Förändringarna inom den kommunala sektorn och behovet av utvärdering
Den kommunala och regionala verksamheten har under efterkrigstiden expanderat kraftigt i de flesta västeuropeiska länder. Så också i Sverige. Kommunernas verksamhet har fått en allt större betydelse för människors dagliga liv och sociala välfärd. Allt fler uppgifter har de senaste decennierna lagts över från staten till kommunerna. Kommunerna har också slagits samman och ökat i storlek både geografiskt och befolkningsmässigt. Antalet förtroendevalda har minskat och antalet tjänstemän ökat. En fjärdedel av alla yrkesverksamma arbetar i den kommunala sektorn. Den är i särklass den största arbetsplatsen för kvinnor.
Den senaste lågkonjunkturen och förbudet för kommunerna att höja skatten har tvingat fram besparingar och nedskärningar.
Statsmakterna har strävat efter att avreglera den kommunala sektorn. Försöken med de så kallade frikommunerna pågick mellan 1984 och 1991. Åtskilliga kommuner och landsting har sedan en tid tillbaka valt att införa olika former av kundvalssystem, checksystem, skol-, barnomsorgs- eller äldreomsorgspeng. En friare etableringsrätt och privat konkurrens har tillkommit inom skol- och omsorgsområdena. Tempot i den kommunala omvandlingen mot ökad marknadsorientering har varit högt.
Utvecklingen under senare år kan betecknas som en kraftig förändring av det sätt att bedriva kommunal verksamhet som medborgarna har varit vana vid. Hur har detta systemskifte påverkat kommuninvånarna? Hur har det påverkat förtroendet till politikerna och tilltron till det politiska systemet? Hur garanteras medborgarnas insyn och vår offentlighetsprincip fullt ut? Har avregleringen haft någon inverkan på rättssäkerheten i verksamhet som innefattar myndighetsutövning? Vilka är vinnarna och förlorarna av omläggningarna? Har segregationen efter köpkraft, utbildning, etniska eller religiösa gränser ökat? Har fördyringar inträffat genom lägre kapacitetsutnyttjande i det kommunala utbudet? Har försämringar skett för dem som inget val har, t.ex. starkt omsorgsberoende äldre med begränsad ekonomi?
Kommuner och landsting som gjort stora organisationsförändringar bör naturligtvis själva göra utvärderingar bl.a. från demokratisk synpunkt. Statsmakterna har emellertid ett ansvar för den utveckling som har ägt rum. Statsmakterna ansvarar också för att en av grunderna för all kommunal verksamhet, nämligen den lagfästa likställighetsprincipen upprätthålls. Mot den bakgrunden anser vi att regeringen bör låta göra en uppföljning och utvärdering av utvecklingen på det kommunala området med inriktning på de frågeområden som angetts i det föregående. Regeringen bör redovisa resultatet av uppföljningen och utvärderingen till riksdagen före utgången av år 1996. Vad som nu har anförts bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Kommunala folkomröstningar
Det är allmänt vedertaget att det skall råda en värdegemenskap mellan de stora politiska partierna kring demokratins spelregler. I Sverige har vi sedan gammalt därför strävat efter bred enighet när det gäller att göra ändringar i reglerna som rör det demokratiska styrelseskicket. Regeringens förslag i fråga om kommunala folkomröstningar innebär ett brott mot denna princip.
Den representativa demokratin är grundläggande för styrelseskicket i vårt samhälle. Medborgarna deltar inte själva i beslutsfattandet utan indirekt genom sina valda representanter. De politiska partierna är därför oundgängliga för demokratin. I förarbetena till grundlagsreformen år 1974 sägs också uttryckligen att den givna förutsättningen för reformarbetet var att den politiska verksamheten i Sverige även i framtiden skulle försiggå främst genom partier (bet. KU 1973:26).
De politiska partiernas värde för det svenska politiska systemet kan inte nog understrykas. Det är också av de politiskt valda representanterna medborgarna kan utkräva ansvar. Det är en uppgift för de politiska partierna att känna till de olika uppfattningar hos medborgarna som kan förekomma i frågor som de valda beslutande församlingarna skall ta ställning till. Den grundläggande syn som kommer till uttryck i förarbetena till regeringsformen innebär enligt vår mening att ett ökat medborgarengagemang i politiska frågor och därmed en vitalisering av den lokala demokratin har sin naturliga plats inom de politiska partierna.
De möjligheter till folkomröstning som finns enligt nu gällande regler kan uppfattas som undantag från principen om den representativa demokratin. Vi anser emellertid att det från ett medborgarperspektiv kan vara betydelsefullt att kunna ge uttryck för åsikter i olika frågor även mellan de allmänna valen. Liksom hittills bör det dock helt och hållet ligga i fullmäktiges hand att avgöra huruvida folkomröstningar skall anordnas som ett inslag i beredningen inför fullmäktiges avgörande i en viss fråga. Såsom folkomröstningsinstitutet hittills har använts har det inte utgjort något hot mot den representativa demokratin.
Regeringen vill nu med sitt förslag rucka på denna ordning och införa regler som innebär att fem procent av de röstberättigade i en kommun eller i ett landsting skall kunna tvinga fullmäktige att ta ställning till om folkomröstning skall anordnas i en viss fråga. Riksdagen uttalade sig mot en sådan ordning då den antog den nya kommunallagen. Riksdagen fann att både beslutande folkomröstningar och möjlighet till folkinitiativ skulle innebära en stor risk för urholkning av den representativa demokratin (bet. 1990/91:KU38, rskr. 1990/91:360).
Regeringens förslag är visserligen urvattnat genom att fullmäktige skall avgöra om en folkomröstning skall utlysas. Men det innebär ändå att en minoritet kan framtvinga ett ställningstagande. Det är inte svårt att föreställa sig fall då det i praktiken kan vara omöjligt att stå emot på så sätt framförda krav på folkomröstning. Man kan också räkna med att olika små partier, däribland s.k. enfrågepartier, kommer att använda sig av möjligheten av folkinitiativ för att få större genomslag för sin politik än som svarar mot partiernas andel av väljarna. Förslaget innebär vidare risker för att sammanhållningen och samlande lösningar i kommuner och landsting försvåras.
Regeringen tar enligt vår mening alltför lätt på de farhågor för negativa effekter på den representativa demokratin som riksdagen nyligen uttalade och som därefter har förts fram från olika håll.
Förslaget har också vissa andra brister. Fem procent av de till kommun- eller landstingsval röstberättigade skall kunna anhängiggöra frågan om folkomröstning. Det sägs att initiativet skall vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, namnförtydliganden och uppgift om deras adresser. I propositionen anförs att kommunernas hantering av ett folkinitiativ inte bör omgärdas av en alltför stor byråkrati. Detta kan emellertid inte undanskymma det faktum att fall kan uppkomma då en närmare granskning av det skriftliga materialet blir nödvändig. Möjligheterna att göra närmare kontroller av de antecknades rösträtt i kommunen eller landstinget kommer i de flesta fall att vara små. I propositionen anges inte heller närmare vilka krav på överensstämmelse mellan olika skrifter som skall ställas när det gäller att ange föremålet för folkinitiativet. Olika sätt att uttrycka vad frågan gäller kan ge upphov till olika bedömningar. Vad den ene anser vara framställningar rörande en och samma fråga kan av den andre uppfattas som framställningar beträffande flera olika frågor.
I det kommittéförslag som ligger till grund för propositionen föreslogs att rätten till folkinitiativ endast borde tillkomma tio procent av de röstberättigade. Att detta slår helt olika beroende på om frågan väcks t.ex. i Bjurholms kommun med cirka 3 000 invånare eller i Stockholms läns landsting med cirka 1 670 00 invånare ligger i öppen dag och borde ha föranlett en helt annan konstruktion. Regeringen föreslår nu en halvering till fem procent. Vilka konsekvenser detta får redovisas emellertid inte.
Regeringen lägger således fram ett illa genomtänkt förslag som kan innebära en stor risk för urholkning av den representativa demokratin. Vi anser att riksdagen bör avslå propositionen i denna del.
Bättre medborgerlig insyn då kommunal verksamhet läggs ut på entreprenad
Den ändring som regeringen föreslår i bestämmelsen om upphandlingssekretessen i 6 kap. 2 sekretesslagen innebär att vid kommunal upphandling kommer samma sekretess att gälla för interna erbjudanden som för externa erbjudanden. Möjligheterna för medborgarna till insyn i de anbud som läggs på kommunal verksamhet begränsas alltså ytterligare.
Det borde vara självklart att medborgarna får en chans att kunna diskutera entreprenörernas åtaganden innan kommunen binder sig i ett avtal. I vart fall borde detta gälla vid större upphandlingar där en inte oväsentlig del av kommunens verksamhet överförs till entreprenörer. Det är då frågan om en av skattemedel finansierad verksamhet av större omfattning. Valet av den som i fortsättningen skall driva verksamheten bör medborgarna kunna ha insyn i.
Ett sätt att åstadkomma detta kan vara en ändring i gällande bestämmelser om den tidpunkt då uppgift om anbudet får lämnas ut. Namnen på de aktuella anbudsgivarna bör offentliggöras samtidigt en månad innan fullmäktige skall fatta sitt beslut. Medborgarna bör också få insyn i omfattningen och inriktningen av entreprenaderna så att en diskussion kan föras om de förändringar som verksamheten står inför.
Det kan även finnas andra sätt att åstadkomma denna insyn och detta inflytande för medborgarna. Enligt vår mening bör frågan utredas och förslag till ändringar utarbetas. Riksdagen bör hos regeringen begära en sådan utredning.
Allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter
Mot bakgrund av tidigare riksdagsuttalanden om ett förstärkt meddelarskydd på den privata sektorn uttalade konstitutionsutskottet sig nyligen för att frågan om ett utbyggt meddelarskydd i vissa kommunala företag kan behöva bli föremål för utredning. Enligt vår uppfattning aktualiserar den utveckling av den kommunala verksamheten som vi har redogjort för i det föregående att en sådan utredning kommer till stånd. Mycket av det som medborgarna har uppfattat som en självklar del av den offentligt reglerade verksamheten bedrivs nu i privat regi med allmänna medel. Medborgarnas rätt till insyn bör inte begränsas till att enbart gälla en utbyggnad av meddelarskyddet i kommunala företag. Enligt vår mening bör allmänheten också ha insyn i och kontroll av företag som på entreprenad bedriver kommunal verksamhet. Riksdagen bör som sin mening ge regeringen detta till känna.
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i kommunallagen såvitt avser 5 kap. 23 § andra stycket,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppföljning och utvärdering,
3. att riksdagen hos regeringen begär utredning om medborgerlig insyn då kommunal verksamhet läggs ut på entreprenad i enlighet med vad som anförts i motionen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om allmänhetens insyns- och kontrollmöjligheter i företag som på entreprenad bedriver verksamhet där kommun och landsting är huvudmän.
Stockholm 13 april 1994 Thage G Peterson (s) Catarina Rönnung (s) Kurt Ove Johansson (s) Ingvar Johnsson (s) Hans Göran Franck (s) Torgny Larsson (s) Lisbeth Staaf-Igelström (s) Elvy Söderström (s)