Beredskapslagring av olja för krigssituationer
Prop.
1993/94:141
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.
Stockholm den 17 februari 1994
Carl Bildt
Per Westerberg
(Näringsdepartementet)
I propositionen läggs fram förslag om den fortsatta civila beredskapslag-
ringen av olja för krigssituationer. Med hänsyn till de planeringsförut-
sättningar som gäller efter 1992 års totalförsvarsbeslut minskar behovet
av sådan lagring kraftigt. Det föreslås att de statliga lagren hos Närings-
och teknikutvecklingsverket (NUTEK) avvecklas helt senast år 1999 och
att i stället lager byggs upp i näringslivet med början andra halvåret
1996. Därigenom integreras lagringen för krigssituationer med lagringen
för s.k. fredskriser och den övriga kommersiella lagringen av oljeproduk-
ter hos företagen.
Det föreslås att avvecklingen av den nuvarande statliga lagringen
genomförs av en särskild organisation i myndighetsform. Den nya
myndigheten inrättas enligt förslaget den 1 juli 1994.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 141
Prop. 1993/94:141
1 Förslag till riksdagsbeslut.........................3
2 Ärendet och dess beredning........................3
3 Bakgrund ...................................4
3.1 Nuvarande beredskapslagring av olja................4
3.2 Allmänna planeringsförutsättningar.................5
4 Lagerbehov..................................6
5 Uppgiftsfördelning och struktur för lagringen.............9
6 Finansiering ................................10
7 Avveckling av de statliga lagren....................12
7.1 Riktlinjer för avvecklingen .....................12
7.2 Organisation för avvecklingen ...................14
7.3 Utförsäljning av olja.........................15
8 Anslagsfrågor för budgetåret 1994/95 ................ 15
Bilaga 1993 års oljelagringsutrednings sammanfattning
av delbetänkandet Beredskapslagring
av olja (SOU 1993:87)................... 18
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 17 februari 1994 ............................ 26
Regeringen föreslår att riksdagen
Prop. 1993/94:141
1. godkänner det som regeringen förordar om grunder för beräkningen
av behovet av beredskapslagring av olja för krigssituationer (avsnitt
4),
2. godkänner det som regeringen förordar om fördelningen av
uppgifter i fråga om beredskapslagringen (avsnitt 5),
3. godkänner de riktlinjer som regeringen förordar för avveckling av
de statliga beredskapslagren av olja för krigssituationer (avsnitt 7.1),
4. godkänner att en ny myndighet för avveckling av de statliga
beredskapslagren av olja för krigssituationer inrättas den 1 juli 1994
(avsnitt 7.2),
5. bemyndigar regeringen att utförsälja olja ur de statliga
beredskapslagren i enlighet med vad regeringen förordar (avsnitt
7.3),
6. till Beredskapslagring av olja: Förvaltningskostnader för budgetåret
1994/95 anvisar ett ramanslag på 73 500 000 kr,
7. till Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader för budgetåret
1994/95 anvisar ett förslagsanslag på 220 000 000 kr.
Genom 1992 års försvarsbeslut ändrades förutsättningarna för planeringen
inom totalförsvaret i väsentliga avseenden. Detta gällde för såväl
försvarsmakten som totalförsvarets civila del. I denna ingår bl.a.
funktionen Energiförsöijning, där insatserna under lång tid har haft sin
tyngdpunkt på åtgärder for att trygga beredskapen på oljeområdet genom
lagring av olja.
I samband med försvarsbeslutet fastställdes vissa riktlinjer för
beredskapslagringen av olja för krigssituationer (prop. 1991/92:102 kap.
11, bet. 1991/92:FöU12, rskr. 1991/92:337). Staten skulle även
fortsättningsvis svara för denna lagring. Mot bakgrund av ändrade
antaganden om krisers och krigs karaktär kunde dock beredskapslagret
minskas. Vidare beslöts i princip en ändrad struktur för lagringen.
Beslutet innebar att lagring i särskilda statliga anläggningar skulle ersättas
med ett system som byggde i huvudsak på lagring hos oljehandeln och
i distributionsledet. Slutlig ställning togs emellertid varken till lagemivån
eller till lagringens struktur.
Närings- och teknikutvecklings verket (NUTEK) lade i oktober 1992
1* Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 141
fram en plan för utförsäljning av olja från de statliga beredskapslagren Prop. 1993/94:141
och ett förslag till omstrukturering av den statliga lagringen. Redan
tidigare hade Riksrevisionsverket (RRV) som ett led i sin förvaltnings-
revision av statliga myndigheter redovisat en granskning av NUTEK:s
verksamhet på området.
Regeringen bemyndigade den 18 februari 1993 chefen för Närings-
departementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en
översyn av beredskapslagringen av olja och kol. Utredaren skulle enligt
direktiven (dir. 1993:18) i en första etapp redovisa förslag i fråga om
kraven på lagring för krigssituationer, inklusive kostnader och tidsplan
för att omstrukturera nuvarande system. I en senare etapp skulle
redovisas förslag om bl.a. finansiering, lagstiftning, lagring av bränslen
för elproduktion och konsekvenser av ett medlemskap i EU.
Utredaren - 1993 års oljelagringsutredning (OLU) - redovisade i
september 1993 den första etappen av sitt arbete i delbetänkandet
Beredskapslagring av olja (SOU 1993:87). OLU:s sammanfattning av
betänkandet finns i bilaga.
Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissytt-
randena finns tillgänglig i Näringsdepartementet (dnr 1879/93).
Regeringen har den 3 februari 1994 beslutat om tilläggsdirektiv till
OLU avseende vissa frågor som ingår i utredningens andra arbetsetapp
(dir. 1994:9). Uppdraget i sin helhet skall redovisas senast den 30 juni
1994.
Beredskapslagringen av olja i Sverige är av principiellt två slag,
krigslagring och fredskrislagring. Krigslagringen tar sikte på situationer
då landet vid en stormaktskonflikt i Europa antingen har blivit indraget
i krig eller står neutralt. Fredskrislagringen tar sikte på allvarliga
störningar i oljeförsörjningen som uppstår utan samband med krig eller
krigsrisk i vår nära omvärld.
Lagring för krigssituationer infördes redan före andra världskriget.
Lagring för fredskriser tillkom med anledning av oljekrisen år
1973 - 1974. Kort därefter anslöt sig Sverige tillsammans med flertalet
andra OECD-länder till avtalet om ett Internationellt energiprogram, IEP-
avtalet (prop. 1975:42, bet. 1975:NU29, rskr. 1975:180). Avtalet
innehåller bestämmelser om bl.a. samordnade åtgärder för att möta
oljeförsöijningskriser. Genom avtalet har de anslutna länderna åtagit sig
att hålla beredskapslager av olja motsvarande 90 dagars nettoimport. Vid
en kris skall länderna vidta åtgärder för att begränsa oljekonsumtionen.
De skall också enligt avtalet medverka till ett system för fördelning av
tillgänglig olja.
Lagringen för krigssituationer och lagringen för fredskriser utgör i
huvudsak skilda system. Krigslagringen omfattas av totalförsvarsplane-
ringen och styrs av de förutsättningar i fråga om bl.a. krisers och krigs Prop. 1993/94:141
förlopp med därav följande krav på uthållighet som gäller för denna
planering. Fredskrislagringen baseras däremot på Sveriges åtaganden
enligt IEP-avtalet och utgör inte en åtgärd inom ramen för totalförsvaret.
Från böijan var oljehandeln och vissa storförbrukare skyldiga enligt
lag att svara för merparten av lagringen av oljeprodukter, med visst
finansieringsstöd från staten. Lagringen var då avsedd för avspärrning
och krig. När lagringen för fredskriser infördes år 1974 tog staten
ansvaret för denna lagring. Genom 1987 års totalförsvarsbeslut (prop.
1986/87:95 bil. 12, bet. 1986/87:FöUU, rskr. 1986/87:310) kastades
ansvarsfördelningen om så att staten övertog ansvaret för krigslagringen
medan de lagringsskyldiga företagen skulle svara för fredskrislagringen.
Sedan år 1987 bedriver staten den civila beredskapslagringen av olja
för krigssituationer i myndighetsform. I systemet ingår ett stort antal
anläggningar. Många av dem har byggts med hänsyn till särskilda krav
på lokalisering och skydd. De civila beredskapslagren är avsedda också
för huvuddelen av försvarsmaktens krigsbehov av drivmedel för fordon,
medan försvarsmakten har hand om den militära drivmedelslagringen i
övrigt.
Fredskrislagren ingår i fysisk mening i de lagringsskyldiga företagens
kommersiella lagerhållning. Staten utövar med stöd av lagen (1984:1049)
om beredskapslagring av olja och kol tillsyn över att lagren når upp till
den nivå som krävs för att Sveriges åtaganden enligt IEP-avtalet skall
uppfyllas.
Det finns vissa undantag från den angivna ansvarsfördelningen. Staten
svarar för den samlade lagringen av flygdrivmedel. Vidare skall sådana
lagringsskyldiga som driver värmeverk eller kraftvärmeverk svara för att
lagra olja för sina anläggningars behov även i krig. Samma gäller för
vissa innehavare av gasturbiner och oljekondensverk för elproduktion.
Den statliga civila krigslagringen sköts huvudsakligen av NUTEK och
finansieras med anslag på statsbudgeten. För driften av NUTEK:s lager
finns en särskild regional organisation.T ill detta kommer s.k. särskild
lagring som vissa statliga myndigheter m.fl. har ålagts genom beslut av
regeringen.
Användningen av oljeprodukter i Sverige har minskat starkt under de
två senaste decennierna. Detta gäller särskilt beträffande eldningsoljorna.
År 1992 uppgick den totala oljeanvändningen till 15,8 miljoner m3, varav
5,9 miljoner m3 motorbensin och 3 miljoner m3 dieselolja.
Fredskrislagren uppgår för närvarande till omkring 4 miljoner m3. Hos
oljehandeln och storförbrukare finns därutöver kommersiella lager på 1
ä 2 miljoner m3, huvudsakligen i form av tjock eldningsolja. Krigslagrens
storlek redovisas inte öppet.
Som en följd av 1992 års försvarsbeslut har delvis nya planeringsförut-
sättningar införts för totalförsvaret. Dessa innebär bl.a. att totalförsvaret
skall kunna efter kort förvarning möta ett angrepp där angriparen antas
kunna sätta in endast begränsade styrkor (strategiskt överfall). Kraven på
totalförsvarets förmåga att möta ett väpnat angrepp i större skala utgår
från att angreppet sätts in i en huvudriktning, antingen över landgräns
eller över kust. Eftersom ett sådant angrepp förutsätter förberedelser som
kan observeras av oss behöver kraven på förmåga att möta angreppet
tillgodoses fullt ut endast efter något års komplettering av utrustning och
utbildning (återtagning). En sådan återtagning skall kunna genomföras
under en tilltagande internationell kris.
Om Sverige anfalls (krigsfallet) eller om Sverige är neutralt vid krig
i vår nära omvärld (neutralitets fallet) skall inte någon utrikeshandel
förutsättas. Vidare ställs nu lägre krav än tidigare på uthållighet i ett
krigsskede.
Inom den civila delen av totalförsvaret skall planeringen i högre grad
än tidigare inriktas på stöd till försvarsmakten. Detta stöd skall i första
hand syfta till att mobilisering och krigsorganisering kan genomföras
snabbt och säkert så att försvarsmaktens omedelbara stridsförmåga
säkerställs.
Prop. 1993/94:141
Regeringens förslag: Beredskaplagringen av olja för krigssituatio-
ner anpassas till de planeringsförutsättningar för totalförsvaret som
nu gäller, vilket får till följd att lagren minskas kraftigt. Liksom
hittills skall fredskrislagren kunna tas i anspråk i viss utsträckning
också i säkerhetspolitiska kriser. Benämningen fredskris ersätts
med oljekris.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar eller lämnar utan
invändningar OLU:s uppfattning om behovet av lager för krigssituationer
och dimensioneringen av lagren. NUTEK gör dock förbehållet att nivån
på risktagandet borde ha uttryckts klarare. OLU:s förslag innehåller
enligt NUTEK inga säkerhetsmarginaler av något slag. Vidare påpekas
att OLU har förutsatt att det finns betydande kommersiella tillgångar
inom landet vid inledningen till ett krig, vilket enligt NUTEK också är
nödvändigt for att systemet för transporter och distribution skall fungera.
Några remissinstanser instämmer i ett särskilt yttrande till OLU:s
betänkande av företrädare för vissa organisationer inom näringslivet, där
det hävdas att fredskrislagren om ca 25 % av landets totala årsför-
brukning av olja mer än väl täcker de beräknade behoven för neutralitet
eller krig. Svenska Petroleum Institutet (SPI) anser att OLU hade kunnat
föreslå att de särskilda krigslagren skall avvecklas helt. Också Sveriges
Industriförbund instämmer i det särskilda yttrandet.
Skälen för regeringens förslag: De allmänna planeringsförut-
sättningar som har angivits i avsnitt 3.2 är styrande för verksamheten Prop. 1993/94:141
inom hela totalförsvaret. De har också varit utgångspunkten för OLU:s
beräkningar av behovet av oljelager för krigssituationer. Dessutom har
OLU gjort vissa specifika antaganden om förutsättningarna på oljebered-
skapens område. Ett sådant antagande är att de lager motsvarande 90
dagars nettoimport som Sverige enligt IEP-avtalet är skyldigt att
hålla - fredskrislagren - till viss del kan räknas som tillgång också i
säkerhetspolitiska kriser. Vidare antas att importen av olja kan fortgå
under ett krisskede, dock med en kraftig minskning om krisen övergår
i en krigshotande fas. Någon återtagning under krisskedet i form av
oljeimport för lageruppbyggnad antas inte kunna ske. Skälet för detta är
främst att det bedöms svårt att i kriser anskaffa olja i större utsträckning
än vad som behövs för en nedskuren löpande förbrukning.
Dimensioneringen av lagren bör enligt OLU grundas på behoven vid
anfall i en huvudriktning, alternativt neutralitet. Lager för dessa fall
måste finnas inom landet redan vid inledningen av det krisskede som
antas föregå kriget, eftersom återtagning under krisen inte kan förutsättas
vara genomförbar. Vid strategiskt överfall är däremot förbrukningen av
olja enligt OLU liten, varför det inte behövs några beredskapslager
utanför försvarsmakten för att detta fall skall kunna klaras.
Vid sina beräkningar av lagringsbehoven för krigssituationer har OLU
utgått från de tillgångar av olja som finns inom näringslivet vid krisens
början, dvs. fredskrislagren och eventuella ytterligare kommersiella
lager. Vissa antaganden har gjorts om import och förbrukning under
krisens förlopp. Beträffande förbrukningen grundas OLU:s antaganden
på detaljerade branschvisa beräkningar av Överstyrelsen för civil
beredskap (ÖCB) av behovet av varor och tjänster i skilda kris- och
krigssituationer. Försvarsmakten har lämnat motsvarande underlag om de
behov av drivmedel som skall täckas från de civila beredskapslagren.
OLU har redovisat ett antal räkneexempel där antagandena om import,
förbrukning och ianspråktagande av fredskrislager under krisskedet
varieras. Det förslag till lagemivåer som läggs fram utgör resultatet av
en avvägning där OLU har tagit särskild hänsyn bl.a. till behoven av
drivmedel, medan behoven av bränslen for uppvärmning m.m. har givits
lägre prioritet.
Regeringen godtar OLU:s förslag till lagemivåer. Förslaget innebär att
den civila beredskapslagringen av olja för krigssituationer kan minskas
till betydligt under hälften av dagens nivå. Detta är i huvudsak en följd
av att kraven på uthållighet i en krigssituation nu har sänkts. Också
OLU:s antaganden om relativt goda möjligheter till import av olja under
den tidigare delen av krisskedet har haft betydelse. Regeringen delar
OLU:s bedömning att de föreslagna lagemivåema innebär ett rimligt
risktagande.
Såväl i OLU:s betänkande som i några av remissyttrandena diskuteras
i vad mån fredskrislagren bör kunna räknas som en tillgång i planeringen
för säkerhetspolitiska kriser. OLU anser att en fredskris och den
inledande delen av en säkerhetspolitisk kris får liknande konsekvenser för
Sverige på oljeområdet. Samarbetet enligt IEP-avtalet kan förutsättas 7
fungera i båda fallen. Det bör därför enligt OLU vara möjligt att i
1** Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 141
planeringen utgå från att en del av de svenska fredskrislagren kan Prop. 1993/94:141
disponeras för att tillgodose behov även i ett säkerhetspolitiskt betingat
krisskede. NUTEK for resonemanget ett steg längre och hävdar att det
på olje försörj ningens område knappast finns anledning att alls göra någon
åtskillnad mellan fredskriser och för Sverige militärt hotande säkerhetspo-
litiska kriser. Från svensk sida bör enligt NUTEK förutsättas att alla mer
omfattande störningar i oljetillförseln, intill dess krig råder eller är
omedelbart förestående i Europa, bör hanteras i samverkan mellan de
länder som har anslutit sig till IEP-avtalet.
Regeringen erinrar om att det redan enligt tidigare riktlinjer för
beredskapslagring av olja har antagits att fredskrislagren skall kunna
utgöra en tillgång även i ett säkerhetspolitiskt krisskede (se prop.
1986/87:95 bil. 12 s. 95). Detta bör gälla också i fortsättningen enligt
vad OLU har föreslagit. Mot bakgrund av detta och av de synpunkter
som NUTEK har framfört anser regeringen att den nuvarande terminolo-
gin på området bör ändras. Det finns såvitt gäller oljeförsöijningen
knappast anledning att skilja mellan en fredskris och en säkerhetspolitisk
kris. För båda krisfallen bör därför användas benämningen oljekris. En
sådan ändring stämmer väl överens med IEP-avtalets bestämmelser om
krisåtgärder vid störningar i de anslutna ländernas oljeforsöijning,
eftersom dessa bestämmelser är tillämpliga oavsett bakgrunden till
störningarna. Det kan tilläggas att termen oljekris finns också i oljekrisla-
gen (1975:197), som tar sikte på just sådana forsöijningskriser då IEP-
avtalets system för krisåtgärder aktiveras.
En annan fråga är om planeringen för en krigssituation bör bygga på
att behoven i en sådan situation skall kunna till någon del tillgodoses med
fredskrislagren. En sådan tanke avvisas bestämt av OLU. Motsatt
uppfattning framförs av SPI, som hävdar att fredskrislagren skulle kunna
täcka också behoven i krigssituationer.
Enligt regeringens uppfattning är det nödvändigt att liksom hittills i
planeringen hålla en klar åtskillnad mellan å ena sidan lagring för
fredskriser och säkerhetspolitiska kriser - dvs. vad som i fortsättningen
skall benämnas oljekriser - å. andra sidan lagring för krigssituationer,
dvs. krig eller neutralitet. Huvudskälet till detta är den civila krigslag-
ringens centrala betydelse för totalförsvaret, inte minst dess militära del.
Denna lagring svarar nämligen for en stor del av försvarsmaktens
drivmedelsbehov och dessutom för behovet för de civila transporter som
behövs vid en mobilisering. Som NUTEK har påpekat måste också
betydande kommersiella oljetillgångar finnas kvar vid inledningen av ett
krig, eftersom försöijningssystemet annars knappast kan fungera i kriget.
Ett tredje skäl att i planeringen behålla en klar gräns mellan fredstida
oljekriser och krigssituationer är att Sveriges åtagande enligt IEP-avtalet
att beredskapslagra olja för oljekriser inte skulle framstå som trovärdigt
om lagringen var avsedd också for behoven i krig.
OLU har föreslagit att det senast under hösten 1995 görs en översiktlig
avstämning av om några förutsättningar har ändrats som bör påverka
krigslagrens storlek och sammansättning. Tidpunkten har valts med
hänsyn till OLU:s förslag om att en uppbyggnad av lager inom näringsli- 8
vet skall påböijas under andra halvåret 1996 (se avsnitt 5). Regeringen
avser att senare ta ställning till behovet av och tidpunkten för en sådan Prop. 1993/94:141
kontrollstation.
Regeringens förslag: Den nuvarande statliga civila beredskapslag-
ringen genom NUTEK av olja för krigssituationer avvecklas helt.
I stället byggs lager upp i näringslivet under en treårsperiod med
början den 1 juli 1996. Denna lagring skall ske i eller i nära
anslutning till det kommersiella distributionssystemet. Distributio-
nen i krigssituationer avses ske genom samma system.
Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser har i princip godtagit
att den statliga beredskapslagringen for krigssituationer skall avvecklas
och att krigslagringen i fortsättningen skall integreras med den kommersi-
ella lagringen - inklusive lagringen för fredskriser - inom näringslivet.
Några remissinstanser har tagit upp frågor om lokalisering av
anläggningar. Försvarsmaktens organisationsmyndighet (FMO) pekar på
behovet av att lagring och distribution säkerställs inom de områden med
svag infrastruktur som har avgörande betydelse för försvarsmaktens
koncentrering och operationer. Vidare medför de föreslagna ändringarna
av lagringens struktur enligt FMO en ökad riskexponering vid angrepp,
vilket skulle kunna pareras genom att ett antal av de skyddade an-
läggningar som finns i dag bibehålls. Liknande synpunkter framförs av
ÖCB. Försvarets forskningsanstalt (FOA) anser att den kommande
krigslagringen måste bli utspridd för att lagren skall vara snabbt
tillgängliga och för att risktagandet vid angrepp skall kunna hållas på
acceptabel nivå.
SPI har inget att invända mot den föreslagna uppgiftsfördelningen,
dock endast under förutsättning att den inte medför skyldighet för
näringslivet att äga och vidmakthålla lagren for krigssituationer.
Liknande förbehåll framförs av Sveriges Industriförbund, Svenska
KraftverksfÖreningen och Värmeverksföreningen.
Skälen för regeringens förslag: Det starkt minskade behovet av lager
för krigssituationer får som konsekvens att en särskild statlig organisation
för ändamålet, med anläggningar som drivs i egen regi, inte längre är
motiverad. Också kraven på hög tillgänglighet och snabb omsättning av
lagren talar mot den nuvarande ordningen. En långtgående integration av
krigslagringen med den kommersiella lagringen ger förutsättningar för
ökad effektivitet och svarar bättre mot de aktuella behoven inom
totalförsvaret. Regeringen anser därför att man nu inte bör stanna vid
att - som beslöts i princip år 1992 - modernisera den statliga krigslag-
ringens struktur utan att denna lagring bör avvecklas helt.
OLU:s forslag innebär att lagringen for krigssituationer efter en Prop. 1993/94:141
femårig övergångstid genomförs helt av enskilda företag i anslutning till
deras kommersiella hantering av oljeprodukter. Staten förutsätts liksom
nu ha det överordnade ansvaret för försörjningsberedskapen på oljeom-
rådet inför kriser av skilda slag. Detta innebär att statsmakterna
fastställer målen eller ambitionsnivån för beredskapen och att en
myndighet genomför analyser av tillgångar och behov, förbereder
konsumtionsbegränsande åtgärder samt utövar tillsyn och kontroll över
lagringen.
Regeringen ansluter sig till denna principiella syn på fördelningen av
uppgifter och ansvar för krigslagringen. I enlighet med OLU:s förslag
bör lager för krigssituationer byggas upp inom näringslivet under en
treårsperiod med början andra halvåret 1996. Till frågan om ägande och
finansiering av lagren återkommer regeringen i nästa avsnitt.
Den föreslagna lagringsstrukturen innebär att de särskilda krav som
tidigare har ställts på lokalisering och skydd av krigslager inte utan
vidare kommer att kunna tillgodoses. Detta har godtagits också av beröda
myndigheter inom totalförsvaret, med hänsyn till fördelarna med den
ökade tillgänglighet som en integration med den kommersiella lagringen
antas medföra. FMO har dock framfört att det i vissa fall kan behövas
särskilda åtgärder. Med anledning av detta kan påpekas att regeringen
enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol får
meddela föreskrifter om både lokaliseringen av lager och förvaring i
bergrum av lagrad olja. Det är en uppgift för tillsynsmyndigheten att i
samråd med Försvarsmakten och OCB överväga behovet av sådana
föreskrifter och att lägga fram förslag till regeringen.
Regeringens bedömning: Regeringens förslag om uppgiftsför-
delning och struktur för krigslagringen (avsnitt 5) innebär att denna
integreras med den kommersiella lagringen av oljeprodukter inom
näringslivet, inklusive lagringen för fredskriser. Det framstår som
följdriktigt att de berörda företagen också ges ansvaret for att äga
de tillkommande lagren och svara för finansieringen av lagringen.
Den lösning som ligger närmast till hands är att lagringsskyldig-
heten enligt lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och
kol utvidgas så att den omfattar också behoven i krigssituationer.
Frågan utreds vidare av OLU.
Utredningens förslag: OLU har inte lämnat något förslag i denna
fråga, som ingår i den senare etappen av utredningsuppdraget.
Remissinstanserna: Några remissinstanser har berört finansierings-
frågan, närmast med anledning av ett särskilt yttrande av de sakkunniga
10
i utredningen som företräder näringslivets organisationer. Där uttalas att Prop. 1993/94:141
lagringen skall ses som en statlig angelägenhet och att lagren följaktligen
skall ägas av staten. SPI instämmer i detta och anför att staten, om
näringslivet skall hålla särskilda lager avsedda för krig, måste ersätta
företagen för de ytterligare hanteringskostnader som uppstår därvid. SPI
är direkt avvisande till tanken att företagen åläggs att äga och vid-
makthålla den särskilda krigsvolymen av olja för statens räkning.
Samhällsekonomiska skäl talar enligt SPI starkt för att den som har att
fastställa lagringsmålen också måste beakta det finansiella och kost-
nadsmässiga utrymme som finns. Också Industriförbundet, Kraftverks-
föreningen och Värmeverksföreningen uttrycker stöd för det särskilda
yttrandet.
FOA redovisar sin principiella syn på frågan om finansieringen av
beredskapsåtgärder. Sådana åtgärder som är avsedda för krig och
säkerhetspolitiska kriser bör enligt FOA bekostas med skattemedel,
såvida inte starka skäl talar för en annan ordning.
NUTEK föreslår däremot att OLU:s arbete med finansieringsfrågan
inriktas på att all civil beredskapslagring skall finansieras i sin helhet av
näringslivet.
Skälen för regeringens bedömning: Hittills har ansvaret för
finansieringen av kostnaderna for beredskapslagringen av olja fördelats
mellan staten och näringslivet på skilda sätt. Fram till år 1987 var
oljehandeln och storförbrukarna skyldiga enligt lag att hålla lager för
avspärrning och krig som var anpassade till de då gällande kraven på
relativt lång uthållighet. Genom 1987 års totalförsvarsbeslut övertog
staten ansvaret for krigslagringen, medan oljehandeln och vissa storför-
brukare ålades att hålla lager för fredskriser. Denna omläggning ledde till
en väsentlig minskning av lagringsskyldigheten för de berörda företagen.
Som en allmän utgångspunkt för övervägandena om finansieringsfrågan
har i OLU:s direktiv angivits att kostnaderna för beredskapslagringen av
olja i fortsättningen skall finansieras med långtgående krav på kost-
nadsansvar för verksamhetens intressenter och minskad belastning på
statsbudgeten. Regeringens förslag om att också krigslagringen skall
integreras med företagens övriga lagring av oljeprodukter innebär att det
knappast kommer att finns någon fysisk gräns mellan olika slag av
oljelager när förslaget efter en femårsperiod har genomförts. Det gäller
att finna ett system för finansieringen av lagringen som är anpassat till
den faktiska hanteringen av verksamheten och som samtidigt är enhetligt
och lätt att administrera.
Mot den angivna bakgrunden har regeringen den 3 februari 1994
beslutat om tilläggsdirektiv till OLU. I direktiven (dir. 1994:9) ges
närmare riktlinjer för uppdraget såvitt gäller finansieringen av oljelag-
ringen för krigssituationer. Den lösning som anges ligga närmast till
hands är att den lagringsskyldighet som nu gäller enligt lagen
(1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol utvidgas så att den
omfattar också behoven vid neutralitet och i krig. OLU skall översiktligt
analysera de ekonomiska konsekvenserna för berörda intressenter av en
sådan finansieringsmodell. Vidare skall OLU överväga behovet av 11
ändringar i gällande lagstiftning eller andra åtgärder i syfte bl.a. att
motverka eventuella negativa effekter för företagen av modellen. Prop. 1993/94:141
Regeringen avser att lägga fram förslag om bl.a. finansiering av
beredskapslagringen av oljor för riksdagen hösten 1994 på grundval av
OLU:s slutbetänkande.
Regeringens förslag: De lager för krigssituationer som förvaltas
av NUTEK avvecklas i en takt som ger det för staten bästa ekono-
miska resultatet. Avvecklingen skall ha genomförts senast den 31
december 1999. Lagring för krigssituationer vidmakthålls under
avvecklingsperioden i den omfattning som krävs med hänsyn till
uppbyggnaden av lager inom näringslivet. En fortsatt ansvarsfull
hantering av säkerhets- och miljöfrågor säkras vid de anläggningar
som finns kvar efter periodens slut.
Utredningens förslag: OLU föreslår att NUTEK upprättar en plan för
avvecklingen. Denna bör enligt OLU innebära att all lagrad olja skall ha
sålts ut senast den 30 juni 1999, med möjlighet till forcering om en
marknadsmässigt gynnsam situation skulle inträda.
Remissinstanserna: RRV pekar på svårigheten att göra tillförlitliga
långsiktiga bedömningar av oljeprisets utveckling. Enligt RRV bör därför
andra faktorer, t.ex. teknisk och marknadsmässig inkurans samt
kostnaderna för lagringen, vägleda planeringen av avvecklingen.
Skälen för regeringens förslag: Det nuvarande krigslagret av
oljeprodukter hos NUTEK representerar ett betydande värde. Även om
hänsyn tas till att lagren innehåller vissa volymer inkuranta produkter rör
det sig om ett miljardbelopp. Därtill kommer ett femtiotal lagringsanlägg-
ningar av skiftande storlek och standard, delvis med kvalificerat fysiskt
skydd. Avvecklingen av hela detta system är alltså en uppgift som ställer
stora krav på planering och genomförande.
Det är av största vikt att statens ekonomiska intressen tas till vara vid
avvecklingen. Det gäller att både få ut en hög nettointäkt vid försälj-
ningen av oljan och att minska de löpande kostnaderna för systemets
drift. En svårighet när ställning skall tas till takten i avvecklingen är
emellertid den stora osäkerheten om några faktorer som väger tungt i den
ekonomiska kalkylen, framför allt oljeprisernas utveckling.
NUTEK har i januari 1994 redovisat ett underlag för bedömning av
avvecklingsperiodens längd. Nu värdesberäkningar har genomförts för
utförsäljning under tre, fem och åtta år vid varierande förutsättningar i
fråga om kalkylränta, oljeprisutveckling, dollarkurs och försäljningsom-
kostnader. Beräkningarna visar att utförsäljning under en åttaårsperiod
ger ett högre nuvärde än de två andra alternativen. Med hänvisning till
12
den stora osäkerheten i beräkningarna föreslår emellertid NUTEK att det Prop. 1993/94:141
inte fastställs något exakt antal år för utförsäljningen. Vidare anförs att
nedläggning och avställning av lagnngsanläggningama kommer att kräva
minst tio år, även om utförsäljningen av oljan skulle genomföras på
kortare tid. Därefter kommer enligt NUTEK att krävas tillsyn i viss
omfattning av säkerhets- och miljöskäl. Dessutom bör ett mindre antal
anläggningar hållas i drift för att lagringskapaciteten snabbt skall kunna
anpassas till en ändrad säkerhetspolitisk situation.
NUTEK:s beräkningar har efter remiss granskats av RRV. I sitt
yttrande pekar RRV på flera omständigheter som talar till förmån för en
kort avveckling stid, bl.a. stigande inkuranskostnader för de lagrade
produkterna.
Regeringen ansluter sig till RRV:s bedömning att avvecklingen av det
statliga lagringssystemet bör genomföras under en relativt kort period.
Som en tidsgräns bör slås fast den 31 december 1999, dvs. ett halvår
efter den tidpunkt då den lagrade oljan senast skall ha sålts ut. Inom den
angivna tidsramen bör avvecklingen genomföras med sikte på att statens
nettointäkter uttryckt i nuvärde skall maximeras. Bäst förutsättningar för
effektivitet skapas om verksamheten bedrivs i en särskild organisation.
Denna fråga behandlas i det följande (avsnitt 7.2).
Avvecklingen av statens krigslager får givetvis inte innebära att
beredskapskraven eftersätts. En huvuduppgift för den nya organisationen
under de första åren är därför att - parallellt med avvecklingen - driva
de lager som alltjämt behövs for att de nu aktuella behoven skall kunna
tillgodoses. Som framgått kommer den uppbyggnad av lager i näringsli-
vet som föreslagits att bölja först andra halvåret 1996. Uppbyggnaden
kan väntas ta tre år. Under denna period kommer det alltså att lagras
oljeprodukter för krigssituationer både i näringslivet och i statlig regi.
Som NUTEK har påpekat omfattar avvecklingen inte enbart utförsälj-
ning av olja utan även nedläggning av de lagringsanläggningar som inte
längre behövs. Några av dessa anläggningar kan sannolikt säljas, medan
flertalet kommer att få ställas av slutligt. Detta måste göras på ett sätt
som innebär att hänsyn tas till kraven på miljöskydd och säkerhet vid de
avställda anläggningarna också på lång sikt. I den mån det krävs
fortlöpande övervakning eller kontroll även efter utgången av år 1999
måste ansvaret för sådana åtgärder föras över till en annan huvudman.
Överföringen ingår i avvecklingsuppgiften.
Regeringen är inte beredd att nu ta ställning till frågan om behovet av
att ett antal anläggningar hålls i drift med hänsyn till möjliga framtida
förändringar av det säkerhetspolitiska läget. Denna fråga kan lämpligen
bedömas i samband med en senare kontrollstation (se avsnitt 4).
13
Regeringens förslag: Avvecklingen av den statliga krigslagringen
genomförs av en särskild myndighet vid sidan av NUTEK, med
tidsbegränsat uppdrag samt med egen ledning och ekonomisk
redovisning. Myndigheten inrättas den 1 juli 1994. Samtidigt förs
den nuvarande regionala organisationen för driften av lagren över
till den nya myndigheten.
Skälen för regeringens förslag: Frågan om hur den nuvarande
beredskapslagringen hos NUTEK skall avvecklas har inte närmare
berörts av OLU eller remissinstanserna. Regeringen anser det av stor
betydelse att denna fråga ges en snabb lösning.
NUTEK har sedan inrättandet den 1 juli 1991, då Statens energiverk
upphörde, ansvaret for den statliga beredskapslagringen av bränslen och
drivmedel. Verksamheten ingår i NUTEK:s verksamhetsområde
Energiförsörjning och energianvändning. Centralt inom NUTEK arbetar
ett tiotal personer med lagringsfrågoma. Dessutom finns en regional
organisation for drift av lagringsanläggningama, fördelad på sex
driftområden, med for närvarande 38 tjänster.
Den avveckling av lagringen som nu skall genomföras under relativt
kort tid kommer att ställa krav på stora arbetsinsatser och på en kraftfull
och målinriktad ledning. Med hänsyn till de ekonomiska värden som
berörs måste också resultaten av verksamheten noga följas upp och
utvärderas.
Beredskapslagringen utgör ett udda inslag i NUTEK:s verksamhet.
Sambandet med verkets övriga uppgifter är ganska svagt. Enligt
regeringens uppfattning bör verksamheten avskiljas från NUTEK och
under avvecklingsperioden bedrivas i en särskild organisation i myndig-
hetsform. Den nya myndigheten bör inrättas den 1 juli 1994. Samtidigt
bör den nuvarande regionala driftorganisationen föras över till myndig-
heten.
I avvaktan på riksdagens ställningstagande avser regeringen att vidta
vissa förberedande åtgärder. En särskild utredare kommer att tillkallas
för att lägga fram förslag för regeringen om den närmare organisationen
och förbereda inrättandet av den nya myndigheten. Därvid bör övervägas
möjligheterna att låta bl.a. vissa administrativa uppgifter skötas av
NUTEK eller annan lämplig myndighet. Utredaren kommer även att få
till uppgift att förbereda anställning av den personal som behövs för den
centrala verksamheten till den 1 juli 1994, då myndigheten inrättas. Den
kompetens som finns hos den nuvarande personalen vid NUTEK utgör
i sammanhanget en viktig resurs.
Regeringens förslag innebär ingen ändring i fråga om NUTEK:s
uppgifter som tillsynsmyndighet för beredskapslagringen. I denna roll
kommer NUTEK att utöva tillsyn även över den lagring som bedrivs av
den nya myndigheten.
Prop. 1993/94:141
14
Regeringens förslag: Utförsäljningen av olja ur de statliga
beredskapslagren fullföljs och avslutas senast den 30 juni 1999.
Skälen för regeringens förslag: I samband med 1992 års totalför-
svarsbeslut bemyndigades regeringen att sälja ut olja från de statliga
krigslagren så att dessa minskades till en lägre, säkerhetspolitiskt
motiverad nivå. De medel som frigjordes genom utförsäljningen fick
användas för eventuella investeringar inom området och även för att
stärka andra funktioner inom den civila delen av totalförsvaret. I en
första etapp bemyndigades regeringen att engångsvis disponera högst 79
miljoner kronor av inkomsterna från utförsäljningen för vissa åtgärder
inom totalförsvarets civila del som inte ingick i den gällande ekonomiska
planeringsramen. Regeringen uppdrog i juni 1992 åt NUTEK att sälja ut
olja ur lagren för motsvarande belopp. En redovisning för fördelningen
av medlen på funktioner inom det civila totalförsvaret har nyligen
lämnats till riksdagen (prop. 1993/94:105 s. 9).
Genom beslut av riksdagen år 1993 bemyndigades regeringen att
använda medel från utförsäljning av olja ur lagren för ändamål också
inom den militära delen av totalförsvaret (prop. 1992/93:100 bil. 13, bet.
1992/93:NU28, rskr. 1992/93:362). I februari 1993 uppdrog regeringen
åt NUTEK att t.o.m. år 1994 utförsälja vissa oljeprodukter till ett belopp
av högst 550 miljoner kronor, inklusive försäljningsomkostnader.
Nettoinkomsterna från försäljningen redovisas på statsbudgetens
inkomstsida (inkomsttiteln 2625, Utförsäljning av beredskapslager).
Regeringen har i december 1993 fattat beslut om att en del av utveck-
lingskostnaderna för luftvämsrobotprojektet BAMSE samt viss verksam-
het inom marinen skall finansieras med inkomster av försäljning av olja
ur statliga beredskapslager.
Den föreslagna nya myndigheten bör ha som uppgift att fullfölja den
utförsäljning som redan har inletts, med målet att all olja ur krigslagren
skall ha sålts senast den 30 juni 1999. Regeringen återkommer till
riksdagen med en redogörelse for användningen av de medel som inflyter
genom den fortsatta utförsäljningen.
I budgetpropositionen (prop. 1993/94:100 bil. 13) har regeringen
föreslagit riksdagen att, i avvaktan på särskild proposition i ämnet, för
budgetåret 1994/95 beräkna dels ett förslagsanslag på 330 118 000 kr till
Drift av beredskapslager, dels ett reservationsanslag på 1 000 kr till
Särskilda kostnader for lagring av olja, motorbensin m.m.
Regeringen återkommer nu till dessa frågor.
Prop. 1993/94:141
15
Regeringen föreslår i denna proposition (avsnitt 7.2) att avvecklingen av
den statliga lagringen genomförs av en särskild myndighet som inrättas
den 1 juli 1994.
Medel för den nya myndighetens förvaltningskostnader föreslås under
ett nytt ramanslag, med rubriken Beredskapslagring av olja: Förvaltnings-
kostnader. Medel för kapitalkostnader föreslås under ett nytt förslags-
anslag, Beredskapslagring av olja: Kapitalkostnader. Regeringen föreslår
av detta skäl inte några medel for budgetåret 1994/95 till de tidigare
anslagen Drift av beredskapslager och Särskilda kostnader for lagring av
olja, motorbensin m.m.
Nytt anslag (förslag) 73 500 000
Från anslaget bör täckas förvaltningskostnaderna för den föreslagna
myndigheten för avveckling av den statliga oljelagringen för krigssituatio-
ner.
NUTEK har i sin anslagsframställning för anslaget E 1. Drift av
beredskapslager begärt ett anslag av 306 350 000 kr, fördelat på
driftskostnader med 68 750 000 kr och kapitalkostnader med 237 600 000
kr. I de tidigare nämnda kalkylerna (avsnitt 7.1) har NUTEK redovisat
nya beräkningar av anslagsbehovet vid skilda antaganden om avveck-
lingsperiodens längd. För alternativet avveckling under åtta år anges nu
ett anslagsbehov för budgetåret 1994/95 av 297 170 000 kr. Vid kortare
avvecklingstid tillkommer enligt NUTEK extra kostnader för investering-
ar i ökad utlastningskapacitet m.m.
Regeringens förslag om en särskild myndighet för avveckling av de
statliga krigslagren får konsekvenser både för anslagskonstruktionen och
för beräkningen av anslagsbeloppen. Förvaltningskostnader för den nya
myndigheten, inklusive kostnader för drift av lagren, bör redovisas under
ett nytt anslag. Detta bör vara betecknat som ramanslag. Kapitalkostnader
för lagren bör redovisas under ett annat anslag, betecknat som för-
slagsanslag.
Från det nya ramanslaget skall betalas dels personalkostnader för
16
myndighetens centrala verksamhet, dels personalkostnader för den Prop. 1993/94:141
regionala organisationen, dels driftskostnader för anläggningarna.
Ramanslaget bör räntebeläggas.
Regeringen beräknar anslagsbehovet för nästa budgetår till 73,5
miljoner kronor. Som nämnts ingår i beloppet också kostnader för den
personal som skall arbeta centralt i den nya myndigheten. Motsvarande
uppgifter handläggs nu av personal hos NUTEK. Regeringen avser att i
regleringsbrevet för NUTEKrs anslag till förvaltningkostnader for
budgetåret 1994/95 justera ned det belopp som får disponeras av NUTEK
med hänsyn till överföringen av uppgifter till den nya myndigheten.
Ett ramanslag på 73,5 miljoner kronor till Beredskapslagring av olja:
Förvaltningskostnader bör nu föras upp i statsbudgeten för budgetåret
1994/95.
Nytt anslag (förslag) 220 000 000
I enlighet med vad som har sagts under anslaget Beredskapslagring av
olja: Förvaltningskostnader bör kapitalkostnaderna för den statliga
lagringen av olja för krigssituationer i fortsättningen redovisas under ett
särskilt förslagsanslag. Kostnaderna avser till övervägande del räntekost-
nader for den lagrade oljan. Regeringen beräknar anslagsbehovet för
nästa budgetår till 220 miljoner kronor.
Regeringen räknar med att det inte kommer att krävas några
investeringar i anläggningstillgångar för beredskapslagringen under
avvecklingsperioden och att det inte heller kommer att bli aktuellt med
någon nyanskaffning av oljeprodukter för den statliga krigslagringen. Om
det emellertid skulle uppstå kostnader av angivna slag bör detta anslag
få belastas.
Ett förslaganslag på 220 miljoner kronor till Beredskapslagring av olja:
Kapitalkostnader bör nu föras upp i statsbudgeten för budgetåret 1994/95.
17
Utredningens (OLU 93) uppdrag är att göra en översyn av beredskapslag-
ringen av olja och kol.
Den del av uppdraget som redovisas nu avser främst frågan om
omfattningen på den beredskapslagring av olja som behövs inför en
neutralitets- eller krigssituation. De resultat som övervägandena i denna
fråga lett fram till, har gjort att OLU 93 funnit det naturligt att nu även
lämna ett förslag till en huvudsaklig inriktning i fråga om uppgiftsför-
delningen mellan staten och näringslivet vad gäller beredskapslagring av
olja.
Prop. 1993/94:141
Bilaga
- en förutsedd långsam ökning av oljeanvändningen i Sverige under
1990-talet,
- den kortare varaktighet för neutralitets- och krigssituationer som
kan härledas ur regeringens planeringsinriktning för totalförsvaret,
- kraven på ökad tillgänglighet och snabbare omsättning vid
beredskapslagring av oljeprodukter,
- beredskapslagringen av olja för neutralitets- och krigssituationer
skall anpassas till behovet och minskas kraftigt,
- det statliga beredskapslagret av olja helt skall avvecklas,
- erforderligt beredskapslager av olja byggs upp i näringslivet.
Redan i slutet av 1930-talet böljade olja lagras i Sverige för avspärr-
nings- och krigssituationer. Oljehandelsföretag och storförbrukare av olja
var lagringsskyldiga enligt bestämmelser i lag. Före år 1973 förekom
sålunda beredskapslagring av olja i huvudsak endast hos näringslivet.
Med anledning av den s.k. oljekrisen 1973-1974 och Sveriges åtagande
som medlem i International Energy Agency (IEA) byggdes under slutet
av 1970-talet och böljan av 1980-talet därutöver upp stora lager av råolja
för s.k. fredskriser. Dessa lager ägdes och hanterades av staten.
Fredskrisreserven motsvarar 90 dagars normal förbrukning av olja.
Dessa ansvarsförhållanden ändrades år 1987. Då beslöt statsmakterna
att staten skulle svara for den oljelagring som behövs inför neutralitets-
och krigssituationer och att näringslivet skulle svara för lagringen inför
fredsskriser. Som ett led i denna omläggning övertog staten från
oljehandeln ett antal lagringsanläggningar med inneliggande oljeproduk-
ter. Statens lager av råolja avvecklades. För närvarande ombesöijer
NUTEK statens beredskapslagring av olja.
Ända till mitten av 1970-talet ökade energi- och oljeanvändningen nästan
vaije år i Sverige. Därefter har den totala energianvändningen legat på
en ganska oförändrad nivå, trots att bruttonationalprodukten ökat kraftigt.
Detta är ett uttryck för att effektiviteten i energianvändningen successivt
har ökat.
Samtidigt har oljans andel i energitillförseln starkt minskat. Oljan har
i första hand ersatts av elkraft framställd med vatten- eller kärnkraft.
Även användningen av kol, torv och biobränslen har ökat.
Den framtida ökningen av energianvändningen bedöms också bli
långsam. Från år 1992 till år 2000 bedöms sålunda energianvändningen
öka med ca en procent om året. Användningen av olja väntas öka i
ungefar samma takt. Något snabbare ökningstakt väntas främst i fråga om
oljeprodukter som används för transportändamål.
Regeringen har på grundval av 1992 års försvarsbeslut föreskrivit en
delvis ändrad inriktning av de operativa forsvarsförberedelsema och av
programplaneringen inom totalförsvaret.
I grundläggande avseenden är inriktningen av Sveriges totalförsvar
självfallet oförändrad. Förmåga skall således finnas att möta ett väpnat
angrepp, att klara en neutralitetssituation med krig i vår omvärld och ett
krisskede som kan föregå sådana situationer. Ändå finns betydelsefulla
skillnader.
När det gäller väpnat angrepp på Sverige är förändringarna påtagliga.
Tidigare skulle samtidiga angrepp över havet mot vår kust och över
landgränsen med avsevärda styrkor kunna mötas i en uthållig för-
svarsoperation. Någon form av förvaring förutsattes kunna fås. Nu skall
i stället kraftsamling kunna ske for att möta anfall med begränsade
styrkor i endast en huvudriktning (begränsat anfall) och detta först efter
en återtagningsperiod.
Begreppet återtagning innebär att försvarsmakten under något år
kompletterar utrustningen och utbildningen. Även för den civila delen av
försvaret skall återtagning kunna ske. Återtagning kan i viss utsträckning
ske under ett krisskede.
Bakgrunden till att förmåga att stå emot ett begränsat anfall behöver
finnas först efter en återtagningsperiod är bedömningen av den aktuella
säkerhetspolitiska situationen. Det nuvarande militärpolitiska läget
innebär att mer traditionella angrepp över kust- respektive landgräns inte
bedöms möjliga utan föregående angreppsförberedelser i stor omfattning
under flera år. Sådana förberedelser kan uppmärksammas av oss.
En ny angreppsform - strategiskt överfall - har införts i planeringen.
Detta angrepp, som riktas mot vitala funktioner inom Sveriges nationella
ledningssystem och totalförsvaret, reser krav på omedelbar förmåga hos
en del av försvarsmakten och vissa delar av det civila totalförsvaret.
Prop. 1993/94:141
Bilaga
Stridshandlingama vid ett sådant angrepp förutsätts pågå under kort tid
men ha hög intensitet.
En annan forändring gäller den varaktighet som ett väpnat angrepp på
Sverige antas kunna få, liksom den period då Sverige är neutralt vid krig
i vår omvärld. Tidigare bedömdes för planeringsändamål att ett akut
krigsskede kunde pågå några månader.
De analyser av varaktigheten av ett krigsskede som ligger till grund
för 1992 års försvarsbeslut har inte offentliggjorts. Det har dock framgått
att man räknar med kortare varaktighet än tidigare. Mot bakgrund bl.a.
härav har statsmaktema fattat principbeslut om att beredskapslagren av
olja skall minskas.
Särskilda överväganden behövs av hur planeringsförutsättningarna bör
tillämpas på oljeberedskapens område. OLU 93 gör därvid följande
bedömningar.
Sannolikheten för att en allvarlig fredskris under överskådlig tid skall
inträffa på oljeområdet kan bedömas vara liten. Skulle en sådan likväl
inträffa finns goda möjligheter att genom samarbete inom IEA med olika
medel hantera den. Det framstår därför som osannolikt att bortfallet av
oljeleveranser till Sverige skulle få en sådan omfattning och utsträckning
i tiden att den nuvarande fredskrisreserven skulle helt uttömmas.
Det förefaller också osannolikt att en fredskris på oljeområdet skulle
övergå i en säkerhetspolitisk kris som leder till stormaktskrig i Europa.
Oljan är en strategiskt mycket viktig vara. Om svåra motsättningar
mellan stormakterna leder till att ett stormaktskrig inte kan undvikas, kan
förutsättas att redan under den krigshotande delen av krisskedet
störningar inträffar i oljetillförseln till vårt land, oavsett om Sverige är
direkt berört eller inte av konflikten.
En fredskris och den inledande delen av en säkerhetspolitisk kris kan,
när det gäller konsekvenserna på oljeområdet, knappast skiljas åt i den
aktuella situationen. Verkningarna i Sverige av en minskning av
tillförseln av olja och beredskapsåtgärdema inför en minskning är också
desamma eller likartade. Vidare kan samarbetet inom IEA förutsättas
fungera i båda fallen. Skulle detta samarbete inte fungera får Sverige
agera på egen hand i båda slagen av krissituationer.
Mot denna bakgrund anser OLU 93 att det är fullt rimligt att liksom
för närvarande se behoven av oljelager för fredskriser och för krisskedet
i ett samlat perspektiv. I planeringen bör det därmed vara möjligt att utgå
från att en del av fredkrisreserven inom ramen för IEA:s krishantering
kan disponeras för att tillgodose behov även i ett säkerhetspolitiskt
betingat krisskede. En sådan planeringsmässig disposition bör också i
fortsättningen vara fullt förenlig med vårt åtagande till IEA att hålla ett
oljelager av viss storlek för att möta oljeförsöijningskriser.
Ett väpnat angrepp på Sverige utgör ett hot mot landets nationella
existens. Olja är en så viktig produkt för att de civila och militära delarna
av samhället skall fungera i en krigssituation att tillräcklig försörjningsbe-
redskap måste kunna säkerställas. En oljemängd som svarar mot de mest
Prop. 1993/94:141
Bilaga
angelägna behoven i en krigssituation bör därför beräknas särskilt. Detta
oljebehov kan inte rimligen planeringsmässigt tillgodoses inom ramen för
fredskrislagret som skall kunna tas i anspråk för ett annat och trots allt
mindre kritiskt ändamål. OLU 93 anser därmed att det principiellt inte
är tillrådligt att i planeringen utgå från att det är möjligt att täcka även
behovet i krig med en del av fredskrislagret. En sådan disposition skulle
knappast heller vara förenlig med åtagandet till IEA.
Regeringens beslut om inriktningen av de operativa försvarsförbe-
redelsema och planeringen inom totalförsvaret innebär att behoven i det
strategiska överfallet bör vara dimensionerande för lagringsåtgärdema,
medan behovet därutöver för att klara ett begränsat anfall och en
neutralitetssituation bör täckas genom resurskomplettering under ett
återtagningsskede.
När det gäller oljeområdet behöver denna inriktning av planeringen
övervägas särskilt.
Sammantaget inom de militära och civila sektorerna kan förbrukningen
av olja antas vara i absoluta tal ganska liten vid ett strategiskt överfall.
Den politiska spänningen bör ännu inte ha gett upphov till några
allvarliga störningar i den internationella handeln med olja. Lagersituatio-
nen i landet kan därmed förutsättas vara normal. Det bör därför vara
möjligt att kvantitativt tillgodose behovet med de oljelager som finns hos
försvarsmakten, importörer, distributörer och förbrukare. Några särskilda
civila beredskapslager av olja för att klara de anspråk som reses i det
strategiska överfallet behövs därmed inte.
Nästa fråga blir då om det är rimligt att anta att kompletterande
anskaffning av olja kan ske genom återtagning så att även behoven i ett
begränsat anfall eller en neutralitetssituation kan täckas.
Om regeringen först på mycket påtagliga indikationer beslutar om
återtagning kan det vara svårt att på marknaden anskaffa olja i större
utsträckning än som behövs för att klara en nedskuren löpande för-
brukning.
OLU 93 gör därför bedömningen att försörjningsberedskapen på
oljeområdet inför ett begränsat anfall eller en neutralitetssituation inte i
väsentlig mån bör baseras på förutsättningen att återtagning kan ske.
Inriktningen bör i stället vara att i landet skall finnas huvuddelen av de
lager som behövs för att totalförsvaret skall kunna klara de krav som ett
begränsat anfall eller en neutralitetssituation reser. Detta behöver
emellertid, enligt OLU 93, inte utesluta att för någon produkt eller under
en bestämd tid en medveten risk tas. En plan för återtagning bör i så fall
finnas.
Omfattningen av den lagring av olja som behövs för att tillgodose
behoven i kris- och krigssituationer är en direkt följd av de antaganden
som görs om främst konsumtionsnivån samt om tillförseln i form av
import och tillgängliga lager. OLU 93 har genomfört beräkningar med
en rad olika förutsättningar.
I beräkningarna används bl.a. följande gemensamma förutsättningar.
Prop. 1993/94:141
Bilaga
21
Krisskedet, som totalt antas vara upp till tolv månader, inleds med en Prop. 1993/94:141
period med växande politiska motsättningar mellan stormakterna eller Bilaga
mera lokalt i det europeiska området. Därefter följer ett krigshotande
krisskede med hårdnande politisk konfrontation.
Krisskedet övergår i ett stormaktskrig i vårt närområde. Två olika
utvecklingar är då möjliga. Den ena innebär att Sverige står neutralt,
medan den andra innebär att Sverige utsätts för ett s.k. begränsat anfall.
Den av OLU 93 antagna konsumtionen av oljeprodukter för olika
civila ändamål under det krigshotande skedet samt under neutralitets- och
krigssituationen motsvarar i huvudsak ÖCB:s respektive NUTEK:s
bedömningar.
Det betyder att konsumtionen under det krigshotande skedet inom
industrin som genomsnitt motsvarar 60 % av den normala, konsumtionen
för bostadsuppvärmning och serviceverksamhet motsvarar 70 % av den
normala och konsumtionen inom transporter och samfärdsel av olika
drivmedel varierar mellan 50 och 80 % av den normala. Under krig och
neutralitet ligger konsumtionsnivån i industrin i genomsnitt lägre medan
bostadsuppvärmning m.m. ligger på samma nivå som i det krigshotande
skedet. I fråga om transporter kan hög aktivitet upprätthållas med flyg,
lastbilar och bussar.
Sveriges förutsätts i beräkningarna i oförändrat mönster delta i det
internationella utbytet av olja och oljeprodukter. Under hela krisskedet
antas därför exporten av raffinerade oljeprodukter ske i oförändrad
relativ omfattning till importen av olja.
Under ett begränsat anfall eller neutralitet, antas inte någon import
eller export av olja ske.
OLU 93 har genomfört beräkningar för åtta olika fall. I dessa ligger
de gemensamma förutsättningarna om krisers och krigs karaktär och
varaktighet fast, medan antagandena om import och ianspråktagande av
främst fredskrislager varieras. När det gäller importen antas den vara 100
eller 80 % av den normala under den inledande delen av krisskedet.
Under det krigshotande skedet är importen 50 eller 40 % av den
normala. I några fell får högst en tredjedel av fredskrislagret tas i
anspråk, i andra fall beaktas inte alls denna tillgång. Syftet med att
beredskapslagra olja i viss omfattning är närmast att söija för att det med
hög säkerhet finns sådana kvantiteter av olika oljeprodukter tillgängliga
att statsmakterna erbjuds rimlig handlingsfrihet inför en kris- och
krigssituation.
Mot bakgrund av de överväganden som gjorts, anser OLU 93 att
behovet av lagring av olja bör sökas i en avvägning mellan tre olika
beräkningsfall och med en blick på konsumtionsbehovet i ett begränsat
anfell eller en neutralitetssituation. Enligt den bedömning OLU 93 gör,
nås med en sådan avvägning en handlingsfrihet och en risknivå som bör
kunna vara godtagbar på detta område.
Inom den beräknade totalkvantiteten bör i första hand behoven av olika
slag av drivmedel tillgodoses. Tillgång till drivmedel är nämligen av
avgörande betydelse för de militära och civila delarna av totalförsvaret.
När det däremot gäller oljor som används för uppvärmning av bostäder 22
m.m. är det mer en fråga om vilken standardnivå som kan upprätthållas
under det förhållandevis korta krigs- eller neutralitetsskedet. Därmed bör
en viss risk kunna tas i fråga om eldningsoljor.
Förslag till omfattning och produktstruktur för beredskapslagring av
olja redovisas i en hemlig bilaga till delbetänkandet. Förslaget innebär att
beredskapslagringen av olja inför neutralitets- och krigssituationer kan
minskas kraftigt.
Vid värderingen av OLU:s förslag till beredskapslagring bör upp-
märksammas att drygt två månaders fredskrislager beräkningsmässigt inte
har disponerats. Det betyder att om någon del härav kan anses utgöra en
tillgång i en säkerhetspolitisk kris kan även väsentligt svårare scenarier
klaras.
Förslaget till beredskapslagring av olja innebär att huvuddelen av den
olja som behövs finns tillgänglig redan före ett återtagningsskede. Det
betyder att förmågan att trygga en livsnödvändig försöijning för
civilbefolkningen samt förmågan att stödja försvarsmakten under kriser
och krig får anses vara god på oljeområdet.
För närvarande finns det statliga beredskapslager av olja för neutralitet
och krig som vida överstiger den lagring som föreslås. Avveckling av
den överskjutande delen av detta lager kommer att ta flera år. Under
denna tid kommer tillgångarna på oljeprodukter att vara större än
behoven för olika kriser. Något återtagningsbehov kommer då inte att
föreligga.
Mot bakgrund av det förslag som OLU 93 lämnar om beredskapslagrets
omfattning och sammansättning, överväger OLU 93 också frågor om
lagringens struktur och om vem som bör genomföra lagringen.
OLU 93 sammanfattar sina överväganden på följande sätt:
- Den volym oljeprodukter som behöver lagras för neutralitets- och
krigssituationer är ganska begränsad och långt mindre än vad som
hittills lagrats.
- Lagerbehovet är så begränsat att det knappast kan utgöra en tillräcklig
grund för att hålla en särskild, statlig lagringsorganisation och
särskilda, statliga lagringsanläggningar.
- Ganska korta men intensiva kris- och angreppsfall ligger till grund for
planeringen. Lagren måste därför ha hög tillgänglighet i kriser.
- Distributionen i neutralitets- och krigssituationer bör ske genom det
kommersiella systemet.
- Beredskapslager av olja bör i första hand bestå av drivmedel av olika
slag. Dessa måste omsättas i förhållandevis rask takt för att inte bli
tekniskt eller marknadsmässigt inkuranta.
- För att begränsa kostnaderna för omsättningen bör beredskapslagringen
ske i eller nära anslutning till det kommersiella distributionssystemet.
- Lägre kostnader kan förväntas uppnås om lagring och omsättning av
oljeprodukter sker integrerat med den kommersiella hanteringen.
OLU 93 drar slutsatsen att en kostnadseffektiv beredskapslagring av
Prop. 1993/94:141
Bilaga
23
oljeprodukter inför en neutralitets- eller krigssituation förutsätter att
beredskapslagringen utförs i eller i nära anslutning till det kommersiella
distributionssystemet eller större förbrukare. OLU 93 anser därför också
att det är naturligt att lagringen genomförs av näringslivet.
Inom ramen for en sådan huvudsaklig inriktning finns dock olika
tänkbara lösningar vad gäller bl.a. organisation och finansiering. OLU
93 avser att pröva sådana möjligheter i det fortsatta utredningsarbetet.
En mycket viktig fråga i det fortsatta arbetet blir självfallet finan-
sieringen av beredskapslagringen. Även när omfattningen av lagringen
minskas behöver betydande kapitalbelopp bindas och de löpande
driftkostnaderna är också avsevärda. I det fortsatta arbetet avser OLU 93
överväga olika finansieringsmodeller mot bakgrund av deras principiella
och praktiska innebörd. Vid behov kan skilda finansieringsbehov prövas
för t.ex. olika slag av oljeprodukter.
Den av OLU 93 föreslagna inriktningen av det fortsatta utrednings-
arbetet innebär att staten liksom nu skall ha det överordnade ansvaret för
försöijningsberedskapen på oljeområdet inför kriser av olika slag.
Statsmakterna anger också målen eller ambitionsnivån för försöijningsbe-
redskapen. En myndighet - exempelvis NUTEK - genomför bl.a.
analyser av tillgångar och behov och förbereder konsumtionsbegränsande
åtgärder samt utövar tillsyn och kontroll över lagringen. Oljelagringen
genomförs av företagen i anslutning till den kommersiella hanteringen.
En sådan ordning innebär att olika parter tar det ansvar som är
naturligt for vederbörande. Goda förutsättningar skapas därmed för att
försöijningsberedskapen på oljeområdet skall kunna fungera effektivt.
Det fortsatta utredningsarbetet förutsätter överläggningar med
företrädare för berörda intressen. För att dessa överläggningar skall
kunna bedrivas målinriktat och leda till avsett resultat inom rimlig tid, är
det önskvärt att regeringen beslutar att den uppgiftsfördelning i stort som
OLU 93 har angett, dvs. att beredskapslagringen av olja även för en
neutralitets- eller krigssituation skall genomföras av näringslivet, skall
ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet.
Förslaget från OLU 93 innebär att NUTEK:s nuvarande beredskapslager
av olja inte endast skall reduceras till en lägre nivå, utan att det helt skall
avvecklas.
En så omfattande avveckling, som det är fråga om, behöver ske över
en längre period. Avvecklingen bör ske i en takt som gör att staten kan
erhålla så stora nettoinkomster som möjligt. Det innebär att avvägningar
och bedömningar behöver göras av oljeprisets allmänna utveckling och
det inkuransavdrag som behöver göras vid olika tidpunkter. Dessutom
behöver drift- och kapitalkostnaderna för lagret under avvecklingstiden
beaktas.
En plan för avvecklingen, som beaktar dessa förhållanden, bör
upprättas av NUTEK. Planen bör, enligt OLU 93, innebära att hela
lagret skall vara avvecklat senast den 30 juni 1999. Inom ramen för en
sådan plan bör avvecklingen forceras om en marknadsmässigt gynnsam
Prop. 1993/94:141
Bilaga
situation skulle inträda.
OLU 93 föreslår att en successiv uppbyggnad av beredskapslager i
näringslivet sker under lagringsåren 1996/97, 1997/98 och 1998/99.
Under denna period skulle därmed beredskapslagring av olja förekomma
hos såväl NUTEK som näringslivet.
Innan uppbyggnaden av beredskapslagringen hos näringslivet inleds,
bör senast under hösten 1995 en översiktlig avstämning göras av om
några förutsättningar ändrats som bör påverka lagrets storlek och
sammansättning.
När det statliga lagret avvecklas, frigörs kapital som nu är bundet i
oljelager. Hur stort kapital som frigörs beror i väsentlig mån på
oljeprisets utveckling under 1990-talet och på vilka priser marknaden är
beredd att betala för vissa inte helt kuranta oljeprodukter. Trots denna
osäkerhet kan det sägas att det är frågan om belopp av miljardstorlek.
När lagret avvecklas, minskas successivt statens drift- och kapitalkost-
nader for det nuvarande beredskapslagret. Dessa kostnader uppgår
budgetåret 1993/94 till ca 330 milj. kr. De medel som frigörs avses
enligt statsmakternas beslut användas för andra ändamål inom totalförsva-
ret.
Prop. 1993/94:141
Bilaga
25
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 februari 1994
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden
B. Westerberg, Friggebo, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,
Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg,
Odell, Unckel, P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet P. Westerberg
Regeringen beslutar proposition 1993/94:141 Beredskapslagring av
olja för krigssituationer.
26
gotab 46048, Stockholm 1994