Motion till riksdagen
1993/94:K58
av Thage G Peterson m.fl. (s)

med anledning av prop. 1993/94:188 Lokal demokrati


Förändringarna inom den kommunala sektorn och
behovet av utvärdering
Den kommunala och regionala verksamheten har under
efterkrigstiden expanderat kraftigt i de flesta
västeuropeiska länder. Så också i Sverige. Kommunernas
verksamhet har fått en allt större betydelse för människors
dagliga liv och sociala välfärd. Allt fler uppgifter har de
senaste decennierna lagts över från staten till kommunerna.
Kommunerna har också slagits samman och ökat i storlek
både geografiskt och befolkningsmässigt. Antalet
förtroendevalda har minskat och antalet tjänstemän ökat.
En fjärdedel av alla yrkesverksamma arbetar i den
kommunala sektorn. Den är i särklass den största
arbetsplatsen för kvinnor.
Den senaste lågkonjunkturen och förbudet för
kommunerna att höja skatten har tvingat fram besparingar
och nedskärningar.
Statsmakterna har strävat efter att avreglera den
kommunala sektorn. Försöken med de så kallade
frikommunerna pågick mellan 1984 och 1991. Åtskilliga
kommuner och landsting har sedan en tid tillbaka valt att
införa olika former av kundvalssystem, checksystem, skol-,
barnomsorgs- eller äldreomsorgspeng. En friare
etableringsrätt och privat konkurrens har tillkommit inom
skol- och omsorgsområdena. Tempot i den kommunala
omvandlingen mot ökad marknadsorientering har varit
högt.
Utvecklingen under senare år kan betecknas som en
kraftig förändring av det sätt att bedriva kommunal
verksamhet som medborgarna har varit vana vid. Hur
har detta systemskifte påverkat kommuninvånarna? Hur
har det påverkat förtroendet till politikerna och tilltron till
det politiska systemet? Hur garanteras medborgarnas
insyn och vår offentlighetsprincip fullt ut? Har
avregleringen haft någon inverkan på rättssäkerheten i
verksamhet som innefattar myndighetsutövning? Vilka
är vinnarna och förlorarna av omläggningarna? Har
segregationen efter köpkraft, utbildning, etniska eller
religiösa gränser ökat? Har fördyringar inträffat genom
lägre kapacitetsutnyttjande i det kommunala utbudet?
Har försämringar skett för dem som inget val har, t.ex.
starkt omsorgsberoende äldre med begränsad ekonomi?
Kommuner och landsting som gjort stora
organisationsförändringar bör naturligtvis själva göra
utvärderingar bl.a. från demokratisk synpunkt.
Statsmakterna har emellertid ett ansvar för den utveckling
som har ägt rum. Statsmakterna ansvarar också för att en
av grunderna för all kommunal verksamhet, nämligen den
lagfästa likställighetsprincipen upprätthålls. Mot den
bakgrunden anser vi att regeringen bör låta göra en
uppföljning och utvärdering av utvecklingen på det
kommunala området med inriktning på de frågeområden
som angetts i det föregående. Regeringen bör redovisa
resultatet av uppföljningen och utvärderingen till riksdagen
före utgången av år 1996. Vad som nu har anförts bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Kommunala folkomröstningar
Det är allmänt vedertaget att det skall råda en
värdegemenskap mellan de stora politiska partierna kring
demokratins spelregler. I Sverige har vi sedan gammalt
därför strävat efter bred enighet när det gäller att göra
ändringar i reglerna som rör det demokratiska
styrelseskicket. Regeringens förslag i fråga om kommunala
folkomröstningar innebär ett brott mot denna princip.
Den representativa demokratin är grundläggande för
styrelseskicket i vårt samhälle. Medborgarna deltar inte
själva i beslutsfattandet utan indirekt genom sina valda
representanter. De politiska partierna är därför
oundgängliga för demokratin. I förarbetena till
grundlagsreformen år 1974 sägs också uttryckligen att den
givna förutsättningen för reformarbetet var att den politiska
verksamheten i Sverige även i framtiden skulle försiggå
främst genom partier (bet. KU 1973:26).
De politiska partiernas värde för det svenska politiska
systemet kan inte nog understrykas. Det är också av de
politiskt valda representanterna medborgarna kan utkräva
ansvar. Det är en uppgift för de politiska partierna att känna
till de olika uppfattningar hos medborgarna som kan
förekomma i frågor som de valda beslutande
församlingarna skall ta ställning till. Den grundläggande syn
som kommer till uttryck i förarbetena till regeringsformen
innebär enligt vår mening att ett ökat
medborgarengagemang i politiska frågor och därmed en
vitalisering av den lokala demokratin har sin naturliga plats
inom de politiska partierna.
De möjligheter till folkomröstning som finns enligt nu
gällande regler kan uppfattas som undantag från principen
om den representativa demokratin. Vi anser emellertid att
det från ett medborgarperspektiv kan vara betydelsefullt att
kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de
allmänna valen. Liksom hittills bör det dock helt och hållet
ligga i fullmäktiges hand att avgöra huruvida
folkomröstningar skall anordnas som ett inslag i
beredningen inför fullmäktiges avgörande i en viss fråga.
Såsom folkomröstningsinstitutet hittills har använts har det
inte utgjort något hot mot den representativa demokratin.
Regeringen vill nu med sitt förslag rucka på denna
ordning och införa regler som innebär att fem procent av de
röstberättigade i en kommun eller i ett landsting skall kunna
tvinga fullmäktige att ta ställning till om folkomröstning
skall anordnas i en viss fråga. Riksdagen uttalade sig mot en
sådan ordning då den antog den nya kommunallagen.
Riksdagen fann att både beslutande folkomröstningar och
möjlighet till folkinitiativ skulle innebära en stor risk för
urholkning av den representativa demokratin (bet.
1990/91:KU38, rskr. 1990/91:360).
Regeringens förslag är visserligen urvattnat genom att
fullmäktige skall avgöra om en folkomröstning skall utlysas.
Men det innebär ändå att en minoritet kan framtvinga ett
ställningstagande. Det är inte svårt att föreställa sig fall då
det i praktiken kan vara omöjligt att stå emot på så sätt
framförda krav på folkomröstning. Man kan också räkna
med att olika små partier, däribland s.k. enfrågepartier,
kommer att använda sig av möjligheten av folkinitiativ för
att få större genomslag för sin politik än som svarar mot
partiernas andel av väljarna. Förslaget innebär vidare risker
för att sammanhållningen och samlande lösningar i
kommuner och landsting försvåras.
Regeringen tar enligt vår mening alltför lätt på de
farhågor för negativa effekter på den representativa
demokratin som riksdagen nyligen uttalade och som
därefter har förts fram från olika håll.
Förslaget har också vissa andra brister. Fem procent av
de till kommun- eller landstingsval röstberättigade skall
kunna anhängiggöra frågan om folkomröstning. Det sägs
att initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan
samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga
namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras
adresser. I propositionen anförs att kommunernas
hantering av ett folkinitiativ inte bör omgärdas av en alltför
stor byråkrati. Detta kan emellertid inte undanskymma det
faktum att fall kan uppkomma då en närmare granskning av
det skriftliga materialet blir nödvändig. Möjligheterna att
göra närmare kontroller av de antecknades rösträtt i
kommunen eller landstinget kommer i de flesta fall att vara
små. I propositionen anges inte heller närmare vilka krav
på överensstämmelse mellan olika skrifter som skall ställas
när det gäller att ange föremålet för folkinitiativet. Olika
sätt att uttrycka vad frågan gäller kan ge upphov till olika
bedömningar. Vad den ene anser vara framställningar
rörande en och samma fråga kan av den andre uppfattas
som framställningar beträffande flera olika frågor.
I det kommittéförslag som ligger till grund för
propositionen föreslogs att rätten till folkinitiativ endast
borde tillkomma tio procent av de röstberättigade. Att
detta slår helt olika beroende på om frågan väcks t.ex. i
Bjurholms kommun med cirka 3 000 
invånare eller i Stockholms läns landsting med cirka
1 670 00 
invånare ligger i öppen dag och borde ha föranlett en
helt annan konstruktion. Regeringen föreslår nu en
halvering till fem procent. Vilka konsekvenser detta får
redovisas emellertid inte.
Regeringen lägger således fram ett illa genomtänkt
förslag som kan innebära en stor risk för urholkning av den
representativa demokratin. Vi anser att riksdagen bör avslå
propositionen i denna del.
Bättre medborgerlig insyn då kommunal verksamhet
läggs ut på entreprenad
Den ändring som regeringen föreslår i bestämmelsen om
upphandlingssekretessen i 6 kap. 2 sekretesslagen innebär
att vid kommunal upphandling kommer samma sekretess
att gälla för interna erbjudanden som för externa
erbjudanden. Möjligheterna för medborgarna till insyn i de
anbud som läggs på kommunal verksamhet begränsas alltså
ytterligare.
Det borde vara självklart att medborgarna får en chans
att kunna diskutera entreprenörernas åtaganden innan
kommunen binder sig i ett avtal. I vart fall borde detta gälla
vid större upphandlingar där en inte oväsentlig del av
kommunens verksamhet överförs till entreprenörer. Det är
då frågan om en av skattemedel finansierad verksamhet av
större omfattning. Valet av den som i fortsättningen skall
driva verksamheten bör medborgarna kunna ha insyn i.
Ett sätt att åstadkomma detta kan vara en ändring i
gällande bestämmelser om den tidpunkt då uppgift om
anbudet får lämnas ut. Namnen på de aktuella
anbudsgivarna bör offentliggöras samtidigt en månad innan
fullmäktige skall fatta sitt beslut. Medborgarna bör också få
insyn i omfattningen och inriktningen av entreprenaderna
så att en diskussion kan föras om de förändringar som
verksamheten står inför.
Det kan även finnas andra sätt att åstadkomma denna
insyn och detta inflytande för medborgarna. Enligt vår
mening bör frågan utredas och förslag till ändringar
utarbetas. Riksdagen bör hos regeringen begära en sådan
utredning.
Allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter
Mot bakgrund av tidigare riksdagsuttalanden om ett
förstärkt meddelarskydd på den privata sektorn uttalade
konstitutionsutskottet sig nyligen för att frågan om ett
utbyggt meddelarskydd i vissa kommunala företag kan
behöva bli föremål för utredning. Enligt vår uppfattning
aktualiserar den utveckling av den kommunala
verksamheten som vi har redogjort för i det föregående att
en sådan utredning kommer till stånd. Mycket av det som
medborgarna har uppfattat som en självklar del av den
offentligt reglerade verksamheten bedrivs nu i privat regi
med allmänna medel. Medborgarnas rätt till insyn bör inte
begränsas till att enbart gälla en utbyggnad av
meddelarskyddet i kommunala företag. Enligt vår mening
bör allmänheten också ha insyn i och kontroll av företag
som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet.
Riksdagen bör som sin mening ge regeringen detta till
känna.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i kommunallagen såvitt avser 5 kap. 23 § andra
stycket,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om uppföljning och utvärdering,
3. att riksdagen hos regeringen begär utredning om
medborgerlig insyn då kommunal verksamhet läggs ut på
entreprenad i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om allmänhetens insyns- och
kontrollmöjligheter i företag som på entreprenad bedriver
verksamhet där kommun och landsting är huvudmän.

Stockholm 13 april 1994

Thage G Peterson (s)

Catarina Rönnung (s)

Kurt Ove Johansson (s)

Ingvar Johnsson (s)

Hans Göran Franck (s)

Torgny Larsson (s)

Lisbeth Staaf-Igelström (s)

Elvy Söderström (s)