med anledning av prop. 1993/94:162 Handel med el i konkurrens
1. Regeringens proposition
Propositionen 1993/94:162 ''Handel med el i
konkurrens'' innehåller en teknisk juridisk-administrativ
genomgång av hur -- inte om -- en s.k. avreglering av
elmarknaden skall genomföras. Bland de 272 sidorna i
propositionen får man förgäves leta efter analyser av
konsekvenser av reformen. Inledningsvis hänvisas till ett
antal utredningar publicerade i en departementsstencil (Ds
1994:2). Denna stencil, som skall utgöra regeringens svar på
begäran om konsekvensanalyser, består dock endast av
hophäftade konsultrapporter, där t.o.m. trycket är gjort
med de olika konsulternas logotyper. I förordet avsvär sig
dessutom departementet allt ansvar för innehållet: ''För
slutsatserna står konsulterna själva'', skriver
statssekreteraren. Departementsstencilen har aldrig blivit
remissbehandlad.
Bakom den något oskyldiga rubriken ''Handel med el i
konkurrens'', ryms den utan tvekan största energipolitiska
reformen under hela efterkrigstiden. Med tanke på den
betydelse energipolitiken har hade det varit klädsamt om
regeringen kontaktat oppositionen i denna fråga. Det finns
sedan lång tid en traditition i svensk politik att fatta
energipolitiska beslut i största möjliga enighet. Den senaste
stora politiska uppgörelsen på energiområdet är från 1991.
Vi socialdemokrater tog i regeringsställning initiativ till
förhandlingar och kunde i ett konstruktivt arbete komma
fram till en överenskommelse med Folkpartiet och
Centerpartiet. När (s)-regeringen lade fram sin
energiproposition var den redan förankrad hos
oppositionen.
I frågan om avreglering av elmarknaden har inget som
helst samråd om propositionen ägt rum. Inte ett papper,
inte ett samtal har vi fått från regeringen. I september förra
året sände Socialdemokraterna ett brev till näringsminister
Per Westerberg med preciserade frågor om den s.k.
avregleringen. Vi väntar ännu på svar.
Vi kan dessvärre konstatera att inte heller propositionen
ger svar på våra frågor. Vi menar därför att det inte finns
tillräckligt underlag för riksdagen att nu fatta beslut i denna
för nationen så viktiga fråga. Denna synpunkt finns även
framförd i remissopinionen. En stor del av instanserna är
från sina utgångspunkter i princip för en ny reglering, men
i flera remissvar ges förbehåll för vad konsekvensanalyser
skall visa.
Frågan om elmarknadens avreglering måste vägas in i ett
större energi-, miljö- och näringspolitiskt perspektiv.
Sverige står som nation inför uppgiften att åter få tillväxt i
ekonomin och att pressa ned arbetslösheten. I det arbetet
måste vi ha regler som säkerställer god tillgång på el till
internationellt konkurrenskraftiga priser.
Förslaget om de nya reglerna för elmarknaden skapar
osäkerhet. Marknadens aktörer -- konsumenter,
producenter och leverantörer -- vill veta att det finns en
bred enighet om regelsystemet. För att nå en sådan enighet
krävs att man inte lämnar frågor obesvarade och att man ger
olika parter rätt att komma till tals på lika villkor.
Vi socialdemokrater vill slå vakt om den enighet om
energipolitiken som tidigare kunnat uppnås. I vilken form
detta kan säkerställas är inte det viktiga, men vi har tidigare
i riksdagen föreslagit att en parlamentarisk beredning
tillsätts. Beredningens uppgifter har beskrivits i tidigare
socialdemokratiska motioner (se bl.a. motionerna
Näringspolitiken 1993/94:N305 och Grön ekonomi
1993/94:Jo694). I arbetet skall ingå att analysera
konsekvenserna av de föreslagna nya reglerna för
elmarknaden. I beredningen skall företrädare för de
politiska partierna ingå som ledamöter och inte bara ges en
roll som referensgrupp. Det bästa sättet att undanröja den
osäkerhet som nu råder om elmarknadens framtid är att
omedelbart tillsätta en parlamentarisk beredning.
I denna motion vill vi utveckla de frågeställningar som
den föreslagna avregleringen väcker och vilka inte är
besvarade i propositionen. Dessa frågor bör behandlas i den
parlamentariska beredningen.
2. Ideologisering
Det är ingen överdrift att påstå att 1980-talet kom att
präglas av en mycket stark tilltro till marknadsmässiga
lösningar, även när det gällde produktion som betraktats
som naturliga monopol och därför bedrivits i offentlig regi.
Den grundläggande frågan var om vi skulle låta marknaden
sköta det vi hittills löst gemensamt. Frågeställningarna
gällde såväl social som fysisk infrastruktur. Frågan väcktes
om statliga verk som SJ, Posten, Televerket och Vattenfall
kunde byta form, från affärsverk till aktiebolag. Denna
utveckling, som börjades med en viss försiktighet, har nu
vridits om närmast till stormstyrka i den borgerliga
regeringens tappning. Televerket har ombildats till bolaget
Telia AB. Posten har blivit bolag. Nyligen har föreslagits att
järnvägstrafiken skall avregleras. I regeringens planer ingår
att på några års sikt bolagisera SJ. Även delar av Vägverket
skall bolagiseras.
Kopplat till denna utveckling finns regeringens
ambitioner att privatisera verksamhet. Privatisering är för
regeringen ett mål i sig oavsett om det är ändamålsenligt för
verksamheten eller ej. Vattenfall AB har satts upp på den
s.k. privatiseringslistan och är därmed ett av regeringens
mest angelägna objekt för utförsäljning. Hur frågan om
elmarknaden är kopplad till Vattenfalls privatisering
avslöjade näringsminister Per Westerberg för flera år sedan.
''När avregleringen av elmarknaden är genomförd kan
Vattenfall AB privatiseras'', skrev han i en särskild
privatiseringsbok redan 1991.
Regeringens privatiseringsambitioner har gett frågan om
avreglering av handeln med el en ny dimension.
Elförsörjningen har i vårt land -- liksom i de flesta länder --
i hög grad varit en nationell angelägenhet och har därför
utvecklats och byggts ut med offentligt stöd. Sveriges
elsystem kan sägas vara en del av landets infrastruktur i
likhet med vägsystem och järnvägar. Mycket tack vare
statens insatser har vårt elsystem blivit tekniskt högstående
med god leveranssäkerhet och med ett av världens lägsta
elpriser.
Socialdemokraterna kan inte acceptera förändringar av
regler som har till syfte att bana väg för privatisering av
Vattenfall. Det skulle vara djupt olyckligt om våra
gemensamma naturresurser i vattenkraft skulle utsättas för
spekulation. Regeringen driver frågor om ändrade regler
och avveckling av statlig verksamhet med ideologiska
förtecken, inte med en saklig ansats.
Den teoretiska ansatsen om den s.k. avregleringen av
elhandeln förutsätter en marknad med ett stort antal
aktörer, där ingen -- varken kund eller producent -- har en
dominerande ställning. Så är emellertid inte fallet för
elmarknaden. Elmarknaden är i utgångsläget inte en ideal
marknad. Marknaden domineras av ett litet antal aktörer,
där de tre största producenterna står för över 4/5 av den
totala produktionen. En allmän bedömning är att
koncentrationstendenserna kommer att fortsätta.
Elproduktionsmarknaden är ett utpräglat oligopol, och
egentligen än värre, ett duopol.
Kraftproducenter köper nu upp kommunala energiverk
för att tillförsäkra sig marknad inför en förestående
avreglering. Därmed ökar den vertikala integrationen,
vilket ytterligare försämrar konkurrenssituationen. Det här
är en olycklig utveckling då det skadar balansen mellan
producenter, distributörer och konsumenter på
elmarknaden. En väl fungerande balans är en förutsättning
för att elmarknaden skall fungera.
Den ideologisering av frågan som har skett och dess
koppling till utförsäljning av naturtillgångarna samt de
speciella marknadsförutsättningar som råder motiverar att
eventuell tillkomst av nya regler för elmarknaden måste bli
föremål för analyser, diskussioner och beredning i en
parlamentarisk beredning.
3. Anknytning till utvecklingen inom EU
Den svenska elmarknaden fungerar väl. Det är
omvittnat, bl.a. av Ellagstiftningsutredningen, vars
betänkande ligger till grund för regeringens förslag.
Utredningen anser att det svenska elförsörjningssystemet i
utgångsläget fungerar betydligt bättre än hos de två länder
där ''avreglering'' prövats, Norge och Storbritannien.
Ett av de viktigaste skälen -- trots att vi har ett mycket
effektivt elförsörjningssytem -- för att förändra den svenska
elmarknaden var att få en anpassning till förväntad
utveckling inom EG. Detta var det viktigaste skälet som låg
bakom den dåvarande socialdemokratiska regeringens
initiativ i frågan. Ett enhälligt näringsutskott uttalade våren
1992 vikten av att Sverige beaktade utvecklingen inom EG
innan beslut fattas om förändringar av svensk elmarknad.
Vi skulle eftersträva samtidighet för att undvika
snedvridning av konkurrensen.
Utvecklingen för en fri elhandel inom EG har nu stannat
av. Flera medc1lemsländer gör motstånd mot att öppna
elmarknaden för konkurrens. Ellags- c0utredningen skriver:
''Något omedelbart genomslag inom EG för vissa av dessa
principer (om liberaliserad elmarknad) -- vilka utgör en av
utgångspunkterna för vårt arbete enligt regeringens
utredningsdirektiv -- synes inte förestående''.
Det betyder sålunda att den kanske viktigaste
utgångspunkten för en förändring av reglerna för den
svenska elmarknaden inte längre föreligger. Likväl vill
regeringen hasta fram ett beslut långt innan vi vet vilken väg
EU skall gå. Socialdemokraterna anser inte att detta är
rimligt, och dessutom är det i strid med tidigare
riksdagsbeslut. Osäkerheten om EU:s vägval gör att frågan
för svensk elmarknad bör beredas och belysas i en
parlamentarisk beredning.
4. Energi- och miljöpolitiskt perspektiv
Frågan om ny reglering av elmarknaden måste ses i ett
större energipolitiskt perspektiv. I dag diskuteras
elmarknadsfrågor, i går var det kärnkraft och ännu tidigare
diskuterades energihushållningsåtgärder. Elproduktionen
har en omfattning av ca 140 TWh, och utgör en viktig del av
landets totala energitillförsel. Av elproduktionen står
kärnkraften för i stort sett hälften. Frågan om avreglering
av elmarknaden är sålunda en viktig del av energipolitiken.
Det energipolitiska beslut som riksdagen fattade för 14
år sedan gav klart besked om att kärnkraften skall
avvecklas. En förutsättning för att kunna göra det är att vi
har alternativa energikällor. I den breda energiuppgörelsen
från 1991 skrevs: ''när kärnkraftsavvecklingen kan inledas
och i vilken takt den kan ske avgörs av resultaten av
hushållningen med el, tillförseln av el från miljöacceptabel
kraftproduktion och möjligheterna att bibehålla
internationellt konkurrenskraftiga priser''.
Kärnkraften står i dag för över hälften av
elproduktionen. För att klara avvecklingen krävs
investeringar i nya anläggningar. Det kräver stora
investeringar, som görs av aktörer som har långsiktiga --
mycket långsiktiga -- perspektiv. Vid en avreglering
kommer dock marknadsmekanismerna att gynna det
kortsiktiga perspektivet. Elpriset kommer att bestämmas
efter en marginalkostnadsprincip. Enheter med låg rörlig
kostnad, dvs. där den stora investeringen redan är gjord,
kommer att gynnas. Kärnkraftverken har exakt dessa
karaktäristika -- stor investering redan gjord och låg
marginalkostnad. I den meningen vinner dessa
anläggningar på avregleringen av elmarknaden. Vad detta
faktum innebär för möjligheterna att realisera riksdagens
beslut om avveckling av kärnkraften finns inte belyst i
propositionen. Kärnkraften finns över huvud taget inte
nämnd i propositionen, vilket vi finner anmärkningsvärt.
Vi finner det något paradoxalt att Centerpartiet å ena
sidan i regeringsställning föreslår en avreglering av
elmarknaden, å andra sidan i riksdagen föreslår en lag som
skall reglera hälften av elmarknaden, dvs. kärnkraften.
Regeringens proposition berör överhuvud taget
ingenting om hur nya miljövänliga energianläggningar skall
gynnas. Regeringens förslag kan försvåra uppnåendet av de
energipolitiska målen. En analys av avregleringens energi-
och miljöeffekter måste göras.
Vi vill särskilt peka på att det i stor politisk enighet har
anslagits stora summor statliga medel för att utveckla och
introducera inhemska och förnyelsebara energikällor. Som
ett led i detta har många kommuner gjort investeringar i
energianläggningar som är miljömässigt motiverade.
Avregleringens konsekvenser kan omintetgöra dessa
investeringar. Regeringen pratar ofta om att alla beslut skall
föregås av beskrivningar av miljökonsekvensen. Det är
anmärkningsvärt att detta helt saknas i propositionen.
Vi vill i detta sammanhang även peka på de stora
konsekvenser för energi- och miljöpolitiska mål som skulle
följa av ett genomförande av aktuella förslag om nya regler
för kraftvärmebeskattning. I Ds 1994:28 finns förslag som
om de genomfördes direkt skulle bestraffa vissa kommuner
som gjort framsynta miljöinvesteringar. Även denna fråga,
som berör elproduktionen, bör hanteras i ett större
sammanhang. En parlametarisk beredning med
helhetsperspektiv bör även ta upp beskattningsfrågor.
5. Näringspolitik
Det svenska näringslivet domineras av industrier som är
elintensiva. Den svenska näringsstrukturen är i större grad
än andra länder beroende av basindustri inom områden som
papper, massa och stål. Sverige har bland de lägsta
elpriserna i världen, vilket har gett svensk industri en
komparativ fördel.
Stor osäkerhet råder om vilken effekt avregleringen ger
på elpriset. Många bedömare tror att den nuvarande
överskottssituationen kommer att leda till initialt fallande
priser. Samtidigt finns det analyser som pekar på ett
långsiktigt högre pris på el.
Det är troligt att avregleringen leder till att
prisutvecklingen kommer att fluktuera starkt, vilket skapar
osäkerhet för industrins investeringsplaner. Av tillgängliga
studier framgår att det i slutet av 1990-talet kan komma att
föreligga en elbrist. En avreglering nu med initialt prisfall
kommer att leda till ökad konsumtion av el. Vi kommer att
därigenom sätta oss i ett ökat elberoende. Den förväntade
bristsituationen om några år i kombination med någon
oförutsedd händelse kan leda till mycket allvarliga
konsekvenser för svensk industri.
Som ovan angetts råder nu stor osäkerhet om
utvecklingen inom EU på detta område. Det kan inte
uteslutas att andra länder använder sin elmarknad och sin
prissättning på ett sätt som ger den egna industrin
konkurrensfördelar. Denna näringspolitiska aspekt på
konsekvenserna av en ensidig svensk avreglering av
elmarknaden måste belysas grundligt. Det sker bäst i en
parlamentarisk beredning.
6. Regionalpolitik
Det är ett rättvisekrav att människor skall ha tillgång till
el på rimliga villkor, oavsett var de bor i landet. El är inte
vilken vara som helst, det är en förutsättning för all
aktivitet. Landsbygdsbefolkningens situation får efter
införandet av nya regler inte försämras.
Regeringens avregleringsplaner syftar till att öka
marknadsinflytandet på elområdet. Priset på el skall sättas
på marknadsmässiga grunder. Visserligen skall själva
nätdistributionen, dvs. överföringen av el, omfattas av
särskilda regler, men det kommer inte att hindra att även
priset på distribution blir differentierat.
Distributionen är den helt dominerande delen av
elkostnaden. I propositionen konstateras att det inte går att
undvika att nättarifferna i utpräglade glesbygdsområden
blir högre än i utpräglade tätortsområden. I syfte att mildra
denna effekt sägs att man inte skall få ha olika tariffer inom
ett och samma nätområde. Tanken är att boende inom
tätort skall balansera glesbygd belägen inom ett och samma
koncessionsområde. Däremot skall man inte få låta flera
nätområden samordnas till ett gemensamt område för
utjämning av kostnaden. Det uttrycks i meningen: '' Vid
prövning av nättariff bör varje koncessionsområde
behandlas för sig''.
Denna regel kan leda till skärpningar av prisskillnaden
mellan olika områden. Hur kommer utfallet att bli för
landsbygden i det föreslagna systemet? Det finns flera
exempel på när olika nätkoncessioner kalkylmässigt har
lagts samman vid beräkning av nättarifferna. Därigenom
har kunder i större regioner kunnat behandlas lika med
avseende på överföringskostnad.
Sett över hela landet kan det nya systemet leda till en
mycket stor spridning av elpris. Distributionsdelen av
elkostnaden kan variera mycket kraftigt. En familj i
glesbygd kommer att för samma mängd el betala tusentals
kronor mer per år än en familj som bor i tätort.
Staten kan som ägare av Vattenfall förhindra en sådan
utveckling i de områden där staten är distributör. Men
Vattenfall kommer som vi vet inte att förbli statligt med en
borgerlig regering, utan är i stället en av huvudkandidaterna
till nästa privatisering. Ett privat Vattenfall har inget som
helst intresse av att ta regionala och sociala hänsyn i sin
prisbildning.
Vi tror inte att propositionens förslag är tillräckliga för
att skapa en rättvis tariffstruktur på landsbygden. Vilka
tvångsmedel finns för att tvinga fram en
koncessionsstruktur och övriga åtgärder som tillförsäkrar
landsbygdsbefolkningen rimliga elpriser? Från
regionalpolitisk synpunkt är frågan av stor betydelse. Om
elmarknadens regler skall ändras måste garantier skapas för
en fortsatt säker och god landsbygdsdistribution. Denna
fråga är ensam ett tillräckligt skäl för tillsättande av en
parlamentarisk beredning.
7. Tillsätt en beredning
Regeringens förslag är ett gigantiskt experiment, där vi
inte vet konsekvenserna. Sverige har inte råd med ett
sådant experimenterande. Vi måste veta konsekvenserna
innan vi fattar beslut.
Vi socialdemokrater yrkar att riksdagen avslår
regeringens proposition. Om vi kommer åter i
regeringsställning avser vi att återkomma till riksdagen i
frågan. Vi kan inte tänka oss att genomföra en så stor
reform utan att det finns svar på de frågor om konsekvenser
som vi redovisat. Det är inte sannolikt att dessa frågor
kommer att ha fått sitt svar till den 1 januari 1995, vilket
är den tidpunkt regeringen tänkt att reformen skall träda i
kraft.
Det mest effektiva sättet att hantera den olyckliga
osäkerhet om energipolitiken som nu skapats är att
omedelbart tillsätta den parlamentariska beredning som vi
föreslagit. Enligt vår uppfattnig bör en sådan beredning
kunna arbeta snabbt med att följa upp 1991 års
energiöverenskommelse och i det sammanhanget analysera
konsekvenserna av de föreslagna nya reglerna på
elmarknaden.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen hos regeringen begär att en
parlamentarisk beredning tillsätts med uppgift att följa upp
1991 års energiöverenskommelse och att analysera
konsekvenserna av en avreglering av elmarknaden,
2. att riksdagen avslår proposition 1993/94:162 Handel
med el i konkurrens.
Stockholm den 14 mars 1994
Ingvar Carlsson (s)
Jan Bergqvist (s)
Birgitta Dahl (s)
Ewa Hedkvist Petersen (s)
Inger Hestvik (s)
Anita Johansson (s)
Birgitta Johansson (s)
Kurt Ove Johansson (s)
Allan Larsson (s)
Berit Löfstedt (s)
Börje Nilsson (s)
Kjell Nilsson (s)
Lennart Nilsson (s)
Berit Oscarsson (s)
Göran Persson (s)
Pierre Schori (s)
Britta Sundin (s)
Ingela Thalén (s)