Regeringens proposition
1993/94:116

Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet,

m.m.

Prop.

1993/94:116

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 9 december 1993

Carl Bildt

Reidunn Laurén

(Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i regeringsformen (RF) som rör dels
frågor om delegering av normgivningskompetensen, dels frågor om
resning och återställande av försutten tid på förvaltningsrättens område.

Det föreslås sålunda att det område inom vilket regeringen enligt

8 kap. 7 § RF efter bemyndigande i lag kan utfärda föreskrifter utvidgas.
Förslaget innebär att regeringen efter bemyndigande i lag skall till
Datainspektionen kunna delegera normgivningskompetens avseende
skyddet för den personliga integriteten vid ADB-behandling av person-
uppgifter. Det föreslås vidare att det delegeringsbara området utvidgas
genom att två nya ämnesområden, återanvändning och återvinning av
material samt tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och
anläggningar, tillförs.

Vidare läggs fram förslag till en sådan ändring av regeringsformen att
det i lag skall kunna bestämmas att på förvaltningsrättens område inte
bara Regeringsrätten utan även en lägre förvaltningsdomstol skall kunna
bevilja resning och återställande av försutten tid.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 1995.

1 Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 116

Innehållsförteckning

Prop. 1993/94:116

1   Förslag till riksdagen ...........................3

2  Lagtext ..................................3

3  Ärendet och dess beredning .......................5

4  Dataskyddet i framtiden..........................6

5  Ändringar i 8 kap. 7 § regeringsformen ..............13

5.1 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet ..........13

5.2 Normgivningsfrågor på miljöområdet..............17

5.3 Normgivningsfrågor på plan- och byggområdet........19

6  Resning och återställande av försutten tid på

förvaltningsrättens område .......................21

Bilaga 1 Utredningens sammanfattning av betänkandet

En ny datalag (SOU 1993:10)............... 25

Bilaga 2 Förteckning över remissinstanser som yttrat sig

över Datalagsutredningens slutbetänkande

En ny datalag (SOU 1993:10)............... 32

Bilaga 3 Miljöskyddskommitténs grundlagsförslag........34

Bilaga 4 Lagförslaget i betänkandet Några frågor angående

Regeringsrätten (SOU 1992 :138) ............ 35

Bilaga 5 Förteckning och sammanställning av remissyttrandena
över betänkandet Några frågor angående

Regeringsrätten (SOU 1992:138)............. 36

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 9 december 1993 ............................. 37

1 Förslag till riksdagen

Prop. 1993/94:116

Regeringen föreslår att riksdagen antar regeringens förslag till lag om
ändring i regeringsformen.

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 7 § och 11 kap. 11 § regeringsformen1
skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse                    Föreslagen lydelse

8 kap.

7 §

Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag
genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om
föreskrifterna avser något av följande ämnen:

1. skvdd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor,
av pengar eller av andra till-
gångar, tillverkning, kommuni-
kationer, kreditgivning, närings-
verksamhet, ransonering eller
utformning av byggnader, an-
läggningar och bebyggelsemiljö,

3. in- eller utförsel av varor,
av pengar eller av andra till-
gångar, tillverkning, kommuni-
kationer, kreditgivning, närings-
verksamhet, ransonering, åter-
användning och återvinning av
material, utformning av bygg-
nader, anläggningar och bebyg-
gelsemiljö eller tillståndsplikt i
fråga om åtgärder med bygg-
nader och anläggningar,

4. jakt, fiske, djurskydd eller natur- och miljövård,

5. trafik eller ordningen på allmän

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som
någon har erfarit i allmän tjänst
eller under utövande av tjänste-
plikt.

plats,

7. förbud att röja sådant som
någon har erfarit i allmän tjänst
eller under utövande av tjänste-
plikt,

'Regeringsformen omtryckt 1991:1503.

Prop. 1993/94:116

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8. skydd för personlig integri-
tet vid registrering av uppgifter
med hjälp av automatisk data-
behandling.

Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela
föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i lag,
som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, föreskriva även
annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift som regeringen
meddelar med stöd av bemyndigandet.

11 kap.

H §

Resning i avgjort ärende samt
återställande av försutten tid
beviljas av Regeringsrätten när
fråga är om ärende för vilket
regeringen, förvaltningsdomstol
eller förvaltningsmyndighet är
högsta instans. I annat fall
beviljas resning och återställande
av försutten tid av Högsta dom-
stolen eller, i den mån det före-
skrives i lag, av annan domstol
som icke är förvaltningsdomstol.

Närmare bestämmelser om ret
kan meddelas i lag.

Resning i avgjort ärende samt
återställande av försutten tid
beviljas av Regeringsrätten eller,
i den mån det föreskrives i lag,
av en lägre förvaltningsdomstol,
när fråga är om ärende för vilket
regeringen, förvaltningsdomstol
eller förvaltningsmyndighet är
högsta instans. I annat fall be-
viljas resning och återställande
av försutten tid av Högsta dom-
stolen eller, i den mån det före-
skrives i lag, av annan domstol
som icke är förvaltningsdomstol,
och återställande av försutten tid

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

3 Ärendet och dess beredning

Dataskydd

Datalagen (1973:289, omtryckt 1992:446) syftar till att skydda den
enskilde mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten till följd av
att personuppgifter registreras med hjälp av automatisk databehandling
(ADB). Datainspektionen har till uppgift att pröva ansökningar om
tillstånd och utöva tillsyn enligt denna lag.

Lagen kom till år 1973 och var den första lag i världen av denna typ
med nationell räckvidd. Redan vid dess tillkomst förutsattes att lagen
skulle ses över inom en snar framtid. År 1976 tillsattes Datalagstiftnings-
kommittén (DALK) med ett sådant uppdrag. Kommittén avslutade
emellertid sitt arbete år 1984 utan att detta slutförts. Samma år tillsattes
en ny kommitté, Data- och offentlighetskommittén (DOK), för att utreda
vissa frågor på angränsande områden men också inom datalagens ram.
Kommittén avslutade sitt arbete år 1988. De båda kommittéernas förslag
har delvis genomförts. Bl.a. beslutade riksdagen år 1982 om ändringar
i datalagen av innebörd att det tidigare generella kravet på tillstånd av
Datainspektionen för att inrätta och föra personregister ersattes med ett
anmälningssystem med licenser och med bibehållet tillståndskrav endast
för register där integritetsriskema generellt ansågs påtagliga samt för
samberarbetning av register.

År 1989 förordnade dåvarande chefen för Justitiedepartementet efter
regeringens bemyndigande en särskild utredare för att göra en översyn
av datalagen från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. Utredningen,
som antog namnet Datalagsutredningen, har arbetat i två etapper. I den
första etappen identifierade den särskilde utredaren de reformbehov som
förelåg och angav hur dessa kunde tänkas bli tillgodosedda. Under denna
etapp avlämnade utredningen tre delbetänkanden, Skärpt tillsyn -
huvuddrag i en reformerad datalag (SOU 1990:61), Personregistrering
inom arbetslivs-, forsknings- och massmedieområdena m.m. (SOU
1991:21) och Vissa särskilda frågor beträffande integritetsskyddet på
ADB-området (SOU 1991:62). De tre delbetänkandena har remissbehand-
lats. Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (dnr 90-
2155, 91-755 och 91-2850).

Den avslutande etappen av utredningens arbete har bedrivits under
parlamentarisk medverkan med den särskilde utredaren som ordförande.
I detta arbete har utredningen haft att beakta de remissyttranden som
avgetts över delbetänkandena. I februari 1993 lämnade utredningen över
sitt slutbetänkande En ny datalag (SOU 1993:10). Utredningens
sammanfattning av betänkandet återfinns i bilaga 1. Betänkandet har
remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga
2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitie-
departementet (dnr 93-860).

Regeringen tar i detta ärende upp den grundlagsfråga som betänkandet
behandlar.

Prop. 1993/94:116

1* Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 116

Miljöområdet

Prop. 1993/94:116

Miljöskyddskommittén (ME 1989:04) har i mars 1993 överlämnat sitt
huvudbetänkande Miljöbalk (SOU 1993:27). Kommittén har bl.a.
föreslagit en ändring i regeringsformen. Denna ändring innebär att
området inom vilket regeringen, efter bemyndigande i lag, genom
förordning kan meddela föreskrifter ändras genom att ett nytt ämnes-
område, hushållning med naturresurser tillförs. Ändringen föreslås bli
införd i 8 kap. 7 § RF. Kommitténs grundlagsförslag finns i bilaga 3.

Betänkandet har remissbehandlats. Av de ca 200 remissinstasema som
besvarat remissen har endast tre yttrat sig över kommitténs grundlags-
förslag; Justitieombudsmannen, Uppsala universitets juridiska fakultets-
nämnd och Riksantikvarieämbetet.

Resning och återställande av försutten tid på förvaltningsrättens område

I betänkandet Några frågor angående Regeringsrätten (SOU 1992:138)
föreslår den särskilde utredaren bl.a. en ändring av regeringsformen.
Denna ändring innebär att det i lag skall kunna bestämmas att inom det
förvaltningsrättsliga området inte bara Regeringsrätten utan även t.ex.
kammarrätter skall kunna bevilja resning och återställande av försutten
tid. Lagförslaget finns i bilaga 4.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanser-
na och en sammanställning av remissyttrandena i den nu aktuella frågan
finns i bilaga 5.

Också den nu angivna grundlagsändringen tas upp i ärendet.

4 Dataskyddet i framtiden

Regeringens bedömning: En ny datalag bör anstå till dess EG
tagit ställning på integritetsskyddsområdet. Under mellantiden bör
Datainspektionens tillståndsprövning minskas genom att inspek-
tionen ges möjlighet att utfärda generella bransch- och sektorsföre-
skrifter.

Bakgrund

Utvecklingstakten inom informationsteknologin, vari inbegrips datortekni-
ken, har sedan datalagens tillkomst varit i det närmaste explosionsartad.
ADB-tekniken har kommit att användas på de flesta områden och den har
fått en allt större betydelse för samhällsutvecklingen.

Denna utveckling har lett till att personuppgifter registreras i allt större
omfattning inom såväl den enskilda som den offentliga sektorn. Den
fortgående datoriseringen av samhället leder till ett ökat antal person-
register och därmed ökade risker för otillbörliga intrång i den personliga
integriteten.

Regeringens utgångspunkt är att den enskilde skall tillförsäkras ett Prop. 1993/94:116
fullgott integritetsskydd i datasamhället. Ett starkt integritetsskydd får
dock inte onödigtvis hindra en angelägen samhällsutveckling med
utnyttjandet bl.a. av en ny teknik. I denna avvägning mellan integritets-
aspekter och effektivitet måste även den internationella utvecklingen
beaktas, eftersom den ökade datoriseringen medför ett vidgat informa-
tionsflöde över nationsgränserna. En av förutsättningarna för att
informationsutbytet över gränserna skall kunna fungera på ett till-
fredsställande sätt är att det i mottagarlandet finns regler som ger ett
skydd mot obehörig spridning av överförda uppgifter. Detta har resulterat
i internationella överenskommelser och rekommendationer inom
dataskyddsområdet.

Europarådets ministerkommitté antog år 1980 en konvention om skydd
för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k.
dataskyddskonventionen. Konventionen syftar till att stärka dataskyddet,
dvs. att säkerställa respekten för de grundläggande fri- och rättigheterna,
särskilt den enskildes rätt till personlig integritet, i samband med
automatisk behandling av personuppgifter. I konventionen, som bl.a.
innehåller grundläggande principer om dataskydd, föreskrivs att
persondataflödet mellan konventionsstatema i princip skall vara fritt.
Sverige var det första landet som ratificerade konventionen och hittills
har 15 länder anslutit sig. Europarådet har också tagit fram ett flertal
rekommendationer inom olika sektorer där datorstödda informations-
system används för personregistrering.

Inom Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling, OECD,
har man tagit fram vissa riktlinjer i fråga om integritetsskyddet och
persondataflödet över gränserna. Riktlinjerna antogs år 1980 av OECD:s
råd tillsammans med en rekommendation till medlemsländernas rege-
ringar att beakta riktlinjerna i nationell lagstiftning. Samtliga medlems-
länder, däribland Sverige, har godtagit rekommendationen och därmed
åtagit sig att följa denna.

Utvecklingen inom EG

Inom EG pågår ett arbete med att ta fram ett direktiv om dataskydd.
Bakgrunden är bl.a. tillkomsten av den inre marknaden som förutsätter
att personuppgifter kan föras fritt från ett medlemsland till ett annat.
Skillnader i integritetsskyddet mellan de olika länderna kan innebära
hinder mot sådana fria flöden. Det finns därför en strävan efter att
komma fram till en enhetlig nivå på integritetsskyddet inom hela EG.

EG-kommissionen antog i september 1990 ett förslag till direktiv om
skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter. Förslaget utsattes
för hård kritik bl.a. av Europaparlamentet. Under EG:s historia har inte
något direktivförslag från kommissionen lett till så många ändringsförslag
från parlamentet som detta. I oktober 1992 lade kommissionen fram ett
nytt förslag. Det nya förslaget - förslag till direktiv om skydd för
enskilda vid behandling av personuppgifter och om det fria flödet för

sådana uppgifter (COM (92) 422 final - SYN 287) - bereds för närva- Prop. 1993/94:116
rande inom en arbetsgrupp under ministerrådet.

Osäkerheten är fortfarande mycket stor om hur direktivet slutligen kan
komma att utformas. Hos medlemsländerna finns det olika uppfattningar
om behovet av att anta ett direktiv på området. Oenighet råder också om
vilken omfattning och utformning ett direktiv skall ges. Detta har lett till
att tidsplanen för antagandet av direktivet har förskjutits. Såvitt nu är
känt förväntas inte rådet ta slutlig ställning till direktivförslaget förrän
tidigast under andra halvåret 1994.

För det fall EG antar ett direktiv på området är detta bindande i fråga
om det resultat som skall uppnås men medlemsländerna skall själva för
egen del bestämma om form och medel för detta. Det är i detta
sammanhang värt att notera att ett deltagande i Europeiska ekonomiska
samarbetsområdet (EES) sannolikt medför skyldighet för Sverige att ha
en motsvarande reglering.

Datalagsutredningens förslag och remissutfallet

Datalagsutredningen har i sitt slutbetänkande gjort en analys av de frågor
som rör ADB-hantering av personuppgifter och gått igenom EG-
kommissionens förslag till dataskyddsdirektiv. I sitt arbete har ut-
redningen eftersträvat att få i huvudsak samma regler för integritets-
skyddet som de som kan komma att gälla inom EG. Utredningens förslag
till en ny datalag ansluter sig också nära till direktivförslaget.

Förslaget till en ny datalag innefattar mycket betydande förändringar
i förhållande till vad som gäller i dag. Utredningen föreslår att det
nuvarande tillstånds- och licenssystemet avskaffas och att de resurser som
därigenom frigörs används för en mer intensifierad tillsyn. För att man
skall kunna övergå till ett tillståndslöst system har utredningen strävat
efter att i den nya lagen utförligt reglera förutsättningarna för ADB-
behandling av personuppgifter. Reglerna i datalagen föreslås bli
kompletterade med generella föreskrifter från Datainspektionen avseende
olika branscher och sektorer för sådan behandling av känsliga uppgifter
som ofta förekommer inom ett visst område för ett visst ändamål. Vidare
föreslår utredningen bl.a. ökade krav på samtycke från enskilda för att
ADB-behandling skall vara tillåten, särskilda regler för behandling av
känsliga personuppgifter och särskilda regler om integritetsintressenas
förhållande till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Utredningens huvudförslag att det nuvarande tillstånds- och licens-
systemet avskaffas och ersätts med ett renodlat tillsynssystem har mötts
av en överväldigande positiv remissopinion. Flertalet remissinstanser
riktar dock kritik mot olika delar av förslaget och anser att det måste
övervägas ytterligare. Kritik riktas bl.a. mot att lagförslaget är svårtill-
gängligt och att det i vissa delar inte är tillräckligt preciserat.

Många instanser har ifrågasatt att utredningen så nära följt förslaget till
EG-direktiv. Bl.a. Justitiekanslem, Datainspektionen, Statskontoret,
Svenska Arbetsgivareföreningen, Industriförbundet och Försäkrings-
förbundet anser att införandet av en ny datalag i Sverige bör avvakta

direktivets slutliga utformning. Flera av dem som avstyrker förslaget Prop. 1993/94:116
pekar på de olägenheter i form av bl.a. merkostnader som skulle uppstå
om lagen behöver ändras efter några år på grund av EG:s slutliga
ställningstagande. Samtidigt framhålls behovet av ändringar i den
nuvarande lagen.

En ny datalag bör anstå till dess EG tagit ställning på integritetsskydds-
området

Mot bakgrund av remissutfallet anser regeringen att Datalagsutredningens
förslag inte utan betydande justeringar kan läggas till grund för lagstift-
ning. Till detta kommer, vilket flera remissinstanser uppmärksammat,
kostnadskonsekvensema för ett genomförande av förslaget. Utredningens
förslag saknar i stor utsträckning en analys av vilka kostnader som ett
genomförande av det nya systemet skulle kräva. En sådan fördjupad
kostnadsanalys skulle eventuellt behöva följas av remissbehandling innan
ett förslag till en ny datalag skulle kunna föreslås riksdagen. Som flera
remissinstanser påpekat tillkommer risken att Sverige skulle besluta om
en ny datalag en ganska kort tid innan vi vet hur EG och dess medlems-
länder kommer att agera på området, vilket i sin tur kan leda till behov
av ändrade regler inom en relativt nära framtid.

En sådan utveckling har naturligtvis tydliga nackdelar. En ny datalag
kommer att vara förenad med stora informationsinsatser och med en
lärotid för alla berörda. Att under dessa förhållanden kort tid efter
införandet av en ny datalag riskera att på nytt genomföra stora ändringar
ter sig inte försvarbart.

Regeringen anser därför att frågan om att stifta en ny datalag bör anstå
till dess ett slutligt ställningstagande av EG är för handen. Detta bör dock
inte hindra att angelägna ändringar i det nuvarande systemet genomförs.

En delreform

Ordningen med tillståndskrav enligt datalagen har med tiden kommit att
framstå som alltmer tungarbetad och byråkratisk. Datainspektionen
tvingas lägga ned en oproportionerligt stor andel av sina resurser på
tillståndsprövning. Systemet medför också en belastning på de register-
ansvariga.

När datalagen trädde i kraft år 1973 innehöll den ett generellt krav på
tillstånd för att föra i princip alla typer av personregister med ADB. Den
ökade datoriseringen av samhället ledde snart till att Datainspektionen
erhöll en ökande ström av ansökningar att få inrätta och föra person-
register. Tillståndsprövningen tog stora resurser i anspråk och antalet
inspektioner, som hela tiden legat på en låg nivå, minskade kraftigt.

För att underlätta hanteringen av tillstånd införde Datainspektionen med
början år 1979 ett förenklat ansöknings- och tillståndsförfarande för vissa
typer av register. Det gäller ansökningar om tillstånd i vilka Datainspek-
tionen utvecklat en fest praxis. De närmare bestämmelserna om vilka
register som omfettas och vilka särskilda villkor som måste vara

uppfyllda finns i Datainspektionens författningssamling (DIFS). Före-
skrifter angående förenklat ansökningsförfarande har under åren tagits
fram bl.a. för vissa direktreklamregister och statistikregister samt för
vissa personregister inom kommunernas och Svenska kyrkans verk-
samhet. Nyligen har Datainspektionen utfärdat nya föreskrifter för ett
förenklat ansökningsförfarande för vissa personregister inom statlig och
landstingskommunal forskningsverksamhet (DIFS 1993:1).

Det förenklade förfarandet innebär i praktiken att vissa slag av register
inom en sektor i förväg normerats av Datainspektionen och att den
registeransvarige, som vill inrätta ett register på vilka föreskrifterna är
tillämpliga, på en särskild blankett ansöker om tillstånd hos inspektionen.
Denna ger därefter efter en enkel kontroll tillstånd och beslutar bl.a. att
innehållet i föreskrifterna skall gälla såsom särskilda villkor för registret.

År 1982 togs ytterligare ett steg mot att begränsa tillståndshanteringen
hos Datainspektionen. Genom ändringar i datalagen den 1 juli 1982
slopades det generella tillståndskravet för att inrätta och föra person-
register med hjälp av ADB. I stället infördes en skyldighet för dem som
vill föra personregister att anmäla detta till Datainspektionen för att få
licens. Tillståndskravet begränsades till register som innehåller uppgifter
av känslig art, avser personer som saknar anknytning till den register-
ansvarige eller uppgifter som hämtas från ett annat personregister.
Huvudsyftet med ändringarna var att begränsa mängden tillståndsärenden
och därigenom göra det möjligt för Datainspektionen att koncentrera sig
på de mest integritetskänsliga registren och kunna intensifiera sin
tillsynsverksamhet.

Effekten av dessa åtgärder att minska tillståndshanteringen har dock
endast i begränsad omfattning kunnat uppnås, eftersom antalet tillstånds-
ärenden hos Datainspektionen med den tilltagande datoriseringen i
samhället fortsatt att öka. Att pröva tillståndsansökningar innebär inte
endast att säga ja eller nej utan även att, när tillstånd lämnas, förena det
med erforderliga föreskrifter i det enskilda fallet. Även om Datainspek-
tionen genom rationalisering och betydande arbetsinsatser lyckats hålla
tillståndshanteringen på en någorlunda hanterbar nivå tar denna del av
verksamheten oproportionerligt stor andel av inspektionens resurser.
Systemet är betungande också för de registeransvariga. Främst av dessa
skäl är det angeläget att sträva mot en situation där en tillståndshantering
av personregister övergår till ett tillsynsförfarande.

Datainspektionen, som har avstyrkt utredningens förslag till datalag,
har i sitt remissvar utan att gå in i detaljer föreslagit en rad förändringar
i det nuvarande systemet i avvaktan på att en ny datalag har utarbetats.
Inspektionen föreslår bl.a. att licens- och tillståndsplikten avskaffas helt
och hållet, att den nuvarande datalagen kompletteras och förtydligas på
väsentliga punkter och att inspektionen får rätt att meddela generella
föreskrifter. I ändringsförslagen ingår också att gällande tillstånd
övergångsvis skall fortsätta att gälla och att ett enkelt avgiftssystem införs
som grund för inspektionens finansiering.

Enligt regeringens mening bör förslaget om att inom ramen för den
nuvarande datalagen helt avskaffa tillståndssystemet inte genomföras.

Prop. 1993/94:116

10

Datalagen bygger på att Datainspektionen utifrån avvägningar om bl.a.  Prop. 1993/94:116

särskilda eller synnerliga skäl föreligger för en viss typ av registrering
prövar om tillstånd kan beviljas och vilka föreskrifter som är nödvändiga
från integritetssynpunkt för att tillstånd skall kunna beviljas. Aven med
väsentliga ändringar och kompletteringar av datalagen skulle ett generellt
avskaffande av tillståndsplikten inte kunna genomföras utan betydande
risker för intrång i den personliga integriteten. För att med bibehållet
integritetsskydd kunna avskaffa det nuvarande tillståndssystemet behövs
en helt ny lagstiftning av det slag utredningen har eftersträvat.

Däremot bör möjligheter skapas för att inom det nuvarande systemet
ytterligare minska Datainspektionens tillståndsprövning. En sådan
delreform kan i huvudsak ske inom det nuvarande systemets ram inom
rimlig tid och till rimliga kostnader.

I syfte att sträva mot en situation där en tillståndshantering av
personregister övergår i ett tillsynsförfarande förordar regeringen att
Datainspektionen ges möjligheter att reglera ADB-behandlingen av
personuppgifter för olika branscher och sektorer. Detta är också något
som föreslagits av Datalagsutredningen som en del av det nya tillstånds-
fria systemet. Ett införande av en sådan ordning i det nuvarande systemet
medför att de typer av register för vilka Datainspektionen utfärdat
bransch- eller sektorsföreskrifter kan undantas från tillståndsplikt. Detta
bör på sikt leda till att resurser frigörs för Datainspektionens tillsynsverk-
samhet. En sådan ordning ligger också i linje med vad Datainspektionen
i sitt remissyttrande föreslagit skall gälla i väntan på en ny datalag.

Ett system med bransch- och sektorsvisa regler för ADB-hantering av
personuppgifter överensstämmer också med den lagstiftningsteknik som
återfinns i de modernare nationella datalagar som kommit under senare
tid t.ex. i Nederländerna. Även EG-kommissionens förslag till data-
skyddsdirektiv förutsätter en sektors- och branschvis reglering.

Fönitom de verksamheter som redan i dag handläggs inom ramen för
det förenklade tillståndsförfärandet torde en bransch- och sektorsvis
reglering av registreringen av personuppgifter kunna utsträckas till flera
områden. Enligt de undersökningar som Datalagsutredningen gjort torde
i vart fäll upp emot tre fjärdedelar av alla register kunna omfattas av en
sådan mera rutinmässig och i förväg reglerad ordning. Detta kommer
med tiden att möjliggöra en inte oväsentlig minskning av Datainspek-
tionens nuvarande tillståndsprövning.

Bransch- och sektorsvisa föreskrifter kommer också att leda till en ökad
förutsebarhet om vilka krav som ställs på de registeransvariga från
integritetsskyddssynpunkt. Ett regelverk som är preciserat och anpassat
till den direkta verksamheten gör det enklare för konstruktörer av nya
datasystem att beakta integritetsskyddsaspektema. Lösningar som inte
uppfyller kraven på ett fullgott integritetsskydd kan därigenom på ett
tidigt stadium avfärdas och inte som i dag kanske leda till ett avslags-
beslut från Datainspektionen.

Den förordade delreformen förutsätter att Datainspektionen kan ges
formell kompetens att utfärda generella föreskrifter för registrering av
personuppgifter. För att skapa sådana möjligheter krävs ändringar i

11

regeringsformens regler om normgivningsmakten. Regeringen kommer Prop. 1993/94:116
att behandla frågan om grundlagsändringar i avsnitt 5.2.

Regeringen avser att under våren 1994 komplettera det förslag till
grundlagsändringar som läggs fram i denna proposition med förslag om
ändringar i datalagen grundade på Datalagsutredningens slutbetänkande.
I förslaget om ändringar i datalagen skall de närmare förutsättningarna
preciseras för när Datainspektionen skall kunna utfärda bransch- och
sektorsföreskrifter. Vidare skall möjligheter skapas för att kunna undanta
de register som reglerats genom bransch- eller sektorsvisa regler från
tillståndsplikt. Även andra ändringar i datalagen kommer att övervägas
i syfte att förenkla Datainspektionens arbete och för att stärka inspek-
tionens möjligheter att på ett effektivt sätt värna om de enskildas
personliga integritet.

För att minska Datainspektionens arbetsbörda är avsikten att den
nuvarande skyldigheten för regering och riksdag att inhämta yttrande från
inspektionen enligt 2 a § datalagen avskaffas. Enligt bestämmelsen skall
yttrande inhämtas innan ett nytt s.k. statsmaktsregister inrättas eller oni
sådana ändringar görs i ett befintligt register vilka är att jämställa med
inrättandet av ett nytt register. Den nuvarande ordningen är i vissa fall
onödigt formell. Detta särskilt i de fall när Datainspektionen strax innan
ett yttrande inhämtas i ett remissvar tillstyrkt den ändring som föreslås.
I stället bör den allmänna regeln i 7 kap. 2 § RF tillämpas som innebär
att regeringen vid beredning av regeringsärenden skall inhämta behövliga
upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Formellt yttrande
från Datainspektionen kan då inskränkas till de fall när sådant behövs.

Vidare förbereds förslag som skall ge Datainspektionen ökade
möjligheter att kunna ingripa mot personregistrering som sker i strid med
datalagen. Datainspektionen kan enligt 18 § datalagen, om ett integritets-
intrång inte kan åtgärdas på annat sätt, förbjuda fortsatt förande av
personregister. En överträdelse av ett sådant förbud är straffsanktionerat
och kan alltså i efterhand föranleda åtal. Inspektionen har i dag inte
någon möjlighet att förena ett sådant förbud med en sanktion. För att
skapa förutsättningar för att Datainspektionen på ett effektivt och
kraftfullt sätt skall kunna förhindra pågående integritetsintrång bör
inspektionen ha möjlighet att kunna förena ett sådant beslut med ett
vitesföreläggande.

Slutligen kan nämnas att det bör föreslås att Datainspektionens beslut
skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol och inte som i dag till
regeringen. En sådan ordning ligger i linje med bl.a. det arbete som
sedan flera år pågår inom regeringskansliet i syfte att minska regeringens
befattning med förvaltningsärenden.

12

5 Ändringar i 8 kap. 7 § regeringsformen

Bakgrund

I 8 kap. regeringsformen, RF, (senast omtryckt 1991:1503) regleras
normgivningsmakten genom regler som fördelar behörigheten att meddela
föreskrifter mellan riksdagen, som stiftar lag, och regeringen som
beslutar förordningar.

Enligt 8 kap. 3 § första stycket RF skall föreskrifter om förhållandet
mellan enskilda och det allmänna, som gäller åligganden för enskilda
eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska
förhållanden, meddelas genom lag. I 8 kap. 5 § andra meningen RF
anges att föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden skall
meddelas genom lag.

Enligt 8 kap. 7 § RF kan riksdagen utan hinder av 3 och 5 §§ genom
delegering till regeringen överlåta vissa särskilt angivna delar av
normgivningskompetensen på det offentligrättsliga området. I 8 kap. 7 §
räknas de olika områden upp inom vilka möjlighet till delegering finns.
Lagrummet är förhållandevis allmänt hållet och förutsätter att det i varje
enskilt lagstiftningsärende tas närmare ställning till det berörda be-
myndigandets omfattning. Om riksdagen utnyttjar sin rätt till delegering
till regeringen, kan riksdagen enligt 8 kap. 11 § RF medge att regeringen
överlåter åt förvaltningsmyndighet eller kommun att meddela bestäm-
melser i ämnet (subdelegering).

5.1 Normgivningsfrågor på dataskyddsområdet

Regeringens förslag: Genom en ändring i regeringsformen öppnas
en möjlighet för regeringen att efter bemyndigande i lag delegera
normgivningskompetensen i fråga om ADB-behandling av
personuppgifter till Datainspektionen.

Utredningens förslag om ändringar i 8 kap. 7 § regeringsformen
överenstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Majoriteten av de få remissinstanser som
uttryckligen tagit ställning till frågan, bl.a. Justitiekanslem, Domstols-
verket, Riksåklagaren och Datainspektionen, godtar att Datainspektionen
ges möjlighet att utfärda generella föreskrifter för olika branscher och
sektorer. Dessa remissinstanser tillstyrker också förslaget om en
grundlagsändring. Domstolsverket anför att integritetsskyddet för den
enskilde och förutsebarheten för den registeransvarige skulle vinna
betydligt på en regelutfyllnad på lägre nivå.

Några remissinstanser uttrycker viss tveksamhet mot förslaget. Uppsala
universitets juridiska fakultetsnämnd påtalar riskerna för en författnings-
mässig uttunning om Datainspektionen ges en omfattande förordnings-
makt. Statskontoret är tveksam till att delegera föreskriftsrätt till

Prop. 1993/94:116

13

I** Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 116

Datainspektionen vad avser verksamhet inom stat och kommun och Prop. 1993/94:116
förordar att sådan verksamhet regleras i lag eller förordning. Andra
pekar på vikten av att integritetskänsliga register inom den offentliga
verksamheten förfättningsregleras. Landstingsförbundet har i detta
sammanhang påpekat att det är viktigt att samma bestämmelser gäller,
oavsett om uppgifterna registreras i offentlig eller privat regi.

Göteborgs och Härnösands kommuner anser att Datainspektionen inte
skall ges förordningsmakt över kommunerna. Enligt Härnösands kommun
medger inte Europarådskonventionen om kommunal självstyrelse en
sådan ordning. Även Svenska kommunförbundet, som principiellt
motsätter sig att normgivningskompetens delegeras till statliga myndig-
heter, ifrågasätter om förslaget står i överensstämmelse med denna
konvention. Varbergs kommun avstyrker förslaget med motiveringen att
en delegering av normgivningsrätten strider mot 2 kap. 3 § RF.
Industriförbundet och Svenska Arbetsgivareföreningen avstyrker en
omfattande detaljreglering och ett överdrivet införande av tvingande
regler och anför att allmänna råd många gånger torde kunna ersätta
föreskrifter.

Flera remissinstanser, bl.a. Finansinspektionen och Svenska Bank-
föreningen, påpekar vikten av att Datainspektionens föreskrifter tas fram
i samråd med den bransch som skall regleras.

Skälen för regeringens förslag: En ordning där Datainspektionen ges
möjligheter att utfärda generella föreskrifter förutsätter att riksdagen
bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer
att närmare reglera vad som skall gälla för inrättande och förande av
personregister utöver bestämmelserna i datalagen och i särskilda
registerförfattningar.

De nuvarande bestämmelserna om normgivningsmakten i 8 kap. RF
sätter emellertid en gräns för möjligheterna att delegera en sådan
föreskriftsrätt till Datainspektionen. Mot bakgrund av innehållet i 8 kap.
5 och 7 §§ torde det inte vara möjligt att i datalagen delegera norm-
givningsmakt avseende det kommunala eller landstingskommunala
området. Inte heller den privata verksamhet som inte kan räknas som
näringsverksamhet enligt 8 kap. 7 § 3 RF faller inom det delegeringsbara
området. Ett bemyndigande i datalagen för Datainspektionen att utfärda
föreskrifter torde således i dag endast kunna avse registrering av
personuppgifter inom statlig verksamhet (jfr 8 kap. 13 § RF) och
näringsverksamhet.

Möjligheterna för Datainspektionen att kunna utfärda bransch- och
sektorsföreskrifter måste syfta till att skapa enhetliga regler för ett starkt
integritetsskydd oavsett var registreringen av personuppgifter sker. Detta
inte minst mot bakgrund av det ökande informationsflödet i samhället.
Det ligger också ett stort värde i att systemet är så beskaffat att det inte
råder några oklarheter i konstitutionellt hänseende i vilken utsträckning
Datainspektionen har rätt att utfärda föreskrifter till datalagen. Möjlig-
heterna att kunna delegera normgivningskompetensen på integritets-
skyddsområdet bör således gälla såväl privat som statlig och kommunal
verksamhet.                                                                          14

Regeringen föreslår därför att 8 kap. 7 § RF ändras så, att till Prop. 1993/94:116
uppräkningen i paragrafen fogas ämnet "skydd för personlig integritet vid
registrering av uppgifter med hjälp av automatisk databehandling".

Regeringen kommer senare att föreslå att denna grundlagsändring följs
upp med ändringar i datalagen där det noga preciseras inom vilka ramar
normgivningsmakten kan delegeras. Bestämmelsen i 2 kap. 3 § andra
stycket RF sätter därvid en gräns för vad som är delegeringsbart. Enligt
bestämmelsen skall varje medborgare i den utsträckning som närmare
anges i lag skyddas mot att hans personliga integritet kränks genom att
uppgifter om honom registreras med hjälp av ADB. Av förarbetena
framgår att bestämmelsen riktar sig till lagstiftaren som åläggs att vara
aktiv genom att stifta och vidmakthålla en datalagstiftning. Det uttalas
vidare där att grundlagsbestämmelsen inte hindrar regeringen och andra
myndigheter från att meddela dataskyddsbestämmelser (prop. 1987/88:57
s. 11), något som en remissinstans har hävdat.

Vad som nu är aktuellt är att Datainspektionen skall kunna meddela
föreskrifter som till sin typ står nära verkställighetsföreskrifter och som
kompletterar datalagens skydd för den personliga integriteten. Det är
fråga om att successivt ersätta ett administrativt tillståndssystem med en
författningsreglerad ordning, inte att förändra nivån på integritetsskyddet
enligt lagen.

Ett par remissinstanser har motsatt sig att Datainspektionen skall ges
möjligheter att kunna utfärda generella föreskrifter för kommunerna. En
sådan begränsning kan dock inte motiveras från integritetsskydds-
synpunkt. Registreringen av de mest integritetskänsliga personuppgifterna
sker till stor del inom den kommunala och landstingskommunala
verksamheten t.ex. inom socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Med
de pågående organisations- och verksamhetsförändringar i form av
decentralisering och konkurrensutsättning som sker inom dessa sektorer
anser regeringen i likhet med Landstingsförbundet att det är viktigt att
det skapas enhetliga förutsättningar för den närmare regleringen av
integritetsskyddet vid registrering av personuppgifter oavsett om
uppgifterna registreras i privat eller offentlig regi. Behovet av att
förenkla tillståndshanteringen för kommunala personregister har också
lett till att Datainspektionen bl.a. utfärdat föreskrifter om ett förenklat
ansökningsförfärande för vissa personregister i kommunal verksamhet
(DIFS 1990:2). Vad det handlar om är närmast att förenkla hanteringen
av personregister för bl.a. kommunerna.

Regeringen vill i detta sammanhang för sin del slå fast att den
Europeiska konventionen om kommunal självstyrelse inte kan ges en så
vid tolkning som framförts av vissa remissinstanser. Konventionen, som
syftar till att fastlägga de grundläggande förutsättningarna för kommunal
självstyrelse, kan inte anses utgöra ett hinder mot att en statlig myndighet
ges möjligheter att utfärda föreskrifter på ett område som i dag ligger
utanför den kommunala föreskriftsmakten.

Framtagandet av bransch- och sektorsvisa regler för ADB-registrering
av personuppgifter förutsätter som flera remissinstanser påtalat givetvis
ett ingående samråd med företrädare för den bransch eller sektor som

15

skall regleras. Utan sådana kontakter med den verksamhet som skall Prop. 1993/94:116
regleras torde det inte vara möjligt för Datainspektionen att kunna utfärda
preciserade och fungerande föreskrifter. Ett sådant samrådsförfarande
måste även ske enligt reglerna i begränsningsförordningen (1987:1347).
I förordningen föreskrivs att en myndighet, innan den beslutar en regel,
skall utreda bl.a. dess kostnadsmässiga konsekvenser. Dessutom skall
företrädare för dem vars verksamhet berörs av den tänkta regeln beredas
tillfälle att yttra sig. Skulle regeln antas leda till inte oväsentligt ökade
kostnader, måste myndigheten i princip inhämta yttrande från regeringen.

Ett samrådsförfarande tillämpas redan i dag av Datainspektionen vid
framtagandet av inspektionens föreskrifter om de förenklade ansöknings-
förfä randena.

Regeringen vill poängtera att möjligheten till en delegerad norm-
givningskompetens på integritetsskyddsområdet inte kommer att förändra
den nuvarande inriktningen i syfte att ta fram särskilda registerför-
fattningar för integritetskänsliga personregister. I proposition 1990/91:60
om offentlighet, integritet och ADB uttalas att en målsättning bör vara att
register med ett stort antal registrerade och ett särskilt känsligt innehåll
skall regleras i lag (prop. s. 58). När propositionen behandlades av
konstitutionsutskottet i betänkandet 1990/91 :KU11 anförde utskottet att
det allmänt sett är av stor betydelse att en författningsreglering av ADB-
register kommer till stånd i syfte att stärka skyddet för de registrerades
integritet i samband med nödvändig registrering av känsliga uppgifter i
myndighetsregister. Utskottet delade den uppfattning som framfördes i
propositionen att register hos kommunerna, landstingskommunerna,
Riksförsäkringsverket och Socialstyrelsen bör regleras i särskilda
registerlagar. Likaså ansåg utskottet att det krävs ingående överväganden
i fråga om vilka register inom dessa områden som bör lagregleras (bet.
s. 11). Arbetet med att ta fram registerlagar för integritetskänsliga
personregister fortgår. Nu senast har regeringen den 23 september 1993
med utgångspunkt i de återgivna uttalandena beslutat tillkalla en
kommitté för att utreda och lägga fram förslag till en författnings-
reglering av personregister inom hälso- och sjukvårdens område (dir.
1993:111). Att delegera normgivningskompetensen till Datainspektionen
skall inte ses som en ersättning för dessa registerförfattningar utan som
en utfyllnad och ett komplement till dem.

Slutligen vill regeringen understryka att regeringen kommer att
uppmärksamt följa hur Datainspektionen utnyttjar ett kommande
bemyndigande att meddela dataskyddsföreskrifter, bl.a. därför att det
behövs fortsatta överväganden av datalagstiftningens framtida utformning.

16

5.2 Normgivningsfrågor på miljöområdet

Regeringens förslag: Området inom vilket regeringen, efter be-
myndigande i lag, genom förordning kan meddela föreskrifter
ändras genom att ett nytt ämnesområde, återanvändning och åter-
vinning av material, tillförs.

Kommitténs förslag: Miljöskyddskommittén har föreslagit att 8 kap.
7 § första stycket RF ändras genom att uppräkningen i paragrafens fjärde
punkt kompletteras med "hushållning med naturresurser".

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna har inte yttrat sig över
förslaget. Justitieombudsmannen har, för det fall miljöbalken införs och
ändring är nödvändig, inte något att invända mot kommitténs förslag.
Uppsala universitets juridiska fakultetsnämnd har avstyrkt förslaget till
ändring. Nämnden har anfört att förslaget inte är välbetänkt och att de
konstitutionella implikationerna blir betydligt mer omfattande än vad
kommittén förmodligen har menat. Eftersom miljön och naturresurserna
utgör den egentliga basen även för ekonomin skulle den föreslagna
överföringen från riksdagen av normgivningen medföra att betydande
delar av den reglering avseende egendom och enskildas förhållanden
m.m. som nu kräver riksdagens lagstiftning togs bort från lagstiftaren.
Detta är inte nödvändigt sett från miljösynpunkt och antagligen inte heller
ens lämpligt. Riksantikvarieämbetet förespråkar en ändring i regerings-
formen för att ge länsstyrelsen en effektivare möjlighet att utfärda
föreskrifter för fornlämningar.

Skälen för regeringens förslag: Miljöproblemen har under det senaste
decenniet ändrat karaktär. Ett grundläggande problem är att samhällets
materialhantering i dag oftast är enkelriktad, från utvinning av råvara till
slutligt omhändertagande av avfäll. För att uppnå en långsiktigt hållbar
utveckling fordras ett effektivt resursutnyttjande. Detta åstadkoms främst
genom återanvändning och återvinning. Åtgärderna tar ofta sikte på att
minska avfallets farlighet. För att främja en kretsloppsanpassad sam-
hällsutveckling krävs därutöver åtgärder för att förebygga att avfall
uppkommer. För att åstadkomma ett sådant resultat krävs ofta föreskrifter
som ryms inom uttrycket miljövård i 8 kap. 7 § RF. Intresset har dock
i allt större utsträckning riktats mot hushållning, både vad gäller
naturresurser och de varor som är i omlopp. Viktigt i detta sammanhang
är att sträva mot minskade avfallsvolymer. För att åstadkomma minskade
avfallsmängder och ökad sparsamhet med råvaror och energi har i
renhållningslagen (1979:596) införts bestämmelser om återanvändning
och återvinning. Riksdagen antog, som ett led i att åstadkomma en
förbättring i detta avseende, under våren 1993 regeringens proposition
(prop. 1992/93:180, bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344) Om
riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. Det kretslopps-
samhälle som förslagen i propositionen syftar till skall medföra ökad
resurssnålhet och en minskad miljöbelastning och skall också bidra till att

Prop. 1993/94:116

17

bevara den biologiska mångfalden. För att uppnå de mål som fastlagts i Prop. 1993/94:116
propositionen har ett producentansvar lagfästs genom ändringar i
renhållningslagen. De nya reglerna om producentansvar i renhållnings-
lagen liksom andra bestämmelser i lagen innehåller bemyndiganden för
regeringen att utfärda föreskrifter. Som exempel kan nämnas att
föreskrifter kan meddelas om producentens skyldighet att i vissa fall se
till att avfallet av varor eller förpackningar bortforslas, återanvänds,
återvinns eller omhändertas på sådant sätt som kan krävas för en
miljömässigt godtagbar avfallshantering (6 b § renhållningslagen) och om
sortering av avfall vid källan, när det är av betydelse från återanvänd-
nings-, återvinnings- eller miljövårdssynpunkt (8 §).

Bl.a. de bestämmelser som nu nämnts om avfallshantering och
producentansvar föreslås av Miljöskyddskommittén i betänkandet
Miljöbalk (SOU 1993:27), att införas i den av kommittén föreslagna
miljöbalken. Vidare kommer det enligt förslaget att i miljöbalken finnas
ytterligare bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om
exempelvis miljöfarlig verksamhet, kemiska och biotekniska produkter
samt avfall. Enligt regeringsformen finns det stöd för delegation av
normgivningskompetensen inom bl.a. natur- och miljövårdens område.
Kommittén är emellertid tveksam till om begreppet miljövård, även med
en vidsträckt tolkning, är avsett att omfatta främjandet av en långsiktigt
god hushållning med naturresurserna.

Miljöskyddskommitténs förslag förutsätter att det finns ett behov av att
generella föreskrifter skall kunna meddelas av regeringen även i
hushållningsfrågor. Kommittén har föreslagit att orden "hushållning med
naturresurser" förs in i RF. Detta uttryck för närmast tankarna till den
fysiska riksplaneringen. Det har emellertid inte framkommit några skäl
för att införa föreskrifter enligt 8 kap. 7 § RF inom det område som
avses med 2 och 3 kap. lagen (1987:12) om hushållning med naturresur-
ser m.m., där reglerna om den fysiska riksplaneringen finns. Utvidgade
möjligheter att meddela föreskrifter kan enligt regeringens mening i
stället behövas för att främja återanvändning och återvinning av material.

Föreskrifter om återanvändning och återvinning har hittills kunnat
utfärdas i tillräcklig utsträckning med stöd av bemyndigandena att
meddela föreskrifter om näringsverksamhet och miljövård. Ett skäl till
detta är att 8 kap. 7 § RF har en stor räckvidd i frågor som omfattar
ekonomisk verksamhet. Det förekommer även viss överlappning mellan
olika ämnesområden i 8 kap. 7 §. Så till vida bör det tidigare nämnda be-
myndigandet i 6 b § renhållningslagen rörande producentansvar kunna
återföras både på vad som i 8 kap. 7 § anges om delegeringsämnena
näringsverksamhet och miljövård.

Även vid sidan av föreskrifter som utfärdas i syfte att åstadkomma en
effektivare hushållning med ämnen och material och som ryms inom
begreppen näringsverksamhet och miljövård, kan det emellertid finnas
behov av möjligher att delegera kompetensen att meddela föreskrifter till
regeringen. Det är främst fråga om åtgärder som syftar till att främja
återanvändning och återvinning som i sin tur leder till ett resurssnålt
samhälle. För att åstadkomma produktions- och konsumtionsmönster                 18

inom slutna kretslopp kommer regler av bl.a. det slaget att bli allt Prop. 1993/94:116
vanligare. Detta har kommit till uttryck när regeringen i propositionen
1992/93:180 om riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling
konstaterade att den ekonomiska och tekniska utvecklingen skapar goda
möjligheter för omställning till mindre resurskrävande och
miljöbelastande produktions-, energi- och transportssystem.

Åtgärder för att fullfölja de riktlinjer som antagits för miljöpolitiken
behöver alltså inte alltid vara hänförliga till miljövårdens område. För att
åstadkomma en effektivare hushållning med ämnen, material och
naturresurser måste hänsyn tas till olika faktorer som miljö, ekonomi och
teknik varefter en samlad bedömning måste göras. Som redan framhållits
torde 8 kap. 7 § RF i stor utsträckning medge möjligheter att meddela
föreskrifter på de nu aktuella områdena eftersom det är fråga om
regleringar som i vidare bemärkelse ofta avser näringsverksamhet. Till
detta kommer naturligtvis att föreskrifter på området ofta har sin grund
i miljövården. För att åstadkomma den kretsloppsanpassade samhälls-
utvecklingen som riksdagen har ställt sig bakom är det nödvändigt att
även de enskilda aktivt påverkar val och hantering av varor. Även
kommunerna har en viktig roll att spela i kretsloppssammanhang. I vissa
frågor är de riktlinjer som angetts för miljöpolitiken beroende av att före-
skrifter, utanför såväl den egentliga miljövårdens område som det område
som täcks av näringsverksamhet, kan riktas mot näringsidkare, enskilda
och kommunerna.

Offentligrättsliga föreskrifter som tar sikte på mellanhavanden mellan
näringsidkare och konsumenter omfattas av området för näringsverksam-
het. I den mån föreskrifter som rör ekonomiska förhållanden tar direkt
sikte på enskilda kan dock svårligen begreppet näringsverksamhet
åberopas till stöd för ett bemyndigande (jfr prop. 1977/78:75 s. 144-145
och prop. 1978/79:195 s. 63). Liknande frågor kan uppstå för kommu-
nerna. Det är knappast heller möjligt att meddela det slags detaljerade
föreskrifter som kan behövas i lag.

För att föreskrifter i syfte att åstadkomma en kretsloppsanpassad
samhällsutveckling och som bl.a. rör ekonomiska förhållanden skall
kunna beslutas av regeringen eller någon annan myndighet föreslås därför
att återanvändning och återvinning av material läggs till uppräkningen av
ämnen i 8 kap. 7 § 3.

5.3 Normgivningsfrågor på plan- och byggområdet

Regeringens förslag: Regeringen ges möjlighet att efter be-
myndigande i lag genom förordning meddela föreskrifter om
tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och
anläggningar.

Plan- och byggutredningen: Plan- och bygglagen (1987:10), PBL,
trädde i kraft den 1 juli 1987. Den viktigaste nyheten i PBL var

19

decentraliserandet till kommunerna av ansvaret för beslut om fysisk Prop. 1993/94:116
planering och lokalisering av bebyggelse. Andra viktiga ambitioner med
PBL var bl.a. ett utökat medborgarinflytande och förenklingar för den
enskilde.

Den 26 november 1992 tillkallade regeringen (dir. 1992:104) en
särskild utredare med uppdrag att göra en bred översyn av plan- och
bygglagstiftningen. Utredningen antog namnet Plan- och byggutred-
ningen. Översynen skall göras mot bakgrund av vunna erfarenheter av
PBL-reformen och de nya förutsättningar som samhällsutvecklingen
inneburit för planeringen av mark- och vattenanvändningen och för
byggandet. I direktiven pekas också på att de erfarenheter som vunnits
tyder på att reformen på vissa punkter ännu inte fått sitt genombrott.
Detta gäller bl.a. i fråga om lättnader för den enskilde som förutsätter
kommunala beslut. Enligt direktiven skall utredaren dels överväga om
bygglovsprövningen i nuvarande form behöver behållas inom detaljplane-
områden i vissa fall, dels belysa möjligheterna att begränsa bygglovs-
prövningen, framför allt på landsbygden.

Plan- och byggutredningen lade den 8 oktober 1993 fram delbe-
tänkandet Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94). Betänkandet
är nu ute på remiss.

Det förslag till ändring av plan- och bygglagen som utredaren
presenterat i delbetänkandet innebär bl.a. att den nuvarande tillstånds-
prövningen (bygglovet) endast skall avse en prövning av lokaliseringen.
Beslut om den närmare placeringen och utformningen av byggnader m.m.
samt den tekniska kontrollen föreslås ske i ett fristående förfarande.

Den del av utredarens förslag som är aktuell i förevarande lagstift-
ningsärende är förslaget till reglering av tillståndsplikten i områden
utanför detaljplan. Denna tillståndsplikt bör enligt utredaren kunna
varieras mycket mer än i dag. För detta krävs att kommunerna ges ett
effektivt och lämpligt verktyg för en sådan anpassning. Enligt förslaget
skall undantag från tillståndsplikt att uppföra byggnader kunna gälla
sådana åtgärder utanför detaljplanelagt område där kommunen anser att
tillståndsplikt inte är nödvändig. Kommunerna föreslås kunna reglera
sådana frågor genom föreskrifter i översiktsplanen. Enligt utredaren är
förslaget ägnat att förenkla kommunernas planarbete samtidigt som den
enskildes frihet kan öka. Översiktsplanen är enligt utredaren ett
instrument i vilket det borde vara möjligt att variera och lokalt anpassa
tillståndspliktens omfattning med hänsyn till olika områdens karaktär.

För att genomföra utredarens förslag krävs ändringar i PBL. De
ändringar som föreslås av utredaren är dels en ändrad lydelse av den
bestämmelse i vilken innehållet i översiktsplanen regleras, dels be-
myndiganden för regeringen eller de kommuner som regeringen
bestämmer att meddela föreskrifter om i vilka fäll åtgärder kräver
tillstånd enligt lagen.

Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lydelse av plan- och
bygglagen är översiktsplanen inte bindande. För att Plan- och byggutred-
ningens förslag om en förenklad och för den enskilde mer förutsebar
reglering skall kunna genomföras krävs att bindande beslut i fråga om

20

tillståndspliktens omfattning kan meddelas i översiktsplanen. Ett dylikt
förfarande innebär normgivning (jfr bl.a. uttalanden av dåvarande
departementschefen och Lagrådet i prop. 1985/86:1 s. 89). Det saknas
stöd i regeringsformen för sådan normgivning. Ett genomförande av den
föreslagna ändringen i plan- och bygglagen kräver således en ändring av
de bestämmelser i 8 kap. 7 § RF som reglerar delegering av norm-
givningskompetensen.

Ändringen bör enligt regeringens mening ske genom tillägg av orden
"tillståndsplikt i fråga om åtgärder med byggnader och anläggningar".
Därigenom kan regeringen i lag få bemyndigande att genom förordning
meddela föreskrifter om tillståndsplikt för byggande, rivning och andra
åtgärder med byggnader och anläggningar. Exempel på vad som avses
med anläggningar finns i 8 kap. 2 § plan- och bygglagen. Regeringen vill
understryka att bemyndigandet enbart är avsett att tillämpas för att
möjliggöra för kommunerna att i översiktsplanen föreskriva om åtgärder
kräver tillstånd enligt plan- och bygglagen eller inte. Det är således
endast fråga om föreskrifter av administrativ karaktär.

När det gäller tillämpningen av beredningskravet i 7 kap. 2 § RF kan
konstateras att det bemyndigande som krävs för att genomföra Plan- och
byggutredningens förslag inte har remissbehandlats i detta sammanhang.
Emellertid är den föreslagna ändringen i 8 kap. 7 § RF inte direkt
tillämplig utan kräver för sitt genomslag ytterligare lagstiftning, nämligen
ändringar i plan- och bygglagen. Remissbehandlingen av betänkandet
Anpassad kontroll av byggandet (SOU 1993:94) i vari sådana ändringar
föreslås, pågår och regeringen har för avsikt att lägga fram en proposi-
tion i ämnet under våren 1994. Denna proposition kommer således att
kunna beaktas av riksdagen i samband med att slutlig ställning tas i den
nu aktuella grundlagsfrågan.

6 Resning och återställande av försutten tid på
förvaltningsrättens område

Regeringens förslag: I regeringsformen öppnas en möjlighet att
genom lag bestämma att lägre domstolar än Regeringsrätten får
bevilja resning och återställande av försutten tid inom förvaltnings-
rätten.

Den särskilde utredarens förslag: Överensstämmer i sak med
regeringens.

Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom Sveriges advokat-
samfund tillstyrker att även lägre domstolar än Regeringsrätten skall
kunna få bevilja resning och återställande av försutten tid eller lämnar
förslaget utan erinran på den punkten.

Prop. 1993/94:116

21

Skälen för regeringens förslag: Rättskipningen vid Högsta domstolen Prop. 1993/94:116
och Regeringsrätten reformerades år 1971 (prop. 1971:30). Målsätt-
ningen för reformen var att de båda domstolarna skulle utgöra prejudi-
katinstanser, dvs. de skulle ha att svara för vägledande avgöranden.
Reglerna kom till uttryck bl.a. genom att det för överprövning i de båda
domstolarna normalt skulle krävas att de beviljade tillstånd till prövning
(dispens). Vid sidan av överprövningsuppgifterna skulle Högsta dom-
stolen och Regeringsrätten liksom tidigare ha att pröva frågor om bl.a.
resning och återställande av försutten tid.

De grundläggande bestämmelserna om Högsta domstolens och
Regeringsrättens roll när det gäller resning och återställande av försutten
tid finns i 11 kap. 11 § RF. Enligt det lagrummet är det Regeringsrätten
som beslutar om sådan åtgärd när fråga är om ett ärende för vilket rege-
ringen, en förvaltningsdomstol eller en förvaltningsmyndighet är högsta
instans.

Enligt regeringsformen i dess ursprungliga lydelse skulle i annat fall
resning och återställande av försutten tid beviljas av Högsta domstolen.
Genom lagändring år 1988 (prop. 1987/88:58, bet. 1987/88:KU35, rskr.
1987/88:168, bet. 1988/89:KU2, rskr. 1988/89:11, SFS 1988:1440)
öppnades en möjlighet att i lag föreskriva att i stället för Högsta
domstolen en annan domstol som icke är förvaltningsdomstol skall få
bevilja åtgärden.

Samma år (prop. 1987/88:58, bet. 1988/89:JuU7, rskr. 1988/89:33,
SFS 1988:1451) bestämdes bl.a. att hovrätterna skall pröva frågor om
resning i vissa fall, främst när det gäller tingsrättsavgöranden. Frågor om
återställande av försutten tid får prövas av en hovrätt bl.a. när det gäller
en frist för överklagande till tingsrätt eller hovrätt. Hovrättens beslut kan
överklagas till Högsta domstolen. Därvid gäller ett krav på prövningstill-
stånd.

Syftet med 1988 års reform var att förbättra förutsättningarna för
prejudikatbildningen i Högsta domstolen. I betänkandet Några frågor an-
gående Regeringsrätten (SOU 1992:138) föreslår den särskilde utredaren
att motsvarande reform nu genomförs på den förvaltningsrättsliga sidan,
dvs. att för vissa fall beslutsfunktionen flyttas från Regeringsrätten till
kammarrätterna.

Regeringen kan konstatera att förslaget godtas av nästan alla remiss-
instanser. En remissinstans är emellertid kritisk och menar att man inte
vinner någonting med förslaget när det gäller rättssäkerhet eller
kostnader. Detta är visserligen riktigt, om man begränsar blickfältet till
de enskilda fallen, men regeringen anser att förslagets fördelar ligger på
ett annat plan.

Prövningen av en fråga angående ett extraordinärt rättsmedel förutsätter
i många fall en ganska omfattande granskning av processmaterialet i det
bakomliggande målet. Detta medför att prövningen kan vara arbetsbe-
tungande. De extraordinära fallen är också relativt många. Av samtliga
i Regeringsrättens årsbok för år 1990 upptagna 640 fall var det sålunda
243 eller 38 % som i huvudsak avsåg endast extraordinära åtgärder. De
extraordinära fallen har endast i en mycket begränsad omfattning

22

betydelse för Regeringsrättens primära uppgift att svara för rättsbild- Prop. 1993/94:116
ningen genom prejudikat. Utvecklingen under senare tid är sådan att
prövningen av nu avsedda frågor kommit att bli alltmer betungande för
vår högsta allmänna förvaltningsdomstol.

Erfarenheterna av den reform som skett på den allmänna domstolssidan
när det gäller beslutsfunktionerna är goda. Man har utifrån dessa
erfarenheter anledning räkna med att en reform på förvaltningssidan
skulle komma att leda till en avsevärd avlastning av Regeringsrätten.
Självklart uppnår man emellertid totalt sett inte några direkta besparingar
för samhället. Det handlar ju om att ersätta en prövning med en annan
som inte i sig kräver så mycket mindre resurser. Vad man vinner är att
Regeringsrättens speciella kompetens kan utnyttjas på ett mera rationellt
sätt. Regeringsrätten får möjligheter att ägna ytterligare tid och kraft åt
sin huvuduppgift. Därmed förbättras förutsättningarna för en god
prejudikatbildning och en sådan främjar den totala processekonomin i
samhället.

För en del fall vinner man också en ökad enkelhet. Det gäller bl.a.
sådana fall där en part inte är säker på om ett avgörande får angripas
med ett ordinärt rättsmedel eller med ett särskilt. En reform skulle
innebära att det i ökad utsträckning var ett och samma organ som hade
att svara för prövningen oavsett valet av rättsmedel.

För att en nedflyttning skall kunna ske krävs emellertid av rätts-
säkerhetsskäl att förutsättningarna för en tillämpning av de berörda
instituten lagregleras. Den särskilde utredaren har behandlat frågor om
dessa förutsättningar i ett förslag till lag om särskilda rättsmedel inom
förvaltningsrätten. En lagstiftning kan ske på gnindval av det förslaget.

Inte heller kostnadsaspekter lägger några hinder i vägen för en reform.
Mot den nu redovisade bakgrunden synes klart att regeringsformen bör
ändras så att även lägre förvaltningsdomstolar än Regeringsrätten kan
besluta om resning och återställande av försutten tid. Det bör i detta
sammanhang framhållas att det inte i nuvarande läge kan bli aktuellt att
föra ned beslutsfunktionen också till länsrätt.

Lagtekniskt upptas i den särskilde utredarens förslag huvudregeln om
Regeringsrättens och Högsta domstolens primära beslutsbefogenheter när
det gäller de särskilda rättsmedlen i 11 kap. 1 § första stycket RF. I ett
andra stycke av paragrafen upptar förslaget dels - i en första mening - en
regel om att i lag kan bestämmas att resning och återställande av
försutten tid får beviljas av en lägre domstol, dels - i en andra mening -
en regel om att i lag även kan meddelas närmare bestämmelser om dessa
institut. Flera remissinstanser har synpunkter på den lagtekniska
lösningen.

Den nuvarande lydelsen av paragrafen utesluter möjligheten av att
genom lag bestämma att en förvaltningsdomstol skall få besluta över
frågor om resning och återställande av försutten tid på de allmänna
domstolarnas område. Lydelsen ger dock möjligheter att genom lag
bestämma att även en specialdomstol skall få besluta i sådana frågor
(prop. 1987/88:58 s. 31). Den särskilde utredarens förslag är i det förra
hänseendet mera öppet, i det senare mera slutet.

23

Självklart skulle det vara olämpligi med en beslutsordning enligt vilken
allmänna domstolar beslutade på förvaltningsdomstolarnas område och
vice versa. En beslutsfunktion lagd på en specialdomstol skulle kunna
bidra till att ansvarsbilden blev alltför splittrad.

Det är visserligen inte nödvändigt att i regeringsformen uttryckligen
gardera sig mot den typen av lösningar. Uppdelningen mellan de
allmänna domstolarna och förvaltningsdomstolarna är dock av så
grundläggande natur att man - som Regeringsrättens ledamöter förordat
- även i fortsättningen bör låta den återspeglas i regeringsformens
bestämmelser om de särskilda rättsmedlen. Inte heller i övrigt bör nu
göras större ändringar i regeringsformen än vad som direkt föranleds av
att vissa extraordinära ärenden i enlighet med utredarens förslag bör
flyttas ned från Regeringsrätten till lägre förvaltningsdomstol.

Ändringar bör mot den nu angivna bakgrunden ske endast i 11 kap.

11 § första stycket första meningen regeringsformen som avser de fall
vilka med nu gällande ordning skall prövas av Regeringsrätten.
Ändringarna bör ha den innebörden att det i lag skall kunna föreskrivas
att prövningen i stället skall göras av en lägre förvaltningsdomstol. Det
bör framhållas att det inte kan bli fråga om att tillåta en sådan domstol
bevilja t.ex. resning av regeringens beslut.

Prop. 1993/94:116

24

Utredningens sammanfattning av betänkandet

En ny datalag (SOU 1993:10)

Datalagsutredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av datalagen
(1973:289) från såväl saklig som lagteknisk synpunkt. Den svenska
datalagen var den första nationella lagstiftningen i sitt slag och väckte
berättigad uppmärksamhet vid sin tillkomst. Sedan dess har 20 år gått,
vilket i dessa sammanhang är en mycket lång tid, utan att lagens grund-
läggande struktur har ändrats. Lagen får såväl innehållsmässigt som till
sin tekniska utformning anses vara ganska föråldrad.

Den nuvarande datalagen reglerar användningen av personregister.
Med personregister förstås register, förteckning eller andra anteckningar
som förs med hjälp av automatisk databehandling (ADB) och som
innehåller personuppgift som kan hänföras till den som avses med
uppgiften. Avgörande för frågan om datalagen över huvud taget är
tillämplig på ett register är således huruvida registret förs med ADB eller
inte. Register som förs med hjälp av annan teknik än ADB faller i dag
utanför datalagens tillämpningsområde.

För varje register skall finnas en registeransvarig. Därmed förstås den
för vars verksamhet personregistret förs, om han förfogar över registret.
Såväl fysiska som juridiska personer och myndigheter kan vara register-
ansvariga. Med att förfoga över ett register avses närmast en befogenhet
att överföra registrets innehåll till läsbar form. En registeransvarig måste
också kunna påverka innehållet i registret genom att tillföra eller ändra
de uppgifter som ingår i registret för att anses förfoga över det.

Personregister får inrättas och föras endast av den som efter anmälan
har fått licens av Datainspektionen. En sådan licens berättigar den
registeransvarige att föra ett eller flera personregister.

För vissa register, som bedöms innebära särskilda risker för otillbörligt
intrång i enskilds personliga integritet, krävs utöver licens även ett
särskilt tillstånd från Datainspektionen.

Tillstånd behövs i regel för att inrätta och föra ett personregister som
innehåller

1) känsliga personuppgifter,

2) omdömen om den registrerade,

3) uppgifter om personer som saknar sådan anknytning till den register-
ansvarige som följer av medlemskap, anställning, kundförhållande eller
något därmed jämförligt förhållande samt

4) personuppgifter som inhämtats från något annat personregister (s.k.
samköming).

En grundläggande förutsättning för att Datainspektionen skall kunna ge
tillstånd att inrätta och föra personregister är att det inte finns anledning
att anta att registreringen medför otillbörligt intrång i de registrerades
personliga integritet.

Finns det anledning anta att personuppgifter skall användas för ADB
i utlandet, får uppgifterna lämnas ut endast efter medgivande av
Datainspektionen. Sådant medgivande får lämnas endast om det kan antas

Prop. 1993/94:116

Bilaga 1

25

att utlämnandet av uppgifterna inte kommer att medföra otillbörligt Prop. 1993/94:116
intrång i personlig integritet. Något medgivande behövs dock inte, om Bilaga 1
personuppgifter skall användas för ADB enbart i en stat som har anslutit
sig till Europarådets konvention om skydd för enskilda vid ADB-
behandling av personuppgifter.

I datalagen finns allmänna bestämmelser om gallring av personuppgif-
ter.

Datainspektionen utövar tillsyn över att automatisk databehandling inte
medför otillbörligt intrång i registrerads personliga integritet.

Har förande av personregister medfört eller kan antas medföra
otillbörligt intrång i personlig integritet kan Datainspektionen meddela
villkor eller, om rättelse inte på annat sätt kan åstadkommas, förbjuda
fortsatt förande av personregister eller återkalla meddelat tillstånd.

Datainspektionens beslut får överklagas hos regeringen genom besvär.

Enligt Datalagsutredningens förslag skall datalagen även i fortsätt-
ningen bara reglera sådan informationshantering som sker med hjälp av
ADB. Liksom hittills skall lagen gälla både för den privata och offentliga
sektorn. I övrigt innebär den föreslagna lagen mycket betydande
förändringar i förhållande till vad som gäller i dag. De viktigaste
förändringarna och nyheterna är följande.

*  Personregisterbegreppet, som har gett upphov till en hel del
tolkningsproblem, slopas. Den nya datalagen blir tillämplig på
behandling av personuppgifter. Med behandling förstås varje åtgärd
som vidtas med personuppgifter genom ADB. Vissa undantag görs
från huvudregeln, bl.a. tas ordbehandling och behandling som sker
uteslutande för personligt bruk undan från lagens tillämpnings-
område.

*  Det blir lättare att avgöra vem som är registeransvarig, person-
dataansvarig enligt utredningens terminologi, i system som används
av flera. Endast den är persondataansvarig som bestämmer ändamålet
med behandlingen, vilka personuppgifter som skall behandlas och hur
de skall behandlas.

*  Systemet med licens och tillstånd avskaffas. Trots olika försök att
rationalisera tillståndshanteringen och begränsa antalet tillståndsären-
den är arbetet med dessa ärenden så omfattande att Datainspektionen
i stort sett inte hinner ägna sig åt några inspektioner ute på fältet.
Den uteblivna tillsynen medför en bristande respekt för datalagens
regler. Det kan t.ex. nämnas att det f.n. finns omkring 50 000
meddelade licenser. Enligt utredningens beräkningar hade antalet bort
vara mellan 500 000 och 1 milj.

*  De resurser som frigörs genom att systemet med licens och tillstånd
avskaffas skall användas för en intensifierad tillsyn, särskilt in-
spektioner ute på faltet. En sådan tillsyn är enligt utredningens
uppfattning det bästa sättet att upprätthålla ett gott integritetsskydd.

26

*  En förutsättning för att man skall kunna övergå till ett renodlat Prop. 1993/94:116
tillsynsförfarande är att datalagen ger en så utförlig reglering som Bilaga 1
möjligt av de förutsättningar som gäller för ADB-hantering av
personnuppgifter. Det nuvarande begreppet otillbörligt intrång i
personlig integritet, som aldrig har kunnat ges ett någorlunda
preciserat innehåll, avskaffas. I stället införs regler för de olika
momenten i informationsbehandlingen. I den nya datalagen finns
bestämmelser om bl.a. den nödvändiga anknytningen till ett ändamål,
förutsättningarna för behandling av personuppgifter, vilka person-
uppgifter som får behandlas, formen för samtycke från den enskilde,
säkerhet och gallring.

*  Regleringen i den nya datalagen skall kunna kompletteras med be-
stämmelser som utfärdas av Datainspektionen och som avser olika
branscher eller sektorer.

*  Ett system med anmälningsskyldighet för vissa persondataansvariga
införs. En anmälan skall göras till Datainspektionen när vissa
känsliga uppgifter behandlas med ADB. Anmälningarna skall ligga
till grund för Datainspektionens tillsyn. Anmälningsförfarandet blir
betydligt enklare och riktar sig mot betydligt färre persondata-
ansvariga än det nuvarande tillståndssystemet.

*  Liksom i dag skall personuppgifter få ADB-behandlas bara för
bestämda ändamål. Ändamålet skall dock enligt utredningens förslag
anges med större precision än enligt nuvarande datalag. Möjlig-
heterna begränsas att använda personuppgifter som samlats in för ett
ändamål för andra ändamål.

*  I den föreslagna lagen anges i sex olika punkter de alternativa
grunder som ger rätt att ADB-behandla personuppgifter. En av
grunderna är samtycke från dem som berörs av behandlingen.

*  När den enskildes samtycke behövs för en viss ADB-behandling skall
det vara ett uttryckligt samtycke. Passivitet eller s.k. konkludent
handlande kommer inte att vara tillräckligt.

*   För känsliga personuppgifter, t.ex. politisk uppfattning, sjukdom,
hälsotillstånd eller olika slags omdömen, kommer särskilda regler att
gälla. Enligt dessa bestämmelser får de känsliga uppgifterna ADB-
behandlas bara om, när samtycke inte föreligger, det finns särskilt
stöd i författning för behandlingen. Det kommer att behövas
åtskilliga sådana författningar, särskilt på den offentliga sidan.

*   I några paragrafer i den föreslagna datalagen ges sådant särskilt för-
fattningsstöd i fråga om behandling av känsliga uppgifter på
forskningsområdet och hos arbetsgivare. Dessa bestämmelser anger
alltså de förutsättningar som måste föreligga för att känsliga upp-
gifter, utan samtycke från de berörda enskilda, skall få ADB-

27

behandlas för forskningsändamål och i förhållandet mellan arbets- Prop. 1993/94:116
givare samt arbetstagare och arbetssökande. På forskningsområdet Bilaga 1
avses bestämmelserna tillgodose den viktiga registerforskningen.

*  En uttrycklig regel om förbud för den persondataansvarige att ADB-
behandla personuppgifter för direktreklamändamål i strid med den
enskildes önskan tas in i datalagen.

*  Särskilda regler införs i datalagen som klargör hur de intressen som
följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen skall
avvägas mot integritetsintressena.

*  Vid gallring av personuppgifter som utgör allmän handling hos
myndigheter kan integritetsintressena komma i konflikt med intresset
att bevara uppgifterna, t.ex. för framtida användning inom forsk-
ningen. En särskild bestämmelse i utredningens förslag till datalag
anger hur den avvägningen skall ske.

*  Bestämmelserna i den gällande datalagen om överföring av person-
uppgifter till utlandet för ADB-behandling av uppgifterna där har
berörts i det föregående. Enligt utredningens förslag skall överföring
utan särskilt medgivande kunna ske till en stat som visserligen inte
har anslutit sig till Europarådets konvention men som har ett
integritetsskydd som motsvarar det som följer av konventionens
regler. Den nya bestämmelsen bör få ganska stor praktisk betydelse.

*   Datainspektionens beslut skall i fortsättningen överklagas till domstol,
inte som i dag till regeringen.

EG-kommissionen antog i september 1990 ett förslag till direktiv om
skydd för enskilda vid behandling av personuppgifter och om det fria
flödet av sådana uppgifter. Sedan förslaget behandlats i EG:s ministerråd
och EG-parlamentet har EG-kommissionen i oktober 1992 antagit ett nytt
förslag till direktiv. Detta förslag har förelagts Ministerrådet och enligt
tidsplanen skall Rådet ta slutlig ställning till det nya förslaget under år
1993.

Åtskillig diskussion om hur integritetsskyddet skall vara utformat har
förekommit i anslutning till det tidigare utkastet till direktiv från
Kommissionen och EG-parlamentets behandling av detta utkast.
Fortfarande förekommer inom EG, såvitt man kan bedöma, oenighet om
hur ett framtida direktiv skall vara utformat. Detta har bl.a. lett till att
tidsplanen för antagandet av direktivet har förskjutits. Enligt företrädare
för Kommissionen kommer Ministerrådet troligen inte att kunna ta slutlig
ställning till förslaget förrän sommaren 1994. I den debatt som förts efter
det Kommissionen presenterade sitt reviderade förslag i oktober 1992 har
vissa bl.a. pekat på den s.k. subsidiaritetsprincipen. Vidare kan nämnas
att vid Europeiska Rådets möte i Edinburgh den 11-12 december 1992
har Kommissionen förklarat att den avser att revidera ett antal förslag i
syfte att göra dem mindre detaljerade. Sett i ljuset av att samtliga

28

medlemsländer snart kommer att ha nationella dataskyddslagar och Prop. 1993/94:116
anslutit sig till Europarådets dataskyddskonvention har det från vissa håll Bilaga 1
ifrågasatts om behovet av att anta direktivförslaget kommer att kvarstå.

Redovisningen i det följande bygger på det nuvarande direktiv-
förslagets lydelse.

Direktiv som beslutas av behöriga EG-organ är bindande i fråga om det
resultat som skall uppnås men överlämnar åt medlemsländerna att välja
form och metod för detta.

I förslaget till EG-direktiv har man beaktat den utveckling på data-
skyddsområdet som har skett och förslaget bygger på de integritets-
skyddslagar och den internationella reglering som har kommit fram under
de senaste åren. I förhållande till den svenska datalagen innefattar
direktivförslaget i en hel del hänseenden en önskvärd skärpning av
reglerna för integritetsskyddet. Av dessa och andra skäl, särskilt det
intensifierade europeiska samarbetet, har utredningen eftersträvat att få
i huvudsak samma regler för integritetsskyddet som de som kan komma
att gälla inom EG. Utredningens förslag till materiella regler för
dataskyddet ligger också nära motsvarande bestämmelser i direktivför-
slaget. Det gäller bl.a. sådana frågor som ändamålsanknytning och byte
av ändamål, förutsättningar för behandling av personuppgifter, hur
samtycke från den enskilde skall lämnas, vilka personuppgifter som får
behandlas, säkerhet, gallring och regleringen av känsliga person-
uppgifter.

Vissa avvikelser förekommer emellertid i förhållande till förslaget till
EG-direktiv. Som har nämnts i det föregående skall datalagen i motsats
till vad som gäller enligt direktivförslaget även i fortsättningen bara
reglera sådan informationshantering som sker med hjälp av ADB. Såvitt
utredningen känner till är nämligen varken omfattningen av eller in-
nehållet i den manuella registreringen av någon betydenhet och innebär
inte några mera påtagliga integritetsrisker. Vidare berör en del före-
skrifter i direktivförslaget den svenska offentlighetsprincipen. De
bestämmelser i förslaget till EG-direktiv som reglerar utlämnande av
personuppgifter tillåter enligt utredningen inte något utlämnande enligt
offentlighetsprincipen. Ett utlämnande av personuppgifter med stöd av
offentlighetsprincipen kan heller inte anses förenlig med det sätt på vilket
ändamålet för en viss ADB-behandling skall anges enligt direktivför-
slaget. Förslaget till EG-direktiv påverkar vidare principen i tryckfrihets-
förordningen att en sökande som begär att få ut en handling har rätt att
vara anonym. Slutligen innehåller inte direktivförslaget något undantag
från huvudregeln om gallring som gör det möjligt att bevara personupp-
gifter med hänsyn till offentlighetsprincipen. I de hänseenden som nu har
nämnts innebär utredningens lagförslag avvikelser från det föreslagna
EG-direktivet för att offentlighetsprincipen skall lämnas orörd.

Avvikelser i förhållande till förslaget till EG-direktiv förekommer
också när det gäller information till den enskilde och underrättelser till
dataskyddsmyndigheten.

Kraven på information till den enskilde är långtgående. Enligt
direktivförslaget skall den enskilde ha rätt att på begäran bli informerad                   29

om förekomsten av en viss ADB-behandling och om olika uppgifter som

hänför sig till ADB-behandlingen. När en persondataansvarig lämnar ut Prop. 1993/94:116
personuppgifter skall vidare den enskilde vars personuppgifter det är Bilaga 1
fråga om i princip underrättas om utlämnandet. Tanken bakom dessa
bestämmelser i direktivförslaget är att den enskilde skall bli medveten om
att personuppgifter som rör honom ADB-behandlas och kunna göra sina
rättigheter enligt dataskyddslagstiftningen gällande. Ett iakttagande av be-
stämmelserna skulle emellertid innebära en betungande informations-
skyldighet för de persondataansvariga och en ganska betydande byråkrati-
sering av kontrollsystemet.

Utredningen har kommit till den slutsatsen att de skäl som från
integritetssynpunkt talar för den angivna ordningen inte är tillräckligt
starka för att väga över den byråkrati som skulle bli följden. Utredningen
har då också beaktat att det finns goda möjligheter till insyn genom andra
regler i den föreslagna datalagen och i sekretesslagen. Liksom i dag
kommer den enskilde att få möjlighet att kontrollera om uppgifter som
hänför sig till honom är föremål för ADB-behandling och, om så är
fallet, att kontrollera om uppgifterna är riktiga, fullständiga och aktuella.
Information om vilka känsliga personuppgifter som ADB-behandlas kan
man vidare få hos Datainspektionen. Den persondataansvarige skall
nämligen, innan han får börja att behandla sådana personuppgifter, göra
en anmälan till Datainspektionen om ADB-behandlingen. Slutligen finns
i sekretesslagen särskilda regler om dokumentationsskyldighet beträffande
datasamlingar som en myndighet har tillgång till. Reglerna syftar till att
tillgodose allmänhetens intresse av överblick över och orientering i det
ADB-material som finns hos myndigheterna.

När det gäller underrättelser till dataskyddsmyndigheten är utgångs-
punkten i förslaget till EG-direktiv att all ADB-behandling skall anmälas.
Vad som får tas undan från anmälningsskyldigheten är vissa slag av
behandling som inte menligt påverkar de enskildas integritet. Åtgärder
för att göra undantag från anmälningsskyldigheten förutsätter dataskydds-
myndighetens medverkan.

Utredningen konstaterar att, även om många undantag görs från
huvudregeln om anmälningsskyldighet, det finns en betydande risk för att
ett mycket stort antal datasamlingar måste anmälas till dataskydds-
myndigheten, bl.a. beroende på den höga takten i datoriseringen här i
landet. Antalet kan bli så stort att den överblick över den integri-
tetskänsliga databehandlingen som dataskyddsmyndigheten bör ha helt går
förlorad. De åtgärder som behövs för att göra undantag från anmälnings-
skyldigheten kommer vidare att innebära en betydande belastning på
dataskyddsmyndigheten. Utredningen har sammanfattningsvis kommit till
den slutsatsen att det sätt på vilket avgränsningen av anmälningsskyldig-
heten har gjorts och det förfarande för att göra undantag från an-
mälningsskyldigheten som anges i direktivförslaget är förenade med så
betydande olägenheter att någon harmonisering med förslaget till EG-
direktiv inte bör ske i denna del. I stället har i den nya datalagen
anmälningsskyldigheten avgränsats på samma sätt som tillståndsplikten
enligt den gällande datalagen, dvs. det anges uttryckligen i lagen vilken
behandling som måste anmälas till Datainspektionen. Anmälnings-

30

skyldigheten har begränsats till att avse ADB-behandling av i sig känsliga Prop. 1993/94:116
personuppgifter.                                                          Bilaga 1

Även i övrigt görs i olika frågor avvikelser från direktivförslaget.

Den nya datalagen är avsedd att träda i kraft den 1 januari 1995.

31

Förteckning över remissinstanser som yttrat sig
över Datalagsutredningens betänkande
En ny datalag (SOU 1993:10)

Remissyttranden över betänkandet har avgetts av Riksdagens ombuds-
män, Justitiekanslern, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Kammar-
rätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg, Länsrätten i Stockholm,
Domstolsverket, Riksåklagaren, Rikspolisstyrelsen, Kriminalvårds-
styrelsen, Datainspektionen, Överbefälhavaren, Värnpliktsverket,
Överstyrelsen för civil beredskap, Vapenfristyrelsen, Riksförsäkrings-
verket, Socialstyrelsen, Folkhälsoinstitutet, Socialvetenskapliga forsk-
ningsrådet, Statskontoret, Statens person- och adressregistemämnd
(SPAR-nämnden), Generaltullstyrelsen, Statistiska centralbyrån,
Finansinspektionen, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Stockholms
universitet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Umeå universitet,
Chalmers tekniska högskola, Karolinska institutet, Högskolan i Karlstad,
Forskningsrådsnämnden, Humanistisk-samhällsvetenskapliga forsknings-
rådet, Medicinska forskningsrådet, Naturvetenskapliga forskningsrådet,
Vetenskapsakademien, Sveriges lantbruksuniversitet, Skogs- och
jordbrukets forskningsråd, Arbetarskyddsstyrelsen, Arbetsmiljöinstitutet,
Arbetsmiljöfonden, Arbetslivscentrum, Riksarkivet, Närings- och
teknikutvecklingsverket, Konkurrensverket, Patent- och registrerings-
verket, Konsumentverket, Centralnämnden för fastighetsdata, Göteborgs
kommun, Varbergs kommun, Härnösands kommun, Stockholms läns
landsting. Landstinget i Kalmar län, Stiftelsen Riksbankens Jubileums-
fond, Sveriges Författarförbund, Företagarnas Riksorganisation, Svenska
Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Sveriges advokatsamfund,
Sveriges Köpmannaförbund, Sveriges Radio AB, Tjänstemännens
Centralorganisation TCO, Sveriges Akademikers centralorganisation
SACO, Landsorganisationen i Sverige LO, Tidningarnas telegrambyrå,
Svenska Journalistförbundet, Svenska Tidningsutgivareföreningen, DAFA
Data AB, Dataföreningen i Sverige, DIK-förbundet, Företagens
Uppgiftslämnardelegation, Kommundata AB (numera Dialogdata
Informationssystem AB), Medborgarrättsrörelsen i Sverige, Sveriges
läkarförbund, Sveriges Psykologförbund, Sveriges Försäkringsförbund,
Svenska Bankföreningen, Krigsarkivet, Jacob Palme, FALK Föreningen
arkivverksamma i landsting och kommun, Affärsdata AB, Statens löne-
och pensionsverk, Svenska Läkaresällskapet, Svenska kyrkans Försam-
lings- och Pastoratförbund, Arkivrådet AAS, Kungl. Vitterhets Historie
och Antikvitets Akademien, Svenska kyrkans centralstyrelse, Lantmäteri-
verket, Svenska Inkassoföreningen, Läkemedelsindustrins bransch-
organisationer och Representantföreningen för Utländska Farmacevtiska
industrier samt AB Bonnierföretagen.

Svenska Arbetsgivareföreningen och Sveriges Industriförbund har
avgett ett gemensamt yttrande. Detsamma gäller Publicistklubben och
Föreningen Grävande Journalister.

Även Annonsörföreningen, Dagligvaruleverantöremas Förbund,
Direkthandelsföretagens förening, Svenska Bokförläggareföreningen,

Prop. 1993/94:116

Bilaga 2

32

Svenska Postorderföreningen, Sveriges Marknadsförbund, Sveriges Prop. 1993/94:116
Reklamförbund, Sveriges Telemarketing Förening och SWEDMA har Bilaga 2
avgett ett gemensamt 5 itrande.

Riksåklagaren har överlämnat yttranden från överåklagaren vid
Åklagarmyndigheten i Göteborg samt överåklagarna vid Regionåklagar-
myndighetema i Linköping, Malmö och Härnösand.

Rikspolisstyrelsen har bifogat yttranden från polismyndigheterna i
Stockholm, Göteborg och Malmö.

Riksskatteverket har till sitt yttrande bifogat ett utlåtande från
Skattemyndigheten i Stockholms län.

Rektorsämbetet vid Stockholms universitet har överlämnat yttranden
från den juridiska fakultetsnämnden och från den samhällsvetenskapliga
fakulteten. Rektorsämbetet vid Uppsala universitet har överlämnat ett
yttrande från den juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet. Rektors-
ämbetet vid Lunds universitet har överlämnat ett yttrande från den
juridiska fakultetsstyrelsen vid universitetet.

Riksarkivet har till sitt yttrande bifogat yttranden från samtliga
landsarkiv och stadsarkiven i Stockholm och Malmö.

Göteborgs kommun har bifogat en av folkpartiet i kommunstyrelsen
avgiven skrivelse samt yttranden från Göteborgs servicenämnd, gruppen
för integritetsfrågor inom dataområdet (GRIND) och stadsdelsnämnden
Härianda.

Sveriges Akademikers Centralorganisation har utöver sitt yttrande
hänvisat till de yttranden som avgetts av DIK-förbundet, Sveriges
läkarförbund och Sveriges Psykologförbund samt utan eget ställnings-
tagande överlämnat ett yttrande från SACO-föreningen vid Datainspek-
tionen.

33

Miljöskyddskommitténs grundlagsförslag              Prop. 1993/94:116

Bilaga 3

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 7 § regeringsformen' skall ha följande
lydelse.

Nuvarande lydelse                   Föreslagen lydelse

8 kap.

7 §

Utan hinder av 3 eller 5 § kan regeringen efter bemyndigande i lag
genom förordning meddela föreskrifter om annat än skatt, om före-
skrifterna avser något av följande ämnen:

1. skydd för liv, personlig säkerhet eller hälsa,

2. utlännings vistelse i riket,

3. in- eller utförsel av varor, av pengar eller av andra tillgångar,
tillverkning, kommunikationer, kreditgivning, näringsverksamhet,
ransonering eller utformning av byggnader, anläggningar och bebyg-
gelsemiljö,

4. jakt, fiske, djurskydd eller 4. jakt, fiske, djurskydd, natur-

natur- och miljövård,                och miljövård eller hushållning

med naturresurser,

5. trafik eller ordningen på allmän plats,

6. undervisning och utbildning,

7. förbud att röja sådant som någon har erfarit i allmän tjänst eller
under utövande av tjänsteplikt.

Bemyndigande som avses i första stycket medför ej rätt att meddela
föreskrifter om annan rättsverkan av brott än böter. Riksdagen kan i
lag, som innehåller bemyndigande med stöd av första stycket, före-
skriva även annan rättsverkan än böter för överträdelse av föreskrift
som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 1995.

'Regeringsformen omtryckt 1991:1503

34

Lagförslaget i betänkandet Några frågor
angående Regeringsrätten (SOU 1992:138)

Förslag till

Lag om ändring i regeringsformen

Prop. 1993/94:116

Bilaga 4

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

11 kap.

H §'

Resning i avgjort ärende samt
återställande av försutten tid
beviljas av regeringsrätten när
fråga är om ärende för vilket
regeringen, förvaltningsdomstol
eller förvaltningsmyndighet är
högsta instans. I annat fall
beviljas resning och återställan-
de av försutten tid av högsta
domstolen eller, i den mån det
föreskrives i lag, av annan
domstol som icke är förvalt-
ningsdomstol.

Närmare bestämmelser om
resning och återställande av
försutten tid kan meddelas i
lag.

Resning i avgjort ärende samt
återställande av försutten tid
beviljas av Regeringsrätten när
fråga är om ärende för vilket
regeringen, förvaltningsdomstol
eller förvaltningsmyndighet är
högsta instans. I annat fall be-
viljas resning och återställande
av försutten tid av högsta
domstolen.

I lag kan bestämmas att
resning och återställande av tid
får beviljas av en lägre dom-
stol. I lag kan även meddelas
närmare bestämmelser om res-
ning och återställande av för-
sutten tid.

Senaste lydelse 1988:1440.

35

Förteckning och sammanställning av remiss-
yttrandena över betänkandet Några frågor angående
Regeringsrätten (SOU 1992:138)

Remissyttranden över betänkandet har avgetts av Riksdagens ombuds-
män, Regeringsrättens ledamöter, Justitiekanslem, Försäkringsöver-
domstolen, Domstolsverket, Riksåklagaren, Riksskatteverket, Skatterätts-
nämnden, Patentbesvärsrätten, Svea hovrätt, Hovrätten för Västra Sveri-
ge, Kammarrätten i Stockholm, Kammarrätten i Göteborg, Kammarrätten
i Sundsvall, Kammarrätten i Jönköping, Länsrätten i Stockholms län, Fri-
och rättighetskommittén (Ju 1992:01), Juridiska fakultetsnämnden vid
Stockholms universitet, Juridiska fakultetsstyrelsens forskningsnämnd vid
Lunds universitet, Länsstyrelsen i Kristianstads län, Sveriges advokat-
samfund samt Sveriges domareförbund.

Samtliga remissinstanser utom Sveriges advokatsamfund tillstyrker att
även lägre domstolar än Regeringsrätten skall kunna få bevilja resning
och återställande av försutten tid eller lämnar förslaget utan erinran på
den punkten. Samfundet är av den meningen att den särskilde utredaren
inte övertygande har visat att en flyttning av resningsprövningen från
Regeringsrätten till kammarrätt skulle medföra några avgörande fördelar
från rättssäkerhets- eller andra synpunkter. Inte heller från kostnadssyn-
punkt finner samfundet visat att det skulle vara något att vinna med
förslaget. Samfundet finner därför att förslaget bör göras till föremål för
ytterligare överväganden innan det eventuellt sker en ändring.

Domstolsverket, kammarrätten i Stockholm samt kammarrätten i
Jönköping påpekar att förslaget kommer att innebära att arbetsbelast-
ningen för kammarrätterna ökar. Som verket framhåller kan dock detta
inte i sig motivera några ytterligare tjänster.

Regeringsrättens ledamöter anför att bestämmelserna i regeringsformen
bör utformas så att där uttryckligen anges att "nedflyttning" från Högsta
domstolen till lägre domstol kan ske endast till annan allmän domstol och
nedflyttning från Regeringsrätten endast till annan allmän förvaltnings-
domstol. Försäkringsöverdomstolen framhåller att man i lagtexten, om
man vill hålla dörren öppen för att också överföra beslutsfunktionen på
Försäkringsöverdomstolen eller annat organ, skulle kunna använda
samma formulering som i 11 kap. 1 § andra stycket regeringsformen,
nämligen "annan domstol än Högsta domstolen eller Regeringsrätten".
Hovrätten för Västra Sverige anser att i den särskilda utredarens förslag
första meningen i andra stycket har en naturlig anknytning till första
stycket och därför bör arbetas in i detta. Hovrätten anser vidare att det
saknas anledning att införa begreppet "lägre" domstol och över huvud
taget att ändra lagrummet i större utsträckning än som är sakligt betingat.

Det skall nämnas att Riksdagens ombudsmän riktar kritik mot en av
den särskilde utredaren föreslagen lag om de särskilda rättsmedlen. I
andra remissyttranden riktas kritik mot enskildheter i det lagförslaget.

Prop. 1993/94:116

Bilaga 5

36

Justitiedepartementet

Prop. 1993/94:116

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december 1993

Närvarande: statsministern Bildt, statsråden B. Westerberg, Friggebo,
Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af Ugglas, Dinkelspiel,
Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg, Lundgren,
Unckel, P. Westerberg

Föredragande: statsrådet Laurén

Regeringen beslutar proposition 1993/94:116 Normgivningsfrågor på
dataskyddsområdet, m.m.

37

gotab 45491, Stockholm 1993