I vårt ekonomiska samhälle finns den viktiga
finansmarknaden innefattande bl.a. banker, finansbolag
och mäklarföretag samt försäkringsbolag.
En fungerande finanstillsyn motiveras av de speciella
skyddsintressena på området. Dessa intressen handlar
främst om vikten av stabilitet i det finansiella systemet,
konsumentskydd och det finansiella systemets effektivitet.
Kontrollen kan ses som ett utflöde av statens ansvar för
finansmarknaden, vilket i sin tur grundlägger allmänhetens
förtroende för denna marknad.
I takt med att den s.k. finansvärlden fått ökad frihet
krävs uppenbarligen en skärpning av den offentliga
kontrollen. Detta är en viktig lärdom av den svenska
bankkrisen.
Emellertid har kritik mot finanstillsynen framförts för
såväl dålig effektivitet som bristande rättssäkerhet.
Dålig effektivitet
I samband med bankkrisen framfördes kraftig kritik
bl.a. av mig den 11 februari 1993 i riksdagen mot den
ineffektiva finanstillsynen.
Huvudansvaret för bankkrisen åvilar visserligen
bankerna men ett tungt medansvar bärs av obegripligt
''lojala'' bankrevisorer och särskilt av Finansinspektionen.
Tillsynsmyndighet var -- sitt namn till trots -- oacceptabelt
passiv mesta tiden och inte ens så sent som under hösten
1992 såg man någon anledning att initiera en polisiär
granskning av bankkrisen.
Vad beträffar den ineffektiva finanstillsynen behövs
uppenbarligen en omfattande särskild satsning på
förebyggande åtgärder för att slippa en återupprepad
bankkris. Främst krävs det en reorganiserad och
kompetensförstärkt finansinspektion med en kraftfull
tillsynsfunktion. Därutöver handlar det om väsentligt ökade
insynsmöjligheter och en kraftigt förstärkt revisorsroll inom
bankväsendet.
En effektiv finanstillsyn hade kanske inte förhindrat
bankkrisen men torde haft stora möjligheter att begränsa
krisen och minimera förlusterna.
Bristande rättssäkerhet
Samtidigt har kritik framförts för bristande rättssäkerhet
vid finanstillsynen.
Mot dåvarande bankinspektionen har sådan kritik
tidigare framförts av mig (motion 1988/89:N286).
Denna kritik innebar att inspektionen vid sin
tillsynsverksamhet i effektivitetsnit åsidosatt
grundläggande rättssäkerhetskrav. Några principiella
exempel anfördes. De kritiserade felen har inte preciserats
och kritiken har varit oklar (Wermlandsbanksfallet).
Kritiken har framförts muntligen och offentligen och först i
efterhand skriftligen (Civic-fallet). De framställda kraven
på rättelse har varit oklara (Civic-fallet). Rättelsekraven
och inte heller sanktionerna har klart motiverats
(Wermlandsbanksfallet).
Inspektionens allmänna tillsynsgranskning följde diffusa
eller obefintliga riktlinjer, varigenom självsaneringen
försvårades. Generaldirektörens behörighet föreföll
opreciserad. Vidare har framförts klagomål över att det
saknas möjlighet till rättslig överprövning av inspektionens
beslut, trots att dessa kan innehålla synnerligen ingripande
sanktioner såsom indragning av tillstånd för den bedrivna
rörelsen.
Dessutom konstaterades att det inom andra
samhällssektorer finns tillsynsorgan -- exempelvis
Konsumentombudsmannen, Näringsfrihetsombudsmannen
och Försäkringsinspektionen -- där tillsynsverksamheten
bedrevs i andra former.
Mot denna bakgrund krävdes i motionen en översyn av
inspektionens roll framför allt dess befogenheter och
arbetsformer för att balansera effektivitet och
rättssäkerhet, därvid tillsynen kunde utformas med ledning
av verksamheten i andra tillsynsorgan.
Utskottet avslog motionen under hänvisning till
pågående utredning om finanstillsynen.
Sammanslagen inspektion
Finansinspektionen bildades den 1 juli 1991 efter
sammanslagning av bankinspektionen och
försäkringsinspektionen. I propositionen tas dock inte upp
tillsynens inriktning och innehåll. Vid
riksdagsbehandlingen noteras att denna fråga bör övervägas
oavsett sammanslagningen och bör även omfatta
samrådsfunktionen. Dessutom uttalas att
försäkringskompetensen måste tas till vara. Dessutom
betonas att departementschefen avser att återkomma till
tillsynsfrågan. Men så tycks ännu ej ha skett.
Fortsatta klagomål
Finansinspektionen har efter sammanslagningen inte
blivit bättre utan snarare sämre, vilket delvis kan hänföras
till personalproblem.
Den dåliga effektiviteten har naturligtvis flera orsaker.
Myndighetsrollen är oklar och verksamheten saknar
strategi. Det föreligger otillräcklig kompetens beträffande
försäkringstillsynen även enligt utländska bedömare.
Finanstillsynen saknar heltäckning och är alltför
institutinriktad samt är ofta beroende av omständigheterna.
Dessutom föreligger en bristande samordning mellan
berörda myndigheter. I denna del kan kanske viss lärdom
inhämtas från Riksbanken.
Rättssäkerheten är fortsatt bristfällig och har senast
föranlett kritik av JK (Njord-fallet). Myndigheten agerade
alltför formlöst och informellt och borde handlat mera
formellt enligt förvaltningslagen.
Nödvändig förändring
Den finansiella lagstiftningen har under senare år varit
föremål för en omfattande översyn. Den rättsliga
tillsynsuppgiften har dock knappast förändrats utan
kvarstår i en vag och allmängiltig utformning. Det är nu hög
tid att finanstillsynens innehåll och inriktning blir föremål
för ett samlat övervägande, särskilt med beaktande av
konsekvenserna av EES-avtalet.
Utgångspunkten är att det måste ställas väsentligt
ändrade och högre krav på Finansinspektionen.
Tillsynsrollen måste preciseras beträffande både
arbetsuppgifter och befogenheter; detta antyds även av
inspektionen själv i dess anslagsframställning. Detta är
nödvändigt av många skäl för tilltron till inspektionen,
finansmarknadens funktion och allmänhetens förtroende
för marknaden. De övergripande målen för tillsynen bör
sammanfattas i begreppen stabilitet, effektivitet och
sundhet. En särskilt viktig uppgift bör vara internkontroll.
Det är också angeläget att satsa på förebyggande
verksamhet och då framförallt genom att ta initiativ till
utarbetandet av en etikkod för bankers och andra
penninginstituts kundinriktade verksamhet. Vidare måste
inspektionen undvika att hamna i en dubbelroll genom att
samtidigt fungera som kontrollör och aktör i akuta ärenden.
För övrigt måste inspektionens verksamhet präglas av en
rättssäker handläggning. Dessutom måste särskilt betonas
betydelsen av att inspektionen utvecklar en aktiv
samverkan med olika berörda tillsynsmyndigheter såväl
inom landet som inom EES-området. Allt detta kräver en
allmän kompetenshöjning inom tillsynsmyndigheten
särskilt på den juridiska sidan.
Statsmakternas skyldighet är att ange nivå och
prioriteringar för den offentliga kontrolluppgiften. Det är
särskilt viktigt att tillsynsansvaret anges tydligt eftersom
staten ytterst torde bära ett garantiansvar på
finansmarknaden.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen hos regeringen begär en översyn av
Finansinspektionens tillsynsverksamhet.
Stockholm den 11 januari 1994
Bengt Harding Olson (fp)