Skr.
1993/94:127
Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen.
Stockholm den 22 december 1993
Carl Bildt
Birgit Friggebo
(Kulturdepartementet)
I skrivelsen redovisas den svenska invandrar-, invandrings- och flykting-
politiken och invandringen till Sverige. Redovisningen avser i huvudsak
budgetåret 1992/93. Vidare beskrivs migrations- och flyktingsituationen i
världen samt Sveriges roll i det internationella samarbetet.
1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 127
Skr. 1993/94:127
Inledning......................................... 4
I Sverige och världen............................... 5
1. Migration i ett globalt perspektiv.................. 5
2. Vem är flykting?............................ 7
3. Flyktingsituationen i världen.................... 8
- Inledning................................. 8
- Asien och Oceanien.......................... 9
- Mellersta Östern............................. 10
- Afrika................................... 10
- Latinamerika............................... 11
- Europa................................... 11
II Invandringen till Sverige, inklusive asylsökande........... 12
1. Inledning................................. 12
2. In-och utvandringen av utländska medborgare........ 13
3. Enskilt inresta asylsökande och anhöriga till dessa...... 14
4. Organiserad överföring av flyktingar (flyktingkvoten) och
anhöriga till dessa ........................... 17
5. Arbetskraftsinvandring........................ 19
6. Övrig invandring............................ 20
IH Invandrarpolitiken (integrationsfrågor).................. 20
1. Inledning................................. 20
2. Åtgärder för att främja goda etniska relationer......... 21
3. Arbetsmarknaden............................ 24
4. Skolfrågor................................ 25
5. Svenskundervisning för invandrare (sfi) och annan
svenskundervisning för vuxna................... 26
6. Kulturfrågor............................. . 27
7. Invandrarbarn och -ungdomar................... 27
8. Stöd till invandrarnas organisationer och trossamfund ... 29
9. Återvandring............................... 30
10. Invandrarpolitisk forskning..................... 31
IV Den svenska utlänningslagstiftningen och dess tillämpning..... 32
1. Redovisning av praxis ........................ 32
2. Asylrätten inkl, frågan om tillfälligt skydd........... 32
3. Förvar................................... 34
4. Visum................................... 35
5. Utvisning på grund av brott .................... 36
6. Ny ansökan ............................... 36
7. Människosmuggling ......................... 37
V Mottagande av asylsökande och flyktingar m.m............ 37
1. Mottagandet av asylsökande under den tid
asylansökan prövas.......................... 37
2. Det kommunala flyktingmottagandet............... 39
- Omfattning................................ 39
- Kommunernas introduktionsprogram.............. 41
- Statlig ersättning/kostnader..................... 41
- Särskilt stimulansbidrag....................... 42
- Översyn av ersättningssystemet.................. 43
- Uppföljning/utvärdering av det nya ersättningssystemet . . 43
- Konjunkturtillägg m.m........................ 44
- Lån till hemutrustning för flyktingar............... 45
VI Det internationella migrations- och flyktingpolitiska arbetet och
Skr. 1993/94:127
Sveriges roll ................................... 46
1. Inledning................................. 46
2. UNHCR och övriga FN-organs arbete i flyktingfrågor ... 47
3. UNRWA................................. 49
4. IOM .................................... 49
5. OECD................................... 50
6. ESK.................................... 51
7. Europarådet; Öst/Väst-migration.................. 51
8. Europaintegrationen.......................... 52
- EES-avtalet................................ 52
- Avskaffandet av de inre EU-gränsema.............. 53
- EG:s Unionsfördrag........... 54
- Schengenavtalet............................. 55
9. Samarbete mellan staterna runt Östersjön............ 55
10. Det nordiska samarbetet....................... 55
11. 16-landskonsultationema ...................... 56
12. De internationella frivilligorganisationema........... 57
VH De svenska frivilligorganisationemas roll................ 57
VIII Bilaga........................................ 58
Förkortningar................................... 58
Skr. 1993/94:127
Regeringen lämnar följande redogörelse för invandrar-, invandrings- och
flyktingpolitiken till riksdagen. Innehållet avser huvudsakligen budgetåret
1992/93. En del uppgifter omfattar dock kalenderåret 1993. Avsikten är att
redovisningen skall kunna användas som underlag och bakgrundsmaterial i
anslutning till regeringens budgetproposition för budgetåret 1994/95.
Med invandringspolitik avses de principer och regler som anger vilka ut-
länningar som skall få tillstånd att bosätta sig i Sverige.
Invandrarpolitiken omfattar sådana åtgärder som samhället vidtar för att
underlätta invandrares, dvs. även flyktingars, introduktion och integration i
det svenska samhället.
Den svenska invandrarpolitiken kan sammanfattas i de tre invandrar-
politiska målen jämlikhet, valfrihet och samverkan som antogs av riksdagen
år 1975.
År 1986 fattade riksdagen ett nytt beslut om den samlade invandrar-
politiken. Då framhölls att de tre invandrarpolitiska målen skall tolkas så att
de syftar till lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för invandrare i
förhållande till den övriga befolkningen. Målen skall också leda till respekt
för den enskildes identitet och integritet, möjligheter att utveckla det egna
kulturarvet inom ramen för de grundläggande normer som i Sverige gäller för
mänsklig samlevnad samt ömsesidig tolerans, solidaritet och gemenskap
mellan människor av olika ursprung. Goda etniska relationer bör prägla det
svenska samhället och samhället bör markera sitt avståndstagande från alla
uttryck för etnisk intolerans.
Den 14 januari 1993 beslöt regeringen att en parlamentarisk översyn av
invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken borde ske. Kom-
mittén, som har antagit arbetsnamnet Invandrar- och flyktingkommittén, skall
arbeta över hela området och kommer att lägga fram sina överväganden och
förslag senast den 1 mars 1995. Redan under december i år lade kommittén
fram en första rapport, som innehåller en jämförande studie av invandrings-
kontroll och flyktingpolitik i ett antal med Sverige jämförbara länder i Europa.
Den svenska invandringen är sedan år 1967 reglerad utom för medborgare
i de nordiska länderna som har fri rörlighet och etableringsrätt. Det s.k. EES-
avtalet mellan EG och sex av EFTA-ländema kommer, när det träder i kraft,
att ge alla EES-medborgare rätten att fritt flytta mellan de avtalsslutande
länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva.
EES-avtalet innebär dock inte, som den nordiska överenskommelsen, en
passunion.
Invandringen till Sverige har de senaste åren huvudsakligen bestått av
personer som sökt asyl här och av anhöriga till dem som redan bor här. Mot-
tagandet i Sverige av flyktingar är endast ett av flera element i den svenska
flyktingpolitiken. Dessutom ingår:
- agerande inom FN och andra internationella sammanslutningar för att bidra
till att internationella konflikter motverkas och löses och för att respekten
för de mänskliga rättigheterna upprätthålls,
- ekonomiskt stöd till UNHCR, UNRWA och andra organisationer som
bedriver flyktingarbete utanför Sverige,
- internationellt samarbete i syfte att verka för en solidarisk ansvarsför-
delning och för att stärka flyktingarnas rättsliga skydd,
- överföring till Sverige, ofta i samarbete med UNHCR, av särskilt utsatta
personer som behöver en säker fristad undan förföljelse,
- mottagande av flyktingar i Sverige i enlighet med en asyllagstiftning som i
vissa avseenden ger ett starkare skydd än vad 1951 års Genévekonvention
stadgar,
- ett av staten finansierat, kommunalt mottagande för flyktingar och därmed
jämställda personer, vilket syftar till att främja deras möjligheter att finna
sig tillrätta i det svenska samhället,
- särskilda insatser för att ge flyktingar och andra invandrare likvärdiga vill-
kor och möjligheter till integration i Sverige,
- stöd till flyktingar som frivilligt vill lämna Sverige för att bosätta sig i hem-
landet eller annat land.
Tidigare år har motsvarande regeringsskrivelser redovisat vissa
internationella jämförelser i en särskild bilaga. Genom att den nämnda
parlamentariska kommittén nyligen redovisat en särskild internationell
jämförande studie har redovisningen i denna skrivelse i år uteslutits.
Skr. 1993/94:127
Under det senaste decenniet växte migrationsströmmama i världen orsakade
av politiskt förtryck och oroligheter, ekonomisk utarmning och naturkatastro-
fer. Det finns om inget sker snabbt och radikalt som verkar i motsatt riktning
anledning att räkna med att denna utveckling fortsätter.
I vårt närområde, Europa, har de senaste årens oroligheter och krig, främst
på Balkan skapat flera miljoner flyktingar. I de flesta fallen har orolighetema
olika etniska förtecken. Inte sedan andra världskriget har vi i Europa haft en
situation med så stora grupper av människor på flykt, inom ett lands gränser
eller över gränserna till andra länder.
Om vi får en varaktig fred på Balkan så att dess invånare som är på flykt
kan återvända och starta ett nytt liv, finns det ändock anledning att tro att det
även fortsättningsvis kommer att finnas stora grupper av migranter som vill
komma in i Västeuropa och också Sverige. Västeuropa har i sitt närmaste
grannskap, i öst och i syd, samhällen från vilka i en snar eller mer avlägsen
framtid kan komma stora skaror migranter.
I öst har den omvälvande utvecklingen i Öst- och Centraleuropa och i f.d.
Sovjetunionen gjort att den framtida samhällsutvecklingen, och därmed
migrationen, är mycket svår att bedöma. Förutom politisk oro och instabilitet Skr. 1993/94:127
med påföljande bristande framtidstro skapar dåliga utkomstmöjligheter och
otjänliga miljöförhållanden en situation som kan ge många människor en
anledning att vilja söka sin utkomst och ett bättre liv i något annat land.
Den snabbaste befolkningstillväxten i världen sker syd om Europa, i
Afrika. Kombinationen underutvecklad ekonomi och snabb befolkningstill-
växt skapar problem. Afrika har redan nu stora svårigheter att skapa utkomst-
möjligheter och föda sin befolkning I länderna längs södra Medelhavets
stränder bor i dag drygt 100 miljoner människor, om 30 år beräknas de vara
dubbelt så många. Nästan hälften av dem kommer att vara yngre än 25 år och
efterfråga utbildning, arbete och en dräglig framtid. Gamla koloniala och
kulturella band gör att dessa länder står Sydeuropa nära och kan inte hem-
länderna erbjuda en acceptabel tillvaro och framtid riktas blickarna mot norr.
De faktorer som talar för en stor framtida migration understryks av fram-
växten av allt bättre kommunikationer - det gäller såväl etermedia, vilka ger
potentiella migranter kunskap om levnadsvillkoren i andra länder, som de
transportmedel vilka kan föra dem dit. I detta avseende kan man säga att
världen har blivit allt mindre.
Det råder en demografisk obalans mellan Europa och dess grannkon-
tinenter i syd och öst. Europa har en åldrande och antalsmässigt stagnerande
befolkning, Afrika och Asien har en ung och växande befolkning. Detta med-
för att många länder i Europa för en inhemsk befolkningspolitik som syftar
till att födelsetalen skall öka, medan utrikespolitiken ofta verkar för en
minskad befolkningstillväxt.
Det är uppenbart att lösningen på de grundläggande problem som driver
människor att utvandra - brist på framtidstro, ekonomiska, sociala och ekolo-
giska missförhållanden, misstro mot nya politiska makthavare, bestående
brister i rättssystemen i de nya demokratierna, förtryck av nationella minori-
teter - inte kan vara massmigration. Den internationella politiska insikten ökar
om att lösningen i stället ligger i intensifierat internationellt samarbete för att
påverka grundproblemen.
Fortsatta stora skillnader i levnadsvillkor och politisk instabilitet i världen
kommer att skapa fortsatta behov och önskemål hos människor att söka sig
bort från sina hemländer. När flertalet europeiska länder för en politik där
invandring i princip bara tillåts av flyktingar eller personer med nära personlig
anknytning till landet, kommer många av dem som drivs till att flytta till vår
del av världen att åberopa flyktingskäl, även om de bakomliggande orsakerna
huvudsakligen är av annan art. Invandrings-, flykting- och invandrarpolitiken
måste sålunda utformas i en anda av internationalism och humanitet, där
länder hjälps åt för att skapa långsiktiga lösningar på grundläggande obalan-
ser bakom påtvingad migration och flykt. Därmed finns större förutsättningar
för att säkra internationellt rättsligt skydd för förföljda som verkligen behöver
det och för att främja framväxten av samhällen utan allvarliga etniska mot-
sättningar med lika villkor för alla oavsett ursprung.
Skr. 1993/94:127
I dag finns ett betydande antal konventioner och andra internationella instru-
ment som är av betydelse för de avtalsslutande staternas flykting- och immi-
grationspolitik.
1951 års FN-konvention om flyktingars rättsliga ställning, den s.k.
Genévekonventionen, kvarstår dock som den grundläggande och mest bety-
delsefulla konventionen som rör flyktingar. Det är denna konvention som vår
svenska utlänningslagstiftning bygger på. Genévekonventionen komplettera-
des år 1967 med ett protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, det s.k.
New York-protokollet. Ratificering av protokollet innebär att stater förbin-
der sig att tillämpa Genévekonventionen utan dess tidsbegränsing till den
1 januari 1951 eller dess geografiska begränsning till Europa.
Genévekonventionen innehåller bl.a. en definition av vem som skall anses
som flykting och stadgar förbud mot avvisning eller utvisning av flykting till
land där han riskerar förföljelse - eller till land där han inte åtnjuter trygghet
mot att bli sänd till ett land där han riskerar förföljelse - samt innehåller be-
stämmelser om att flykting skall jämställas med medborgare i det egna landet
när det gäller sociala förmåner m.m. I en bilaga till konventionen lämnas
närmare anvisningar för utfärdande av resedokument till flyktingar.
I konventionen och protokollet definieras en flykting som en person som
"i anledning av välgrundad fruktan för förföljelse på grund av sin ras, reli-
gion, nationalitet, tillhörighet till viss samhällsgrupp eller politisk åskådning
befinner sig utanför sitt hemland och som inte kan eller på grund av sin fruk-
tan inte vill begagna sig av hemlandets skydd". Den flyktingdefinition, som
är intagen i UNHCRrs stadga och därmed reglerar mandatet, sammanfaller
nära nog helt med den citerade.
Konventionens flyktingdefinition är den enda universellt godtagna. Den tar
sikte på personens individuella, subjektiva fruktan att utsättas för förföljelse
på grund av vissa objektivt påvisbara omständigheter. Konventionens flyk-
tingbegrepp täcker dock inte personer som flyr på grund av naturkatastrofer,
misär, väpnad konflikt eller allmänt våld. På regional basis har emellertid
enighet nåtts om vidare flyktingbegrepp.
1969 års OAU-konvention om särskilda aspekter på flyktingproblemen i
Afrika omfattar även personer som "på grund av yttre aggression, ockupa-
tion, utländsk dominans eller händelser som allvarligt stör den allmänna ord-
ningen i del av eller hela det land i vilket han har sitt ursprung eller är med-
borgare, tvingas lämna sin vanliga bostad för att söka tillflykt på annan plats
utanför sagda land".
För Centralamerikas del accepterades ett snarlikt flyktingbegrepp i den
deklaration, som berörda regeringar antog i Cartagena år 1984. Det då
överenskomna flyktingbegreppet inkluderar också "personer som har flytt
från sitt land därför att deras liv, säkerhet eller frihet hotats av allmänt våld,
utländsk aggression, intern konflikt, massiva kränkningar av de mänskliga
rättigheterna eller andra omständigheter som allvarligt stört den allmänna
ordningen".
Såvitt gäller Asien har UNHCRis exekutivkommitté - med stöd av första Skr. 1993/94: 127
asylländer i Sydostasien - godtagit en bestämmelse om att alla asylsökande, i
vart fall temporärt , skall tas emot av första asylländerna och att tvångsre-
patriering, s.k. "refoulment", inte skall ske. OECD-statema har inte accep-
terat en vidare flyktingdefinition än Genévekonventionens, men åtskilliga
OECD-stater har i sina interna lagstiftningar infört bestämmelser om uppe-
hållstillstånd som i vissa avseenden är generösare än Genévekonventionens.
Av stor betydelse är att UNHCR: s verksamhet - på basis av ett antal reso-
lutioner från FN:s generalförsamling - kommit att utvidgas utöver det egent-
liga mandatet. I många fall av omfattande tvångsförflyttningar har UNHCR
bistått med skydd och nödhjälp. Det bör emellertid observeras att flykting-
kommissariens mandat formellt inte har utvidgats.
Härtill kommer också ett 6O-tal betydelsefulla "conclusions" som antagits
av UNHCR:s exekutivkommitté för internationellt skydd av flyktingar bl.a.
om kvinnor på flykt, flyktingbarn och familjeåterförening. Dessa "con-
clusions" är inte rättsligt bindande men utgör ett viktigt arbetsredskap för
UNHCR.
Inledning
Det finns i världen i dag drygt 18 miljoner flyktingar som har tvingats lämna
sina hemländer, vilket är det största antalet någonsin. Till detta skall läggas ca
2,5 miljoner palestiner som sedan lång tid tillbaka lever i flyktingläger.
Uppskattningsvis är ett lika stort antal människor på flykt inom sitt lands
gränser på grund av bl.a. inbördeskrig och svält, s.k. intemflyktingar. Urba-
niseringen i tredje världen tar sig i många fall helt oorganiserade former och
de stora städerna växer explosionsartat. De flyktingsituationer som uppstått
under det senaste året har visat att det i de flesta fall är svårt att göra någon
åtskillnad, i traditionell bemärkelse, mellan flyktingar som korsar en inter-
nationell gräns och de som stannar i sitt hemland. I många fall är de s.k.
intemflyktingama i lika stort behov av skydd och hjälp utifrån som konven-
tionsflyktingama.
I ett globalt perspektiv är flyktingarna ojämnt fördelade. Det gäller inte
enbart om man ser på befolkningsstorleken för de olika världsdelarna utan
framförallt om man ser till de ekonomiska möjligheterna att ta hand om och
söija för en flyktingpopulation. Speciellt Afrika har en stor flyktingbörda. Av
de drygt 18 miljoner flyktingar som FN räknar med finns i världen i dag åter-
finns 28 % (knappt 6 miljoner) i Afrika, 23 % i Europa, 38 % i Asien och
Oceanien, 5 % i Nordamerika, samt 5 % i Latinamerika.
Bland enskilda länder är det framförallt Iran och Pakistan som hyser stora
grupper flyktingar, men även flera små länder i Afrika har relativt många
flyktingar.
Under det gångna året har internationella organisationer och enskilda
länder fortsatt arbetet för att ge flyktingar skydd och möjliggöra återvändande
av flyktingar där så är möjligt. UNHCR har genomfört en stor insats för att Skr. 1993/94:127
underlätta för flyktingar från kriget vid Persiska viken att återvända till sina
hem. Det bör dock noteras att man på flera håll i världen har kunnat se en
positiv utveckling på flyktingproblemen och att människor kunnat återvända
till sina hemländer. Exempelvis återvände under 1992-1993 flera hundra
tusen kambodjaner efter sin asyl i Thailand. UNHCRis kontor i Nicaragua
har efter 14 års arbete slutfört sin uppgift och skall läggas ned vid slutet av
året.
Inbördeskriget i f.d. Jugoslavien har fortsatt och fyra miljoner människor
har tvingats lämna sina hem på flykt undan striderna.
Asien och Oceanien
Antalet flyktingar i Pakistan har sakta minskat under de senaste två åren
på grund av den frivilliga återvandringen av afghanska flyktingar till
Afghanistan. Under år 1992 återvände över en miljon afghaner från Pakistan.
Antalet registrerade flyktingar i Pakistan har därmed reducerats till ca
1 600 000 flyktingar.
Under april 1993 slutfördes till stor del den i mars 1992 inledda repa-
trieringen av kambodjanska flyktingar i lägren nära den kambodjanska-
thailändska gränsen. Av ca 370 000 kambodjanska flyktingar hade då ca
360 000 återvänt. Återvändandet har dock inte varit utan problem av såväl
politisk som praktisk natur bl.a. med att finna användbar jordbruksmark för
försörjning.
Efter den femte trepartsdiskussionen mellan Laos, Thailand och UNHCR i
juli 1992 för att påskynda återvandringen från Thailand av laotiska flyktingar
återvände ca 3 000 flyktingar från Thailand och ca 1 600 från Kina. Vid ut-
gången av år 1992 fanns ca 41 000 laotiska flyktingar i Thailand och ca
2 000 i Kina.
I regionen har antalet nya vietnamesiska båtflyktingar minskat markant.
Under de sex första månaderna år 1993 har endast 58 båtflyktingar registre-
rats vilket kan jämföras med över 71 000 för år 1989. Kvar i regionen fanns
dock i slutet av 1992 ca 90 000 vietnamesiska båtflyktingar. Arbetet med att
bl.a. främja frivillig återvandring för de många asylsökande som efter
vederbörlig prövning inte fått flyktingstatus fortsätter enligt den år 1989
antagna s.k. Comrehensive Plan of Action (CPA). Under år 1992 återvände
ca 17 000 vietnamesiska asylsökande frivilligt till Vietnam. Under de sex
första månaderna 1993 återvände ca 6 800 personer. Totalt hade därmed
sedan år 1989 ca 43 000 personer frivilligt återvänt till Vietnam.
I början av år 1993 fanns över 240 00 flyktingar från Myanmar (Burma) i
Bangladesh. Flyktingströmmar från Myanmar har dock fortsatt komma till
Bangladesh. Mellan den 22 september 1992 och den 15 januari 1993 har ca
17 000 flyktingar återvänt till Myanmar genom bangladeshiska myndigheters
försorg. Ca 72 000 flyktingar från Myanmar beräknas befinna sig i Thailand
vid gränsen till Myanmar.
Efter en överenskommelse mellan Indien och Sri Lanka påbörjades under Skr. 1993/94: 127
år 1992 ett program för återvandring av tamilska flyktingar från Tamil Nadu i
Indien till Sri Lanka. Under år 1992 återvände ca 29 000 flyktingar till Sri
Lanka. Ca 110 000 tamiler finns nu kvar i Indien.
Mellersta Östern
Flyktingsituationen i området präglas fortfarande av den stora flyktingvåg
som Gulfkriget 1991 gav upphov till. UNHCR har under åren 1992 och
1993 gjort stora insatser för att möjliggöra återvandringen för dessa flyk-
tingar. I mitten av 1992 slutförde man vinterrustningsprogrammet i norra Irak
och UNHCR överlämnade då det fortsatta arbetet till andra FN-organ. I slutet
av 1992 hade över 90 % av de irakier som flytt till Iran återvänt och av de
som flytt till Turkiet hade omkring 20 000 återvänt hem till Irak. Den frivilli-
ga återvandringen till Irak har fortsatt under år 1993. Även andra lösningar
har funnits, bl.a. har nära hälften av de ca 20 000 irakier som var bosatta i
Kuwait erhållit permanent uppehållstillstånd där. Av de 33 000 irakier som
fått temporärt skydd i Saudi Arabien har UNHCR funnit permanenta lös-
ningar i olika "tredje länder", däribland Sverige, för över 4 000 av dessa. Det
har även skett ett visst frivilligt återvändande och i april 1993 fanns omkring
28 000 irakiska flyktingar kvar i flyktinglägret Rafha.
En stor grupp av de iranska flyktingar som kom till Irak redan åren 1979
och 1980 finns fortfarande kvar där. I slutet av 1992 fanns 20 400 flyktingar
kvar i flyktingläget Al Tash och denna grupp bestod till 70 % av kvinnor och
barn.
Det kan noteras att Iran är det land som i dag har den största flykting-
gruppen, nära fyra miljoner flyktingar fanns i Iran i slutet av år 1992.
Den palestinska flyktingbefolkningen ökar och UNRWA har under sitt
mandat nära tre miljoner människor. Oavsett hur de pågående fredsförhand-
lingarna slutar, kan det befaras att det stora flertalet av dessa flyktingar inte
kommer att återvända till ett eventuellt självstyrande Palestina på Västbanken
utan det kommer att bli nödvändigt att finna andra lösning för denna stora
flyktinggrupp.
Afrika
Under år 1992 och i böijan av år 1993 var flyktingproblemen i Afrika fortsatt
mycket stora. UNHCR uppskattar att det finns nästan sex miljoner flyktingar
på den afrikanska kontinenten. Detta utgör så mycket som en tredjedel av
världens flyktingar. Den stora majoriteten finns i länder med betydande eko-
nomiska problem och ofta i resp, lands fattigaste och minst utvecklade re-
gioner.
I Västafrika har under perioden antalet flyktingar ökat med ca 30 %.
Huvudorsaken till denna ökning är krisen i Togo - som lett till massflykt till
Benin och Ghana, stridigheterna i Liberia - som lett till att människor flytt till
grannländerna Guinea, Elfenbenskusten, Ghana och Nigeria och den upp-
10
trappade konflikten i Senegal - som tvingat 20 000 människor att fly till Skr. 1993/94: 127
Gambia och Guinea-Bisau.
De allra största flyktingproblemen i Afrika finns på Afrikas hom. Behovet
av humanitär hjälp har fortsatt att öka under år 1992, särskilt i Somalia. FN:s
säkerhetsråd antog i mars 1992 en resolution innebärande dels en säkring av
den humanitära hjälpen, dels ett förslag till vapenvila. De första 500 FN-
soldatema anlände till Mogadishu i augusti 1992. Efter successiva upp-
trappningar av klanstridema och dramatiska försämringar i det humanitära
läget antog FN:s säkerhetsråd den 3 december 1992 en resolution om militärt
skydd av de humanitära insatserna. Mot slutet av det första kvartalet 1993
hade såväl dödligheten som sjukligheten minskat markant som en direkt följd
av att hjälpsändningarna började att nå fram. Trots att många somaliska flyk-
tingar börjat återvända från flyktinglägren finns hundratusentals kvar i lägren
i Kenya, Etiopien och Djibouti.
I Centralafrika har repatrieringsprogrammet i Angola fortsatt trots upp-
trappningen av stridigheterna. UNHCR uppskattar att 112 000 flyktingar
återvänt fram till mars 1993. Vidare pågår nya stridigheter i Rwanda och
Tchad.
Slutet på den svåra torkan i Södra Afrika och undertecknandet av freds-
överenskommelsen i Mocambique i oktober 1992 innebar en start för fred,
stabilisering och utveckling i hela regionen. UNHCR förväntar en repatrie-
ring på ca 1,2 miljoner i hela regionen.
Latinamerika
Flyktingsituationen i Centralamerika har genom regionala fredsinitiativ och
den s.k. CIREFCA-processen, som är en överenskommelse mellan Belize,
Costa Rica, Guatemala, Honduras, Mexico och Nicaragua, fortsatt att
förbättras. Antalet återvändande till Nicaragua och El Salvador har dock
under år 1992 minskat från ca 15 000 år 1991 till ca 2 300 år 1993 respektive
ca 2 400 år 1991 till ca 217 år 1992. Återvandringen till Guatemala har också
i stora delar uteblivit.
Den frivilliga återvandringen till Chile har fortsatt att vara hög under år
1992. Den politiska situationen i Peru är fortfarande sådan att människor
söker sig ut ur landet.
Europa
Den flyktingpolitiska situationen i Europa har fortfarande helt dominerats av
situationen i f.d. Jugoslavien som har medfört att närmare fyra miljoner
människor har fått lämna sina hem. De flesta av dem finns kvar i närområdet,
främst i de olika delarna av det forna Jugoslavien, men ett stort antal har
också sökt sig till andra länder i Europa. I Bosnien-Hercegovina fanns
(augusti 1993) närmare 1,3 miljoner flyktingar, varav flertalet intemflyktingar
samt närmare 1,5 miljoner i övrigt krigsdrabbade i behov av FN-hjälp. I
Kroatien är antalet över 600 000, varav drygt hälften är intemflyktingar och i
11
Serbien finns över 400 000 flyktingar. Bland de länder utanför f.d. Skr. 1993/94:127
Jugoslavien som har fått ta emot ett stort antal asylsökande till följd av
konflikten kan nämnas Tyskland, där det finns mer än 200 000 asylsökande
från det forna Jugoslavien, Ungem med mer än 70 000 och Österrike med
mer än 60 000 personer. Inströmningen av asylsökande är fortfarande stor i
många länder. Till Sverige har sedan år 1991 kommit drygt 100 000 asyl-
sökande från f.d. Jugoslavien.
Sverige är en av de största bidragsgivarna till FN:s insatser i f.d.
Jugoslavien. Totalt har Sverige bidragit med drygt 600 miljoner kronor sedan
konflikten utbröt. Två tredjedelar av hjälpen kanaliseras via FN (främst
UNHCR) för bl.a. förläggningsinsatser. Bidraget gäller även Rödakors-
insatser liksom verksamhet genom svenska enskilda organisationer. Det finns
svensk FN-trupp placerad i Bosnien, liksom även i Makedonien. Katastrof-
bistånd kanaliseras även för insatser genom FN-organ och Röda korset i
Georgien, Azerbajdzjan, Tadzjikistan och Armenien med anledning av de
etniska konflikterna i dessa länder.
De stora befolkningsrörelser i f.d. Sovjetunionen har inte ägt rum i den
stora omfattning som befarades för något år sedan, även om antalet
asylsökande i det forna Sovjet ökat till följd av de olika konflikterna där. Ett
stort antal asylsökande från olika f.d. Sovjetrepubliker har sökt sig bl.a. till
Ryssland. Dessutom finns ett stort antal tredjelandsmedborgare i Ryssland,
som i många fall söker sig vidare till Västeuropa, bl.a. Sverige, för att söka
asyl.
I samband med de politiska omvälvningarna i Europa har många av de
europeiska länder från vilka människor har flytt tills nyligen nu blivit mot-
tagarländer för asylsökande.
Den totala registrerade invandringen till Sverige under budgetåret 1992/93 var
41 600 personer. Häri ingår alla folkbokförda invandrare, däremot inte
asylsökande vars ärende inte är avgjort. En knapp tredjedel av de registrerade
invandrarna, 29 %, var svenska eller nordiska medborgare. Resterande 71 %
var följaktligen medborgare i andra länder än i de nordiska länderna. Jämfört
med föregående budgetår har invandringen minskat med 19 %.
Invandringen av utomnordiska medborgare är reglerad. De som har fått
permanent uppehållstillstånd i Sverige faller främst under kategorierna
flyktingar, personer med flyktingliknande eller humanitära skäl samt anhöriga
till här bosatta personer (anknytningar).
Beträffande de s.k. anknytningsfallen gäller det dels återförening av tidi-
gare splittrade familjer, dels nybildning av familjer.
Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen har de senaste åren uppgått till
endast ett par hundra personer om året.
12
Den registrerade utvandringen från Sverige var under budgetåret 28 300 Skr. 1993/94: 127
personer, vilket är en ökning med 15 % jämfört med föregående budgetår.
Fyra av fem var svenska eller nordiska medborgare (81 %).
Av uppställningen över in- och utvandringen av utländska medborgare
framgår förändringarna mellan olika kalenderår under senaste tioårsperioden.
Under 90-talets första kalenderår har invandringen från de nordiska
länderna minskat. Detta gäller framförallt invandringen från Norge. Åter-
vandringen från Sverige till de nordiska länderna har under samma period
minskat. Speciellt markant har minskningen varit bland återvändande fin-
ländare. In- och utvandringsutbytet med andra delar av världen har varit
relativt stabilt.
Under första halvåret 1993 har ca 17 200 utländska medborgare invandrat
till Sverige. Jämfört med samma period föregående år är detta en minskning
med 20 %. Minskningen har i relativa tal varit lika stor för invandringen från
de nordiska länderna som för övriga. Efter regeringens beslut i juni 1993,
som väntas leda till att ca 40 000 bosnier beviljas uppehållstillstånd och
uppskattningsvis mellan 20-30 000 anhöriga till dem uppehållstillstånd i
Sverige kommer invandringen att öka kraftigt. När de fått sina uppehålls-
tillstånd kommer de i statistiken att lämna kategorien "asylsökande" och i
stället bli "invandrare". Utvandringen av utländska medborgare har under
första halvåret 1993 i jämförelse med motsvarande period föregående år ökat
med 15 % och uppgår till ca 6 900. En del utflyttare kommer inte in i
statistiken direkt, varför antalet utflyttare förmodligen är större än vad som
framgår av den preliminära statistiken.
Invandringen av utländska medborgare kalenderåren 1983-1993 (tusental)
|
År |
Invandring |
Utvandring |
Invandringsöverskott | ||||||
|
Totalt |
Nor- |
Övriga |
Totalt |
Nor- |
Övriga |
Totalt |
Nor- |
Övriga | |
|
1983 |
22,3 |
7,4 |
14,9 |
17,4 |
12,0 |
5,4 |
4,9 |
-4,6 |
9,5 |
|
1984 |
26,0 |
8,4 |
17,6 |
14,6 |
10,0 |
4,6 |
11,4 |
-1,6 |
13,0 |
|
1985 |
27,9 |
8,4 |
19,5 |
14,0 |
9,2 |
4,9 |
13,9 |
-0,8 |
14,7 |
|
1986 |
34,0 |
8,9 |
25,2 |
15,4 |
8,7 |
6,6 |
18,6 |
0,2 |
18,6 |
|
1987 |
37,1 |
8,9 |
28,1 |
11,6 |
8,1 |
3,5 |
25,5 |
0,8 |
24,7 |
|
1988 |
44,5 |
11,5 |
33,0 |
11,8 |
8,3 |
3,5 |
32,6 |
3,2 |
28,4 |
|
1989 |
58,8 |
18,9 |
40,0 |
13,1 |
9,7 |
3,4 |
45,7 |
9,2 |
36,5 |
|
1990 |
53,3 |
15,9 |
37,4 |
16,1 |
12,5 |
3,6 |
37,2 |
3,4 |
33,8 |
|
1991 |
43,9 |
7,8 |
36,1 |
15,0 |
11,6 |
3,4 |
28,9 |
-3,8 |
32,7 |
|
1992 |
39,5 |
8,0 |
31,5 |
13,1 |
11,7 |
1,4 |
19,7 |
-3,7 |
23,4 |
|
1993-06 |
17,2 |
2,3 |
14,9 |
6,9 |
3,9 |
3,0 |
10,3 |
-1,6 |
11,9 |
Anm: Invandring avser inflyttade och folkbokförda utländska medborgare.
Utvandring avser utländska medborgare som under respektive kalenderår
registrerats som utflyttade. År 1993 avser första halvåret.
13
Skr. 1993/94:127
Under budgetåret 1992/93 sökte ca 80 600 personer asyl, en ökning med
26 000 jämfört med föregående budgetår. Den stora ökningen är enbart att
hänföra till situationen i f.d. Jugoslavien. Drygt 80% av de asylsökande kom
från området och av dem kom cirka hälften från Bosnien-Hercegovina.
Antalet asylsökande under de fyra första månaderna av budgetåret 1993/94
var ca 4 800. Jämfört med motsvarande månader föregående år utgör detta
endast 12 %.
Inströmningen av asylsökande ökade kraftigt 1992 och kulminerade under
månaderna juni - september 1992 då närmare 45 000 asylsökande kom. En
majoritet av de asylsökande kom från kosovoprovinsen i Serbien-
Montenegro.
I juni 1992 motsatte sig inte längre UNHCR att länder skickade tillbaka
personer som inte var skyddsbehövande till Kosovo. Tidigare hade flykting-
kommissarien vädjat om att dessa personer åtminstone skulle ges tillfälligt
skydd. Denna vädjan hade Sverige besvarat genom att ett s.k. verkställig-
hetsstopp infördes i slutet av år 1991 för bl.a. medborgare i Serbien-
Montenegro. UNHCR:s förändrade bedömning föranledde en hävning av
verkställighetstoppet och beslutsfattandet återupptogs i juli 1992 för dessa
medborgare.
När regeringen, mot bakgrund av FN:s generalförsamlings beslut att
rest-Jugoslavien inte skulle få överta Jugoslaviens plats i världsorganisa-
tionen, i oktober 1992 införde viseringstvång för medborgare från Serbien-
Montenegro var den sammantagna effekten att inströmningen från Kosovo i
praktiken upphörde. Samtidigt som beslutet om visumtvång togs infördes
viseringsfrihet för medborgare från Bosnien-Hercegovina.
I juni 1993 beslutade regeringen i ett av Invandrarverket överlämnat ärende
att bevilja en bosnisk familj permanent uppehållstillstånd av humanitära skäl.
Beroende på kriget i Bosnien-Hercegovina hade Invandrarverket sedan
oktober 1991 avvaktat med beslut i dessa ärenden. Regeringens beslut är
vägledande för praxis och innebär med stor sannolikhet att de flesta bosnier
som finns i Sverige kommer att beviljas permanent uppehållstillstånd.
Sverige är utan tvekan det land utanför närområdet som relativt sin
befolkningsstorlek fått ta emot flest flyktingar från Bosnien-Hercegovina.
Många av de senast anlända flyktingarna kom inte direkt från Bosnien.
Flertalet kom från flyktingförläggningar i Kroatien och hade således skydd
och humanitär hjälp från FN och frivilligorganisationer. Kommersiella buss-
bolag erbjöd mot betalning transport till Sverige. Bl.a. mot den bakgrunden
beslöt regeringen i juni 1993 att införa visering för medborgare från Bosnien-
Hercegovina. Samtidigt meddelade regeringen att man hade för avsikt att
lägga förslag om en väsentligt ökad flyktingkvot.
Utvecklingen kan illustreras enligt följande diagram:
14
Asylsökande månadsvis
Skr. 1993/94:127
Det ökande antalet asylsökande präglade i hög grad Invandrarverkets och
Utlänningsnämndens verksamhet under budgetåret 1992/93. Under perioden
fattade Invandrarverket beslut rörande ca 55 700 personer. Av dessa fick
75 % avslag, 13 % av ärendena avskrevs, ca 10 % fick tillstånd att stanna
och en dryg procent lämnades vidare till avgörande hos Utlänningsnämnden.
Ett mindre antal, 45 ärenden, lämnades till regeringen för beslut. Vid budget-
årets slut hade Invandrarverket ca 66 400 ärenden kvar att fatta beslut i. Efter
de första fyra månaderna budgetåret 1993/94 hade de ännu ej avgjorda fallen
minskat kraftigt till ca 40 000.
Utlänningsnämnden hade under budgetåret 1992/93 fått 26 400 ärenden
och under året fattade man beslut i 20 000 fall. Av dessa var 81 % avslag,
10 % bifall och 9 % överlämnades till regeringen eller skrevs av. Vid slutet
av budgetåret hade nämnden 18 700 öppna ärenden. Enbart de fyra första
månaderna under budgetåret 1993/94 har Utlänningsnämnden fått 19 000
nya ärenden, vilket gör att man vid utgången av oktober månad 1993 hade
27 000 ärenden som fortfarande var öppna. Den höga procentandelen avslag
beror på att den stora grupp kosovoalbaner var klart dominerande under
budgetåret.
I det följande redovisas de största nationalitetsgruppema som sökt asyl i
Sverige och som fått uppehållstillstånd som flyktingar eller därmed jäm-
ställda. Uppehållstillstånden omfattar även flyktingar som överförts till
Sverige genom flyktingkvoten. De kan dessutom avse beslut i fråga om
asylansökningar som lämnats in tidigare budgetår.
15
|
Nationalitet |
Budgetåret 1991/92 |
Budgetåret 1992/93 | ||
|
Asylan- |
Uppehålls- |
Asylan- |
Uppehålls- | |
|
Etiopien |
225 |
1 169 |
143 |
132 |
|
Irak |
2 618 |
3 436 |
3 655 |
3 354 |
|
Iran |
781 |
2 731 |
641 |
1 079 |
|
Jugoslavien (f.d |
,)41 000 |
1 014 |
65 882 |
1 326 |
|
Libanon |
173 |
1 383 |
210 |
295 |
|
Rumänien |
473 |
660 |
496 |
122 |
|
Somalia |
1 763 |
2 099 |
2 367 |
751 |
|
Sovjetunionen(f.d.) 772 |
431 |
678 |
134 | |
|
Statslösa/ | ||||
|
okänt mbskap |
425 |
1 032 |
498 |
364 |
|
Syrien |
241 |
1 028 |
281 |
137 |
|
Turkiet |
322 |
686 |
416 |
175 |
|
Övriga |
5 692 |
3 670 |
4 956 |
1 709 |
|
Totalt |
54 485 |
19 339 |
80 223 |
9 446 |
Skr. 1993/94:127
Under budgetåret 1992/93 beviljades sammanlagt 9 446 personer uppe-
hållstillstånd (konventionsflyktingar, de facto-flyktingar och krigsvägrare)
enligt 3 kap. 1 § utlänningslagen (1989:529) samt enligt 2 kap 4 § andra
punkten (humanitära skäl). Det är framförallt andelen asylsökande som fått
uppehållstillstånd av humanitära skäl som har minskat kraftigt. En bidragande
orsak till detta är att man tidigare låtit asylsökande som väntat länge på beslut i
Sverige få uppehållstillstånd av humanitära skäl. Dessa vistelsetidsregler har
efter hand försvunnit och prövningen tar i första hand sikte på skydds-
behovet. Samtidigt har stora ansträngningar gjorts för att minska väntetiderna
vid asylprövningen. En annan orsak är att det finns skillnader mellan olika år
både vad gäller vilka personer som söker asyl som förhållandena i de länder
man flytt från. Uppehållstillstånden under de senaste två budgetåren fördelar
sig enligt följande:
|
Skäl |
Bå 1991/92 |
Bå 1992/93 | ||
|
Konventionsflyktingar | ||||
|
- Flyktingkvoten * |
2 677 |
14 % |
2 342 |
25 % |
|
- Övriga |
1 068 |
5 % |
364 |
4 % |
|
Krigsvägrare |
20 |
0 % |
3 |
0% |
|
De facto-flyktingar |
3 436 |
18 % |
2 890 |
30 % |
|
Humanitära skäl |
12 247 |
63 % |
3 847 |
41 % |
|
Totalt |
19 448 |
100 % |
9 446 |
100 % |
*Anm. Ingen statistik är i dag tillgänglig över hur stor andel av kvot-
flyktingarna som inte får flyktingstatus enligt Genévekonventionen utan
accepteras av andra skäl.
Härtill kommer anhöriga till flyktingar och därmed jämställda personer,
vilka inrest tillsammans med eller i nära anslutning till dessa och som om-
fattas av samma särskilda mottagande som flyktingar. Antalet sådana anhö-
riga som fick uppehållstillstånd uppgick budgetåret 1991/92 till 7 122 per-
soner och budgetåret 1992/93 till 7 512 personer.
16
Med anhöriginvandring avses här bl.a. make/maka, samboende och barn Skr. 1993/94: 127
under 20 år till en svensk medborgare eller en utlänning med gällande uppe-
hållstillstånd och som bor i Sverige. Tillstånd kan också i vissa fall ges andra
nära anhöriga till i Sverige bosatt person (som regel ensamstående förälder
och i vissa fall föräldrapar). Under budgetåret 1992/93 fick 11 956 personer
uppehållstillstånd på dessa grunder.
Den utomnordiska invandringen till Sverige under budgetåret 1990/91 och
1991/92 (vuxna och barn) framgår av följande tabell, som även redovisar
grunderna för uppehållstillstånden.
|
Skäl |
Bå 1991/92 |
Bå 1992/93 | ||
|
Flyktingar m.fl. |
19 339 |
47,1 % |
9 446 |
31,5 % |
|
Nära anhöriga(anknytningar) |
20 380 |
49,7 % |
19 468 |
65,0 % |
|
Varav | ||||
|
- anknytning till flykting |
(7 122) |
(7 512) | ||
|
- övriga anknytningar |
(13 258) |
(11 956) | ||
|
Arbetsmarknadsskäl |
250 |
0,6% |
189 |
0,6% |
|
Adoptivbarn |
1 059 |
2,6% |
890 |
2,9% |
|
Totalt |
41 028 |
100,0 % |
29 993 |
100,0 % |
Sedan år 1950 har Sverige genom organiserad överföring tagit emot flyk-
tingar inom ramen för en särskild flyktingkvot. Budgetåret 1992/93 uppgick
kvoten till ca 2 000 personer.
Kvoten används för överföring, huvudsakligen i samverkan med
UNHCR, av flyktingar eller andra personer som befinner sig i en särskilt ut-
satt situation. Kvoten är inte begränsad till att användas för flyktingar i ordets
formella bemärkelse. Den kan också användas för personer som är förföljda
och befinner sig i fara men ännu inte kunnat lämna sitt land.
Under budgetåret 1992/93 användes en mindre del av kvoten till personer
med funktionsnedsättningar liksom krigsskadade flyktingar och tortyroffer.
Riktlinjer för kvotens användning ges budgetårsvis av regeringen efter
beslut av riksdagen. Det är Statens invandrarverk som har ansvaret för uttag-
ning och överföring av flyktingar till Sverige. Själva transporten till Sverige
köper nvandrarverket genom International Organization for Migration (IOM).
Uttagningama sker i nära samverkan med UNHCR och det är främst uti-
från UNHCR:s bedömning som Invandrarverket planerar sina uttagningar. I
policyfrågor samråder de nordiska regeringarna regelmässigt inom ramen för
den nordiska samrådsgruppen för flyktingfrågor (NSHF).
För budgetåret 1993/94 föreslog regeringen att medel skulle anvisas för att
möjliggöra överföring av ca 1 800 flyktingar till Sverige. Vidare föreslogs att
de resurser som avsattes för överföring och mottagande av kvotflyktingar
även borde kunna disponeras på ett mer flexibelt sätt för att kunna möta andra
anspråk på snabba och effektiva insatser för flyktingar som kan uppkomma.
Riksdagen ställde sig bakom förslaget.
2 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 127
Mot bakgrund av situationen i f.d. Jugoslavien beslutade regeringen den 1 Skr. 1993/94: 127
juli 1993 att hela det av riksdagen beslutade utrymmet skulle användas för en
överföring till Sverige av ca 1 800 flyktingar och andra i behov av skydd
från f.d. Jugoslavien.
Regeringen har därefter i en proposition (1993/94:51) Överföring och
mottagande av flyktingar från f.d. Jugoslavien föreslagit en överföring till
Sverige av upp till 6 000 skyddsbehövande personer under innevarande
budgetår utöver ovanstående kvot. Av dessa skall upp till 5 500 kunna föras
hit från f.d. Jugoslavien och ca 500 personer från andra områden i världen
som i första hand UNHCR bedömer behöva skydd i ett tredje land. Den 8
december 1993 fattade riksdagen beslut i enlighet med regeringens förslag
(bet. 1993/94:SfU6, rskr. 1993/94:76).
Under budgetåret 1992/93 omfattade kvotuttagningen sammanlagt 1 986
personer.
Antalet faktiskt överförda flyktingar varierar från år till år, eftersom uttag-
ningsbeslut inte alltid omedelbart kan följas av utresetillstånd från det land där
vederbörande vistas. Faktiskt överförda flyktingar uppgick till ca 2 800 per-
soner under budgetåret 1992/93.
Flyktingkvotens sammansättning under budgetåret 1992/93
|
Ursprungsland |
Beviljade |
|
LATINAMERIKA | |
|
Colombia |
26 |
|
El Salvador |
14 |
|
Honduras |
1 |
|
Guatemala |
6 |
|
Peru |
9 |
|
Summa |
56 |
|
ASIEN | |
|
Irak |
579 |
|
Iran |
410 |
|
Vietnam |
220 |
|
Kina |
3 |
|
Afghanistan |
11 |
|
Pakistan |
1 |
|
Sri Lanka |
1 |
|
Burma |
1 |
|
Summa |
/ 226 |
|
AFRIKA | |
|
Etiopien |
3 |
|
Somalia |
18 |
|
Sudan |
2 |
|
Somalia |
17 |
|
Summa |
24 |
|
EUROPA | |
|
F.d. Jugoslavien |
681 |
|
Totalt |
1 986 |
18
Anhöriga till kvotflyktingar
Skr. 1993/94:127
Anhöriga, dvs. maka/make och ogifta barn under 20 år, räknas in i flykting-
kvoten om de kommer i nära anslutning till den överförda flyktingen.
För anhöriga som inte kommer hit i nära anslutning kan Invandrarverket
ge ett behovsprövat bidrag för familjer till konventionsflyktingar. Detta sker
med stöd av förordningen (1984:936) om bidrag till flyktingar för kostnader
för anhörigas resor till Sverige. De anhöriga som här omfattas är maka/make
och ogifta barn under 20 år. Bidrag får även lämnas för andra anhöriga om
synnerliga skäl föreligger.
När beslut om bidrag fattats ordnas resorna hit på samma sätt som för
kvotflyktingar, dvs. genom IOM eller svensk utlandsmyndighet.
I princip beviljas permanent uppehålls- och arbetstillstånd för bosättning av
rena arbetsmarknadsskäl endast om arbetskraftsbehovet inte kan tillgodoses
inom Sverige. Budgetåret 1992/93 beviljades 189 sådana tillstånd (före-
gående budgetår 250). Det kan gälla t.ex. nyckelfunktioner inom näringslivet.
Även fria yrkesutövare och egna företagare kan få bosätta sig här om de
uppfyller vissa krav.
Dessutom beviljas tillfälliga arbetstillstånd för exempelvis montörer, vika-
rierande läkare, artister och idrottsmän.
Tillstånd beviljas vanligen av Invandrarverket i samråd med Arbets-
marknadsverket och efter att arbetsmarknadens parter hörts. Delegering till
svenska utlandsmyndigheter förekommer i vissa fall.
Arbetstillstånd för feriearbetande ungdomar samt andra former för kort-
variga arbeten ingår numera i tillståndstypen säsongsarbetstillstånd som är
mer generell. Länsarbetsnämnderna har att besluta om dessa tillstånd.
Antalet utlänningar som under år 1992 har haft ett tillfälligt arbete i Sverige
var drygt 14 000 personer, varav ca 4 500 säsongsarbetare och ca 5 000
artister och musiker. För 1993 beräknas denna siffra öka. Det beror på att
antalet artister och musiker som fått tillfälliga tillstånd ökat, delvis beroende
på ett mer omfattande vänortsutbyte. Däremot har antalet säsongsarbetare med
tillfälliga arbetstillstånd minskat med ca 800 personer.
Avtalet mellan EFTA-ländema och EG om ett europeiskt ekonomiskt
samarbetsområde (EES) trädde i kraft den 1 januari 1994. Det innebär att
medborgare från de andra EES-ländema äger tillträde till den svenska
arbetsmarknaden utan arbetstillstånd. Svenska medborgare får på samma sätt
tillträde till de andra EES-ländemas arbetsmarknad. Enligt EES-reglema är
det anställningen som ger rätten till bosättning.
19
Den övriga invandringen består huvudsakligen av adoptivbarn, av personer
som tidigare varit bosatta här och som återvänder till Sverige samt av per-
soner som har svenskt påbrå. Vid prövning av ärenden för den som varit
bosatt här tidigare tas bl.a. hänsyn till den tidigare vistelsetiden i Sverige
resp, utomlands. Svenskfödda som senare förlorat sitt svenska medborgar-
skap samt deras barn beviljas regelmässigt tillstånd. Antalet adoptivbarn som
invandrarverket har beviljat uppehållstillstånd för budgetåret 1992/93 var 890
(föregående budgetår 1 059).
Invandrarpolitiken innefattar de åtgärder som vidtas för att underlätta invand-
rares integration i det svenska samhället. Målen för den svenska invandrar-
politiken är jämlikhet, valfrihet och samverkan. Målen gäller såväl flyktingar
som andra invandrare.
Långsiktig invandrarpolitik sammanfaller i stora delar med allmän väl-
färdspolitik. Den förstärks och kompletteras med de särskilda insatser som
riktas enbart mot invandrare för att ge dessa likvärdiga villkor.
Invandrarpolitiken bygger på en ansvarsfördelning mellan de myndigheter
och andra ansvariga som har sakansvar för olika verksamhetsområden. En
grundläggande princip är, att varje myndighet inom sitt område har samma
ansvar för invandrare som för den övriga befolkningen. Myndigheterna har
därutöver ett ansvar för att särskilda åtgärder vidtas för invandrare när så be-
hövs. Invandrarfrågorna är till följd av detta aktuella inom en rad olika
politikområden. Ansvaret för det praktiska genomförandet ligger i betydande
utsträckning på kommuner och landsting. Statens invandrarverk har ett sär-
skilt ansvar att bevaka åtgärder och samordna de statliga myndigheternas
arbete inom området.
Under senare årtionden har invandringen till Sverige kraftigt förändrats,
både i fråga om antal och sammansättning. Under några få decennier har
Sverige utvecklats från ett samhälle med ett fåtal etniska grupper till ett sam-
hälle med över hundratalet språk och nationaliteter samt ett stort antal
religioner. Detta har ställt nya och annorlunda krav på mottagande och
integration i det svenska samhället.
Möjligheterna att ta emot invandrare på ett bra sätt och att integrera dem i
det svenska samhället är beroende av samhällets ekonomiska förutsättningar,
särskilt vad gäller förhållandena på arbetsmarknaden.
Sverige fick i september 1992 det prestigefyllda och ansedda tyska Carl
Bertelsmann-priset. Det framhölls i prismotiveringen, att den långsiktiga
svenska integrationspolitiken skulle kunna tjäna som en förebild för en fram-
tida europeisk invandrarpolitik.
Skr. 1993/94:127
20
Redan vid den tidpunkten hade emellertid framkommit tecken som tydde Skr. 1993/94: 127
på, att invandrarpolitiken inte kunnat förhindra att stora grupper invandrare på
många samhällsområden befann sig i en sämre situation än övriga i vårt land.
Det gäller t.ex. förhållandena vad gäller utbildning, boende, arbetsmarknad,
sjukskrivningar och förtidspensioneringar. Vissa grupper av invandrare tycks
vara mer utsatta och oftare hamna i sämre läge än befolkningen i övrigt.
Även om dessa skillnader i ett internationellt perspektiv inte är anmärk-
ningsvärda, är de ändå oroväckande, särskilt som de uppkommit under en
lång period av högkonjunktur. I synnerhet är invandrarnas svårigheter på
arbetsmarknaden oroande. Invandrargrupper som anlänt under 1980-talet har
en påfallande svag arbetsmarknadsanknytning.
Olika uttryck för främlingsfientlighet förekommer i det svenska samhället,
bl.a. våldsdåd på invandrare och attentat riktade mot flyktingförläggningar.
Mot bakgrund bl.a. av den ovan beskrivna situationen beslöt regeringen i
januari 1993, som tidigare nämnts, att göra en översyn av invandrarpolitiken.
En särskild parlamentarisk utredning har tillsatts (dir. 1993:1) med lands-
hövdingen i Östergötlands län, Rolf Wirtén, som ordförande. Utredningen
skall därutöver göra en översyn av invandrings- och flyktingpolitiken.
Utredningen skall med utgångspunkt i en analys av den förda invandrar-
politiken överväga hur den framtida invandrarpolitiken skall utformas. Utred-
ningen skall ägna särskild uppmärksamhet åt frågor om invandrares situation
på arbetsmarknaden och om hur invandrares svenskkunskaper påverkar deras
förutsättningar i arbetslivet och delaktighet i samhället i övrigt.
En viktig utgångspunkt för kommittén skall vara de ökade möjligheter för
eget ansvarstagande som följer av regeringens politik för generellt ökad val-
frihet.
Kommittén skall vidare analysera frågor med anknytning till vad som
brukar kallas det mångkulturella samhället. Det saknas en närmare precisering
av vad som menas med detta begrepp och dess konsekvenser för individ och
samhälle. Kommittén skall överväga hur kulturell och etnisk mångfald kan
stödjas och vilken roll och vilket ansvar staten, gruppen och individen bör ha
i detta arbete.
En annan viktig fråga, som kommittén har att ta ställning till, är om
invandrarpolitiken bör omfatta samma vida grupp "invandrare" som i dag
eller om invandrarpolitiken bör begränsas till personer som i någon mening är
nyanlända. Härvidlag skall belysas vilka särskilda åtgärder som kan vara
aktuella för den sverigefinska gruppen.
Kommittén skall lämna sitt slutbetänkande senast den 1 mars 1995.-
I det svenska samhället förekommer nu liksom tidigare uttryck för främlings-
fientlighet, rasism och antisemitism som är skrämmande, t.ex. attentat mot
invandrare och attacker mot flyktingförläggningar och lokaler där invandrare
samlas såsom kyrkor och moskéer. I den allmänna debatten uttrycks främ-
21
lingsfientliga åsikter oftare än tidigare. Den stora undersökning som refereras
nedan visar dock att främlingsfientligheten inte har ökat i Sverige. Det är ändå
mycket allvarligt att det finns främlingsfientlighet, rasism och antisemitism i
Sverige. Inte minst allvarligt är de många uttryck för våld och hot som
förekommit. Regeringen anser att kraftiga motåtgärder är nödvändiga.
Under de båda budgetåren 1992/93 och 1993/94 har riksdagen på rege-
ringens förslag anvisat 10 miljoner kronor till regeringens disposition under
vardera åren för åtgärder mot främlingsfientlighet, rasism och antisemitism.
Medlen skulle huvudsakligen användas för att på längre sikt påverka normer,
attityder och förhållningssätt hos ungdomar.
Regeringen har gett uppdrag åt Statens invandrarverk, Statens skolverk,
Statens ungdomsråd och Statens kulturråd att enligt vissa riktlinjer vidta sär-
skilda åtgärder för att motverka främlingsfientlighet och rasism. Under bud-
getåren 1992/93 och 1993/94 har de fyra myndigheterna erhållit sammanlagt
12 miljoner kronor för att utföra dessa uppdrag.
De fyra myndigheterna samarbetar i fullföljandet av sina uppdrag och de
har gemensamt rapporterat om första årets verksamhet.
Av rapporten framgår att Skolverket genom sin fältorganisation har tagit
initiativ till och fullföljt ett stort antal lokala projekt, av varierande innehåll.
Dessutom har Skolverket bedrivit fortbildning av lärare och annan skolperso-
nal. Skolledare har särskilt uppmärksammats.
Statens ungdomsråd samarbetar med 20 kommuner som är intresserade av
att bedriva verksamhet som syftar till att minska främlingsfientlighet och
rasism. Samarbetet består i dels särskilda projekt, dels seminarier och annan
utbildning till grupper som direkt eller indirekt möter dessa frågor.
Statens kulturråd samlar och utvecklar kunskaper om kulturinsatser som
en metod i ett förändringsarbete. Samverkan sker med den kulturårtionde-
kommitté som tillsatts med anledning av FN:s kulturårtionde bl.a. när det
gäller bidragsgivning. Under Riksteaterns teaterdagar i maj 1993 anordnade
Kulturrådet ett antal seminarier med företrädare för olika kulturområden som
ett led i arbetet med att samla kunskaper om vilka insatser på kulturens
område som kan vara verkningsfulla när det gäller att förändra attityder.
Statens invandrarverk är sammankallande i den samrådsgrupp som de fyra
myndigheterna har tillsatt. Verket ger kunskaps- och metodstöd till myndig-
heter m.fl. i form av seminarier och skriftligt material m.m. Verket har ett
särskilt ansvar att stödja invandrarorganisationemas arbete mot främlings-
fientlighet. I detta syfte har en särskild referensgrupp med ungdomar från
olika sammanslutningar bildats. Vidare bedriver verkets regionala organisa-
tion försöksverksamheter på ett antal orter som bl.a. haft problem med främ-
lingsfientlighet. Verksamheterna har olika inriktningar för att få metodiska
erfarenheter.
Statens invandrarverk arbetar även på annat sätt för att främja goda etniska
relationer. Organisationer kan liksom tidigare år få bidrag till projekt med
denna inriktning. En studie av etniska relationer i arbetslivet har gjorts och
resultatet har publicerats i rapporten Invandrare i svenskt arbetsliv.
Skr. 1993/94:127
22
Pedagogiska institutionen vid Umeå universitet har fått särskilda medel för Skr. 1993/94: 127
att utvärdera de fyra myndigheternas uppdrag att vidta särskilda åtgärder mot
främlingsfientlighet och rasism.
Barn- och ungdomsdelegationen har under budgetåren 1992/93 och
1993/94 tagit flera initiativ rörande insatser mot främlingsfientlighet bland
ungdom.
Enligt ett regeringsbeslut ställdes under år 1992 sammanlagt 5,2 miljoner
kronor ur Allmänna arvsfonden till förfogande för insatser mot främlings-
fientlighet bland ungdom. Merparten av dessa medel har fördelats till projekt,
främst bedrivna av ungdomsorganisationer. Forskare vid den sociologiska
institutionen vid Lunds universitet har fått särskilda medel för att utvärdera
dessa insatser. Även under år 1993 har medel ur Allmänna arvsfonden för-
delats av Barn- och ungdomsdelegationen till projekt för insatser mot främ-
lingsfientlighet.
Under år 1992 framställdes även informationsmaterial till högstadiet, en
tidning till eleverna och en faktabok till lärarna. En uppsatstävling för elev-
erna på högstadiet anordnades också.
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har fortsatt att arbeta för
att motverka främlingsfientlighet och rasism i skolorna. Ett filmpaket har er-
bjudits samtliga grundskolor och gymnasier och en uppsatstävling har anord-
nats. DO har vidare haft ett stort antal kontakter med myndigheter och stora
organisationer för att inspirera dem till ytterligare åtgärder mot diskriminering
och främlingsfientlighet.
En riksrepresentativ undersökning om svenskars förhållningssätt till in-
vandring och invandrare och invandrarnas förhållningssätt till Sverige och
svenskarna har på regeringens uppdrag utförts vid Centrum för invandrings-
forskning vid Stockholms universitet av de båda forskarna Anders Lange och
Charles Westin. Statistiska centralbyrån har genomfört intervjuerna. På upp-
drag av Barn- och ungdomsdelegationen, genomfördes även en kompletter-
ande specialstudie av ungdomars förhållningssätt. I slutet av november 1993
lämnades de två första rapporterna. Den mångtydiga toleransen. Förhåll-
ningssätt till invandring och invandrare 1993 och Ungdomen om invand-
ringen II. De visar att jämfört med de tidigare liknande undersökningarna har
inte främlingsfientligheten ökat i landet. Däremot är personer i alla ålders-
grupper och samhällsklasser nu mera avvisande till den invandring av flykt-
ingar som ägt rum i Sverige.
Stats- och regeringscheferna för medlemsländerna i Europarådet träffades
på ett toppmöte i Wien i oktober 1993. En viktig punkt på dagordningen var
en deklaration och en handlingsplan för bekämpande av rasism, främlings-
fientlighet, antisemitism och intolerans.
En proposition (1993/94:101) Åtgärder mot rasistisk brottslighet och
etnisk diskriminering i arbetslivet lämnades till riksdagen i december 1993.
Regeringen har härvid föreslagit att det i brottsbalken införs en särskild
straffskärpningsgrund för sådana fall där ett motiv för brottet varit att kränka
en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av
23
ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse eller liknande Skr. 1993/94:127
omständighet.
I propositionen föreslås också att särskilda regler införs om förbud mot
etnisk diskriminering i arbetslivet. Den nya lagstiftningen mot etnisk diskri-
minering i arbetslivet är uppbyggd kring två förbud mot otillbörlig sär-
behandling på etnisk grund. För att en otillbörlig särbehandling skall anses
föreligga måste det ha varit något annat är sakliga skillnader som motiverat
särbehandlingen. Det ena förbudet tar sikte på behandlingen av arbetssökande
och det andra på behandlingen av arbetstagare. Lagstiftningen är avsedd att
gälla för hela arbetsmarknaden. De nya bestämmelserna skall tillsammans
med de nuvarande reglerna i lagen ingå i en ny lag mot etnisk diskriminering.
Den huvudsakliga sanktionen mot överträdelse av diskrimineringsför-
buden skall vara skadestånd. Den nya lagstiftningen innebär också att DO får
rätt att föra talan i diskrimineringstvister.
Regeringen föreslår i budgetpropositionen att 32 miljoner kronor under
nästa budgetår avsätts för åtgärder mot främlingsfientlighet och rasism.
Arbetsmarknadsläget för invandrare, särskilt för utomnordiska medborgare,
har under budgetåret 1992/93 ytterligare försämrats. Den relativa arbetslös-
heten som under budgetåret 1991/92 var 13,5 % steg under 1992/93 till
22,6 % för denna grupp. De utomeuropeiska medborgarna är svårast
drabbade med en arbetslöshet som närmar sig 35 %. De genomsnittliga in-
skrivningstidema hos arbetsförmedlingen för utomnordiska medborgare har
ökat drastiskt, från 230 dagar i böljan av år 1990 till 448 dagar under första
halvåret 1993.
Enligt de riktlinjer riksdag och regering har gett för arbetsmarknadspoli-
tiken för budgetåret 1992/93 skall utsatta grupper prioriteras i Arbetsmark-
nadsverkets arbete. Till dessa hör flyktingar och invandrare. AMS har i en
särskild rappport i Redovisning av effekterna av arbetsmarknadspolitiska in-
satser för flyktingar/invandrare budgetåret 1992/93 (oktober 1993) redogjort
för verksamheten.
Av rapporten framgår bl.a. att en förhållandevis mycket låg andel av de
utomnordiska arbetssökandena är berättigade till ersättning från KAS-syste-
met eller från a-kassa (13 resp. 42 %). Närmare hälften av de utomnordiska
sökandena saknar således arbetslöshetsersättning mot endast 19 % för övriga
sökande. Detta begränsar deras inträde till Arbetslivsutveckling (ALU).
Gruppens andel i denna åtgärd är också låg, endast 3,7 %.
Av alla arbetsmarknadspolitiska åtgärder är arbetsmarknadsutbildning den
traditionellt vanligaste för den utomnordiska gruppen (19,3 %). En av orsak-
erna är troligen att arbetsförmedlingen ensam kan besluta om åtgärden, medan
andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder förutsätter bl.a. beslut av en arbets-
givare och i många fall samtycke av en facklig organisation. Beredskaps-
arbete är härnäst oftast förekommande (14,6 %). Under budgetåret 1992/93
24
fick 21 % utomnordiska medborgare arbete efter yrkesinriktad arbets- Skr. 1993/94: 127
marknadsutbildning. När även de nordiska medborgarna medräknas stiger
andelen till 28,5 %.
I en överenskommelse mellan Statens invandrarverk och Arbetsmarknads-
styrelsen i augusti 1992 (reviderad i oktober 1993) förtydligades riktlinjerna
för samarbetet mellan de två verken i fråga om det samordnade flykting-
mottagandet. AMS har medverkat vid utvärderingen av det kommunala
flyktingmottagandet med en lägesrapport Uppföljning av AMVts medverkan i
det samordnade flyktingmottagandet (maj 1993).
En allmän invandrarpolitisk princip är att invandrares och flyktingars pro-
blem på arbetsmarknaden i huvudsak skall lösas inom ramen för de generella
åtgärderna. Särskilda insatser skall dock vid behov tillgripas som komple-
ment till den allmänna arbetsmarknadspolitiken.
Regeringen föreslår i budgetpropositionen, bl.a. att Arbetsmarknads-
verkets insatser skall intensifieras när det gäller flyktingar och invandrare och
att en särskild form av praktik för arbetslösa invandrare - invandrarpraktik -
införs.
I direktiven till den nya parlamentariska kommittén med uppgift att utreda
arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning och avgränsning (dir.
1993:132) tas bl.a. frågan om ansvarsfördelning och samspel mellan skilda
politikområden upp. Utredningen skall bl.a. analysera behovet av insatser för
invandrare och flyktingar för att öka denna grupps möjligheter att etablera sig
på arbetsmarknaden samt klarlägga ansvarsfördelningen mellan Invandrar-
verket, kommunerna och Arbetsmarknadsverket. Det inbegriper ansvaret för
svenskundervisningen för invandrare. Utredningsuppdraget skall vara slut-
fört före utgången av år 1995.
Den svenska grundskolan tar årligen emot ett betydande antal elever från ut-
landet. De kommer från olika skolsystem och har mycket varierande skolbak-
grund. Elever från krigs- eller katastrofområden har kanske bara sporadiskt
kunnat delta i skolarbetet.
Barn som är bosatta i Sverige omfattas enligt skollagen (1985:1100) av
skolplikt. För barn som vistas i Sverige i avvaktan på beslut i ett ärende om
uppehållstillstånd eller under liknande omständigheter och som skulle ha
vanlig skolplikt, om de var bosatta i riket, gäller enligt grundskoleförord-
ningen (1988:655) följande. Barnen skall tas emot i grundskolan i den
kommun där de vistas, så snart skolgång är lämplig för dem med hänsyn till
deras förhållanden. Regeringen utfärdade i juni 1993 en särskild förord-
ning om undervisning av asylsökande barn (SKOLFS 1993:21) med före-
skrifter om undervisningens omfattning och om viss medverkan av Statens
invandrarverk. I regleringsbrevet förbudgetåret 1993/94 finns bestämmelser
för hur kommunerna skall ersättas för denna undervisning. Bestämmelserna
tar sikte på asylsökande bam som vistas i Invandrarverkets förläggningar.
25
Regeringen har i propositionen (1993/94:94) Mottagandet av asylsökande Skr. 1993/94: 127
m. m. utvecklat förslagen att omfatta även barn som vistas i eget boende i
kommunerna.
Ungdomar över 16 år får tas emot i gymnasieskolan om de har erforderliga
förkunskaper och i övrigt är behöriga och om det finns plats på den sökta
utbildningen. Detta innebär att endast ett litet antal asylsökande ungdomar kan
få plats i gymnasieskolan. I propositionen om mottagandet av asylsökande
m.m. redovisar regeringen sin bedömning hur en verksamhet med undervis-
ning i svenska och andra ämnen skall kunna läggas upp för företrädesvis för
ungdomar i åldern 16-18 år inom ramen för den organiserade verksamheten
för asylsökande.
Hemspråksundervisningen i grundskolan, liksom undervisningen i
svenska som andraspråk, genomgår vissa förändringar. Riksdagsbehand-
lingen av regeringens förslag om nya läroplaner m.m. (prop. 1992/93:220) är
nu avslutad (bet. 1993/94:UbUl, rskr. 1993/94:82), I propositionen betonas
möjligheten att läsa hemspråk i stället för B-språk eller inom tid för elevens
val.
Hemspråksundervisningen tas också upp i budgetpropositionen, där vissa
inskränkningar föreslås i kommunernas skyldighet att erbjuda hemspråks-
undervisning.
Kunskaper i svenska är en väsentlig grund för den enskilde invandrarens
integrering i Sverige. Svenskundervisning för invandrare (sfi) är den äldsta
och fortfarande den viktigaste säråtgärden för vuxna flyktingar och andra
invandrare. Kravet på goda kunskaper i svenska accentueras ytterligare av
konkurrensen på dagens arbetsmarknad.
Mot bakgrund av att både styrsystem och statsbidragssystem för skol-
väsendet har förändrats har Skolverket på regeringens uppdrag utrett frågan
om förenklingar av gällande regelsystem för svenskundervisning för invand-
rare (sfi) och svenska som andraspråk i gymnasieskolan och kommunala
vuxenutbildningen.
Skolverkets förslag har remissbehandlats och bereds nu inom Utbildnings-
departementet. Regeringen avser att återkomma till riksdagen med förslag.
I propositionen (1993/94:94) Mottagandet av asylsökande m.m. har
regeringen utvecklat skälen till att rätten till sfi skall upphöra för asylsökande
som bor i kommuner. Dessa skall i stället erbjudas undervisning genom
Invandrarverkets försorg.
I kompletteringspropositionen (1992/93:150) föreslogs vissa insatser inom
vuxenutbildningen för arbetslösa. I detta sammanhang betonade regeringen
bl.a. att många invandrare har behov av förbättring av sina svenskkunskaper.
Utfallet av insatserna skall redovisas till Utbildningsdepartementet. Av de
delrapporter som förelåg under hösten framgår inte hur denna satsning har
26
kommit invandrarna till del. Enstaka uppgifter finns dock om stödunder- Skr. 1993/94: 127
visning i anslutning till andra ämnen vid komvux-studier och särskild kurs-
verksamhet för invandrare vid folkhögskolan. Särskilt för folkhögskolan
redovisas en efterfrågan som är större än tillgången.
Den stora utflyttningen till kommunerna av bosnier kommer att innebära
påfrestningar på kommunernas sfi-system. Detta bör i någon mån underlättas
av de insatser med intensifierad svenskundervisning som Invandrarverket
genomfört i förläggningssystemet och utflyttande bosnier beräknas ha fått
betydande svenskkunskaper redan under förläggningstiden. Väntetiderna för
att få sfi varierar mycket i olika kommuner. En viss lärarbrist kan förväntas
under den närmaste tiden.
Det mångkulturella samhällets möjligheter och problem har även under den
aktuella perioden varit föremål för insatser inom ramen för FN:s kultur-
årtionde. Arbetet har letts av en särskild kommitté knuten till Statens kulturråd
med representanter för olika myndigheter. Budgetåret 1992/93 var det sista av
tre budgetår då kommittén inom ramen för invandrarpolitiken förfogade över
särskilda medel som syftade till att främja goda etniska relationer i Sverige.
Medlen har använts av kommittén för bidrag till olika projekt på kultur-
området som haft detta syfte. En utvärdering av bidragen kommer att
redovisas av Kulturrådet i en skrift under våren 1994.
Som beskrivits i avsnittet Åtgärder för att främja goda etniska relationer är
kulturinsatser ett instrument i arbetet att motverka främlingsfientlighet och
rasism. Statens kulturråd är en av de fyra myndigheter som fått särskilda bi-
drag för åtgärder för insatser mot främlingsfientlighet och rasism.
Den utredning om kulturpolitikens inriktning som tillsattes under våren
1993 har också att enligt sina direktiv behandla frågan om kulturen i det
mångkulturella Sverige.
Nästan hälften av de flyktingar som kommer till Sverige är barn och ung-
domar under 18 år. En del av dem har svåra traumatiserande upplevelser
bakom sig, som kan sätta djupa och långvariga spår hos dem.
Sverige har ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter och har som
ett av de första länderna avlämnat en rapport om konventionens tillämpning.
Rapporten prövades i januari 1993 av en särskild av FN utsedd kommitté.
Kommittén var i allmänhet mycket uppskattande och noterade bl.a. med till-
fredsställelse dialogen mellan regeringen och frivilligorganisationema vad
gäller konventionens tillämpning.
Kommittén förklarade sig dock vara "bekymrad över praxis att ta
utländska barn i förvar enligt utlänningslagen". Man föreslog därför, att
alternativ skulle övervägas till förvarstagandena.
27
I regeringens proposition (1993/94:94) Mottagande av asylsökande m.m. Skr. 1993/94: 127
föreslås att asylsökande barn i princip bör få tillgång till samma hälso- och
sjukvård som de barn som är bosatta i Sverige. Vid bedömningen av vilken
vård och behandling som skall ges bör dock bl.a. det förhållandet att det inte
är klart om barnet kommer att stanna i Sverige vägas in.
Från flera håll har framförts farhågor om att omställnings- och förnyelse-
arbetet i Sveriges kommuner i alltför hög grad skall missgynna barn. Rege-
ringen har därför i september 1992 uppdragit åt Socialstyrelsen att följa hur
kommuners och landstings verksamheter för barn utvecklas. Bland de om-
råden som skall prioriteras nämns invandrar- och flyktingbarns situation inom
barnomsorgen med avseende på bl.a. på hemspråksstödets omfattning och
inriktning. I en första rapport Barnomsorg i förändring konstaterar Social-
styrelsen att andelen barn som får hemspråksstöd i barnomsorgen minskar.
Skillnaderna mellan kommunerna i detta avseende är emellertid stora. Orsa-
kerna härtill är flera, bl.a. att antalet barn med invandrarbakgrund i vissa
mindre kommuner är litet och att efterfrågan har minskat. Huvudorsaken
bedöms dock i de flesta fall vara de besparingskrav som finns. Styrelsen
konstaterar att en vidare granskning behöver göras för att det skall kunna
avgöras om besparingarna i högre grad läggs inom verksamheten för in-
vandrar- och flyktingbarn än för andra barn.
Socialdepartementet har fördelat medel ur Allmänna arvsfonden för att ge
bl.a. frivilligorganisationema möjlighet att inom barnomsorgen sprida kun-
skap om invandrar- och flyktingbarns situation i Sverige. 5 miljoner kronor
per år under en treårsperiod står till förfogande för detta ändamål.
Under senare år har allt flera bam och ungdomar kommit till Sverige utan
vårdnadshavare eller andra nära anhöriga. Socialtjänsten har ett yttersta an-
svar för att också dessa bam och ungdomar får det skydd och det stöd de be-
höver. I vissa fall har kritik riktats mot formerna för och innehållet i det
kommunala mottagandet av dessa barn och ungdomar. Bl.a. har det visat sig
att många kommuner försummar att upprätta introduktionsplaner för dem.
Mot denna bakgrund har regeringen i juli 1993 uppdragit åt Statens
invandrarverk och Socialstyrelsen att utvärdera det kommunala mottagandet
av bam och ungdomar med flyktingbakgrund som kommit hit utan vårdnads-
havare och som beviljats uppehållstillstånd samt att vid behov lämna förslag
till förbättringar. Uppdraget skall redovisas senast den 1 april 1994.
En annan kategori bam och ungdomar som lever under svåra förhållanden
är de "gömda barnen". I huvudsak torde det röra sig om bam, som tillsam-
mans med sina föräldrar håller sig undan en förestående verkställighet av ett
avvisningsbeslut.
Socialförsäkringsutskottet har i betänkande (1992/93:SfU3) om förvar av
bam m.m. fastslagit att Socialstyrelsen skall få i uppdrag att i samråd med
berörda myndigheter försöka närmare utröna var dessa bam kan finnas och
hur deras situation är. Socialförsäkringsutskottets uppfattning i frågan gavs
genom riksdagens beslut den 9 december 1992 (rskr. 1992/93:68) regeringen
tillkänna. Med hänvisning härtill uppdrog regeringen i nyssnämnda uppdrag
åt de båda myndigheterna att dessutom närmare utreda förhållandena för de
28
bam som hålls gömda för att undgå verkställighet av awisningsbeslut. Även Skr. 1993/94: 127
uppdraget i denna del skall redovisas senast den 1 april 1994.
Familjehemsvården är den mest använda vårdformen för de bam och ung-
domar som är i behov av samhällets omhändertagande. Socialtjänsten har
länge utsatts för kritik för brister i familjehemsvården bl.a. när det gäller upp-
följning av bamen och stöd till familjehemmen. Regeringen har med anled-
ning härav den 25 mars 1993 uppdragit åt Socialstyrelsen att utveckla och
stärka familjehemsvården. I uppdraget har särskilt angivits att socialstyrelsen
skall följa utvecklingen för invandrarbarn i familjehemsvården och bedöma
om åtgärder krävs för denna grupp bam, särskilt ifråga om möjligheten att
bibehålla kontakt med den egna kulturen.
Socialstyrelsen har i april 1993 redovisat rapporten Socialtjänstens insatser
för finska bam i Sverige. En majoritet av de undersökta familjerna visade sig
ha missbrukarproblem men även psykiska problem och fattigdom förekom
ofta. Undersökningen visar på stora och oacceptabla brister inom socialtjän-
sten både vad gäller utredning, dokumentation och behandling av sverige-
finska bam. Rapporten har sänts ut till bl.a. socialtjänsten, länsstyrelserna
och olika organisationer som underlag till diskussioner om hur förhållandena
skall kunna förbättras.
Invandrarverket fördelar s.k. organisationsstöd till invandrarnas riksorgani-
sationer enligt förordningen (1986:472) om statsbidrag till den centrala verk-
samheten vid invandrarnas riksorganisationer. Regeringen beslutar, efter
förslag i Invandrarverkets anslagsframställning, vilka organisationer som för
nästkommande bidragsår skall vara statsbidragsberättigade. Under bidrags-
året 1993/94 har 24 riksorganisationer beviljats bidrag enligt förordningen,
tre riksorganisationer har fått bidrag i särskild ordning och två samarbets-
organ bland invandrarnas riksorganisationer har också tilldelats statsbidrag.
Nyare och mindre riksorganisationer har stötts med projektbidrag genom
beslut av Invandrarverket.
Invandrarverket har haft regeringens uppdrag att följa utvecklingen av
riksorganisationer som har sin nationella, etniska eller språkliga bakgrund i
f.d. Jugoslavien. Verket har redovisat förändringarna under år 1992 till rege-
ringen. Regeringen förlängde uppdraget i juni 1993.
I betänkandet Organisationernas bidrag (SOU 1993:71) redovisar Utred-
ningen om statens stöd till ideella organisationer förslag som även gäller
stödet till invandrarnas organisationer. Utredningen har remissbehandlats och
bereds nu inom Civildepartementet. Även i den invandrar- och flyktingpoli-
tiska kommittén behandlas frågor som rör organisationerna, t.ex. frågan om
huruvida en tidsgräns skall kunna bestämma hur länge människor som bosatt
sig i Sverige och deras ättlingar skall kunna betecknas som invandrare.
Stöd till invandrarnas trossamfund utgår som tidigare från trettonde
huvudtiteln. Samarbetsnämnden för statsbidrag till trossamfund fördelar med-
29
len. Inom ramen för SIV:s bidragsgivning till avgränsade invandrarpolitiska Skr. 1993/94: 127
projekt stöds den sociala och kulturella verksamheten inom invandrarsam-
funden.
Av de personer som invandrade till Sverige för drygt tjugo år sedan, dvs. när
invandringen främst bestod av arbetskraftsinvandring från Norden, har i dag
drygt hälften lämnat Sverige. Därefter har invandringsmönstret har förändrats
mot en allt mindre andel arbetskraftsinvandring och mot en allt större andel
utomeuropeiska flyktingar, har benägenheten att återvandra minskat. Av de
som invandrade till Sverige 1975 hade efter fem år 36 % utvandrat. Mot-
svarande siffra för de som kom ett decennium senare var 23 %.
Återvandringen skiljer sig kraftigt beroende på ursprungslandet. Av de
som invandrade år 1980 hade hälften av nordborna flyttat tillbaka efter fem
år, av grekerna var fjärde, av jugoslaverna var femte, medan motsvarande
siffra för iranier och polacker var endast drygt var tjugonde.
Regeringen stödjer återvandring såväl genom ekonomiska bidrag som
genom sin integrationspolitik. Erfarenheten visar tydligt att den som utnyttjar
de möjligheter till integration som ges i invandringslandet därmed också ger
sig själv de bästa förutsättningarna att lyckas med en eventuell återflyttning.
Invandrarverket har, enligt förordningen (1984:890) om bidrag till
flyktingars resor från Sverige för bosättning i annat land, möjlighet att under
vissa förutsättningar bevilja s.k. återresebidrag. Bidrag kan utgå med ett
belopp motsvarande kostnaden för resan samt ett mindre kontantbelopp.
Trots att i vart fall de politiska förutsättningarna har förändrats i många av de
länder varifrån flyktingar kommit till Sverige, har ett relativt begränsat antal
personer utnyttjat möjligheten att återvandra med återresebidrag. Det är inte
omöjligt att många flyktingar valt att återvända till sitt hemland i första hand
för att pröva sig fram innan man tar det definitiva beslutet om att återvandra.
Under budgetåret 1992/93 beviljades 455 personer återresebidrag av
Invandrarverket. Detta är en fördubbling sedan föregående budgetår. Ök-
ningen beror framförallt på att allt fler har återvandrat till Chile.
All erfarenhet visar att återvandringen måste förberedas noga för att
lyckas. Under innevarande budgetår har Invandrarverket stött enskilda orga-
nisationer samt flyktingars och invandrares egna organisationer med ca
400 000 kronor för olika återvandringsprojekt.
En av de tre frågor inom integrationsområdet, som Invandrarverket avser
att under de närmaste åren särskilt bevaka och uppmärksamma, är ”utveck-
lingen av insatserna för flyktingar som önska återvända till sina hemländer".
Invandrarverket har även möjlighet att ge bidrag till vissa asylsökande,
som frivilligt återvänder till sina hemländer. Under budgetåret 1992/93 hade
7 200 personer återvänt. De som återvänder med hjälp av det här bidraget
avspeglar hela gruppen asylsökande, dvs. personer från f.d. Jugoslavien
dominerar stort.
30
Frågor om återvändande (repatriering) har blivit allt viktigare. Invandrar- Skr. 1993/94:127
och flyktingkommittén överväger bl.a. hur en aktiv politik för frivillig
repatriering kan utformas. Inom regeringskansliet pågår arbete med frågan
om bosnierna och deras möjligheter att i en framtid kunna återvända hem
igen.
Forskning om internationell migration och etniska relationer, ofta kallad
IMER, är ett mångvetenskapligt forskningsområde. Forskning bedrivs inom
många såväl samhällsvetenskapliga som humanistiska ämnen, vilket kräver
samordning och samarbete mellan både enskilda forskare och institutioner
samt högskolor.
Sedan Socialvetenskapliga forskningsrådet (SFR) inrättades år 1990 har
forskningsområdet fått en välbehövlig förstärkning. Bl.a. har SFR gett stöd
till att knyta samman de centrumbildningar och forskningsmiljöer som upp-
stått vid ett stort antal högskolor. Centrum för invandringsforskning (CEIFO)
vid Stockholms universitet svarar för uppbyggnaden av ett nationellt nätverk.
Även lokala nätverk har fått stöd av rådet.
Av de tillämpningsområden där SFR ålagts att stödja forskning har EMER-
området haft den mest påtagliga tillväxten sett i relation till tiden före rådets
tillkomst. Under tiden 1985/86-1989/90 erhöll ett 30-tal projekt och två
tjänster sammanlagt 8 miljoner kronor, medan det under perioden 1990/91—
1992/93 från SFR utgått 24,1 miljoner kronor till ett 50-tal projekt samt till
tjänster, programstöd och nätverk.
För budgetåret 1993/94 har SFR stött IMER-forskning med 12,2 miljoner
kronor.
Huvuddelen av SFR:s satsningar har gått till centrumbildningar för två-
språkighetsforskning, invandrarforskning och multietnisk forskning vid uni-
versiteten i Stockholm och Uppsala. Andra stora anslagsmottagare är institu-
tionerna för sociologi vid universiteten i Umeå, Göteborg och Lund. Inom de
humanistiska fakulteterna dominerar forskningen vid institutioner för historia
och finska.
Även andra finansiärer har visat intresse för området. Humanistisk-sam-
hällsvetenskapliga forskningsrådet, Riksbankens jubileumsfond, Skolverket
och Arbetsmiljöfonden har under de tre senaste åren stött IMER-forskning
med sammanlagt 18 miljoner kronor.
Vid Statens institut för psykosocial miljömedicin (IPM) inrättades den 1
juli 1993 en särskild "enhet för invandrarmiljö och hälsa". Verksamheten om-
fattar forskning samt utbildning, dokumentation och information.
I proposition (1992/93:170) Forskning för kunskap och framsteg framgår
den vikt regeringen fäster vid IMER-forskning. Där görs bedömningen att
den internationella migrationen och därmed sammanhängande problem-
komplex kan komma att utgöra mycket centrala faktorer i samhällsutveck-
31
lingen, såväl i Sverige som i andra länder. Med hänsyn till det stora kun- Skr. 1993/94:127
skapsbehovet måste forskningen på området därför ges hög prioritet.
Statens invandrarverk påböljade våren 1991 en publicering av praxisredo-
visning i asylärenden. Denna publicering upphörde dock efter Utlännings-
nämndens inrättande. Utlänningsnämnden påbörjade i slutet av år 1992
utgivningen av en praxissamling i vilken man kontinuerligt redovisar väg-
ledande beslut som fattats av nämnden. Utlänningsnämndens praxissamling
bygger på ett prenumerationsförfarande och kan av allmänheten beställas
direkt hos nämnden.
Den 24 juni 1993 tillsatte regeringen två särskilda utredare (dir. 1993:80)
för att i en rapport redovisa hur praxis i asylärenden utvecklats sedan Utlän-
ningsnämnden övertog ansvaret för överprövningen i dessa ärenden. Ut-
redarna kommer att lämna sin rapport under mars månad 1994.
Enligt utlänningslagen (1989:529) 3 kap. 1 § har flyktingar, krigsvägrare och
s.k. de facto-flyktingar rätt till asyl i Sverige. En flykting definieras i
utlänningslagen som en utlänning som befinner sig utanför det land som han
är medborgare i därför att han känner välgrundad fruktan för förföljelse på
grund av sin ras, nationalitet, tillhörighet till en viss samhällsgrupp eller på
grund av sin religiösa eller politiska uppfattning och som inte kan eller på
grund av sin fruktan inte vill begagna sig av detta lands skydd. En flykting är
även den som är statslös och som av samma skäl befinner sig utanför det land
där han tidigare haft sin hemvist. Definitionen sammanfaller med den som
finns i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning, den s.k.
Genévekonventionen och personer som faller in under bestämmelsen kallas
därför i dagligt tal för konventionsflyktingar.
En krigsvägrare är enligt utlänningslagen en utlänning som har övergett en
krigsskådeplats eller som har flytt från sitt hemland eller behöver stanna i
Sverige för att undgå förestående krigstjänstgöring.
En de facto-flykting slutligen är en utlänning som, utan att vara flykting,
inte vill återvända till sitt hemland på grund av de politiska förhållandena där
och kan åberopa tungt vägande omständigheter till stöd för detta.
Under senare år har endast en mindre del av de asylsökande som beviljats
uppehållstillstånd i Sverige fått stanna här med stöd av utlänningslagens
skyddsbestämmelser för konventionsflyktingar. Av de 9 389 asylsökande
som beviljades uppehållstillstånd under år 1992 var andelen konventions-
32
flyktingar 6,5 % eller 615 personer. Under samma tidsperiod beviljades Skr. 1993/94:127
3 402 personer uppehållstillstånd som kvotflyktingar. Under de tre första
kvartalen år 1993 var andelen konventionsflyktingar 3,5 % eller 479
personer.
En asylsökande kan även ges uppehållstillstånd inom ramen för tillämp-
ningen av en annan bestämmelse i utlänningslagen (2 kap. 4 § 2), enligt
vilken uppehållstillstånd får ges till en utlänning som av humanitära skäl bör
tillåtas bosätta sig här. Det är här inte fråga om någon egentlig skyddsbe-
stämmelse utan om en möjlighet för den tillståndsgivande myndigheten att
bevilja uppehållstillstånd när det är påkallat av humanitära skäl.
Uppehållstillstånd med stöd av denna regel kan beviljas för personer som
på grund av sjukdom eller andra personliga förhållanden inte bör vägras rätt
att stanna här. Regeln är också avsedd att tillämpas för personer som inte om-
fattas av reglerna om asyl i 3 kap. utlänningslagen. Dessa kan beviljas uppe-
hållstillstånd när förhållandena i hemlandet är av det slaget att det skulle te sig
inhumant att tvinga utlänningen att återvända dit, t.ex. vid ett pågående krig.
Antalet tillstånd som beviljades med stöd av den nämnda regeln under år 1992
uppgick till 6 323.
Tillstånd får vägras en konventionsflykting om det föreligger synnerliga
skäl härför, exempelvis vid fall av grov brottslighet eller om hänsynen till
rikets säkerhet så kräver. För krigsvägrare och de facto-flyktingar får tillstånd
vägras om det föreligger särskilda skäl att inte bevilja asyl. Vid bedömning av
om särskilda skäl att vägra asyl skall anses föreligga får - till skillnad mot vad
som gäller beträffande konventionsflyktingar - hänsyn tas även till Sveriges
mottagningsresurser.
I början av år 1992 tillsattes en särskild utredare för att se över vissa delar
av utlänningslagstiftningen (dir. 1992:51). Den 27 oktober 1992 redovisade
utredaren i en promemoria Förslag till legal reglering av massflyktssitua-
tioner. Denna fråga har vidare behandlats i betänkandet Massflykt till Sverige
av asyl- och hjälpsökande (SOU 1993:89), som den 1 oktober 1993 avgivits
av Hot- och riskutredningen (Fö 1993:03, dir. 1993:4).
Den 25 februari 1993 lämnade den särskilde utredaren ytterligare ett del-
betänkande Utlänningslagen - en partiell översyn (SOU 1993:24) innehållan-
de:
- frågan om riktlinjer och praxisbildning efter det att regeringen ersatts av
Utlänningsnämnden som sista instans,
- möjligheterna att ge in en ny ansökan om uppehållstillstånd efter lagakraft-
vunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut,
- möjligheterna att överklaga beslut om avslag på ansökan om resedokument
och flyktingförklaring.
Regeringen har i proposition (1993/94:94) Mottagande av asylsökande
m.m. behandlat frågan om tidsbegränsade uppehållstillstånd. Sådana skall
kunna beviljas bl.a. om en utlänning rest in i Sverige från ett område där det
råder väpnad konflikt eller kris av synnerligen allvarlig art. I propositionen
föreslås även att tidsbegränsat uppehållstillstånd skall kunna beviljas för med-
lemmar av kärnfamiljen som ansöker om att få komma till Sverige för att
3 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 127
förena sig med någon som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd. För- Skr. 1993/94:127
slaget skall ses som ett komplement till 2 kap. 2 § utlänningslagen (1989:529)
där det framgår att uppehållstillstånd kan ges for viss tid, tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd, eller utan tidsbegränsning, permanent uppehållstillstånd.
Huvudregeln är att utlänningar som får stanna i Sverige på någon form av
asylrelaterade skäl beviljas permanent uppehållstillstånd. Därför har rege-
ringen funnit det nödvändigt att utforma särskilda bestämmelser för skydds-
behövande från katastrofområden av ovan nämnda slag.
Förslag i övriga delar av utredningsuppdraget som ännu inte har redovisats
är följande:
- möjligheterna att få uppehållstillstånd efter inresan,
- utresefristen efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning,
- vissa viseringsfrågor.
I mars 1992 lämnade regeringen en proposition (1991/92:138) Principiellt
förbud mot förvarstagande av bam. Huvudprincipen i förslaget var att bam
under 16 år inte längre skulle få tas i förvar. Undantag skulle dock göras i
ärenden som gäller avvisning med omedelbar verkställighet. Förvar skulle då
tillgripas endast när det är angeläget att verkställigheten av awisningsbeslutet
kan ske omgående. I sådana fall skulle barnet få tas i förvar som en sista
utväg och under högst 72 timmar. Bam skulle få tas i förvar endast tillsam-
mans med vårdnadshavare.
Socialförsäkringsutskottet som inte stödde propositionens förslag lade i
sitt betänkande (bet. 1992/93:SfU3) fram ett eget förslag i fråga om bam i
förvar. Förslaget innebär att det även skall finnas möjlighet att ta bam i förvar
vid avvisningsbeslut som inte är förenat med beslut om omedelbar verk-
ställighet. I dessa fall skall förvar endast få tillgripas som en sista utväg. Inför
en verkställighet skall sålunda ett bam inte kunna tas i förvar förrän man först
prövat att ställa barnen under uppsikt. Beträffande förslaget i propositionen
att begränsa förvarstiden till 72 timmar ansåg utskottet att det vid synnerliga
skäl måste finnas en möjlighet att förlänga tiden med ytterligare 72 timmar.
Utskottet ställde sig i princip bakom förslaget att bam endast får tas i förvar
tillsammans med vårdnadshavare men ansåg att i de fall barnet inte har någon
vårdnadshavare med sig i landet bör möjligheten finnas kvar att kunna ta
barnet i förvar.
Riksdagen beslutade den 9 december 1992 i enlighet med utskottets för-
slag (bet. 1992/93:SfU3, rskr. 1992/93:68).
Totalt har under budgetåret 1992/93 fattats förvarsbeslut avseende ca
5 000 personer, varav majoriteten i samband med verkställighet av av-
lägsnandebeslut. I drygt hälften av fallen var tiden for förvarstagandet kortare
än tre dygn.
34
Skr. 1993/94:127
Den Tjeckiska och Slovakiska Federativa Republiken (Tjeckoslovakien) upp-
hörde den 31 december 1992. På grund härav erhöll den 7 januari 1993 de
två nya staterna Tjeckiska republiken och Slovakiska republiken motsvarande
viseringsfrihet som Tjeckiska och Slovakiska Federativa Republiken tidigare
hade haft.
Den 21 juni 1993 beslutade regeringen införa viseringsskyldighet för
medborgare från Bosnien-Hercegovina. Regeringen hade under en längre tid
kunnat konstatera att de asylsökande från Bosnien-Hercegovina inte kom
direkt från Bosnien. I samband med beslutet klargjordes att Sverige genom en
väsentligt utökad flyktingkvot även fortsättningvis skall ta emot flyktingar
från Bosnien-Hercegovina men under mer ordnade former.
Efter ändring (SFS 1993:443) i utlänningslagen kan regeringen numera
bemyndiga ett organ som är knutet till Sveriges exportråd att bevilja visering.
Exportrådets kontor i Taiwan har därefter erhållit sådant bemyndigande.
Beslut om förändringar i viseringsreglema innefattar en mängd olika av-
vägningar av såväl utrikespolitisk, handelspolitisk, turistpolitisk som invand-
rarpolitisk karaktär. I enlighet med den nordiska passkontrollöverenskom-
melsen strävar Sverige också efter nordisk harmonisering i dessa frågor.
Då riktlinjerna för invandringspolitiken antogs år 1984 gjordes uttalanden
om en generös viseringspraxis, framförallt då det gällde släktbesök. När det
gäller anhöriga, och när omständigheterna är mycket ömmande, bör visering
ges, om det inte framstår som uppenbart att avsikten med besöket är en annan
än den uppgivna. I mindre behjärtansvärda fall bör regeln vara att visering
beviljas, om det inte framstår som sannolikt att syftet är annat än det upp-
givna. Invandrarverkets styrelse har att leda utvecklingen av denna praxis.
De riktlinjer för viseringar som Invandrarverkets styrelse beslutade om
åren 1987 och 1990 gäller alltjämt och avser bl.a. medborgare i Turkiet och
Bangladesh. Riktlinjerna innebär bl.a. att det är sökanden som skall göra
troligt att syftet med resan till Sverige är ett besök och inte något annat. Sär-
skilda riktlinjer har dessutom angivits för bedömningen av viseringsansök-
ningar från iranska medborgare. I särskilt ömmande fall tillämpas dock en
mer liberal praxis. Regelmässigt beviljas visering t.ex. för att en person skall
kunna närvara vid en nära anhörigs begravning eller för att besöka en nära
anhörig som är svårt sjuk.
I syfte att bl.a. förkorta handläggningstidema i viseringsärenden har
Invandrarverket bemyndigat ett mycket stort antal utlandsmyndigheter att
själva bevilja visering under vissa förutsättningar. Invandrarverket har
bemyndigat 50 svenska utlandsmyndigheter att även avslå viseringsansök-
ningar. Detta gäller bl.a. utlandsmyndigheterna i Addis Abeba, Ankara,
Belgrad, Damaskus, Kairo, Moskva, Teheran och Zagreb.
På grund av den förändrade politiska situationen i Sydafrika har den sär-
skilda viseringsförordningen för sydafrikanska medborgare (1991:836) upp-
hört att gälla den 13 september 1993.
35
Frågan om viseringsbemyndiganden och viseringspraxis ses över av en Skr. 1993/94: 127
särskild utredare. Frågor om viseringsperiodens längd och de antal inresor ett
viseringsbeslut ger rätt till skall särskilt utredas.
Utvisningsutredningen överlämnade i juni 1993 ett delbetänkande Utvisning
på grund av brott (SOU 1993:54). Förslaget innebär bl.a. att det inte längre
krävs att brottets straffskala upptar mer än ett års fängelse. Det skall räcka
med att fängelse ingår i straffskalan.
För utvisning skall det vidare - liksom enligt gällande rätt - krävas
antingen att risk för fortsatt brottslighet föreligger eller att brottet är tämligen
kvalificerat. Risken för återfall i brott skall inte behöva avse likartad brotts-
lighet utan kan avse brottslighet över huvud taget. När utvisningen aktualise-
ras utan att det finns någon återfallsrisk bör enligt utredningen kravet på
brottets allvarliga karaktär sättas lägre än för närvarande.
Möjligheten att utvisa en kriminell utlänning skall enligt förslaget kunna
begränsas av utlänningens anknytning till Sverige. De tidsgränser i fråga om
vistelse här i landet, vilka ger utlänningen som bott här viss tid ett särskilt
skydd mot utvisning, tas bort. I stället skall det göras en individuell prövning
i vaije enskilt fall.
Förslaget har remissbehandlats och bereds för närvarande i regerings-
kansliet.
Enligt nu gällande regler i utlänningslagen (1989:529) 2 kap. 5 § tredje
stycket, kan en utlänning få ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller
utvisning upphävt efter en ny ansökan om uppehållstillstånd till Statens
invandrarverk. Ansökan får bara bifallas om den grundar sig på omständig-
heter som inte har prövats förut i ärendet om utlänningens avvisning eller
utvisning och om han har rätt till asyl här eller det annars finns synnerliga
skäl av humanitär art. Invandrarverkets beslut i ett sådant ärende kan inte
överklagas.
Enligt statistik från Invandrarverket gavs 8 457 "nya ansökningar" in till
verket under budgetåret 1992/93. Antalet avgjorda nya ansökningar var vid
utgången av budgetåret 1992/93 närmare 2 000 fler än vid föregående
budgetårs utgång. Ca 95 % avslogs under budgetåret 1992/93.
Regeringen har i proposition (1993/94:94 Mottagande av asylsökande
m.m., som ännu inte behandlats av riksdagen) föreslagit att kriterierna för
bifall till en ny ansökan skall skärpas. Bakgrunden till förslaget är att be-
stämmelsen kommit att användas på ett inte avsett sätt. Det förutsattes vid
bestämmelsens tillkomst att antalet ansökningar skulle bli mycket begränsat.
Som framgått ges emellertid i stor utsträckning en ny ansökan om uppe-
hållstillstånd in då Utlänningsnämnden avslagit överklagande över ett beslut
36
om avvisning eller utvisning. Invandrarverket har kommit att uppfattas som Skr. 1993/94: 127
en slags "tredje" instans. Enligt förslag i propositionen skall en sådan
ansökan endast få bifallas om utlänningen har rätt till asyl här eller om ett
genomförande av verkställigheten skulle innebära fara för hans liv eller ge
bestående psykiska eller fysiska men. Vidare föreslås att en ny ansökan om
uppehållstillstånd efter lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning
skall prövas av Utlänningsnämnden i stället för av Statens invandrarverk.
Möjligheterna till rättshjälp genom offentligt biträde i dessa ärenden
inskränks. Rättshjälp skall kunna beviljas endast om Utlänningsnämnden
efter en ny ansökan meddelat beslut om inhibition i ärendet.
I oktober 1993 lämnade regeringen en proposition (1993/94:52) Skärpta åt-
gärder mot människosmuggling. Bakgrunden är att s.k. människosmuggling
har varit ett tilltagande problem under det senaste decenniet. Under vintem
1992/93 har särskilt upprörande fall av människosmuggling förekommit.
Asylsökande har betalat stora summor till personer som åtagit sig att ordna
transport till Sverige och har sedan under farliga förhållanden förts in illegalt i
Sverige.
I propositionen föreslås en straffskärpning för den som i strid med utlän-
ningslagstiftningen hjälper någon att ta sig in i landet. Ändringarna innebär att
ett grovt brott med upp till två års fängelse i straffskalan införs. Vid be-
dömande av om brottet är grovt skall särskilt beaktas om gärningen utförts
mot ersättning, avsett ett betydande antal personer eller utförts under
hänsynslösa former.
Dessutom föreslås att medhjälp till planläggning eller organisation av
människosmuggling blir straffbart i samma utsträckning som själva smugg-
lingen. Enligt förslaget får också myndigheterna möjlighet att beslagta tran-
sportmedlen. Samtidigt är det viktigt att notera att de asylsökande som
kommer till Sverige med hjälp av smugglare inte gjort sig skyldiga till något
brott. De får sin ansökan prövad som alla andra asylsökande. Den
8 december 1993 beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag
(bet. 1993/94:SfU7, rskr. 1993/94:77). Förändringarna i utlänningslagen
(1989:529) träder i kraft den 1 januari 1994.
Under budgetåret 1992/93 sökte, som tidigare redovisats, totalt 80 600 per-
soner asyl i Sverige, en ökning med 26 000 jämfört med föregående budget-
år. Av de asylsökande var 82 % från f.d. Jugoslavien, varav ungefär hälften
4 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 127
kom från Bosnien-Hercegovina. Den 21 juni 1993 upphävde regeringen Skr. 1993/94: 127
visumfriheten för medborgare i Bosnien-Hercegovina. Veckoma dessför-
innan sökte i genomsnitt 1 600 personer asyl per vecka.
Den utomordentligt stora inströmningen av asylsökande har självfallet
ställt mycket stora krav på Invandrarverkets resurser, kapacitet och flexibili-
tet. På Invandrarverkets 270 anläggningar fanns vid utgången av budgetåret
ca 90 000 asylsökande och flyktingar. Dygnskostnaden var vid halvårsskiftet
drygt 21 miljoner kronor.
Antalet personer som söker asyl i Sverige har under senare år varierat
kraftigt beroende på händelser i världen. Det har fört med sig att förlägg-
ningar har tagits i bruk med kort varsel för att sedan snabbt avvecklas. Be-
hovet av förläggningsplatser minskar för närvarande påtagligt, bl.a. på grund
av regeringens vägledande beslut i juni 1993 att huvudparten av de skydds-
behövande bosnier som befinner sig i Sverige kommer att få uppehålls-
tillstånd. Samtidigt är inströmningen av nya asylsökande låg.
Nuvarande ordning för mottagandet av asylsökande innebär att så gott som
alla asylsökande först tas emot på en utredningssluss där asylutredningen
genomförs. Därefter vistas de asylsökande som inte har nära släktingar i
landet som regel på en förläggning där de vistas i avvaktan på beslut i asyl-
ärendet. De som beviljas uppehållstillstånd skall så snart som möjligt därefter
erbjudas bostad i en kommun.
På förläggningar bor de asylsökande vanligen i möblerade lägenheter och
har eget hushåll. Familjer bor i regel tillsammans familjevis medan ensam-
stående placeras flera tillsammans i en lägenhet. Normalt bor minst två
personer i ett rum, inklusive vardagsrum. För att klara av att inkvartera det
stora antalet asylsökande som kommit till Sverige på senare tid har Invandrar-
verket även tvingats att använda sig av hotellboende, f.d. institutioner, mili-
tärkasemer och liknande.
Bostaden är kostnadsfri för den asylsökande och dagbidrag utgår i mån av
behov för att täcka asylsökandens behov av medel för sin dagliga livsföring.
När inkvartering sker i rum utan möjlighet till självhushåll ingår fri mat i
vistelsen. Dagbidraget utgår då med lägre belopp.
Under förläggningsvistelsen erbjuds vuxna asylsökande svenskundervis-
ning eller annan organiserad verksamhet enligt Invandrarverkets riktlinjer.
Bam i skolåldern går i skolan. Särskilda aktiviteter anordnas också för bam.
Asylsökande har rätt till akut sjukvård och tandvård samt förlossningsvård.
Vården är, med undantag för tandvården kostnadsfri för den enskilde. På
förläggningar finns som regel särskilt anordnad sjukvård, förläggnings-
sjukvård.
Riksrevisionsverket (RRV) har på regeringens uppdrag genomfört en
granskning av Invandrarverkets upphandling av förläggningskapacitet för
asylsökande. RRV har i sin rapport (F 1993:5) gjort den sammanfattade be-
dömningen att det fortfarande finns betydande utrymme för Invandrarverket
att förbättra kostnadseffektiviteten. Bl.a. föreslår verket att anbudsförfarande
används konsekvent för upphandling av nya förläggningar med detta syfte.
RRV har också förordat att förläggningar med helpensionsboende så långt
38
som möjligt ersätts med boende i självhushåll i vanliga lägenheter vilket Skr. 1993/94: 127
överensstämmer med Invandrarverkets ambitioner.
Kostnaderna för förläggnings verksamheten var under budgetåret 1992/93
drygt 6,5 miljarder kronor. Invandrarverket har under budgetåret lyckats
pressa kostnaderna för förläggningsverksamheten. Den genomsnittliga kost-
naden per flyktingdygn var under budgetåret 221 kronor jämfört med 279
kronor budgetåret 1991/92.
Ett bra och effektivt mottagningssystem där de asylsökande själva får ta
ansvar kan bidra till en snabbare framtida integration i det svenska samhället
och för dem som inte får stanna kan det underlätta ett återvändande.
Den utredning som gjort en översyn av mottagandet av asylsökande och
flyktingar (dir. 1992:25) överlämnade sitt betänkande Mottagandet av asyl-
sökande och flyktingar (SOU 1992:133) i december 1992. Utredningen har
till en del behandlat frågor som tagits upp även av utredningen om arbete för
asylsökande i betänkandet Meningsfull vistelse på asylförläggning (SOU
1992:69).
Regeringen föreslår i sin proposition (1993/94:94) om mottagande av asyl-
sökande m.m. bl.a. ett antal regeländringar och andra åtgärder - grundade på
det här redovisade utredningsarbetet - som skall göra mottagandet av
asylsökande och flyktingar mer flexibelt och mindre kostnadskrävande.
Statens invandrarverk föreslås även i fortsättningen vara huvudman för
mottagandet av asylsökande men driften av alla förläggningar skall vara
öppen för entreprenad. Därigenom ges bl.a. ideella organisationer möjlighet
att spela en roll i mottagandet. I propositionen föreslås vidare att bestäm-
melser om sysselsättning för och bistånd till asylsökande m.fl. samlas i en ny
lag om mottagandet av asylsökande m.fl. samt att en asylsökande skall ha
samma rätt till dagersättning oavsett om han vistas på en förläggning eller om
han på egen hand ordnar bostad. Den som ordnar en bostad på egen hand
skall få ett bidrag till bostadskostnaden. Vidare föreslås att asylsökande som
vistas på förläggning skall delta i det gemensamma arbetet där och att de skall
delta i undervisning i svenska och annan organiserad verksamhet som
erbjuds. För den som utan giltigt skäl inte deltar skall dagersättningen kunna
sättas ned. En mindre sänkning av dagersättningen föreslås också. I propo-
sitionen lämnas även vissa förslag i fråga om hälso- och sjukvård för
asylsökande. Bl.a. föreslås att asylsökande till skillnad mot i dag skall betala
en egenavgift vid besök hos läkare och tandläkare och att ansvaret för att ge
asylsökande sjukvård på sikt i sin helhet bör överföras till landstingen.
Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
Omfattning
Det nuvarande systemet för flyktingmottagande infördes den 1 januari 1985.
Det innebär att Invandrarverket skall träffa överenskommelser med kommu-
39
nerna om att de förbinder sig att ta emot flyktingar och vissa andra Skr. 1993/94: 127
utlänningar.
I nedanstående tabell ges en statistisk överblick över det kommunala mot-
tagandet sedan år 1985.
|
År |
Avtalade |
Faktiskt |
Antal |
|
1985 |
8 737 |
14 232 |
137 |
|
1986 |
12 400 |
14 832 |
197 |
|
1987 |
14 372 |
18 614 |
245 |
|
1988 |
16 934 |
17 889 |
265 |
|
1989 |
18 297 |
21 173 |
276 |
|
1990 |
22 808 |
22 237 |
278 |
|
1991 |
22 077 |
18 961 |
277 |
|
1992 |
21 817 |
18 472 |
271 |
|
1993-10 |
16 415 |
12 400 |
262 |
Under de första åren omfattade en stor del av det kommunala mottagandet
även asylsökande, vars ansökningar om uppehållstillstånd fortfarande be-
handlades. Riktlinjerna för mottagandet har emellertid ändrats genom riks-
dagens beslut och fr.o.m. maj 1988 skall normalt endast personer med uppe-
hållstillstånd tas emot i kommunerna. Fr.o.m. år 1991 då ersättningsreglerna
ändrades, ingår endast personer som beviljats uppehållstillstånd i de redo-
visade siffrorna. Kommunernas flyktingmottagande omfattar, förutom per-
soner som beviljats asyl, också personer som fått stanna av humanitära skäl
och även vissa anhöriga till flyktingar.
Flyktingmottagandet bygger på att ett flertal av Sveriges kommuner med-
verkar så att inte bara de största och traditionella mottagarkommunema får
bära ansvaret. Många flyktingar har dessutom upptäckt att det finns fördelar
med att bo i en liten eller medelstor kommun och att behovet av service, till-
gång på utbildning och arbete inte bara finns i storstadsområdena. Under
budgetåret 1992/93 medverkade sammanlagt 246 kommuner i flyktingmot-
tagandet.
Det totala antalet mottagna personer i kommunerna under kalenderåret
1992 uppgick till ca 18 500 personer. Härav har ca 10 100 tagits emot från
förläggning. Drygt 2 600 var kvotflyktingar där de flesta kom direkt till
kommunen. Ca 5 700 var anknytningar till flyktingar och andra personer
som ej vistades på förläggning när de beviljades tillstånd. Totalt fanns
överenskommelser med kommunerna om att ta emot ca 22 000 flyktingar.
Regeringens principbeslut i juni 1993 avseende asylsökande från Bosnien
-Hercegovina innebär att flertalet bosnier kommer att få tillstånd för bosätt-
ning i Sverige. Som en konsekvens av regeringens beslut bedöms det sam-
manlagda behovet av kommunplatser under budgetåren 1993/94 och 1994/95
vara drygt 100 000 platser. I detta platsbehov ingår även kommunplatser för
kvotflyktingar och anhöriga till flyktingar.
40
Kommunernas introduktionsprogram
I propositionen (1989/90:105) Samordnat flyktingmottagande och nytt
system för ersättning till kommunerna m.m. redovisades ett program för att
underlätta för flyktingar att snabbare få en förankring i svenskt arbets- och
samhällsliv. Samtidigt infördes ett nytt system för statlig ersättning för
flyktingmottagandet. Huvudsyftet med förändringen av ersättningssystemet
var att stimulera kommunerna att vidta aktiva åtgärder för att flyktingarna
snabbare skall kunna bli självförsörjande.
Kommunerna förutsätts från och med den 1 januari 1991 göra upp indivi-
duella planer för flyktingarnas introduktion i det svenska samhället. Planen
skall alltid göras i samråd med flyktingen själv och i samverkan med den
lokala arbetsförmedlingen.
En viktig del av introduktionen är svenskundervisningen. Av stor bety-
delse för flyktingens introduktion är också insatser i övrigt inom utbildnings-
väsendet samt arbetsmarknadspolitiska insatser.
I programmet för aktivt och samordnat flyktingmottagande betonas särskilt
att det behövs en helhetssyn och en samordning mellan olika myndigheter i
arbetet med flyktingar. Vidare understryks vikten av att de fackliga organisa-
tionerna, arbetsgivarna och frivilligorganisationema får en mer aktiv roll än
hittills. Av de uppföljningar som gjorts av det nya ersättningssystemet kan
konstateras att samarbetet mellan de olika myndigheter och organisationer
som är involverade i det lokala flyktingmottagandet har blivit bättre och
intensivare sedan det nya ersättningssystemet trädde i kraft.
Under den första tiden i kommunen för flyktingar som regel sin försörj-
ning tillgodosedd genom socialbidrag.
Fr.o.m. den 1 januari 1993 har kommunerna genom lagen (1992:1068)
om introduktionsersättning för flyktingar och vissa andra utlänningar, getts
möjlighet att under en introduktionsperiod bevilja introduktionsersättning i
stället för socialbidrag till flyktingar och vissa andra utlänningar som omfattas
av det kommunala flyktingmottagandet. Ett villkor för att introduktions-
ersättning skall kunna beviljas är att flyktingen följer den introduktionsplan
som upprättats av kommunen efter samråd med den enskilde flyktingen. Av
Invandrarverkets uppföljning framkommer att 14 kommuner i augusti 1993
hade böljat använda sig av den nya introduktionsersättningen. I ytterligare ett
50-tal kommuner pågår diskussioner om att införa en sådan ersättning.
Statlig ersättning/kostnader
Kommunerna får statlig ersättning för mottagande av flyktingar och vissa
andra utlänningar enligt förordningen (1990:927) om statlig ersättning för
flyktingmottagande m.m.
Kommunerna får en schabloniserad ersättning för vaije mottagen flykting
och annan utlänning som omfattas av flyktingmottagandet. Vid sidan härav
lämnas också viss annan ersättning. Den statliga ersättningen består av föl-
jande delar:
Skr. 1993/94: 127
41
- grundersättning, Skr. 1993/94: 127
- schablonersättning,
- ersättning för vissa särskilda kostnader,
- ersättning för extraordinära kostnader,
- ersättning för kostnader för asylsökande och
- ersättning för sjukvårdskostnader m.m.
Grundersättning skall utges till alla kommuner som träffat överenskom-
melse med Invandrarverket om mottagande av flyktingar och är oberoende av
hur många flyktingar kommunen tar emot. Beloppet motsvarar schabloner-
sättningen för tre vuxna flyktingar.
Schablonersättningen skall täcka kommunernas kostnader för ekonomiskt
bistånd till flyktingar och huvuddelen av övriga bidrag som tidigare lämnades
till komunema för flyktingmottagandet. Den skall även inkludera kommuner-
nas kostnader för lagstadgad svenskundervisning för vuxna som omfattas av
flyktingmottagandet. För år 1994 är schablonersättningen 144 200 kronor
för flyktingar som fyllt 16 år och 88 400 kronor för barn under 16 år. Be-
loppen skall justeras årligen med hänsyn till bl.a. kostnadsutvecklingen.
Särskilda regler - vilka är avsedda att ge en rättvis ersättning åt såväl den
första inflyttningskommunen som den nya - finns för flyktingar som flyttar
under introduktionsperioden.
För vissa handikappade och äldre flyktingar kan ersättning beviljas för
ekonomiskt bistånd, social hemhjälp och färdtjänst.
För ensamma flyktingbarn under 18 år beviljas ersättning för faktiska
kostnader för bistånd som ges med stöd av socialtjänstlagen (1980:620) eller
lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Ersättningen
avser främst placering i familjehem eller grupphem.
Ersättning av extraordinära kostnader kan efter prövning i vaije enskilt fall
lämnas till kommuner som har vissa typer av extraordinära kostnader för
flyktingmottagandet. Den totala ramen för ersättning av extraordinära kostna-
der under budgetåret 1993/94 är 100 miljoner kronor.
Ersättning för kommunala kostnader för asylsökande skall lämnas för
kommunernas kostnader för bistånd enligt lagen (1988:153) om bistånd åt
asylsökande m.fl. samt för vissa kostnader för vård av bam och transporter.
Ersättning till sjukvårdshuvudmannen lämnas för bl.a. akut- och förloss-
ningsvård som har givits till utlänningar som sökt uppehållstillstånd för
bosättning i Sverige och som inte är folkbokförda i riket. För vissa handi-
kappade flyktingar ersätts även varaktig vård. Vidare lämnas ersättning för
hälsoundersökningar av asylsökande och flyktingar.
Kostnaderna för ersättning till kommunerna uppgick under budgetåret
1992/93 till ca 3,5 miljarder kronor.
Särskilt stimulansbidrag
Regeringen har i proposition (1993/94:51) Överföring och mottagande av
flyktingar från f.d. Jugoslavien m.m. föreslagit riksdagen att ett särskilt sti-
42
mulansbidrag på 25 000 kr per mottagen flykting utöver nuvarande schablon- Skr. 1993/94: 127
ersättning betalas ut till kommuner som under det närmaste året kraftigt utökar
sitt flyktingmottagande och till kommuner som redan nu har överenskommel-
se om ett stort flyktingmottagande men som ändå ökar detta. Bakgrunden
till förslaget är det stora behovet av kommunplatser för bosnier. Riksdagen
har den 8 december 1993 godkänt förslaget (bet. 1993/94:SfU6, rskr.
1993/94:76).
Översyn av ersättningssystemet
En arbetsgrupp har under år 1993 gjort en översyn av reglerna för den statliga
ersättningen till kommunerna för flyktingmottagandet i syfte att skapa ökad
kostnadseffektivitet och större rättvisa mellan kommuner. Arbetsgruppens
överväganden och förslag har redovisats i departementspromemorian Över-
syn av vissa regler i förordningen (1990:927) om statlig ersättning för
flyktingmottagande m.m. (Ds 1993:75). I promemorian föreslås bl.a. en för-
ändring av utbetalningsreglema och en fördelning av schablonersättningen
mellan kommuner som bättre avspeglar var i tiden kostnaderna ligger. En
sådan förändring bör syfta till att skapa en bättre kostnadseffektivitet och en
ökad rättvisa mellan kommunerna. I promemorian föreslås vidare vissa för-
ändringar vad avser utbetalningen av ersättning för handikappade, sjuka och
äldre, grunderna för ersättning av extraordinära kostnader. Vidare föreslås att
en introduktionsplan alltid skall finnas under introduktionsperioden för den
enskilde flyktingens introduktion i det svenska samhället.
Förslag om vissa regeländringar med anledning av arbetsgruppens förslag
lämnas i budgetpropositionen.
Uppföljning/ utvärdering av det nya ersättningssystemet
Svenska kommunförbundet har i två rapporter till regeringen i oktober 1993
redovisat dels kostnaderna till och med den 30 juni 1993 för de flyktingar
som togs emot i en kommun under år 1991, dels de verksamhetsmässiga
konsekvenserna av det nya statsbidragssystemet till kommunerna för flyk-
tingmottagandet.
Kostnaderna för flyktingmottagandet mäts som särkostnader, dvs. kostna-
der som direkt förorsakas kommunen och som kommunen annars inte skulle
ha om man inte tog emot flyktingar. Särkostnaderna har mätts i tolv
kommuner av varierande storlek och med geografisk spridning i landet.
Av den ekonomiska rapporten framgår bl.a. att bidragsutnyttjandegraden
för mottagna flyktingar under år 1991 i genomsnitt är ca 91 % t.o.m. första
halvåret 1993. Den genomsnittliga bruttosärkostnaden per flykting uppgår
under samma period till ca 104 000 kr. Av bruttosärkostnaden beräknas mot-
tagning, introduktion, administration och lokaler till ca 25 %, socialt bistånd
till 55 % och sfi till 15 %. Sammanfattningsvis kan, med utgångspunkt från
den ekonomiska rapporten, konstateras att schablonersättningen normalt inte
43
är förbrukad efter 2 år, att variationerna i bidragsutnyttjande och social- Skr. 1993/94: 127
bidragsberoende är stora mellan olika kommuner och att schablonen räcker
längre i kommuner med stor utflyttning än i kommuner med stor s.k.
sekundärinflyttning. Det underlag som hittills presenterats är dock delvis så
bristfälligt att det inte går att dra några exakta slutsatser. En viktig strävan
är därför att kommande uppföljningar resulterar i ett kvalitativt bättre besluts-
underlag.
Av den andra rapporten, som avser de verksamhetsmässiga konsekven-
serna, framkommer dels att huvudmannaskapet för flyktingmottagandet lång-
samt håller på att förskjutas från socialförvaltningen till andra förvaltningar,
dels att samarbetet med stor tydlighet har förbättrats mellan olika myndigheter
som medverkar i flyktingmottagandet.
Statens invandrarverk har i en rapport till regeringen i november 1993
redovisat verkets uppföljning av flyktingmottagandet under år 1992. Av rap-
porten framkommer bl.a. att omkring 12 % av de kommunmottagna
utlänningarna har flyttat under de två år som i genomsnitt har gått efter det
första mottagandet i en kommun. Hälften av flyttningarna har skett inom sex
månader från den första bosättningen och i regel från norr till söder och från
mindre orter till i synnerhet de tre storstäderna. Verket har vidare funnit att det
finns vissa brister vad beträffar introduktionsplanernas kvalitet, vilket kan
innebära en försenad introduktion med ökade kostnader för stat och kommun
som följd.
Arbetsmarknadsverket har i en uppföljningsrapport i maj 1993 lämnat en
första lägesrapport beträffande i vilken mån, på vilket sätt och till vilka kost-
nader de arbetsmarknadspolitska åtgärder som vidtas för kommunmottagna
flyktingar bidrar till att underlätta deras väg till självförsörjning och fast
förankring i arbetslivet. Av rapporten framkommer bl.a. att det lokala sam-
arbetet tydligt har ökat och att åtgärder för flyktingar efter avslutad svensk-
undervisning i rådande lågkonjunktur i huvudsak handlar om fortsatta
studier. Från arbetsförmedlare har framkommit synpunkter på vikten av att en
praktikform kan bli tillgänglig för gruppen. Såväl flyktingar som invandrare
skulle därmed kunna ha större förutsättningar att få en reguljär anställning.
Konjunkturtillägg m.m.
På basis av de gjorda uppföljningarna föreslår regeringen, efter överlägg-
ningar med Svenska kommunförbundet, i budgetpropositionen att ett särskilt
konjunkturtillägg skall utbetalas för flyktingar mottagna under år 1991 för att
ersätta den uppskattade genomsnittliga kommunala merkostnaden för social-
bidrag. Konjunkturtillägget föreslås vara 35 000 kronor för vuxna och
5 000 kronor för bam under 16 år. Konjunkturtillägget bör utbetalas i juli
1994 till den kommun i vilken utlänningen då är bosatt. En förutsättning bör
vara att kommunen även under år 1994 tar emot flyktingar enligt
överenskommelse med Invandrarverket.
44
Regeringen har vidare lämnat förslag att för utlänningar i åldern 55-60 år Skr. 1993/94: 127
som tas emot under fjärde kvartalet 1993 och under år 1994 lämnas, av
konjunkturskäl, samma ersättning för faktiska socialbidragskostnader som
för utlänningar över 60 år. Detta innebär inte någon generell sänkning av
åldersgränsen utan frågan får prövas på nytt nästa år för personer som tas
emot efter år 1994.
Lån till hemutrustning för flyktingar
Sedan den 1 januari 1991 erbjuds flyktingar ett lån till hemutrsutning. Tidi-
gare erhöll flertalet flyktingar socialbidrag till hemutrustning vid bosättning i
en kommun.
Lånet administreras av Centrala studiestödsnämnden. Lånen kan beviljas
till flyktingar m.fl. som fyllt 18 år, som tas emot i en kommun från förlägg-
ning eller som i övrigt omfattas av flyktingmottagandet. Lånebeloppet fast-
ställs i procent av gällande basbelopp enligt lagen om allmän försäkring.
Beloppet för ett enpersonshushåll är högst 20 400 kr och för en familj med
två bam 33 100 kr. Från beviljat belopp avräknas en uppläggningsavgift på
för närvarande 300 kr i samband med utbetalningen. Detta gäller för lån som
beviljats efter den 1 juli 1993. Lånen är amorteringsfria under de första två
åren efter utbetalningen. Den räntefrihet som tidigare gällt de första två åren
slopades den 1 juli 1993. Ränta utgår med en räntesats som fastställs för vaije
år av regeringen.
Amorteringstidens längd bestäms med utgångspunkt från lånens storlek.
Låntagare med låga inkomster kan få anstånd med återbetalning eller nedsätt-
ning av det belopp som skall betalas. Vid långvarig oförmåga att betala till-
baka lånet skall detta kunna avskrivas.
Med de relativt förmånliga villkor som gäller för lån till hemutrustning bör
det normalt sett inte finnas något behov av socialbidrag till möbler och annat
bohag.
Återbetalning av lån beviljade år 1991 började i januari 1993. Under
perioden januari-juni 1993 hade inbetalats ca 4 miljoner kronor inkl, ränta
och aviseringsavgifter. Dessutom har sedan tidigare i förtid inbetalats ca
1,3 miljoner kronor.
Ca 2 300 personer har hittills beviljats anstånd med återbetalning av lånen
och hittills har femton beslut om avskrivning fattats under år 1993.
5 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 127
Sverige verkar aktivt i en rad internationella fora för att bidra till varaktiga
lösningar av både de problem som orsakar folkomflyttningar och av de kon-
sekvenser som följer därav.
Inom FN:s ram behandlas flyktingpolitiska frågor, med avseende på såväl
åtgärder för dem som tvingats på flykt (UNHCR, UNRWA) som insatser för
att komma åt grundorsaker till flykt.
Inom OECD är det av naturliga skäl den ekonomiska politiken i medlems-
länderna, arbetskraftsfrågoma etc. som bestämmer inriktningen av det migra-
tionspolitiska arbetet.
Europarådet är sedan länge ett viktigt forum för mellanstatlig dialog kring
integration av invandrare i medlemsländerna. Där har man också under en
följd av år arbetat med asylrättsliga spörsmål.
Den västeuropeiska integrationen har även immigrationspolitiska aspekter.
Som part i EES-avtalet har Sverige markerat sitt intresse av att delta i och
bidra till det arbete som EG bedriver i syfte att avveckla eller förenkla
gränskontrollen för personer.
Sverige har under åren 1992 och 1993 i flera fora verkat för att Europas
länder ska dela på ansvaret i den massflyktsituation som uppstått till följd av
kriget i f.d. Jugoslavien. Vid Europarådets möte för migrationsministrar i
Athen i november 1993 presenterades på svenskt intiativ ett resolutions-
förslag från sex länder (förutom Sverige; Danmark, Norge, Tyskland,
Schweiz och Österrike) med innebörden att rådets medlemsländer förbinder
sig att ta större ansvar för de människor som flyr det forna Jugoslavien. På
grund av motstånd från några länder kunde resolutionen inte antas på Aten-
mötet utan förslaget överlämnades till Europarådets Wiengrupp för en snabb
och vidare bearbetning.
Även inom ESK har ett aktivt arbete bedrivits. Under år 1993, då Sverige
satt som ordförande, har regeringen verkat för att placera frågan om migra-
tionspolitiskt samarbete på ESK:s dagordning. Vid ESK:s ministermöte i
Rom i november 1993 beslutades, efter ett svenskt intiativ, att frågan om
massflykt ska tas upp på dagordningen i fortsättningen.
Sverige var en av intiativtagama till den s.k. Jugoslavienkonferensen som
hölls under UNHCR:s ledning i juli 1992 och som ledde till uppföljnings-
möten rörande de humanitära insatserna i f.d. Jugoslavien.
Efter Sveriges ansökan om medlemskap har en dialog med EG kommit att
utvecklas tillsammans med övriga kandidatländer. Detta har inneburit en
närmare kontakt med det migrationspolitiska arbetet inom EG. I samband
med att medlemskapsförhandlingama inleddes inom migrationsområdet i
november, förelädes Sverige de rättsakter som inom EG gäller inom området.
En analys av dessa har visat att Sverige inte kommer att ställas inför krav på
mer genomgripande förändringar av den politik som fastlagts och tillämpas av
vårt land.
Skr. 1993/94: 127
46
Det nordiska samarbetet i migrations- och flyktingpolitiska frågor har äyen Skr. 1993/94: 127
under den nu aktuella perioden varit betydelsefullt, främst av två skäl. Dels är
utvecklingen i vårt östra närområde ett gemensamt nordiskt intresse, dels är
det faktum att tre nordiska länder parallellt söker inträde i EG ett förhållande
som, trots att förhandlingarna sker helt självständigt, naturligtvis ger anled-
ning till samråd. Den nordiska passfriheten är en gemensam dimension inför
ett eventuellt inträde i EG.
Sverige har vidare aktivt verkat for att göra biståndet till flyktingar mer
effektivt. FN-organens administrativa struktur och kapacitet, främst UNHCR
och FN:s program för livsmedelsbistånd, ses över i syfte att göra dem effek-
tivare. En ökad samordning och effektivisering inom FN-systemet behövs.
Sveriges finansiella bidrag till de internationella flyktingprogrammen är be-
tydande. Sverige är bland de fem största bidragsgivaren till UNHCR och till
UNRWA. De svenska bidragen till FN:s livsmedelsprogram (WFP) för flyk-
tingar är bland de största och mest flexibla.
Under åren 1992 och 1993 har Sverige, bl.a. via SIDA:s katastrofmedel,
gjort stora insatser till förmån för flyktingar i olika regioner, ofta i nära sam-
arbete med enskilda organisationer.
Vidare utgår svenskt ekonomiskt stöd till internationella organisationer
som Internationella Rödakorskommittén och Rödakorsföreningars förbund,
där många av insatserna görs till förmån för flyktingar.
Dessutom utgår bidrag till flyktinginsatser som genomförs av eller i sam-
arbete med svenska enskilda organisationer.
En del av de svenska bidragen till flyktingprogram och för intemflyktingar
under kalenderåret 1992 fördelar sig enligt följande:
(mkr)
UNHCR
UNRWA
WFP
730
143
399
FN:s flyktingkommissarie (UNHCR) inrättades 1950 utifrån behovet att lösa
de europeiska flyktingarnas problem efter andra världskriget. UNHCR:s
grundläggande mandat, att ge rättsligt skydd åt personer som på grund av
välgrundan fruktan för förföljelse flytt sitt hemland, finns nedlagt i 1951 års
flyktingkonvention och 1967 års tilläggsprotokoll. Genom utvecklingen efter
undertecknandet av flyktingkonventionen, finns i dag huvuddelen av värl-
dens flyktingar i tredje världen vilket gjort att inslaget av materiellt bistånd har
ökat kraftigt.
UNHCR:s mandat kan förlängas vart femte år av Förenta Nationernas
generalförsamling. Verksamheten är huvudsakligen finansierad genom fri-
villiga bidrag från givarländema. De fyra största är USA, EG, Japan och
Sverige. UNHCR leds av en styrelse (exekutiv kommitté) som fastlägger
organisationens övergripande målsättning och behandlar flyktingkommissa-
47
riens förslag till budget. Huvudkontoret ligger i Genéve och verksamheten Skr. 1993/94:127
karakteriseras bl.a. av ett nära samarbete med enskilda organisationer, såväl
internationella som nationella.
Världens flyktingsituation har förändrats kraftigt under tiden efter
UNHCR:s grundande. De flesta flyktingrörelser sker i dag mellan länder i
tredje världen. Antalet flyktingar uppskattas till drygt 18 miljoner och minst
lika många intemflyktingar. En orsak till denna utveckling är det ökade antalet
s.k. komplexa katastrofer. Dessutom är flera av de största flyktingproblemen
fortfarande olösta (Afghanistan, Afrikas Hom, Södra Afrika).
UNHCR strävar efter att finna varaktiga lösningar på flyktingproblemen
och brukar ange tre möjligheter:
- frivillig repatriering,
- integration i första asylland,
- omplacering i tredje land.
UNHCR har fokuserat sina ansträngningar på att hjälpa flyktingar att åter-
vända till sina hemländer och frivillig repatriering har allt tydligare kommit att
framstå som den enda möjliga lösningen på flertalet av världens flykting-
problem. Endast i undantagsfall och då det kan motiveras utifrån den enskil-
des säkerhetssituation, eller då det gäller fysiskt eller psykiskt handikappade,
har omplacering till tredje land blivit aktuell. Under det senaste året har flyk-
tingar återvänt till bl.a. Afghanistan, Etiopien, Sydafrika, Guatemala och
Kambodja.
Under flyktingkommissarie Sadako Ogatas ledning är det tydligt att
UNHCR ser på sin skyddsroll i ett bredare perspektiv och söker nya
lösningar på den allt med komplicerade flyktingproblematiken. De senaste
årens ökade flyktingproblem har ställt stora krav på UNHCR, vilket inneburit
en dryg fördubbling av budgeten. Sverige och de nordiska länderna har varit
mycket aktiva i styrelsen och medverkat till att stärka UNHCR.
Katastrofinsatser och samarbete
Förebyggande insatser, ökad katastrofberedskap, behovet av varaktiga lös-
ningar och samarbete med andra organisationer är områden av särskild be-
tydelse för UNHCR. Sverige har särskilt uppmärksammat behovet av att se
till de bakomliggande orsakerna till flyktingproblematiken, bl.a. respekten för
de mänskliga rättigheterna i flyktingarnas ursprungsländer. UNHCR:s för-
måga att spela en mer direkt roll i svåra krigs- och katastrofsituationer har
satts på prov under året. Detta gäller framför allt i f.d. Jugoslavien där
UNHCR är s.k. "lead-agency" inom FN-familjen och har huvudansvaret för
världsorganisationens arbete. Under åren 1992 och 1993 har insatsen i f.d.
Jugoslavien varit UNHCR:s utan jämförelse största åtagande, vilket har inne-
burit ett vidgande av mandatet till arbetsuppgifter som ligger utanför organi-
sationens traditionella arbetsområde.
I takt med att allt fler ansvarsområden läggs på UNHCR framstår behovet
av samordning med andra organisationer, inom och utanför FN-familjen,
48
som allt mer tydligt. Detta samarbete gäller såväl inom katastrofområdet som Skr. 1993/94: 127
för att möta problematiken kring intemflyktingar, integration av återvändande
flyktingar samt för att angripa grundorsakerna till flykt.
Inom FN-familjen kan nämnas FN:s livsmedelsprogram (WFP) som
övertagit hela ansvaret för livsmedelsbistånd till flyktingar, FN:s utvecklings-
program (UNDP), FN:s barnfond (UNICEF) samt det nyligen inrättade
Department for Humanitarian Ajfairs (DHA).
Under 1992/93 initierade UNHCR en samarbetsprocess med enskilda
organisationer vid namn PARINAC (Partnership in Action). De enskilda
organisationernas förmåga att agera snabbt och flexibelt samt deras erfarenhet
av arbete på bynivå ses som viktiga resurser för att möta den allt mer kom-
plexa flyktingproblematiken.
FN:s organ för bistånd åt Palestinaflyktingar (UNRWA) kom till år 1949 för
att bistå de palestinska flyktingar som blivit hemlösa på grund av det arabisk-
israeliska kriget år 1948. UNRWA:s högkvarter skall egentligen ligga i
Beirut, men administrationen är sedan ett antal år, på grund av säkerhetsläget
i Libanon, lokaliserad till Wien. UNRWA har fältkontor i sitt verksamhets-
område, vilket omfattar Jordanien, Libanon, Syrien, Västbanken och Gaza.
UNRWA har kommit att spela en viktig roll vad gäller insatser inom ut-
bildning, hälsovård och social service bland palestinska flyktingar. Till skill-
nad från UNHCR har UNRWA inget direkt mandat när det gäller flyktingar-
nas rättsliga skydd, men utövar en viss skyddsfunktion genom sin närvaro i
länderna.
Under åren har nya flyktingar tillkommit, framför allt efter kriget år 1967
då Israel ockuperade Västbanken, Gaza och Golanhöjdema. De höga födelse-
talen har därtill gjort att denna flyktinggrupp, som år 1948 uppgick till en halv
miljon, i dag är mer än fem gånger så stor. I dag är ca 2,7 miljoner palestinier
registrerade hos UNRWA varav cirka en tredjedel befinner sig i flyktingläger.
Jordanien har det största antalet palestinska flyktingar, cirka en miljon.
Övriga finns i Libanon, Syrien, på Västbanken och i Gazaområdet.
Avtalet den 13 september 1993 mellan Israel och PLO skapade över en dag
en ny situation på Västbanken och i Gaza som också får konsekvenser för
UNRWA och dess arbete. UNRWA utgör i dag "civil administration" inom
centrala sektorer, främst utbildning och hälsovård. I ljuset av den nya utveck-
lingen kan denna verksamhet nu integreras i en sammanhållen palestinsk
administration.
International Organization for Migration (IOM), med säte i Geneve grundades
år 1951. Dess verksamhet består av rådgivning till regeringar i migrations-
frågor, utbytesprogram, praktikprogram, främjande av återvandring samt
49
transport av flyktingar och migranter. Transportverksamheten har varit sär- Skr. 1993/94: 127
skilt omfattande och har ofta skett i samarbete med UNHCR.
Medlemskapet i IOM ger Sverige möjlighet att ta aktiv del i organisa-
tionens olika verksamheter. Sverige har under en lång tid haft ett praktiskt
inriktat samarbete med IOM avseende transport till Sverige av kvotflyktingar,
m.fl. och från Sverige av återvandrare.
Under de senaste åren har IOM spelat en mer aktiv roll än tidigare, främst
som en följd av utvecklingen i f.d. Sovjetunionen och i Central- och Öst-
europa. IOM har under år 1993 öppnat ett nytt regionkontor i Helsingfors för
att bättre möta behoven i Ryssland och Baltikum.
Regeringen har under år 1993 beslutat om avsevärda bidrag till IOM:s
verksamhet. En miljon kronor har givits till program som ytterst syftar till
återvändande av särskilt stora antal studenter som sedan Sovjetunionens fall
blivit strandsatta i Moskva-området. Samma belopp har givits till en informa-
tionscentral som byggs upp i Budapest i syfte att bättre kunna överblicka
orsaker till och omfattning av migrationsströmmama inom och ut ifrån Öst-
och Centraleuropa.
Inom OECD finns sedan år 1978 en arbetsgrupp för migrationsfrågor, den
s.k. Working Party on Migration. Gruppen rapporterar direkt till OECD:s
råd. Sverige har sedan starten deltagit aktivt i arbetet. Ett viktigt syfte är att
analysera sambandet mellan migration och den ekonomiska utvecklingen i
OECD-ländema. Ett arbetsområde för gruppen är att studera vilka effekter de
senaste årens förändrade migration har och kan förväntas få för berörda
arbetsmarknader och för den sociala utvecklingen i ut- och invandringsländer.
Under senare år har gruppens arbete starkt påverkats av den växande insikten
om behov av samordning mellan invandringsländema för att på sikt påverka
bakgrundsorsakema till utvandring.
Inom OECD:s ram pågår sedan flera år ett viktigt arbete med att i en årlig
rapport sammanställa och analysera migrationspolitik och migrationsdata från
medlemsländerna, den s.k. SOPEMI-rapporten. Rapporten har i dag en
ställning som ett av de viktigaste referensverken inom området. Arbetet sker i
en grupp, som består av både forskare och representanter för ländernas rege-
ringar. I gruppen ingår även några länder utanför OECD-kretsen, nämligen,
Bulgarien, Rumänien, Polen, Tjeckoslovakien och Ungern.
Våren 1993 arrangerade OECD en stor internationell migrationskonferens i
Madrid under rubriken ”Migration och internationellt samarbete: utmaningar
för OECD-länder”. Konferensen behandlade i huvudsak två temata. I det
första diskuterades orsakerna bakom ökande migration riktad mot Väst-
europa. Här såg man främst de ökande demografiska och ekonomiska skill-
naderna mellan Europa och dess grannar i syd, samt förändringarna i Öst-
europa, som dominerande orsaker. Det andra temat handlade om internatio-
nellt samarbete och vilken handels-, bistånds- och utvecklingspolitik som bör
50
föras för att skapa nya arbetstillfällen i emigrationsländema och därmed Skr. 1993/94: 127
underlätta för fler personer att stanna i sina hemländer.
Sverige har under perioden december 1992 till november 1993 varit ord-
förande i ESK, den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen. ESK
har under året hållit ett seminarium om migrationsfrågor och ett annat om
tolerans. Den svenska regeringen ser ESK som ett genom sin breda
medlemsbas värdefullt forum för behandling av migrationsfrågor. Dessutom
är det en värdefull mekanism för att utöva kollektivt politiskt tryck på
medlemsregeringama att fredligt lösa etniska och andra konflikter.
CDMG
Europarådets migrationskommitté (CDMG) arbetar huvudsakligen med
frågor rörande flyktingars och invandrares integration i invandringsländema.
I de flesta länder i Europa upplever i dag flyktingar och invandrare svårig-
heter i sin integration. Över hela Europa finns vidare uttryck för ökad rasism
och främlingsfientlighet. I denna situation är det allt viktigare att länderna i
ökad utsträckning tar del av varandras erfarenheter på dessa områden.
CDMG:s arbete är inriktat på ett sådant utbyte.
I ett antal konferenser under det senaste året har CDMG studerat och ana-
lyserat bl.a. hur man i projekt och andra aktiviteter i medlemsländerna har be-
handlat frågor rörande etniska relationer i polisutbildningen, invandrare på
arbetsmarknaden, rasism och främlingsfientlighet samt arbetsgivares och
fackföreningars roll för att motverka etnisk diskriminering på arbetsmark-
naden.
Bland CDMG:s övriga arbete kan nämnas jämförande projekt om åter-
vandringsfrågor och om "short-term migration".
I november 1993 arrangerade CDMG den femte europeiska migrationsmi-
nisterkonferensen. Ett stort antal ministrar diskuterade under två dagar bl.a.
"Ways of moderating migration flows" och "Racism, xenophobia and intoler-
ance". På svenskt initiativ diskuterades också ett förslag till delat ansvar bland
Europas länder för en ökad beredskap för att kunna klara ytterligare utma-
ningar som en följd av händelseutvecklingen i f.d. Jugoslavien.
CAHAR
Europarådets expertkommitté för asylrättsliga frågor (CAHAR) möts regel-
bundet två gånger per år. En av de viktigaste uppgifterna för kommittén är att
ge deltagarna möjlighet att utbyta erfarenheter och informera varandra om för-
ändringar av den asylrättsliga lagstiftningen i respektive land. Under år 1993
51
har man i kommittén bl.a. utarbetat ett förslag till "guidelines" för hur mot- Skr. 1993/94: 127
tagandet av asylsökanden vid flygplatser bör ske. Detta har skett på begäran
av Europarådets ministerkommitté, som nu har att ta ställning till vilken rätts-
lig status detta dokument skall få.
Wienprocessen
I januari 1991 hölls en ministerkonferens i Europarådets regi (immigrations-
ministrama) i Wien om migration från Öst- och Centraleuropa. Ministrar från
såväl väst som öst deltog. Konferensen antog en deklaration med rekommen-
dationer som uttryckte såväl mottagande västländers som öststaternas intres-
sen.
För uppföljning av konferensen tillsattes en grupp av "Senior Officials"
från alla deltagande länder, den s.k. Wiengruppen. Denna är administrativt
knuten till Europarådet.
Vid Wiengruppens senaste möte i juli 1993 diskuterades hur Europas
länder rimligen borde förhålla sig mot bakgrunden av risk för ytterligare
massflyktssituationer av det slag som kriget i f.d. Jugoslavien kommer att
orsaka. Wiengruppens arbete inför framtiden har därigenom under år 1993
kommit att inriktas på frågor om mer solidariska mottagningserbjudanden och
behoven av rättsligt skydd som massflykt kommit att aktalisera. Sverige har i
gruppen drivit tanken på att dessa frågor på sikt bör bli ett ansvar ESK.
EES-avtalet
När EES-avtalet träder i kraft blir EG:s regelverk vad gäller den fria rör-
ligheten för personer gällande rätt även i Sverige. Att avtalet omfattar denna
frihet är en betydelsefull nyhet i EFTA-länders relationer till EU. EES-avtalet
innebär att EES-medborgare får rätt att fritt flytta mellan de avtalsslutande
länderna för att ta anställning, starta egen verksamhet, studera, bo och leva,
enligt ett för hela EES gemensamt regelsystem. En gemensam arbetsmarknad
skapas och medborgare i EU- och avtalsslutande EFTA-länder får rätt att utan
krav på arbetstillstånd ta arbete var som helst inom hela EES-området.
Reglerna innebär förbud mot diskriminering på grund av nationalitet när det
gäller sysselsättning, lön, arbetsvillkor liksom sociala och skattemässiga
förmåner m.m. Den fria rörligheten omfattar också familjemedlemmar.
Regeringens proposition (1991/92:170) om EES antogs den 18 november
1992. Sedan det franska parlamentet som sista EES-land ratificerat avtalet har
det trätt i kraft den 1 januari 1994.
52
Avskaffandet av de inre EU-gränsema 1993/94-127
Målet för EG:s arbete med att etablera den inre marknaden är att avskaffa de
inre gränserna så att i princip alla hinder avskaffas för fri rörlighet av varor,
tjänster, kapital och personer.
Avskaffandet av de inre gränskontrollerna inom EU aktualiserar behovet
av att stärka de yttre gränskontrollerna och att samarbeta på immigrations-
området och brottsbekämpningens område för att upprätthålla en hög säker-
etsnivå. Syftet med arbetet med dessa "kompensatoriska åtgärder" är att
motverka att avskaffandet av EU:s inre gränser skall få en negativ verkan i
form av ökad terrorism, illegal invandring, narkotikasmuggling och annan
gränsöverskridande brottslighet. Dessa alternativ till gränskontroller kan t.ex.
vara att EU-ländema uppträder på ett gemensamt sätt gentemot medborgare
från icke-EG-länder (kontroll vid EU:s yttre gräns) eller former för sam-
verkan mellan medlemsstaternas administrationer samt uppbyggnad av data-
nät och databanker.
Målet att avveckla personkontrollerna vid de inre EU-gränsema har sin
grund i Romfördraget. Det har hitintills varit EU:s medlemsländer som
har kompetens i fråga om lagstiftning, dvs. immigrations- och gränskon-
trollfrågor i fråga om personer som ligger utanför EG-rätten. I och med
Maastrichtördragets ikraftträdande den 1 november 1993 fördes detta mellan-
tatliga samarbete in under den s.k. "tredje pelaren" i det reviderade Rom-
fördraget. Ett omfattande arbete har bedrivits på mellanstatlig nivå inom EU
vilket bl.a. lett fram till två konventionstexter. Den första behandlar vilket
EU-land som är ansvarigt för att handlägga en asylansökan, den s.k. Dublin-
konventionen, och den andra EU:s yttre gränskontroller. Dublinkonventionen
har hittills ratificerats av endast sex länder men beräknas kunna träda i kraft
under år 1994. Yttre gränskontrollkonventionen är ännu inte undertecknad på
grund av en tvist mellan Storbritannien och Spanien om Gibraltar. En tredje
konvention om ett europeiskt informationssystem (EIS) är under utarbetande.
EIS skall komplettera de två tidigare konventionerna och möjliggöra det
informationsutbyte mellan länder som förutses i dessa. EU:s immigrations-
ministrar har färdigställt ett förslag till parallellkonvention till Dublinkonven-
tionen. Parallellkonventionen, som i stort sett har samma innehåll som
Dublinkonventionen, har till syfte att utsträcka Dublinkonventionen till tredje
land. I juni 1992 bestämdes att tillträde skulle erbjudas i första hand EFTA-
kretsen. Texten lämnades över informellt till Sverige i juni 1992 men för-
handlingar om tillträde kan inte starta innan alla EU:s medlemmar ratificerat
Dublinkonventionen. Sverige har uttryckt sitt intresse för förhandlingar med
EG.
EG-rättens fria rörlighet för personer är dock inte utan undantag.
Medlemsstaterna får behålla lagar som föreskriver särskild behandling av
utlänningar som grundas på hänsyn till allmän ordning, allmän säkerhet och
allmän hälsa. Restriktionerna kan inte användas som stöd för generella
administrativa åtgärder som medför ytterligare gränsformaliteter vid den inre
gränsen utöver bevis på medborgarskap.
53
Frågor om begränsningar i inreserätten och om avlägsnande behandlas i Skr. 1993/94: 127
direktivet 64/221/EEG. I artikel 3 stadgas att åtgärder vidtagna med hänsyn
till allmän ordning och säkerhet uteslutande skall grunda sig på den berörda
personens eget uppförande. Tidigare domar för brott skall t.ex. inte i sig vara
tillräcklig grund för att neka inresa.
Avlägsnande på allmänpreventiv grund är förbjudet. Det får inte tjäna
värdlandets ekonomiska intressen. Narkotikabrott har befunnits vara en
legitim grund för avlägsnande. Utöver den störning av samhällsordningen
som vaije lagöverträdelse innebär skall brottet utgöra ett reellt och allvarligt
hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Åtgärder för att skydda sådana
intressen får visserligen vara formellt diskriminerande, på så vis att de gäller
enbart utlänningar, men dessa skall behandlas rättvist efter samma grunder
som landets egna medborgare. Beslut om avlägsnande måste vara motiverade
och kunna överklagas.
Gränskontrollfrågor regleras inte i EES-avtalet och Sverige är således inte
delaktigt i det arbetet.
I mars 1992 tillsatte regeringen en interdepartemental arbetsgrupp med
uppgift att utreda frågor rörande gränskontroller inför förhandlingarna om
svenskt medlemskap i EU. Arbetsgruppens slutrapport lades fram i november
1993.
EG:s Unionsfördrag
Vid EG:s statschefsmöte i Maastricht i december 1991 skrev man för första
gången in immigrations- och flyktingpolitiska frågor i Romfördraget. Vise-
ringsfrågoma fördes sålunda in under EG:s kompetens i Artikel 100c av den
reviderade Romfördraget. Samtidigt som grunden lades för fortsatt mellan-
statligt arbete, under den s.k. "tredje pelaren" i Maastrichtfördraget, vad
gäller asylfrågor, invandringspolitik och visst polisiärt samarbete. Detta
innebär att det mellanstatliga arbete i vilket man bl.a. arbetat fram de två ovan
nämnda konventionerna förs in i den "tredje pelaren" tillsammans med bl.a.
polisiära frågor och säkerhetsfrågor. Maastrichtfördraget trädde i kraft den 1
november 1993.
Unionsfördragets "tredje pelare" har en något annan ram än de frågor som
strikt faller under Romfördraget i det att både EG-kommissionen och med-
lemsstaterna har initiativrätt. En nyhet för det mellanstatliga arbetet som EU-
ländema tidigare ägnat sig åt på detta område är att det nu finns en möjlighet
att, om man så önskar, föreskriva i konventionerna att EG-domstolen har rätt
att tolka och slita tvister vad gäller tillämpningen. Dessutom skall Europa-
parlamentet regelbundet informeras och konsulteras i dessa frågor.
Förutom de delar som fördes in i Romfördraget antog EG:s statschefer
också en rapport från immigrationsministrama om att starta förberedelser för
en harmoniserad invandrings- och asylpolitik och ett arbetsprogram lades
fram.
En gång under varje EU-ordförandeskap hålls möte angående immigra-
tionsfrågor på ministernivå. Vid dessa möten har Sverige status som s.k.
54
"likasinnat land" tillsammans med övriga tre kandidatländer, Finland, Norge Skr. 1993/94: 127
och Österrike, vilket innebär att den svenska ministern inbjuds till ett
informationsmöte som hålls efter det att EU:s ministrar avslutat sina över-
läggningar. En redogörelse för beslut och dylikt ges av EU:s trojka, dvs.
nuvarande, förutvarande och blivande ordförande i EU, och synpunkter förs
fram från svensk sida.
Schengenavtalet
Parallellt med EU:s arbete slöt Frankrike, Tyskland och Beneluxländema det
s.k. Schengenavtalet år 1985 om avskaffandet av dessa staters inre gränser.
Avtalet är ett fullföljande av EU:s ursprungsstaters önskan att ytterligare
fördjupa samarbetet vad gäller avvecklandet av de inre gränserna som dittills
förlupit relativt långsamt. Schengen har varit, och är fortfarande, en motor
eller ett slags "laboratorium" för EU-arbetet på detta område.
Avtalet har i dag undertecknats av Frankrike, Tyskland, Belgien, Neder-
länderna, Luxemburg, Italien, Spanien och Portugal och nu senast av den
nionde medlemmen Grekland. I juni 1990 undertecknades Schengenavtalets
tillämpningskonvention som med sina 142 paragrafer lägger grunden för det
praktiska genomförandet av avvecklingen av de inre gränserna. Såvitt nu kan
bedömas träder tillämpningskonventionen i kraft tidigast den 1 februari 1994.
Schengenavtalets tillämpningskonvention innehåller bestämmelser om
avskaffandet av alla personkontroller vid de inre gränserna. Dessa komplette-
ras av en lång rad s.k. kompensatoriska åtgärder och många av dessa är de-
samma eller liknande dem man kommit fram till i EU-arbetet.
Kulturdepartementet och Invandrarverket har ett samarbete med migrations-
myndighetema i de baltiska länderna, främst med den estniska migrations-
myndigheten för utbildning och utbyte av information. Kulturdepartementet
skall bl.a. inom ramen för det svenska suveränitetsstödet bistå den estniska
migrationsmyndigheten med utbildning om gränskontroll, viseringar och
liknande frågor.
Kulturdepartementet inbjöd under år 1993 på statssekreterarnivå till ett
samarbete i migrationsfrågor mellan länderna runt Östersjön samt med
representanter för UNHCR och IOM. Samarbetet har därefter fortsatt i två
arbetsgrupper under svensk, resp, finsk ledning. Arbetet, som främst kommit
att röra asylprövningsfrågor, flyktingmottagning samt gränskontrollfrågor
kommer att fortsätta under år 1994.
De nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor (NSHF) har under
år 1993 inriktat sin verksamhet mot en mer policyinriktad funktion än tidiga-
55
re. Ordförandeskapet och sekreteriatsfunktionen har under år 1993 handhafts Skr. 1993/94: 127
av Sverige. Under år 1993 har sammanlagt fyra möten hållits. Vid mötena har
bl.a. avsatts tid för diskussion med FN:s Flyktingkommissaries representant
för Norden och Baltikum samt en representant för IOM. Till ett möte har
också koordinatom för 16-landskonsultationema varit inbjuden.
Beroende på situationen i vår omvärld har samrådsgruppen under verk-
samhetsåret förutom närområdet bl.a. särskilt diskuterat situationen i f.d.
Jugoslavien. I syfte att stödja utvecklingen i Baltikum och Ryssland har,
inom ramen för samrådsgruppens verksamhetsområde och mandat, en fortsatt
samordning avseende nordiska länders insatser skett.
Det nordiska utlänningsutskottet har regelbundna samrådsmöten med före-
trädare för de nordiska utlänningsmyndighetema, senast i oktober 1993. Ut-
skottet ansvarar bl.a. för övervakningen av hur den nordiska passkontroll-
överenskommelsen tillämpas. I mötena deltar även representanter för berörda
departement.
I den s.k. nordiska migrationsgruppen, som organisatoriskt hör till nor-
diska ministerrådet, behandlas frågor om samarbete mellan de nordiska
länderna om integration av flyktingar och invandrare. Gruppen tar på detta
område initiativ till och driver ett antal olika gemensamma projekt för erfaren-
hetsutbyte och metodutveckling.
Under år 1993 har migrationsgruppen slutfört projekt om bl.a. erfaren-
heter av opinionbildning rörande flyktingar och invandrare, mottagandet av
traumatiserade flyktingar samt om hur arbetsplatsen kan fungera som mötes-
plats mellan invandrare och värdbefolkning. Bland pågående verksamheter
kan nämnas projekt rörande kriscentra för invandrarkvinnor samt om invand-
rare som företagare ("ethnic business").
I september 1993 arrangerade gruppen det nionde nordiska migrations-
forskarseminariet, där olika aspekter på det mångkulturella samhället diskute-
rades.
Vid sidan härav förekommer omfattande kontakter mellan Invandrarverket
och motsvarande myndigheter i Danmark, Finland och Norge.
Under år 1993 har de s.k. 16-landskonsultationema fått delvis förändrade
arbetsförutsättningar genom att samarbetsavtalet med UNHCR och IOM
förnyats. Konsultationerna, som numera benämns IGC, "Intergovemmental
Consultations", har antagit ett arbetsprogram för år 1994. Arbetets mer
långsiktiga och analytiska karaktär har betonats, sålunda är t.ex. frågan om
sambandet mellan de deltagande ländernas bistånds- och migrationspolitik ett
viktigt arbetsområde.
Mötena i konsultationerna tjänar främst som forum för gemensamma
probleminriktade diskussioner. Framkommer därvid behov av mer konkret
operativt arbete övertar ett eller några enskilda länder ansvaret för det
samarbetsprojekt som man finner lämpligt.
56
Ett stort antal internationella frivilligorganisationer är aktiva inom såväl flyk-
tingbiståndet som det asylrättsliga området.
En sammanslutning av europeiska frivilliga organisationer (ECRE) har
tidigare presenterat ett flyktingpolitiskt program för Europa, vilket har disku-
terats inom ramen för det nordiska och det europeiska samarbetet samt inom
UNHCR.
International Council ofVoluntaryAgencies (ICVA) är en sammanslutning
av frivilliga organisationer med säte i Geneve.
Av de internationella frivilliga organisationer som mottar svenskt stöd kan
framför allt Internationella rödakorskommittén (ICRC) nämnas. ICRC är
formellt en schweizisk organisation och arbetar efter principerna i Genéve-
konventionema (den grupp av avtal som gäller behandlingen av sjuka,
sårade, krigsfångar och civilpersoner under krig). ICRC:s arbete omfattar
skydd och bistånd till krigsfångar och civila internerade, intemflyktingar,
efterforskning av saknade personer, förmedling av familjemeddelanden samt
informationsspridning om Genévekonventionema och numera också mate-
riellt bistånd till nödlidande. Sverige bidrar årligen med ett bidrag till ICRC:s
reguljära budget samt till katastrofinsatser. Under år 1992 uppgick det
svenska bidraget till ICRC till 186 miljoner kronor.
Flera svenska frivilligorganisationer är aktiva inom invandrar-, flykting- och
biståndspolitiken. På central nivå samlas de största organisationerna i ett
flyktingpolitiskt råd, som är knutet till Kulturdepartementet och leds av stats-
rådet. I rådet ingår ledamöter från Amnesty Intemationals svenska sektion,
Sveriges Advokatsamfund, Rädda barnen, Svenska flyktingrådet, Svenska
kyrkans församlingsnämnd, Svenska röda korset och Sveriges frikyrkoråd.
Dessutom ingår representanter från berörda myndigheter, riksdagspartierna,
Riksförbundet för personal vid invandrarbyråer och flyktingmottagningar
(RIB) och UNHCR.
Under budgetåret 1992/93 har flyktingpolitiska rådet haft fem samman-
träden. Rådet fungerar som ett samrådsorgan i olika flyktingpolitiska frågor.
En viktig roll spelar invandrarnas och flyktingarnas egna organisationer.
Det gäller både de organisationer som representerar arbetskraftsinvandrama
och de med många flyktingar bland sina medlemmar. Dessa organisationer
gör värdefulla insatser inom flyktingmottagandet och i vissa fall för att under-
lätta återvändande till hemlandet.
Kulturministern har ett invandrarråd till sitt förfogande för samråd i in-
vandraipolitiska frågor. Invandrarrådet har haft två sammanträden under året.
I invandrarrådet ingår företrädare för i princip de riksorganisationer som får
statligt stöd. Aktuella frågor inom invandrarpolitiken har diskuterats under
årets sammanträden, där bl.a. Europaministem informerat om EES och EG.
Skr. 1993/94:127
57
Kulturministern har även årliga återkommande kontakter med företrädare Skr. 1993/94:127
för invandrarnas trossamfund. Ett möte hölls i december 1993.
Frivilligorganisationema spelar också en viktig roll i det internationella
flyktingbiståndet. Genom insamlade medel och SIDA-anslag medverkar de i
många av de internationella flyktingprogrammen.
|
CAHAR |
Ad hoc Committee of Experts on the Legal Aspects of Territoral |
|
CDMG |
Steering Committee on Migration/Europarådets styrkommitté för |
|
CEIFO CPA |
Centrum för invandringsforskning Comprehensive Plan of Action/Övergripande plan inom FN för |
|
DHA |
Department for Humanitarian Affairs/Avdelning inom FN för |
|
DO EES |
Ombudsmannen mot etnisk diskriminering Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (avtal 1991 om eko- |
|
EG ECRE |
Den europeiska gemenskapen European Consultation on Refugees and Exiles/Europeiska kon- |
|
EFTA |
European Free Trade Association/Europeiska frihandelssamman- |
|
ESK ICRC |
Den europeiska samarbets- och säkerhetskonferensen International Committee of the Red Cross/Intemationella röda- |
|
ICVA |
International Council of Voluntary Agencies/Intemationella rådet |
|
IOM |
International Organization for Migration/ Internationella migra- |
|
NSHF OAU OECD |
Nordiska regeringarnas samrådsgrupp i flyktingfrågor |
|
RRV |
Riks revisionsverket Svenskundervisning för invandrare |
58
SIV Statens invandrarverk Skr. 1993/94: 127
UNDP United Nations Development Programme/FN:s utvecklings-
program
UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees/FN:s flykting-
kommissarie
UNICEF FN:s barnfond
UNRWA United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees
in the Near East/FNs hjälporganisation för Palestinaflyktingar
WFP World Food Programme/Intemationella livsmedelsprogrammet
59
Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 22 december 1993
Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg,
Friggebo, Johansson, Laurén, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel,
Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Odell, Lundgren,
P. Westerberg, Ask
Föredragande: statsrådet Friggebo
Regeringen beslutar skrivelse 1993/94: 127 Invandrar- och flyktingpolitiken.
gotab 45461. Stockholm 1993
Skr. 1993/94:127
60