med anledning av prop. 1993/94:117 Inkorporering av Europakonventionen och andra fri- och rättighetsfrågor
I propositionen föreslås bl.a. utvidgat skydd för
grundläggande fri- och rättigheter i regeringsformen (RF).
I reglerna om egendomsskyddet föreslås också ett
grundlagsbundet förbehåll för allemansrätten. Det berörda
förbehållet har i förslaget till ändring av RF:s 2 kap. 18 §
kommit till uttryck på följande sätt: ''Alla skall ha tillgång
till naturen enligt allemansrätten oberoende av vad som
föreskrivits ovan.'' Förslagen överensstämmer i stort sett
med dem som den s.k. Fri- och rättighetskommittén (Ju
1992:101) i april förra året överlämnade till statsrådet
Reidunn Laurén.
Grundlagsskyddet för allemansrätten hade icke
föregåtts av en rättshistorisk analys av begreppets reala
innebörd och dess relation till den enskilda äganderätten.
Detta är desto mera anmärkningsvärt som begreppet i fråga
främst under de senaste decennierna varit föremål för vitt
skilda tolkningar och föranlett icke blott betydande
motsättningar mellan markägare och icke markägande
medborgare utan också ökande risker för det svenska
landskapet.
Kraven på utformning av lagtext -- och särskilt
grundlagstext -- är enligt svensk praxis hårda. Oklarhet
rörande grundlagsreglers syfte och bakgrund kan leda till
missförstånd och till av lagstiftaren icke avsedda
konsekvenser. Grundlagen måste alltid betraktas som
rättsstatens fundament. De krav som detta reser kan icke
anses tillgodosedda genom den föreslagna
grundlagsregleringen av den svenska allemansrätten.
Förslaget torde emellertid bygga på en partipolitisk
kompromiss och riksdagen torde därmed i realiteten vara
bunden att i stort sett godtaga förslaget.
Detta gör det emellertid desto mera angeläget att
grundlagsändringen icke får i så måtto prejudicerande
konsekvenser, att den förhindrar den analys och det
klarläggande av allemansrättens natur och begränsningar,
som med tiden blivit alltmer trängande. Av
departementschefens kommentarer till grundlagsförslaget
framgår också, att denne själv är klart medveten härom.
Tyvärr ges emellertid däri icke den klarhet vare sig om
rättsläget eller handlingsfriheten, som grundlagsregleringen
kräver. I själva verket blir det eftersträvade syftet därmed
ännu oklarare.
Allemansrätten kan -- heter det i motiven -- ''ur
markägarens synvinkel sägas innebära en inskränkning i
hans äganderätt till fastigheten utan att han har rätt till
någon ersättning för den''. Att den i lag icke definierade
allemansrätten, vars innebörd i stort sett klarlagts
motsättningsvis genom till markägarens skydd införda
straffbestämmelser, icke skulle kunna tillämpas till skydd
för markägareintressen utanför dessas uttryckliga
ramar, torde emellertid ingalunda vara rättsligen avgjort.
I departementschefens motiv heter det vidare, att
avsikten ''dock icke är att ge allemansrätten en för all
framtid bestämd innebörd och därigenom låsa den till just
den rörelsefrihet i naturen som idag får anses ha sitt
stöd i denna''. Därmed torde i motiven vilja göras gällande,
att det föreslagna grundlagsskyddet icke får anses hindra
ändringar i dess regelsystem. Men samtidigt hävdas i
motiven att eftersom allemansrättens gränser kan anses
föränderliga ''är det inte lämpligt att i detta sammanhang
föreskriva begränsningar i allemansrätten''. Till nämnda
åsiktsförklaring knyts slutligen den anmärkningen ''att för
tydlighetens skull syftet med förbehållet för allemansrätten
inte är att ge en längre gående rätt att nyttja naturen än
enligt nu accepterade former''. (kurs av oss)
Sistnämnda slutsats är desto mer anmärkningsvärd som
det i dag råder allmän oklarhet om vad som är ''accepterat''.
I själva verket torde föreligga klara motsättningar om vad
som i praktiken accepteras och vad som rättsligen -- med
reservation för rådande oklarhet -- icke kan vara accepterat.
I dag förekommer i allt större utsträckning ökat tryck på vår
svenska natur med risk för betydande långsiktiga
skadeverkningar inte bara i våra glesbygder utan också och
främst inom tätortsregionerna och omgivande natur- och
skärgårdsområden. Alltmer har frågan rests, om det kan
vara rimligt att det utan markägarens tillstånd och till
förfång för viktiga naturområden fritt får förekomma mer
eller mindre organiserade eller kommersiella
fritidsaktiviteter, såsom anordnande av bad- och tältläger,
campingresor, fiske- och kanotsafaris, ridning, skolutfärder,
windsurfing, dykaraktiviteter, hundprov samt dessutom för
avsalu bedriven kollektiv bär- och svampplockning. Kan
verkligen -- vi reser åter frågan -- detta anses rättsligen
''accepterat'' blott därför att det i regel -- i brist på
kunskaper om allemansrättens innebörd -- icke föranlett
rättsliga åtgärder?
Strängt taget kan departementschefen med sina här
återgivna kommentarer sägas ha riktat svidande kritik mot
själva tanken på att i nuvarande oklara rättsläge införa
grundlagsskydd av något så diffust och motsägelsefyllt som
allemansrätten.
Trots att det alltså ingalunda är ostridigt vilka ''former''
som är ''accepterade'', har redan betydande
missförhållanden gjort sig gällande och vår anslutning till
EES kommer med all sannolikhet att väsentligt öka dessa.
Det torde redan vara obestridligt, att allemansrätten inte får
utnyttjas kommersiellt vare sig av svenska eller utländska
medborgare och att markägare icke rimligen i längden skall
behöva utan ersättning tåla den massinvasion i organiserade
former som på vissa håll förekommer och för varje år
tenderar att öka i omfattning med alltmer påfallande skador
på vår orörda natur.
Mot den bakgrunden skall bland annat det uppdrag ses
som statens naturvårdsverk anförtrott förre justitierådet
Bertil Bengtsson att utreda och klarlägga allemansrättens
natur och begränsningar. Inom relativt begränsad tid torde
alltså kunna förväntas ett rättshistoriskt klarläggande av
den gamla sedvänjans gränser.
Det framstår alltså -- inte minst mot bakgrunden av de
motsägelsefulla reservationer som förekommer i de nyss
citerade motiven -- som i hög grad angeläget att
allemansrättens nu aktuella ''grundlagsförankring'' inte
tillåts förhindra en allt mer behövlig precisering och
anpassning av den månghundraåriga sedvänjan till
utvecklingens krav.
Detta bör enligt vår mening åstadkommas genom klara,
logiska och pregnanta motivuttalanden.
Departementschefens egna motiv är motsägelsefyllda och
mera ägnade att försvåra än att underlätta en bedömning av
rättsläget och handlingsfriheten. Det bör därför uppdras åt
konstitutionsutskottet att vid ärendets behandling vidtaga
erforderliga förtydliganden i nämnda hänseenden.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen vid beslut om ändring i regeringsformen
förtydligar motivuttalandena om allemansrätten i enlighet
med vad som anförts i motionen.
Stockholm den 21 januari 1994
Carl G Nilsson (m)
Hans Dau (m)