Frågan om kostnadsansvaret och kvalifikationsgränsens
utformning vad gäller vilka intrång som markägaren får tåla
utan ersättning har utgjort ett problem för naturvården
alltsedan Plan- och bygglagens tillkomst 1987. Innan dess
beräknades intrångsersättningen i förhållande till hela
fastigheten. Någon fastlagd gräns för hur stort intrång som
markägaren alltid måste acceptera utan ersättning fanns
inte, men i praktiken tillämpades oftast nivån 6--7 procent
eller ibland upp till 10 procent av den berörda fastighetens
värde.
Beslutet 1987 innebar dels att ersättning sedan dess
beräknas i relation till ''berörd del'' av fastigheten (det vill
säga det aktuella hygget eller den aktuella åkern), dels att
en absolut gräns för hur stort intrång som kan krävas för
ersättning infördes. I rättspraxis har denna gräns beräknats
till knappt 9 000 kronor. Om intrånget beräknas överstiga
detta belopp måste skadan ersättas fullt ut.
Ersättningsbehovet i samband med krav på naturhänsyn har
därmed kraftigt ökat och medfört att färre skyddsobjekt
kunnat aktualiseras jämfört med tidigare. Regleringens
utformning bäddar därtill för markägare att via till exempel
taktisk avverkningsplanering i praktiken komma undan det
naturvårdsansvar som fastslagits bland annat i riksdagens
beslut om en ny skogspolitik.
De gällande ersättningsreglerna är förmodligen även
orsak till att regeringen inte vågat föreslå ett generellt
biotopskydd för skogsbruket, eftersom man då snabbt
skulle förbruka de medel som avsatts för inköp av mark.
Om det antagandet är riktigt har 1987 års beslut redan
inneburit ett mycket stort avbräck för naturvården i vårt
land.
Enligt propositionens förslag kommer bland annat
följande text att ingå i RF 2 kap. 18 §:
Den som genom expropriation eller annat sådant
förfogande tvingas avstå sin egendom skall vara
tillförsäkrad ersättning för förlusten. Sådan ersättning skall
också vara tillförsäkrad den för vilken det allmänna
inskränker användningen av mark eller byggnad på sådant
sätt att pågående markanvändning inom berörd del av
fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som
är betydande i förhållande till värdet på denna del av
fastigheten. Ersättningen skall bestämmas enligt grunder
som anges i lag.
Förutom att grundlagsskyddet utökas genom rätt till
ersättning för förlusten vid både tvångsöverföringar och
rådighetsinskränkningar innebär förslaget således att
ersättningsregler för rådighetsinskränkningar
grundlagsfästes.
Enligt såväl propositionen som Fri- och
rättighetskommittén avses inte den föreslagna
grundlagsändringen innebära någon ändring i nu gällande
rätt. Vi vill dock påpeka att de nuvarande bestämmelserna
i Plan- och bygglagen är en följd av en kompromiss i en
kontroversiell fråga. Förre justitierådet och HD-ledamoten
Bertil Bengtsson skriver om detta i sin bok Statsmakten och
äganderätten (1987): ''Den nya plan- och bygglagen (PBL)
antogs som bekant under stora politiska skiljaktigheter...
Inte minst lagens ersättningsregler kom att livligt debatteras
alltsedan lagförslaget remitterades till lagrådet.'' En mycket
omdiskuterad lagstiftning är enligt vår mening ingen god
grund för ett grundlagsstadgande.
Det nu framlagda grundlagsförslaget är även
anmärkningsvärt i ett internationellt perspektiv. Inget annat
land har grundlagsfäst en så detaljerad föreskrift. I stället
har man som regel valt att grundlagsfästa äganderätten och
hänvisa till vanlig lag för bestämmelser om dess innehåll och
gränser. Som exempel kan nämnas den tyska grundlagen
där detta uttrycks i artikel 14 första stycket.
Ersättningsfrågorna regleras i artikelns tredje stycke, men
endast på så sätt att det sägs att de skall bestämmas genom
en ''rättvis'' avvägning mellan den berördes och det
allmännas intressen. Vidare hänvisas till möjligheten till
domstolsprövning. Vi ser ingen anledning till en längre
gående precisering i den svenska regeringsformen.
Inte heller Europakonventionen, som sägs ha föranlett
ändringen, innehåller någon sådan precisering som
regeringen nu vill införa i den svenska grundlagen. Detta
framgår också av propositionen. Regeringen skriver där:
''Som kommittén funnit bör en sådan bestämmelse, till
skillnad från konventionen, också innehålla en uttrycklig
regel om att ersättning skall utgå vid ingrepp i enskild
egendom'' (vår kursivering).
De nu gällande ersättningsreglerna ingår som
detaljbestämmelser bland många andra i
markanvändningslagarna. Flera framstående jurister har
uttalat att en sådan detaljföreskrift bättre hör hemma i
följdlagstiftningen -- där den också är lättare att ändra i takt
med förändrade förhållanden. Bland annat riktade förre
justitiekanslern Bengt Hamdahl och professor Bertil
Bengtsson i en debattartikel i Dagens Nyheter 11 december
1993 skarp kritik mot förslaget. Bland invändningarna har
också påpekats att det, med en ändring som den föreslagna,
uppstår oklarhet beträffande vilka typer av intrång som
avses.
Bland de remissinstanser som har anfört allvarliga
invändningar mot en grundlagsfästning av
ersättningsreglerna finns även Statens naturvårdsverk och
Svenska naturskyddsföreningen. Statens lantmäteriverk
skriver i sitt remissyttrande att formuleringarna i förslaget
till ersättningsreglering inte ger det övergripande innehåll
och den tidlösa färg som bör utmärka en grundlag, en
uppfattning som vi delar.
Vår omgivande miljö, dess betydelse och skydd hör till
de områden där vår samlade kunskap stadigt ökar.
Medvetenheten om vad naturen tål och vilka följder ett
ovarsamt utnyttjande kan få sprider sig och kommer
förhoppningsvis att sätta spår i de regler vi sätter upp för
vårt gemensamma liv i denna miljö. Miljödepartementet
påbörjade våren 1991 under den socialdemokratiska
regeringen en utredning för att studera alternativ till PBL-
uppgörelsens konstruktion för att bättre kunna hävda
miljöintressena. Det arbetet har inte lett fram till några
förslag från den nuvarande regeringens sida. Därför bör det
nu återupptas med den inriktning som den föregående
regeringen anslagit. Med de regler som gäller för
grundlagsändringar och med mandatperioderna förlängda
till fyra år kan ändringar i en grundlagsfäst
ersättningsreglering knappast komma till stånd under
innevarande sekel. Detta innebär en orimlig effekt för
naturvården. Vi hemställer att förslaget inte läggs till grund
för lagstiftning. En eventuell grundlagsfästning av
ersättningsrätten även vid rådighetsinskränkningar måste
föregås av en mycket mer omfattande analys och inte
innehålla preciseringar av det slag som föreliggande
lagförslag innebär.
Vi menar att Sveriges anseende som föregångsland på
miljöområdet också tar skada av om vi i regeringsformen
inför nämnda regel. Inte minst inför det ökande
internationella samarbetet på miljöområdet är det av stor
vikt att vi förstärker vårt miljöarbete och på alla områden
strävar efter att flytta fram positionerna. Ett riksdagsbeslut
i enlighet med föreliggande proposition skulle motverka
framtida steg i den riktningen inom det område som här är
aktuellt.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att frågan om en ändring i 2 kap.
18 § regeringsformen bör bli föremål för ytterligare
överväganden i parlamentarisk form.
Stockholm den 24 januari 1994
Ulla Pettersson (s)
Berndt Ekholm (s)