med anledning av prop. 1993/94:48 Handlingsoffentlighet hos kommunala företag
Inledning
Vi tar i denna motion upp frågan om en utbyggnad av
meddelarskyddet i kommunala företag som går längre än
regeringens förslag. Innan vi kommer in på våra synpunkter
lämnar vi en bakgrund till hur frågan om meddelarskyddet
inom den privata sektorn tidigare har behandlats.
Tidigare uttalanden om meddelarskyddet i företag m.m.
De grundläggande bestämmelserna om meddelarfrihet
finns i 1 kap. 1 § tredje stycket tryckfrihetsförordningen och
1 kap. 2
§ yttrandefrihetsgrundlagen. Reglerna innebär att det
står var och en fritt att, med endast de undantag som
framgår av tryckfrihetsförordningen resp.
yttrandefrihetsgrundlagen, meddela uppgifter i vilket ämne
som helst till författare, utgivare, redaktörer och
nyhetsbyråer för offentliggörande i tidningar och andra
tryckta skrifter samt radio- och TV-program, filmer och
ljudupptagningar. Meddelarfriheten innebär -- med vissa
undantag -- att också uppgifter som normalt skall hållas
hemliga enligt lagstadgade tystnadsplikter får lämnas ut.
Den närmare regleringen av vilka tystnadsplikter som gäller
framför meddelarfriheten finns i 16 kap. sekretesslagen.
Meddelarfriheten är en av komponenterna i vad som
sammanfattande brukar benämnas meddelarskyddet enligt
tryckfrihetsförordningen. En annan beståndsdel i
meddelarskyddet är det s.k. anonymitetsskyddet. Detta
består i sin tur av rätten att vara anonym, tystnadsplikt för
dem som har tagit befattning med tillkomsten av en tryckt
skrift i fråga om vem som har lämnat meddelanden för
publicering samt förbud för allmänna organ att efterforska
meddelare.
Frågan om att utvidga meddelarskyddet så att det gäller
också utanför den offentliga sektorn har varit föremål för
överväganden under senare tid. Utgångspunkten har varit
att de motiv som bär upp anordningarna för insyn i
myndigheternas verksamhet har bärkraft även i fråga om
andra maktcentra i samhället samt att medborgarna därför
måste ha tillgång till kunskap om vad som sker i
inflytelserika institutioner. År 1983 lade
Yttrandefrihetsutredningen fram förslag om en sådan
utvidgning i betänkandet (SOU 1983:70) Värna
yttrandefriheten. Förslaget ledde inte till lagstiftning.
Regeringen ansåg att övertygande skäl i och för sig kunde
anföras för att meddelarfriheten borde gälla också utanför
myndighetsområdet men att det inte var möjligt att på det
då tillgängliga materialet åstadkomma en reglering som var
enkel, otvetydig och lättillämpad. Tanken övergavs dock
inte utan skulle tas upp på nytt i lämpligt sammanhang
(prop. 1986/87:151). Konstitutionsutskottet ansåg att det
finns skäl att utvidga meddelarskyddet till att i princip gälla
förhållandet även utanför den offentliga sektorn. Det
material som förelåg i ärendet var emellertid enligt
utskottet inte tillräckligt för att utgöra underlag för ett
förslag i saken. Utskottet ansåg att regeringen i stället borde
se till att frågan blev föremål för skyndsam utredning (bet.
KU 1987/88:36). Riksdagen följde utskottet (rskr.
1987/88:290).
Riksdagens ställningstagande ledde till att
Meddelarskyddskommittén tillkallades. Kommittén lade i
betänkandet (SOU 1990:12) Meddelarrätt fram förslag till
en grundlagsfäst meddelarrätt för enskilda inom företag och
organisationer i förhållande till företagen resp.
organisationerna. Meddelarrätten innebär enligt förslaget
att den som lämnar ut en uppgift, som inte är undantagen
från meddelarrätten, skall vara fri från
skadeståndsskyldighet. Den som är arbetstagare skall också
vara skyddad från arbetsrättsliga sanktioner. Kommittén
föreslog vidare ett förbud mot efterforskning mot den som
utnyttjat den rätt som systemet ger.
Kommitténs förslag mötte motstånd vid
remissbehandlingen. Främst gällde detta den övergripande
frågan, om det är lämpligt att genomföra ett system med
meddelarfrihet mellan enskilda. Regeringen redovisade sin
bedömning i propositionen om yttrandefrihetsgrundlagen.
Regeringen fann att det inte var möjligt att i det ärendet
realisera tanken på en utökad insyn inom de privata
företagen och de viktiga organisationerna och ett utvidgat
skydd för uppgiftslämnare enligt de linjer som förts fram av
Yttrandefrihetsutredningen och
Meddelarskyddskommittén. Frågan borde dock enligt
regeringen ägnas fortsatt uppmärksamhet och göras till
föremål för fortsatta överväganden. Regeringen ansåg sig
inte beredd att då förorda någon särskild inriktning på
beredningsarbetet utan ansåg att erfarenheterna av
lagstiftningen om skydd för företagshemligheter borde
avvaktas (prop. 1990/91:64).
Konstitutionsutskottet anförde att det var angeläget att
öka insynen i det privata näringslivet och i de stora
organisationerna. Vilken väg man lagstiftningstekniskt skall
gå var enligt utskottet en komplicerad fråga. Utskottet
kunde konstatera att det inte hade varit möjligt att föra fram
frågan om ett förstärkt meddelarskydd på den privata
sektorn inför riksdagsvalet år 1991. Liksom regeringen
ansåg utskottet att frågan borde ägnas fortsatt
uppmärksamhet (bet. 1990/91:KU21).
Regeringens förslag i fråga om meddelarskydd i
kommunala företag
I den nu aktuella propositionen uttalar regeringen att
allmänhetens intresse av insyn kan sägas vara av större
intresse i de kommunala företagen, vilka ytterst garanteras
av kommunala medel, än i de privata. Regeringen menar
att samma ordning bör gälla för de kommunala företagens
verksamhet som i de kommunala myndigheternas, om inte
särskilda skäl talar för något annat. Regeringen förklarar att
den för sin del inte ser att det finns några sådana skäl och
föreslår därför ingen inskränkning av meddelarfriheten.
Detta kommer till uttryck genom att det för de kommunala
företagen inte föreslås något uttryckligt undantag i lag från
principen om meddelarfrihet. Därigenom kommer enligt
regeringens uppfattning meddelarfrihet att råda i de
kommunala företag som jämställs med myndighet i stort
sett i samma utsträckning som i de kommunala
myndigheterna.
Lagrådets synpunkter
Lagrådet menar i sitt yttrande att regeringens slutsats om
likheten i fråga om meddelarfrihet mellan kommunala
företag och kommunala myndigheter är en sanning med viss
modifikation.
Även om det inte görs något undantag från
meddelarfriheten, anser Lagrådet att det finns en risk att
utrymmet för meddelarfriheten krymps när en kommunal
verksamhet flyttas från en nämnd till ett kommunalägt
bolag eller jämställt organ som behandlas som myndighet
när det gäller handlingsoffentlighet och sekretess.
Lagrådet erinrar om att utanför myndighetssektorn kan
avtal om sekretess träffas med rättslig verkan och att
tystnadsplikt inte sällan följer av den anställdes
lojalitetsplikt. Enligt Lagrådet är det numera en vedertagen
uppfattning att sådana avtalsplikter åtminstone i princip
bryter meddelarfriheten. Övergången från en
offentligrättsligt till en privaträttsligt organiserad
verksamhet kan enligt Lagrådet alltså leda till en viss
begränsning av meddelarfriheten.
Lagrådet tar vidare upp anonymitetsskyddet, som har
ett nära samband med meddelarfriheten.
Anonymitetsskyddet regleras i 3 kap.
tryckfrihetsförordningen och 2 kap.
yttrandefrihetsgrundlagen. Skyddet innefattar dels en
tystnadsplikt för funktionärer inom massmedierna, dels ett
efterforskningsförbud. Tystnadsplikten kommer alla
meddelare till del. Efterforskningsförbudet riktar sig dock
bara till myndighet och annat allmänt organ. Enligt
Lagrådet torde de privaträttsligt organiserade kommunala
företagen falla utanför denna beskrivning. Även i detta
hänseende innebär enligt Lagrådet övergången från
myndighet till bolag en viss försvagning av det
yttrandefrihetsrättsliga skyddet.
I sina kommentarer till Lagrådets synpunkter anför
regeringen att de skillnader som Lagrådet har pekat på
teoretiskt förvisso kan finnas, men att de i praktiken inte
medför några allvarliga problem för rättstillämpningen.
Enligt regeringen får den framtida rättstillämpningen
närmare avgöra gränserna för meddelarfriheten.
Vår uppfattning
Vi delar regeringens mening att allmänhetens intresse av
insyn är av större intresse i de kommunala företagen, vilka
ytterst garanteras av kommunala medel, än de privata. I
likhet med regeringen anser vi också att samma ordning bör
gälla för de kommunala företagens verksamhet som i de
kommunala myndigheternas, om inte särskilda skäl talar för
något annat. Som regeringen anför finns inga sådana
särskilda skäl. Vi menar emellertid att detta synsätt inte
kommer till fullt uttryck i regeringens förslag i fråga om
meddelarskyddet. Regeringens förslag garanterar endast
frihet från straffrättsliga sanktioner för den som i ett
kommunalt företag lämnar uppgifter för publicering. Som
framgått av det föregående är detta bara en av
komponenterna i meddelarskyddet. I ett sådant skydd ingår
även frihet från påföljder också av arbetsrättslig och
skadeståndsrättslig art samt ett efterforskningsförbud.
Enligt vår mening tar regeringen alltför lätt på de
synpunkter som Lagrådet har fört fram. Till skillnad från
regeringen anser vi att de inte är av enbart teoretisk natur.
De delar av meddelarskyddet som Lagrådet tar upp är av
stor betydelse för att öka möjligheterna till insyn i och
allmän debatt om verksamheten hos kommunala företag.
En av de stora svårigheterna med
Yttrandefrihetsutredningens och
Meddelarskyddskommitténs förslag om utvidgat
meddelarskydd var att skyddet skulle gälla i hela den
privata sektorn. Detta är en lagstiftningstekniskt
komplicerad fråga. De kommunala företagen är emellertid
en liten och speciell del av denna sektor. Det är inte givet
att ett försök att ytterligare bygga ut meddelarskyddet i de
kommunala företagen behöver möta samma svårigheter.
Mot bakgrund av riksdagens uttalanden om ett förstärkt
meddelarskydd på den privata sektorn bör man enligt vår
mening undersöka om det är möjligt med en utbyggnad av
meddelarskyddet i de kommunala företagen. Regeringen
bör se till att frågan blir föremål för utredning.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om ett utbyggt meddelarskydd i
kommunala företag.
Stockholm den 28 oktober 1993
Thage G Peterson (s)
Catarina Rönnung (s)
Kurt Ove Johansson (s)
Ingvar Johnsson (s)
Hans Göran Franck (s)
Torgny Larsson (s)
Lisbeth Staaf-Igelström (s)
Elvy Söderström (s)