med anledning av prop. 1993/94:65 En ändrad lagstiftning för statsanställda m.fl.
Allmänna utgångspunkter
Regeringens proposition 1993/94:65 om ändrad
lagstiftning för statsanställda m.fl. bygger i stora delar på
LOA-utredningens huvudbetänkande, Enklare regler för
statsanställda, SOU 1992:60. Utredningen skulle enligt sina
direktiv ge förslag till en reglering av de offentliganställdas
villkor som så långt som möjligt med hänsyn till
verksamhetens karaktär stämmer överens med dem som
gäller för övriga anställda.
De huvudlinjer utredningen arbetat efter har vi inget att
erinra emot. Däremot anser vi inte att det offentliga som
arbetsgivare skall ha rättigheter som övriga arbetsgivare
inte har om de inte särskilt är betingade av det allmännas
krav.
Det allmänna har behov av specialregler jämfört med
den private arbetsgivaren eftersom ett demokratiskt
samhälle är beroende av att dess anställda behandlar lika
fall lika samt att anställda utan rädsla för repressalier skall
kunna delta i den offentliga debatten.
Upplösning av anställningsförhållande i strid med dom
Enligt 39 § anställningsskyddslagen (LAS) kan en
arbetsgivare som sätter sig över domstols beslut att
ogiltigförklara en uppsägning eller ett avskedande inte
tvingas att återta den anställde. Arbetsgivaren får i stället
betala skadestånd.
Denna bestämmelse görs nu tillämplig på anställd med
statligt reglerad anställning. Någon närmare diskussion om
effekten av en sådan regel förs inte, vare sig i utredningen
eller propositionen. Enligt den uttryckliga lydelsen i 39 §
LAS är en förutsättning för att bestämmelsen skall bli
tillämplig att arbetsgivaren vägrar att rätta sig efter en
svensk domstols dom. Domen får förutsättas ha meddelats
med stöd av gällande lag.
Enligt regeringsformen 1 kap 1 § ska den offentliga
makten utövas under lagarna. Enligt regeringsformen 1:9
ska domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin
verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta
saklighet och opartiskhet. Det är svårt att inse hur lika fall
skall kunna behandlas lika, om en myndighet ges möjlighet
att i ett fall underkänna domstols dom att en uppsägning
inte är sakligt grundad och i annat fall godta domstols
bedömning.
Det hade varit värdefullt, om utredningen eller
föredragande departementschef närmare diskuterat
regeringsformens regler, i belysning av den föreslagna
rätten för statlig myndighet att åsidosätta domstols dom,
meddelad enligt gällande rätt. Formuleringarna i
propositionen antyder dessutom att besvärsrätt inte skulle
finnas över myndighetens beslut att inte godta domstols
dom.
På senare tid har det i debatten behandlats fall där
arbetsgivare har vidtagit repressalieåtgärder i form av
uppsägning, omplacering eller andra åtgärder, p.g.a. att den
anställde utnyttjat sin medborgerliga rätt till yttrandefrihet
på ett sätt som arbetsgivaren har ansett komma i konflikt
med hans intressen. Arbetstagaren har ansetts vara illojal.
För offentliganställda är, p.g.a. att de är anställda av det
allmänna, tryckfrihetsförordningens, regeringsformens och
yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om tryckfrihet
och yttrandefrihet, direkt tillämpliga i
anställningsförhållandet. Mot en offentliganställd får därför
inte i repressaliesyfte, vidtagas någon åtgärd p.g.a. att han
utnyttjat sin grundlagsfästa yttrandefrihet.
I ett av de mer uppmärksammade fallen där arbetsgivare
har sagt upp den anställde p.g.a. att han utnyttjat sin
medborgerliga yttrandefrihet, har arbetsgivaren förklarat
att man oavsett arbetsdomstolens dom inte ämnar återta
den anställde. Inget hindrar en statlig arbetsgivare att med
den föreslagna ändringen agera på motsvarande sätt.
Eftersom någon överprövning av myndighetens beslut i en
sådan fråga inte synes kunna ske, är det fråga om en sådan
frihet för offentliga myndigheter är förenlig med de anförda
grundlagsbestämmelserna. Inte heller dessa
komplikationer av den föreslagna ändringen av
lagstiftningen har diskuterats i förslaget.
Med hänsyn till att dessa komplikationer av den
föreslagna lagstiftningen inte närmare utretts, är det
olämpligt att nu göra 39 § anställningsskyddslagen tillämplig
på det statligt reglerade området.
Förslaget till 42 § bör därför kompletteras med ett nytt
tredje stycke av följande lydelse och det nuvarande tredje
stycket bör läggas efter detta: Föreskrifterna i 39 § lagen
(1982:80) om anställningsskydd, att arbetsgivare skall ha
rätt att vägra rätta sig efter en dom, varigenom en domstol
har ogiltigförklarat en uppsägning eller ett avskedande eller
har förklarat att en tidsbegränsad anställning skall gälla tills
vidare, skall inte tillämpas för arbetstagare för vilken
föreskrifter enligt denna lag gäller.
Övergångsbestämmelser
I övergångsbestämmelserna finns en bestämmelse som
strider mot huvudsyftena med den nya lagstiftningen.
Övergångsregeln i p 4 innebär nämligen att staten som
arbetsgivare även fortsättningsvis förbehåller sig en rätt
som ingen annan arbetsgivare på arbetsmarknaden har,
nämligen att själv besluta om anpassningar av den
arbetsrättsliga lagstiftningen samt att ensidigt utfärda
föreskrifter om villkor som på arbetsmarknaden i övrigt
normalt regleras i kollektivavtal.
Inom den svenska arbetsrätten finns många dispositiva
regler som medger parterna möjlighet till avsteg från i
övrigt tvingande lagstiftning, under förutsättning att det
sker genom kollektivavtal. Mot bakgrund av syftet med
reformen och allmänna överväganden om staten som
arbetsgivare, saknas det skäl för att staten ska ha en
exklusiv möjlighet att, utan överenskommelse i
kollektivavtal, ensam bestämma om avvikelse från gällande
lagstiftning.
Övergångsbestämmelsen ger dessutom staten som
arbetsgivare möjlighet att med helt nya författningar
reglera områden som parterna normalt reglerar i
kollektivavtal. En sådan rättighet skapar inte det jämlika
förhållande mellan avtalsparterna som är grundläggande för
förhandlingsväsendet på svensk arbetsmarknad.
Den motivering som ges i propositionen för att nästan 20
år efter det LOA trädde ikraft bibehålla
undantagsbestämmelser på det statligt reglerade området,
är inte hållbar. De författningar som anförs som exempel på
varför övergångsbestämmelsen är nödvändig är inte av den
arten att de på något sätt motiverar ett bibehållande av en
så ingripande rättighet för arbetsgivaren.
Skadestånd vid felaktig disciplinpåföljd
Ett beslut om disciplinpåföljd innebär vanligen för den
berörde arbetstagaren en mycket stark påfrestning, främst
genom att denne för omgivningen utpekas för att ha brustit
i sina skyldigheter i anställningen. I de fall
disciplinpåföljden är kollektivavtalsreglerad är
arbetsgivaren skadeståndsskyldig om han ålägger den
anställde disciplinpåföljd och detta vid en efterföljande
rättslig prövning befinnes felaktigt. Om arbetsgivaren
felaktigt tilldelar den anställde disciplinansvar utan stöd av
kollektivavtal, är även detta på den privata
arbetsmarknaden skadeståndssanktionerat enligt 62 §
medbestämmandelagen.
Enligt 20 § i förslaget är emellertid arbetsgivarens brott
mot lagen skadeståndssanktionerat endast i de fall de
innefattar brott mot formföreskrifter (17--19 §§). Någon
bärande motivering till att staten i ett sådant läge ska befrias
från skadeståndsansvar för materiella fel finns ej, i all
synnerhet som avsikten är att anpassa reglerna så att statligt
anställda får med privatanställda så långt möjligt lika regler.
Att då för arbetsgivaren utan sakliga skäl bibehålla för
staten förmånligare regler är inkonsekvent.
Paragraf 20 bör därför ändras så att i stället för ''bryter
mot 17--19 §§'' sägs ''bryter mot 14--19 §§''.
Skadestånd vid brott mot bestämmelser om rätt till
återanställning
I LAS är återanställningsrätten ett nödvändigt och
viktigt komplement till lagens regler om saklig grund för
uppsägning och turordning för uppsägning p.g.a.
arbetsbrist. På den privata arbetsmarknaden kan den som
sagts upp p.g.a. arbetsbrist utnyttja återanställningsrätten
om arbetsgivaren tänker nyrekrytera personal till
verksamheten. Dessa bestämmelser är i LAS
skadeståndssanktionerade så att en arbetstagare som inte
fått återanställning, men som enligt reglerna borde ha fått
det, kan få skadestånd av arbetsgivaren. Förutom allmänt
skadestånd kan ekonomiskt skadestånd utgå motsvarande
den löneförlust som drabbat arbetstagaren genom att denne
i strid mot anställningsrätten ej kommit ifråga vid
anställning av ny personal. Däremot finns ingen möjlighet
att genom ett institut motsvarande ogiltigförklaring av
uppsägning verkligen erhålla anställningen.
Återanställningsrätten enligt LAS gäller även för de
statligt anställda. Enligt nu gällande regler saknas, jämfört
med situationen för privatanställda, helt och hållet
möjlighet för den statsanställde att få skadestånd för den
statlige arbetsgivarens brott mot återanställningsreglerna.
Den enda möjlighet som står till buds för att hävda en riktig
tillämpning av återanställningsrätten på det statliga
området har varit att överklaga tjänstetillsättningen i
administrativ ordning.
När regelsystemet nu skall anpassas, så att inga andra
avvikelser än sådana som är betingade av den offentliga
verksamhetens karaktär skall ske, bör denna omotiverade
avvikelse från de allmänt gällande reglerna justeras. Det är
inte rimligt att staten när det gäller social skyddslagstiftning
till förmån för arbetskraft som inte alltid är så attraktiv på
arbetsmarknaden skall ges förmåner som lagstiftaren inte
medger den private arbetsgivaren.
Den motivering för särregleringen som ges i
propositionen är inte hållbar. I propositionen anförs att
statligt anställd arbetstagare har den fördelen framför
privatanställda att han genom att i administrativ ordning
överklaga tillsättningsbeslutet kan få anställningen, om
överklagandet bifalles. Särreglerna motiveras framförallt
med att 11 kap 9 § 1 st regeringsformen anger att avseende
endast ska fästas vid sakliga grunder såsom förtjänst och
skicklighet. Denna reglering har dock inte hindrat att man i
jämställdhetsmål har utformat skadeståndssanktioner, som
träffar den statlige arbetsgivaren, på samma sätt som den
private. Den möjlighet till större rättssäkerhet, genom bl.a.
möjlighet att förebringa bevisning, muntlighetsförfarande
etc., som finns vid en sedvanlig rättslig prövning i domstol,
står inte den statsanställde till buds.
Den nuvarande regleringen i regeringsformen 11:9
bygger vidare på att den statlige arbetsgivaren vid
tillsättningen ska ha ett urval av sökande, som i princip ska
tillkomma genom utlysning av tjänsten. I propositionen
föreslås att utlysningsförfarandet även i den mildare form,
som LOA-utredningen föreslår, slopas. När en av
grundvalarna för bedömningen av sakliga grunder,
nämligen att alla som är lämpliga ska ha möjlighet att söka
tjänsten, bortfaller, är det svårt att inse att en
skadeståndssanktion vid brott mot företrädesrättsreglerna,
skulle kunna strida mot regeringsformen.
Regeringens förslag till lag om offentlig anställning och
lag om fullmaktsanställning bör därför kompletteras med en
bestämmelse i lagen (1974:371) om rättegången i
arbetstvister som gör domstol i arbetstvist behörig att i mål
om företrädesrätt till ny anställning vid tillsättning av tjänst
på det statligt reglerade området avgöra frågan om
skadestånd för brott mot anställningsskyddslagen.
Periodiska hälsoundersökningar
Propositionens 30 § innebär en skyldighet för
arbetstagare att i där angivna fall underkasta sig
hälsoundersökningar. Bestämmelsen är synnerligen allmänt
utformad och medför att arbetstagare som inte följer
uppmaningen att underkasta sig hälsoundersökning får
avstängas från sina arbetsuppgifter.
När det gäller personal i s.k. säkerhetstjänst, som t.ex.
bussförare, flygtrafikledare, piloter etc, får en sådan
inskränkning i deras grundläggande fri- och rättigheter
enligt 2 kap 1 § regeringsformen anses både skälig och
berättigad. För dessa kategorier finns emellertid redan nu
speciallagstiftning som reglerar deras skyldighet att
underkasta sig det påtvingade kroppsliga ingrepp som en
läkarundersökning innebär.
Med hänsyn till att det i propositionen inte redovisas
några som helst nackdelar av att den nu gällande ordningen
har tillämpats sedan i vart fall arbetsdomstolens dom 1984
nr 94 förefaller en lagstiftning av denna mycket ingripande
och generella karaktär inte motiverad. Det öppnar en
möjlighet att utnyttja bestämmelserna i ovidkommande
syften.
Bestämmelsen innebär att riksdagen för stora och för
samhället mycket viktiga kategorier offentliganställda, som
t.ex. poliser, militärer, tulltjänstemän m.fl., genom
delegation till regeringen och genom kollektivavtal
avhänder sig möjligheten att påverka den närmare
regleringen av hur tvångsvis läkarundersökning skall
genomföras och i vilka fall den får ske. Enligt regeringens
förslag gäller inga särregler för undersökning av den
psykiska hälsan.
En så ingripande reglering som föreslås är inte
nödvändig för att uppnå syftet med bestämmelsen. Sedan
1984 har de specialbestämmelser som funnits och som
refereras till i propositionen varit tillräckliga för att uppfylla
de krav som finns på periodiska hälsoundersökningar. Det
finns inget praktiskt behov av bestämmelser av den
heltäckande art som föreslås i propositionen.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs
1. att riksdagen beslutar att 42 § i regeringens förslag till
lag om offentlig anställning kompletteras med ett nytt tredje
stycke i enlighet med vad som anförts i motionen,
2. att riksdagen beslutar avslå punkt 4 i
övergångsbestämmelserna i regeringens förslag till lag om
offentlig anställning,
3. att riksdagen beslutar att 20 § i regeringens förslag till
lag om offentlig anställning ändras i enlighet med vad som
anförts i motionen,
4. att riksdagen beslutar att regeringens förslag till lag om
offentlig anställning och lag om fullmaktsanställning
kompletteras med en bestämmelse i lagen om rättegång i
arbetstvister i enlighet med vad som anförts i motionen,
5. att riksdagen beslutar avslå 30 § i regeringens förslag
till lag om offentlig anställning.
Stockholm den 14 februari 1994
Ingela Thalén (s)
Kjell Nilsson (s)
Georg Andersson (s)
Lahja Exner (s)
Sten Östlund (s)
Monica Öhman (s)
Johnny Ahlqvist (s)
Berit Andnor (s)