med anledning av prop. 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor
Inledning
Förslaget till grundlagsreform föreslår i 2 kap. 18 § en
närmare precisering av det egendomsskydd som
Europakonventionen anger. Förutom ett skydd mot
tvångsöverföring genom expropriation eller något annat
sådant förfogande, ges även ett motsvarande skydd mot
inskränkningar i användningen av mark och byggnader.
De preciseringar som skrivits in i regeringsformen vad
gäller ersättning för intrång i pågående markanvändning,
kan komma att skapa problem och onödiga låsningar. Fri-
och rättighetskommittén slår själv fast i formuleringar att det
varken är lämpligt eller önskvärt att i grundlag precisera
efter vilka normer ersättning skall beräknas. Inskrivning av
formuleringen ''berörd del'' i ovan nämnda paragraf måste
anses gå stick i stäv mot denna angivna önskan.
Regeringsformen ska fungera som ett övergripande
dokument som anger riktlinjer för medborgerliga fri- och
rättigheter. Detaljformuleringar hör därför inte hemma i
denna typ av lagstiftning.
Det kan inte heller hävdas att den föreslagna
preciseringen skulle vara en konkretion av
Europakonventionens motsvarande bestämmelse om
egendomsskydd. Varken Europakonventionen eller någon
känd utländsk grundlag innehåller någon regel som på detta
sätt garanterar ersättning oavsett vilka värden som är
hotade genom markägarens verksamhet. Deras smidigare
egendomsskydd går på ett helt annat sätt att anpassa efter
verkligheten.
De nya lagstiftningarna från år 1987
De formuleringar som nu föreslås skrivas in i
regeringsformen 2 kap 18 §, är hämtade ur den nuvarande
plan- och bygglagen (PBL) som tillkom samtidigt med
naturresurslagen (NRL) 1987.
I samband med att dessa lagar tillkom ändrades
ersättningsbestämmelserna vad gällde intrång i pågående
markanvändning. Enligt den nya regeln som då infördes
skulle ett intrång relateras till ''berörd del'' av en fastighet.
Tidigare utgick man som huvudregel från
registerfastigheten. I vissa fall kunde intrångets storlek
t.o.m. bedömas i förhållande till flera fastigheter som
tillsammans utgjorde en brukningsenhet. Inskränkningen
''berörd del'' betyder att intrånget numera ses i förhållande
till t.ex. ett skogsbestånd eller åkerskifte.
Genom en kompromiss mellan centern och
socialdemokraterna i bostadsutskottet (1987) gjordes
regeln tillämplig även på ersättningsfrågor enligt
naturvårdslagen. De uttalade att markägare ''endast skall
behöva tåla ett intrång som är bagatellartat''.
Det var framförallt större skogsägare som ansåg sig
drabbade av den äldre naturvårdslagstiftningen då denna
utgick från att markägare ska tåla en inskränkning i
pågående markanvändning på ca 10 % av fastigheten. Det
innebär att ersättningströskeln i absoluta belopp ligger
högre för ett stort skogsbolag än för en liten skogsägare.
Men å andra sidan har de större skogsägarnas intresse av att
ta större kostnader för naturvårdshänsyn, bl.a. genom s.k.
ekologisk landskapsplanering, ökat de senaste åren av
marknadsföringsskäl. Den nya skogsvårdslagen föreskriver
dessutom att natur- och kulturhänsyn ska redovisas vid
anmälan av avverkning etc.
Sektorsansvaret
I 1988 års miljöproposition slogs sektorsansvaret fast.
Inom miljöskyddets område kan sedan 70-talets början
tydligt ses hur detta sektorsansvar utvecklats genom att
industrin levt upp till allt strängare miljöskyddskrav och att
principen om att förorenaren betalar, den s k polluter pays
principle (PPP), blivit alltmer accepterad.
Också inom de areella näringarna har sektorsansvaret
utvecklats. Detta kommer till uttryck i strävandena att
minska jordbrukets närsaltläckage, och genom den kraftigt
minskade bekämpningsmedelsanvändningen. Inom
naturvårdslagstiftningen har flera förändringar ägt rum. De
stora förändringarna kom redan i början av 70-talet. I och
med att expropriationslagen ändrades så att markägare inte
längre kunde få ersättning för förväntningsvärden (man
ville komma ifrån osund spekulation), ändrades
naturvårdslagstiftningen följdriktigt. Exempelvis fick
markägare inte längre ersättning för mistad byggrätt på
grund av strandskydd. Ytterligare ett år senare, 1974,
ändrades reglerna om ersättning till markägare som
vägrades tillstånd till täktverksamhet.
Vid denna tid var behovet av skydd för den biologiska
mångfalden ännu okänt. Tvärtom drev statsmakterna
kraftigt på den utveckling mot ett allt rationellare jord- och
skogsbruk som nu utgör ett allvarligt hot mot många växt-
och djurarter.
Naturvård och sektorsansvar?
Medvetenheten om den hotbild mot flora och fauna som
de moderna jordbruks- och skogsbruksmetoderna ger
upphov till är av rätt ungt datum. Hur sektorsansvaret för
de areella näringarna ska utformas vad gäller naturvård var
föremål för en utredning 1991. Utredningens synpunkter
finns sammanfattade i ''Naturvårdshänsyn inom de areella
näringarna'' (Ds 1991:87). Resultatet för denna
utredningsgrupps arbete var att det är svårt att förena
nuvarande ersättningsbestämmelser från år 1987 med
sektorsansvaret och den rekommenderade därför att man
bör gå tillbaka till de ersättningsregler som gällde innan
1987 för att på ett enkelt sätt förbättra skyddet av naturen.
De påtalade dock att en sådan förändring inte bör göras
utan att en ekonomisk konsekvensanalys för följderna av ett
sådant beslut för de areella näringarna genomförts.
Man var exempelvis i utredningen helt på det klara med
att markägarens skyldigheter att värna naturvärden inte kan
utsträckas så långt som till att gälla aktiv skötsel av biotoper,
exempelvis beteshävd av naturbetesmarker med dålig
betesekonomi. Kostnaderna för sådana åtgärder bör enligt
utredningen belasta det allmänna.
Miljöskyddskommittén valde vid sin behandling av detta
frågekomplex att gå på den linje som skogspolitiska
kommittén tidigare kommit fram till i sitt slutbetänkande.
Skogspolitiska kommittén fann inga skäl att gå tillbaka till
den lagstiftning som gällde före 1987, bl.a. med beaktande
av det ökade sektorsansvaret för skogsnäringen.
Sammanfattning
Bestämmelsen om ''berörd del'' i dagens lagstiftning är
mycket omtvistad. I denna fråga har åsikterna gått isär
mellan alla berörda under de senaste två decennierna. Att
föra in denna bestämmelse i grundlagen passar alltså inte in
i den tradition som tidigare gällt för förslag till ny grundlag,
nämligen att grundlag ska ha ett starkt stöd i folkligt
medvetande, då grundlagen intar en särställning som
juridiskt dokument.
För det andra är det, som det nämndes inledningsvis,
olyckligt att i grundlag föra in regler som rör sig på stor
detaljeringsnivå.
Landets naturvårdslagstiftning har ändrats vid ett flertal
tillfällen bara under de senaste 20 åren. Man bör inte utgå
från att det inom detta specifika område, där turbulens
råder till följd av nya vetenskapliga insikter om hoten mot
flora och fauna, inte kan komma att ske juridiska
förändringar.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen beslutar om att regeringsformen 2 kap. 18
§ skall ges en sådan lydelse att en mer generell karaktär än
den av regeringen föreslagna kan nås.