Regeringens proposition
1993/94:117

Inkorporering av Europakonventionen och andra fri och rättighetsfrågor

Prop
1993/94:117
Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 9 december 1993

Carl Bildt

Reidunn Laurén
(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås vissa ändringar i regeringsformen samt en särskild lag
om inkorporering av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna.
I syfte att förstärka den enskildes rättsställning föreslås ett utvidgat skydd
för grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen (RF). I grundlagsbe-
stämmelsen om rätt till ersättning vid expropriation eller annat sådant
förfogande (2 kap. 18 § RF) föreslås en närmare precisering av det egendomsskydd
som Europakonventionen anger. I bestämmelsen om egendomsskyddet föreslås ett
uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Vidare föreslås att det som en ny
grundläggande fri- och rättighet i RF också införs ett skydd för närings- och
yrkesfriheten samt en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den
allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i
allmän skola. I bestämmelsen om rätt till grundläggande utbildning föreslås även
att det allmänna skall svara också för att det finns högre utbildning.Dessutom
föreslås en ny bestämmelse i RF som stadgar att lag eller annan föreskrift inte
får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen.
De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 1995.
Innehållsförteckning

1 Förslag till riksdagsbeslut.................3
2 Lagtext.....................................3
2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen3
2.2 Förslag till lag om den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och
de grundläggande friheterna.................6
3 Ärendet och dess beredning..................7
4 Bakgrund....................................8
4.1 Det svenska fri- och rättighetsskyddets framväxt8
4.2 Europakonventionen.....................10
5 Egendomsskyddet............................13
6 Närings- och yrkesfriheten.................19
7 Rätten till utbildning.....................23
8 Europakonventionen - en översikt...........29
9 Inkorporering av Europakonventionen .......32
10............................Europakonventionens konstitutionella ställning
efter en
inkorporering..............................35
11 Europakonventionens förhållande till 2 kap.
regeringsformen. ..........................39
12..................Gällande lags förenlighet med konventionen40
13..................Bör den svenska reservationen återkallas?42
14.................Erkännande av Europadomstolens jurisdiktion
utan tidsbegränsning.......................45
15............................Vissa övriga frågor46
16..........................Författningskommentar48
16.1 Förslaget till lag om ändring i regerings-
formen.....................................48
16.2 Förslaget till lag om den europeiska kon-
ventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna54

Bilaga 1............Fri- och rättighetskommitténs sammanfattning
av delbetänkandet Fri- och rättighetsfrågor
(SOU 1993:40)..........................55
Bilaga 2....................Kommitténs lagförslag67
Bilaga 3......Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig71
Bilaga 4..............Lagrådsremissens lagförslag72
Bilaga 5.......................Lagrådets yttrande73
Bilaga 6...................Europakonventionen med tilläggsprotokoll76

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde
den 9 december 1993...........................180

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i regeringsformen,
2. lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen[1]
dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §,
dels att 2 kap. 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20, 21
och 23 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.
18 §

Varje medborgare Varje medborgares
vilkens egendom tages egendom är tryggad
i anspråk genom genom att ingen kan
expropriation eller tvingas avstå sin
annat sådant förfogande egendom till det
skall vara tillförsäkrad allmänna eller till
ersättning för förlusten någon enskild genom
enligt grunder som expropriation eller
bestämmes i lag. annat sådant förfogande
eller tåla att det
allmänna inskränker
användningen av mark
eller byggnad utom när
det krävs för att
tillgodose angelägna
allmänna intressen. Den
som genom expropria-
tion eller annat sådant
förfogande tvingas
avstå sin egendom skall
vara tillförsäkrad
ersättning
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

för förlusten. Sådan
ersättning
skall också vara
tillförsäkrad
den för vilken det all-
männa
inskränker användningen
av
mark eller byggnad på
sådant
sätt att pågående
markanvändning inom
berörd del av fastig-
heten avsevärt försvåras
eller skada uppkommer
som är betydande i för-
hållande till värdet på
denna del av
fastigheten.
Ersättningen skall
bestämmas enligt
grunder som anges i
lag.Alla skall ha tillgång
till naturen enligt
allemansrätten obero-
ende av vad som före-
skrivits ovan.

20 §

Begränsningar i rätten
att driva näring eller
utöva yrke får införas
endast för att skydda
angelägna allmänna
intressen och aldrig i
syfte enbart att
ekonomiskt gynna vissa
personer eller företag.
Samernas rätt att
bedriva renskötsel
regleras i lag.

21 §

Alla barn som omfattas
av den allmänna
skolplikten har rätt
att kostnadsfritt
erhålla grundläggande
utbildning i allmän
skola. Det allmänna
skall svara också för
att högre utbildning
finns.

22 §
Utlänning här i riket är likställd med svensk medborgare i fråga om
1. skydd mot tvång att deltaga i sammankomst för opinionsbildning eller

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

i demonstration eller annan meningsyttring eller att tillhöra trossamfund
eller annan sammanslutning (2 § andra meningen),
2. skydd för personlig integritet vid automatisk databehandling (3 § andra
stycket),
3. skydd mot dödsstraff, kroppsstraff och tortyr samt mot medicinsk påverkan i
syfte att framtvinga eller hindra yttrande (4 och 5 §§),
4. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande med anledning av brott eller
misstanke om brott (9 § första och tredje styckena),
5. skydd mot retroaktiv brottspåföljd och annan retroaktiv rättsverkan av
brott samt mot retroaktiv skatt eller statlig avgift (10 §),
6. skydd mot inrättande av domstol i vissa fall (11 § första stycket),
7. skydd mot missgynnande på grund av ras, hudfärg eller etniskt ursprung
eller på grund av kön (15 och 16 §§),
8. rätt till fackliga stridsåtgärder (17 §),
9. rätt till 9. skydd mot
ersättning vid expro- expropriation eller
priation eller annat annat sådant förfogande
sådant förfogande (18 §). samt mot inskränkningar
i användningen av mark
eller byggnader (18 §),
10. rätt till
utbildning (21 §).
Om annat icke följer av särskilda föreskrifter i lag, är utlänning här i riket
likställd med svensk medborgare även i fråga om
1. yttrandefrihet, informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet,
föreningsfrihet och religionsfrihet (1 §),
2. skydd mot tvång att giva till känna åskådning (2 § första
meningen),
3. skydd mot kroppsligt ingrepp även i annat fall än som avses i 4 och 5 §§,
mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot intrång i
förtrolig meddelelse (6 §),
4. skydd mot frihetsberövande (8 § första meningen),
5. rätt till domstolsprövning av frihetsberövande av annan anledning än brott
eller misstanke om brott (9 § andra och tredje styckena),
6. offentlighet vid domstolsförhandling (11 § andra stycket),
7. skydd mot ingrepp på grund av åskådning (12 § andra stycket tredje
meningen),
8. författares, konstnärers och fotografers rätt till sina verk (19 §),
9. rätt att driva
näring eller utöva yrke
(20 §).
På sådana särskilda föreskrifter som avses i andra stycket tillämpas
12 § tredje stycket, fjärde stycket första meningen samt femte stycket.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

23 §

Lag eller annan
föreskrift får ej
meddelas i strid med
Sveriges åtaganden på
grund av den
europeiska
konventionen angående
skydd för de mänskliga
rättigheterna och de
grundläggande
friheterna.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

2.2 Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

Härigenom föreskrivs följande.

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna med de ändringar som gjorts genom
tilläggsprotokollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt med de tillägg som
gjorts genom tilläggsprotokollen nr 1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall
gälla som lag här i landet.
Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter
finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna
lag.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

**Fotnot**

[1] Regeringsformen omtryckt 1991:1503.
3 Ärendet och dess beredning

I januari 1992 tillkallades den kommitté som kom att anta namnet Fri- och
rättighetskommittén (Ju 1992:01). Utredningens uppdrag (dir. 1991:119) var dels
att överväga en förstärkning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd liksom
att utreda frågor som rör domstols kontroll av normbeslut och förvaltningsbe-
slut, dels att överväga om och i så fall hur Europakonventionen till skydd för
de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen) kan
införlivas med den interna svenska rätten. Kommittén fick stor frihet att ta upp
olika frågor på de områden som uppdraget avser. I direktiven nämndes emellertid
särskilt rätten till enskilt ägande, närings- och yrkesfriheten och den s.k.
negativa föreningsfriheten samt den med fri- och rättigheterna förenade lag-
prövningsrätten. Där nämndes även frågan om huruvida regeringsformens nuvarande
reglering i tillräcklig grad skyddar de ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter som finns upptagna i den s.k. Parisstadgan.
Fri- och rättighetskommittén överlämnade i april i år ett delbetänkande, Fri-
och rättighetsfrågor (SOU 1993:40), till statsrådet Reidunn Laurén. Utöver de i
direktiven särskilt nämnda frågorna har kommittén också prövat om det i 2 kap.
RF bör införas grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning och
föräldrarätten, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt för
allemansrätten. Den har också prövat om förfarandet vid rättighetsbegränsande
lagstiftning behöver förändras. I betänkandets del A behandlas bl.a. frågor om
en utvidgning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd i ovan preciserade
avseenden samt frågan om lagprövningsrätten. Del B i betänkandet behandlar
frågan om inkorporering av Europakonventionen.
Redan i direktiven till utredningen framhölls att kommittén borde eftersträva
att finna samlande lösningar på de frågor som omfattas av dess uppdrag. Vidare
framhölls att det liksom alltid när det gäller grundlagsfrågor är angeläget att
de förslag som läggs fram har bred politisk förankring. Utredningsarbetet har
också resulterat i en uppgörelse mellan företrädare för Socialdemokraterna,
Moderata samlingspartiet, Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet.
En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och kommitténs lagförslag
framgår av bilaga 2.
Betänkandet har i sin helhet remissbehandlats. Genom en särskild skrivelse har
även ett antal kyrkor och andra religiösa organisationer inbjudits att yttra sig
över betänkandet. En förteckning över de remissinstanser som yttrat sig finns i
bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena har publicerats och finns
tillgänglig i Justitiedepartementet (Ds 1993:90).
Regeringen anser det viktigt att största möjliga politiska enighet får prägla
bedömningen av utredningsförslaget. I linje härmed utgör det nu framlagda
förslaget resultatet av överläggningar med företrädare för riksdagspartierna.
Även om också andra lösningar kan ha sina förtjänster anser vi sålunda att i
första hand kommitténs förslag bör läggas till grund för lagstiftning.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 6 december 1993 att inhämta Lagrådets yttrande över
lagförslagen, se bilaga 4. Lagrådet har i sitt yttrande ställt sig tveksamt till
den föreslagna grundlagsregeln och föreslagit en viss omformulering av den.
Regeringen finner emellertid inte anledning att ändra sitt förslag.
Lagrådets yttrande finns i bilaga 5.

4 Bakgrund

4.1 Det svenska fri- och rättighetsskyddets framväxt

Frågan om ökat skydd för de medborgerliga fri- och rättigheterna kom från
1800-talets mitt alltmer att stå i förgrunden. De fri- och rättigheter som i dag
tillkommer svenska medborgare har i betydande omfattning vuxit fram utan stöd i
grundlag. Näringsfriheten fastslogs i princip definitivt genom 1864 års
näringsfrihetsförordning. Det var utvecklingen i Europa under 1930-talet som
aktualiserade frågan om ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättig-
heterna än vad 1809 års regeringsform då angav. Den nuvarande fri- och
rättighetsregleringen i 2 kap. regeringsformen kom att föregås av ett mycket
långvarigt och grundligt utredningsarbete av först den Tingstenska utredningen,
Författningsutredningen och Grundlagberedningen samt efter regeringsformens
tillkomst 1973 års Fri- och rättighetsutredning och Rättighetsskyddsutredningen.
Regleringen infördes i tre etapper genom riksdagsbeslut åren 1973/74, 1976 och
1979. Regeringsformens rättighetskatalog har därefter genom riksdagsbeslut år
1988 kompletterats med grundregler om skydd för den enskildes personliga
integritet vid registrering med hjälp av automatisk databehandling.
Huvuddelen av fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen kan delas in i
två kategorier: de som utgör s.k. opinionsfriheter (t.ex. yttrande-,
informations-, mötes-, demonstrations-, förenings- och religionsfriheterna i 1
§) och de som sammanfattningsvis kan sägas främst skydda den kroppsliga friheten
(skyddet mot kroppsliga ingrepp i 6 § och rörelsefriheten i 8 § m.m.). Bland
övriga fri- och rättigheter kan särskilt nämnas rätten till ersättning vid
expropriation eller annat sådant förfogande
(18 §). Fri- och rättighetsregleringen ger i första hand skydd åt svenska
medborgare, men utlänningar är i stor utsträckning likställda med svenskar (20
§).
Bakgrunden till den nuvarande regleringen kan kortfattat sammanfattas på
följande sätt. Utredningsarbetet påbörjades för nu mer än 50 år sedan av den
Tingstenska utredningen och följdes därefter av Författningsutredningen. Inget
av dessa utredningsförslag ledde emellertid till någon författningsreform.
Regeringens förslag till ny regeringsform kom i stället att i huvudsak bygga på
den år 1966 tillsatta Grundlagberedningens förslag (SOU 1972:15). Beredningens
arbete hade resulterat i en kompromiss i fråga om fri- och rättighetsregleringen
i den nya regeringsformen. Kompromissen innebar att regeringsformen i fråga om
de politiska fri- och rättigheterna och den personliga friheten skulle innehålla
klara beskrivningar men medge att dessa fri- och rättigheter skulle kunna
begränsas genom lag antagen med vanlig enkel majoritet. Lagprövningsrätten vann
erkännande men skulle inte skrivas in i regeringsformen. Vidare innebar
förslaget att vissa rättssäkerhetsprinciper såsom ett förbud mot retroaktiv
strafflag och ett förbud mot tillfälliga domstolar skulle grundlagsfästas och
alltså inte kunna sättas åt sidan utan att grundlagen ändrades. I riksdagen
enades man om en lösning som innebar vissa ändringar i departementsförslaget och
en hemställan till regeringen om en ny utredning med uppgift att i hela dess
vidd på nytt överväga frågan om reglering i grundlagen av skyddet för enskildas
fri- och rättigheter (prop. 1973:90, bet. 1973:KU26, rskr. 1973:265, bet.
1974:KU8, rskr. 1974:19). Det fortsatta utredningsarbetet utfördes av 1973 års
Fri- och rättighetsutredning (SOU 1975:75) och ledde 1976 fram till vissa
förändringar av regleringen i 1974 års RF (prop. 1975/76:209, bet. 1975/76:KU56,
rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1, rskr. 1976/77:2). Förändringarna innebar
att de sociala rättigheterna kom till uttryck som programstadganden i 1 kap. 2 §
RF och de rättsligt sett bindande reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidare innebar
förändringarna att de rättigheter som endast kan inskränkas genom
grundlagsändring (absoluta) utökades. Även de rättigheter som kan inskränkas
genom vanlig lag utökades samtidigt som möjligheterna att besluta om rättighets-
begränsande lagar inskränktes på flera sätt. Vissa frågor som var föremål för
olika uppfattningar hänsköts till fortsatt utredning av Rättighets-
skyddsutredningen. I den utredningen enades de fyra största riksdagspartierna om
flera förstärkningar av skyddet för de redan införda rättigheterna genom bl.a.
ett särskilt förfarande vid s.k. rättighetsbegränsande lagstiftning, utökad
lagrådsgranskning och ett grundlagsfästande av lagprövningsrätten (SOU 1978:34).
I arbetet på propositionen och i riksdagen framhölls det stora värdet i att
lagar om demokratins spelregler beslutas under största möjliga enighet (prop.
1978/79:195, bet. 1978/79:KU39, rskr. 1978/79:359, bet. 1979/80:KU1, rskr.
1979/80:2). Detta principiella synsätt har sedan präglat arbetet med olika
grundlagsfrågor.
Krav på utbyggnad och ytterligare förstärkning av regeringsformens fri- och
rättighetsskydd har fortlöpande förts fram genom bl.a. motioner i riksdagen.
Riksdagen har dock avstyrkt dessa motioner med motiveringen att erfarenheterna
av den reglering som skett genom reformerna borde avvaktas (se bl.a. bet.
1990/91:KU13).
I direktiven till Fri- och rättighetskommittén uttalades att nu så lång tid
förflutit efter tillkomsten av regeringsformens fri- och rättighetsreglering att
det var dags att ta upp frågan om ytterligare förstärkning av skyddet.
Av de i direktiven särskilt nämnda frågorna har kommittén lämnat förslag till
utvidgat egendomsskydd och ett grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten.
Dessutom har den föreslagit att i bestämmelsen om egendomsskyddet skrivs in ett
uttryckligt förbehåll för allemansrätten och att rätten till utbildning slås
fast i en ny bestämmelse. En närmare redovisning av rättighetsutvecklingen och
tidigare reformförslag såvitt gäller de nu lämnade förslagen finns i avsnitten
5-7.

4.2 Europakonventionen

Det andra världskriget och dess politiska förspel gjorde tydligt att allmän och
lika rösträtt inte är en tillräcklig förutsättning för att ett demokratiskt
statsskick skall kunna bevaras. Inte heller ger den demokratiska
beslutsprocessen i sig någon tillräcklig garanti för att den enskilda människans
värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska beslutsprocessen kombineras
med ett konstitutionellt fri- och rättighetsskydd. I Tyskland hade genom
allmänna val en regim kommit till makten som avskaffade demokratin, bedrev
militär aggression och begick folkmord. I Sovjetunionen hade en regim som
visserligen inte var demokratiskt vald men som gjorde anspråk på att repre-
sentera medborgarnas kollektiva intressen kommit att planmässigt förtrycka in-
dividens rätt.
Efter kriget och mot bakgrund av de erfarenheter som det gett kom det
internationella samarbetet att präglas av två, delvis sammanlöpande, tendenser.
För det första försökte man genom internationella överenskommelser binda
staterna vid att erkänna och respektera mänskliga rättigheter. Därigenom kom ett
gemensamt normsystem att växa fram till skydd för den enskilde medborgaren gent-
emot den egna statsmakten. I det arbetet fanns en bakgrund i naturrättsliga upp-
fattningar om varje enskild individs inneboende naturliga och oförytterliga
rättigheter. Det första mera omfattande uttrycket för dessa strävanden är den
universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna som antogs av FN:s
generalförsamling i Paris den 10 december 1948. För det andra kan man iaktta en
allmän strävan, i vart fall i det Europa som utgjort krigets främsta slagfält,
att knyta staterna närmare samman och att, inom begränsade eller vidare områden,
skapa gemensamma institutioner. Sålunda bildade tio stater, bland dem Sverige,
Europarådet år 1949 och, via Schumanplanen år 1950, kom ett mera överstatligt
betonat samarbete till stånd inom Europeiska kol- och stålgemenskapen år 1951
och Europeiska ekonomiska gemenskapen år 1956, ett samarbete som fördjupats och
nu lett fram till att Europeiska unionen bildats. Sverige ansökte år 1991 om
medlemskap i Europeiska gemenskaperna och förhandlingar pågår i frågan. Inom
kort kommer Sverige att etablera ett närmare samarbete med unionen och dess
medlemsstater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES).
Inom Europarådets ram utarbetades Europakonventionen, vilken öppnades för
undertecknande den 4 november 1950 och trädde i kraft den 3 september 1953 då
tio medlemsstater hade deponerat sina ratifikationsinstrument. I konventionens
inledande förklaring uttalar de fördragsslutande staterna att de beaktar
Europarådets syfte att uppnå en fastare enhet mellan rådets medlemsstater och
att ett av medlen för att fullfölja det syftet är att vidmakthålla och utveckla
de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Konventionen
innehåller dels bestämmelser om de grundläggande civila och politiska
rättigheterna, dels regler om ett institutionellt kontrollsystem. De
institutioner som upprättas är Europeiska kommissionen och Europeiska domstolen
för mänskliga rättigheter. Det kan redan här nämnas att det, för att kommis-
sionen skall vara behörig att uppta framställningar från enskilda, förutsätts
att den stat, mot vilken klagan riktas, erkänt denna kommissionens behörighet.
På motsvarande sätt har domstolen kompetens att pröva mål endast mot de stater
som erkänt dess jurisdiktion.
Sverige undertecknade konventionen den 28 november 1950 och ratificerade den
ett drygt år senare, den 4 februari 1952. Samtidigt förklarade sig Sverige
erkänna kommissionens behörighet att ta emot klagomål från enskilda. Erkännandet
var inte tidsbegränsat. Däremot erkände Sverige vid denna tidpunkt inte
domstolens kompetens. Det skedde först år 1966 och då endast för en period av
fem år. Det svenska erkännandet har därefter förnyats för successiva
femårsperioder, senast för tiden fram till den 13 maj 1996.
Till Europakonventionen har nu sammanlagt tio s.k. tilläggsprotokoll kommit
att öppnas för ratifikation. Dessa behandlar såväl materiella frågor, såsom
skyddet för äganderätten och dödsstraffets avskaffande i fredstid, som
processuella spörsmål om förfarandet hos konventionsorganen. Sverige har godkänt
eller ratificerat samtliga tilläggsprotokoll utom protokoll nr 9 rörande
enskilda klagandes rätt att hänskjuta mål till Europadomstolen. Den avvaktande
hållning som Sverige, tillsammans med flera andra stater, intar härvidlag hör
samman med den mera övergripande reformdiskussion rörande konventionsorganen som
pågår inom Europarådet. Vid ratifikationen av det första tilläggsprotokollet av
den 20 mars 1952 gjorde emellertid Sverige förbehåll mot dess artikel 2 om
rätten till undervisning till den del det i bestämmelsen sägs att staten skall
"respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och
undervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och
filosofiska övertygelse".
Vad så gäller frågan om Europakonventionens ställning här i landet kan först
sägas att Sverige som stat, liksom är fallet med andra internationella
konventioner som vi tillträtt, givetvis är folkrättsligt förpliktat att lojalt
fullgöra de åtaganden som följer av konventionen. Däremot är konventionen som
sådan inte internt gällande svensk rätt.
Det förhållandet att Europakonventionen inte utgjort en del av den svenska
rättsordningen har emellertid inte inneburit att den saknat betydelse i
lagstiftningsarbete och i rättstillämpning. Tvärtom har konventionen under
senare år kommit att få en ökad betydelse även internrättsligt. Det kan här
erinras om att Lagrådet i flera fall yttrat sig över tilltänkt lagstiftning
utifrån vad som uppfattas vara konventionens krav. Vidare har sådana avgöranden
av Europadomstolen i vilka domstolen funnit att Sverige kränkt någon av kon-
ventionens bestämmelser föranlett ändringar i svensk lagstiftning. Exempel på
reformer som föranletts av avgöranden i konventionsorganen är införandet av
lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut liksom ändringar i expro-
priationslagen, i rättegångsbalkens häktningsregler, i reglerna om Bostadsdoms-
tolens och hyresnämndernas sammansättning i vissa mål, i lagen om vård av unga
och i jordförvärvslagen.
Slutligen har den allmängiltiga principen om fördragskonform lagtolkning för
Europakonventionens del kommit att spela en allt större roll. Principen innebär
att svensk lag så långt möjligt bör tolkas så att den överensstämmer med Sveri-
ges internationella åtaganden och den praxis om de åtagandenas närmare innebörd
som kan ha utvecklats av konventionsorgan.
Regeringen har i direktiven till Fri- och rättighetskommittén som ett skäl
till att en inkorporering av konventionen bör övervägas nämnt det förhållandet
att den inom EG anses utgöra en del av de rättsprinciper som gäller inom
gemenskaperna och att Sverige i ett EES-samarbete har att införliva viss EG-rätt
med svensk rätt och, vid ett medlemskap i EG, dessutom utan någon mellankommande
nationell rättsbildning har att tillämpa viss EG-rätt här i landet. Fri- och
rättighetskommittén anför tre ytterligare skäl för en inkorporering (bet. del B
s. 123 f.). Kommittén uttalar för det första att den nuvarande svenska ordningen
är ovanlig i ett europeiskt perspektiv. För det andra, anser kommittén, skulle
en inkorporering markera konventionens betydelse i vårt land och klargöra dess
status inom den inhemska rätten. Detta skulle också medföra att den enskilde
medborgaren kan få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter
som regleras i konventionen. Om konventionen görs till en del av den svenska
rätten skulle, anför kommittén slutligen, sannolikt fler mål rörande kon-
ventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid svenska domstolar
och myndigheter.

5 Egendomsskyddet

Regeringens förslag: I regeringsformen preciseras
närmare det egendomsskydd som Europakonventionen
anger. Förutom ett skydd mot tvångsöverföring genom
expropriation eller något annat sådant förfogande
ges även ett motsvarande skydd mot inskränkningar i
användningen av mark och byggnader. Vidare utökas
grundlagsskyddet genom en rätt till ersättning för
förlusten vid både tvångsöverföringar och rådighetsin-
skränkningar.
Ersättningsregeln för rådighetsinskränkningar
utformas i enlighet med de huvudprinciper för
ersättning som nu gäller i vanlig lag vid in-
skränkningar i rätten att använda mark och byggna-
der. De närmare grunderna för bestämmandet av ersätt-
ning skall däremot anges i vanlig lag.
I grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet görs
ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Lagtexten har en
något annorlunda språklig utformning i kommitténs förslag.
Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig är de allra flesta antingen positiva
till eller har i vart fall inget att erinra mot en utvidgning av
egendomsskyddet. Av dessa är många, bland dem Svea hovrätt, Kammarrätten i
Göteborg, Länsrätten i Stockholms län, Sveriges advokatsamfund,
Medborgarrättsrörelsen och Ägarfrämjandet dock missnöjda med förslaget och anser
att det inte ger ett tillräckligt långt gående egendomsskydd och närmare bör
anslutas till Europakonventionens egendomsskydd samt lämnar förslag till tillägg
och ändringar. De juridiska fakulteterna vid Uppsala och Stockholms universitet
är tveksamma till förslaget. Svenska arbetsgivareföreningen och Sveriges
Industriförbund avstyrker uttryckligen förslaget som alltför bristfälligt för
att läggas till grund för lagstiftning men är positiva till ett grundlagsskydd
för äganderätten efter omarbetning. Statens naturvårdsverk avstyrker ett
grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet som enligt
verket innebär en kraftig förstärkning av den enskildes rätt på bekostnad av
allmänna intressen.
Vad gäller de föreslagna ersättningsreglerna förordar flera, bland andra Svea
hovrätt, SACO, Medborgarrättsrörelsen och Ägarfrämjandet att det i den svenska
grundlagen i likhet med den danska, finska och norska, bör slås fast en princip
om full ersättning. Lantbrukarnas Riksförbund, som förordar rätt till ersättning
för hela förlusten vid tvångsvisa markavståenden kräver en revidering av
presumtionsregeln i expropriationslagen. Flera, bland dem Svea hovrätt, Statens
lantmäteriverk, Statens naturvårdsverk och Svenska Naturskyddsföreningen
uttrycker missnöje med de föreslagna ersättningskriterierna för rådig-
hetsinskränkningar. Skogsstyrelsen förordar en följdändring i skogsvårdslagen.
Flertalet remissinstanser som yttrat sig är positiva till eller har i vart
fall inte något att erinra mot att allemansrätten införs i bestämmelsen. Flera
efterfrågar dock grunddragen i eller en definition av allemansrätten antingen i
grundlagen, vanlig lag eller i motiven. Några önskar att allemansrättens
rättsliga natur skall betonas och ett klargörande om avsikten är att det är
rättens nuvarande omfattning som skall bevaras. Tillsammans med ett par andra
anser Statens naturvårdsverk att vissa förutsättningar för allemansrättens
utövande bör tydliggöras i bestämmelsen. Företagarnas Riksorganisation, Lant-
brukarnas Riksförbund, Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges Industriförbund
och Medborgarrättsrörelsen är negativa till att skriva in allemansrätten i be-
stämmelsen.
Bakgrund: Den lagstiftning som gäller i Sverige i dag ger ett starkt skydd för
den enskildes egendom. Den som utan sådant lagstöd angriper annans egendom kan
räkna med straffrättsliga sanktioner och ådra sig skadeståndsskyldighet. Den
civilrättsliga lagstiftningen skyddar den rådande egendomsordningen genom att
den anger gränserna för densamma. Också artikel 1 i första tilläggsprotokollet
till Europakonventionen innehåller ett skydd för äganderätten. Konventionen
jämte bl.a. det första tilläggsprotokollet föreslås nu införlivas med svensk
rätt genom vanlig lag. Med egendom avses i protokollet inte bara äganderätt till
fast och lös egendom i civilrättslig mening utan även faktiska existerande
rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter (se Hans Danelius arbete
Mänskliga rättigheter, 5:e uppl., Norstedts, 1993, s. 248). Grundlagsskyddet för
egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land. De rättsregler
som finns till skydd för egendomsrätten har således vuxit fram utan egentligt
stöd av en grundlagsregel (jfr 16 § i 1809 års regeringsform). En sådan aktuali-
serades först på 1940-talet. Det har i och för sig alltsedan den nuvarande
regeringsformens tillkomst rått bred enighet om att det är värdefullt att
regeringsformen (RF) i fri- och rättighetskapitlet innehåller en regel om skydd
för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om hur omfattande detta grund-
lagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad fråga under lång tid. Den
nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF, som i sin första utformning infördes
efter förslag av Grundlagberedningen i samband med införandet av RF, är
resultatet av en kompromiss. Bestämmelsen har därefter efter förslag av Rättig-
hetsskyddsutredningen fått en något ändrad ordalydelse genom en ändring som
trädde i kraft den 1 januari 1980. Stadgandet föreskriver endast att den vars
egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat sådant förfogande skall
vara tillförsäkrad ersättning för förlusten enligt grunder som bestäms i lag.
Bestämmelsen om egendomsskyddet i RF tar således endast sikte på rätten till
ersättning för ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs.
tvångsvisa överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar
däremot inte sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja
främst sin fasta egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning och
naturvårdslagen. I detta sammanhang bör erinras om att Lagrådet har uttalat att
det finns en "gråzon" mellan fall som klart är att hänföra till expropriation
eller annat sådant förfogande och fall som bestämt är att hänföra till
rådighetsinskränkningar (prop. 1984/85:107 s. 152 f.). I den offentliga
diskussionen har hävdats att RF borde innehålla en principiell regel om att den
enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det allmänna i vissa fall bör äga
möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera användningen av viss egendom.
Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna vid ingrepp i annans egendom
på ett klarare sätt än vad som nu är fallet borde skrivas in i grundlagen.
Slutligen har också hävdats att den svenska allemansrätten som är av stor
betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång till naturen för
rekreation också borde ges ett grundlagsskydd.
Skälen för regeringens förslag: Europakonventionen utgör ett grundläggande
åtagande för Sverige när det gäller mänskliga fri- och rättigheter. Regeringen
delar kommitténs uppfattning att bestämmelserna i Europakonventionen även skall
betraktas som ett grundläggande normsystem för Sverige. Genom att Europakon-
ventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt kommer vår inhemska
lagstiftning att få en principiell regel om att den enskildes rätt till sin
egendom skall lämnas okränkt. Det är emellertid också angeläget att skyddet för
äganderätten skrivs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än för
närvarande. Som kommittén funnit bör en sådan bestämmelse, till skillnad från
konventionen, också innehålla en uttrycklig regel om att ersättning skall utgå
vid ingrepp i enskild egendom. En sådan regel i regeringsformen kommer därmed
att innebära en precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för
medborgarnas rätt till sin egendom.
Mot denna bakgrund anser regeringen i likhet med kommittén att det finns skäl
att utöver ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genom
expropriation eller annat sådant förfogande även låta rådighetsinskränkningar
genom lagstiftning och myndighetsbeslut avseende mark och byggnader omfattas av
grundlagsskyddet. Härmed ges ett mer uttryckligt och starkare grundlagsskydd för
den enskildes rätt till viktig egendom än för närvarande. Samtidigt som det
rättsliga skyddet mot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar
grundlagsskyddas kommer de grundläggande åtagandena i konventionen på ett
väsentligt område att tydliggöras och preciseras i grundlagen. Inskränkningar i
enskildas användning av sin egendom förekommer i stor utsträckning och är
speciellt vanlig vad gäller fast egendom. Vi anser det därför särskilt motiverat
att i grundlagen införa ett uttryckligt skydd mot rådighetsinskränkningar i mark
och byggnader. Det saknas underlag för att nu överväga något längre gående
skydd. Till detta kommer att Europakonventionen nu föreslås bli införlivad med
svensk rätt och därmed att ingå i det skydd för den enskildes egendom som finns
i vanlig lag. Med hänvisning till det sagda finner vi inte motiverat att som
vissa remissinstanser förordat låta all egendom, både fast och lös, omfattas av
grundlagens egendomsskydd.
För ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar som nödvändigt måste
finnas skall krävas att de skall tillgodose angelägna allmänna intressen. Med
angelägna allmänna intressen avses som kommittén framhållit främst sådana
ingrepp som är motiverade med hänsyn till naturvårds- och miljöintressen men
även till totalförsvarsintressen och ingrepp för att tillgodose samhällets behov
av mark för bostäder och gator och andra kommunikationsleder m.m. Under
remissbehandlingen har efterfrågats en närmare precisering av när inskränkningar
skall anses tillåtna. Vissa remissinstanser vill ha ett sådant
rättighetsbegränsande skydd motsvarande det som kommer till uttryck i 2 kap.
12-16 §§ RF eller en närmare anslutning till uttryckssättet i
Europakonventionen.
Regeringen delar kommitténs uppfattning att det slutliga ställningstagandet
till vad som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i
enlighet med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. Den
nu gällande lagstiftningen som medger ingrepp i annans egendom av de slag som
regleras i bestämmelsen kan i enlighet med vad kommittén funnit anses uppfylla
det uppställda kvalifikationskravet. Något behov av följdändringar i gällande
lagar som tillåter ingrepp i den enskildes egendom finns därför inte. Några
remissinstanser anser att det av bestämmelsen bör framgå att inskränkningar
skall anges i lag och att det särskilda uppskovsförfarandet skall göras
tillämpligt, eller åtminstone med stöd av lag. I reglerna om normgivning i RF
stadgas att föreskrifter som avser ingrepp i enskildas personliga eller
ekonomiska förhållanden meddelas i lag. Kommittén har utgått ifrån att fråga
endast är om tvångsvisa inskränkningar i användningen av mark och byggnader som
följer direkt av lagstiftning eller av myndighetsbeslut med tillämpning av sådan
lagstiftning. Det finns emellertid enligt reglerna om normgivning, förutom den
speciella rätten för regeringen att meddela föreskrifter vid krig, krigsfara
m.m., också möjligheter för riksdagen att i lag till regeringen delegera rätten
att meddela offentligrättsliga föreskrifter avseende vissa ämnen, t.ex. natur-
och miljövård. För föreskrifter som innebär inskränkningar i egendomsskyddet
gäller emellertid som huvudregel att de skall meddelas i lag. Förutsättningarna
för egendomsberövanden och inskränkningar som av nödvändighet måste få ske är
således grundade på lag. Med hänsyn till att inskränkningar i nu gällande
lagstiftning får anses uppfylla kravet på att det finns ett angeläget allmänt
intresse är det inte aktuellt att inskränka den normgivningskompetens som
regeringen för närvarande har. Det är därmed inte heller möjligt att beträffande
egendomsskyddet slå fast att rådighetsinskränkningar endast får ske genom lag
och göra det särskilda uppskovsförfarandet tillämpligt. Det saknas vidare
anledning att i bestämmelsen upprepa de normgivningsregler som redan finns i RF.
Med anledning av att Medborgarrättsrörelsen hävdat att förbuden mot minoritets-
och könsdiskriminering i 2 kap. 15 och 16 §§ RF inte gjorts tillämpliga i
förslaget bör erinras om att nämnda bestämmelser är riktade generellt till de
normgivande organen, och därför också skall beaktas när bestämmelser om ingrepp
i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden beslutas. Att inte
myndigheterna vid sin tillämpning av gällande rätt tar ovidkommande hänsyn till
någons ras, kön etc. säkerställs i sin tur genom kravet i 1 kap. 9 § RF på att
myndighet i sin verksamhet skall iaktta opartiskhet och saklighet.
Liksom hittills bör också den som tvingas att avstå sin egendom genom
expropriation eller annat sådant förfogande i grundlag vara tillförsäkrad
ersättning. Som tidigare har redovisats delar vi kommitténs uppfattning att
rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader bör omfattas av den
föreslagna grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens härmed bör även
den nu gällande rätten till ersättning vid sådana inskränkningar ges ett
motsvarande grundlagsskydd. Mot denna bakgrund anser vi att egendomsrätten får
ett tillräckligt starkt konstitutionellt skydd på det sätt som kommittén har
föreslagit.
Flera remissinstanser anser att den enskilde genom bestämmelsen skall
tillförsäkras full ersättning eller ersättning för hela förlusten. Det skulle
emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn till att sådana för-
väntningsvärden som enligt 4 kap. 3 § expropriationslagen inte är
ersättningsgilla inte omfattas av skyddet. I bestämmelsens nuvarande lydelse
tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat
sådant förfogande ersättning för förlusten vilket får anses ge uttryck för att
den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart symboliska belopp skall
kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet skäligt, som också föreslagits, skulle
därför inte tjäna något egentligt syfte. Liksom tidigare bör såsom kommittén
stannat vid den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna alltjämt ske
i vanlig lag.
Ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning för inskränkningar utan
avseende på intrångets eller skadans storlek överensstämmer emellertid inte med
gällande rätt. Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad för
att ersättning skall kunna komma i fråga. En motsvarande begränsning bör därför
komma till uttryck i grundlagsbestämmelsen.
Vissa remissinstanser har vänt sig mot de kriterier som kommittén har använt
och påpekat att de antingen är för stränga eller att de inte är tillräckligt
objektiva för att passa i grundlag. Statens naturvårdsverk avstyrker dessutom
ett grundlagsskydd mot rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet.
Naturvårdsverket påpekar härvid att rådighetsinskränkningar i miljöskyddslagen
och annan skyddslagstiftning har hittills i princip inte ansetts kunna föranleda
rätt till ersättning. Med den föreslagna lydelsen kommer enligt verket denna
princip att kunna ifrågasättas.
De av kommittén använda kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt
på området. Meningen är således inte att i grundlagen precisera
beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att rätten till
ersättning vid vissa rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd innebär
således inte att ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande
ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlust som kan bestå i
att förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias till följd
av dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte för ingrepp i form av
strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde. Uteblivet
tillstånd till en ny verksamhet, t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad
strandskyddsdispens ersätts inte till följd av denna princip. Inte heller skall
ersättning utgå för sådana - till tid och omfattning - mindre ingripande
inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin egendom. Således är avsikten med
förslaget inte att andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller byggnader
än för närvarande skall vara förenade med rätt till ersättning. Däremot innebär
förslaget att den nuvarande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar
blir grundlagsfäst. Det finns därför varken skäl att, som bl.a. Skogsstyrelsen
och Lantbrukarnas Riksförbund anser, föreslå några ändringar i de lagar som
reglerar rätt till ersättning eller att utöver redan befintliga motivuttalanden
ange den närmare innebörden av de begrepp som där används. Regeringen finner
inte heller anledning att förändra den ersättningsrätt vid expropriation eller
annat sådant förfogande som bestämmelsens nuvarande lydelse garanterar. Under
beredningen har uppmärksammats att ett beslut med stöd av lagen (1990:217) om
skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m. (skyddslagen) genom vilket en
anläggning eller ett område förklaras vara skyddsobjekt bl.a. kan innebära att
en ägare eller nyttjanderättshavare stängs ute från anläggningen eller området.
Såvitt gäller områden där försvarsmakten bedriver övningar och där
försvarsmakten sätts in för att hindra kränkningar av Sveriges territorium kan
sådana inskränkningar göras utan att ägaren ger sitt tillstånd. Vid övningar
torde kunna tillses att tillträdesförbud blir gällande mot ägaren endast i
sådana situationer där denne inte lider någon skada av förbudet. Även i
kränkningsfallen torde läget oftast var det att ägaren inte lider någon skada på
grund av att han inte får tillträde till området. I vissa fall kan dock sådana
skador vara oundvikliga. Vid skyddslagens tillkomst övervägde regeringen om det
mot denna bakgrund borde införas en rätt till ersättning för den som i
kränkningsfallen får sin dispositionsrätt inskränkt. Regeringen stannade dock
för att - bl.a. efter jämförelse med reglerna i rättegångsbalken och polislagen
om avspärrningar - inte föreslå någon sådan rätt (prop. 1989/90:54 s. 44). Det
ligger i sakens natur att den nu föreslagna regeln inte är tillämplig när mark
eller byggnader måste tas i anspråk för att möta ett väpnat angrepp mot Sverige,
t.ex. en invasion. I linje med detta synsätt ligger att det inte heller skall
finns någon rätt till ersättning när det är fråga om att hindra en annan
kränkning av Sveriges territorium utan att det är fråga om ett väpnat angrepp.
Vad gäller föreskrifter om militära skyddsområden som också kan meddelas enligt
skyddslagen hänvisas till författningskommentaren till den föreslagna 22 §.
Det skydd som den enskildes egendom genom den föreslagna bestämmelsen
tillförsäkras får inte utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen
enligt vad som följer av den på sedvanerätt grundade allemansrätten. Uttrycket
allemansrätt förekommer redan i naturvårdslagen men är inte definierat i någon
författning. Allemansrätten får sitt innehåll främst genom motsatsvisa
tolkningar av vissa straffstadganden. Den kan nu sägas innebära att det är
tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans mark med undantag
för tomtmark som ligger intill någons bostad. Det är vidare tillåtet att
tillfälligt uppehålla sig på samma mark och att där t.ex. slå upp ett tält för
någon enstaka natt. Vidare har var och en rätt att på annans mark plocka bär och
svamp, liksom nedfallna grenar och kvistar. Även rätten för var och en att fiska
med handredskap på vissa enskilda vatten har beskrivits som en rättighet av i
huvudsaklig allemansrättslig natur.
Allemansrätten kan ur markägarens perspektiv sägas innebära en inskränkning i
hans äganderätt till fastigheten utan att han har rätt till någon ersättning för
den. Regeringen delar därför kommitténs uppfattning att det i bestämmelsen bör
göras ett uttryckligt förbehåll för allemansrätten. Den omständigheten att
allemansrätten inte är direkt definierad i författning och att vissa därför kan
ha en vag uppfattning om dess innebörd utgör enligt vår mening inget hinder mot
att här ta in ett förbehåll för allemansrätten. På detta sätt ges också
allemansrätten en grundlagsförankring. Avsikten är dock inte att ge
allemansrätten en för all framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till
just den rörelsefrihet i naturen som i dag får anses ha sitt stöd i denna. Mot
bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan anses föränderliga är det, som
vissa remissinstanser önskar, inte heller lämpligt att i detta sammanhang ange
något om hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar i
allemansrätten. Det bör emellertid för tydlighetens skull anmärkas att syftet
med förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att
nyttja naturen än enligt nu accepterade former.
Ärkebiskopen, Sveriges Kristna Råd och Sveriges frikyrkosamråd anser att det
bör prövas om inte medborgarnas rätt till rent vatten för personligt bruk kan
ges ett grundlagsskydd. Justitia et Pax har för sin del förordat att frågan om
ett grundlagsskydd för rätten till en skyddad natur, frisk luft m.m. utreds
vidare. Det finns dock inget underlag för att i samband med de nu framlagda
förslagen till grundlagsändringar behandla dessa frågor.

6 Närings- och yrkesfriheten

Regeringens förslag: I regeringsformen införs som
en ny fri- och rättighet ett skydd för närings- och
yrkesfriheten. Enligt den nya bestämmelsen får
begränsningar i rätten att driva näring eller utöva
yrke endast införas för att skydda angelägna allmänna
intressen och aldrig i syfte enbart att
ekonomiskt gynna vissa personer eller företag. I
samma bestämmelse ges en grundlagsförankring av
samernas rätt till renskötsel som den i lag är
reglerad.

Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Av dem som yttrat sig har flertalet inte något att erinra
mot eller tillstyrker ett grundlagsskydd för närings- och yrkesfriheten. Flera,
bland dem Riksdagens ombudsmän, Svea hovrätt, juridiska fakulteten vid
Stockholms universitet och Justitia et Pax anser dock att skyddet för närings-
och yrkesfriheten bör ges ett positivt uttryck. Svenska arbetsgivareföreningen
och Sveriges Industriförbund, som har samma inställning som till
egendomsskyddet, samt Länsrätten i Stockholms län och Företagarnas
Riksorganisation anser att skyddet bör förstärkas genom att begränsningar endast
skall kunna göras genom lag eller med stöd av lag. De juridiska fakulteterna vid
Uppsala och Stockholms universitet är tveksamma till förslaget. Några, bland dem
Svea hovrätt, Hovrätten för Nedre Norrland och Konkurrensverket, är inte nöjda
med det sätt på vilket den s.k. likhetsprincipen kommer till uttryck i
bestämmelsen. Svea hovrätt anser att det är en självklarhet att likhetsprincipen
vad gäller ekonomiska syften även bör omfatta staten. Hovrätten för Nedre
Norrland anser att likhetsprincipen inte kommer till uttryck i den föreslagna
regeln och att det kan ifrågasättas om det senare ledet i första stycket fyller
någon funktion. Konkurrensverket anser att kommittén inte gett en fullständig
bild av de legala inskränkningar som berör närings- och yrkesfriheten och att
innebörden av begreppet angelägna allmänna intressen borde ha preciserats
närmare. Föreningen Den Nya Välfärden förordar att också avtalsfriheten tryggas
i grundlag.
Riksdagens ombudsmän är inte nöjda med hur förslaget såvitt gäller samernas
renskötselrätt har kommit till uttryck i lagförslaget. Detsamma gäller Hovrätten
för Nedre Norrland som påpekar att den renskötselrätt som följer av
rennäringslagen under vissa förutsättningar tillkommer också medborgare i andra
länder än Sverige, varför det erfordras en följdreglering i nuvarande 2 kap. 20
§ RF. Lantbrukarnas Riksförbund avstyrker förslaget i denna del. Professor
Bertil Bengtsson anser att det är något missvisande att som kommittén gjort tala
om ett grundlagsstöd för samernas renskötselrätt. Han anmärker därvid att
bestämmelsen ger ett grundlagsstöd för den näringsrättsliga sidan av
renskötselrätten men att den civilrättsliga sidan av den utgör en särskild rätt
vilken i dag liksom äganderätten skyddas av 2 kap. 18 § RF. Svenska Samernas
Riksförbund och Sametinget kräver båda att förslaget kompletteras med
bestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentala rättigheter som folk och
rätten till land och vatten. Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet
anser att det finns skäl att i särskild ordning överväga frågan om ett
grundlagsskydd inriktat på samernas särskilda situation.
Skälen för regeringens förslag: Näringsfriheten har en lång tradition i
Sverige. Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip
skall råda full frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och
utöva yrke. Inte desto mindre finns det sedan lång tid en omfattande reglering
på detta område. Denna reglering begränsar i stor utsträckning närings- och
yrkesfriheten i olika hänseenden, t.ex. på grund av hänsyn till säkerhets-,
hälsovårds-, arbetarskydds- och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav
på särskilda kvalifikationer som ställs upp för många yrken. I praktiken är
således närings- och yrkesfriheten begränsad i ganska stor utsträckning.
Att enskilda så långt det är möjligt skall garanteras närings- och yrkesfrihet
är av grundläggande betydelse för det moderna samhället. Detta bör såsom
kommittén funnit föranleda att dessa friheter nu ges ett skydd i
regeringsformens fri- och rättighetskapitel. En sådan grundlagsreglering skulle
även stå i överensstämmelse med vad som gäller i bland annat Danmark och Norge
och i samklang med aktuella internationella samarbetssträvanden.
Behovet av inskränkningar i närings- och yrkesfriheten har tidigare ansetts
utgöra hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för dessa friheter.
Regeringen delar kommitténs uppfattning att det kan vara svårt att ge närings-
och yrkesfriheten ett reellt innehåll med hänsyn till de möjligheter till
begränsningar som nödvändigtvis måste finnas. Det är av detta skäl missvisande
att såsom vissa remissinstanser önskar i grundlagen tala om dessa friheter som
rättsligt bindande rättigheter. Vi delar i stället kommitténs uppfattning att
den s.k. likhetsprincipen är en lämplig utgångspunkt för en
grundlagsbestämmelse.
Kommittén har beskrivit innebörden av likhetsprincipen som att alla skall ha
möjlighet att konkurrera på lika villkor under förutsättning att de i övrigt
uppfyller de krav som kan ställas på t.ex. kompetens. Några remissinstanser är
kritiska mot det sätt på vilken denna kommer till uttryck i förslaget. Klart är
att likhetsprincipen som utgångspunkt för en grundlagsreglering inte får hindra
att det införs generella inskränkningar i närings- och yrkesfriheten för att
tillgodose intressen som från allmänna utgångspunkter bedöms angelägna. Att
under denna förutsättning garantera likhetsprincipen en överordnad ställning i
förhållande till viktiga skyddsintressen innebär svårigheter. Genom att såsom
kommittén valt att göra, ta fasta på en väsentlig sida av likhetsprincipen,
nämligen den ekonomiska, kan denna emellertid utan svårigheter ges en överordnad
ställning. Syftet med en begränsning av närings- och yrkesfriheten får således
inte enbart vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare
framför andra, utan för att en begränsning skall få införas krävs att syftet är
att skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse.
Under remissbehandlingen har framförts dels att det av bestämmelsen bör framgå
att inskränkningar i närings- och yrkesfriheten får införas i lag eller med stöd
av lag, dels att det bör anges att begränsningar endast skall kunna göras i lag.
Föreskrifter som rör ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska intressen
skall som huvudregel i enlighet med 8 kap. 3 § RF meddelas genom lag. Enligt 8
kap. 7 § RF kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som kan
innebära begränsningar i bl.a. närings- och yrkesfriheten. Av 11 § samma kapitel
följer vidare att riksdagen även kan medge att regeringen överlåter åt
förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela sådana föreskrifter. Gällande
bestämmelser om normgivningen innebär således att det redan finns ett krav på
att föreskrifter på det offentligrättsliga området som innebär begränsningar i
närings- och yrkesfriheten i första hand skall ha lagform och i vart fall
meddelas med stöd av lag. Det bör även tilläggas att civilrättsliga föreskrifter
som kan anses beröra en juridisk persons "personliga ställning" enligt
regeringsformens normgivningsregler faller under det obligatoriska lagområdet.
Självfallet påverkar inte detta möjligheten att enligt 11 kap. 9 § RF i lag
eller enligt förutsättningar som anges i lag ställa upp krav på svenskt
medborgarskap för behörighet att inneha eller utöva tjänst eller uppdrag hos
staten eller kommun. Konkurrensverket understryker
vikten av att inskränkningar som på grund av angelägna skyddsintressen görs i
närings- och yrkesfriheten i görligaste mån utformas på ett konkurrensneutralt
sätt. Vi finner här angeläget att i detta sammanhang, utöver den nya svenska
konkurrenslagen, peka på betydelsen av EG:s konkurrensregler, som redan vid
EES-avtalets ikraftträdande blir gällande också för Sverige.
I kommitténs uppdrag ingick även att göra en genomgång av för-
fattningsbeståndet på näringsområdet och föreslå de ändringar som kommitténs
förslag i grundlagsfrågan kunde föranleda. En redovisning av de
författningsbestämmelser som kommittén ansett kan sägas begränsa närings- och
yrkesfriheten finns intagen i betänkandet (del A Bilaga 2). Regeringen delar
kommitténs uppfattning att det kan ifrågasättas om rennäringslagens bestämmelser
om renskötselrätten som en kollektiv rättighet tillkommande den samiska
befolkningen är helt förenliga med det föreslagna grundlagsskyddet. Detta
förhållande förändras inte av det faktum, som Lantbrukarnas Riksförbund tagit
upp, nämligen att samernas bruksrätt till renbetesmarkerna och samerna som en
etnisk minoritet omfattas av andra grundlagsbestämmelser. Genom att som i
kommitténs förslag till bestämmelse ge en grundlagsförankring av den
lagreglering som gäller samernas rätt att bedriva renskötsel markeras att denna
rätt inte står i konflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten.
Samernas rätt att bedriva renskötsel regleras dock alltjämt i lag. Under
remissbehandlingen har Svenska Samernas Riksförbund och Sametinget rest krav på
att förslaget kompletteras med bestämmelser i regeringsformen om samernas
fundamentala rättigheter som folk och rätten till land och vatten. I prop.
1992/93:32 (s. 31 f.) uttalade regeringen att gällande bestämmelser i
regeringsformen, sedda mot bakgrund av Sveriges folkrättsliga förpliktelser, ger
samerna som etnisk minoritet ett fullgott grundlagsskydd. Vidare framgår av
samma proposition att regeringen inte heller ansåg sig kunna biträda det
önskemål om grundlagsreglering som samerna framfört avseende rätten till mark
och vatten. Fri- och rättighetskommittén har inte särskilt utrett frågan om en
grundlagsreglering avseende samernas rätt. Mot bakgrund härav finner regeringen
inte heller nu skäl att föreslå någon ytterligare grundlagsreglering avseende
samerna.
Under remissbehandlingen har Föreningen Den Nya Välfärden förordat att också
avtalsfriheten tryggas i grundlag. Denna fråga är förenad med komplicerade
problem beträffande avgränsning och undantag. Inte heller har frågan varit
föremål för kommitténs överväganden. Regeringen anser sig därför inte ha
tillräckligt underlag för att i detta sammanhang ta ställning till frågan om ett
grundlagsskydd för avtalsfriheten.
7 Rätten till utbildning

Regeringens förslag: I regeringsformen införs bland
övriga fri- och rättigheter en ny bestämmelse som
garanterar alla barn som omfattas av den allmänna
skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande
utbildning i allmän skola. I samma bestämmelse
anges också att det allmänna skall svara för att det
finns högre utbildning.

Kommitténs förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt
kommitténs lagförslag har alla barn rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande
utbildning i allmän skola.
Remissinstanserna: De flesta som yttrat sig tillstyrker eller har inte något
att erinra mot ett grundlagsskydd för rätten till grundläggande utbildning.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet, som i likhet med de juridiska
fakulteterna i Uppsala och Stockholm är tveksam till förslaget, anser att
bestämmelsen kan ses som en närmare precisering av målsättningsstadgandet i 1
kap. 2 § RF och skiljer sig från övriga föreskrifter i 2 kap. RF genom att den
avser prestationer av det allmänna, medan övriga främst handlar om frihet från
tvång från samhällets sida. Härtill kommer enligt fakulteten att en i grundlagen
fastslagen rättighet rimligen bör kunna göras gällande inför domstol. Vidare
anser fakulteten i likhet med Hovrätten för Nedre Norrland och Föreningen Den
Nya Välfärden, att den föreslagna bestämmelsen om det allmännas ansvar för att
högre utbildning finns, inte grundar några rättigheter för den enskilde och
synes falla utom ramen för 2 kap. RF. Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges
Industriförbund, Medborgarrättsrörelsen, Sveriges Försäkringsförbund och
Katolska Biskopsämbetet är negativa till att införa en social rättighet i 2 kap.
RF och ifrågasätter värdet av bestämmelsen.
Statens skolverk anser att uttrycket "Alla barn" är missvisande på åtminstone
följande sätt; dels kommer den avsedda inskränkningen till barn som är
medborgare i Sverige inte till klart uttryck, dels garanterar inte skollagen
svenska barn bosatta i utlandet eller svenska barn som är folkbokförda här men
som varaktigt vistas utomlands rätt till utbildning inom det offentliga
skolväsendet, dels har inte heller barn vars förhållanden är sådana att det
uppenbarligen inte kan begäras att de skall gå i skolan någon sådan rätt till
utbildning enligt 3 kap. 1 § skollagen, dels garanterar skollagen utbildning
bara till barn som nått skolpliktsåldern.
Några, bland dem Svea hovrätt, Den Nya Välfärden och Justitia et Pax förordar
att också föräldrarätten grundlagsskyddas. Ärkebiskopen, Sveriges Kristna Råd
och Sveriges frikyrkosamråd, som tillstyrker förslaget om rätt till
grundläggande utbildning, understryker för sin del att föräldrarätten alltid
måste balanseras av barnens rätt som den kommer till uttryck i bl.a. FN:s
barnkonvention. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet
framför liknande uppfattning i anslutning till frågan om inkorporering av
Europakonventionen.

Bakgrund: Författningsutredningen föreslog ett stadgande i RF som bland annat
innebar en ovillkorlig rätt för barn till grundläggande undervisning i allmänna
skolor (SOU 1963:16 och 17). Flera remissinstanser ställde sig kritiska till
förslaget. Rätten till utbildning kom inte att skrivas in i grundlagen förrän
efter förslag från Fri- och rättighetsutredningen. I sitt betänkande (SOU
1975:75) hade den övervägt att i grundlagen skriva in en skyldighet för det
allmänna att tillhandahålla social service som når upp till viss nivå. Den fann
emellertid inte att det var möjligt att skriva in sociala rättigheter i RF som
rättsregler eftersom de i praktiken kom att vara uttryck för samhällets strävan
att bereda den enskilde t.ex. utbildning. Utredningen föreslog därför att de
sociala rättigheterna skulle formuleras som ett målsättningsstadgande. Förslaget
om att införa ett målsättningsstadgande i RF delades av regering och riksdag
(prop. 1975/76:209, bet. 1975/76:KU56, rskr. 1975/76:414, bet. 1976/77:KU1,
rskr. 1976/77:2). Stadgandet, som återfinns i 1 kap. 2 § RF, ger uttryck för det
allmännas strävan att medborgarna skall erbjudas den utbildning de önskar. Något
krav på en viss utbildning kan den enskilde inte ställa med stöd av
målsättningsstadgandet.
I artikel 26 i FN:s universella förklaring om de mänskliga rättigheterna från
år 1948 uttalas att envar skall ha rätt till undervisning. Denna skall vara
kostnadsfri, åtminstone på de elementära och grundläggande stadierna. Rätten
till undervisning behandlas också i flera olika konventioner som Sverige
anslutit sig till. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter (SÖ 1971:41) innehåller mycket utförliga bestämmelser om rätten till
utbildning och om den skolundervisning på olika nivåer som konventionsstaterna
skall inrätta. I artikel 13 åtar sig konventionsstaterna bland annat att
grundskoleundervisning skall vara obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för
alla, att den undervisning som i olika former följer efter grundskolan skall
göras allmänt tillgänglig och åtkomlig för alla samt att den högre
undervisningen skall göras åtkomlig för alla som är lämpade för sådan
undervisning. I FN:s konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20), som i
princip avser alla personer under 18 år, finns bestämmelser som i stort
motsvarar vad som sägs i konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella
rättigheter. I artikel 2 i första tilläggsprotokollet till Europakonventionen
stadgas bland annat att ingen må förvägras rätten till undervisning. Om den
närmare innebörden av artikeln hänvisas till Hans Danelius arbete Mänskliga
rättigheter (5:e uppl., Norstedts, 1993).
Enligt den gällande skollagen anordnar det allmänna utbildning för barn och
ungdomar i form av grundskola och gymnasieskola samt vissa motsvarande
skolformer, nämligen särskola, specialskola och sameskola. Dessa skolformer
bildar det offentliga skolväsendet för barn och ungdom. Där föreskrivs också att
alla barn och ungdomar skall, oberoende av kön, geografiskt hemvist samt sociala
och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i det offentliga
skolväsendet för barn och ungdom. Utbildningen skall inom varje skolform vara
likvärdig, varhelst den anordnas i landet. Vid sidan av de skolformer som
anordnas av det allmänna kan det finnas skolor som anordnas av enskilda fysiska
eller juridiska personer (fristående skolor).
Enligt skollagen har barn som är bosatta i landet skolplikt. Undantagna från
skolplikt är barn, som varaktigt vistas utomlands eller vars förhållanden är
sådana att det uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skola.
Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller 7 år och
upphör i regel vid utgången av vårterminen det kalenderår då barnet fyller 16 år
eller, om barnet fullgör särskild skolplikt i specialskolan, 17 år. Från och med
den 1 juli 1997 gäller vidare att om ett barns vårdnadshavare begär det, skall
barnet redan höstterminen det år det fyller 6 år jämställas med skolpliktiga
barn i fråga om rätten att börja skolan. Skolplikten motsvaras av en rätt för
barn och ungdom att få utbildning inom det offentliga skolväsendet. Barn i
allmänhet har vanlig skolplikt som skall fullgöras i grundskolan. Särskild
skolplikt har barn som inte kan gå i grundskolan därför att de är
utvecklingsstörda, synskadade, döva, hörselskadade eller talskadade. Sådan
skolplikt skall fullgöras i särskola eller specialskola. Samers barn får
fullgöra skolplikt i sameskola i stället för i grundskola. Utbildningen i
grundskolan skall vara avgiftsfri för eleverna och de skall utan kostnad ha
tillgång till böcker, skrivmaterial, verktyg och andra hjälpmedel som behövs för
en tidsenlig utbildning. I verksamheten får dock förekomma enstaka inslag som
kan föranleda en obetydlig kostnad för eleverna.
Gymnasieutbildning är sådan utbildning inom det offentliga skolväsendet för
barn och ungdom som är avsedd att påbörjas av ungdomar efter avslutad
grundskoleutbildning eller motsvarande fram till och med det första
kalenderhalvåret det år de fyller 20 år. Av skollagen framgår att varje kommun
bland annat är skyldig att under vissa förutsättningar erbjuda utbildning på
nationella program för samtliga de ungdomar i kommunen som avses ovan.
Regeringen meddelar föreskrifter om urval mellan behöriga sökande.
Högskoleutbildning finns i dels statlig och dels kommunal regi och de
grundläggande bestämmelserna finns i högskolelagen. För tillträde till
grundläggande högskoleutbildning gäller krav på allmän behörighet. Varje
universitet eller högskola beslutar själv vilka särskilda behörighetsvillkor som
skall gälla. Antalet utbildningsplatser till en utbildning får vara begränsade.
Bestämmelser om urval meddelas av regeringen.
Inom kommittén har övervägts om föräldrarätten och rätten till utbildning bör
ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Beträffande
föräldrarätten har kommittén begränsat sig till rätten för föräldrar att
bestämma över sina barns undervisning och utbildning, särskilt i
livsåskådningsfrågor. Av denna anledning har kommittén behandlat dessa frågor i
ett sammanhang.
Skälen för regeringens förslag: Kommittén har mot bakgrund av att tillgången
till utbildning för den enskilde är av avgörande betydelse för dennes välfärd
funnit att rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen. Genom
en rättsligt bindande regel skall enligt kommittén härvid det allmänna åläggas
att garantera alla en ovillkorlig rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande
utbildning i allmän skola.
Under remissbehandlingen har bland andra de juridiska fakulteterna uttryckt
tveksamhet till att bland övriga bindande föreskrifter om grundläggande fri- och
rättigheter föra in en social rättighet. Regeringen har förståelse för denna
tvekan men vill samtidigt erinra om att tanken inte är ny. Redan
Författningsutredningen föreslog en sådan rätt. En regel om fri
folkskoleutbildning finns i både Danmarks och Finlands författningar. Vidare
finns bestämmelser om rätt till undervisning i FN:s förklaring om de mänskliga
rättigheterna och i andra tilläggsprotokollet till Europakonventionen. I likhet
med kommittén anser regeringen att tillgången till utbildning är av
grundläggande betydelse för den enskildes välfärd. Vi anser även att rätten att
erhålla fri grundutbildning också är av stor betydelse för det demokratiska
samhällets fortbestånd. Flera remissinstanser, bland andra Svea hovrätt,
advokatsamfundet samt ärkebiskopen och de religiösa organisationerna med
undantag av Katolska Biskopsämbetet tillstyrker förslaget i denna del. Mot
bakgrund härav anser vi att rätten till utbildning bör ges ett bättre
grundlagsskydd. En sådan regel kan i likhet med förslaget om utvidgat
egendomsskydd dessutom sägas innebära en precisering av det skydd som Europakon-
ventionen, som nu föreslås skall inkorporeras, ställer upp för rätten till
undervisning.
Juridiska fakulteten vid Lunds universitet anser att en i grundlagen
fastslagen rättighet rimligen bör kunna göras gällande inför domstol och anför
att detta nu inte är möjligt såvitt gäller rätten till utbildning. I detta
sammanhang bör erinras om att Fri- och rättighetskommittén i sitt fortsatta
arbete har att överväga frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av
förvaltningsbeslut och därvid ta ställning till i vilken utsträckning
Europakonventionen kan anses ställa krav på sådan domstolsprövning.
I likhet med kommittén anser vi dock att ett bindande stadgande om rätt till
utbildning inte kan innebära en villkorslös rätt till alla former av utbildning.
Kommittén har i stället föreslagit en bestämmelse om rätt för varje barn att
kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Enligt kommittén
är syftet att ge alla barn i skolpliktig ålder rätt till kostnadsfri
grundskoleutbildning. Avsikten är emellertid inte att garantera personer som
inte befinner sig inom skolpliktig ålder rätt till sådan utbildning. Vidare är
kommitténs syfte att ge en rätt till grundläggande utbildning för elever som
behöver undervisning i särskola eller specialskola i stället för i den vanliga
grundskolan. Kommittén har även angett att rättigheten motsvaras av den rätt
till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande skollagen. Såsom Statens
skolverk påpekat har sålunda kommittén inte avsett att utöka den krets av
personer som enligt skollagen är berättigade till utbildning i grundskola eller
motsvarande utbildning. På grund härav anser Skolverket att det i vissa
hänseenden framstår som missvisande att i grundlagen slå fast en rätt för alla
barn till grundläggande utbildning i allmän skola. Enligt skollagen garanteras
nämligen varken svenska barn bosatta i utlandet eller svenska barn folkbordförda
här men som varaktigt vistas utomlands någon rätt till utbildning inom det
offentliga skolväsendet. Inte heller barn vars förhållanden är sådana att det
uppenbarligen inte kan begäras att barnet skall gå i skolan är garanterade en
sådan rätt.
Med beaktande av dessa verkets synpunkter och vikten av att stadgandet blir så
klart som möjligt anser vi att grundlagsbestämmelsen bör få en något annorlunda
utformning än den kommittén föreslagit. Av stadgandet bör uttryckligen framgå
att det är de barn som omfattas av den allmänna skolplikten, vilken motsvaras av
en rätt för barn och ungdom att få utbildning inom det offentliga skolväsendet,
som har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola.
Rätten till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola kommer
beträffande den av kommittén åsyftade personkretsen därmed att förbli
oförändrad. Avsikten är således inte att förändra det innehåll kommittén avsett
med bestämmelsen utan endast att förtydliga den enskildes rätt i förhållande
till det allmännas skyldigheter. Det kommer således även med regeringens förslag
att åligga det allmänna att garantera barn i skolpliktsåldern en ovillkorlig
rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Den av
oss valda utformningen har dock den fördelen att det inte torde behöva råda
någon tvekan om vilken kategori personer rättigheten avser. Det blir också
lättare att göra rättigheten gällande juridiskt.
Katolska Biskopsämbetet förordar för sin del att grundlagsstadgandet klart
skall jämställa allmänna och fristående skolor. Med anledning härav vill vi
understryka att vi delar kommitténs uppfattning att det allmänna genom
bestämmelsen endast bör åläggas att svara för fri grundläggande utbildning i
allmänna skolor. Att det, som Kammarrätten i Göteborg påpekat, enligt gällande
rätt finns möjlighet att fullgöra skolplikten på annat sätt än i allmän skola
anser vi att det i bestämmelsen inte finns skäl att erinra om eftersom här
endast är fråga om att slå fast den enskildes rätt till kostnadsfri utbildning i
allmän skola.
Genom den föreslagna rätten till utbildning skall det allmänna åläggas att
hålla ett offentligt skolväsende där själva undervisningen garanteras. Däremot
garanteras inte den enskilde rätt till fritt skolmaterial, fria skolmåltider
eller skolskjutsar. Av dessa förmåner är för närvarande rätten till skolmaterial
och skolskjutsen reglerad i skollagen och är beträffande skolskjutsar inte
undantagslös. Såvitt gäller den åsyftade omfattningen av regleringen har
remissinstanserna inte framfört några synpunkter. Inte heller regeringen har här
någon annan uppfattning än kommittén. Att rätten till den i bestämmelsen
åsyftade utbildningen skall vara kostnadsfri skall dock inte hindra att det i
sådan utbildning kan förekomma enstaka inslag som kan föranleda kostnader för
eleverna såsom t.ex. särskilda gymnastikkläder och entréavgifter vid museibesök
(jfr prop. 1985/86:10 del A s. 101).
Regeringen delar vidare kommitténs slutsats att det inte är möjligt att
föreslå en rättsligt bindande regel om rätten till högre utbildning av hänsyn
till behovet av villkor för tillträde som är betingade av utbildningens syfte
och tillgången på plats. Emellertid anser kommittén att det allmänna bör ha
skyldighet att även anordna högre utbildning än grundskoleutbildning och att
detta bör komma till uttryck i samma bestämmelse som rätten till grundläggande
utbildning. Vi delar kommitténs uppfattning att det givetvis är av stor vikt för
den enskilde att kunna erbjudas även högre utbildning. Juridiska fakulteten vid
Lunds universitet anser att en bestämmelse om högre utbildning inte grundar
några rättigheter och därför synes falla utom ramen för kapitlet om grund-
läggande fri- och rättigheter. Hovrätten för Nedre Norrland och Föreningen Den
Nya Välfärden anmärker för sin del att det allmännas skyldighet att svara också
för högre utbildning framgår av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § andra
stycket RF. Regeringen kan hålla med om att rätten till högre utbildning
omfattas av 1 kap. 2 § RF. Den av kommittén förordade regeln om denna typ av
utbildning utgör emellertid en precisering så till vida att den avser just den
högre utbildningen och dessutom ålägger det allmänna att se till att den finns,
vilket innebär att det allmänna själv som huvudman skall anordna den.
Av avsnitt 13 framgår att kommittén har föreslagit att den svenska
reservationen mot andra meningen i artikel 2 om föräldrarätten i
Europakonventionen bör återkallas innan konventionen inkorporeras genom svensk
lag. Mot bakgrund härav har kommittén konstaterat att föräldrarätten genom den
föreslagna inkorporeringen med återtagande av reservationen kommer till positivt
uttryck i svensk rätt. Något skäl att dessutom införa ett särskilt stadgande om
föräldrarätten i grundlag har kommittén inte funnit. Några av remissinstanserna,
bl.a. Svea hovrätt och Justitia et Pax, anser emellertid att ett sådant skydd
bör övervägas.
Av de skäl som framgår av avsnitt 13, delar regeringen uppfattningen att
reservationen bör återtas. Genom inkorporeringen kommer därmed föräldarätten som
den anges i konventionen att bli svensk lag. Flertalet av de remissinstanser som
yttrat sig har inte haft något att invända mot att kommittén valt att härutöver
inte också ge föräldrarätten ett grundlagsstöd. På grund härav finner inte
heller vi skäl att grundlagsskydda föräldrarätten.
8 Europakonventionen - en översikt

I Europakonventionen, artiklarna 2 - 14, liksom i vissa av tilläggsprotokollen,
upptas de grundläggande materiella fri- och rättigheter som konventionen avser
att skydda (konventionen och tilläggsprotokollen återfinns i bilaga 6. Dessa
fri- och rättigheter har genom konventionsorganens avgöranden kommit att i
åtskilliga hänseenden preciseras till innebörd och räckvidd (för en närmare
framställning på svenska av hur konventionens bestämmelser tolkats se främst
Hans Danelius, Mänskliga rättigheter, 5 uppl., Norstedts, 1993 men också Göran
Lysén, Europas grundlag, 2 uppl., Iustus förlag, 1993).
I konventionen skyddas vars och ens rätt till livet (artikel 2). Bestämmelsen
kompletteras genom det sjätte tilläggsprotokollet (1983) genom vilket döds-
straffet avskaffas i fredstid. Vidare föreskriver konventionen förbud mot tortyr
samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning (artikel 3) liksom
mot slaveri, träldom och tvångsarbete (artikel 4).
I artikel 5 föreskrivs att alla har rätt till frihet och personlig säkerhet
liksom att ingen får berövas sin frihet utom i sex i artikeln uppräknade fall då
ett frihetsberövande kan komma i fråga:
a) efter en fällande dom av behörig domstol,
b) om någon underlåtit att uppfylla en domstols föreläggande eller för att
tvinga någon att fullgöra en i lag föreskriven skyldighet,
c) om någon är skäligen misstänkt för brott eller om det föreligger fara för
att någon skall begå ett brott eller söka undkomma efter att ha begått brott,
d) om en underårig skall undergå s.k. skyddsuppfostran eller inställas inför
en rättslig myndighet,
e) för att hindra spridning av smittosam sjukdom eller därför att någon är
sinnessjuk, alkoholist, narkotikamissbrukare eller lösdrivare samt
f) för att hindra att någon obehörigen reser in i landet eller som ett led i
förfarandet för att utvisa eller utlämna någon. I det fjärde tilläggsprotokollet
(1963) föreskrivs därtill att ingen får berövas friheten enbart på grund av
oförmåga att fullgöra en avtalad förpliktelse.
I bestämmelsen sägs också att var och en som berövats friheten snarast
(promptly, dans le plus court délai) skall underrättas om skälen till att han
gripits och om varje anklagelse som riktas mot honom. Vidare skall den som
berövats friheten av sådana skäl som anges under c) ovan ofördröjligen
(promptly, aussitôt) ställas inför domare eller någon annan ämbetsman som
utrustats med domsmakt och han har också rätt att begära att lagligheten av
frihetsberövandet snabbt (speedily, à bref délai) prövas av domstol. Han skall
också vara berättigad till rättegång inom skälig tid eller till frigivning i
avvaktan på rättegång. Den som berövats friheten i strid mot bestämmelsen skall
ha rätt till skadestånd.
I artikel 6 återfinns regler om rätt till domstolsprövning och om
rättssäkerhet. Var och en har, när det gäller att pröva hans civila rättigheter
och skyldigheter eller anklagelse mot honom för brott, rätt till en opartisk och
offentlig rättegång (a fair and public hearing, soit entendue équitablement et
publiquement) inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol. Dom i
målet skall avkunnas offentligt även om rättegången kan äga rum bakom lyckta
dörrar med hänsyn till vissa i bestämmelsen särskilt uppräknade intressen. Den
som anklagas för brott tillerkänns vissa ytterligare minimirättigheter: att
betraktas som oskyldig intill dess hans skuld lagligen fastställts, att oför-
dröjligen på ett språk som han förstår underrättas om innebörden av och orsaken
till anklagelsen, att få tillräcklig tid och möjlighet att förbereda sitt
försvar, att försvara sig personligen eller genom biträde som han själv utsett
(eller om han saknar erforderliga medel och rättvisans intresse så kräver få
rättsligt biträde utan kostnad), att förhöra eller låta förhöra vittnen som
åberopas mot honom, att för egen räkning få vittnen inkallade och förhörda under
samma förhållanden som vittnen som åberopas mot honom samt att utan kostnad få
tolkhjälp om han inte förstår eller talar det språk som används i domstolen.
Därefter läggs i artikel 7 fast vad som brukar betecknas som en straffrättslig
legalitetsprincip och som innebär att ingen får dömas för en gärning eller
underlåtenhet som inte var brottslig när handlingen begicks. Inte heller får
någon dömas till strängare straff för ett brott än som var föreskrivet när
brottet begicks.
Vidare stadgas i det sjunde tilläggsprotokollet en principiell rätt för den
som dömts för brott att få sin sak överprövad av högre domstol (artikel 2), rätt
till skadestånd för felaktigt dömda (artikel 3) liksom ett principiellt skydd
för den som blivit slutligt frikänd eller dömd för ett brott mot att på nytt
rannsakas eller dömas i samma sak (artikel 4).
I artikel 8 föreskrivs att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och
familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten att ingå äktenskap och att
bilda familj skyddas i artikel 12. I det sjunde tilläggsprotokollet (artikel 5)
sägs att makar skall vara likställda i fråga om rättigheter och ansvar av
privaträttslig natur samt i förhållande till sina barn. Detta gäller vid
äktenskapets ingående, under dess bestånd och i händelse av dess upplösning.
Bestämmelserna i artiklarna 9-11 behandlar vad som brukar betecknas som de
positiva opinionsfriheterna. Det gäller rätten till tanke-, samvets- och reli-
gionsfrihet (artikel 9), rätten till yttrande- och åsiktsfrihet liksom rätten
att ta emot och sprida uppgifter och tankar (artikel 10) samt rätten att delta
i fredliga sammankomster och rätten till föreningsfrihet vari inbegrips rätten
att bilda och ansluta sig till fackföreningar (artikel 11).I artikel 13 stadgas
att var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, skall
ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet, dvs. att få
sin sak prövad av en nationell domstol eller administrativ myndighet.
I artikel 14 har slutligen tagits in ett förbud mot diskriminering när det
gäller att åtnjuta de fri- och rättigheter som skyddas i konventionen. Det före-
skrivs således att alla skall behandlas lika oberoende av kön, ras, hudfärg,
språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationell eller social här-
komst, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning
i övrigt.
När det gäller de positiva opinionsfriheterna samt rätten till skydd för
privat- och familjeliv, hem och korrespondens, föreskrivs att endast sådana
inskränkningar får ske som anges i lag och som "är nödvändiga i ett demokratiskt
samhälle" med hänsyn till vissa särskilt uppräknade allmänna intressen såsom
allmän ordning och säkerhet och skyddande av hälsa eller moral.
Ytterligare rättigheter som skyddas i tilläggsprotokoll är rätten till egendom
och rätten till undervisning (det första tilläggsprotokollet 1952), rätten till
rörelsefrihet för den som lagligen befinner sig på en stats område, rätten att
lämna vilket land som helst inbegripet det egna, skyddet mot att någon tvingas
lämna - eller vägras resa in i - den stat i vilken han är medborgare och skyddet
mot kollektiv utvisning av utlänningar (det fjärde tilläggsprotokollet 1963)
samt vissa rättigheter för i en konventionsstat lagligen bosatt utlänning som
hotas av utvisning (det sjunde tilläggsprotokollet).
Övriga konventionsbestämmelser, liksom övriga tilläggsprotokoll, behandlar i
huvudsak förfarandet inför de konventionsorgan som skall övervaka att staterna
uppfyller de förpliktelser som följer av konventionen, dvs. Europeiska kom-
missionen och Europeiska domstolen för mänskliga rättigheter i Strasbourg.
Här skall endast kort nämnas att talan kan väckas hos kommissionen såväl av
konventionsstater som av enskilda. Enskild klagorätt är ovanligt i inter-
nationella sammanhang och den enskilda klagorätten enligt Europakonventionen
gäller också bara i förhållande till de stater som uttryckligen erkänt den
rätten (artikel 25). Samtliga konventionsstater har emellertid numera erkänt
kommissionens behörighet att ta emot klagomål från enskilda.
Samtidigt är det också så att bl.a. just den enskilda klagorätten medverkat
till den starka ställning som Europakonventionen fått. Kommissionen har hittills
inte tagit emot mer än ett 10-tal anmälningar från stater medan det enbart under
år 1992 registrerades inte mindre än 1 861 klagomål från enskilda.
Kommissionen har först att avgöra om ett klagomål skall avvisas eller prövas i
sak. Kommissionen kan avvisa ett klagomål också efter en viss saklig prövning,
nämligen om det befinns vara uppenbart ogrundat (manifestly ill-founded). Mer än
90 procent av alla klagomål avvisas. Om ett klagomål tas upp till prövning,
utreds saken samtidigt som kommissionen också skall ställa sig till de berörda
parternas förfogande i syfte att nå en reglering av frågan i godo (artikel 28),
dvs. man skall sträva efter en förlikning. Om någon förlikning inte träffas,
överlämnar kommissionen en rapport till Europarådets ministerkommitté. Rapporten
skall redovisa de faktiska omständigheterna i målet samt kommissionens bedömning
av om staten i fråga har brutit mot sina förpliktelser (artikel 31).
Inom tre månader efter det att kommissionen överlämnat sin rapport till
ministerrådet kan målet hänskjutas till domstolen (artikel 47). En sådan åtgärd
fordrar för det första att staten i fråga erkänt domstolens jurisdiktion vilket,
liksom beträffande den enskilda klagorätten, inte är obligatoriskt enligt
konventionen (artikel 46). Samtliga konventionsstater erkänner dock numera doms-
tolens jurisdiktion. För att ett mål skall gå vidare till domstolen krävs för
det andra att kommissionen eller en berörd stat begär att det skall hänskjutas
(artikel 48). Om ett mål hänskjuts till domstolen, ankommer den slutliga
prövningen på denna. Annars avgörs frågan huruvida staten brutit mot sina
förpliktelser av ministerkommittén.
Inom Europarådet har under senare år förts en diskussion om möjliga reformer
av konventionsorganens arbete. Vid rådets toppmöte i Wien den 8-9 oktober 1993
antog stats- och regeringscheferna en deklaration om bl.a. en reformerad över-
vakningsmekanism för Europakonventionen. Reformens syfte angavs vara att stärka
fri- och rättighetsskyddets effektivitet, att förkorta förfarandet och att
upprätthålla den nuvarande höga kvaliteten. Enligt deklarationen skall de
nuvarande övervakningsorganen ersättas av en enda europeisk domstol för
mänskliga rättigheter. Toppmötet uppdrog åt ministerkommittén att färdigställa
ett tilläggsprotokoll av den angivna innebörden, vilket borde kunna öppnas för
undertecknande vid ministerrådets möte i maj 1994.

9 Inkorporering av Europakonventionen

Regeringens förslag: Europakonventionen skall nu inkorporeras i den svenska
rätten.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig i frågan
tillstyrker eller har ingen erinran mot att Europakonventionen inkorporeras i
den svenska rätten, även om vissa diskuterar de främst juridiskt-tekniska
problem som är förbundna med en inkorporering.
Skälen för regeringens förslag: I Sverige har, generellt uttryckt, två olika
metoder kommit till användning för att införliva en internationell
överenskommelse med den nationella rättsordningen. Det första alternativet
innebär att en konvention omarbetas - transformeras - till svensk författnings-
text i den utsträckning som redan existerande inhemska regler inte motsvarar
konventionens krav. Om gällande rätt anses stå i full överensstämmelse med
konventionen, är det tillräckligt att så konstateras vara fallet. Det brukar
betecknas som konstaterande av normharmoni. Enligt den andra metoden
inkorporeras en konventionstext i den svenska rätten, vilket innebär att det i
lag föreskrivs att själva den autentiska konventionsstexten skall gälla som
svensk lag.
Genom att kräva att en internationell överenskommelse måste införlivas med den
nationella rätten för att äga internrättslig giltighet tillhör Sverige den krets
av stater som brukar betecknas som dualistiska. I andra stater, vilka motsatsvis
brukar betecknas som monistiska, utgör internationella fördrag omedelbart en del
av den interna rätten i och med att fördraget ratificeras.
Vid tidpunkten för Sveriges anslutning till Europakonventionen antogs gällande
svensk rätt stå i överensstämmelse med konventionens krav. "En granskning av de
i konventionen upptagna rättigheterna ger vid handen, att det i beskrivningen av
desamma icke lärer möta något hinder för Sverige att ansluta sig till
konventionen" (prop. 1951:165 s. 11). Det vidtogs, med detta konstaterande av
normharmoni, ingen lagstiftningsåtgärd.
I den utsträckning som det sedermera genom konventionsorganens avgöranden
konstaterats att svensk rätt på vissa punkter inte motsvarat konventionens krav
såsom dessa genom konventionsorganens praxis kommit att preciseras till sin
innebörd, har som redan berörts (avsnitt 4) mer eller mindre omfattande
lagändringar skett. Det har gällt ändringar i existerande lagar, t.ex. i rätte-
gångsbalkens häktningsregler, men också införande av ett nytt rättsligt institut
genom en särskild lag, nämligen lagen om rättsprövning av vissa förvaltningsbe-
slut. Dessa svenska reformer kan betraktas som delar i en fortgående trans-
formation av konventionen till följd av att de krav den ställer successivt
preciseras.
Vilka är då skälen för att utöver den löpande anpassning som sker till
konventionens krav även inkorporera konventionen som sådan i svensk rätt? Fri-
och rättighetskommittén anför, som redan berörts, flera skäl. Ett skäl är,
uttalar kommittén, att den gällande svenska ordningen är ovanlig i Europa. Det
är därför naturligt att Sverige nu inkorporerar konventionen och därigenom dels
markerar dess betydelse för svensk rätt och klargör dess status, dels skapar ett
uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och
andra rättstillämpande myndigheter.
Vidare utgör Europakonventionens fri- och rättighetsskydd en del av de allmänna
rättsprinciper som ingår i EG-rätten. Redan genom EES-avtalet har Sverige
förbundit sig att tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på
samma sätt som EG-domstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a. Europakon-
ventionen. Konventionens internrättsliga ställning befästs också ytterligare vid
ett svenskt EG-medlemskap. Enligt kommitténs mening är det olämpligt att
Europakonventionen får en särskild status inom de områden som motsvaras av
EG-rätt. Slutligen skulle en inkorporering kunna medföra att fler mål rörande
konventionens fri- och rättigheter kommer att slutbehandlas vid svenska
domstolar och svenska myndigheter.
Regeringen delar kommitténs bedömning att Sverige nu fullt ut skall låta skyddet
för de grundläggande fri- och rättigheterna, såsom dessa manifesteras i
Europakonventionen, komma till uttryck i svensk rätt. Denna konvention har ju
kommit att utvecklas till ett av de viktigaste normgivande internationella
instrumenten på de mänskliga rättigheternas område. Som kommittén redovisat är
nu konventionen omedelbart tillämplig gällande rätt i snart nog samtliga kon-
ventionsstater. I monistiska länder som Frankrike, Holland och Belgien utgör den
i sig själv en del av den interna rätten. I dualistiska länder, t.ex. Tyskland
och Danmark, har den inkorporerats i den inhemska rättsordningen. Det är nu -
förutom i Sverige - endast i Storbritannien, Norge och Island som konventionen
ännu inte är en del av den nationella lagstiftningen. Som kommittén också har
redovisat, förbereds nu en inkorporering i såväl Norge som Island.
Mot en inkorporering har hittills anförts argument av främst praktisk och
teknisk natur (se bet. del B s. 26). Givetvis är det förenat med vissa
svårigheter att med den svenska rätten införliva en text vars utformning skiljer
sig från traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en
fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Sådana rättssystematiska
svårigheter och problem av mera renodlat teknisk natur kommer vi att diskutera i
det följande. Det är emellertid regeringens bestämda uppfattning att dessa
svårigheter inte är av den vikten att de hindrar oss från att, som de flesta
övriga konventionsstater, låta Europakonventionen få full rättsverkan i vårt
land.
Ett av de avgörande skälen för att införliva konventionen är ju också att på
området för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellan Europas stater och på
så sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt
är det givet att det är just den gemensamma fördragstexten som skall ges rätt-
sverkan i Sverige. Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorpo-
rering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och
rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som rör
mänskliga rättigheter. Även detta underlättas av att konventionens
originaltexter inkorporeras.
Sverige är bundet även av andra konventioner på de mänskliga rättigheternas
område, t.ex. 1966 års internationella konvention om medborgerliga och politiska
rättigheter och 1989 års konvention om barnets rättigheter. Fri- och
rättighetskommittén har emellertid ansett att Europakonventionen intar en sådan
särställning bland konventionerna om mänskliga rättigheter att den i
inkorporeringshänseende bör behandlas på annat sätt än övriga konventioner.
Europakonventionen har en särställning genom att dess tillämpning bygger på en
utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan av enskilda. Genom
konventionsorganens kontinuerliga praxisbildande verksamhet har konventionens
bestämmelser också successivt kommit att preciseras på ett sätt som i viss
utsträckning skiljer den från andra konventioner. De nu nämnda omständigheterna
har också medfört att konventionen i de europeiska länderna kommit att få en
särställning i det allmänna rättsmedvetandet. Av dessa skäl bör en inkorporering
nu avse endast Europakonventionen.
10 Europakonventionens konstitutionella ställning efter en inkorporering

Regeringens förslag: Europakonventionen inkorporeras genom en särskild lag. För
att ytterligare markera den betydelse som konventionen har införs en ny
bestämmelse i regeringsformen som stadgar att lag eller annan föreskrift inte
får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: De flesta remissinstanser förordar att inkorporering sker
genom en särskild lag. Svea hovrätt och SACO anser emellertid att inkorporering
bör ske i grundlag. Hovrätten uttalar att det behövs garantier för att
rättstillämpande myndigheter vid en konflikt mellan den inkorporerade
konventionen och annan lag alltid skall kunna tillämpa konventionen.
I fråga om en särskild grundlagsregel tillstyrker många remissinstanser
kommitténs förslag eller lämnar det utan erinran, bland dem Justitiekanslern,
Sveriges domareförbund, Sveriges Advokatsamfund, de juridiska fakulteterna vid
Stockholms och Lunds universitet, Socialstyrelsen och Företagarnas
Riksorganisation. Några remissinstanser har emellertid pekat på att bestämmelsen
medför vissa problem av rättssystematisk och teknisk art. Några har också anfört
att uppenbarhetsrekvisitet i lagprövningsregeln kan medföra vissa problem i
rättstillämpningen. Det är, framhåller dessa instanser, viktigt att de svenska
domstolarna ges samma rättsliga ram för sin prövning som den Europadomstolen
har. Om inte kan det, som Advokatsamfundet uttrycker saken, medföra att
"lagprövningsmål som inte vinner framgång i Sveriges Högsta Domstol regelmässigt
kommer att överprövas av Europadomstolen på den förlorande partens begäran."
Regeringsrättens flesta ledamöter har uttalat att införandet av den särskilda
grundlagsregeln synes ingå som ett väsentligt led i den politiska kompromiss som
kommitténs förslag utgör. Med hänsyn härtill, och då de tillämpningsproblem som
kan förutses - särskilt i samband med lagprövning - inte kan anses oöverstigliga
har de inte funnit skäl att vidare uttala sig om lämpligheten av
grundlagsregeln. Högsta domstolens ledamöter liksom två av Regeringsrättens
ledamöter avstyrker däremot förslaget till en särskild grundlagsregel. Högsta
domstolen ledamöter ifrågasätter bl.a. om inte den föreslagna grundlagsregeln
bara skenbart skulle öka konventionens genomslag i svensk rätt. Utan en sådan
bestämmelse skulle en normkollision röra sig om en konflikt mellan två svenska
lagar. En grundlagsbestämmelse skulle däremot kunna leda till att eventuella
konflikter med konventionen ses som lagprövningsfrågor, vilket till följd av
uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § RF skulle kunna medföra att konventionen
fick en mera begränsad betydelse i sådana situationer.
Skälen för regeringens förslag: Fri- och rättighetskommittén har föreslagit att
inkorporering skall ske genom vanlig lag. Regeringen delar denna uppfattning.
Som kommittén anfört är regler om mänskliga fri- och rättigheter visserligen av
sådan vikt att de har sin naturliga plats i en grundlag. I Sverige finns dock
redan en omfattande reglering av fri- och rättigheter, inspirerad av
Europakonventionen, i 2 kap. regeringsformen. Regeringen anser i likhet med
kommittén att det bör undvikas att en inkorporering på grundlagsnivå medför en
dubbelreglering på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och av hur
dessa får inskränkas.Regeringen delar också kommitténs uppfattning att det även
efter en inkorporering av Europakonventionen liksom hittills i första hand
ankommer på lagstiftaren att löpande se till att den svenska rätten stämmer
överens med konventionens bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning bör den i
vårt demokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftande och
dömande makten inte rubbas. Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka
förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade.
Även om det generellt sett är så att det inte finns några motsättningar mellan
en inkorporerad Europakonventions bestämmelser och annan lagstiftning, kan det
inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan ifrågasättas om en sådan
konflikt föreligger. Frågan är då hur en konflikt mellan sinsemellan motstridiga
lagregler skall lösas. Fri- och rättighetskommittén har förordat att det i 2
kap. regeringsformen införs en ny grundlagsregel om att en lag eller annan
föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta
en konventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd av lagprövningsregeln i 11
kap. 14 § regeringsformen.
Regeringen anser för sin del att en bestämmelse som den kommittén föreslagit har
ett betydande värde. Genom en regel i regeringsformen markeras den särskilda
betydelse som konventionen har och som själva inkorporeringsförfarandet nu
syftar till att förstärka. Visserligen är bestämmelsen, som kommittén också
påpekat (bet. del B s. 127), uttryckligen riktad endast till lagstiftaren. Det
är naturligtvis, som flera remissinstanser påpekat, ett generellt krav på den
svenske lagstiftaren att inte utfärda lagar som strider mot någon av våra
folkrättsliga förpliktelser gentemot andra stater. Kommittén anför emellertid
också (a.a. s. 128) att domstolar och myndigheter med stöd av bestämmelsen får
möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen.
Det är enligt vår mening viktigt att, om det osannolika skulle inträffa att
riksdagen i en framtid väljer att lagstifta i uttrycklig strid med konventionen,
en sådan lagstiftningsakt kan sättas åt sidan av domstolar och myndigheter. Det
är därför angeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet till lagprövning.
Det måste dock härefter - mot bakgrund av den tveksamhet som vissa viktiga
remissinstanser gett uttryck för - omedelbart tillfogas att konventionens till-
ämpning i Sverige givetvis inte bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga.
Inkorporeringen av konventionen sker genom vanlig lag. Den föreslagna bestämmel-
sen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar icke på det förhållandet. Konventionen
ges således genom det föreslagna stadgandet inte grundlags status. Inte heller
tillskapas någon ny nivå i normhierarkin, mellan vanlig lag och grundlag. Det
innebär att i fall av verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och
annan lag - och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som
förutsätts i lagprövningsregeln - måste konflikten lösas genom lagtolkning eller
med hjälp av rättstillämpningsmetoder.
Med hänsyn till farhågor för problem i tillämpningen som en del remissinstanser
har, vill regeringen redogöra för principer som kan bli aktuella när det
eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och
inhemska lagregler.
Inledningsvis vill regeringen framhålla att någon risk för en konflikt mellan
Europakonventionens bestämmelser och föreskrifterna i 2 kap. regeringsformen
inte gärna kan uppstå. I den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd
kommer den regel som går längst att bli den som avgör hur långt skyddet för fri-
och rättigheterna sträcker sig. Med andra ord kompletterar regelsystemen
varandra (se vidare avsnitt 8). Detsamma kan sägas om tryckfrihetsförordningens
och yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till konventionen.
Den omständigheten att en författning grundas på en internationell konvention
innebär i sig inte att den har företräde framför andra författningar. En allmän
tolkningsprincip är dock att våra författningar är förenliga med våra
internationella åtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda,
s.k. fördragskonform tolkning. Föreligger en eventuell motstridighet mellan
Europakonventionens bestämmelser och en föreskrift i annan lag, kan
lagtillämparen också enligt redan gällande principer i många fall komma till det
resultatet att konventionsbestämmelserna får genomslag i rättstillämpningen.
För det fall att en domstol eller en förvaltningsmyndighet, efter en
inkorporering av konventionen genom vanlig lag, ställs inför ett påstående om
att en svensk lagregel som är tillämplig i målet står i strid med en
konventionsbestämmelse, kan den göra följande överväganden.
Först och främst har rättstillämparen givetvis att genom en analys av de båda
lagrummen förvissa sig om att en motstridighet verkligen föreligger. Han har
därvid att bl.a. ta del av konventionsorganens praxis för att kunna konstatera
vilket innehåll konventionsbestämmelsen har. Han skall sedan fastställa den rent
inhemska regelns innebörd. Det är då möjligt att det visar sig stå klart att det
inte finns någon motstridighet.
Om tvekan om detta däremot finns, har rättstillämparen, enligt principen om
fördragskonform lagtolkning, alltså att överväga frågan om den svenska lagregeln
tolkningsvis kan ges ett innehåll som svarar mot konventionens krav. I många
fall torde en sådan analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så
att en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås.
Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas som så entydig
att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en verklig lagkonflikt, och
rättstillämparen måste välja vilket av de två hierarkiskt sidoordnande lagrummen
han skall lägga till grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par
allmänt erkända principer att utgå från.
För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före inkorporeringslagen kan
han tillämpa den tidigare nämnda lex posterior-principen, som alltså innebär att
yngre lag går före äldre lag. Det leder då till att han skall lägga
konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande. Rättstillämparen har
emellertid också att samtidigt överväga om det finns skäl att tillämpa den
delvis konkurrerande principen om lex specialis, alltså att en specialregel går
före en allmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördes ålder. Det
kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning av den principen medför att
den svenska lagregeln eller konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det
måste bero på omständigheterna i det enskilda fallet.
Någon gång skulle alltså en tillämpning av lex specialis-principen i en
lagkonflikt kunna leda till att en konventionsstridig inhemsk lagregel ges
företräde efter det att en konflikt med konventionen kommit att förbises i
lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer motverkas emellertid av
Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller sig till Europakonventionen och
den noggranna lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i Sverige.
Högsta domstolens ledamöter har i sitt remissyttrande pekat på att, utöver lex
posterior-och lex specialis-principerna, även en tredje princip skulle kunna
vägas in i en konfliktsituation. Den principen innebär, uttalar Högsta doms-
tolens ledamöter, "att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den
inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av
sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska lag-
bestämmelser".
Det synsätt som Högsta domstolens ledamöter har anlagt kan också sägas ansluta
till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i
förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet.
Härtill kommer att en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare
överväganden kommit fram till att konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med
tillämpning av lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den
föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 RF. Därvid gäller att han kan sätta
lagregeln åt sidan om den uppenbart strider mot grundlagens förbud mot
konventionsstridig lagstiftning.
I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses strida mot
konventionen får det, i enlighet med vad som ovan anförts, bli en uppgift för
domstolarna och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall
lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för lagstiftaren att
löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen.
Redogörelsen i det föregående för principer som kan bli aktuella när det
eventuellt finns en konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska
lagregler har lämnats utifrån denna inställning.
11 Europakonventionens förhållande till 2 kap. regeringsformen

Regeringens bedömning: En inkorporering av
Europakonventionen syftar till att förstärka
medborgarnas fri- och rättighetsskydd. Detta syfte
tillgodoses genom att i den mån det skydd som
konventionen nu eller i framtiden ger är starkare än
det som följer av regeringsformens fri- och
rättighetsskydd eller av allmänna rättsprinciper det i
praktiken är konventionens bestämmelser som skall
tillämpas.

Kommitténs bedömning: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet efterlyser en
analys av hur konventionens rättighetsskydd efter en inkorporering förhåller sig
till det skydd som ges i 2 kap. regeringsformen.
Skälen för regeringens bedömning: Sedan Europakonventionen inkorporerats kommer
två regelsystem angående fri- och rättigheter att utgöra en del av den svenska
rätten. Vid en jämförelse dem emellan kan först konstateras att det stora
flertalet skyddade fri- och rättigheter är gemensamma. I några avseenden är
emellertid det skydd som ges i svensk grundlag längre gående än i konventionen.
Det gäller främst skyddet mot retroaktiva skatter och avgifter samt de fri- och
rättigheter som följer av tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrund-
lagens reglering, t.ex. förbudet mot förhandsgranskning av tryckt skrift och
meddelarfriheten. Inte heller har den föreslagna regeln om allemansrätten någon
motsvarighet. Å andra sidan saknar t.ex. konventionens skydd för rätten till
domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter eller rätten att ingå
äktenskap någon motsvarighet i regeringsformen.
Ur medborgarens perspektiv innebär en inkorporering att han är berättigad till
det skydd som såväl grundlagen som konventionen ger. På motsvarande sätt är
lagstiftaren bunden att iaktta de begränsningar som följer såväl av grundlagen
som av konventionen. Det fri- och rättighetsskydd som grundlagen och
konventionen ger är, med juridiska fakultetens ord, kumulativt. Medborgaren kan
således åberopa den regel som i varje given situation ger honom det starkaste
skyddet. Det kan inte heller uteslutas att en sådan kumulativ effekt kan uppstå
på de områden där grundlagens och konventionens normer nu kan uppfattas som
gemensamma. Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den nationella
regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå. Genom den vidare rätt-
sutvecklingen hos konventionsorganen kan en i konventionen given rättighet komma
att preciseras på ett sätt som medför att skyddet går längre än motsvarande
regel i grundlagen.
Det kan för tydlighetens skull klargöras att en inkorporering av konventionen
givetvis icke får ge upphov till det felaktiga motsatsslutet att medborgarnas
rättigheter därigenom nu uttömmande har reglerats. Så skall naturligtvis rätt-
släget beträffande sådana allmänna rättsprinciper som vunnit hävd i svensk rätt,
som t.ex. en allmän proportionalitetsprincip, inte påverkas av en inkorporering.
Inte heller påverkas den inverkan andra fri- och rättighetskonventioner kan ha i
rättstillämpningen genom fördragskonform tolkning av svenska föreskrifter.

12 Gällande lags förenlighet med konventionen

Regeringens bedömning: En inkorporering av Europakonventionen medför ingen
förändring i Sveriges skyldighet att se till att den svenska lagstiftningen
uppfyller de krav som konventionen ställer. Det är därför angeläget att även i
framtiden noga följa den rättsutveckling som sker genom konventionsorganens
avgöranden. Vid en översiktlig bedömning av det nu rådande rättsläget kan sägas
att svensk lagstiftning i allmänhet torde uppfylla konventionens krav.
Tveksamhet kan emellertid råda om hur väl Sverige uppfyller kravet på rätt till
domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter (artikel 6) och det
därmed sammanhängande kravet på tillgång till inhemskt rättsmedel (artikel 13).
Dessa frågor kommer att utredas vidare i Fri- och rättighetskommitténs fortsatta
arbete.
Kommitténs bedömning: Kommittén, som presenterat en omfattande genomgång av
svensk rätt jämförd med konventionen, finner att vår lagstiftning i huvudsak
står i överensstämmelse med konventionen, men anger att det är osäkert om så kan
anses vara fallet såvitt gäller artikel 13 om rätten till inhemskt rättsmedel.
Remissinstanserna: Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet pekar på de
tveksamheter som kan råda beträffande rätten till dom stolsprövning av civila
rättigheter och skyldigheter. Socialstyrelsen anser att det bör klarläggas om
vissa regler i svensk lagstiftning om tvångsvård är förenliga med Europakon-
ventionens artikel 8 och 13. Hovrätten för Nedre Norrland anför att de svenska
reglerna om arbetsplikt för den som döms till skyddstillsyn inte synes vara
förenliga med konventionens artikel 4.
Skälen för regeringens bedömning: Det är först angeläget att påpeka att även
utan en inkorporering Sverige på folkrättslig grund är skyldigt att se till att
vår lagstiftning motsvarar konventionens krav. Vi har ju också redan berört det
flertal lagstiftningsreformer som hittills initierats till följd av avgöranden
som träffats av konventionsorganen och genom vilka konventionens närmare
innehåll på vissa punkter kommit att preciseras. Vid en inkorporering får denna
skyldighet endast en ytterligare dimension genom det internt svenska intresset
av att skilda nationella lagregler inte står i konflikt med varandra.
Härtill kommer att det är angeläget framhålla att varje uttalande om
konventionens närmare innebörd bör ske med ett stort mått av försiktighet och i
vart fall endast avse situationen så som den just för tillfället ter sig. Vi har
ju redan flera gånger framhållit den dynamiska rättsutveckling som sker genom
konventionsorganens arbete vilket medför att kraven på nationell lagstiftning
successivt förändras.
Regeringen har redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén, som en
aspekt när det gäller rätten till domstolsprövning, framhållit de krav som
Europakonventionen ställer i fråga om den enskildes rätt att få sina civila
rättigheter och skyldigheter prövade inför en inhemsk domstol. Enligt konventio-
nens artikel 6 skall envar, när det gäller prövning av hans civila rättigheter
och skyldigheter, vara berättigad till en opartisk och offentlig rättegång inom
skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt
lag. Regeringen anmärkte därvid att utvecklingen efter hand visat att
Europadomstolen anser att även tillämpningen av vissa regler i den offentliga
rätten som rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna gäller civila
rättigheter och skyldigheter i den mening som avses i konventionen. Frågan om
huruvida svensk lagstiftning fullt ut överensstämmer med artikel 6 sådan den
kommit att tolkas av Europadomstolen liksom med artikel 13 om rätten till
inhemskt rättsmedel tillhör dem som Fri- och rättighetskommittén bör söka
besvara i sitt fortsatta utredningsarbete.
Socialstyrelsen väcker frågan om de regler om bl.a. besöksförbud som intagits i
lagen om psykiatrisk tvångsvård, lagen om rättspsykiatrisk vård, lagen med
särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av missbrukare i vissa
fall är förenliga med konventionens artiklar 8 och 13. Den frågan, liksom den av
Hovrätten för Nedre Norrland väckta frågan, kan knappast ges något entydigt svar
i detta sammanhang. Som vi framhållit ovan är det knappast heller nödvändigt
eftersom det oavsett om konventionen inkorporeras eller ej i princip är lika
viktigt att bringa svensk lag i överensstämmelse med konventionen.
Det är alltså alltfort en uppgift främst för lagstiftaren att löpande se till
att den inhemska rätten överensstämmer med konventionen, även sedan denna
inkorporerats i svensk rätt. De väckta frågorna får därför övervägas i fortsatt
lagstiftningsarbete på de aktuella områdena och då med beaktande av eventuell
framtida rättsutveckling i konventionsorganen. Regeringen kan nu endast
konstatera att konventionens allmänna bestämmelser tillåter staterna att i viss
utsträckning avgöra om inskränkningar i fri- och rättigheterna är nödvändiga i
ett demokratiskt samhälle med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, före-
byggandet av oordning eller brott, skyddandet av hälsa eller moral eller av
andra personers fri- och rättigheter. Så har t.ex. Europadomstolen ansett att en
viss kontroll av korrespondensen för dem som är intagna i kriminalvårdsanstalt
är förenlig med konventionen trots dess principiella skydd för privat- och fami-
ljeliv, hem och korrespondens.
Ett exempel på den nödvändiga kontinuerliga översynen av gällande rätts
förenlighet med konventionen utgör Polisrättsutredningens arbete. I ett nyligen
överlämnat delbetänkande (SOU 1993:60) konstaterar utredningen att sådana om-
händertaganden som 13 § polislagen (1984:387) ger möjlighet till inte torde vara
konventionsenliga. Det kan också nämnas att Europadomstolen i en dom den 25
november 1993 (målet Holm ./. Sverige) funnit att opartiskheten och oberoendet
hos Stockholms tingsrätt i ett tryckfrihetsmål kunnat dras i tvivelsmål (the
independence and impartiality of the District Court were open to doubt). Även om
avgörandet endast avsåg juryns sammansättning i ett enskilt mål kan det inte
uteslutas att det kan vara av betydelse för den svenska lagstiftningen på
området.
Regeringen kan, med förbehåll för vad som nu har sagts, vid en översiktlig
bedömning ansluta sig till kommitténs ståndpunkt att svensk rätt i allmänhet
torde stå i överensstämmelse med Europakonventionens krav.

13 Bör den svenska reservationen återkallas?

Regeringens förslag: Den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 i
tilläggsprotokollet av den 20 mars 1952 återkallas.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Svea hovrätt, Kammarrätten i Göteborg, Socialstyrelsen och
Katolska biskopsämbetet har förordat kommitténs förslag. Däremot har Statens
skolverk, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet,
ärkebiskopen liksom Sveriges kristna råd och Sveriges frikyrkosamråd avstyrkt
ett återkallande av reservationen.
Skälen för regeringens förslag: I artikel 2 i första tilläggsprotokollet av den
20 mars 1952 till Europakonventionen stadgas följande:

"Ingen må förvägras rätten till undervisning. Vid utövandet av den verksamhet
staten kan påtaga sig i fråga om uppfostran och undervisning skall staten
respektera föräldrarnas rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och un-
dervisning som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofis-
ka övertygelse."

Vid antagandet av tilläggsprotokollet förklarade Sverige sig göra ett förbehåll
av innebörd dels att Sverige inte kan medge föräldrar rätt att under hänvisning
till sin filosofiska övertygelse för sina barn erhålla befrielse från skyldig-
heten att delta i delar av de allmänna skolornas undervisning, dels att befriel-
se från skyldigheten att delta i de allmänna skolornas kristendomsundervisning
endast kan medges för barn med annan trosbekännelse än Svenska kyrkans, för
vilka tillfredsställande religionsundervisning är anordnad (se prop. 1953:32 s.
11).
Fri- och rättighetskommittén har (betänkandet del A s. 186 f och del B s. 129 f)
hänvisat till att Europadomstolen i det danska målet Kjeldsen, Busk Madsen och
Pedersen (dom 1976-12-07, ser. A Nr 23) uttalat att artikeln inte hindrar att
information eller kunskap om religiösa och filosofiska spörsmål förmedlas i den
obligatoriska undervisningen under förutsättning att det sker på ett objektivt,
kritiskt och pluralistiskt sätt. Domstolen fäste i sammanhanget också vikt vid
att det som alternativ fanns möjlighet till undervisning i privata skolor eller
till hemundervisning. Under hänvisning till att dagens skolundervisning skall
vara objektiv och eleverna således inte tvingas bevista en undervisning som
strider mot föräldrarnas övertygelse samt till att gällande skollag ger
möjlighet att fullgöra skolplikten genom fristående skolor eller genom hemunder-
visning, föreslår kommittén att den svenska reservationen återkallas.
Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Stockholms universitet har pekat på att
artikel 2 i Europakonventionen endast avser föräldrarnas rätt medan t.ex. FN:s
barnkonvention - och reglerna i 6 kap. föräldrabalken - utgår från att barnet
är en självständig individ med egna behov och rättigheter. Statens skolverk har
för sin del framhållit att även om undervisningen i de svenska offentliga
skolorna skall vara objektiv när det gäller t.ex. religions- och sexual-
undervisning, så gäller objektivitetskravet inte i allt. Tvärtom, anför verket,
finns det områden där skolan och undervisningen inte får vara objektiv och
neutral. Som exempel nämner verket att gällande skolförfattningar ålägger skolan
och dess personal att aktivt och medvetet påverka och stimulera barn och
ungdomar att vilja omfatta vår demokratis grundläggande värderingar och låta
dessa komma till uttryck i praktisk, vardaglig handling. En sådan värdering är
alla människors lika värde oberoende av t.ex. ras eller kön. Verket påpekar
vidare att en fristående skola som inte ansluter sig till dessa värderingar
saknar förutsättningar att bli godkänd för fullgörande av skolplikten och att
detsamma gäller även för s.k. hemundervisning.
Ärkebiskopen, liksom Sveriges kristna råd och Sveriges frikyrkosamråd, har
hänvisat till FN:s barnkonvention i vars artiklar 28-30 sägs bl.a. att barn har
rätt till en undervisning som utvecklar respekt för mänskliga rättigheter och
fostrar i en anda av förståelse, fred och tolerans. Dessa remissinstanser
betonar bl.a. följande:

"den obligatoriska skolans uppgift, vare sig den utförs inom en kommunal ram
eller i en fristående skola, bör vara att ge en god grund för den egna
livsåskådningen och utveckla respekt för att olika religioner och livsåskåd-
ningar finns sida vid sida och har rätt till ömsesidig respekt...Vi ser det
angeläget att denna för demokratin och religionsfriheten viktiga tradition kan
bevaras som alternativ till särlösningar som riskerar att öka segregeringen och
reducera förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i det
svenska samhället."

Justitierådet Danelius har i en promemoria som fogats till det yttrande som
avgetts av Högsta domstolens ledamöter ifrågasatt om den svenska reservationen
förlorat sin betydelse av de skäl som kommittén anger. Han redovisar därvid
bl.a. att kommissionen så sent som år 1986 åberopat reservationen som grund för
att avvisa ett klagomål över att en förälders ateistiska övertygelse inte
föranlett befrielse för ett barn från skyldigheten att delta i undervisningen i
religionskunskap.
Enligt regeringens uppfattning finns det naturligtvis fog för Fri- och
rättighetskommitténs synpunkt att dagens skolundervisning skall vara objektiv
varför elever inte kan sägas vara tvingade att bevista en undervisning som kan
anses strida mot föräldrarnas övertygelse. Detta gäller i allmänhet och även i
många fall då elevers föräldrar hyser en filosofisk eller religiös övertygelse
som inte delas av flertalet. Men som Skolverket har påpekat finns det frågor i
vilka skolan varken får eller bör vara objektiv eller neutral, nämligen då det
gäller grundläggande demokratiska värderingar. Till dessa grundläggande
värderingar hör vad bl.a. ärkebiskopen framhållit, nämligen respekten för olika
religioner och livsåskådningar. Samma krav bör, som Skolverket också anfört,
ställas på fristående skolor.
Det kan inte uteslutas att denna skolans hållning i något fåtal fall kan strida
mot den övertygelse som en förälder hyser. På ett principiellt plan är det också
viktigt att de fri- och rättigheter som Sverige åtar sig att respektera
verkligen kan garanteras i förhållande till alla medborgare.
Regeringen vill emellertid särskilt framhålla att i denna fråga bryts två delvis
skilda synsätt mot varandra. Bestämmelsen i tilläggsprotokollet speglar, enligt
dess ordalag, ett synsätt som utgår från föräldrarnas ansvar som fostrare och
samhällets plikt att respektera de val som föräldrarna träffar. Ett annat
synsätt är det som bl.a. kommer till uttryck i barnkonventionen och som fäster
avgörande vikt vid barnets rätt bl.a. till en utbildning som utvecklar respekt
för demokratiska värderingar. Dessa båda synsätt behöver emellertid inte vara
oförenliga, vilket också framgår av bl.a. ett nyligen avkunnat enhälligt beslut
av Europeiska kommissionen för mänskliga rättigheter.
I ett klagomål av två svenska föräldrar (ansökan nr 17678/91) hade dessa bl.a.
anfört att svenska myndigheter, genom att vägra deras barn rätten till hem-
undervisning på högstadienivå, hade kränkt deras rätt att tillförsäkra barnen en
undervisning som stod i överensstämmelse med deras religiösa och filosofiska
övertygelse. Klagandena gjorde gällande bl.a. att den allmänna skolans sociala
träning syftade till att förstöra barnens kristna tro.
Kommissionen noterade den svenska reservationen men avvisade klagomålet på den
grunden att det var uppenbart ogrundat. Kommissionen uttalade därvid att
föreskriften om respekt för föräldrars religiösa och filosofiska övertygelse
måste läsas tillsammans med artikelns första mening som föreskriver att "ingen
må förvägras rätten till undervisning". Eftersom den nu nämnda meningen inleder
och dominerar artikeln måste, fann kommissionen, slutsatsen dras att föräldrars
övertygelse endast kan respekteras i den mån den inte står i konflikt med
barnets grundläggande rätt till utbildning. Det innebär att föräldrar inte på
grund av sin övertygelse kan vägra barnet rätten till utbildning.
Kommissionen fann vidare att de svenska myndigheterna handlat inom ramen för
sitt fria skön (margin of appreciation) att i det förevarande fallet själva
bedöma klagandenas möjligheter att på egen hand anordna en godtagbar
undervisning för sina barn.
Det refererade avgörandet avser visserligen det fallet att föräldrarna inte över
huvud taget ville låta sina barn delta i den allmänna skolundervisningen. Det
kan därför inte med fullständig säkerhet sägas att bedömningen skulle bli
densamma beträffande varje enstaka inslag i utbildningen. Därvidlag har
emellertid domstolen, i det ovan nämnda danska målet, uttalat att varje stat i
princip har rätt att själv bestämma läroplanens innehåll och utformning samt,
som redan nämnts, att intet hindrar en stat från att inom ramen för den allmänna
skolan bedriva undervisning även i frågor som kan vara kontroversiella från
religiösa eller filosofiska utgångspunkter, så länge som undervisningen
förmedlas på ett objektivt, kritiskt och pluralistiskt sätt. Vi fäster avgörande
vikt vid det allmänna synsätt som kommissionen anlagt, nämligen att det grund-
läggande är barnets rätt till undervisning och att föräldrars rätt till respekt
för sin övertygelse måste ses i ljuset härav. Mot den bakgrunden måste det
saknas anledning befara att ett återkallande av den svenska reservationen skulle
kunna medföra att utrymme ges för, med Ärkebiskopens ord, särlösningar som
riskerar att öka segregeringen och reducera förutsättningarna för tvärkulturell
och tvärreligiös förståelse i det svenska samhället. Det svenska förbehållet bör
därför nu återtas.

14 Erkännande av Europadomstolens jurisdiktion utan tidsbegränsning

Regeringens förslag: Riksdagen bör som sin mening uttala att Sverige skall utan
begränsning i tiden erkänna Europadomstolens jurisdiktion, när det nu gällande
tidsbegränsade erkännandet av domstolens domsrätt löper ut.
Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens.
Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon invändning att rikta mot
förslaget.
Skälen för regeringens förslag: I samband med ratifikationen av
Europakonventionen erkände Sverige, som redan tidigare berörts, utan
tidsbegränsning den individuella klagorätten till kommissionen. Därvid anförde
departementschefen att "innan erfarenheten visat, att det vid sidan av
kommissionen finnes ett praktiskt behov av domstolen, finner jag icke, att
Sverige bör avgiva någon förklaring" om erkännande av domstolens jurisdiktion
(prop. 1951:165 s. 14). När Sverige slutligen, år 1966, avgav en förklaring om
erkännande av domstolens jurisdiktion hade endast Irland avgett en sådan
förklaring för obegränsad tid medan nio andra stater avgett förklaring för viss
tid. Vid denna tidpunkt hade domstolen också ännu endast avdömt två mål.
Giltighetstiden för den svenska förklaringen bestämdes då till fem år,
motsvarande vad som gällde enligt Danmarks och Islands förklaringar. Liksom de
danska och norska förklaringarna borde det svenska godkännandet ske under
förutsättning av ömsesidighet (prop. 1966:33 s. 3 ff). När Sverige senast
förlängde sitt erkännande av domstolens jurisdiktion hänvisade föredraganden
(prop. 1990/91:79 s. 3) i fråga om bakgrunden endast till vad som anförts i 1966
års proposition. Därutöver angavs att - utöver Irland -då också Finland,
Nederländerna och Schweiz hade erkänt domstolens behörighet för obegränsad tid.
Sverige kommer, när den senast beslutade förklaringen om att erkänna domstolens
behörighet löper ut, att under 30 år ha varit underkastad domstolens
jurisdiktion. Vi har redan ovan, som ett av skälen för en inkorporering,
konstaterat att konventionen över tiden kommit att öka i betydelse, inte minst
här i landet. Övervakningsorganens verksamhet har på samma sätt över tiden
kommit att vinna stadga och allmänt erkännande. Det är därför regeringens
uppfattning att tiden nu är mogen för att utan någon begränsning i tiden och
utan något förbehåll om ömsesidighet avge en förklaring om erkännande av
domstolens jurisdiktion såsom tvingande för Sverige i och för sig och utan
särskild överenskommelse.
Det framstår dock som rimligt att så bör ske i samband med att den nu avgivna
förklaringens giltighetstid löper ut år 1996. Det kan då också bli möjligt att
beakta om de nya regler som kan komma att ingå i ett blivande protokoll om en
enda domstol för mänskliga rättigheter föranleder att en sådan förklaring bör
utformas på annat sätt än för närvarande.

15 Vissa övriga frågor

Regeringens bedömning: Europakonventionen, med den lydelse som den fått genom
vissa av tilläggsprotokollen, liksom tilläggsprotokollen i övrigt, bör nyöver-
sättas till svenska. - Efter en inkorporering av konventionen bör särskild
uppmärksamhet ägnas åt behovet av information om dess innehåll till domstolar,
myndigheter och allmänhet. Särskilt angeläget bör det vara att domstolar och
andra myndigheter ges möjligheter att fortlöpande följa den rättspraxis som ut-
vecklas genom konventionsorganens arbete.
Kommitténs bedömning: Kommittén har inte uttalat sig särskilt om de frågor som
här behandlas.
Remissinstanserna: Justitierådet Danelius har i ett särskilt yttrande påpekat de
problem som är förknippade med att till inkorporeringslagen foga i äldre
lagstiftningsärenden publicerade översättningar till svenska. Samhällsvetenska-
pliga fakulteten vid Lunds universitet har satt i fråga om inte en inkorporering
borde föregås av en nyöversättning till svenska av konventionen. - De juridiska
fakulteterna vid Uppsala och Stockholms universitet har uppmärksammat det
informationsbehov som en inkorporering medför.
Skälen för regeringens bedömning: Som justitierådet Danelius utvecklat är den
svenska översättning av konventionen som gjordes i samband med att Sverige
ratificerade konventionen i vissa hänseenden bristfällig. Någon senare officiell
översättning har inte gjorts. Bristerna gäller för det första att de ändringar
av konventionen som skett genom vissa av tilläggsprotokollen inte kommit att
inarbetas i texten. Konventionens gällande lydelse är därför inte helt
lättöverskådlig. För det andra finns det skäl att överväga om vissa valda
svenska uttryck på det mest adekvata sättet motsvarar originaltexterna. Ett
aktuellt sådant exempel utgör det svenska uttrycket "civila" rättigheter och
skyldigheter (artikel 6). Motsvarande lokution i originaltexterna är civil
rights and obligations och droits et obligations de caractère civil. Europa-
domstolen har uttalat att det avgörande inte är hur en rättighet karakteriseras
i den nationella rätten. Begreppet civila rättigheter bör i stället ges en
självständig innebörd. I begreppet ryms, enligt domstolen, varje förfarande vars
utgång är avgörande för rättigheter och skyldigheter av privat natur. Det kan
därför gälla frågor som här i landet avser förhållandet mellan den enskilde och
det allmänna. Som exempel på frågor som ansetts falla inom artikelns
tillämpningsområde kan - bland de svenska målen - nämnas tillstånd till förvärv
av fast egendom, expropriationstillstånd, byggnadstillstånd, trafikstillstånd
och utskänkningstillstånd (se vidare Danelius, Mänskliga rättigheter s. 142 ff).
Ett ytterligare exempel är det svenska uttrycket "opartisk rättegång" (även det
i artikel 6) som torde ha en snävare innebörd än det motsvarande engelska fair
hearing. Konventionstexten kan också behöva bli föremål för en språklig
modernisering.
I regeringskansliet har arbetet med en nyöversättning av konventionen
initierats. Det sker med ambitionen att den nya översättningen skall kunna
föreläggas riksdagen innan den har att fatta beslut om en inkorporeringslag och
därigenom beaktas i lagstiftningsärendet och ersätta den nu bifogade
översättningen som bilaga till den nya lagen.
Regeringen delar också bedömningen att en inkorporering bör följas av
information om såväl konventionens materiella innehåll som om dess övervaknings-
system. Av särskild vikt är givetvis att domstolar och myndigheter har möjlighet
att fortlöpande följa konventionsorganens rättspraxis. Domstolsverket har, och
uppfyller redan, en viktig uppgift härvidlag. Vilka ytterligare insatser som är
nödvändiga och hur de skall organiseras får bli föremål för vidare överväganden.

16 Författningskommentar

16.1 Förslaget till lag om ändring i regeringsformen

2 kap.

18 §

Utvidgningen av egendomsskyddet motiveras i avsnitt 5. Paragrafen inleds med att
varje medborgares egendom är tryggad. Denna formulering har inte någon
självständig rättslig betydelse utan anger endast det övergripande syftet med
bestämmelsen såsom det kommer till uttryck i dess fortsatta lydelse. Syftet är
alltså inte att genom denna bestämmelse ge ett heltäckande skydd för all egendom
utan i stället att slå fast att hela vår rättsordning, liksom hittills, skall ge
ett betryggande skydd för den enskildes egendom. Med uttrycket varje medborgare
kan, liksom med paragrafens nuvarande lydelse, avses såväl fysiska som juridiska
personer.
Den enskildes egendom kan av det allmänna inte ovillkorligt tryggas. Samhällets
behov av mark för naturvårds- och miljöintressen, totalförsvarsändamål och för
bostadsbyggande, trafikleder, rekreation och andra liknande ändamål måste
självfallet kunna tillgodoses. För sådana särskilt angelägna ändamål måste som
en sista utväg finnas möjlighet att tvångsvis ta i anspråk annans egendom eller
begränsa ägarens möjligheter att fritt använda sin egendom. Det måste även vara
möjligt att kunna vidta sådana åtgärder till förmån för enskild för att t.ex.
anordna lämplig utfartsväg eller förhindra olämplig eller störande bebyggelse i
grannskapet. Sådana ingrepp i annans egendom får emellertid ske endast när det
krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen, vilket framgår av sista
meningen av första stycket. Detta kriterium skall vara uppfyllt för att ingrepp
genom lagstiftning eller myndighetsbeslut i enskilds egendom över huvud taget
skall få ske. Den närmare innebörden av uttycket angelägna allmänna intressen är
det inte möjligt att i detalj beskriva. Det är emellertid sådana ingrepp som är
motiverade med hänsyn till intresset av att kunna tillgodose allmänhetens
berättigade krav på en god miljö och möjligheterna att kunna bevara och skydda
områden som är av särskild betydelse från naturvårdssynpunkt som i första hand
åsyftas, liksom intresset av att kunna ge allmänheten tillgång till naturen för
rekreation och friluftsliv. Även samhällets behov av mark för anläggande av
vägar och andra kommunikationsleder m.m. måste givetvis kunna tillgodoses. Vad
som är ett angeläget allmänt intresse måste till slut i viss mån bli föremål för
en politisk värdering där hänsyn då även måste tas till vad som är godtagbart
från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle. Det skall
även framhållas att uttrycket anknyter till vad som gäller i fråga om egen-
domsskyddet enligt Europakonventionen.
De ingrepp som kan komma i fråga i annans egendom har i paragrafen till en
början angivits som avstående genom expropriation eller annat sådant förfogande.
Detta uttryck är identiskt med det som återfinns i den nu gällande lydelsen av 2
kap. 18 § RF. Någon ändring av tillämpningsområdet i förhållande till vad som nu
gäller är inte avsedd. Med uttrycket expropriation eller annat sådant förfogande
avses således olika former av tvångsövertagande av förmögenhetsrätt som innebär
ett överförande eller ianspråktagande av rätten. Bestämmelsen bör liksom
tidigare inte hindra sådana tvångsvisa överföringar av fast egendom vid
fastighetsreglering också till förmån för enskilda intressen som Statens
lantmäteriverk och Lantbrukarnas Riksförbund berört, under förutsättning att det
samtidigt kan sägas finnas ett angeläget allmänt intresse därav. Däremot tar
regeln inte sikte på faktiska åtgärder av enskilda.
Grundlagsskyddet kommer även att omfatta sådan lagstiftning som innebär begräns-
ningar i innehavarens rätt att använda mark och byggnader. Detta uttrycks så att
ingen kan tvingas att tåla att det allmänna inskränker användningen av mark
eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna
intressen. Härmed avses allehanda inskränkningar i form av byggnadsförbud,
användningsförbud, åtgärder enligt skogsvårdslagen, strandskyddsförordnande,
beslut om naturreservat och andra beslut enligt naturvårdslagen m.m. Det är
således inskränkningar genom byggnadsreglerande och markreglerande bestämmelser
som skall omfattas av grundlagsskyddet. Inte bara den som innehar mark eller
byggnad med äganderätt skall komma i åtnjutande av grundlagsskyddet utan detta
omfattar även den som innehar sådan egendom med någon form av nyttjanderätt. För
att markera att det här endast är fråga om ett skydd mot sådana tvångsvisa
inskränkningar genom lagstiftning eller myndighetsbeslut har paragrafens lydelse
i detta hänseende förtydligats i jämförelse med kommitténs förslag. Sådana
inskränkningar i egendomens faktiska användning som följer på grund av avtal
eller annars genom åtgärder av enskilda omfattas däremot inte av grundlagsskyd-
det. Ett motsvarande förtydligande har även ansetts behövligt i andra stycket.
Det skall, mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 5, i klarhetens intresse
även påpekas att sådana inskränkningar i rätten att använda främst lös egendom
som följer av andra bestämmelser än de nu åsyftade markreglerande och byggnads-
reglerande bestämmelserna faller utanför tillämpningsområdet.
I paragrafens andra stycke slås rätten till ersättning fast. Rätt till
ersättning föreskrivs till en början vid tvångsavhändelse genom expropriation
eller annat sådant förfogande. Denna ersättningsrätt motsvarar det skydd som
bestämmelsens nuvarande lydelse garanterar.
Enligt den lagstiftning som reglerar möjligheterna till olika former av
rådighetsinskränkningar finns det även rätt till ersättning i vissa sådana fall.
Enligt de huvudprinciper som gäller i svensk rätt utgår således ersättning vid
sådana rådighetsinskränkningar som medför att pågående markanvändning inom
berörd del av fastigheten avsevärt försvåras. I fråga om byggnadsreglerande
bestämmelser finns det rätt till ersättning om skada uppkommer som är betydande
i förhållande till värdet på berörd del av fastigheten. Ersättning utgår däremot
inte för vissa mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt nyttja sin
egendom eller för uteblivet tillstånd till viss åtgärd. Så kallade förväntnings-
värden under de senaste tio åren ersätts inte enligt gällande lagstiftning. Som
en konsekvens av att även rådighetsinskränkningar avseende mark och byggnader
skall omfattas av bestämmelsen om egendomsskyddet har även rätten till
ersättning i dessa fall givits ett grundlagsskydd. I andra stycket anges därför
huvudprinciperna för ersättningsrätten såsom de framgår av gällande rätt. Be-
stämmelserna om detta är utformade i enlighet med vad som redan nu gäller enligt
lag. Någon utvidgning av rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar är
däremot inte avsedd. Efter ett påpekande under remissbehandlingen har lagtexten
förtydligats på det sätt att uttrycket "berörd del av" i enlighet med
kommitténs syfte närmare anknutits till rekvisitet "avsevärt försvårande av
pågående markanvändning". Liksom hittills skall de närmare grunderna för
bestämmandet av ersättningen anges i lag.
Som också har framgått av avsnitt 5 är det motiverat att i grundlagsbestämmelsen
om egendomsskyddet göra ett uttryckligt förbehåll för den på sedvanerätt
grundade allemansrätten. Detta kommer till uttryck i paragrafens sista stycke.
Härigenom erinras om att egendomsskyddet som det kommer till uttryck i första
och andra styckena inte gäller oberoende av allemansrätten. Sista stycket
innebär att oberoende av vad som i övrigt föreskrivs i paragrafen en
fastighetsägare även fortsättningsvis måste acceptera att det är tillåtet för
var och en att nyttja naturen enligt vad som för varje tid följer av
allemansrätten. Grundlagen förutsätter alltså att denna existerar även om den
med tiden kan få ett i förhållande till i dag förändrat innehåll genom t.ex.
ändringar i strafflagstiftning.
I kommitténs förslag till lydelse har utöver vad som tidigare nämnts några
mindre språkliga justeringar skett.

20 §

Genom stadgandet i första stycket slås skyddet för närings- och yrkesfriheten
fast. Med att driva näring avses här enskilda som yrkesmässigt bedriver
verksamhet av ekonomisk art. Avsikten med att bestämmelsen även avser dem som
utövar yrke är att begreppen närings- och yrkesfrihet inte helt stämmer överens
med varandra. Att båda begreppen förekommer i paragrafen kan inte gärna leda
till oklarhet.
Som framgår av avsnitt 6 har skyddet utformats så att det tar sikte på ett
särskilt moment i närings- och yrkesfriheten, nämligen den ekonomiska sidan av
den s.k. likhetsprincipen. Denna princip kan kortfattat sägas innebära att alla
regleringar på närings- och yrkesfrihetens område måste vara generella på så
sätt att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under
förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas upp för just det
yrket eller den näringsgrenen. Under dessa förutsättningar skall bestämmelsen
förhindra att någon enskild ekonomiskt skall få gynnas på någon annans
bekostnad.
Av avsnitt 6 framgår att det i dag finns en relativt omfattande reglering på
närings- och yrkesfrihetens område. Till de av kommittén redovisade
författningarna kan såsom Konkurrensverket påpekar även räknas senare beslutade
lagar samt regeringsförordningar och föreskrifter som meddelats av myndigheter
och kommuner med stöd av lag i den utsträckning de kan sägas innebära
begränsningar i närings- och yrkesfriheten. Enligt advokatsamfundets mening är
det felaktigt att som kommittén gjort, bland författningsbestämmelser som berör
närings- och yrkesfriheten ta upp skyddet för advokattiteln bland övrig
lagstiftning, där samtliga övriga lagar inriktar sig på reglering av
verksamheten som sådan. Reglerna i 8 kap. RB ger visserligen ett skydd för
advokattiteln men innebär också att medlemmarna i advokatsamfundet är
privilegierade t.ex. på det sättet att i princip endast advokater förordnas som
offentliga försvarare. Bestämmelserna kan dock sägas ha att göra med rätten att
utöva ett visst yrke även om juridisk rådgivning eller verksamhet som innebär
juridiskt biträde till någon också kan utövas av andra.
Enligt kommittén har inskränkande föreskrifter på näringsområdet tillkommit för
att tillgodose främst säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.
Kommittén anger även att det finns bestämmelser om kompetens eller vissa krav
för att en person skall få utöva ett visst yrke samt att i vissa fall också
näringsidkarens ekonomiska förhållanden bedöms för att utröna viljan och
förmågan att fullgöra kommande skyldigheter gentemot det allmänna.
Sådana begränsningar i närings- och yrkesfriheten som tillgodoser angelägna
allmänna intressen måste även i fortsättningen kunna införas. I paragrafens
första stycke slås därför inledningsvis den principen fast att inga andra
inskränkningar får göras i rätten att driva näring eller utöva yrke än sådana
som är nödvändiga för att skydda angelägna allmänna intressen. Konkurrensverket
har uttryckt farhågor för att grundlagsskyddet kan urholkas och
grundlagsenligheten blir svårbedömd om inte begreppet angelägna allmänna
intressen preciseras närmare. Som kommentar till detta kan sägas att tillåtna
inskränkningar i vart fall måste röra något som tar sikte på sådana intressen
som kommittén i detta sammanhang nämnt. I övrigt får, i likhet med vad som
anförts i avsnitt 5 om egendomsskyddet, det slutliga ställningstagandet till
vad som är ett angeläget allmänt intresse göras från fall till fall i enlighet
med vad som kan anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.
Genom andra ledet i paragrafens första stycke slås vidare fast att sådana
inskränkningar aldrig får införas i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa
personer eller företag. Under remissbehandlingen har ifrågasatts om det andra
ledet tjänar något syfte. Vidare har föreslagits att ordet "enbart" kan utgå
samt att till ordet "gynna" bör läggas "eller missgynnas". Som har framgått av
avsnitt 6 är emellertid avsikten att den ekonomiska sidan av likhetsprincipen
skall vara överordnad den princip som läggs fast i det första ledet. En
inskränkning som införs för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse måste
vara generell och får inte leda till att likhetsprincipen åsidosätts. Om en
sådan inskränkning införs, kan inte uteslutas att detta kan komma att leda till
att vissa näringsidkare gynnas. Att sådana gynnsamma ekonomiska konsekvenser
aldrig får vara det egentliga syftet med inskränkningen har därför på det sätt
kommittén föreslagit kommit till uttryck i paragrafen. Likhetsprincipen skall
här förhindra att någon näringsidkare eller annan yrkesutövare gynnas på annans
bekostnad. Motsatsvis följer att någon annan härvid också kan komma att miss-
gynnas. Det skall såsom kommittén påpekat därmed i princip inte vara tillåtet
att införa regler som innebär att nyetableringar inom viss näring eller visst
yrke förhindras eftersom detta innebär ett skydd för dem som redan är
etablerade, såvida det inte samtidigt finns något angeläget allmänt intresse av
regleringen. Avsikten med den föreslagna lydelsen är emellertid inte att hindra
ett offentligt monopol som drabbar alla presumtiva konkurrenter lika, under
förutsättning att det införts för att skydda något angeläget allmänt intresse.
Det bör för tydlighetens skull även anmärkas att med uttrycket företag avses
både juridiska och fysiska personer som driver näring till skillnad från
enskilda personer som utövar ett yrke hos något offentligt organ.
På de skäl som redovisats i avsnitt 6 har det ansetts motiverat att i bestämmel-
sens andra stycke tydliggöra att den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att
bedriva renskötsel som den framgår av lag är förenlig med det föreslagna skyddet
för närings- och yrkesfriheten. Detta kommer till uttryck genom en hänvisning
till att samernas rätt att bedriva renskötsel regleras i lag.

21 §

I den nya paragrafens första mening slås fast att alla barn som omfattas av den
allmänna skolplikten har rätt att kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning
i allmän skola. Vilken personkrets som omfattas av den allmänna skolplikten
framgår för närvarande av 3 kap. skollagen. Undantagna från skolplikten och den
där angivna motsvarande rätten till utbildning är barn, som varaktigt vistas
utomlands eller vars förhållanden är sådana att det uppenbarligen inte kan
begäras att barnet skall gå i skolan. I grundlagsbestämmelsen anges den berörda
personkretsen på ett klart och kortfattat sätt. Härav följer att det endast är
personer som befinner sig inom skolpliktig ålder som skall garanteras rätt till
fri grundläggande utbildning. Den utbildning som det allmänna genom bestämmelsen
åläggs att svara för kostnadsfritt omfattar utbildning som sker i allmänna
skolor. Härmed kommer stadgandet även att omfatta rätt till grundläggande
undervisning i särskola eller specialskola för de barn som har behov av det. För
klarhetens skull skall anmärkas att det endast är rätten till själva
undervisningen som garanteras. Som framgått av avsnitt 7 faller utanför tillämp-
ningsområdet rätten att kostnadsfritt erhålla undervisningsmaterial,
skolmåltider och skolskjuts eller andra liknande förmåner, liksom även sådana
enstaka inslag i utbildningen som kan föranleda kostnader för eleverna.
I bestämmelsen anges även att det allmänna skall svara också för att högre
utbildning finns. Med denna skyldighet för det allmänna följer ingen ovillkorlig
rätt för den enskilde till högre utbildning som meddelas i t.ex. gymnasium eller
vid ett universitet eller i en högskola utan det skall för sådan utbildning även
fortsättningsvis kunna ställas villkor i form av t.ex. krav på behörighet eller
lämplighet för tillträde till högre utbildning.
Rätten för den som omfattas av den allmänna skolplikten att kostnadsfritt
erhålla grundläggande utbildning i allmän skola är absolut och kan således inte
inskränkas genom lag. Bestämmelsen hindrar däremot inte att omfattningen av
skolplikten förändras. Grundlagen förutsätter dock att denna skyldighet finns
och är allmän utan att för den skull beröra vartenda barn i landet. För tydlig-
hetens skull bör även påpekas att regleringen inte innebär att fördelningen
mellan stat och kommun såvitt gäller ansvaret för utbildningen påverkas.

22 §

Bestämmelsen har sin motsvarighet i den nu gällande lydelsen av 2 kap. 20 § RF.
I bestämmelsen har endast gjorts några mindre justeringar till följd av övriga
förslag.
Följdändringen i första stycket 9 innebär att utlänning här i riket är likställd
med svensk medborgare i fråga om det skydd som anges i den föreslagna lydelsen
av 2 kap. 18 § RF. För tydlighetens skull bör dock anmärkas att följdändringen
innebär en sådan likställdhet också i fråga om rätten till ersättning vilken
utgör en del av skyddet mot tvångsöverföringar samt mot rådighetsinskränkningar
beträffande mark eller byggnader. Däremot kan utländska medborgare förbjudas
tillträde till militära skyddsområden även om de äger mark på området. Ett
sådant tillträdesförbud tar nämligen inte sikte på användningen av marken utan
syftar till att säkerställa att vissa personer inte uppehåller sig på området.
En sådan åtgärd faller därför utanför tillämpningsområdet för 18 §. I samma
punkt har i förhållande till kommitténs förslag en mindre språklig justering
skett.
Den i andra stycket 9 föreslagna följdändringen om utlänningars likställdhet med
svenska medborgare omfattar även den näringsrättsliga sidan av samernas rätt att
bedriva renskötsel som den är reglerad i lag. Här bör för tydlighetens skull
påpekas att denna bestämmelse inte innebär en rätt för utlänning att få viss
tjänst eller visst uppdrag. För den språkliga enhetlighetens skull har i denna
punkt använts samma uttryckssätt som i förslaget till 20 §.

23 §

I detta stadgande slås fast att lag eller annan föreskrift ej får meddelas i
strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Genom uttrycket "på
grund av" markeras att bestämmelsen även omfattar Sveriges åtaganden enligt de
tilläggsprotokoll som vi har ratificerat och som trätt i kraft. Bestämmelsen
innebär en markering av att Europakonventionen, som samtidigt genom en särskild
lag föreslås bli inkorporerad i svensk rätt, får en särskild betydelse utan att
konventionen för den skull ges status som grundlag.
Avsikten med bestämmelsen är att skapa en garanti för att Europakonventionens
regler inte sätts åt sidan genom inhemska föreskrifter. Bestämmelsen riktar sig
i första hand till lagstiftaren som skall ha det primära ansvaret för att vår
inhemska lagstiftning inte strider mot konventionen. Detta hindrar emellertid
inte att domstolar och andra rättstillämpande myndigheter med stöd av denna
bestämmelse får möjlighet att med tillämpning av lagprövningsregeln i 11 kap. 14
§ regeringsformen underlåta att tillämpa en inhemsk föreskrift om denna skulle
befinnas oförenlig med Europakonventionen.
Lagrådet har föreslagit att det i lagrummet valda uttrycket att lag eller annan
föreskrift "inte får meddelas i strid med" konventionen ändras till att en
föreskrift "inte får strida mot" konventionen. Någon sådan har inte ansetts
erforderlig.
Bestämmelsen behandlas i den allmänna motiveringen under avsnitt 7.

16.2 Förslaget till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

I det första stycket av bestämmelsen anges att Europakonventionen av den 4
november 1950 med de ändringar som gjorts i tilläggsprotkollen nr 3, 5 och 8
till konventionen samt med de tillägg som gjorts i tillläggsprotokollen nr 1, 2,
4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet. I förhållande
till det remitterade förslaget har uttryckligen angetts att de sist nämnda
protokollen utgör tillägg till konventionen. Konventionskomplexet får således
ställning som vanlig lag. Genom den föreslagna nya bestämmelsen i 2 kap. 23 §
regeringsformen ges det emellertid en särskild betydelse utan att för den skull
erhålla grundlagsstatus.
Endast de protokoll som är ratificerade av Sverige omfattas av lagen. Inom
Europarådet pågår fortlöpande en genomgång av konventionskomplexet och
konventionen kan komma att bli försedd med ytterligare tilläggsprotokoll i
framtiden.
Konventionen och tilläggsprotokollen införlivas genom den föreslagna lagen i
svensk rätt genom inkorporering. Detta innebär att konventionsskomplexet skall
gälla som svensk lag i den lydelse konventionen och tillläggsprotokollen har
enligt originaltexterna. Konventionskomplexets originalspråk är engelska och
franska. Konventionstexterna på dessa språk äger, enligt vad som sägs i
konventionen, lika vitsord. Det innebär att inget av språken skall ha företräde
framför det andra.
De engelska och franska originaltexterna föreslås tillsammans med en svensk
översättning bli intagna som en bilaga till inkorporeringslagen. En erinran
härom har tagits in i bestämmelsens andra stycke. Den svenska översättningen är
avsedd endast som ett hjälpmedel vid tolkningen av originaltexterna.
Översättningen har gjorts i samband med att Sverige har ratificerat konventionen
respektive tilläggsprotokoll. Arbete med en nyöversättning har dock initierats.
Kommitténs sammanfattning

Vi presenterar i detta betänkande våra överväganden och förslag i fråga om
skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna och i fråga om lagprövnings-
rätten (Del A) samt vårt ställningstagande till frågan om inkorporering av
Europakonventionen i svensk rätt (Del B).
I våra direktiv uttalades att vi borde ha stor frihet att ta upp olika frågor på
de områden som uppdraget avsåg. I direktiven anges emellertid vissa särskilda
frågor som vi borde gå in på i syfte att förstärka den enskildes rättssäkerhet.
Först nämndes därvid rätten till enskilt ägande som anges vara av grundläggande
betydelse för vårt samhällssystem. Trots det har äganderätten ännu inte fått
något starkare skydd i regeringsformen. Det ansågs därför som angeläget att
skyddet för äganderätten skrivs in i grundlagen på ett mer uttryckligt sätt än
för närvarande. Det framhölls emellertid att det är ofrånkomligt att vissa
inskränkningar måste få göras i äganderätten. Vi skulle försöka utforma en regel
som på ett så distinkt och precist sätt som möjligt anger vilka inskränkningar
som skall vara tillåtna. Vidare konstaterades att skyldigheten att erlägga
skatter och avgifter till stat och kommun har beröringspunkter med frågan om
vilka inskränkningar i äganderätten som kan accepteras. Vi borde därför försöka
klarlägga beskattningsmaktens gränser. I direktiven uttalades vidare att rätten
att driva näring och utöva yrke är så grundläggande i ett fritt samhälle att vi
även borde överväga om inte närings- och yrkesfriheten borde ges ett
grundlagsskydd. Enligt direktiven har den s.k. negativa föreningsrätten också
betydelse för närings- och yrkesfriheten. Vi borde därför överväga om även denna
rätt skulle ges ett ökat grundlagsskydd men detta måste vägas mot bl.a. värdet
av att upprätthålla principen om avtalsfrihet. Vi borde också ta ställning till
frågan om Europakonventionen bör införlivas med svensk rätt. Lagprövningsrätten
har ett nära samband med fri- och rättighetsskyddet. Vi borde således även
överväga om utrymmet för lagprövningsrätten skall vidgas. Vad som i första hand
skulle övervägas var om kravet på uppenbar motstridighet med en överordnad
författning som enligt 11 kap. 14 § RF gäller i fråga om lagar och förordningar
skall tas bort eller mildras. En annan möjlighet som kunde övervägas var att ge
någon av de högsta domstolsinstanserna en exklusiv behörighet att utöva
lagprövningsrätten. Ett ytterligare alternativ som kunde övervägas var att
tillskapa någon form av författningsdomstol med denna uppgift.
Utöver dessa frågor som uttryckligen nämndes i direktiven har vi också prövat om
det i fri- och rättighetsregleringen i regeringsformen bör införas grund-
lagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning, rätten till arbete och
fackliga rättigheter samt för allemansrätten. Vi har också prövat om förfarandet
vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver förändras.

Egendomsskyddet

Vi har gjort en genomgång av den lagstiftning som på något sätt kan sägas beröra
egendomsrätten. Vi har därvid funnit att den lagstiftning som gäller i Sverige i
dag ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Grundlagsskyddet för
egendomsrätten är däremot inte lika starkt utvecklat i vårt land.
De rättsregler vi har till skydd för egendomsrätten har vuxit fram utan stöd av
en grundlagsregel. En sådan aktualiserades först på 1940-talet. Det har i och
för sig alltsedan den nuvarande regeringsformens tillkomst rått bred enighet om
att det är värdefullt att regeringsformen i fri- och rättighetskapitlet
innehåller en regel om skydd för den enskildes rätt till sin egendom. Frågan om
hur omfattande detta grundlagsskydd bör vara har dock varit en omdiskuterad
fråga under lång tid.
Den nuvarande bestämmelsen om egendomsskyddet i regeringsformen tar endast sikte
på ingrepp genom expropriation eller annat sådant förfogande, dvs. tvångsvisa
överföringar av egendom från den enskilde. Stadgandet omfattar däremot inte
sådana begränsningar i den enskildes möjligheter att utnyttja främst sin fasta
egendom som följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftning, naturvårdslagen
eller miljöskyddslagstiftning.
I den offentliga diskussionen har hävdats att regeringsformen borde innehålla en
principiell regel om att den enskildes egendom skall lämnas okränkt men att det
allmänna i vissa fall måste äga möjlighet att ta i anspråk egendom eller reglera
användningen av viss egendom. Det har vidare hävdats att ersättningsprinciperna
vid ingrepp i annans egendom på ett klarare sätt än vad som nu är fallet borde
skrivas in i grundlagen. Slutligen har också hävdats att den svenska allemans-
rätten som är av stor betydelse för allmänhetens möjligheter att få tillgång
till naturen för rekreation också borde ges ett grundlagsskydd.
Vi är inom kommittén eniga om att bestämmelserna i Europakonventionen skall
betraktas som ett grundläggande åtagande och normsystem också för Sverige. Genom
att Europakonventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt tillgodoses i
princip de ovan angivna kraven på hur en grundlagsbestämmelse om egendomsskyddet
bör utformas.
Europakonventionens ofta allmänt hållna principer tolkas i första hand av
konventionsorganen, dvs. Europakommissionen och Europadomstolen. Av flera
avgöranden från dessa tolkningsinstanser kan den slutsatsen dras att innehållet
i den nationella rätten är en av de omständigheter som ligger till grund för
tolkningen av konventionsbestämmelsen. Om det således införs en regel i vår
regeringsform beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som
konventionsbestämmelsen vill skydda kan man utgå ifrån att denna regel kommer
att beaktas av konventionsorganen vid prövningen av eventuella mål mot Sverige i
framtiden.
Vi har mot denna bakgrund funnit att det är önskvärt att i regeringsformen ge en
närmare precisering av det egendomsskydd som Europakonventionen anger. Vi anser
därför att det finns skäl att även låta rådighetsinskränkningar avseende mark
och byggnader omfattas av grundlagsskyddet. Det gäller vidare att i
regeringsformen slå fast att envar skall ha tillgång till naturen enligt
allemansrätten. En sådan regel är en inskränkning i de normalprinciper om
äganderätten som eljest gäller i vårt samhälle, dvs. bl.a. att medborgarnas
egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det
allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller annat sådant
förfogande eller att inskränka användningen av mark eller byggnad utom när det
krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.
I regeringsformen bör således föreskrivas att ingrepp i annans egendom genom
expropriation eller annat sådant förfogande eller genom inskränkningar i rätten
att använda mark eller byggnader endast får ske för att tillgodose angelägna
allmänna intressen. Den närmare innebörden av begreppet angelägna allmänna
intressen är inte möjlig att precisera. Det slutliga ställningstagandet till vad
som är ett angeläget allmänt intresse får göras från fall till fall i den
politiska beslutsprocessen. Vi vill här framhålla att den genomgång som vi har
gjort av gällande författningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte har
givit oss anledning att på något sätt sätta i fråga denna lagstiftning utan
denna är enligt vår uppfattning väl anpassad till de allmänna intressen som gör
sig gällande i dessa sammanhang.
Rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning kommer således ej att
förskjutas. Liksom hittills bör rätt till ersättning föreskrivas vid ingrepp
genom expropriation eller annat sådant förfogande. Som tidigare har redovisats
är det vår uppfattning att även rådighetsinskränkningar avseende mark och
byggnader bör omfattas av grundlagsbestämmelsen om egendomsskydd. I konsekvens
härmed bör även rätten till ersättning vid sådana rådighetsinskränkningar ges
ett grundlagsskydd. Enligt vår uppfattning bör grundlagsbestämmelsen om rätt
till ersättning i dessa fall utformas i enlighet med de huvudprinciper som
gäller i fråga om ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Att
rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar nu ges ett grundlagsskydd
innebär således i sig inte att rätten till ersättning i dessa fall utvidgas i
förhållande till vad som redan nu gäller.
En annan fråga som länge har varit omdiskuterad är hur ersättningen vid t.ex.
expropriativa ingrepp skall bestämmas. Den nuvarande bestämmelsen i regerings-
formen ger ingen anvisning härom utan hänvisar till vanlig lag. Vi delar den
uppfattning som tidigare ofta har framförts i dessa sammanhang att det varken är
lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera efter vilka normer ersättning
skall bestämmas. Den närmare utformningen av ersättningsbestämmelserna bör
således enligt vår mening alltjämt ske i vanlig lag. Enligt vår mening finns det
heller inte några skäl att nu föreslå ändringar i de lagar som reglerar rätten
till ersättning i de situationer som omfattas av den föreslagna grundlagsbe-
stämmelsen.
Vad gäller grundlagsskyddet för allemansrätten kan det synas vara ett problem
att denna inte är klart definierad i svensk rätt utan allemansrätten får sitt
innehåll främst genom motsatsvisa tolkningar av vissa straffstadganden. Enligt
vår mening är dock innebörden av allemansrätten så väl känd och är
allemansrätten ett så väl inrotat begrepp hos det svenska folket att något
hinder mot att skriva in denna rätt i regeringsformen inte kan anses föreligga.
En lämplig lösning har vi funnit vara att i grundlagsbestämmelsen om egendoms-
skydd särskilt ange att den rätt som den enskilde tillförsäkras sin egendom inte
utgör något hinder mot att allmänheten nyttjar naturen enligt vad som följer av
allemansrätten.

Beskattningsmaktens gränser

Vi erinrar här till en början om att det sedan länge har rått enighet om att
rättighetsskyddet i regeringsformen måste utformas på ett sådant sätt att det
inte ger upphov till några förskjutningar i det vanliga politiska maktsystemet.
Detta blir enligt vår uppfattning särskilt aktuellt när man börjar diskutera en
grundlagsreglering av gränserna för beskattningsmakten. Det torde vara få
instrument som är så viktiga för genomförandet av den politiska viljan som just
beskattningsrätten.
Vi har ändå övervägt om det finns något behov av att i grundlagen införa ett
skydd mot sådan skattelagstiftning som skulle kunna sättas i fråga från
konstitutionell synpunkt och då främst med hänsyn till skyddet för den enskildes
egendom. Vi har emellertid stannat för att inte föreslå någon sådan bestämmelse.
Vi har även övervägt om bestämmelsen i 2 kap. 10 § andra stycket RF om förbud
mot retroaktiv skattelagstiftning är tillräckligt effektiv eller om reglerna
härom borde förändras. Enligt vår uppfattning är de argument som åberopades till
stöd för den nuvarande regleringen alltjämnt hållbara. Den utformning som be-
stämmelsen har erhållit synes också vara lämpligt avvägd.
Vi har slutligen också övervägt att i grundlagen föra in en definition av
begreppen skatter och avgifter. Det har emellertid visat sig att det är mycket
svårt att utforma en definition av skattebegreppet som täcker alla de olika
existerande skatteformerna samtidigt som en sådan definition måste vara
någorlunda enkel och klar för att systematiskt passa in i regeringsformens
regelsystem. Att finna en lämplig definition för avgiftsbegreppet har visat sig
än svårare eftersom gränserna är flytande inte bara mot skattebegreppet utan
även mot ren prissättning för en vara eller en tjänst. Vi har sammantaget funnit
att skälen mot en sådan grundlagsregel är betydligt starkare än de skäl som kan
tala för en sådan. Vi avstår därför från att lägga fram något förslag i denna
del.

Närings- och yrkesfriheten

Gällande lagstiftning på näringsområdet utgår från att det i princip råder full
frihet för svenska medborgare att här i landet driva näring och utöva yrke. Inte
desto mindre har det vuxit fram en omfattande reglering på detta område. Denna
reglering har dock inte tillkommit för att hindra konkurrens eller för att
skydda de redan etablerade näringsidkarna utan denna har framför allt tillkommit
för att tillgodose säkerhets-, hälsovårds- och arbetarskyddsintressen.

Närings- och yrkesfriheten är enligt vår mening av så grundläggande betydelse
för det moderna samhället att detta bör föranleda att närings- och yrkesfriheten
nu ges ett skydd i fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Tidigare
försök till grundlagsstiftning på detta område har misslyckats främst beroende
på att de föreslagna bestämmelserna har varit alltför allmänt hållna. Detta
problem kvarstår. Vi anser emellertid att det finns särskilt ett moment i
närings- och yrkesfriheten som bör lyftas fram som en lämplig utgångspunkt för
en grundlagsbestämmelse. Det är den s.k. likhetsprincipen, som kan sägas
innebära att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor under
förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan ställas på t.ex.
kompetens. Det måste emellertid även i fortsättningen finnas möjligheter att
föreskriva de inskränkningar i närings- och yrkesfriheten som från allmänna
utgångspunkter bedöms som angelägna av hänsyn till miljö, säkerhet, utbildning
och andra liknande intressen. Vi föreslår därför en grundlagsbestämmelse av
innehåll att begränsningar i rätten att driva näring och utöva yrke endast får
införas för att skydda angelägna allmänna eller enskilda intressen och aldrig i
syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.
Den genomgång som vi har gjort av de författningsbestämmelser som på något sätt
kan sägas innebära en inskränkning i närings-och yrkesfriheten har inte
föranlett något annat förslag från vår sida än att vi förelår att det i
grundlagsbestämmelsen införs ett uttryckligt grundlagsstöd för den lagreglering
som gäller i fråga om samernas renskötselrätt.

Rätten till arbete

Vi har ställt oss frågan om det skulle gå att skapa ett stadgande om rätten till
arbete som har karaktären av en rättsligt bindande föreskrift till skillnad från
det målsättningsstadgande som i dag finns i 1 kap. 2 § RF. Vi har emellertid
kommit fram till att det inte är möjligt att i grundlagen föra in en regel som
garanterar alla medborgare en rätt till arbete. Vi har inte heller funnit det
möjligt att i regeringsformen slå fast någon undre gräns för det allmännas
skyldighet att skapa sysselsättning eller utge bidrag vid arbetslöshet. Vi
avstår därför från att lägga fram något förslag i denna del.

Skydd för de fackliga rättigheterna

Vi framhåller att de fackliga fri- och rättigheterna - främst strejkrätten -
utgör en väsentlig del av de medborgerliga fri- och rättigheterna. De fackliga
fri- och rättigheterna har emellertid, med undantag för strejkrätten, skyddats
genom vanlig lag och inte uttryckligen i grundlagen eftersom det rör
förhållanden mellan enskilda parter. Naturligtvis har de traditionella fri- och
rättigheterna i grundlagen - föreningsfriheten, mötesfriheten, demonstrations-
friheten m.m. - stor betydelse även för skyddet av fackliga fri- och
rättigheter. Vi har nu diskuterat om ett uttryckligt skydd för de fackliga fri-
och rättigheterna, utöver det som redan finns för strejkrätten, bör införas i
grundlagen. Då det för närvarande pågår en översyn av den arbetsrättsliga
lagstiftningen, vilken översyn omfattar även frågor om skydd för de fackliga
fri- och rättigheterna, har vi emellertid funnit att man bör avvakta med ett
ställningstagande till ett eventuellt grundlagsskydd för dessa rättigheter.

Den negativa föreningsfriheten

Det område där behovet av en reglering av den negativa föreningsfriheten främst
diskuterats är förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan
enskilda. Sådana regler saknas emellertid även på områden utanför
arbetsmarknaden.
Vi har kommit fram till att det inte är praktiskt möjligt att i grundlag ta in
en generell reglering av skyddet för den negativa föreningsfriheten med tanke på
de konsekvenser en sådan reglering skulle få såvitt avser förhållandet mellan
enskilda. Man skulle i så fall - utan att ändå helt kunna överblicka
verkningarna av regelsystemet -tvingas till en reglering som så detaljerat angav
vilka beteenden som var förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de
uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning svårligen kunde rymmas
inom en rimligt tilltagen ram.
Ett ytterligare problem som skulle uppstå om den negativa föreningsfriheten
skrivs in i grundlagen är hur denna skall förhålla sig till principen om
avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger
nämligen upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot vissa
typer av avtalsklausuler, exempelvis s.k. organisationsklausuler. Vi anser att
principen om avtalsfriheten är så viktig att denna inte bör inskränkas annat än
i de fall då avtalsfriheten klart missbrukas. Det är enligt vår mening inte
möjligt att på ett lämpligt sätt göra denna avgränsning i en grundlagsregel.
Vi avstår således från att lägga fram några förslag till reglering av den
negativa föreningsfriheten i grundlagen.

Rätten till utbildning

Rätten till utbildning är för närvarande inskriven i 1 kap. 2 § RF som ett
målsättningsstadgande. Något krav på en viss utbildning kan den enskilde dock
inte framställa med stöd av detta stadgande. Vi har emellertid nu funnit att
rätten till utbildning bör ges ett starkare skydd i grundlagen i form av ett
rättsligt bindande garanti. Vi föreslår således att det i regeringsformen förs
in ett stadgandet om rätten till utbildning som ger rätt för varje barn att
kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola. Rättigheten
motsvaras av den rätt till grundskoleutbildning som följer av den nuvarande
skollagen.
Det är givetvis av stor vikt för den enskilde att han kan erbjudas även annan
utbildning än den som ges i grundskolan. Det allmänna strävar således efter att
medborgarna skall ha tillgång också till högre utbildning, framför allt att alla
sökande till gymnasieskolan skall beredas sådan undervisningsplats. Någon
ovillkorlig rätt till en viss gymnasieutbildning kan den enskilde eleven dock
inte sägas ha i dag, då skollagen medger urval mellan behöriga sökande till de
olika gymnasielinjerna. Vad gäller högskoleutbildning så uppställs för tillträde
till sådan utbildning krav på allmän behörighet och i de flesta fall även på
särskild behörighet. Det skulle därför leda för långt att i grundlagen föra in
ett rättsligt bindande stadgande om rätt även till högre utbildning. Vi har
emellertid funnit det lämpligt att i grundlagen ge uttryck för den skyldighet
som ligger på det allmänna att även se till att det finns möjlighet att erhålla
högre utbildning än grundskoleutbildning i landet.
Vad gäller föräldrarätten har vi kommit till den slutsatsen att den inte finns
skäl att särskilt grundlagsfästa denna. Vi erinrar om att föräldrarätten kommer
till positivt uttryck i svensk rätt genom våra förslag till inkorporering av
Europakonventionen.

Rätten till liv

Den mest grundläggande av de mänskliga rättigheterna är rätten till liv. Vi har
därför tagit upp frågan om rätten till liv skall erhålla ett särskilt skydd i
fri- och rättighetskapitlet i regeringsformen. Vi har emellertid
funnit att befintlig lagstiftning väl motsvarar de krav som kan ställas i en
rättsstat. Vi lägger därför inte fram några förslag i denna del.

Formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning

Vi har även övervägt om formerna för rättighetsbegränsande lagstiftning behöver
förändras på något sätt. Vad vi närmast har funderat på är om det skall införas
ett krav på kvalificerad majoritet för sådana lagstiftningsåtgärder.
Vi har emellertid funnit att ett förfarande med kvalificerad majoritet rent lag-
tekniskt vållar stora problem. Ett sådant problem är hur man i grundlagen på ett
lämpligt sätt skall kunna avgränsa de frågor som skall omfattas av kravet på
kvalificerad majoritet. Det är nämligen inte rimligt att varje begränsning av
fri- och rättigheterna skall omfattas av ett sådant krav. Vi har därför övervägt
om kravet på kvalificerad majoritet endast skulle gälla vid inskränkningar av
större betydelse eller vid lagförslag som inskränker i fri- och rättigheternas
väsentliga innehåll. Vi har dock funnit att en sådan avgränsning blir så oklar
att den i praktiken inte kan fås att fungera.
Tveksamhet kan också uppstå huruvida ett lagförslag innebär en begränsning av en
rättighet, om det innebär att man minskar en rådande begränsning eller om det
endast innebär neutrala ändringar. För att undvika detta tolkningsproblem kan
man naturligtvis låta alla lagförslag med ändringar falla in under det
kvalificerade förfarandet. Följden härav blir emellertid att en mängd lagförslag
skulle komma att drabbas av detta förfarande, vilket kan medföra att riksdagen
många gånger blir handlingsförlamad.
Vi anser att det även rent principiellt finns skäl mot att införa ett krav på
kvalificerad majoritet vid rättighetsinskränkande lagstiftning. Ett sådant
förfarande skulle nämligen utgöra ett avsteg från majoritetsprincipen, som är
ett grundläggande inslag i den politiska demokratin. Vi lägger därför inte fram
något förslag till lagändring i denna del.

Lagprövningsrätten

Vår utgångspunkt när det gäller frågor om medborgerliga fri- och rättigheter är
att inskränkningar i dessa rättigheter endast får göras för att tillgodose
ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad
som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Ett sådant
synsätt medför med nödvändighet att möjligheterna till en effektiv och verksam
lagprövning måste garanteras. Vi är klara över att detta kan ske på olika sätt.
Vi har i enlighet med direktiven övervägt alternativet att inrätta en särskild
författningsdomstol med exklusiv behörighet att pröva grundlagsenligheten av
beslut som är av intresse från konstitutionell synpunkt. Vi har emellertid
funnit att ett system med en särskild författningsdomstol är svårt att förena
med kravet att en rättighetsreglering inte får innebära att politisk makt förs
över till icke politiska organ. Redan den centralisering av normkontrollen som
systemet skulle innebära gör att det blir mera aktuellt med en politisk
"styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur kunna leda till
onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande makten. Det är svårt att
komma till rätta med en befarad politisering av en sådan domstol genom att
konstruera ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte
komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk
prövning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det nu anförda utgör enligt vår
mening ett tungt skäl mot införandet av en författningsdomstol i vårt land.
En annan invändning som har framförts mot en särskild författningsdomstol är att
det skulle bli svårt att förse den med tillräckliga arbetsuppgifter.
En annan komplikation med en ordning där domstolar och förvaltningsmyndigheter
skulle vara tvingade att hänskjuta alla frågor om normkontroll till en
författningsdomstol skulle vara att detta sannolikt skulle medföra en avsevärd
fördröjning med avseende på avgörandet av de mål eller ärenden där en sådan
fråga uppkommit. Slutligen tillkommer det tidigare i dessa sammanhang ofta
åberopade argumentet att en författningsdomstol skulle innebära ett helt
främmande inslag i vår rättskultur. Vi anser att man inte kan bortse från detta
argument. Enligt vår mening är det heller inte av någon avgörande betydelse
vilken instans eller typ av domstol som utför lagprövningsuppgiften utan det
viktiga är vilket utrymme som lämnas åt dessa instanser att agera inom. Vi har
därför slutligen stannat för att inte lägga fram något förslag om att inrätta en
särskild författningsdomstol.
Som tidigare anförts föreslår vi i detta betänkande att Europakonventionen
inkorporeras i svensk rätt genom vanlig lag. Emellertid ger vi också
konventionen en särskild betydelse då vi föreslår ett nytt stadgande i
regeringsformen om att föreskrifter inte får meddelas i strid med konventionen.
Därigenom blir det klart markerat att konventionens regler inte skall kunna
åsidosättas genom senare stiftad lag. Vi anser att det bör ankomma på
lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten överensstämmer med
konventionen även sedan denna inkorporerats i svensk rätt. De svenska domstolar-
nas och myndigheternas tolkning av konventionen bör därför göras med
försiktighet och lagstiftaren skall även i fortsättningen ha det primära
ansvaret för att rättsreglerna inte kommer i konflikt med konventionen. Således
bör även efter en inkorporering av Europakonventionen den nuvarande balansen
mellan den lagstiftande och den dömande makten upprätthållas. Vi vill emellertid
framhålla att lagprövningen i fortsättningen även måste innefatta en prövning
gentemot Europakonventionen.
Vi har vidare övervägt om lagprövningen skall bestå i sin nuvarande utformning
eller om det finns skäl för att utvidga de rättstillämpande organens
lagprövningsrätt genom borttagande av det s.k. uppenbarhetsrekvisitet, vilket
ibland har kritiserats.
Det har således hävdats att det är otillfredsställande att de två högsta
statsorganen skall åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när
det gäller en föreskrifts förenlighet med överordnad författning. Riksdagen lika
väl som alla andra offentliga organ är bunden av gällande rätt. Emellertid är
enligt grundlagen riksdagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan
stifta grundlag och vanlig lag. Detta talar för att det är riksdagen som är den
instans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift är grundlagsenlig
eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att statsmakterna utan vidare
följer grundlagens bestämmelser. Lagprövningen som kontrollmedel är därför
endast tänkt att verka som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då
lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de medborgerliga fri- och
rättigheterna.
Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna inte fått någon
ställning som politiska maktfaktorer. De har härigenom möjligheter att utnyttja
ett oförbrukat förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och rättig-
heternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således att den nuvarande
ordningen med krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller
förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande av lagen eller
förordningen skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad
gäller den materiella regleringen av lagprövningsrätten.

Inkorporering av Europakonventionen

Europakonventionen är i dag inte direkt tillämplig i svensk rätt. Detta är en
ovanlig ordning i Europa. Vi anser det därför naturligt att Sverige nu
införlivar konventionen med svensk rätt. En sådan åtgärd markerar konventionens
betydelse för svensk rätt och klargör dess status. Därigenom skapas också ett
uttryckligt underlag att direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och
andra rättstillämpande myndigheter.
Ett viktigt argument för ett införlivande av Europakonventionen är också att
denna ingår i den s.k. EG-rätten. Genom ett antal avgöranden av EG-domstolen har
fri- och rättigheterna i Europakonventionen sålunda gradvis kommit att erkännas
som grundläggande rättsprinciper inom EG-rätten. Genom ett EES-samarbete skall
Sverige på de områden samarbetet gäller införliva EES-avtalet och därmed EG-rätt
med svensk rätt. Genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att tolka de
bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma sätt som EG-domstolen
tolkar dessa. Redan till följd av EES-avtalet får således Europakonventionen
anses tillämplig på de områden som motsvaras av EG-rätt. Detta förhållande
befästs ytterligare vid ett eventuellt medlemskap i EG då EG-rätten kommer att
gälla direkt i Sverige. En sådan ordning där Europakonventionen får en annan
status inom de områden som motsvaras av EG-rätt än inom andra områden finner vi
olämplig.
Man kan naturligtvis fråga sig varför just Europakonventionen bör införlivas i
svensk rätt medan så inte är fallet med andra konventioner om mänskliga rättig-
heter. Europakonventionen skiljer sig emellertid från övriga internationella
konventioner genom att dess rättigheter kan göras gällande vid domstol då de
grundar en materiell rätt för den enskilde och genom att konventionens
tillämpning och verkställande bygger på en strikt juridisk grund. Dessa
förhållanden har också medfört att Europakonventionen är den absolut
effektivaste konventionen när det gäller att skydda mänskliga rättigheter.
I konventionen finns inga bestämmelser om hur åtagandena i denna skall uppfyllas
i nationell rätt. På grund av vårt dualistiska system krävs det dock en
lagstiftningsakt för införlivandet. Vi anser att ett införlivande av Europakon-
ventionen bör ske genom inkorporering av konventionen i lag.
Europakonventionen har haft stor betydelse för utformningen av den svenska
lagstiftningen. Vid ratificering av konventionen och senare dess
tilläggsprotokoll har man företagit genomgångar av den svenska lagstiftningen
för att förvissa sig om att denna står i överensstämmelse med konventionen.
Sverige har därefter löpande anpassat sin lagstiftning till konventionens regler
i samband med nya lagförslag eller till följd av avgöranden från de europeiska
konventionsorganen. Inom ramen för denna utredning har även vi gjort en
översiktlig genomgång av svensk lagstiftnings överensstämmelse med konventionens
regler och praxis. Vi har funnit att svensk lagstiftning står i överensstämmelse
med Europakonventionen. Några svårigheter att inkorporera konventionen ser vi
därför inte föreligga.
Vi har också tagit ställning till frågan vilken status Europakonventionen skall
få i svensk rätt vid en inkorporering. Regler om de mänskliga fri- och
rättigheterna är av sådan vikt att de normalt har sin plats i en grundlag. I
Sverige har vi dock redan en omfattande reglering av fri- och rättigheterna i
andra kapitlet regeringsformen, vari också stadgas under vilka förutsättningar
fri- och rättigheterna får begränsas. Denna reglering är till stor del utformad
med Europakonventionen som inspirationskälla. En inkorporering av konventionen
med status av grundlag skulle leda till en dubbelreglering på grundlagsnivå av
vissa rättigheter och hur dessa får inskränkas. Vi anser emellertid att det bör
införas någon form av garanti mot lagstiftning i strid med Europakonventionen.
Detta bör enligt vår mening ske genom att det i fri- och rättighetskapitlet i
regeringsformen förs in ett nytt stadgande om att lag eller annan föreskrift
inte får meddelas i strid med Europakonventionen. Härigenom markeras att
konventionen får en särskild betydelse i svensk rätt. Denna bestämmelse riktar
sig i första hand till lagstiftaren som har det primära ansvaret för att den
inhemska rätten står i överensstämmelse med konventionen. Detta hindrar
emellertid inte att domstolar och myndigheter med stöd av en sådan bestämmelse
får möjlighet att med tillämpning av reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § RF
underlåta att tillämpa en föreskrift på den grunden att föreskriften inte är
förenlig med Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen.
Sverige har reserverat sig mot andra meningen i artikel 2 i tilläggsprotokollet
av den 20 mars 1952. Sverige har därigenom förklarat att staten inte kan medge
föräldrar rätt att, under hänvisning till sin filosofiska övertygelse, för sina
barn erhålla befrielse från skyldigheten att delta i delar av de allmänna
skolornas undervisning, dels att befrielse från skyldigheten att delta i de
allmänna skolornas religionsundervisning endast kan medges för barn med annan
trosbekännelse än svenska kyrkans, för vilka tillfredsställande religions-
undervisning är anordnad. Vi har nu kommit fram till att den svenska skollagens
regler om obligatorisk undervisning inte kan anses strida mot artikel 2. Enligt
vår mening bör därför reservationen återkallas innan konventionen inkorporeras.
Sveriges erkännande av den europeiska domstolens jurisdiktion har alltsedan den
13 maj 1966 endast avgivits för fem år i taget. För närvarande löper det svenska
erkännandet ut den 13 maj 1996. Vi föreslår nu att det svenska erkännandet av
den europeiska domstolens jurisdiktion i framtiden inte görs tidsbegränsat.

Kommitténs lagförslag

1. Förslag till
Lag om ändring av regeringsformen

Härigenom föreskrivs följande i fråga om regeringsformen
dels att nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §,
dels att 2 kap. 18 och 22 §§ skall ha följande lydelse,
dels att i regeringsformen skall införas tre nya paragrafer, 2 kap. 20,
21 och 23 §§ av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.
18 §

Varje medborgare Varje medborgares
vilkens egendom tages i egendom är tryggad genom
anspråk genom expro- att ingen kan tvingas
priation eller annat att avstå sin egendom
sådant förfogande skall till det allmänna eller
vara tillförsäkrad till någon enskild genom
ersättning för förlusten expropriation eller
enligt grunder som annat sådant förfogande
bestämmes i lag. eller att inskränka
användningen av mark
eller byggnad utom när
det krävs för att
tillgodose angelägna
allmänna intressen.
Den som genom expro-
priation eller annat
sådant förfogande tvingas
avstå sin egendom skall
vara berättigad till
ersättning för förlusten.
Sådan ersättning skall
också vara tillförsäkrad
den som tvingas till
sådana inskränkningar i
rätten att använda mark
eller byggnad att pågående
markanvändning avsevärt
försvåras eller skada
uppkommer som är be-
tydande i förhållande till
värdet på berörd del av
fastigheten. Ersättningen
skall bestämmas enligt
grunder som anges i lag.
Envar skall ha
tillgång till naturen
enligt allemansrätten
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

oberoende av vad som
föreskrivits ovan.

20 §
Begränsningar i rätten
att driva näring eller
utöva yrke får införas
endast för att skydda
angelägna allmänna
intressen och aldrig i
syfte enbart att
ekonomiskt gynna vissa
personer eller företag.
Samernas rätt att
bedriva renskötsel
regleras i lag.

21 §
Alla barn har rätt att
kostnadsfritt erhålla
grundläggande utbildning
i allmän skola. Det all-
männa skall svara också för
att högre utbildning
finns.

20 § 22 §
Utlänning här i riket är Utlänning här i riket är
likställd med svensk likställd med svensk
medborgare i fråga om medborgare i fråga om
1. skydd mot tvång att 1. skydd mot tvång att
deltaga i sammankomst deltaga i sammankomst för
för opinionsbildning opinionsbildning eller i
eller i demonstration demonstration eller
eller annan annan meningsyttring
meningsyttring eller eller att tillhöra
att tillhöra trossamfund trossamfund eller annan
eller annan sammanslutning (2 § andra
sammanslutning (2 § and- meningen),
ra meningen), 2. skydd för personlig
2. skydd för personlig integritet vid
integritet vid automatisk databehand-
automatisk databehand- ling (3 § andra stycket),
ling (3 § andra 3. skydd mot
stycket), dödsstraff, kroppsstraff
3. skydd mot och tortyr samt mot
dödsstraff, kroppsstraff medicinsk påverkan i
och tortyr samt mot syfte att framtvinga
medicinsk påverkan i eller hindra yttranden
syfte att framtvinga (4 och 5 §§),
eller hindra yttranden 4. rätt till
(4 och 5 §§), domstolsprövning av
4. rätt till frihetsberövande med an-
domstolsprövning av ledning av brott eller
frihetsberövande med an- misstanke om brott (9 §
ledning av brott eller första och tredje
misstanke om brott (9 § styckena),
första och tredje 5. skydd mot
styckena), retroaktiv brottspåföljd
5. skydd mot och annan retroaktiv
retroaktiv brottspåföljd rättsverkan av brott samt
och annan retroaktiv mot retroaktiv skatt
rättsverkan av brott eller statlig avgift
samt mot retroaktiv Föreslagen lydelse
skatt eller statlig av-
gift Nuvarande lydelse (10 §),
6. skydd mot
(10 §), inrättande av domstol i
6. skydd mot vissa fall (11 § första
inrättande av domstol i stycket),
vissa fall (11 § första 7. skydd mot
stycket), missgynnande på grund av
7. skydd mot ras, hudfärg eller
missgynnande på grund av etniskt ursprung eller
ras, hudfärg eller på grund av kön (15 och 16
etniskt ursprung eller §§),
på grund av kön (15 och 8. rätt till fackliga
16 §§), stridsåtgärder (17 §),
8. rätt till fackliga 9. skydd mot expro-
stridsåtgärder (17 §), priation eller annat
9. rätt till ersättningsådant förfogande samt mot
vid expropriation eller inskränkningar i rätten
annat sådant förfogande att använda mark eller
(18 §). byggnader (18 §),
10. rätt till
utbildning (21 §).
Om annat icke följer
Om annat icke följer av särskilda föreskrifter
av särskilda föreskrifteri lag, är utlänning här i
i lag, är utlänning här iriket likställd med
riket likställd med svensk medborgare även i
svensk medborgare även i fråga om
fråga om 1. yttrandefrihet,
informationsfrihet,
1. yttrandefrihet, mötesfrihet,
informationsfrihet, demonstrationsfrihet,
mötesfrihet, föreningsfrihet och
demonstrationsfrihet, religionsfrihet (1 §),
föreningsfrihet och 2. skydd mot tvång att
religionsfrihet (1 §), giva till känna åskådning
2. skydd mot tvång att (2 § första meningen),
giva till känna åskådning 3. skydd mot
(2 § första meningen), kroppsligt ingrepp även i
3. skydd mot annat fall än som avses i
kroppsligt ingrepp även 4 och 5 §§, mot kropps-
i annat fall än som visitation, husrannsakan
avses i 4 och 5 §§, mot och
kroppsvisitation, liknande intrång samt mot
husrannsakan och intrång i förtrolig
liknande intrång samt meddelelse (6 §),
mot intrång i förtrolig 4. skydd mot
meddelelse (6 §), frihetsberövande (8 §
4. skydd mot första meningen),
frihetsberövande (8 § 5. rätt till
första meningen), domstolsprövning av
5. rätt till frihetsberövande av annan
domstolsprövning av anledning än brott eller
frihetsberövande av misstanke om brott (9 §
annan anledning än brott andra och tredje
eller misstanke om styckena),
brott (9 § andra och 6. offentlighet vid
tredje styckena), domstolsförhandling (11 §
6. offentlighet vid andra stycket),
domstolsförhandling (11 § 7. skydd mot ingrepp
andra stycket), på grund av åskådning (12 §
7. skydd mot ingrepp andra stycket tredje
på grund av åskådning (12 §meningen),
andra stycket tredje 8. författares,
meningen), konstnärers och
8. författares,
konstnärers och Föreslagen lydelse

Nuvarande lydelse fotografers rätt till
sina verk (19 §),
fotografers rätt till 9. närings- och
sina verk (19 §). På yrkesfrihet (20 §).
sådana särskilda före- På sådana särskilda före-
skrifter som avses i skrifter som avses i
andra stycket tillämpas andra stycket tillämpas
12 § tredje stycket, 12 § tredje stycket,
fjärde stycket första fjärde stycket första
meningen samt femte meningen samt femte
stycket. stycket.

23 §
Lag eller annan
föreskrift får ej meddelas
i strid med Sveriges
åtaganden enligt den
europeiska konventionen
angående skydd för de
mänskliga rättigheterna
och de grundläggande fri-
heterna.

Övergångsbestämmelser till lagen (1994:00)

Ändringarna i regeringsformen träder i kraft den 1 januari 1995.

2. Förslag till
Lag om den europeiska konventionen angående
skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna

Härigenom föreskrivs följande.

Den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna samt tilläggsprotokollen nr 1-8
till konventionen skall gälla som lag här i landet.
Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter
finns tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna
lag.

____________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
Förteckning över de remissinstanser som yttrat sig

Yttranden över Fri- och rättighetskommitténs delbetänkande (SOU 1993:40) har
till Justitiedepartementet avgetts av Riksdagens ombudsmän, Högsta domstolens
ledamöter, Regeringsrättens ledamöter, Justitiekanslern, Svea hovrätt, Hovrätten
för Nedre Norrland, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten i Jönköping, Malmö
tingsrätt, Östersunds tingsrätt, Länsrätten i Stockholms län, Socialstyrelsen,
Boverket, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Statens skolverk, Juridiska
fakulteten vid Uppsala universitet, Juridiska fakulteten vid Lunds universitet,
Juridiska fakulteten vid Stockholms universitet, Samhällsvetenskapliga
fakulteten vid Lunds universitet, Samhällsvetenskapliga fakulteten vid
Stockholms universitet, Statens jordbruksverk, Skogsstyrelsen, Arbetsmark-
nadsstyrelsen, Konkurrensverket, Statens lantmäteriverk, Statens naturvårdsverk,
Svenska kommunförbundet, Landstingsförbundet, Svenska Samernas Riksförbund,
Sametinget, Sveriges advokatsamfund, Sveriges domareförbund, Företagarnas
Riksorganisation, Lantbrukarnas Riksförbund, Landsorganisationen i Sverige LO,
Tjänstemännens Centralorganisation TCO, Sveriges Akademikers Centralorganisation
SACO, Svenska arbetsgivareföreningen SAF, Sveriges Industriförbund, Svenska
Naturskyddsföreningen, Svenska Turistföreningen, Svenska avdelningen av
Internationella Juristkommissionen, Medborgarrättsrörelsen Friheten i Sverige,
Ägarfrämjandet, Föreningen Den Nya Välfärden, Gryts Skärvårdsförening,
adjungerade professorn Bertil Bengtsson, Sveriges Fastighetsägareförbund, Bertil
Jonsén, Sveriges Jordägareförbund, Sveriges Bostadsrättsföreningars
Centralorganisation ek. för. SBC, Skogsägarnas Riksförbund, Sveriges
Försäkringsförbund, Ärkebiskopen, Justitia et Pax, Katolska Biskopsämbetet,
Sveriges Kristna Råd, Sveriges frikyrkosamråd och Katolska Biskopsämbetet.

Svenska arbetsgivareföreningen SAF och Sveriges Industriförbund har avgett ett
gemensamt yttrande. Detsamma gäller Sveriges Kristna Råd och Sveriges
frikyrkosamråd.

Lagrådsremissens lagförslag

Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att det i regeringsformen skall införas en ny paragraf, 2
kap. 23 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.
23 §

Lag eller annan före-
skrift får ej meddelas i
strid med Sveriges åta-
ganden på grund av den
europeiska konventionen
angående skydd för de män-
skliga rättigheterna och
de grundläggande
friheterna.

________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.
Förslag till lag om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna

Härigenom föreskrivs följande.

Europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga
rättigheterna och de grundläggande friheterna med de ändringar som gjorts genom
tilläggsprotokollen nr 3, 5 och 8 till konventionen samt tilläggsprotokollen nr
1, 2, 4, 6 och 7 till konventionen skall gälla som lag här i landet.

Konventionens och tilläggsprotokollens engelska och franska originaltexter finns
tillsammans med en svensk översättning intagna som en bilaga till denna lag.

_________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

Lagrådets yttrande

Utdrag ur protokoll vid sammanträde 1993-12-08

Närvarande: f.d. regeringsrådet Bengt Hamdahl, justitierådet Bo Svensson,
regeringsrådet Arne Baekkevold.

Enligt en lagrådsremiss den 6 december 1993 (justitiedepartementet) har
regeringen beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till lag om ändring
i regeringsformen och lag om den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

Förslagen har inför Lagrådet föredragits av hovrättsassessorn Mats Melin.

Förslagen föranleder följande yttrande av Lagrådet:

I remissen föreslås att den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna inkorporeras i svensk
rätt genom en särskild lag. Dessutom föreslås en ny bestämmelse i
regeringsformen (RF) som föreskriver att lag eller annan föreskrift inte får
meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Europakonventionen har redan idag en ställning som en i viss mån grundläggande
rättsakt för den svenska rättsordningen när det gäller skyddet för de mänskliga
fri- och rättigheterna. Vår interna rätt har också fortlöpande anspassats till
de krav som konventionen ställer enligt de avgöranden som meddelats av
Europadomstolen i Strasbourg. Konventionens fri- och rättighetsskydd utgör också
en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i EG-rätten och kommer därigenom
att få särskild betydelse för svensk rätt genom EES-avtalet. Det stora flertalet
konventionsländer har inkorporerat - eller är i färd med att inkorporera -
konventionen som en del av den interna rätten. Mot denna bakgrund är det
naturligt att konventionen inkorporeras också i svensk rätt. Visserligen har
konventioner hittills i regel införlivats med svensk rätt genom transformering
och en inkorporering i detta fall medför vissa problem av praktisk och lag-
teknisk natur. Bl.a. uppkommer problem genom att konventionens text skiljer sig
från traditionell svensk lagstiftning genom att den i de centrala delarna är
mycket allmänt hållen och delvis skriven närmast som folkrättsliga
förpliktelser. Samtidigt får konventionen ett mycket konkret innehåll på de
områden där Europadomstolen meddelat ett avgörande. Vidare uppkommer problem när
det gäller att fastställa vilken ställning konventionens bestämmelser får i
förhållande till annan intern rätt.

Om det remitterade förslaget till inkorporeringslag genomförs innebär det att
nya avgöranden av Europadomstolen, som ger en ny och kanske oväntad innebörd åt
någon konventionsbestämmelse, kan få omedelbar verkan i vårt land. Ta som exem-
pel Europadomstolens avgörande i målet Holm ./. Sverige och antag att
bestämmelserna om hur juryn skall bildas återfinns i vanlig lag i stället för i
tryckfrihetsförordningen. Ett underkännande på sätt som skett av ett visst
inslag i det svenska jurysystemet skulle då leda till att liknande
tryckfrihetsmål med jury måste ställas in i avbidan på ny lagstiftning. Något
liknande kan inträffa i fråga om specialdomstolar med domare som hämtas från in-
tresseorganisationer, t.ex. Arbetsdomstolen och Bostadsdomstolen. Som ett
ytterligare exempel kan anföras att om det remitterade förslaget varit genomfört
år 1986, då det var känt att de dåvarande fristerna för anhållande stred mot
Europakonventionen, många anhållna hade måst försättas på fri fot utan vidare
prövning eftersom det inte fanns jourdomstolar och organisation i övrigt för en
tillräckligt snabb handläggning av häktningsfrågan.

Det anförda visar enligt Lagrådet att den föreslagna lagen är förenad med många
svårigheter. Mycket talar för att den nuvarande ordningen, som ger Sverige tid
att anpassa lagstiftningen efter nya avgöranden av Europadomstolen, är att
föredra. Lagrådet vill emellertid inte avstyrka att förslaget upphöjs till lag
men förutsätter att problemet med anpassningstid beaktas i det fortsatta
lagstiftningsarbetet.

Det finns anledning att ytterligare något beröra de inledningsvis antydda
problemen, särskilt med hänsyn till den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 23 §
RF. Vid remissbehandlingen av utredningens förslag har flera instanser ingående
diskuterat frågan hur konventionen hierarkiskt skall inordnas i vår rättsordning
liksom frågan vad utredningens förslag i denna del får för effekt. Från flera
håll har uttalats betänkligheter mot utredningens förslag från främst
rättssystematiska utgångspunkter. Några remissinstanser, bl.a. HD:s ledamöter,
avstyrker förslaget till särskild grundlagsregel. HD:s ledamöter ifrågasätter
bl.a. om inte den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka
konventionens genomslag i svensk rätt.

I lagrådsremissen redogörs - mot bakgrund av de farhågor om bl.a.
tillämpningsproblem som sålunda framförts av vissa remissinstanser - för de
principer som kan bli aktuella om det uppkommer en konflikt mellan konventionens
bestämmelser och inhemska lagregler. Regeringen redogör därvid för tillämpningen
i sådant fall av principen om fördragskonform lagtolkning samt principerna om
lex posterior och lex specialis och konstaterar vidare att HD:s ledamöter pekat
på att ytterligare en princip skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. Den
principen innebär "att en konvention om mänskliga rättigheter, även om den i den
inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av
sin speciella karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska
lagbestämmelser".

I remissen uttalas att det synsätt som HD:s ledamöter har anlagt också kan sägas
ansluta till principen om fördragskonform tolkning, även om den principen gäller
i förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet. Vidare sägs att
en rättstillämpare, om han inte genom sina tidigare överväganden kommit fram
till att konventiosbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av
lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § RF kan pröva den svenska lagregeln mot den
föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § RF.
Vad som anförs i remissen ger inte något egentligt belägg för att det finns ett
behov av den föreslagna grundlagsregeln. Om man följer den av HD:s ledamöter
angivna tolkningsprincipen, dvs. ger konventionen en särskild tyngd på grund av
dess speciella karaktär, är det svårt att se att grundlagsregeln skulle öka
konventionens genomslagskraft i svensk rätt.

Lagrådet vill slutligen peka på en sak som inte berörts närmare i
lagrådsremissen. Den hänför sig till grundlagsregelns tillämplighet med avseende
på svenska författningar som tillkommit före grundlagsregelns ikraftträdande.
Enligt utredningsförslaget riktar sig regeln mot föreskrifter som tillkommer
efter ikraftträdandet. Såvitt framgår av remissen är avsikten emellertid att
grundlagsregeln skall tillämpas generellt. Detta bör i så fall kommma till
uttryck genom att det i lagrummmet anges att en föreskrift "inte får strida mot"
konventionen.

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december 1993

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Westerberg,
Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,
af Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg,
Lundgren, Unckel, P. Westerberg

Föredragande: statsrådet Laurén
______________________

Regeringen beslutar proposition 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen
och andra fri- och rättighetsfrågor.