Utbildningen har en helt avgörande betydelse för landets
framtida konkurrenskraft och ekonomiska tillväxt och
därmed för våra möjligheter att värna om välfärden. I tider
av stora och växande budgetunderskott är det viktigare än
någonsin att värna om de resurser som måste avsättas för
investering för framtiden. Med vetskap om att utbildning, i
vid bemärkelse, är en sådan ofrånkomlig investering, både
mänskligt och ekonomiskt, är det i högsta grad nödvändigt
att så långt möjligt försäkra sig om största möjliga
effektivitet och måluppfyllelse av satsade resurser.
Av tradition har vi en strikt uppdelning mellan reguljär
utbildning och arbetsmarknadsutbildning. Ofta hävdas att
arbetsmarknadsutbildningen syftar till att stärka individens
ställning på arbetsmarknaden medan den reguljära
utbildningens mål skulle vara i stora stycken något annat. I
själva verket förhåller det sig så att all utbildning
ytterst har som mål att förbereda individen för
arbetsmarknaden eller att stärka individens ställning på
arbetsmarknaden, t.ex. i samband med struktur-
eller andra förändringar som leder till att tidigare
utbildning inte längre är adekvat.
Gemensamt för all utbildning är vidare att den syftar till
att höja kompetensen och kunskapen, inte bara hos
arbetskraften, utan hos medborgarna i gemen. Den modell
till ett sammanhållet studiefinansieringssystem, som
presenteras i det följande, är tänkt att (vid en viss tidpunkt)
inte bara kunna ersätta det nuvarande
studiemedelssystemet, det särskilda vuxenstudiestödet
(SVUX) och det särskilda vuxenstudiestödet för arbetslösa
(SVUXA) utan även studiestöden inom
arbetsmarknadsutbildningen, dvs. utbildningsbidraget och
utbildningsbidraget med lån (UBL).
Av statsfinansiella skäl är det inte möjligt att genomföra
våra förslag i ett sammanhang. Vi förutsätter därför att
genomförandet måste ske stegvis vid en tidpunkt då de
ekonomiska förutsättningarna för detta finns. Förslagen
måste dessutom i vissa delar analyseras ytterligare vad
gäller den exakta utformningen.
Kunskap och kompetens till alla
Nya studier presenteras fortlöpande som entydigt visar
på samma sak; att Sverige i en internationell jämförelse har
en låg andel ungdomar som slutar gymnasieskolan och går
vidare till högskolestudier. Även andelen av arbetskraften
som har en högskoleutbildning, särskilt en längre sådan, är
internationellt sett låg i Sverige. Speciellt allvarligt är det
förhållandet att andelen högskoleutbildade är
anmärkningsvärt låg inom den privata sektorn.
Till detta skall läggas den demografiska utvecklingen,
som för Sveriges del innebär minskade ungdomskullar som
lämnar gymnasieskolan under senare delen av 1990-talet
och en bit in på 2000-talet. Med tanke på vad vi sagt om
betydelsen av en hög kompetens-
och utbildningsnivå för den framtida utvecklingen i
landet är det redan av dessa skäl oundgängligen nödvändigt
med en kraftfull satsning på inte bara den högre
utbildningen utan även på kompetenshöjande utbildning på
lägre nivåer.
En fortsatt utbyggnad av den högre utbildningen är
nödvändig. För att fylla det ökande antalet platser i
högskolan räcker det inte bara med att öka
direktövergången från gymnasieskolan. Det krävs också att
genom olika stimulansåtgärder bredda rekryteringen via
vuxenutbildningen.
Riksdagen har beslutat om en ökning av antalet
årsstudieplatser i högskolan. En försiktig bedömning
innebär att detta leder till att antalet nybörjarplatser
kommer att ligga mellan 65 000
och 70 000
fr.o.m. mitten av 1990-talet. För närvarande går ca
en tredjedel (ca 27 000)
av dem som går ut gymnasieskolan vidare til
högskolan och av dem som börjar högskolan kommer ca en
tredjedel (ca 22 000)
via den kommunala vuxenutbildningen. Detta
förhållande innebär således att även om direktövergången
från gymnasieskolan till högskolan skulle öka kraftigt,
exempelvis till 50 procent, så måste ändå fler än i dag
rekryteras till högskolan via vuxenutbildningen om vi skall
kunna fylla nybörjarplatserna i högskolan under senare
delen av 1990-talet.
Vår slutsats blir, redan av dessa skäl, att resurser måste
avsättas för en investering både på toppen och
bredden, både på högskolan och
vuxenutbildningen. Många fler än i dag, av de personer som
i vuxen ålder börjar inom vuxenutbildningen, kommer
senare att fortsätta inom högskolan. Nya mönster för
utbildning kommer också att bli vanligare, t.ex. att
studerande växlar dels mellan utbildningsnivåer, dels
mellan förvärvsarbete och utbildning. Det kommer
framöver, i den meningen, att bli allt svårare att tala om
vuxenstuderande och högskolestuderande som vitt skilda
grupper. Dess förhållanden ställer särskilda krav på
framtidens studiefinansieringssystem.
De vuxenutbildningspolitiska målen
Målen för vuxenutbildningen i Sverige, som de
fastställdes av riksdagen med anledning av förslag i
proposition 1975:23, äger alltjämt aktualitet. Kortfattat är
det vuxenutbildningens uppgift att medverka till att
stärka individens ställning i arbetslivet,vidareutveckla
den studerandes förmåga att delta i den demokratiska
beslutsprocessen,framväxten av livslångt lärande
underlättas,utjämna skillnaderna i utbildningshänseende
inom och mellan generationerna.
I takt med att ungdomsskolan successivt byggts ut så har
också utbildningsklyftorna mellan ungdoms-
och vuxengenerationerna vuxit. Tidigare definierades en
korttidsutbildad som en person med högst 6--7-årig
folkskola. Senare räknades dit även personer med högst
grundskolekompetens. I dag, när gymnasieskolan blir
treårig för alla, är det rimligt att höja ribban ytterligare och
säga att korttidsutbildad är den som har högst en tvåårig
gymnasial utbildning. Fortfarande finns ca 850 000
vuxna i yrkesverksam ålder som har kortare
utbildning än nioårig grundskola och ca 1,5 miljoner som
har högst en tvåårig gymnasial utbildning. Flertalet av dessa
har betydande brister i baskunskaperna. Samtidigt krymper
arbetsmarknaden snabbt för dessa grupper. Risken är stor
för att dessa de svagaste grupperna utan goda möjligheter
till vuxenutbildning kommer att definitivt slås ut från
arbetsmarknaden.
Studiestödet som ett viktigt instrument för att uppnå de
utbildningspolitiska målen
Studiestödet är en av många viktiga faktorer som
påverkar individens beslut att börja studera eller inte.
Studiestödets huvuduppgift är att medverka till att de
utbildningspolitiska målen uppnås så effektivt som möjligt
genom att verka rekryterande till studier. Senast vid
reformeringen av studiemedelssystemet 1989 sades att
studiemedlen skulle bereda faktiska möjligheter till studier
för så breda grupper i samhället som möjligt. Stödet borde
vidare bidra till att minska betydelsen av såväl ekonomiska,
sociala och geografiska faktorer som av kön och ålder för
den enskildes beslut att studera.
De undersökningar av studiemedlens
rekryteringseffekter, som bl.a. Svensson--Reuterberg har
genomfört (sammanfattade i CSN-rapport nr 2 1991, ''Låna
för livet''), visar att studiemedlen har en betydande generell
rekryteringseffekt. Den har dessutom ökat under den tid
som systemet funnits. I början av 1970-talet uppgav t.ex. 25
procent av de högskolestuderande att de förmodligen inte
skulle ha börjat högskolestudierna om studiemedlen inte
funnits. Tjugo år senare har denna andel fördubblats.
Vidare framgår av dessa undersökningar att studiemedlen
betyder mer för kvinnor än för män samt mer för
studerande från arbetarhem än för studerande från högre
socialgrupper.
Vår bestämda uppfattning är att för gruppen
vuxenstuderande spelar de studiesociala åtgärderna en
störe roll än för ungdomsstuderande. Ett för de vuxna
särskilt avpassat studiestöd, rätt till ledighet för studier,
studievägledning och rekryteringsfrämjande åtgärder är
omistliga instrument och förutsättningar för en effektiv
vuxenutbildning. Studiestödet har av hävd sagts vara
neutralt i förhållande till individens förutsättningar och till
valet av utbildning. Detta har sedan länge varit en sanning
med modifikation. Det är enligt vår mening inte heller vare
sig möjligt eller ens alltid önskvärt. I vissa lägen kan det
vara motiverat att av rättviseskäl ge samma ekonomiska
förutsättningar till alla, men i andra lägen är det minst lika
motiverat -- också av rättviseskäl -- att vissa måste ges mer
än andra. Det är alldeles uppenbart att vuxna som t.ex. tar
ledigt från arbetet för att skaffa sig grundskole-
och/eller gymnasieskolekompetens har andra
ekonomiska behov än den som i ungdomen går direkt från
gymnasieskolan till högskolan. Detta självklara förhållande
gäller alltjämt och måste beaktas vid utformningen av
framtidens studiestöd.
De viktigaste bristerna i dagens system
Dagens studiefinansieringssystem är resultatet av en lång
rad olika beslut som statsmakterna fattat under årens lopp.
I takt med att utbildningspolitiken har utvecklats har nya
behov och krav på studiefinansiering ställts. Genom den
strikta sektorsindelningen i samhället har olika lösningar
valts för olika typer av utbildning. Även inom det reguljära
utbildningsväsendet har man valt att skapa nya studiestöd
för att möta nya behov. Detta har över tiden lett fram till
en i stora delar ohållbar situation. De viktigaste bristerna i
dagens system kan sammanfattas i följande punkter:
orättvisornaden splittrade bildenbristen på stimulans
till effektiva studierdetaljregler som skapar konflikter
ett återbetalningssystem i obalans
Vuxna studerande erbjuds i dag en rad olika studiestöd.
Dessa stöd skiljer sig åt vad gäller beloppsnivå och framför
allt när det gäller bidragsandel. Informationsmässigt är det
näst intill omöjligt att förklara denna snårskog av studiestöd
och de olika regler och villkor som gäller. Medborgarna har
stora svårigheter att orientera sig och att ta till vara sina
rättigheter. Avgörande för vilket studiestöd som den
enskilde studerande erhåller är inte i första hand det
faktiska behovet av utbildning och stöd utan oftare det sätt,
eller den väg, som den studerande sökt sig till utbildning på.
Det finns också utrymme för spekulation och taktiska val
som knappast kan ha varit statsmakternas avsikt. När de
sedan sitter i samma klassrum och jämför de stora skillnader
i ekonomiska villkor som gäller så har de svårt att förstå
rättvisan i systemet.
Flera myndigheter är dessutom inblandade i hanteringen
av studiestöd. Myndigheterna är dessutom ofta beroende av
varandras beslut gentemot samma individer, eftersom
stöden skall samordnas. Administrationen blir onödigt
kostsam och effektiviteten blir låg.
Studiestödets främsta uppgift är att utgöra den
ekonomiska basen för studier, dvs. stödet skall vara
utformat så att det är möjligt för de studerande att så
effektivt som möjligt ägna sig åt sin huvudsakliga uppgift,
nämligen studier. Av särskild betydelse i detta sammanhang
är utformningen av reglerna för behovs-
och meritprövning samt reglerna om maximalt antal
terminer med studiestöd. Betydelse i sammanhanget har
också hur återbetalningsreglerna är utformade. Enligt vår
mening behöver ändringar vidtas när det gäller dessa regler
för att de skall medverka till att effektivisera studierna och
därmed öka genomströmningstakten i olika
utbildningsformer.
Återbetalningsreglerna som de utformades i samband
med förändringarna 1989 är i huvudsak väl avvägda.
Genom skatteomläggningen kom emellertid de faktorer
som påverkar möjligheterna att inom rimlig tid återbetala
även relativt måttliga studieskulder i obalans. Förhållandet
mellan i första hand ränta på studielånen och den årliga
avgiftens storlek är numera sådant att vi kan förvänta oss
avskrivningar av vid pensionsåldern kvarstående skulder
som tillsammans kommer att uppgå till 1,5--2 miljarder
kronor per år. En grundläggande ambition vid den nämnda
reformeringen av systemet var att lyfta fram subventionerna
från återbetalningssidan och göra dem synliga i samband
med beviljningen av studiestöd. Denna ambition har
numera kommit delvis på skam och stora samhälleliga
subventioner ligger alltjämt kvar i återbetalningssystemet.
Det är väl knappast nödvändigt att nämna att subventioner
i form av avskrivningar vid 65 års ålder har mycket
begränsade rekryteringseffekter för dem som står i begrepp
att eventuellt börja studera.
Ett studiestöd för framtidens kunskaps-
och kompetensbehov
Studiestödets uppgift är, som vi sagt tidigare, att aktivt
medverka till att de av statsmakterna beslutade
utbildningspolitiska målen nås så effektivt som möjligt.
Målbilden för alla olika utbildningsformer är splittrad, och
detta är sannolikt den viktigaste orsaken till att vi i dag har
den mångfald studiestöd som kommit att bli ett av
huvudproblemen och ett hinder för att kunna arbeta
effektivt med de avsevärda resurser som samhället avsätter
till studiefinansiering. Vår bedömning är att det är möjligt
att inom ramen för ett sammanhållet
studiefinansieringssystem kombinera den splittrade
målbilden med ett effektivt resursutnyttjande. Alla som
bereds en utbildningsplats skall också i princip kunna
påräkna ett studiestöd inom ramen för det samordnade
system som vi föreslår i det följande.
Grunden för vårt förslag till studiestödssystem är att det
skall möjliggöra alla studier samtidigt som det rymmer
möjligheter till att särskilt stimulera vissa angelägna studier
och/eller vissa i utbildningshänseende eftersatta grupper.
Sådana stimulansinslag i systemet kan, med hänsyn till
ändrade förutsättningar eller nya behov, med lätthet ändras
över tiden genom politiska beslut. Genom systemets
flexibilitet blir tillskapandet av nya studiestöd för att möta
nya eller ändrade behov, en teknik som vi har tillämpat
hittills, inte längre nödvändigt.
Ett sammanhållet studiestödssystem gör det också
möjligt att utifrån en enda ansökan göra en samlad
bedömning av vilket studiestöd som är aktuellt. Stor vinster
finns i detta i informationshänseende och därmed också för
medborgarnas -- och särskilt de korttidsutbildades --
möjligheter att ta till vara sina rättigheter. Genom att ett
antal byråkratiska regler kan tas bort och mycket
dubbelarbete kan undvikas leder förslaget också till en
effektivare administration.
Systemkonstruktion
Ett nytt studiefinansieringssystem för vuxna studerande
bör kännetecknas avrättvisa,överskådlighet,
flexibilitet,målstyrning,effektivitet och
partsinflytande.
Totalnivån -- en kombination mellan schablonbelopp
och inkomstrelaterat tilläggsbelopp
I den senaste av Svensson--Reuterberg genomförda
undersökningen av studiemedlen konstateras att
studiemedlens totalbelopp numera upplevs som tillräckligt
av de flesta högskolestuderande. Detta är givetvis en av
anledningarna till att studiemedlen kan anses vara
rekryteringsbefrämjande. Mot den bakgrunden föreslår vi
att ett schabloniserat grundbelopp ungefär
motsvarande dagens studiemedel (ca 6 700
kronor per månad netto) läggs i botten i vår
studiefinansieringsmodell. Detta grundbelopp föreslås
utges till alla studerande i högskolan och studerande mellan
20 och 25 år i grundläggande utbildning för vuxna och i
gymnasial utbildning.
Totalbeloppet i dagens system är knutet till basbeloppet.
Därigenom finns en följsamhet i förhållande till
kostnadsutvecklingen i samhället. I andra sammanhang
övervägs att ersättningar inom vissa transfereringssystem
inte längre skall vara kopplade till basbeloppet utan till
exempelvis löneutvecklingen eller liknande. Delvis med
hänsyn till denna utveckling men också med hänsyn till vårt
förslag om ett samordnat studiestödssystem, föreslår vi att
det schabloniserade grundbeloppet skall knytas till t.ex.
dagpenningen inom arbetslöshetsförsäkringen. Nivån 6 700
kronor motsvarar då en dagpenning på 410 kronor.
Till studerande som är äldre än 25 år och som går i
grundläggande utbildning för vuxna eller i gymnasial
utbildning föreslår vi att det skall utges ett
tilläggsbelopp som är så stort så att det tillsammans
med grundbeloppet motsvarar den faktiska dagpenningen
från A-kassan. Till den som inte tillhör A-kassan, eller har
en dagpenning understigande grundbeloppet, utges ändå ett
studiestöd som är lika med grundbeloppet. I framtiden bör
övervägas om det totala beloppet något bör överstiga det
passiva kontantstödet för att ge en stimulans till studier.
Bidrag i förhållande till val av utbildning
I den nämnda undersökningen konstaterades dock
samtidigt att det fortfarande finns en brist i systemet som
gör att man inte kan säga att det är ett verkligt effektivt
rekryteringsinstrument. Bristen består i risken att
ungdomar avstår från högskolestudier därför att man inte
vill dra på sig stora studieskulder. Var tredje studerande i
undersökningen trodde inte att man skulle klara av att
betala tillbaka sin studieskuld. Andra undersökningar har
även visat att ungdomar från lägre socialgrupper är mindre
benägna att skuldsätta sig än övriga ungdomar.
I dag uppgår bidraget i studiemedlen till ca 30 procent av
totalbeloppet. Inriktningen bör vara att bidraget höjs till 50
procent. Med hänsyn till de avsevärda kostnader detta
skulle medföra kan man i en första etapp överväga en
höjning till 40 procent av totalbeloppet.
Av skäl som vi redovisat tidigare behöver
vuxenstuderande på nivåer upp t.o.m. gymnasiekompetens
erbjudas inte bara en högre totalnivå på studiestödet utan
också en högre bidragsandel. Annars kommer studier inte
att framstå som ett realistiskt alternativ till förvärvsarbete
eller ens till arbetslöshet. Vi har länge uttalat den
principiella ståndpunkten att ingen som saknar utbildning
motsvarande grundskolekompetens skall behöva skuldsätta
sig över huvud taget. Till studerande -- oavsett ålder -- i
grundläggande utbildning för vuxna bör således, enligt vår
mening, stödet i sin helhet utges i form av bidrag. Det
betyder att 20--25-åringar får hela grundbeloppet (ca 6 700
kronor) i form av bidrag och de som är äldre även
tilläggsbeloppet som bidrag. Detta bör även gälla sådan
utbildning som anvisats i särskild ordning av
arbetsmarknadsskäl.
När det gäller studier på gymnasial nivå är det rimligt att
särskilt prioritera sådana studier som leder fram till allmän
behörighet till högskolan, dvs. studier i svenska, engelska,
matematik och samhällskunskap (ämnen som vi i
fortsättningen kallar ''basämnen''). Vi hade gärna sett att de
som i vuxen ålder behöver komplettera med studier i dessa
ämnen också kunde erbjudas ett studiestöd som i sin helhet
består av bidrag. Av statsfinansiella skäl bedömer vi dock
detta för närvarande som orealistiskt. Det kvarstår dock
som ett mål på sikt.
När det gäller gruppen 20--25-åringar finns det också
andra skäl till att vara något återhållsam i fråga om
bidragsnivån. Om studiestödet fr.o.m. 20-årsåldern
framstår som alltför generöst i förhållande till den
studiehjälp som utgår dessförinnan för gymnasiala studier
så kan det leda till att en del ungdomar, av ekonomiska skäl,
skjuter upp sina gymnasiestudier till efter 20-årsdagen.
Inriktningen bör vara att studerande mellan 20 och 25 år,
som studerar på gymnasienivå (både basämnen och övriga
gymnasiala studier), erbjuds bidrag motsvarande 40 procent
av grundbeloppet. Studerande som är äldre än 25 år skulle
kunna få hela grundbeloppet i form av bidrag och
tilläggsbeloppet i form av lån. Detta betyder att studerande
med en dagpenning på upp till 410 kr (motsvarande
grundbeloppet 6 700
kronor per månad) får ett studiestöd som i sin helhet
är ett bidrag medan de med en högre dagpenning erbjuds
ett tilläggsbelopp i form av lån.
Till studerande över 25 år, som studerar annat än
basämnen på gymnasial nivå, bör bidraget i så fall
bestämmas till 40 procent av grundbeloppet och ett lån
erbjudas motsvarande resterande del av grundbeloppet plus
eventuellt tilläggsbelopp.
På sikt, efter hand som ekonomin så tillåter, vore det
önskvärt att subventionen i systemet gradvis ökas så att
även tilläggsbeloppet för dem som är äldre än 25 år och
studerar basämnen på gymnasial nivå i sin helhet utgår som
bidrag.
I dag utgår SVUX i stället för studiemedel till
studerande på vissa yrkestekniska högskolelinjer och vissa
lärarutbildningar på högskolan. Skälet till att i
studiefinansieringshänseende särskilt gynna studerande på
dessa utbildningar är att det annars inte skulle vara möjligt
att rekrytera personer till dessa utbildningar, eftersom det
krävs några års yrkeslivserfarenhet för att bli antagen.
Studiemedlens totalbelopp har bedömts för låg för dessa
grupper. Enligt vår mening äger dessa argument fortfarande
giltighet. I vår modell kan man lösa detta på lämpligt sätt.
Ett studiestöd för effektiva och målinriktade studier
De resurser som kan avsättas för utbildning och
studiestöd är, särskilt i tider med stora budgetunderskott,
begränsade. Det är nu viktigare än någonsin att resurserna
används så effektivt som möjligt.
Inom utbildningsområdet har en rad åtgärder vidtagits
som har till syfte att både höja kvaliteten i utbildningen men
också effektiviteten. Både övergången från detaljstyrning
till målstyrning och nya statsbidragssystem har dessa
uttalade syften. Som vi sagt tidigare är studiestödets
övergripande syfte att medverka till att genomföra de
utbildningspolitiska målen. Självklart är det då helt
avgörande att studiestödet är utformat så att det
tillsammans med övriga utbildningspolitiska instrument
verkar i samma riktning. Så är dessvärre inte fallet med
nuvarande studiestödssystem. Tvärtom finns inslag som kan
få direkt motsatta effekter. I det följande föreslår vi ett antal
åtgärder som är ägnade att minimera misshushållning med
både studiestöds-
och utbildningsresurser och som medför en
koncentration av resurserna så att meningsfulla studier kan
genomföras på kortast möjliga tid. Genom att studiestödet
utformas så att effektiva studier främjas, så skapas -- genom
snabbare genomströmning och mindre planlösa studier --
utrymme för fler studerande inom ramen för oförändrade
utbildningsresurser.
Begränsning i antal terminer med studiestöd
Dagens system ger i princip alla en generell rätt till ett
visst antal terminer med studiestöd; ett opreciserat antal på
grundläggande nivå, sex terminer på gymnasial nivå samt
tolv terminer på eftergymnasial nivå. Till dessa terminer
kan i princip alltid läggas ytterligare två terminer för
avslutande av en utbildning, både på gymnasial och
eftergymnasial nivå. Det är således möjligt att uppbära
studiestöd under sammanlagt 22 terminer (plus ytterligare
terminer på grundläggande nivå), utan att någon som helst
prövning görs av eventuell studieplanering, syfte med
studierna, gångbarhet eller liknande. Resultatet kan ofta bli
''bortkastade'' terminer eller ren utbildningskonsumtion
utan andra resultat än en hög studieskuld som den enskilde
inte har förutsättningar att betala tillbaka.
Med hänsyn till detta krävs en relativt kraftig
begränsning i den generella rätten till ett visst antal terminer
med studiestöd. Den uppdelning vi har i dag mellan ett visst
antal terminer med studiestöd för studier på gymnasial nivå
å ena sidan och eftergymnasial nivå å den andra har sin
grund i en tidigare klar utbildningsorganisatorisk
avgränsning mellan dessa båda nivåer. I framtiden kommer
det att bli mycket svårt -- och inte heller önskvärt med
hänsyn till behovet av samverkan mellan olika
utbildningsanordnare -- att upprätthålla denna
avgränsning.För studier på grundläggande nivå bör det,
liksom i dag, inte finnas någon formell terminsgräns. De
som i vuxen ålder behöver de grundläggande kunskaper och
färdigheter det här handlar om bör få studiestöd för det
antal terminer som bedöms som nödvändiga för att kunna
gå vidare på gymnasial nivå.För studier i basämnen på
gymnasial nivå, dvs. svenska, engelska, matematik och
samhällskunskap, bör ett utrymme på högst tre terminer
normalt vara tillräckligt. Efter en individuell prövning bör
ytterligare någon termin kunna medges. Eventuellt kan en
sådan extra termin innehålla ett visst inslag av lån för att
markera vikten av målinriktade studier samtidigt som det
ger utrymme för hänsynstagande till individers olika
förutsättningar.För övriga studier på gymnasial nivå och
för studier på eftergymnasial nivå bör studiestöd utgå utan
prövning i sammanlagt högst tio terminer.
Det är viktigt att understryka att dessa regler innebär
begränsningar i den generella rätten till studiestöd.
De skall ses som en viktig signal till de studerande (och
utbildningsanordnarna) om att utrymmet är begränsat. Det
gäller således att redan tidigt planera sina studier och
hushålla med det utmätta utrymmet. Reglerna skall
naturligtvis också ses i ljuset av nödvändigheten, både för
individen och samhället, att begränsa skuldsättningen. Som
sagts tidigare måste en så pass omfattande begränsning
kombineras med ett större utrymme, än vad dagens regler
tillåter, för individuella hänsynstaganden. Det skall således
även framgent vara möjligt att erhålla studiestöd för längre
tid än vad den generella regeln säger, under förusättning att
det finns skäl till detta. En del sådana skäl är enligt vår
mening uppenbara, nämligen:Studier på gymnasial nivå
som är en förutsättning för, eller har ett direkt samband
med, fortsatta studier på eftergymnasial nivå.Längre
utbildningar på eftergymnasial nivå.Kombinationer av
utbildningar och påbyggnadsutbildningar som bedöms vara
värdefulla.
Denna uppräkning gör inte anspråk på att vara
uttömmande. det finns säkert andra skäl som efter en
individuell prövning kan bedömas så angelägna att
undantag från terminsgränsen bör göras.
Meritprövning
Med meritprövning menas att en studerande får fortsatt
studiestöd endast under förutsättning att tidigare studier
har bedrivits i sådan takt att de fortsatta studierna kan
bedömas bli avslutade i normal tid. För ett stort antal
utbildningar accepteras dock i dag en 75-procentig
studietakt (motsvarande 15 poäng per termin) utan att skäl
behöver anges som förklaring till att studietakten inte är
100-procentig. Först om studiemeriterna understiger 15
poäng per termin krävs särskilda skäl för fortsatt studiestöd.
Egentligen borde kravet sättas till normal studietakt, dvs.
20 poäng per termin, men vi inser att det behövs en viss
''prutmån'' i systemet. Vi föreslår att riktlinjerna för
meritprövningen sätts till 35 poäng per läsår i stället för 15
poäng per termin.
Behovsprövning
Rätten till studiestöd är inte villkorlig. Den som t.ex. har
egna ekonomiska förutsättningar, åtminstone om de är
betydande, att på egen hand finansiera sina studier bör inte
heller enligt vår mening ha rätt till studiestöd i framtiden.
Prövningen av rätten till studiestöd är dock olika
utformad för olika studiestödsformer. Så är t.ex. dagens
studiemedel behovsprövade i förhållande till den
studerandes egen ekonomi på så sätt att inkomst över en
viss gräns, den s.k. fribeloppsgränsen, reducerar
studiemedelsbeloppet. För SVUX finns en formell
bestämmelse om att den som uppenbart inte har behov av
stöd under studierna inte har rätt till SVUX. I övrigt
förutsätts ju SVUX ersätta ett inkomstbortfall. Goda
ekonomiska förhållanden kan dock i urvalsprövningen, när
övriga urvalsfaktorer är jämförbara, bli avgörande.
I och med att någon urvalsprövning inte blir aktuell i vår
modell och med hänsyn till det olämpliga i att förena två
olika principer i ett samordnat system har vi stannat för en
behovsprövning enligt den som i dag gäller för studiemedel.
Vi kan dock tänka oss ett par förändringar som dels syftar
till att betona vikten av att den huvudsakliga
sysselsättningen under en period med studiestöd är
utbildning, dels gör det möjligt för den som, så långt
möjligt, vill undvika skuldsättning skall se att detta är
möjligt. För det första bör reduktionstakten, dvs. den takt
med vilken inkomst över fribeloppsgränsen reducerar
studiestödet, höjas från nuvarande 50 till 60 procent.
Effekten av detta är att rätten till studiemedel för en
helårsstuderande upphör vid en årsinkomst på ca 150 000
kronor i stället för som i dag ca 170 000
kronor. Samtidigt bör reduceringsordningen ändras,
från att vara proportionell mellan bidrag och lån, så att
reduktionen alltid först drabbar lånedelen. Därigenom kan
det bli intressant för en del, som kan kombinera
framgångsrika studier med förvärvsarbete, att så att säga
byta studielån mot inkomst och därigenom begränsa sin
skuldsättning.
Åldersgräns
Den övre åldersgränsen för studiemedel är 45 år och för
SVUX 50 år. Därefter kan studiestöd beviljas i ett begränsat
antal terminer upp till högst 55 respektive 60 års ålder om
det finns särskilda skäl. För studerande med
utbildningsbidrag finns en högsta åldersgräns på 65 år.
Utbildningsbidrag beviljas dock endast i undantagsfall till
personer som är över 60 år. I praktiken kan man således
säga att den övre åldersgränsen ligger i intervallet 55--60 år
för samtliga stödformer.
Dagens arbetsmarknad ställer krav på utbildning ofta
upp i ganska hög ålder för att inte slås ut. Merparten av de
studerande i de högre åldrarna är dessutom kvinnor, som
först när barnen blivit större, utbildar eller vidareutbildar
sig för en yrkeskarriär. I vårt samordnade studiestödssystem
är en lämplig övre åldergräns 50 år. I åldrarna mellan 50 och
60 år görs en bedömning av behovet av utbildning och stöd
i huvudsak på arbetsmarknadspolitiska grunder.
Rekryteringsfrämjande åtgärder
Det är viktigt att det nya studiestödet har förankring i
arbetslivet. Den tekniska utvecklingen och förändringar
mot nya arbetsorganisatoriska mönster i arbetslivet ställer
krav på nya kunskaper och uppgradering av gamla.
Vi anser mot denna bakgrund att ett statsbidrag för
rekryteringsfrämjande åtgärder bör införas. Sådant bidrag
bör kunna beviljas för olika åtgärder som syftar till att höja
kompetensen bland de korttidsutbildade. Det kan vara
kartläggning av de kortidsutbildades utbildningsbehov,
uppsökande verksamhet på arbetsplatser, i bostadsområden
eller i föreningslivet. En förutsättning för beviljning av
statsbidrag bör vara att verksamheten redovisas så att en
uppföljning och utvärdering av verksamheten mot
uppställda mål kan göras.
Rådgivning och partsinflytande
En av de viktigaste förutsättningarna för framgångsrika
och effektiva studier torde vara en väl fungerande
studievägledning och ekonomisk rådgivning. Rent allmänt
kan sägas att utbildningsanordnaren måste ta ett större
ansvar för sina studerande. De förändringar som beslutats
inom utbildningsväsendet torde också leda i den riktningen.
Vår modell ställer än större krav på både de studerande
själva, utbildningsanordnarna och på CSN. Vi förutsätter
att dessa tre direkt inblandade parter finner former för en
samordnad och effektiv rådgivning och vägledning.
I vissa delar leder detta till att karaktären av generellt
system minskar och inslagen av individuella bedömningar
ökar. Genom avskaffandet av studiemedels-
och vuxenutbildningsnämnderna minskade det
demokratiska inflytandet i verksamheten. Visserligen
rekommenderades att s.k. samrådsgrupper skulle inrättas
vid lokalkontoren, men dessa är inte obligatoriska. Efter
vad vi har erfarit så fungerar dessa samrådsgrupper olika.
Enligt vår mening bör partsinsynen i verksamheten
regleras. Samrådsgrupper med företrädare för främst de
studerande samt utbildningsanordnare och arbetsliv bör
vara obligatoriska.
Samtidigt med att nämnderna försvann så upphörde
också möjligheterna att överklaga beslut fattade av
kontoren i landet. I stället infördes en utvidgad rätt till
omprövnig hos CSN centralt. Det betyder att beslut fattade
av en del av CSN överprövas av en annan del av samma
myndighet. På sikt kan detta förhållande äventyra
rättssäkerheten. Vi föreslår därför att möjligheten att
överklaga beslut om studiestöd återinförs och att en särskild
överklagandenämnd, skild från CSN, inrättas. I en sådan
nämnd bör, liksom i samrådsgrupperna, sitta företrädare för
de studerande samt utbildningssamordnarna och
arbetslivet.
Målstyrning
Utbildningsområdet (skolan, folkbildningen och
högskolan) kännetecknas i dag av stor grad av målstyrning
och eget ansvar. Studiestödsområdet, som ju skall vara ett
instrument för att förverkliga de utbildningspolitiska målen,
är däremot i hög grad detaljstyrt, med en mångfald regler i
lag, förordning och förskrifter. Detta förhållande leder till
fler och fler konflikter mellan utbildnings-
och studiestödsverksamheten. Den komplexa
studiestödsregleringen bör därför bli föremål för en
genomgripande översyn i samband med detaljutformningen
av vårt förslag till ett samordnat studiestödssystem. Därvid
bör också frågan om hur ansvarsfördelningen när det gäller
regelverket mellan riksdag, regering och myndighet
analyseras.
Vissa tekniska frågor
I dagens system är det möjligt att studera antingen på
heltid eller på halvtid. Med hjälp av korttidsstudiestöd går
det också att studera vissa avgränsade ämnen i betydligt
mindre omfattning. Den som däremot önskar studera t.ex.
inom komvux i en omfattning som motsvarar 75 procent av
heltid upptäcker snart att han då enbart får studiestöd
motsvarande halvtid. Resultatet av denna stelbenta regel
blir inte sällan ett tillval av ämnen, som den studerande
egentligen varken önskar eller behöver studera, enbart i
syfte att nå upp till heltidsomfattning. Detta leder till slöseri
både med resurser och tid.
Inom ramen för ett samordnat studiefinansieringssystem
är det vår avsikt inte bara att inrymma studier på olika
utbildningsnivåer utan också studier av olika omfattning,
även t.ex. cirkelstudier enstaka timmar per vecka.
Studiestödet föreslås därför i teknisk mening och
beräkningsmässigt vara ett timbaserat stöd. I de flesta
fall kommer dock studiestödet att uttryckas i belopp per
månad (eller per vecka om vecka blir det gällande
tidsbegreppet också inom studiestödsområdet). Alla
beräkningar utgår vi från kommer att skötas maskinellt.
Mot den bakgrunden anser vi att för studier på
grundläggande nivå och för studier i basämnen på gymnasial
nivå skall studiestöd kunna utges för en omfattning på
mellan 10 och 100 procent av heltidsomfattning (mellan 4
och 40 timmar per vecka). För övriga studier på gymnasial
nivå och för studier på eftergymnasial nivå bör studiestöd
utgå för studieåtaganden mellan 50 och 100 procent av
heltid.
Studiebidraget i dagens studiemedelssystem är
obeskattat. I övriga system är bidraget däremot
skattepliktig inkomst. I ett samordnat system där det skall
vara möjligt att kombinera studier på olika nivåer är det
svårt att förena studiebidrag som är dels beskattade, dels
obeskattade. Hittills har beskattning varit en förutsättning
för att en ersättning skall vara pensionsgrundande. För
närvarande pågår en översyn av pensionssystemet. Frågan
om hur studiestödet eventuellt skall inordnas i ett framtida
pensionssystem och därmed frågan om beskattning eller
inte bör övervägas i detta sammanhang.
Enligt nuvarande regler beviljas studiehjälp fr.o.m.
kvartalet efter det kvartal då man fyllt 16 år t.o.m.
vårterminen det år då man fyller 20 år. I vår modell
förutsätter vi en höjning av den undre gränsen till 18 år. I en
situation då praktiskt taget alla ungdomar genomgår treårig
gymnasieutbildning räknar vi med att den övre gränsen för
rätt till barnbidrag kommer att sättas vid 18 år. Studiestöd
för tid därefter kan inrymmas i vår modell på lämpligt sätt.
När det gäller vissa andra tekniska frågor inom
studiestödssystem som vi menar behöver ändras -- vi åsyftar
här de olika tidsbegreppen, ämnesval, ansökningstider,
regler om återkrav och sjukförsäkring -- erfordras
ytterligare överväganden.
Återbetalningssystemet
Som vi nämnt tidigare anser vi att nuvarande
återbetalningssystem i princip och i sina huvuddrag är bra.
En årlig avgift som är relaterad till den individuella
inkomsten ger en rimlig återbetalning i förhållande till
bärkraften. Genom skatteomläggningen har emellertid
återbetalningssystemet kommit i obalans och vi kan
förvänta oss framtida årliga avskrivningar på grund av att
skulderna inte är återbetalade vid uppnådd pensionsålder i
storleksordningen 1 till 1,5 miljarder kronor.
Förändringarna på beviljningssidan, som både består av
höjda bidrag och begränsningar i möjligheterna att utnyttja
systemet, kommer att leda till kraftigt minskade lånebehov
och/eller möjligheter att uppnå orimligt hög skuldsättning.
Mot den bakgrunden är det enligt vår mening möjligt att
något skärpa återbetalningsvillkoren. En skärpning är
också nödvändig för att uppnå en bättre balans mellan in-
och utflöde i systemet. Detta har stor betydelse för
kapitalkostnaderna. Den årliga avgiften i
återbetalningssystemet bör därför höjas från fyra till fem
procent av den sammanräknade inkomsten vid inkomster
över den s.k. brytpunkten i skattesystemet. Vid inkomster
över 300 000
kronor bör avgiften sättas till sex procent.
Studerande som finansierat först gymnasiala studier och
därefter eftergymnasiala studier med studiemedel har
normalt rätt att få sina studieskulder som härrör sig från de
gymnasiala studierna avskrivna med hälften. Detta är
naturligtvis av stor betydelse för de vuxenstuderande som
inte kommer i fråga för SVUX och som utan avskrivning
skulle få orimligt stora studieskulder. Med de betydande
förbättringar vad gäller bidragsnivåer för främst studier i
basämnen på gymnasial nivå som ligger i vår modell anser vi
att denna typ av avskrivning inte längre behövs i systemet.
Som nämnts tidigare avskrivs all kvarstående
studieskuld när den återbetalningsskyldige uppnår 65 års
ålder. Med hänsyn till att vi förordar en åldersgräns i
systemet som innebär att studiestöd kan komma att utgå
upp till 60 års ålder är det rimligt att något justera denna
åldersgräns för avskrivning. Man bör överväga en ordning
där den som erhåller studiestöd i åldern mellan 50 och 60 år
skall vara återbetalningsskyldig i 15 år.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utformning och inriktning av ett
förändrat studiestödssystem.
Stockholm den 24 januari 1994
Birgitta Dahl (s)
Lena Hjelm-Wallén (s)
Ingela Thalén (s)
Lena Öhrsvik (s)
Berit Löfstedt (s)
Lahja Exner (s)