag finns brister på marknaden för
drift och underhåll. Svenska kommunförbundet anser att betänkandet
har brister i analysen av marknads- och konkurrensfrågorna. Byggen-
treprenörerna anför att slutsatserna i betänkandet är riktiga och att det
kommer att finnas tillräckligt många aktörer på marknaden for att skapa
konkurrens även inom drift och underhåll.
Skälen för regeringens bedömning: Vägverkets marknad kan i
huvudsak delas in i tre områden, vägprojektering, nyproduktion samt
drift och underhåll.
Vägprojektering
Inom projekteringsområdet verkar främst tekniska konsulter. Allmänt
sett fungerar denna marknad, som präglas av en hård konkurrens, bra.
Den låga nivån på väginvesteringar under 1970- och 1980-talen innebar
att marknaden för vägprojektering reducerades kraftigt men med den
höjda investeringsnivån har andelen uppdrag till marknaden ökat sedan
början av 1990-talet vilket inneburit att den vägspecifika kompetensen
åter börjat byggas upp inom branschen. Marknaden präglas av en stark
flexibilitet och det torde därför inte på sikt vara några problem för
denna marknad att ställa om sig till nya förutsättningar.
Kommittén gör bedömningen att konsultmarknaden för projekterings-
tjänster fungerar bra och att det inte finns någon anledning att väga in
möjligheten att påverka branschstrukturen i de överväganden som görs
om Vägverkets framtida struktur. Marknaden kommer dock att ställas
inför höjda kompetens- och kvalitetskrav i takt med ökade konflikter
mellan olika intressen i vägprojekteringen.
Regeringen delar denna bedömning. Det är i dag i princip möjligt att Prop. 1993/94:180
på marknaden köpa samtliga de tjänster som Vägverket behöver inom
projekteringsområdet även om kvalitet och kompetens for närvarande är
en knapp resurs.
Nybyggande
Marknaden för byggande av nya vägar och broar har under många år
varit ganska begränsad. Under de senaste åren har dock statens sats-
ningar inom infrastrukturområdet lett till en betydligt mer omfettande
marknad.
Branschstrukturen inom nyproduktions- och anläggningsområdet
kännetecknas av ett litet antal mycket stora foretag och ett stort antal
små foretag. De medelstora företagen är få till antalet. Många medel-
stora foretag har gått samman och återfinns nu som delar av de stora
företagen. Detta är delvis en följd av en helt normal strukturomvandling
men är också till viss del styrt av de entreprenadformer som de stora
offentliga beställarna tillämpar eftersom det finns mycket omfettande
stordriftsfördelar inom anläggningsbranschen.
Vägverket har som dominerande väghållare i landet möjlighet att
påverka branschstrukturen genom sitt val av entreprenadformer. Väg-
verket bör tillvarata denna möjlighet med beaktande av de krav som
upphandlingslagen ställer i fråga om affärsmässighet och objektivitet.
Även när det gäller nybyggande bedömer regeringen att det i dags-
läget i princip är möjligt att handla upp den produktion som Vägverket
behöver på den befintliga marknaden.
Drift och underhåll
När det gäller drift och underhåll är förhållandena något annorlunda.
Eftersom Vägverket och till viss del kommunerna i allt väsentligt ge-
nomfört drift- och underhållsarbeten i egen regi saknas det i dagsläget i
stort sett kompetenta aktörer på denna del av marknaden. Intensiva
förberedelser pågår dock av de privata entreprenörerna för att komma
in på denna marknad.
Drift- och underhållsmarknaden är till sin karaktär skild från den for
nybyggande. Marknaden är geografiskt uppdelad och utförandet av
drift- och underhållsarbeten kräver lokalkännedom. Entreprenader för
drift och underhåll måste upphandlas för flera år i taget för att skapa
viss kontinuitet och rimliga ekonomiska villkor vilket ger förutsättningar
för mindre och medelstora företag att vara med och slåss om jobben.
I upphandlingsprocessen för drift och underhåll måste den kommer-
siella aspekten alltid vägas mot kraven på kvalitet och kontinuitet så att
målen for trafiksäkerhet, framkomlighet och miljö kan uppnås. Trafi-
kanten skall inte behöva överraskas av skillnader i standard på väg och
väglag till följd av att olika entreprenörer sköter olika delar av det 10
vägnät som trafikanten färdas på. Entreprenörerna bör därför i största
möjliga utsträckning ha en dialog med den slutlige konsumenten av väg- Prop. 1993/94:180
tjänster som ett led i arbetet med att höja kvalitets- och servicegraden i
produktionen av väghållningstjänster.
En viss marknadspotential för drift- och underhållsarbeten finns inom
den kommunala sektorn även om denna marknad är relativt begränsad
för utomstående aktörer.
När Vägverket nu börjar upphandla drift- och underhållsarbeten i
konkurrens kommer detta i ett slag att skapa en betydligt större mark-
nad inom drift och underhåll. Följden av detta blir att ett antal företag
kommer att bygga upp kompetens, erfarenhet och kapacitet på denna
marknad, något som även kommer att göra dessa företag konkurrens-
kraftiga inom den kommunala sektom. Vägverket kommer genom sitt
agerande som beställare på drift- och underhållsmarknaden att i hög
grad ha möjlighet att påverka den framtida branschstrukturen vilket
bl.a. kan förväntas öppna upp den kommunala marknaden för konkur-
rens. Även här bör denna möjlighet att som beställare påverka mark-
naden utnyttjas så långt det går med beaktande av kraven på kvalitet i
väghållningen och kraven på affärsmässighet och objektivitet enligt upp-
handlingslagen.
Regeringens bedömning är att det i dag inte finns någon möjlighet för
Vägverket att i tillräcklig omfattning handla upp tjänster för drift och
underhåll under former som utgår från en effektivt verkande konkur-
rens. Detta beror delvis på att det av förklarliga skäl inte finns tillräck-
ligt många leverantörer som har den specialkompetens som utförande av
drift- och underhållstjänster kräver. Begränsningen i möjligheten att
handla upp dessa tjänster beror också på den bristande erfarenhet som
finns hos beställaren. Det pågår för närvarande ett intensivt, och hittills
mycket lovande, arbete inom Vägverket med att utveckla upphandlings-
och uppföljningssystem för drift- och underhållsverksamhet vilket är en
förutsättning för att få till stånd en fungerande marknad.
I kommitténs betänkande redovisas bl.a. följande om produktionsdivi-
sionens nuvarande organisation och pågående förändringsarbete.
- Struktur
Vägverket består av en beställardel - väg- och trafikdivisionen - och en
produktionsdel - produktionsdivisionen. Väg- och trafikdivisionen age-
rar i dag som beställare av tjänster från produktionsdivisionen.
Den nuvarande produktionsdivisionen är regionalt indelad i fem
produktionsområden. Dessa är i sin tur indelade i distrikt för drift- och
underhållsverksamheten och i byggnadsområden för nyproduktionsverk- Prop. 1993/94:180
samheten.
Produktionsdivisionens organisation är på produktionsområdes- och
distriktsnivån uppbyggd utifrån ett uttalat affärsansvar inom geografiskt
avgränsade områden. Varje produktionsområde skall kunna tillhanda-
hålla ett fullständigt sortiment av de produkter och tjänster som en
väghållare behöver. Marknadsansvaret ligger på lokal nivå.
Den regionala organisationen är ett uttryck för det synsätt man inom
Vägverket har på marknaden. Den grundläggande idén är att knyta ihop
projektering och nyproduktion med drift och underhåll och därigenom ta
tillvara de synergieffekter som finns mellan de olika verksamheterna.
Den regionala organisationsformen är också en följd av att anläggnings-
marknaden, och då i synnerhet drift- och underhållssidan, är regional
eller lokal till sin karaktär. Förhållandena varierar i olika delar av
landet och det krävs därför regional och lokal förankring i produktions-
verksamheten.
- Omsättning
Under år 1993 uppgick produktionsdivisionens omsättning till ca 7 400
miljoner kronor. Av denna omsättning utgör 300 miljoner kronor (4 %)
arbeten som utförts åt andra kunder än Vägverkets väg- och trafikdivi-
sion.
Produktionsdivisionens produktionsverksamhet kan delas in i följande
produktområden:
Andel av total omsättning
- Projektering 4,3 %
- Nyproduktion 47,3 %
- Drift och underhåll inkl, beläggning 46,2 %
- Fäijedrift 2.2 %
100,0 %
Drift och underhåll samt nyproduktionsverksamheten svarar for en
omsättning om drygt 3 miljarder kronor vardera.
- Personal
Det totala antalet anställda inom produktionsdivisionen uppgick i decem-
ber år 1993 till ca 5 400 personer. De kan fördelas enligt följande.
12
Antal anställda
Produktområde
|
Projektering |
380 |
|
Nyproduktion |
680 |
|
Drift och underhåll |
3 200 |
|
Beläggning |
165 |
|
Färjor |
400 |
|
Maskin och förråd |
505 |
|
Divisionskontoret |
70 |
|
Totalt |
5 400 |
- Vägverkets förändringsarbete de senaste åren
Mot bakgrund av de mål som statsmakterna lagt fest för Vägverket samt
de krav på förändringar av den ekonomiska redovisningen som RRV
påtalat behovet av har Vägverket genomfört en rad förändringar inom
produktionsdivisionen de senaste åren.
Vägverket har lagt om principerna för aktivering, värdering och
avskrivning av tillgångar för att så långt möjligt motsvara de privata
entreprenörernas. Separat balans- och resultaträkning har upprättats for
divisionen. Både det finansiella och det reala kapitalet har ålagts en
intemränta. Den upplupna pensionsskulden har beräknats.
Tanken med dessa åtgärder är att förändra divisionen och dess syn på
sig själv från en enhet inom Vägverket som förbrukade pengar till en
mer självständig enhet som genom sitt eget aktiva agerande tjänar peng-
ar.
Vidare har en omfettande kapitalrationalisering genomförts inom
divisionen. Under åren 1992 och 1993 uppgår det sammanlagda värdet
av nedskrivningar och minskning av lager och förråd till över 600
miljoner kronor vilket kan jämföras med den totala balansomslutningen
på ca 3 miljarder kronor.
Ett stort antal av de 250 vägstationer som divisionen tog över har
ställts tomma i avvaktan på försäljning. Det nu bedömda behovet av
vägstationer uppgår till mellan 90 och 100 stycken. Vidare har
maskinparken under perioden reducerats med drygt 100 enheter och
uppgick år 1993 till ca 2 600 större fordon och maskiner. Ytterligare
reduktioner skall genomföras.
Under perioden 1991-1993 har antalet anställda inom produktions-
divisionen minskat med ca 1 000 personer. Denna personalminskning
har till största delen skett genom naturlig avgång men också till följd av
ett antal aktiva åtgärder från Vägverkets sida.
Personalminskningen har kunnat ske trots ökade volymer i produk-
tionsverksamheten vilket verket anser tyder på en ökad produktivitet.
Vägverket bedömer att det är möjligt att genomföra ytterligare produkti-
vitetsökningar.
Prop. 1993/94:180
13
Inom ramen för det pågående effektiviseringsarbetet sker också en Prop. 1993/94:180
resursanpassning för att öka flexibiliteten i organisationen. Arbetet
syftar till att öka andelen underentreprenader främst inom drift- och
underhållsverksamheten. Detta innebär att divisionen ytterligare för-
stärker sin kompetens att styra och samordna resurser och aktiviteter till
de sammanhållna tjänster som efterfrågas av beställaren. För att stärka
möjligheterna till en effektivare ekonomisk styrning och hantering har
divisionen bl.a. anskaffat nya ekonomisystem togs i drift den 1 januari
1994.
4.2.1 Övergripande struktur
- Vägverkets produktionsdivision ombildas till ett av staten helägt
aktiebolag per den 1 januari 1996.
- Regeringen bemyndigas att genomföra en bolagisering och över-
föra delar av Vägverkets verksamhet med tillgångar och skulder
till det nybildade bolaget.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Hearingen: Vägverket anser att kommitténs förslag bör genomföras
under vissa förutsättningar. Bl.a. bör syftet med bolagiseringen uttalas
tydligare. Det bör klart framgå att den leder till en effektivare produk-
tion av väghållningstjänster. Noggranna förberedelser måste göras i
produktionsdivisionen och i beställarfunktionen bl.a. så att de trafik-
politiska målen inte äventyras. Statsmakterna bör därför delegera ge-
nomförandet av bolagiseringen till Vägverkets ledning. Länsstyrelsen i
Norrbottens län anser att det är viktigt att belysa glesbygdsperspektivet
i en bolagiseringsprocess. Statsanställdas förbund påpekar vikten av att
Vägverkets unika kompetens inom drift och underhåll bibehålls och att
bolagiseringen sker i en sådan takt att det nya bolaget blir konkurrens-
kraftigt. Vägverket bör självt få bestämma bolagiseringstidpunkt. RRV
anser att det är viktigt att man noga överväger processen och att man
sätter upp en tidpunkt för en eventuell bolagisering. Konkurrensverket
stöder vad som anförts om bolagiseringen med reservation för mark-
nadsförutsättningarna inom drift och underhåll. Länsstyrelsen i Jön-
köpings län anser att en resursstyrka på drift- och underhållssidan bör
behållas inom Vägverket under en övergångsperiod.
14
- Tidpunkt och form for bolagisering
Riksdagen beslutade våren 1993 (prop. 1992/93:100 bil. 7, bet.
1992/93 :TU24, rskr. 1992/93:272) att Vägverkets produktionsverksam-
het efter hand helt skall marknadsanpassas och utsättas för full konkur-
rens samt att verksamheten skall bolagiseras. Utgångspunkten för detta
beslut är att konkurrens inom ett område anses leda till en effektivare
verksamhet och gynnsammare produktivitetsutveckling. Ett antal mål
lades fäst för i vilken takt konkurrensutsättningen skall genomföras.
Under år 1993 skulle väg- och trafikdivisionen ha upphandlat minst
75 % av Vägverkets totala nyinvesteringar i konkurrens. Fr.o.m. inled-
ningen av år 1994 skall 100 % av Vägverkets nyinvesteringar upphand-
las i konkurrens. Motsvarande siffra för drift- och underhållsverksam-
heten skall under år 1994 vara 50 %. I samband med en bolagisering av
produktionsdivisionen skall all produktion upphandlas under konkurrens.
Dessa beslut om omfattningen av konkurrensupphandlingen inom
Vägverket förväntas ha en helt avgörande betydelse för produktions-
divisionens fortsatta utveckling samt också stimulera konkurrensen och
därmed effektiviteten i hela branschen. Den ökande andelen konkurrens-
upphandling kommer att utsätta produktionsdivisionen för ett mycket
hårt omvandlingstryck i syfte att skapa ett konkurrenskraftigt alternativ
med långsiktig överlevnad på marknaden. Divisionen måste därför gå
vidare med det förändringsarbete som redan inletts, vilket delvis be-
skrivits i avsnitt 4.1. Detta förändringsarbete avser frågor som ökad
kunskap om marknads-, konkurrens- och affarsbeteenden, förbättring av
kalkylerings- och uppföljningssystem för bygg- och driftproduktion,
anpassning av den nuvarande kostnadsstrukturen, hantering av övertalig-
hetsproblematiken, justering av värderingen av anläggningstillgångar,
justering av rådande anställningsvillkor samt utveckling av ekonomiska
styr- och redovisningssystem.
Allt detta arbete bör leda till en utveckling så att förhållandena inom
produktionsdivisionen anpassas till de förhållanden som råder på anlägg-
ningsmarknaden i stort i syfte att kunna uppfylla riksdagens målsätt-
ningar om konkurrensutsättning och verkställa dess beslut om en bolagi-
sering för att skapa en effektivare verksamhet och en bättre väghållning
till lägre kostnader.
Grunden till en sådan anpassning har lagts genom uppdelningen av
Vägverket i en beställar- och en leverantörsdel. Härigenom har möjlig-
heter skapats för att etablera en helt fristående produktionsverksamhet
som kan arbeta under kommersiella förutsättningar. Innan en fullständig
uppdelning kan göras finns det dock en del frågor som måste lösas på
ett tillfredsställande sätt.
Detta gäller bl.a. frågan om att upprätta en beställarkompetens som
säkerställer att kraven på trafiksäkerhet och miljöhänsyn hålls på en hög
nivå. Denna fråga hänger i hög grad samman med de marknadsförut-
sättningar de olika delarna av Vägverkets produktionsverksamhet har i
Prop. 1993/94:180
15
dagsläget och hur dessa kan komma att utvecklas. Produktionsverksam-
heten kan delas in i tre verksamhetsgrenar nämligen projektering, ny-
produktion samt drift och underhåll. Som framgått i avsnitt 3 skiljer sig
marknadsförutsättningarna åt for de olika verksamhetsgrenarna. Pro-
blemen finns i första hand inom drift och underhåll som är den verk-
samhetsgren som i betydligt mindre utsträckning än de övriga varit
utsatt för konkurrens. Därigenom har beställarfunktionen för drift och
underhåll inte haft samma möjligheter att utvecklas som inom övriga
verksamhetsgrenar. Tidpunkten för införandet av en helt fristående
produktionsverksamhet är därför i hög grad styrd av den pågående
utvecklingen av metoder för upphandling av drift- och underhållstjän-
ster. Tillräcklig tid bör ges för att beställarfunktionen skall kunna ut-
vecklas även inom drift och underhåll så att möjligheter ges att därige-
nom skapa en fungerande marknad. För närvarande pågår, som tidigare
nämnts, ett intensivt arbete inom Vägverket med att under de komman-
de åren utveckla upphandlings- och uppföljningssystem för drift- och
underhållsverksamheten vilket bl.a. baseras på de erfarenheter som man
fått genom tidigare genomförda upphandlingar. Vägverket bör till den
1 januari 1996 ha stärkt sin beställarkompetens så att en effektiv upp-
handling kan ske av det samlade behovet av väghållningstjänster och -
produkter i hela landet med utgångspunkt i uppfyllandet av de trafik-
politiska målen. Det hittillsvarande arbetet och erfarenheterna tyder
klart på att så bör bli fallet.
En annan viktig fråga som är en förutsättning för att en fullständig
uppdelning skall kunna göras är att produktionsdivisionen vid bolagise-
ringstillfället har uppnått den affärsmässiga mognad som krävs för att
divisionen i bolagiserad form skall överleva på anläggningsmarknaden.
Till det nybildade bolaget skall endast överföras tillgångar och skulder
som svarar mot vad som är rimligt med hänsyn till bolagets marknads-
förutsättningar. För att nå detta krävs ett omfattande rationaliserings-
arbete inom produktionsdivisionen. Ett sådant rationaliseringsarbete bör
kunna fullföljas i en sådan takt att organisationen till den 1 januari 1996
med avseende på resurser, kompetens och finansiell styrka i förhållande
till bedömd marknad är fullständigt anpassad för en bolagisering. All
övertalighet och eventuella kompetensbrister skall då vara åtgärdade.
Vägverkets generaldirektör bör ha det samlade ansvaret att, i samråd
med verkets styrelse, genomföra ovan beskrivna åtgärder med att förbe-
reda båda divisionerna inför en bolagisering. Arbetet skall rapporteras
till regeringen.
Vidare krävs att ett nytt bolag av statsmakterna ges rimliga över-
gångsförutsättningar så att det av egen kraft kan ta sig in på marknaden
och på lång sikt bli en del av denna. Sådana förutsättningar är möjliga
att ge och vi återkommer med en redovisning av de ekonomiska förut-
sättningarna i avsnitt 4.2.4.
Regeringen gör mot bakgrund härav bedömningen att det är fullt
möjligt att skilja ut produktionsdivisionen från Vägverket och att det går
att lösa de uppgifter som uppstår i samband med att en sådan förändring
genomförs. Hela produktionsdivisionen bör därför bolagiseras per den
1 januari 1996. Vid denna tidpunkt har Vägverket hunnit utveckla be-
Prop. 1993/94:180
16
ställarkompetensen på drift- och underhållssidan vilket också bör leda Prop. 1993/94:180
till en bättre fungerande marknad. Vidare har ett förberedelsearbete då
också hunnit göras inom produktionsdivisionen som innebär att hela
produktionsdivisionen då kan bolagiseras.
Regeringen anser vidare att divisionen bör bolagiseras som en sam-
manhållen enhet vilket är att föredra då utvecklingen inom anläggnings-
marknaden går mot en ökad andel totalåtaganden där entreprenören
inom den egna organisationen bör ha tillgång till samtliga delar i pro-
duktionskedjan för att kunna hävda sig. En samlad bolagisering av
produktionsdivisionen förbättrar också bolagets möjligheter till lång-
siktig självständig överlevnad genom att ett sådant bolag får en större
bredd på sin kompetens och en större omfattning på sin verksamhet än
om de olika verksamhetsgrenarna skulle bolagiseras var för sig.
Regeringens mandat för det fortsatta arbetet bör därför vara en sam-
manhållen bolagisering per den 1 januari 1996.
I enlighet med det föreslagna bemyndigandet bör det bli en uppgift
för en särskild projektgrupp att genomföra bolagiseringen av produk-
tionsdivisionen. Gruppen bör ledas av regeringskansliet och bestå av
representanter från Vägverket, regeringskansliet och externa experter
inom områdena för redovisning och affärsjuridik.
- Övergångsperiod och vidare förberedelsearbete
Det är vår uppfattning att den nuvarande produktionsdivisionen under
en övergångsperiod fram till den 1 januari 1996 skall ligga kvar inom
Vägverket och att man i denna organisationsform skall fullfölja det
utvecklings- och rationaliseringsarbete som redan har inletts. Divisionen
skall under perioden bedriva sin verksamhet under så bolagsliknande
former som möjligt.
En viktig del i arbetet med att skapa mer bolagsliknande former för
divisionen är hur denna leds. Produktionsdivisionen har i dag en intern
styrelse vilken i formell mening är att betrakta som en ledningsgrupp.
Denna ledningsgrupps arbete är värdefullt och den bör även fortsätt-
ningsvis spela en aktiv roll inom divisionen. Ett ökat externt inslag i
gruppen skulle tillföra ytterligare kompetens och erfarenhet och bör
därför enligt vår uppfattning eftersträvas.
Under perioden fram till den 1 januari 1996 skall det inom produk-
tionsdivisionen göras en redovisningsmässig åtskillnad mellan de olika
produktgrupperna så att det klart och tydligt går att följa den affärs-
mässiga utvecklingen för resp, produktgrupp. Separat balans- och resul-
tatredovisning bör införas för resp, produkt. Mål för bl.a. resultat och
marknadspositioner bör också brytas ned på produktnivå.
Följande produkt- och resultatområden bör inrättas: projektering,
nyproduktion, drift och underhåll inkl, beläggning, fäijetrafik, fastig-
heter och maskiner.
Förutom den redovisningsmässiga uppdelningen bör också en organi-
satorisk och resursmässig uppdelning göras mellan produktgrupperna 17
utan att man för den skull motverkar ett effektivt utnyttjande av divisio-
2 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 180
nens resurser. Med en sådan uppdelning blir de olika grupperna så väl Prop. 1993/94:180
avgränsade att det i princip blir möjligt att bryta ut vissa delar utan att
de andra produktgrupperna drabbas utav detta. Uppdelningen ger också
underlag och nödvändiga förutsättningar infor ett beslut om bolagise-
ring.
Mot bakgrund av de analyser som gjorts av de marknadsmässiga,
ekonomiska och finansiella förutsättningarna för den nuvarande produk-
tionsdivisionen och det framtida produktionsbolaget kan det enligt vår
mening bli aktuellt att i samband med en bolagisering undersöka möjlig-
heterna till att på olika sätt tillföra kompetens, erfarenhet och övriga
resurser, som i dag inte finns inom produktionsdivisionen, i samråd
med andra aktörer på marknaden. Detta kan bidra till att divisionen kan
agera på en bredare marknad.
Regeringen avser att uppdra åt Vägverket att under det närmaste året
inventera och lämna förslag till åtgärder som utifrån bl.a. miljö- och
trafiksäkerhetssynpunkt kan behöva vidtas inför en bolagisering av
produktionsdivisionen.
Regeringen kommer också att uppdra åt Vägverket att under våren
1994 göra en genomgång av samtliga uppgifter inkl, de ekonomiska och
finansiella som måste lösas innan en bolagisering kan genomföras. Där-
efter bör en plan upprättas för hur och i vilken takt dessa uppgifter skall
lösas.
Regeringen avser vidare att även fortsättningsvis följa utvecklingen
och ta del av på vilket sätt och i vilken omfattning konkurrensutsätt-
ningen genomförs.
Regeringens förslag: Produktionsdivisionen bör ges möjlighet att
ff.o.m. den 1 januari 1995 agera inom ett utökat verksamhetsom-
råde som avser arbeten inom mark- och anläggningsområdet och
rör vägar, järnvägar, flygplatser, hamnar, parker samt vatten- och
avloppsledningar och därmed jämförbara objekt.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Hearingen: Statsanställdas förbund och TCO anser att Vägverkets
verksamhetsområde bör utvidgas. Konkurrensverket anser att det noga
bör övervägas om detta bör göras med allmänna skattemedel. Byggen-
treprenörerna anser att tidpunkten för ett utökat bemyndigande bör
sammanfalla med tidpunkten för bolagiseringen for att skapa konkurrens
på lika villkor. RRV har ingen principiell invändning.
Skälen för regeringens förslag: En viktig del i arbetet med att för-
bereda och anpassa produktionsdivisionen för bolagiseringen är divisio-
nens insteg på nya marknader. För att kunna verka och långsiktigt
överleva på anläggningsmarknaden är det nödvändigt att produktions-
divisionen skaffar sig kunder utanför Vägverket.
18
Produktionsdivisionens tjänster efterfrågas förutom av Vägverket Prop. 1993/94:180
även av Banverket, Luftfartsverket, kommuner, vägsamfälligheter,
vägföreningar och av näringslivet. Flera av dessa kunder efterfrågar
paketlösningar där fler tjänster än de som Vägverket i dag tillhandahål-
ler ingår. Exempel på sådana tjänster är ledningssystem, grönområden,
tunnlar och järnvägsanläggningar. En entreprenör som inte kan tillhan-
dahålla samtliga delar av ett sådant paket har ingen möjlighet att få
entreprenaden.
För att skapa bättre villkor för det nya bolaget är en möjlighet att
produktionsdivisionen får åta sig uppdrag som innebär totalåtaganden
vilka delvis ligger utanför verkets nuvarande verksamhetsområde för att
härigenom ta sig in på nya marknader.
Ett utvidgat bemyndigande kan dock utgöra ett problem ur konkur-
rensneutralitetssynpunkt eftersom divisionen under år 1994 kan komma
att få minst 50 % av Vägverkets totala beställningar av drift- och under-
hållstjänster utan konkurrensupphandling. För att kunna tillåta att divi-
sionen får verka på nya områden krävs en garanti för att det inte före-
kommer någon korssubventionering mellan konkurrensutsatt och ej
konkurrensutsatt produktion. Under år 1995 bör därför andelen upp-
handlingar i konkurrens öka påtagligt jämfört med innevarande år inom
drift och underhåll.
Regeringen bör därför, mot bakgrund av det utvecklingsarbete som
pågår inom Vägverket, pröva möjligheten att utöka verksamhetsområdet
för produktionsdivisionen. Denna prövning bör göras så att ett eventu-
ellt utvidgat bemyndigande kan träda i kraft den 1 januari 1995. För att
kunna göra detta måste regeringen i sin tur ha ett bemyndigande från
riksdagen.
Regeringen avser att begära ett bemyndigande av riksdagen om ett
utökat verksamhetsområde. Detta skall vara väl specificerat och av-
gränsat mot bakgrund av de risker som är förenade med att utöka sitt
verksamhetsområde och gå in på nya marknader. Endast arbeten inom
mark- och anläggningsområdet som rör vägar, järnvägar, flygplatser,
hamnar, parker samt vatten- och avloppsledningar och därmed jämför-
bara objekt skall komma i fråga för ett bemyndigande.
Vägledande för produktionsdivisionens engagemang inom nya verk-
samhetsområden bör vara ett stort mått av försiktighet. De bedömda
riskerna får inte vara sådana att de bedöms kunna påverka eller inkräkta
på utförandet av de uppdrag som kommer från väg- och trafikdivisionen
och som bekostas med allmänna medel.
Regeringen kommer att uppdra åt Vägverket att redovisa förutsätt-
ningar för och förväntade konsekvenser av det utvidgade bemyndigan-
det.
19
Prop. 1993/94:180
Regeringens bedömning: Personalminskningar kan komma att
behöva genomföras inom produktionsdivisionen till följd av mins-
kade marknadsandelar, ökad andel underentreprenader och pro-
duktivitetsökningar.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm-
ning.
Hearingen: Statsanställdas förbund framhåller vikten av att man inte
genomför bolagiseringen så att man förlorar kompetens. Personalminsk-
ningarnas omfattning är beroende av marknadsförutsättningarna och
takten i konkurrensutsättningen. Vägverket anför att personalfrågor
måste hanteras omsorgsfullt och att omställningskostnader bör täckas av
ägaren.
Skälen för regeringens bedömning: Produktionsdivisionen bestod,
som tidigare nämnts, i december 1993 av ca 5 400 personer. Det fram-
tida personalbehovet påverkas av ett antal faktorer. Regeringen bedömer
att den viktigaste av dessa faktorer är det beslut om konkurrensutsätt-
ning av divisionens verksamhet som riksdagen fattat. Divisionen kom-
mer att vara fullständigt konkurrensutsatt den 1 januari 1996.
Divisionens dimensionering vad gäller vägbyggande, projektering och
färjedrift är i dagsläget i kvantitativ mening förhållandevis bra anpassad
till de krav som konkurrensutsättningen kommer att ställa. Inom dessa
produktgrupper är det främst fördelningen mellan olika kompetenser
som måste justeras. Övertalighetsproblemen finns i dagsläget inom drift-
och underhållsverksamheten. En viktig faktor vid beräkningen av det
framtida personalbehovet är, vid sidan av den totala marknad sefterfrå-
gan, hur väl bedömningarna om divisionens framtida marknadsandelar
kommer att stämma överens med det faktiska utfallet.
Den totala storleken av den marknad som produktionsdivisionen
föreslås verka på uppgår till ca 20 miljarder kronor. Av denna marknad
är ca 13 miljarder kronor tillgänglig för produktionsdivisionen med
beaktande av divisionens nuvarande produktionskompetens. Som tidiga-
re nämnts är andelen extern fakturering i dagsläget inte större än 4 %
av den totala omsättningen.
Vägverkets beställarorganisation kommer att verka för att få till stånd
fungerande marknader inom samtliga produktgrupper vilket kommer att
reducera produktionsdivisionens dominerande ställning. För att kompen-
sera detta efterfrågebortfall måste divisionen för att behålla sin kapital-
bas och sitt kunnande försöka ta sig in på nya marknader och vinna nya
kunder. Regeringen har skapat förutsättningar för detta genom sitt
förslag om ett bemyndigande om ett utökat verksamhetsområde. Detta
löser dock inte alla problem.
Det är generellt svårt att ta sig in hos nya kunder. Detta förhållande
understryks av det faktum att de största väghållama vid sidan av Väg-
verket, kommunerna, har mångåriga relationer med entreprenörer som
20
kan erbjuda kommunerna många olika typer av tjänster långt utanför Prop. 1993/94:180
anläggningsområdet.
En annan omständighet som också gör det svårare för produktions-
divisionen att vinna marknadsandelar utanför Vägverket är den rådande
marknadssituationen på anläggningsmarknaden. Konkurrensen är och
kommer även fortsättningsvis att vara hård till följd av bl.a. en påtaglig
överkapacitet.
En annan faktor som kommer att påverka det framtida personalbe-
hovet är divisionens strävan att i ökad omfattning anlita underentrepre-
nörer. Detta kommer att leda till ytterligare behov av att minska de
egna personalresurserna.
Sammanfattningsvis kan sägas att personalminskningar kommer att
behöva genomföras inom produktionsdivisionen till följd av minskade
marknadsandelar, ökad andel underentreprenader och produktivitetsök-
ningar.
Dessa personalminskningar kommer inte enbart att kunna lösas ge-
nom naturlig avgång utan det kommer att bli nödvändigt med uppsäg-
ningar för att anpassa personalresurserna till den framtida omfattningen
av produktionsverksamheten.
Övertaligheten av personal utgör naturligtvis ett stort problem sett
från såväl statens, verkets och de anställdas perspektiv. Dessa problem
måste lösas under socialt acceptabla former och insatser måste sättas in
för att mildra effekterna av omstruktureringen. Det pågående arbetet
inom Vägverket med att lösa dessa frågor bör därför intensifieras.
Vägverket bör omgående upprätta en plan för hur neddragningen av
personalresurser m.m. skall genomföras. Planen skall utgå från att all
övertalighet skall vara åtgärdad före den 1 januari 1996.
Regeringens förslag: De pensionsåtaganden som vid bolagise-
ringstillfället har upparbetats i Vägverkets produktionsdivision
skall föras över till det nybildade bolaget.
Kommitténs förslag: Endast den del av pensionsskulden som är hän-
förlig till den personal som vid bolagiseringstillfället är aktiv i verksam-
heten bör föras över till det nybildade bolaget. Detta innebär ett undan-
tag från regeringens principiella inställning i denna fråga.
Hearingen: RRV anser att pensionsskulden bör behandlas i enlighet
med regeringens generella principer och att inget undantag bör medges.
Statsanställdas förbund anser att frågan bör hanteras så att personalens
pensioner inte äventyras.
Skälen for regeringens förslag: De ekonomiska förutsättningarna för
produktionsbolaget och bolagets kapitalstruktur har stor betydelse for
bolagets utvecklingsmöjligheter. Bolagets övergångsförutsättningar och
dess kapitalstruktur bör ge en solid bas för bolagets framtida verksam-
het och möjligheter att uppnå en uthållig lönsamhet.
21
En viktig förutsättning för det nybildade bolagets förutsättningar att Prop. 1993/94:180
överleva på marknaden är att bolaget från start ges en tillräcklig solidi-
tet för att klara av den riskexponering som finns i branschen samt
överbrygga konjunktursvängningarna. Soliditeten bör vid tidpunkten för
bolagiseringen uppgå till 20 % för att successivt öka till minst 30 %.
En soliditet på 20 % kräver ett aktiekapital på 580 miljoner kronor.
Den lägre nivån i starten kan motiveras med att bolaget inte har några
omfattande låneskulder. Förutom ett aktiekapital på 580 miljoner kronor
krävs ett kapitaltillskott för att bolaget skall få den önskvärda solidite-
ten. Kapitaltillskottet skall täcka bl.a. de skulder samt de skatter som
uppstår som en effekt av bolagiseringen.
I samband med en bolagisering skall, i enlighet med de principer
riksdagen beslutat om (prop. 1991/92:150 bil. I. 1), de i den bolagise-
rade verksamheten uppsamlade pensionsåtagandena föras över till det
nybildade bolaget för att ge en rättvisande bild av kapitalstrukturen och
för att bolaget skall bära sina egna kostnader för pensioner. Detta är en
förutsättning för att man t.ex. skall kunna jämföra den egna verksam-
heten med branschen i övrigt och åstadkomma konkurrensneutralitet.
Regeringen anser inte att det finns tillräckliga motiv for att göra
avsteg från statsmakternas principer om överförande av pensionsåtagan-
den på det sätt som kommittén föreslagit.
Pensionsskulden beräknas preliminärt uppgå till 1 900 miljoner kro-
nor exkl. löneskatt. Vid beräkningarna har hänsyn inte tagits till sanno-
likheten för att livslängden skall öka. Till pensionsskulden kommer en
framräknad semesterlöneskuld på mellan 150 och 200 miljoner kronor.
Vid bolagiseringen förs således samtliga pensionsförpliktelser om ca
1 900 miljoner kronor samt semesterlöneskuld från Vägverket till bola-
get.
Vid den tidpunkt bolaget bildas upphör produktionsverksamheten i
Vägverkets egen regi. Samtliga tillgångar och skulder förs över från
Vägverket till bolaget i utbyte mot nyemitterade aktier. Som nämnts
tidigare skall bolaget vid bolagiseringstillfallet överta de pensionsåtagan-
den som upparbetats i Vägverkets produktionsdivision. Bolaget har
emellertid ingen möjlighet att skuldbokföra hela pensionsskulden vid
bolagiseringstillfället eftersom detta skulle påverka bolagets långsiktiga
intjäningsförmåga negativt. Dessutom bör bolaget inte belastas med en
skuldbörda som kan anses ligga utanför den skuld som en konkurrens-
utsatt verksamhet skulle ha haft. En del av pensionsskulden läggs därför
som en ansvarsförbindelse. Denna ansvarsförbindelse säkras genom att
Vägverket i sin tur garanterar en amortering av pensionsskulden till
bolaget. Amorteringen bör kunna genomföras under en period om fem
år vilket gör att den årliga betalningen inte blir större än att den kan
bäras av de resurser som frigörs genom en rationalisering och effektivi-
sering i väg- och trafikdivisionen samt de förbättrade priser som följer
av en upphandling i konkurrens. Därigenom undanröjs effektivt riskerna
för försämringar i väghållningen och trafiksäkerhetsarbetet. I samman-
hanget bör erinras om det rationaliseringsarbete som hittills genomförts
och kommer att genomföras i produktionsdivisionen.
22
Med hänsyn till vikten av att det samlade vägkapitalet kan upprätt- Prop. 1993/94:180
hållas anser regeringen dock att ytterligare rationaliseringskrav inte kan
belasta Vägverkets underhållsanslag under den femåriga återbetal-
ningsperioden.
Regeringen vill sålunda understryka att det är av stor vikt att dessa
ökade krav på effektivitet inte skall innebära att Vägverkets bidrag till
uppfyllandet av de trafikpolitiska målen påverkas negativt. Kvalitén på
de tjänster och produkter som Vägverket som väghållare skall upphand-
la skall bibehållas på minst samma nivå som i en situation utan effekti-
vitetskrav i Vägverkets samtliga regioner.
Regeringen vill i detta sammanhang fästa Vägverkets uppmärksamhet
på vad regeringen beslutat om arkivkostnader i samband med bolagise-
ringar (prop. 1992/93:100 bil. 12, sid. 105 ff, bet. 1992/93:KrU22,
rskr. 1992/93: 3316).
Regeringens förslag: Samtliga aktier i det nya bolaget skall in-
nehas av staten. Frågan om en privatisering bör prövas senare.
Kommitténs förslag: Det nya bolaget bör ha Vägverket som huvud-
man under en övergångsperiod. Det är dock for tidigt att ange en lämp-
lig framtida huvudman. En privatisering av verksamheten kan vara att
föredra redan år 1996.
Hearingen: Rail Forum Sweden anser att bolaget efter en övergångs-
tid under ett statligt holdingbolag bör privatiseras. RRV anser att det
inte är lämpligt med ett bolag under Vägverket eftersom det skapar
trovärdighetsproblem men att regeringskansliet saknar erfarenhet för att
utöva ägarrollen i ett kommersiellt bolag. Staten bör överväga hur man
skall konstruera sin ägarfunktion om det är så att fler bolag bildas med
regeringskansliet som huvudman vilka inte omedelbart skall privatise-
ras. Konkurrensverket och Byggentreprenörerna anser att en annan
ägare än Vägverket är att förorda så att man särskiljer beställar- och
utförarrollema. Statsanställdas förbund, TCO och Länsstyrelsen i Jön-
köpings län anser att det är viktigt att man behåller hela eller delar av
produktionsverksamheten inom Vägverket så att man kan återföra erfa-
renheter till beställarorganisationen.
Skälen för regeringens förslag: Mot bakgrund av regeringens prin-
cipella inställning att myndigheter inte bör äga bolag anförde regeringen
i 1993 års budgetproposition (prop. 1992/93:100 bil. 7) att det bolag
som bildas av Vägverkets produktionsverksamhet bör vara fristående
från Vägverket.
Regeringen står fäst vid denna uppfattning. Det bolag som föreslås
bildas av Vägverkets produktionsdivision bör därför ägas direkt av
staten. Med hänsyn till konkurrensneutraliteten mellan olika företag som
kommer att utbjuda väghållningstjänster till Vägverket bör Vägverket
inte vara ägare till ett av dessa företag.
23
Regeringen har i avsnitt 4.2 redogjort för det förberedelsearbete och Prop. 1993/94:180
de förutsättningar produktionsdivisionen förväntas ha vid bolagiserings-
tidpunkten. Det faktum att den valda bolagiseringstidpunkten är först
om knappt två år innebär att Vägverket ges tid att genomföra erforder-
lig kompetensutbyggnad och ett nödvändigt rationaliseringsarbete. Pro-
duktionsdivisionen kommer därmed att ha en hög affärsmässighet och
kompetens och Vägverkets beställarorganisation har utvecklats och nått
en högre kompetensnivå vilket även bidragit till att utveckla konkur-
rensen på marknaden.
Frågan om vem som bör vara huvudman för bolaget hänger nära
samman med frågan om en privatisering. Utvecklingen av bolaget kan
bli sådan att en förändring av ägandet är att föredra i ett nära tidsper-
pektiv.
Regeringen anförde i 1993 års budgetproposition att en privatisering
av det nybildade bolaget skall övervägas när bolaget arbetar utifrån helt
kommersiella förutsättningar och på en fungerande marknad.
En grundläggande förutsättning som måste uppfyllas innan en privati-
sering kan genomföras är att det finns en fungerande marknad för den
aktuella produktionen. Risken är annars att en verksamhet från att i
stort sett ha varit ett offentligt monopol övergår till att bli ett privat
monopol med de oönskade effekter som detta för med sig.
Den svenska anläggningsmarknaden är delvis en bransch med bristan-
de konkurrens. Detta faktum innebär att den nuvarande produktions-
divisionen i dag spelar och även i fortsättningen kommer att spela en
viktig roll for att utveckla och för att öka konkurrensen på marknaden.
En annan förutsättning är att de trafikpolitiska målen kan uppfyllas
vid en privatisering. Vägverkets verksamhet är i dag primärt styrd av
politiska mål och värderingar och verket har ett ansvar för genomföran-
de av statligt beslutad politik. Efter en bolagisering kommer dock dessa
frågor att helt ligga inom väg- och trafikdivisionens verksamhetsområde
och en privatisering av produktionsdivisionen påverkar därför inte
uppfyllandet av de trafikpolitiska målen eller genomförandet av den
beslutade politiken.
Inför en privatisering bör man också ställa frågan om verksamheten i
sin affärsidé eller vad gäller konkurrensfördelar på ett avgörande sätt är
beroende av staten. För produktionsdivisionen och det blivande bolaget
finns enligt vår mening inga sådana band. Visserligen är kopplingen till
staten naturligvis stark eftersom staten är den helt dominerande beställa-
ren. Detta bör dock inte utgöra ett hinder för en privatisering.
För att tåla en bolagisering och en senare privatisering måste produk-
tionsdivisionen, förutom att den får rimliga övergångsforutsättningar,
även ha uppnått samma interna effektivitet och affärsmässiga mognad
som övriga aktörer på marknaden. I dagsläget skulle den interna effekti-
viteten och affärsmässigheten utgöra ett hinder för en privatisering av
produktionsdivisionen. Det finns dock mycket goda förutsättningar för
att divisionen under perioden fram till den 1 januari 1996 kan utveckla
sin affärsmässighet och sin effektivitet på ett sådant sätt att det blir
intressant för privat kapital att söka sig till verksamheten.
24
Sammanfattningsvis kan sägas att följande aspekter kvarstår att be- Prop. 1993/94:180
aktas inför en privatisering:
- Finns det en fungerande marknad för den verksamhet som skall
pri va ti se ras?
- Står den interna effektiviteten och den affärsmässiga mognaden inom
verksamheten i paritet med den hos övriga aktörer på marknaden så
att den privatiserade verksamheten har förutsättningar för en lång-
siktig överlevnad?
Ingen av dessa frågor kan i dag besvaras med ett entydigt ja. Rege-
ringen avser därför att uppdra åt Vägverket att löpande följa upp dessa
frågeställningar och i samband med den övriga rapporteringen av arbe-
tet med att förbereda bolagiseringen, redovisa för regeringen i vilken
mån dessa förutsättningar har uppfyllts. När rimliga förutsättningar för
en privatisering föreligger kommer regeringen att återkomma till denna
fråga.
Vägverkets myndighetsuppgifter handhas av väg- och trafikdivisionen.
Divisionen har, förutom den renodlade myndighetsutövningen, även
ansvaret för planering, beställning och uppföljning av verksamhet som
är kopplad till Vägverkets roll som stadig väghållare. Vidare ansvarar
divisionen för det av statsmakterna ålagda sektorsansvaret. Väg- och
trafikdivisionen är indelad i 7 regioner.
I december 1993 hade väg- och trafikdivisionen totalt ca 2 100 an-
ställda. Av dessa arbetar 500 på divisionskontoret i Borlänge. På kör-
korts- och fordonsregistret i Örebro arbetar 170 personer. Resten av
personalen återfinns i den regionala organisationen.
I samband med att TSV avvecklades övertog Vägverket 495 personer
som sysslar med trafiksäkerhetsfrågor och som i dag återfinns inom
väg- och trafikdivisionen.
Regeringens bedömning: Vägverket skall fortfarande tillförsäkra
att de trafikpolitiska mål som riksdagen har beslutat om kan upp-
fyllas även i en situation då produktionsdivisionen bolagiserats.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm-
ning.
Hearingen: Vägverket anser att bolagiseringen inte får äventyra de
övergripande trafikpolitiska målen.
25
Skälen för regeringens bedömning: Det övergripande målet för Prop. 1993/94:180
trafikpolitiken så som det definierades i det trafikpolitiska beslutet år
1988 är att erbjuda medborgarna och näringslivet i landets olika delar
en tillfredsställande, säker och miljövänlig trafikförsörjning till lägsta
möjliga samhällsekonomiska kostnad.
Detta mål utvecklas i fem delmål, nämligen:
- tillgänglighet; transportsystemet skall utformas så att näringslivets
och medborgarnas grundläggande transportbehov tillgodoses,
- effektivitet; transportsystemet skall utformas så att det bidrar till ett
effektivt resursutnyttjande i samhället som helhet,
- säkerhet; transportsystemet skall utvecklas så att det motsvarar högt
ställda krav på säkerhet i trafiken,
- miljö; transportsystemet skall utvecklas så att en god miljö och hus-
hållningen med naturresurser främjas,
- regional balans; transportsystemet skall byggas upp så att det bidrar
till regional balans.
I 1994 års budgetproposition anförs att riksdagens beslut år 1993 om
investeringar i trafikens infrastruktur ligger fest. Detta beslut innebär att
Vägverket har ett samlat ansvar för att åstadkomma ett effektivt väg-
transportsystem som uppfyller högt ställda krav på säkerhet med hänsyn
tagen till miljö och regional balans.
Resultatet av Vägverkets verksamhet mäts i förmågan att nå dessa
mål i fråga om framkomliga, säkra och miljöanpassade transporter.
Vägverkets uppgift är att inom givna ekonomiska ramar välja att ge-
nomföra de åtgärder som är mest kostnadseffektiva och definiera det
tillstånd som en väganläggning och trafikstyrningen skall befinna sig i
för att vara effektiv, säker och miljöanpassad.
Delmålen om tillgänglighet, effektivitet och regional balans berörs
inte i sig av en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet även
om en helhetssyn är väsentlig inom väghållningen. Arbetet med att
bidra till uppfyllelsen av dessa mål ligger till största delen inom myn-
dighets- och beställarfunktionen och har främst sin utgångspunkt i pla-
neringssystemet och de politiska direktiv som ligger till grund för detta.
Delmålet om effektivitet påverkas dock indirekt eftersom målet med
en bolagisering är att utnyttja samhällets resurser effektivare.
Delmålen om trafiksäkerhet och en god miljö har däremot en väsent-
lig bäring på resonemangen om och genomförandet av en bolagisering.
Detta till följd av att de uppgifter inom väghållningen som efter en
bolagisering kommer att utföras av entreprenörer direkt påverkar dessa
båda delmål. Det är av stor vikt att de avtal som träffas mellan beställa-
ren och entreprenören innehåller kraftfulla incitament som tillförsäkrar
att trafiksäkerheten upprätthålls, att den negativa miljöpåverkan begrän-
sas och att kvalitén på det utförda arbetet hålls på en hög nivå. Det är
viktigt att en dialog blir möjlig mellan trafikanten och den som svarar
för skötseln av vägen. Trafikanten måste alltså veta vem det är som på
uppdrag av Vägverket sköter den aktuella vägen. Det är också väsentligt 26
att det inom beställarfunktionen finns resurser och system för att upp-
handla, avtala och löpande följa upp entreprenörernas arbete utifrån Prop. 1993/94:180
dessa aspekter.
Efter att ha studerat det utvecklingsarbete som för närvarande pågår
inom Vägverket med dessa frågor är det vår uppfattning att det går att
tillförsäkra att de trafikpolitiska målen uppfylls även i en situation då
produktionsdivisionen har bolagiserats. På vissa punkter torde förut-
sättningarna för detta t.o.m. öka.
Vi vill betona att Vägverket även i en situation med en bolagiserad
produktionsdivision har och kommer att ha det yttersta ansvaret för
trafiksäkerhet, miljö och framkomlighet. Ett produkt- och tjänsteutveck-
lingsansvar bör på en fungerande marknad finnas hos entreprenörerna.
Miljöanpassade tjänster och produkter bör vara ett väsentligt konkur-
rensmedel som spelar in vid upphandlingen och vid utarbetandet av
kravspecifikationer. Detta bl.a. eftersom byggande och underhåll av
vägar medför avgasutsläpp och buller från vägmaskiner, transporter till
och från arbetsplatser, miljöpåverkan genom väghållningsmaterial och
material i vägkroppar samt slitage på omgivande marker. Vägverket bör
utveckla metoder för en väl utvecklad kontroll och uppföljning för
entreprenader av drift och underhåll.
Regeringens bedömning: De myndighetsuppgifter som Vägverket
har och den myndighetsutövning som verket utövar påverkas inte
av en bolagisering.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm-
ning.
Hearingen: ÖCB anser att Vägverkets totalförsvarsuppgifter bör ingå
i Vägverkets översyn av problemområden.
- Myndighetsuppgifter
Myndighetsuppgifter är alla de uppgifter som verket skall svara för i
enlighet med förordning (1992:1467) med instruktion för Vägverket och
andra författningar i vilka Vägverket t.ex. utpekats som tillämpande
myndighet. Exempel på myndighetsuppgifter hos Vägverket är att upp-
rätta 10-åriga planer för vägtransportsystemet och att utarbeta normer
och standarder inom väg- och trafikområdet. Fullgörandet av sådana
uppgifter skall alltid ske utifrån de väg- och trafikpolitiska mål som
riksdagen har lagt fast och besluten skall alltid vila på samhällsekono-
miska grunder och överväganden. Regeringen har ovan redogjort för att
dessa mål och verkets möjligheter att uppfylla dem inte skall förändras 27
i samband med bolagiseringen.
En särskild typ av myndighetsuppgifter är det sektorsansvar som Prop. 1993/94:180
Vägverket har ålagts inom olika områden. Vägverket har i dag, utöver
väghållningsuppgiftema, ett samlat ansvar för övergripande frågor som
rör trafiksäkerheten. Verket har sedan tidigare ett sektorsansvar för ett
miljöanpassat vägtrafiksystem.
Dessutom är Vägverket statens företrädare i frågor som rör kollek-
tivtrafik på väg vilket bl.a. innebär att verket skall tillhandahålla delar
av det beslutsunderlag som riksdag och regering behöver för att följa ut-
vecklingen inom området.
Verket har vidare ett samordningsansvar för handikappanpassning av
kollektivtrafik liksom ett föreskriftsansvar for handikappanpassning av
vägfordon. Vägverket har avslutningsvis ett sektorsansvar for frågor
som rör yrkestrafik och internationella transporter.
Regeringen gör bedömningen att de myndighetsuppgifter inkl, det
sektorsansvar som Vägverket har inom olika områden och som följer av
Vägverkets instruktion och andra författningar inte påverkas vare sig
vad gäller omfattning eller innehåll av en bolagisering av produktions-
divisionen. Det finns heller inte någon författningsenlig skyldighet för
Vägverket att utföra produktion i egen regi. Det åligger dock Vägverket
att, i de fall som produktionsuppgifter utförs av någon annan än verket
självt, i avtal reglera beteenden och mål som verket vill uppnå.
- Myndighetsutövning
Vissa delar av Vägverkets myndighetsuppgifter innebär myndighetsutöv-
ning. Med myndighetsutövning avses sådan verksamhet som innebär
utövning av befogenhet att för enskild bestämma förmån, rättighet,
skyldighet, disciplinpåföljd eller annat jämförbart förhållande. Exempel
på myndighetsutövning hos Vägverket är fastställande av en arbetsplan
i den del som avser hur enskildas rättigheter och skyldigheter påverkas,
lösen av mark, avstängning av väg samt förbudsskyltning.
Regeringen har i uppdrag till Vägverket om förbättrad trafiksäkerhet
på vägarna föreskrivit att den operativa delen av förarprövarverksam-
heten tills vidare skall skötas av produktionsdivisionen. Vidare ingår i
myndighetsutövningen statsbidragsgivning och försvarsberedskap. Stats-
bidragsgivningen sköts helt av väg- och trafikdivisionen och berörs
därför inte av en bolagisering av produktionsdivisionen. Vägverkets
försvarsuppgifter omfattar den verksamhet som skall tillgodose totalför-
svarets krav på väghållning vid krigsfara och i krig samt nödvändig
planering i fred. Dessa uppgifter innebär myndighetsutövning från
Vägverkets sida. Det är angeläget att möjligheterna att upprätthålla
väghållningen även vid krigsfara och i krig inte försämras. Vägverket
bör därför utreda hur totalförsvarets behov av väghållning praktiskt och
organisatoriskt bör lösas i en situation då produktionsdivisionen bolagi-
seras. Vägverket har för att skydda sin egen verksamhet vid krigsfara
och i krig organiserat och utbildat ett driftsväm. Det finns i huvudsak i
produktionsdivisionen. Inför en bolagisering bör frågan om hur drift- 28
vämsarbetet skall organiseras i framtiden även utredas.
I den organisation som Vägverket har sedan den 1 januari 1992 åter- Prop. 1993/94:180
finns samtliga myndighetsutövande funktioner inom väg- och trafik-
divisionen. Besluten fattas på regional nivå. I den mån det krävs snabba
beslut finns särskilda rutiner for detta. Det underlag som behövs for att
fatta ett beslut inhämtas bl.a. från kontrakterade entreprenörer.
Vägverkets myndighetsutövning påverkas därmed inte av en bolagise-
ring.
Regeringens bedömning: Inför bolagiseringen uppstår vissa
avgränsningsffågor mellan olika verksamheter i Vägverket. Det
bör dock vara möjligt för Vägverket självt att lösa dessa innan en
bolagisering genomförs.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm-
ning.
Hearingen: Svenska vägföreningen anser att det är viktigt att myn-
dighetsutövningen hålls isär från produktionsverksamheten.
Skälen för regeringens bedömning: Som beskrivits ovan kan myn-
dighetsfunktionen delas upp i myndighetsutövning och övriga myndig-
hetsuppgifter. Enligt vår mening är det av vikt att en sådan uppdelning
görs så att en fortlöpande dialog kan föras om hur och av vem de upp-
gifter som inte innebär direkt myndighetsutövning skall utföras.
Då det gäller uppdelningen av Vägverket och avgränsningen mellan
de olika funktionerna kan allmänt sägas att det finns en rad olika av-
gränsningsfrågor som måste belysas. Det gäller bl.a. myndighetsupp-
gifternas avgränsning mot produktionsdivisionen resp, mot beställar-
funktionen.
Den nuvarande avgränsningen mellan myndighetsfunktionerna och
nybyggnadsproduktion är enligt vår bedömning fullt möjlig att tillämpa
även med en bolagiserad produktionsdivision.
Däremot finns det i avgränsningen mellan myndighetsfunktionerna
och produktionen av drift och underhåll vissa områden som måste upp-
märksammas särskilt för att väghållningsfunktionen skall fungera i en
situation då drift- och underhållsverksamheten utförs av ett bolag.
Vägverkets väghållaransvar regleras i lag och förordning. I den
utsträckning denna uppgift innefattar myndighetsutövning kan den inte
utan stöd i lag överlåtas på ett aktiebolag eller annat privaträttsligt
subjekt. Detta utesluter dock inte möjligheten att Vägverket överlämnar
själva utförandet av drift och underhåll samt verkställandet av fattade
beslut till ett aktiebolag. Ett bolag kan också förbereda och lämna un-
derlag till beslut som innebär myndighetsutövning. Däremot får ett
bolag inte fatta beslut som ankommer på väghållaren eller utan stöd i
lag vidta åtgärder som innebär myndighetsutövning.
Det finns några beslutsområden som särskilt bör belysas inför en
bolagisering. Det rör sig om uppgifter som måste utföras tämligen
29
omgående och där det måste utarbetas system for att få ned tiden från Prop. 1993/94:180
det att problemet identifierats till att ett beslut kan fattas och verkställas
till ett minimum. Exempel på den här typen av beslut är nattdispenser
for tunga fordon vid tjällossning, borttagning av otillåten reklam och
övervakning och ingripande i samband med upplag utmed väg. Det bör
dock enligt vår uppfattning vara fullt möjligt att finna praktiska lösning-
ar på dessa problem inför en bolagisering utan att behöva delegera
rätten att fetta dessa beslut.
Regeringen vill särskilt understryka vikten av att rollen som plane-
rings- och standardföreskrivande myndighet hålls isär från rollen som
beställare av väghållningstjänster men att båda aspekterna beaktas i upp-
handlingsarbetet. De krav som exempelvis följer av målen för trafik-
säkerhet och miljö får inte åsidosättas eller reduceras i upphandlingspro-
cessen.
Det är också viktigt att hålla isär de kommersiella aspekterna från
väghållningsaspektema när det gäller att följa kostnads- och prestanda-
utvecklingen. Prisutvecklingen är ju beroende av både konkurrenssitua-
tionen, metodutvecklingen och eventuella standardförändringar. Det är
viktigt att dessa olika delar hålls isär vid en analys av skilda handlings-
alternativ.
I den rapportering som Vägverket skall göra om särskilda problem-
områden bör dessa frågor om avgränsning mellan verksamheter särskilt
uppmärksammas.
Regeringens bedömning: Vägverket bör ha ett samlat ansvar för
den teknikutveckling som är av betydelse för branschen men som
inte kan drivas av ett enskilt företag.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm-
ning.
Hearingen: Vägverket framhåller vikten av att verket ges möjligheter
och förutsättningar att driva och medverka i den teknikutveckling som
verket finner rimlig.
Skälen för regeringens bedömning: Inom produktionsdivisionen be-
drivs i dag ett omfettande metod- och produktutvecklingsarbete. Delar
av detta arbete är en naturlig del av den affärsmässiga utvecklingen
inom produktionsdivisionen och skall naturligtvis skötas och bekostas av
denna på strikt affärsmässiga grunder.
Det är emellertid viktigt att även projekt som inte är motiverade ur
ett enskilt företags perspektiv men som till sin karaktär är teknikdrivan-
de inom branschen kommer till stånd. Sådana projekt kan i slutändan
komma hela anläggningsbranschen till godo och därigenom bidra till att
utveckla dess produktivitet och effektivitet.
Vår uppfattning är att Vägverket i sin roll som statlig väghållare och
beställare av väghållningstjänster bör ha ett ansvar för att driva den
30
tekniska utvecklingen framåt inom sitt område. Till en del bör detta Prop. 1993/94:180
kunna ske genom de incitament som följer av en mer frekvent använd-
ning av funktionsentreprenader. Regeringen erinrar i sammanhanget om
vad som anfördes i 1993 års forskningspolitiska beslut (prop.
1992/93:170, bet. 1992/93:TU34, rskr. 1992/93:397) om att Vägverket
inom sitt verksamhetsområde bör ha ansvar för övergripande forskning
av tillämpad karaktär.
Det finns dock teknik som enbart kan utvecklas och bäras av den
samlade väghållningen. Ett exempel på ett sådant projekt är utveck-
lingen av Vägverkets väglagsinformationssystem (WIS). Vägverket bör
även fortsättningsvis ha ett särskilt ansvar för att denna typ av projekt
kommer till stånd.
Vägverket har också medverkat i teknikutvecklingen inom väginfor-
matikområdet vilken syftar till att med modem informationsteknologi
och utrustning skapa ett säkrare, effektivare och milj ovänligare väg-
transportsystem. Genom projektet ARENA, tidigare Försöksområde
Västsverige, har Vägverket skapat ett samarbete mellan myndigheter,
industri och andra organisationer för att genomföra fältförsök inom
området för informationsteknologi. ARENA startade den 1 januari 1990
och sorterar under väg- och trafikdivisionen. Målet med ARENA är att
skapa milj ovänligare, säkrare och effektivare vägtransporter, stimulera
teknikutvecklingen på området, förbättra servicen för trafikanterna och
ge Vägverket nya affärsmöjligheter. Regeringen anser att denna typ av
verksamhet är mycket värdefull för att skapa ett bättre vägtransportsys-
tem.
När det gäller att utveckla denna typ av verksamhet i bolagsform
återkommer regeringen med sina överväganden i avsnitt 7.2.
- Beställarfunktionen
Under år 1993 beställde Vägverkets väg- och trafikdivision i sin egen-
skap av statlig väghållare tjänster for drygt 13 miljarder kronor på
anläggningsmarknaden. Av den totala produktionen fick den egna pro-
duktionsdivisionen beställningar motsvarande 8 miljarder kronor eller
drygt 60 %. Under år 1994 beräknas den totala beställningsvolymen
uppgå till 11,7 miljarder kronor.
Regeringen har tidigare redogjort for de mål som lagts fäst för i
vilken takt konkurrensutsättningen av Vägverkets produktionsverksam-
het skall genomföras. Målen innebär bl.a. att väg- och trafikdivisionen
under år 1993 skulle upphandla minst 75 % av Vägverkets totala nyin-
vesteringar i konkurrens. Under år 1994 skall 100 % av nyinvestering-
ama upphandlas i konkurrens. Motsvarande siffra för drift och under- Prop. 1993/94:180
håll skall under år 1994 uppgå till 50 %.
Det faktiska utfallet innebär att väg- och trafikdivisionen under år
1993 upphandlade 60 % av nyinvesteringarna i konkurrens. Motsvaran-
de siffra for drift- och underhållsproduktionen var 43 %.
Av väg- och trafikdivisionens 2 100 anställda arbetar 185 personer på
regional nivå med direkta beställaruppgifter. Vidare arbetar några av de
som är anställda på divisionskontoret med stöd eller stödjande uppgifter
till den operativa beställarfunktionen.
- Upphandlingsprocessen för nybyggande
Generalentreprenaden är den entreprenadform som tillämpats mest inom
Vägverket vid upphandling av nyproduktion. Denna entreprenadform
innebär att beställaren svarar för planering och projektering av objektet.
Därefter upphandlas en generalentreprenör som svarar för produktionen
och som i sin tur upphandlar underentreprenörer för olika delar av det
totala åtagandet. Denna typ av entreprenad innebär att beställaren i
samband med upphandlingsprocessen i hög grad preciserar hur produk-
tionen skall utföras.
Vid s.k. delad entreprenad delas ett objekt upp i ett antal delar eller
ett antal olika typer av entreprenader. Beställaren svarar själv för led-
ning, samordning och kontroll av de olika delentreprenadema. Objektet
är vanligtvis färdigprojekterat innan upphandlingen görs. Denna entre-
prenadform kräver att beställaren har förhållandevis omfettande egna
resurser for planering, samordning och kontroll av produktionen.
En alternativ entreprenadform som utnyttjats allt mer under de senas-
te åren är totalentreprenaden. Här upphandlas både projektering och
byggande i ett sammanhang. Upphandlingen är funktionsinriktad vilket
innebär att beställaren så långt det är möjligt försöker precisera det
förväntade resultatet i funktionella termer.
Det finns en strävan inom Vägverket att utvidga totalentreprenaden
till en funktionsentreprenad vilket innebär att entreprenören förutom
byggandet av en väg även svarar för underhållet av vägen under en
förhållandevis lång garantitid efter färdigställandet. Genom detta för-
farande försöker beställaren säkerställa att kvaliteten vid nyproduktionen
är tillfredsställande. Den sistnämnda entreprenadformen ger alltså ut-
rymme för ökat ansvarstagande för kvalitén och bör leda till produktivi-
tetsvinster.
- Upphandlingsprocessen for drift och underhåll
Utvecklingen av entreprenadformer för drift och underhåll befinner sig
i ett intensivt skede till följd av att denna verksamhet som tidigare i allt
väsentligt utförts i egen regi numera upphandlas i allt större utsträck-
ning. Centrala frågeställningar i detta utvecklingsarbete är kontrakts-
32
tidens längd, avgränsning av geografiska områden, entreprenörernas Prop. 1993/94:180
erfarenhet, branschkännedom och driftkompetens.
I dag upphandlas drift och underhåll i princip som en sammanhållen
upphandling för ett geografiskt område eller för det mer trafikerade
vägnätet inom ett område.
Försök med funktionsentreprenader görs t.ex. i form av ett s.k.
grundpaket för drift och underhåll som omfattar vinterväghållning,
servicearbeten och löpande underhåll för avgränsade geografiska om-
råden. Vid en sådan upphandling är det av särskild vikt att beskriva
funktionskraven så exakt att man kan mäta och följa upp hur entrepre-
nören utför sina åtaganden. De hittills gjorda försöken lovar dock gott
inför framtiden.
- Utvecklingen av beställarorganisationen är av avgörande be-
tydelse för att skapa goda marknadsförutsättningar så att Väg-
verket som en kompetent beställare skall kunna bidra till att
uppfylla riksdagens trafikpolitiska mål och bidra till att utveckla
marknaden.
- I de fåll marknaden av olika anledningar i vissa avseenden fun-
gerar bristfälligt bör beställaren påverka marknaden enbart
genom det sätt på vilket man utformar och genomför sitt be-
ställararbete och inte genom att t.ex. sätta in egna produktions-
resurser.
Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm-
ning.
Hearingen: Vägverket anför att verket har en begränsad erfarenhet
av att handla upp tjänster inom drift och underhåll och att utvecklingen
av beställarkompetensen är avgörande för möjligheterna att genomföra
en bolagisering. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Rail Forum Sweden,
RRV, Statsanställdas förbund och Konkurrensverket anför att det finns
brister i Vägverkets beställarkompetens för drift och underhåll och att
denna bör byggas upp inför en bolagisering. Rail Forum och VTI fram-
håller vikten av att det finns ansvar och kompetens för den långsiktiga
forskningen hos beställarorganisationen.
Skälen för regeringens bedömning: Utgångspunkten för all bestäl-
larverksamhet bör vara att resultatet av verksamheten skall bidra till
uppfyllelsen av de trafikpolitiska mål som vi tidigare redogjort för.
Kraven på de tjänster och produkter som upphandlas måste därför
läggas fast innan anskaffningsprocessen inleds. Kvaliteten på tjänster
och produkter skall fastställas utifrån ett samhällsekonomiskt och trafik-
politiskt betraktelsesätt. Utifrån dessa grundförutsättningar skall sedan
33
3 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 180
en upphandling genomföras med beaktande av kraven pä affärsmässig- Prop. 1993/94:180
het och objektivitet.
Fr.o.m. den 1 januari 1994 regleras all offentlig upphandling av den
nya lagen (1992:1528) om offentlig upphandling. Lagen ger stöd för en
affärsmässig och objektiv upphandlingsprocess vilket ger beställarfunk-
tionen den frihet i utformningen av upphandlingsarbetet som den be-
höver för att uppnå bl.a. de trafikpolitiska mål som ligger till grund för
arbetet.
Utvecklingen av beställarfunktionen inom Vägverket är av avgörande
betydelse vid genomförandet av en bolagisering av produktionsdivisio-
nen och ett fullständigt konkurrensutsättande av verksamheten.
Det nya styrsystemet inom Vägverket vilar på att det råder konkur-
rens på marknaden och att marknaden förmår att utveckla effektivare
produkter och tjänster. Det är därför en viktig uppgift för Vägverket
som stor beställare att bevaka och analysera entreprenadmarknaden och
dess utveckling. Denna uppgift bör utföras i samarbete med de konkur-
rensvårdande myndigheterna. Brister i konkurrensen måste identifieras
och analyseras för att rätt åtgärder skall kunna vidtas.
Beställarens val av upphandlingsstrategi är, framför allt vad gäller
drift och underhåll, av avgörande betydelse för hur marknaden utveck-
las. Beställaren bör enligt vår uppfattning aktivt arbeta för att driva
fram nya konstellationer som kan bredda marknaden för drift- och
underhållstjänster. Utgångspunkten för detta är samhällets vilja att
försäkra sig om att de medel som förbrukas inom vägsektom utnyttjas
så effektivt som möjligt. Genom en ökad konkurrens på en marknad
med fler aktörer är det lättare att försäkra sig om att priserna speglar ett
effektivt resursutnyttjande.
För att beställarfunktionen i sitt arbete konsekvent skall agera för att
påverka marknadens funktion krävs att beställarens kompetens vad
gäller affärsmässighet och objektivitet hålls på en hög nivå. Detta är
särskilt viktigt på drift- och underhållssidan där Vägverkets produktions-
division i dagsläget helt dominerar marknaden. Vägverket bör därför till
bolagiseringstillfället ha stärkt sin beställarkompetens så att en effektiv
upphandling kan ske av det samlade behovet av väghållningstjänster och
-produkter med utgångspunkt i uppfyllandet av de trafikpolitiska målen.
Regeringen vill särskilt understryka att i de fall marknaden av olika
anledningar i vissa avseenden fungerar bristfälligt beställaren bör på-
verka marknaden enbart genom det sätt på vilket man utformar och
genomför sitt beställararbete och inte genom att t.ex. sätta in egna pro-
duktionsresurser.
En mycket viktig del i utvecklingen av beställarfunktionen är arbetet
med att hitta effektiva övervakningssystem. Sådana system är en förut-
sättning för att säkerställa att den produktion som beställts svarar mot
önskade resultat. Vi vill även i detta sammanhang påpeka fördelarna
med att utnyttja närheten mellan trafikant och entreprenör i övervak-
ningen av det utförda arbetet.
34
Vägverket utför i dag vissa delar av sin verksamhet i bolagsform.
Denna verksamhet består av:
- finansiell verksamhet i anslutning till avgiftsfinansierade väg- och
broprojekt inom Vägverkets Investerings Aktiebolag Väginvest (Väg-
invest),
- utvecklingsverksamhet inom Road Survey Technology Sweden AB
(RST),
- försäljning av kunnande inom Swedish National Road Consulting AB
(SweRoad).
Dessutom förvaltar Vägverket hälften av statens aktier i Svensk-
Danska broförbindelsen SVEDAB Aktiebolag (SVEDAB). Detta bolag
har bl.a. till uppgift att svara för verksamhet avseende anslutningarna
till den fasta Öresundsförbindelsen. Mot bakgrund av de särskilda förut-
sättningar som gäller för SVEDAB ingår bolaget dock inte i de fortsatta
övervägandena.
Organisationen av Vägverkets bolagsverksamhet framgår av nedan-
stående figur.
Prop. 1993/94:180
15% 40%
Fig. 1. Vägverkets bolagsverksamhet
35
- Väginvest
Prop. 1993/94:180
Väginvest bildades vid årsskiftet 1990/91. Syftet med bolaget var då att
hålla samman de hel- och delägda bolag som bildas för att sköta finan-
sieringen av väg- och broprojekt som skall bekostas med vägavgifter.
Väginvest är ett holdingbolag för Vägverkets samtliga dotterbolag
och intressebolag med undantag för SVEDAB. Bolaget bedriver också
viss utredningsverksamhet. Väginvest äger och förvaltar statens andel
av aktierna i Stockholmsleder AB (80 %), Rödöbron AB (15 %) och
SweRoad (100 %). Väginvest har 7 stycken anställda.
- Stockholmsleder AB och Rödöbron AB
Staten har i dag andelar i två projektfinansieringsbolag. I Stockholms-
leder AB (SLAB) äger staten 80 % av aktierna. De resterande 20 % av
SLAB ägs av Stockholms kommun. SLAB utgör en del av den samlade
organisationen för genomförandet av väginvesteringarna i det s.k. Den-
nispaketet. SLAB svarar för finansieringen av dessa investeringar samt
för den totala ekonomiska avstämningen och uppföljningen av Dennis-
paketets väginvesteringar.
Staten äger även 15 % av projektfinansieringsbolaget Rödöbron AB.
Detta bolag har bildats för att anlägga en avgiftsfinansierad broförbin-
delse i Storsjön i Jämtland. Övriga aktieägare är tre kommuner som var
och en äger 15 % av aktierna i bolaget. De resterande 40 % av bolaget
ägs av sex privata intressenter.
- SweRoad
SweRoad utvecklar och driver sedan drygt tio år tillbaka internationell
konsultverksamhet inom väg- och trafikområdet.
SweRoad exporterar det svenska vägväsendets kunnande, främst till
utvecklingsländer i tredje världen. Bolagets uppdrag omfattar främst
organisations- och verksamhetsutveckling men bolaget anlitas också för
att kontrollera och övervaka olika vägprojekt.
Bolagets uppdrag finansieras av de svenska biståndsorganen SIDA
och Beredningen för internationellt tekniskt-ekonomiskt samarbete
(BITS) samt via Världsbanken och olika regionala utvecklingsbanker.
En viss andel rent kommersiella uppdrag finns också.
SweRoad har tio fast anställda och övrig personal rekryteras och
kontrakteras på projektbasis från i huvudsak Vägverket, svenska kon-
sultföretag och Svensk Bilprovning. För närvarande sysselsätter
SweRoad ca 100 årsarbetskrafter.
SweRoads uppdragsvolymer har kontinuerligt vuxit och utvecklingen
av bolagets resultat har varit stabil. Under år 1992 uppgick omsättning-
en till 71 miljoner kronor. Bolagets soliditet uppgick vid utgången av
samma år till ca 45 %.
36
- RST
Prop. 1993/94:180
RST är ett högteknologiföretag som bildades år 1986. 40 % av bolagets
aktier förvaltas av SweRoad och RST är därmed att betrakta som ett
intressebolag för Vägverket. De övriga ägarna är Volvo Transport AB
och AB Färdig Betong som vardera äger 30 % av bolaget.
RST:s varu- och tjänsteutbud består av mätningar av vägars och
gators tillstånd samt olika programvaror för dataöverföring och åtgärds-
planering till följd av den information som samlats in vid mätningarna.
RST tillhandahåller även vissa konsulttjänster.
RST har i moderbolaget 24 fast anställda. Dessa resurser komplette-
ras med säsongs- och korttidsanställd personal inom själva mätverksam-
heten.
RST har tidigare agerat på ett förhållandevis stort antal marknader. I
dagsläget är man dock i första hand inriktad på Norden, övriga Europa,
Nordamerika och Australien. Bolagets största kund är det svenska Väg-
verket som svarar för 56 % av bolagets intäkter från mätverksamhet.
Verksamheten i Nordamerika bedrivs av ett helägt dotterbolag med 24
anställda. I Australien bedrivs verksamheten i ett delägt dotterbolag med
5 anställda. RST:s andel i detta bolag uppgår till 75 %. Verksamheten
på övriga internationella marknader bedrivs direkt av RST i Sverige.
År 1992 var resultatet i RST-koncemen 1,8 miljoner kronor och
omsättningen 79 miljoner kronor vilken fördelades på följande sätt
mellan de olika marknaderna:
Sverige
Nordamerika
Västeuropa
Australien
Östeuropa
Mellanöstern
69 %
22 %
4 %
3 %
1 %
1 %
Förutom dotterbolagen i Nordamerika och Australien har RST ett
antal hel- och delägda dotterbolag vilket innebär följande struktur för
hela koncernen:
4 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 180
37
RST
Sweden AB
Prop. 1993/94:180
|
100% |
100% |
100% |
100% |
47,5% |
17,5% | |||||||
|
RST |
RST |
Pt Pavement |
OPQ |
VUAB |
Nevsky | |||||||
iQfiÄ
MS Infra-
structure
Mgt
Services
75%
RST
Systems
Pty, Ltd
IMS, Ltd
” Vilande bolag
Inom koncernen av OPQ Systems AB bedrivs det huvudsakliga ut-
vecklingsarbetet. VUAB Vägundersökningar AB (VUAB) är ett bolag
som ägs tillsammans med PEAB. Dess verksamhetsidé är att marknads-
fora mätningar av vägars och gators tillstånd for kommunerna. RST:s
styrelse har beslutat att avveckla bolagets engagemang i VUAB så snart
lämpligt tillfälle ges. I det av RST helägda dotterbolaget PT Pavement
Technology Pty bedrivs for närvarande ingen verksamhet.
38
SLAB:s verksamhet bör även fortsättningsvis bedrivas i
bolagsform för att ge väginvesteringarna i Stockholm en för
staten som helhet så förmånlig finansiering som möjligt.
Bolaget bör ha en nära koppling till Vägverket.
Rödöbron AB:s verksamhet bör vara oförändrad då den
nuvarande konstruktionen är en förutsättning för projektets
överlevnad och övriga intressenters medverkan.
SweRoads verksamhet bör bedrivas i bolagsform. Det bör ha
en organisatorisk koppling till Vägverket då det dels öppnar
upp vissa marknader för bolaget dels ger en ökad legitimitet
till bolagets verksamhet.
Vägverket skall under år 1994 redovisa en plan för hur Väg-
verkets ägandeengagemang i RST successivt kan minskas.
Hänsyn skall tas till pågående utvecklingsarbete, god affärs-
mässighet i genomförandet, övriga delägares intressen samt
framväxten av en fungerande marknad med konkurrens. För
att underlätta en rationell omstrukturering bör därför rege-
ringen bemyndigas att avyttra aktier i RST.
Regeringen kommer att ge Vägverket i uppdrag att inkomma
med de förslag till ändringar av bolagsordningarna för Väg-
verkets bolag som är nödvändiga till följd av regeringens för-
slag. I uppdraget kommer en översyn av Vägverkets samtliga
bolag att ingå.
Kommitténs förslag: Kommittén föreslog att ett nytt dotterbolag,
Vägkredit AB, bildas vars uppgift skall vara att förvalta aktier och
tillvarata ägarintressen i de projektfinansieringsbolag som är knutna till
Vägverket. Vidare föreslog kommittén att Vägverket skulle inkomma
med ett förslag på hur verksamheten i RST borde omstruktureras samt
att RST:s aktier borde förvaltas av Väginvest. I övrigt överensstämmer
kommitténs förslag med regeringens förslag.
Hearingen: Vägverket anser att det inte föreligger några sakskäl för
att ompröva SweRoads, SLAB:s och Rödöbrons verksamheter och
ägande samt att verket bör kvarstå som ägare för RST då det är för
tidigt att bryta samarbetet med övriga aktörer. Beträffande utvecklings-
projekt bör Vägverket ges möjlighet att inträda som delägare i ett pro-
jekt i bolagsform. Vidare bör Vägverket, genom Väginvest, ges ett
fullständigt ägaransvar och handlingsfrihet för kommersiellt inriktade
hel- och delägda dotter- och intressebolag. RRV anser att staten bör
överväga möjligheterna att skapa tillräcklig insyn och kontroll i bolagen
genom att t.ex. utnyttja befintliga konsortialavtal.
Skälen för regeringens förslag: Skälen till att driva bolagsverksam-
het inom Vägverket är att det från Vägverkets utgångspunkter är viktigt
Prop. 1993/94:180
39
att de nya idéer och tekniker som utvecklas inom verket kan kommer- Prop. 1993/94:180
sialiseras. Detta inte enbart för att få tillbaka nedlagda utvecklingskost-
nader utan också for att etablera en fungerande marknad för de pro-
dukter och tjänster som den egna organisationen behöver handla upp.
Det ligger dock inte i Vägverkets intresse att inom verket bedriva verk-
samhet som har affärsmässiga förutsättningar. Verksamhet som är knu-
ten till verket och som har sitt ursprung i kunnande och utveckling inom
verket bör i den mån den är kommersiellt gångbar bolagiseras. Detta
under förutsättning att den bedöms ha möjligheter att överleva i bolags-
form.
Ett annat skäl för att välja bolagsformen för viss verksamhet, framför
att bedriva den inom verket, är om verksamheten bedrivs i konkurrens
med privata företag. Genom bolagsformen klargörs verksamhetens
affärsmässiga status och risken för att verksamheten subventioneras med
statliga medel, utan att detta öppet redovisas, undanröjs.
En gemensam förutsättning för samtliga bolag som bedrivs i anslut-
ning till Vägverket bör vara att den verksamhet som bedrivs inom bola-
gen skall vara tydligt avgränsad från Vägverkets ordinarie verksamhet
samtidigt som den bidrar till att uppfylla verkets övergripande mål och
uppgifter. Finns inte denna koppling skall Vägverkets engagemang i
bolagen avvecklas.
Det är också av yttersta vikt att det risktagande som är förenat med
en bolagsverksamhet är tydligt och att detta risktagande är mycket
begränsat. Går inte risktagandet att begränsa bör bolagsverksamheten
inte bedrivas i anslutning till Vägverket.
Vidare bör den verksamhet som skall kunna bedrivas i bolagsform
med staten som hel- eller delägare ha en affärsidé som kan ge ett till-
räckligt överskott för finansiering och fortsatt utveckling av verksam-
heten.
Bolaget måste också kunna bedrivas och överleva under samma förut-
sättningar som ett privat bolag i samma bransch. Vidare är det ett vä-
sentligt krav att bolaget har fler uppdragsgivare än Vägverket.
Genom en bolagisering uppnås, då det gäller styrningen, en renodling
och avgränsning av verksamheten beträffande redovisning, resurser
samt ansvar och befogenheter. En sådan avgränsning är viktig inte
minst för att bedöma en verksamhets affärsmässiga förutsättningar och
utveckling.
Frågan om avgränsning av verksamheten kan ses som ett av huvud-
motiven för att bedriva väg- och brofinansieringsprojekt i bolagsform.
Genom att bolagisera dessa projekt är det lättare för utomstående att
försäkra sig om att staten inte subventionerar vägar och broar som skall
finansieras med avgifter. Detta gäller naturligtvis under förutsättning att
de eventuella statsgarantier som har ställts ut för projektet inte löses ut.
I de projektfinansieringsbolag som hittills har bildats tillsammans med
intressenter som inte tillhör den statliga sfären har naturligtvis bolags-
formen varit en förutsättning för ett delat engagemang och ägarskap.
Då det gäller bolag som utvecklar en teknik eller ett kunnande som
ursprungligen tagits fram inom verket anser regeringen att det skall 40
läggas fast mycket bestämda och strikta regler för Vägverkets eventuella
engagemang i sådana bolag. Utgångspunkten skall alltid vara att staten Prop. 1993/94:180
skall avveckla sitt ägande och sitt engagemang i den här typen av ut-
vecklingsbolag.
Vägverket bör driva utvecklingen av en idé eller en teknik så långt
att det är möjligt att göra en affärsmässig kalkyl över projektet som
visar om idén är kommersiellt möjlig. Om så är fallet och ett bolag har
bildats för projektet bör Vägverket avsluta sitt engagemang i detta
snarast.
Innan ett bolag bildas är det mycket viktigt att utvecklingsprojektet
utsätts for en genomgripande kommersiell granskning i syfte att bl.a.
säkerställa att projektet har tillräckliga affärsmässiga förutsättningar.
Inget projekt inom Vägverket skall bolagiseras utan att det finns en eller
flera utomstående delägare som är intressserade av att driva projektet
vidare. I samband med att ett nytt utvecklingsbolag bildas bör formerna
för Vägverkets engagemang i bolaget klarläggas. Vägverket bör vid
denna tidpunkt överväga och sätta upp mål för verkets engagemang i
bolaget. Vägverkets engagemang i ett bolag bör endast omfatta perioden
fram till den tidpunkt då idén är kommersiellt möjlig att avyttra.
Regeringen erinrar i sammanhanget om att riksdagens bemyndigande
krävs för Vägverket för att starta bolag.
Regeringens principiella inställning är, som tidigare nämnts, att
statlig verksamhet inte skall bedrivas i bolag som organisatoriskt ligger
under en myndighet om det inte finns särskilda skäl som talar för detta.
När det gäller vissa av Vägverkets dotter- och intressebolag finns det
dock särskilda skäl för att dessa skall ligga kvar under Vägverket.
Vi återkommer till dessa skäl i de förslag beträffande de olika bola-
gen som lämnas nedan och som görs mot bakgrund av regeringens nu
redovisade generella överväganden.
- SLAB
En av de grundläggande tankarna med SLAB var att bolaget självt
skulle disponera de intäktsströmmar som kom från bilavgifter i samband
med genomförandet av Dennispaketet.
Dessa avgifter betraktas i dag som en skatt (vägtull) och kommer
efter en uppbörd hos Vägverket att levereras in till staten. Vägverket
kommer därefter att erhålla anslag som motsvarar vägavgifterna och
med hjälp av dessa skall verket svara för återbetalningen av de lån som
SLAB tagit upp och vidareförmedlat till Vägverket för att finansiera de
i Dennisöverenskommelsen beslutade väginvesteringarna.
Det främsta argumentet för att i dag bedriva SLAB:s verksamhet i
bolagsform är bedömningen att denna organisationsform ger bättre
förutsättningar att erhålla fördelaktiga lånevillkor på marknaden. Ett
bolag som bildats för ett speciellt infrastrukturelit projekt bedöms av
Riksgäldskontoret ha möjligheter att attrahera andra långivare än de
som normalt lånar ut pengar till Riksgäldskontoret. Bolagsformen ger
också möjligheter till andra löptider på lånen än vad som är brukligt vid 41
statlig upplåning.
Även möjligheten att särredovisa, avgränsa och följa upp projektet Prop. 1993/94:180
blir bättre när det bedrivs i bolagsform. Det blir lättare att försäkra sig
om att projektet inte till någon del finansieras och bekostas med medel
som är avsatta för andra uppgifter inom Vägverket eller att vägtullama
används till andra ändamål än vad som är överenskommet i Dennisupp-
görelsen.
Sammantaget talar möjligheten till förmånligare finansiering och en
bättre avgränsning av verksamheten för att SLAB bör ha en stark kopp-
ling till Vägverket.
- Rödöbron AB
Rödöbron AB har en annan situation än SLAB. Dels handlar det här om
ett minoritetsägande från statens sida, dels är det en ny bro för vilken
bolaget självt disponerar de avgifter som tas upp inom ramen för pro-
jektet. Det statliga åtagandet omfattar i detta projekt inte garantier för
de lån som bolaget har tagit upp.
Bolagsformen är här en absolut förutsättning för det regionala enga-
gemanget i projektet. Enligt regeringens uppfattning är det naturligt att
Vägverket deltar i den här typen av projekt.
- SweRoad
SweRoad har tillkommit för att ge Sverige möjlighet att exportera
främst det organisatoriska kunnande som finns inom vägsektom.
Enligt kommitténs bedömning har verksamheten inom SweRoad
utvecklats på ett tillfredsställande sätt. Bolaget är i dag en mogen orga-
nisation med goda affärsförutsättningar. Regeringen delar kommitténs
bedömning.
Mot bakgrund av den utveckling och det resultat som SweRoad hit-
tills har uppvisat finns det därför inte någon anledning att överväga en
annan konstruktion eller ett alternativt huvudmannaskap för bolaget. För
SweRoads fortsatta överlevnad är det helt nödvändigt att ha en nära
koppling till Vägverket. Dels öppnar en sådan koppling upp vissa mark-
nader för bolaget, dels ger det en ökad legitimitet till bolagets verk-
samhet. Rekryteringen av personal från Vägverket underlättas också
betydligt av det faktum att SweRoad är ett dotterdotterbolag till verket
via ägandet av Väginvest.
I de generella övervägandena ovan har regeringen dock anfört att ett
bolag som ägs av staten bör arbeta under affärsmässiga förhållanden
och ha förutsättningar som liknar ett privat bolag i samma bransch.
Därmed borde det också finnas intresse för andra intressenter att delta i
SweRoads verksamhet. Vägverket bör därför överväga ett breddat
ägande i SweRoad.
Om verksamhetsidén för SweRoad inte ändras kommer det inte att
uppstå något nytt behov av kapital i bolagets verksamhet. Detta påståen- 42
de baseras på det faktum att utvecklingen för bolaget har varit stabil
över en längre period och att man i dag har mycket väl upparbetade Prop. 1993/94:180
kanaler gentemot uppdragsgivarna på sin marknad. Det finns heller
ingenting som tyder på att omfattningen av uppdragen på denna mark-
nad skulle minska under den närmaste framtiden.
- RST
Som vi tidigare anfört är det mycket viktigt att en utvecklingsidé som är
etablerad i form av ett projekt, innan den ombildas till bolag, utsätts för
en genomgripande kommersiell granskning.
Vid överväganden om RST måste naturligtvis hänsyn tas till att Väg-
verket via SweRoad endast äger 40 % av bolaget.
Den mätverksamhet som RST utför för Vägverket utgör underlag för
bl.a. resursfördelning och åtgärdsval inom väghållningen men har också
betydelse för hela beställarverksamheten.
Mot bakgrund av den beskrivning av RST som gjorts tidigare finns
det dock skäl att anpassa bolagets struktur, i synnerhet vad gäller den
internationella delen. Bl.a. kan ifrågasättas om det ligger i Vägverkets
intresse att Vägverket skall förvalta statens andelar i ett bolag som
bedriver affärsverksamhet på så avlägsna marknader som det här är
fråga om. Risken i dessa verksamheter måste ställas mot möjligheterna
att få tillbaka nedlagda utvecklingskostnader. Det förhållandevis stora
antalet helägda dotterbolag inom RST-koncemen kan också ifrågasättas.
Enligt vår bedömning bör de generella regler för utvecklingsbolag
som vi har redovisat tidigare även gälla för RST:s nuvarande verksam-
het. Regeringen avser därför att uppdra åt Vägverket att under år 1994
redovisa en plan för hur statens ägarengagemang i RST successivt kan
minskas. Regeringen bör dock redan nu bemyndigas avyttra statens
aktier i RST.
Med anledning av regeringens förslag om en minskning av statens
engagemang i RST vidtar inte regeringen någon åtgärd med anledning
av kommitténs förslag om att RST:s aktier bör förvaltas av Väginvest i
stället för av SweRoad.
- Väginvest
Väginvests verksamhet bör, som hittills, bedrivas som ett holdingbolag
med viss utredningsverksamhet. Väginvest bör ha en styrelse med ex-
terna inslag som kan bidra med affärsmässig erfarenhet och med kom-
petens och erfarenhet vad gäller projektutveckling. Regeringen bör utse
styrelseordförande i Väginvest. Kommitténs förslag om att bilda ett
särskilt holdingbolag, Vägkredit AB, anser regeringen inte är i enlighet
med regeringens generella principer och det finns inte heller skäl att
föreslå ett undantag.
Regeringen kommer att ge Vägverket i uppdrag att inkomma med de
förslag till ändringar av bolagsordningarna för Vägverkets bolag som är 43
nödvändiga till följd av regeringens förslag. I uppdraget kommer en
översyn av Vägverkets samtliga bolag att ingå bl.a. i syfte att utnyttja Prop. 1993/94:180
befintliga möjligheter för insyn och kontroll.
Regeringen har tidigare redogjort för hur arbetet inom Vägverket bör
bedrivas fram till dess att produktionsdivisionen bolagiseras den 1 janu-
ari 1996. Detta arbete kan sammanfattas i följande punkter:
- produktionsdivisionen skall fullfölja sitt effektiviseringsprogram och
stärka sitt marknads- och affärskunnande så att en bolagisering av
divisionen kan genomföras per den 1 januari 1996,
- väg- och trafikdivisionen skall genomföra ett effektiviseringsprogram
och stärka sin beställarkompetens så att effektiv upphandling kan ske
av det samlade behovet av väghållningstjänster och produkter med
utgångspunkt i uppfyllandet av de trafikpolitiska målen,
- Vägverkets generaldirektör ges det samlade ansvaret för att i samråd
med sin styrelse genomföra dessa åtgärder.
Arbetet med att förbereda bolagiseringen skall löpande rapporteras
till regeringen. Detta för att regeringen skall kunna följa arbetet och in-
formera riksdagen om den förändringsprocess som pågår.
Regeringen avser sammanfattningsvis att även ge Vägverket följande
uppdrag:
- Vägverket skall komma in med en inventering av de uppgifter som
måste lösas innan en bolagisering kan genomföras samt utarbeta en
plan för hur arbetet skall genomföras och när de olika delmomenten
skall vara klara. Denna plan bör bl.a. inkludera
* de ekonomiska och finansiella momenten
* avgränsningsffågor
* hur och i vilken takt neddragningen av personalresurser skall
genomföras
* hur miljö- och trafiksäkerhetsaspekter tillvaratas.
- Vägverket skall redovisa förutsättningarna för och möjliga kon-
sekvenser av ett utvidgat bemyndigande för verksamhetsområdet.
- Vägverket skall med utgångspunkt från behovet av väghållning inom
totalförsvaret lämna förslag till regeringen om hur detta praktiskt och
organisatoriskt bör lösas i en situation då produktionsdivisionen
bolagiseras. Härvid bör också beaktas hur driftvämsarbetet skall
organiseras i framtiden.
44
- Vägverket skall för regeringen redovisa förslag till förändringar av Prop. 1993/94:180
bolagsordningarna för Vägverkets bolag.
- Vägverket skall under år 1994 presentera en plan för regeringen över
hur statens ägarengagemang i RST kan minskas.
Vägverket bör vid följande tillfallen rapportera till regeringen om det
arbete som fullföljts och om de problem som återstår att lösa: den
1 september 1994, den 1 februari 1995 och den 1 juni 1995.
I 1993 års budgetproposition redovisades regeringens överväganden om
en bolagisering av Banverkets industridivision. Med anledning härav har
en arbetsgrupp under året arbetat med att föreslå nödvändiga åtgärder
och förslag inför en bolagisering av industridivisionen samt redovisa
konsekvenserna av dessa.
Arbetsgruppen kommer att arbeta vidare med vissa frågor och rege-
ringen avser att senare återkomma till riksdagen med ställningstagande
i denna fråga.
45
Konkurrens inom ett område anses allmänt leda till en effektivare
verksamhet och högre produktivitetsutveckling. Detta var en av ut-
gångspunkterna när riksdagen efter förslag från regeringen år 1993
beslutade att Vägverkets produktionsverksamhet successivt skall konkur-
rensutsättas och att verksamheten skall bolagiseras.
Flera förutsättningar måste uppfyllas för att det skall gå att genom-
föra en bolagisering av Vägverkets produktionsverksamhet. De pro-
blemområden som i dag kan identifieras rör i allt väsentligt drift- och
underhållsverksamheten. Verkets beställarkompetens och metoderna för
upphandling av väghållningstjänster samt uppföljning och kontroll av
denna verksamhet måste utvecklas så att målen för trafiksäkerhet och
miljö kan säkerställas. En annan förutsättning för att produktionsverk-
samheten skall kunna bolagiseras är att marknaden för väghållnings-
ijänster fungerar tillfredsställande. Vidare måste formerna för samver-
kan, mellan Vägverkets myndighetsutövning och fristående entreprenö-
rer som utför väghållningstjänster, utvecklas.
Det är enligt vår uppfattning möjligt att uppfylla de förutsättningar
och lösa de problem som vi angivit ovan. Vägverkets produktionsdivi-
sion bör därför bolagiseras den 1 januari 1996. Tidpunkten möjliggör en
utveckling av Vägverkets beställarkompetens vilket kommer att bidra till
en fungerande marknad for upphandling av väghållningstjänster. Under
tiden fram till den 1 januari 1996 skall det rationaliserings- och effekti-
viseringsarbete som for närvarande pågår inom produktionsdivisionen
intensifieras. Målet är att en fullständig resursanpassning skall vara
genomförd före den 1 januari 1996. Divisionen bör bolagiseras som en
sammanhållen enhet.
Vår uppfattning är vidare att de beslut om konkurrensutsättning av
Vägverkets produktionsverksamhet som riksdag och regering redan har
fattat kommer att få en helt avgörande betydelse för verksamhetens
fortsatta utveckling. Genom konkurrensutsättningen kommer organisa-
tionen att tvingas anpassa sig till de förhållanden som råder på anlägg-
ningsmarknaden i stort. Detta kommer bl.a. att leda till en anpassning
av resurser och kostnader inom produktionsdivisionen.
För att det nybildade bolaget långsiktigt skall kunna överleva måste
det förutom genomförandet av den interna resursanpassningen även ges
rimliga övergångsförutsättningar. En del i detta är att bolaget, med
avsteg från de principer som tidigare lagts fast av riksdag och regering,
endast bör ta över den del av pensionsskulden som avser den personal
som vid bolagiseringstillfället är aktiv i bolaget. Vidare bör regeringen
överväga att ge divisionen möjlighet att under perioden fram till bolagi-
seringen utöka sitt verksamhetsområde. Detta är nödvändigt för att
divisionen skall kunna ta sig in på nya marknader och därigenom
minska sitt beroende av Vägverket. Det utökade verksamhetsområdet är
Prop. 1993/94:180
Bilaga 1
46
i vårt förslag mycket klart avgränsat i syfte att begränsa de risker som
är förenade med att gå in på nya marknader.
Det är i dagsläget, enligt vår uppfattning, för tidigt att uttala sig om
en lämplig framtida huvudman för produktionsbolaget. Produktions-
divisionens utveckling fram till år 1996 kan enligt vår bedömning bli
sådan att en privatisering av verksamheten är att föredra.
Det kan vidare enligt vår mening bli aktuellt att i samband med en
bolagisering undersöka möjligheterna till samgående med andra aktörer
på marknaden som kan tillföra kompetens, erfarenhet och övriga resur-
ser inom verksamhetsområden som i dag inte finns inom produktions-
divisionen. Ett samgående kan därigenom möjliggöra att divisionen kan
agera på en bredare marknad.
I vårt uppdrag har även ingått en översyn av den del av Vägverkets
verksamhet som i dag bedrivs i bolagsform. Översynen har inte inklude-
rat den verksamhet som bedrivs i Svensk-Danska broförbindelsen
SVEDAB Aktiebolag. Den verksamhet som vi har ägnat oss åt kan
delas in i tre områden. Inom Vägverkets Investerings Aktiebolag
Väginvest (Väginvest) bedrivs finansiell verksamhet i anslutning till av-
giftsfinansierade väg- och broprojekt. Swedish National Road Consul-
ting AB (SweRoad) exporterar kunnande inom vägsektom och inom
bolaget Road Survey Technology Sweden AB (RST) bedrivs teknisk
utvecklingsverksamhet.
Våra förslag vad gäller bolagsverksamheten innebär att den organisa-
toriska strukturen renodlas med utgångspunkt från de tre verksamhets-
områden som beskrivits ovan. Väginvest bör vara ett holdingbolag för
de tre verksamhetsgrenarna och ett nytt bolag, Vägkredit AB, bör in-
rättas. Vägkredit AB, som blir ett av bolagen under Väginvest, skall i
sin tur vara moderbolag för de projektfinansieringsbolag som finns i
dag. SweRoad och RST läggs i vårt förslag direkt under Väginvest.
Den föreslagna organisationen innebär att Väginvest får det samlade
ansvaret för den övergripande affärsmässiga utvecklingen inom de olika
verksamhetsgrenarna.
Vi lämnar vidare förslag till generella regler som bör gälla vid bola-
gisering och utförsäljning av utvecklingsverksamhet som har sitt ur-
sprung i Vägverket. Förslagen innebär i korthet att inga projekt får
bolagiseras utan att det finns en eller flera utomstående delägare som
bidrar med minst samma insats i form av riskkapital och andra resurser
som Vägverket. Detta förfarande kommer att leda till att de olika pro-
jekten utsätts för en kommersiell granskning som, så långt det är möj-
ligt, säkerställer att projektet har sådana affärsmässiga förutsättningar
att det kan överleva på egna meriter. I samband med att ett nytt utveck-
lingsbolag bildas skall formerna för Vägverkets långsiktiga engagemang
i bolaget klarläggas. Verket skall överväga och sätta upp mål för under
hur lång tid man har för avsikt att vara engagerad i verksamheten.
Dessa generella regler för utvecklingsbolag bör i tillämpliga delar
även gälla för det nuvarande utvecklingsbolaget RST.
Kommittén har övervägt möjligheten att föreslå regeringen att begära
ett generellt bemyndigande från riksdagen avseende Vägverkets rätt att
bilda utvecklingsbolag. Vi har dock funnit att behovet av nya utveck-
Prop. 1993/94:180
Bilaga 1
lingsbolag kommer att vara begränsat under den närmaste tiden och att Prop. 1993/94:180
det därför inte bör vara något problem att inhämta riksdagens godkän-
nande i varje enskilt fall.
48
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 10 mars 1994
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden
B. Westerberg, Friggebo, Laurén, Hörnlund, Olsson, Dinkelspiel,
Thurdin, Hellsvik, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren,
Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Odell
Regeringen beslutar proposition 1993/94:180 Bolagisering av
Vägverkets produktionsverksamhet m.m.
49
gotab 46245, Stockholm 1994