med anledning av prop. 1993/94:188 Lokal demokrati
Att utveckla demokratin är en av vår tids utmaningar.
Ett utvecklat folkstyre kräver att medborgarna är väl
informerade, har reella möjligheter att påverka och klart
ser politiska ansvarighetsförhållanden. En utvecklad
demokrati kräver beslutsordningar som garanterar ett
folkligt inflytande direkt eller via folkets valda ombud
genom de politiska partierna. Men det kräver också att
människornas möjligheter till politisk påverkan är så jämnt
fördelade som möjligt och detta i sin tur kräver en
ekonomisk, social och kulturell jämlikhet.
Ett samhälle, som präglas av växande sociala klyftor,
präglas också av en växande olikhet i politiska och
kulturella avseenden. De som stampas ut i arbetslöshet eller
i ekonomiska bekymmer får sämre möjligheter att göra sig
gällande i samhället -- i synnerhet enskilt -- medan de som
kan tjäna stora pengar också ökar sina möjligheter till
''fruktbara'' kontakter och inflytande.
Demokratin handlar därför inte enbart om statsskick
och hur samhällets beslutsstruktur är uppbyggd. Hur
demokratin verkar i praktiken bestäms också av samhällets
sociala förhållanden.
Den kommunala självstyrelsen är en av hörnpelarna i
vårt statsskick. Hur det demokratiska inflytandet över den
kommunala verksamheten utvecklas är därför också en
avgörande fråga för vår demokrati.
Under senare år har tendensen varit att minska
politikens inflytande över samhället i stort och även över
statlig och kommunal verksamhet. Påstådda
effektivitetsvinster, marknadsanpassning, privatiseringar
liksom nedrustningar inom den offentliga verksamheten har
allt tjänat som täckmantel för att minska det demokratiska
inflytandet. Det förs en politik av demokratisk nedrustning,
som på sikt kan vara förödande för folkets möjligheter att
påverka samhällsutvecklingen.
Den nya kommunallagen, som antogs 1991, parad med
en stark högerdominans i många kommuners politik, har
medfört bakslag för den lokala demokratin. Vi godtog en
friare nämndorganisation -- med undantag för miljö- och
hälsovårdsnämnd som ansågs borda vara obligatorisk --
men vunna erfarenheter tyder på att den fria
nämndorganisationen underlättat en utveckling som
undergrävt det demokratiska inflytandet. I föreliggande
proposition finns inga förslag som motverkar denna
tendens.
Den ökade friheten i den kommunala organisationen
som den nya lagen medgav har använts för mer
kommersialiserade verksamhetsformer.
Nämndorganisationen har generellt krympts och antalet
förtroendevalda politiker har minskat.
Marknadsorientering har i många kommuner blivit på
modet och verksamheter har ''avlövats'' till privata
intressenter eller fått vägledas av rent kommersiella
principer. Medborgarnas insyn eller påverkan direkt eller
via politiker har tagit stryk.
Den fria nämndorganisationen har i förening med den
starka högertendensen i politiken kommit att underlätta
införandet av ett system som sagts prioritera handlingskraft
genom snabbhet, informell handläggning och regellöshet.
Det kan synas som om vi inte längre skulle ha råd med en
demokratisk beslutsordning.
I propositionen om ny kommunallag förordades t.ex. en
ökad användning av muntliga beslut, vilket innebär både
minskad insyn och eliminerar möjligheterna att kunna
överklaga beslut. På detta sätt främjas en muntlighetskultur
genom vilken såväl demokrati som rättssäkerhet försvagas.
Rätten till muntliga beslut måste begränsas, avgränsas
och preciseras. Regeringen bör åläggas att komma med ett
sådant förslag.
På samma sätt förhåller det sig med den tilltagande
delegeringen. Denna innebär att politiska organ ofta
avhänder sig ansvar -- vilket sedan skapar svårigheter för
medborgarna såväl när det gäller insyn, kontroll som när
det gäller att kunna utkräva politiskt ansvar. I praktiken
betyder detta också att beredningstvånget utsuddas.
Regeringen bör av dessa skäl också ges i uppdrag att lämna
förslag till riksdagen som begränsar, avgränsar och
preciserar delegeringsrätten.
Antalet förtroendevalda i kommunerna har efter valet
1991 minskat med 10 %. Detta har skett genom minskning
i antalet nämnder, att verksamheter privatiserats,
bolagiserats eller lagts ut på entreprenad eller att de blivit
mera tjänstemannastyrda. Denna utveckling har varit till
förfång för folkligt inflytande och insyn över
verksamheterna liksom för offentlighetsprincipen.
Det kan föreligga en konflikt mellan effektivitet och
demokrati i ett kort perspektiv. Men denna konflikt är
delvis skenbar. Demokratiskt förankrade beslut vinner
genom sitt folkliga stöd i effektivitet -- medan andra beslut
till slut ofta kan skapa andra typer av konflikter, byråkrati
eller tvångsinslag.
Vad det gäller är att finna en utvecklingsväg som stärker
demokratin och effektiviteten -- men där effektiviteten inte
enbart förstås som ett ekonomiskt mått. Effektiviteten
måste mätas efter tjänligheten för en kommuns invånare
och för hur man lyckas skapa en god och trygg
samhällsmiljö. Ett ''säljare--kund''-förhållande -- dvs. en
varurelation -- säger inget om den faktiska funktionen och
kvaliteten på en åtgärd.
Dagens utveckling, inte minst inom kommunsektorn,
handlar tämligen ensidigt om att effektivisera och
rationalisera utifrån snävt ekonomiska bedömningsgrunder,
ofta under rubrikerna marknadsorientering och
konkurrensutsättning. Detta sker i många sammanhang på
bekostnad av demokratiska beslutsprocesser och på
bekostnad av en nödvändig dialog utifrån personalens och
medborgarnas delaktighet.
En rad lokala skräckexempel på missbruk av makt har
framkommit under de senare åren både från
kommunstyrelser och ''resultatenhetschefer med
vidaredelegation'' och ofta kommer dessa exempel från
kommuner som i snabb takt ''marknadsanpassat'' sin
organisation. Det gäller också angrepp på yttrandefriheten
för anställda eller för människor som måste få bidrag för att
klara sin försörjning.
Dessa för demokratin fundamentala problem förbigås
helt av regeringen. En särskild utredare bör ges i uppdrag
att med utgångspunkt bl.a. från de senaste årens JO-
ärenden om påstådda övertramp av grundlagens
yttrandefrihet komma med förslag om hur yttrandefriheten
för de kommunanställda skall stärkas.
Kommunal verksamhet bör bedrivas effektivt, så att
medborgarna får största möjliga utbyte av sina
skattepengar. Vissa verksamheter kan därför må väl av
någon form av konkurrensutsättning. I allmänhet klarar
den gemensamma sektorn som organisationsprincip mycket
väl att jämföras med andra alternativ, i synnerhet om en
samhällelig helhetssyn vägs in, dvs. inte bara rent
företagsekonomiska utan även sociala eller miljömässiga
skäl.
Nu sker ofta s.k. konkurrensutsättning av rent
ideologiska skäl och på rent kommersiella grunder. Detta
har på flera håll lett till försämringar av verksamheters
innehåll, försämringar som drabbat de mest utsatta
grupperna och därmed bidragit till ökade sociala klyftor.
Konkurrens som bara har kostnadsbesparingar för ögonen
är långt ifrån alltid tjänlig -- och handlar ofta egentligen om
att söka vinna mer i förhållande till det insatta kapitalet och
i vissa fall att göra privata vinster på sociala behov.
Dessutom borde diskuteras om kommunala företag
borde ges möjlighet att konkurrera på mer lika villkor;
privata eller statliga bolag kan lägga under sig verksamhet i
flera kommuner medan de kommunala företagen är
hänvisade till sin egen kommun och inte kan vinna de
stordriftsfördelar konkurrenter kan ha.
Regeringens strävan, att så långt möjligt lösa upp den
offentliga verksamheten, är ett led i en strategi av
ekonomisk omfördelning som också medför ökade klyftor i
politiska och kulturella möjligheter.
Strävan att rusta ner den offentliga verksamheten döljs
under olika ideologiska förtecken. I den föreliggande
propositionen (1993/94:188) anför regeringen, inspirerad av
EU, en något speciell uttolkning av den s.k.
''subsidiaritetsprincipen''. ''Så mycket som möjligt'', skriver
regeringen, ''av vård, omsorg och gemensamma
angelägenheter bör hanteras i små gemenskaper varav
familjen är den viktigaste. De högre nivåernas roll är att
verka stödjande och samordnande. (-- -- --) Ingen uppgift
bör flyttas till en högre nivå såvida det inte kan bevisas att
den lägre nivån är ur stånd att fullgöra sin uppgift på ett
tillfredsställande sätt och att den högre nivån kan göra det
mycket bättre.'' Så gamla och sjuka skall vårdas av familjen
om det inte kan bevisas att kommunen kan göra det mycket
bättre. Regeringen tycks vilja tillbaka till en tid före den
moderna välfärdstaten.
Den lokala demokratin kan utvecklas genom starkare
politisk styrning. Härigenom har invånarna möjlighet att
kräva politiskt ansvar. Samtidigt måste i den kommunala
sektorn -- som i hela den gemensamma sektorn -- de
anställda ha ett inflytande över sina arbetsvillkor och
yttrandefrihet, så att deras erfarenheter och insikter och
även kritiska synpunkter kan tas till vara. Det gäller att
utveckla demokratin i arbetsorganisationen och få till stånd
fungerande kanaler mellan förtroendevalda, anställda och
brukare.
De exempel som på senare tid framkommit där anställda
skräms till tystnad under hänvisning till ''lojalitet'' med
arbetsgivaren/kommunen blottlägger hos de politiker som
bär ansvaret härför en inställning till demokrati och
yttrandefrihet som sedan länge borde varit övervunnen i
Sverige. Den gemensamma sektorn -- där den kommunala
är en viktig del -- bör vara en mönsterarbetsgivare.
De nya system som utvecklas ''beställar--utförar''-system
eller att allt mer lämnas ut på entreprenad har minskat det
politiska inflytandet. Makten i kommunerna har
koncentrerats till allt färre politiker. Beslut flyttas från
fullmäktige till kommunstyrelse eller kommunalråd.
Delegeringsmöjligheterna från kommunfullmäktige till
nämnderna har ökat. Det har lett inte bara till färre
fullmäktigesammanträden utan därigenom även till
minskad insyn för medborgarna eftersom
nämndsammanträden inte är offentliga.
Avskaffandet av de specialreglerade nämnderna har
också lett till att även nämndorganisationen skurits ned i
många kommuner. Också detta har lett till en koncentration
av beslutsmakten till vissa politiker eller ökad makt för
chefstjänstemän. Vi menar att denna utveckling tunnar ut
demokratin.
I propositionen förs ett allmänt resonemang kring dessa
problem. Där noteras emellertid passivt att de
organisatoriska förändringarna fört med sig att de
förtroendevalda ''bara ser delar av verksamheten och inte
helhetsperspektiven'', och att: ''Det har blivit svårare för
förtroendevalda att detaljstyra verksamheten.''
Detta torde ha ett samband med vad propositionen
konstaterar att medborgarna är mindre benägna att
engagera sig i politiskt arbete och att ''förtroendet för
politiker minskar''.
Men om utvecklingen gått därhän att politikerna -- dvs.
folkets demokratiskt valda representanter -- varken kan se
helhetsperspektiven eller styra detaljer så måste något
göras.
Folkstyrets ledande roll för den kommunala
verksamheten behöver i så fall återupprättas genom att den
politiska styrningen förstärks, vilket i sin tur betyder att
verksamheter åter läggs under demokratiskt tillsatta och
inför väljarna ansvariga nämnder och styrelser.
Vi delar propositionens konstaterande att ''en stark
kommunal självstyrelse är en viktig förutsättning för en
levande lokal demokrati''. Den kommunala självstyrelsen
har gamla anor i vårt land. I vår tid är meningen med den
kommunala självstyrelsen ett lokalt demokratiskt
inflytande över lokala frågor. Om den kommunala
självstyrelsen utnyttjas för att bli kommunala eliters
egenvälde över sina kommuner går meningen med den
kommunala självstyrelsen förlorad.
Därför borde en proposition med syftet att öka den
lokala demokratin ha tagit upp förslag som kan stoppa
tendenserna till uttunning av demokratin. Eftersom den
kommunala verksamheten -- också enligt regeringen --
kommer att förändras på ett sätt som kommer att medföra
ett behov av omprövningar av de regelverk som reglerar
kommunernas och landstingens handlande, finns anledning
till att fortlöpande återkomma till den lokala demokratins
huvudtendenser och centrala frågor.
Regeringens huvudlinje måste alltså utsättas för en stark
kritik -- likväl saknas inte enskilda förslag i propositionen
som man kan hysa sympati för. Några av dessa syns dock
innebära blott skenbara förbättringar.
Kommuner har rätt att lämna ut vården av en kommunal
angelägenhet till en entreprenör. Det är till fördel att det
tydliggörs att detta får ske först efter beslut av
fullmäktige. Vi anser dock att den kommunala
verksamheten skall bedrivas i offentlig regi och att det skall
vara undantag att verksamhet lämnas ut. I synnerhet gäller
att verksamhet som finns i gränslandet mellan service- och
myndighetsutövning ligger kvar i offentlig regi. Reglerna är
härvidlag oskarpa.
Detta gäller också reglerna kring de s.k.
självförvaltningsorgan som regeringen förordar. Vi har
inget att erinra mot grundprincipen: att medborgarna
''träder in i staten'' är en klassisk socialistisk tanke, men det
måste finnas distinkta regler som förhindrar att
myndighetsutövning eller politisk styrning övergår till organ
som inte står under väljarnas kontroll.
Ett självförvaltande dagis skall -- för att konkretisera
tankegången -- inte kunna hindra eller frysa ut vad
majoriteten upplever som ''avvikande'' -- socialt eller
etniskt -- familjers barn från verksamheten.
Självförvaltning kan vara av stort positivt värde och
frigöra initiativ och engagemang, men får inte vara ett led i
s.k. avknoppning och privatisering. Reglerna måste göras
precisa, i synnerhet som vi lever i ett samhälle med sociala
klyftor. I detta riskerar självförvaltning att bli en möjlighet
mest för dem som har tid och ork efter arbetsdagens slut,
medan många familjer av sociala, ekonomiska och socio-
kulturella skäl kan bli utestängda. Det finns ingen bestämd
avgränsning mellan ''förvaltning'' och
''myndighetsutövning'' och inte heller kan frågor om
verksamhetens kvalitet avgränsas från ''förvaltningen''.
Vidare är det viktigt att den kommunala insynen är stark
i de fall då utlämning på entreprenad förekommer. Lokala
demokratiutredningens förslag var att ''tillförsäkra
allmänheten kontroll och den insyn som kan anses
befogad'', en princip som snarast är till intet förpliktande.
Regeringen föreslår emellertid ingenting i denna fråga.
Vi anser att det måste finnas regler för allmänhetens
insyn och kontroll över helt privatägda företag som på
entreprenad driver kommunal verksamhet. En
utgångspunkt för detta är de grunder för offentlighet och
insyn som anges i tryckfrihetsförordningens 2 kap. Det bör
alltså finnas ett lagfäst krav på att avtal mellan
kommun/landsting och privata företag om bedrivande av
kommunal verksamhet på entreprenad skall innehålla att
grunderna för TF 2 kap tillämpas.
Det svenska statsskicket utgår från den representativa
demokratin som huvudprincip: folkets valda representanter
skall fatta beslut och vara ansvariga inför folket i val för de
fattade besluten. Detta bör alltfort vara grundprincipen.
Det bör finnas en möjlighet att kräva ansvar för en förd
politik -- ingen kan däremot kräva ett ansvar mot en
folkmajoritet.
Emellertid krävs en komplettering till den
representativa demokratin: Viktiga politiska frågor kan
vara av sådan natur att folkets mening bör höras i
folkomröstningar. Detta institut finns nu både nationellt
och lokalt.
Då erfarenheten visar att partier ibland inte återspeglar
en bred folkopinion är det viktigt med en möjlighet till
lokala folkomröstningar. Vi anser också att utredningens
och regeringens idé om att det bör föreligga en möjlighet till
ett ''folkinitiativ'' är sympatisk. Problemet är dock att
regeringens förslag är ett folkinitiativ som ändå inte blir ett
folkinitiativ.
Vi anser det vara rimligare att lagreglera vilka frågor
som får och inte får göras till föremål för folkomröstning.
Grundläggande sociala rättigheter, kommunala skattesatser
och budgetar, revisionsberättelsen, val som fullmäktige
förrättar, kommunens administrativa organisation eller
frågor där kommunerna har ett följa en nationell politik är
olämpliga att folkomrösta om. Däremot statsplaneärenden
av större betydelse, frågor som har större betydelse för
miljön, kommunikationer, kulturen är frågor som kan vara
väl lämpade för folkomröstning.
Om ett folkinitiativ har mer än 5 % av de röstberättigade
bakom sig skall frågan behandlas av fullmäktige.
Fullmäktige kan därvid avgöra om folkomröstning bör ske
eller ej. Men har ett folkinitiativ bakom sig 10 % av de
röstberättigade skall initiativet leda till folkomröstning.
Förslaget att ge möjlighet till offentliga
nämndsammanträden torde vara utan större praktisk
betydelse för medborgarnas insyn. Vi kan godta
regeringens förslag, men vill ändå markera följande:
Regeln är utformad inte som en medborgarnas rättighet
utan som en av de kommunala organens möjligheter. Om
nämndsammanträdena skall kunna vara informativa för
medborgarna om hur de olika partierna i ett fullmäktige
ställer sig i de konkreta frågorna så bör samtliga i
fullmäktige representerade partier få närvara med
yttranderätt. Också i övriga möten i nämnder och styrelsen
bör de i fullmäktige representerade partierna ha närvaro-
och yttranderätt. Den omfattande delegeringen -- som vi
kritiserat ovan -- från fullmäktige till nämnder och styrelser
medför att alla partier i fullmäktige måste kunna informera
sig på ett direkt sätt om nämndernas och styrelsernas
verksamhet.
Men inte heller detta skulle skingra tveksamheten,
särskilt vad gäller de frågor där nämnderna har en
beredande roll inför fullmäktigesammanträdena. Risken
blir att denna beredning då förflyttas från nämnderna till
informella strukturer -- och att den tendens som redan finns
idag skulle förstärkas.
Regeringen vill inskränka personalrepresentanters
närvarorätt när det gäller s.k. beställarnämnder och
överhuvudtaget när det gäller beställning eller upphandling
av varor eller tjänster. Vi är här av annan uppfattning.
Om det gäller frågor som lämnats på anbud och där
personalen är eller kan förväntas bli anbudsgivare skulle
personalrepresentanters närvarorätt kunna uppfattas som
en jävsposition eller som en fördel gentemot ev. andra
anbudsgivare. Men genom att alla anbud öppnas samtidigt
så kan dessa problem i huvudsak undvikas.
Vi förutsätter att de förtroendevalda har en sådan
integritet att de inte låter sig påverkas vid beslutstillfället.
Även entreprenörer utanför kommunen kan ju ha
personliga kontakter med nämndledamöter utan att ett
jävsförhållande kan påvisas.
I allmänhet berör den kommunala upphandlingen frågor
som kan ha med personalens arbetsförhållanden att göra,
varor och tjänster som kan ha direkt inverkan på
personalens arbete och arbetsmiljö. Därvid torde det vara
av fördel om de beslutande politikerna har nära tillgång till
den erfarenhet och insikt som personalrepresentanter kan
delge.
Men det finns också frågor som är mer principiella, t.ex.
uppdelningen i beställarnämnder/utförare. Denna
uppdelning kommersialiserar innehållet i den kommunala
verksamheten, ofta till förfång för såväl det demokratiska
inflytandet över som insynen i verksamheten.
Detta produktionsstyrelsesystem har lett till mera av
tjänstemannamakt över verksamheters utformning till
förfång för en politisk/demokratisk styrning. Det leder till
en affärsmentalitet där medborgarna ses som ''kunder'' och
ställer marknadstänkandet före de demokratiska värden
som kommunal verksamhet bör bygga på.
Vidare tenderar en renodlad politikerroll som
''beställare'' att utveckla politiken till att bli alltmer
''företagsmässig'', utan medborgerlig förankring och insyn.
Förtroendevalda med en renodlad ''köparroll'' riskerar att
förlora kontakten med medborgarna -- politiker som blott
utförare kommer att sakna helhetsperspektiv och intresse
och är på sikt en omöjlighet.
Vi menar att den statliga politiken måste ge sådana
regler att den tendens till mera kommersialism nu
motverkas. Kommunerna borde rekommenderas att
avveckla beställar--utförar-modellen.
Regeringen har inte visat att den vidgade sekretess som
föreslås är absolut nödvändig. Stor restriktivitet måste
iakttas med beslut som medför utvidgad sekretess i
kommunerna. Vi anser att ett eventuellt beslut om vidgad
sekretess bör anstå tills mera erfarenheter vunnits.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utvecklingen av och den
önskvärda inriktningen på den kommunala verksamheten
och lokala demokratin,
2. att riksdagen beslutar att hos regeringen begära förslag
som begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna till
muntliga beslut i enlighet med vad som anförts i motionen,
3. att riksdagen hos regeringen begär förslag som
begränsar, avgränsar och preciserar möjligheterna till
delegation av politiska ärenden i enlighet med vad som
anförts i motionen,
4. att riksdagen hos regeringen begär att en utredning
tillsätts med uppgift att se över hur de kommunanställdas
yttrandefrihet kan stärkas i enlighet med vad i motionen
anförts,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om regler för allmänhetens insyn och
kontroll över helt privatägda företag som på entreprenad
driver sådan verksamhet där kommuner och landsting är
huvudman och hos regeringen begär förslag i enlighet
därmed,
6. att riksdagen hos regeringen begär förslag som
avgränsar ämnesområdena för kommunala
folkomröstningar i enlighet med vad som anförts i
motionen,
7. att riksdagen, om yrkande 5 bifalls, beslutar att med
godkännande av regeringens förslag i övrigt till ändrad
lydelse av kommunallagen (1991:900) 5 kap. 23 § tillägga ett
stycke med följande lydelse: ''Om folkinitiativet väckts av
mer än tio procent av de röstberättigade kommun- eller
landstingsmedlemmarna skall kommunal folkomröstning
anordnas.'',
8. att riksdagen avslår regeringens förslag till 7 kap. 10 §
kommunallagen,
9. att riksdagen avslår regeringens förslag till lag om
ändring i lagen (1993:1298) om ändring i sekretesslagen
(1980:100).
Stockholm den 13 april 1994
Gudrun Schyman (v)
Bertil Måbrink (v)
Rolf L Nilson (v)
Björn Samuelson (v)
Lars Werner (v)
Eva Zetterberg (v)
Berith Eriksson (v)
Bengt Hurtig (v)