med anledning av förs. 1992/93:RR7 Riksdagens revisorers förslag till följd av statens stöd till Saab-Scanias bilfabrik i Malmö
Inledning
Till grund för förslaget ligger revisionsrapporten
''Statens stöd till Saab-Scanias bilfabrik i Malmö'' som
revisorerna antog i plenum den 20 januari 1993.
Dessförinnan hade revisorernas tredje avdelning antagit en
rapport med samma rubrik (Rapport 1992/93:2, 1992-12-
03).
I denna rapport hade utelämnats eller förbisetts att
det var riksdagen själv som med stor majoritet
beslutat om insatserna i Malmöregionen,
att det var den mycket svåra arbetsmarknadssituationen
i denna region, förenad med avvecklingen av
handelsfartygsproduktionen vid Kockums, som var orsaken
till att den socialdemokratiska regeringen föreslog
riksdagen att insatserna borde göras, samt att
statens och samhällets kostnader för fortsatt
handelsfartygsproduktion vid varvet hade blivit mycket
stora.
Riksdagsrevisorerna har inte heller i sitt slutliga förslag
behandlat dessa frågor. Till detta kommer, att revisorerna
inte har gjort något försök att beräkna kostnaderna för den
kraftiga neddragningen av varvet vid en situation utan
stödinsatser till Malmöregionen. Sådana kostnader måste
naturligtvis redovisas om en korrekt bild skall kunna ges av
de verkliga kostnaderna för statens satsningar. En objektiv
samhällsekonomisk analys måste i så fall göras.
Riksdagens beslut
Riksdagen underställdes statens satsningar i
Tilläggsbudget III till statsbudgeten för budgetåret 1985/86.
Riksdagen biföll regeringens förslag om lokaliseringsstöd
om ''högst 200 000
kronor per nytt arbetstillfälle som tillkommer hos
bolaget i regionen'' under perioden 1986--1988 (prop
1985/86:125, s. 38).
Med detta beslut har riksdagen ställt sig bakom dels att
insatserna i Malmöregionen gjordes i en storstadsregion och
under en högkonjunktur, dels att sysselsättningsmodellen
skulle tillämpas, innebärande att lokaliseringsbidraget
skulle utbetalas i takt med att nya personer anställdes från
den 1 januari 1986. Lokaliseringsbidrag skulle utgå vid
nyanställningar för bolagets anläggningar i regionen,
således inte bara vid den nya fabriken i Malmö, utan
också -- innan fabriken i Malmö var klar -- vid den redan
befintliga i Arlöv.
Detta var riksdagens beslut.
Arbetslösheten i Malmöregionen
Arbetslösheten i Malmöhus län låg i nivå med den i en
del av Bergslags- och Norrlandslänen. Malmö och
Malmöregionen hade en mycket hög öppen arbetslöshet.
Länet hade under perioden 1975--84 förlorat inte mindre än
16 500
arbetstillfällen i industrin eller 21 %
av det totala antalet. Detta framgår av
industristatistiken, som omfattar alla industriföretag med
fem anställda eller fler. Det rörde sig om samma relativa
minskning som skett i Bergslagslänen och i Norrbottens län.
Det var alltså i en sargad industriregion med hög
arbetslöshet, som riksdagen beslutade att de statliga
insatserna skulle göras.
Ett flertal riksdagsmotioner -- såväl från borgerligt som
från socialdemokratiskt håll under både allmänna
motionstiden 1986 och med anledning av prop.
1985/86:125 -- krävde statliga insatser för Malmöregionen.
Samhällets kostnader för fortsatt
handelsfartygsproduktion vid varvet
Den 11 december 1985 fattade styrelsen för Svenska
Varv beslutet att lägga ned handelsfartygsproduktionen vid
Kockums varv i Malmö, såvida inte det statliga varvstödet
skulle möjliggöra fortsatt produktion.
I fortsatt statligt varvstöd hade, enligt företagets
beräkningar, som Industridepartementet godtog, behövts
200 miljoner kronor för en årsproduktion. Dessutom
behövdes räntestöd, som skulle kosta statskassan inemot
150 miljoner kronor för en årsproduktion. Därutöver hade
staten måst stå för en betydande kreditrisk. Statens
erfarenheter var i det avseendet mycket avskräckande.
Staten hade fått införa garantier för mycket stora
belopp. För Kockums för år 1986 skulle, enligt
Industridepartementets försiktiga beräkningar, förlusten
för staten bli 50 miljoner kronor. Totalt skulle alltså fortsatt
handelsfartygsproduktion vid Kockums under 1986 kosta
staten och skattebetalarna minst 400 miljoner kronor.
Denna siffra grundades emellertid på relativt optimistiska
antaganden. Kockums räknade nämligen med
hundraprocentigt kapacitetsutnyttjande och en
kostnadstäckning på hela 90 %.
En
fortsatt handelsfartygsproduktion vid Kockums
under 1986 och 1987 hade kommit att kosta staten och
skattebetalarna betydande belopp; minst 400 miljoner
kronor per år eller totalt 800 miljoner kronor. Men detta
faktum har anmärkningsvärt nog inte påverkat
riksdagsrevisorernas bedömningar och slutsatser.
Riksdagens och regeringens insatser kom att lyfta av
Svenska Varv betydande ekonomiska åtaganden, som
bolaget med all sannolikhet hade fått göra i regionen vid en
varvsnedläggelse utan statliga lokaliseringsinsatser. Krav
hade kommit att resas på Svenska Varv att medverka med
företagsetableringar, ersättningsinsatser, avgångsvederlag
osv. En stor statlig arbetsgivare hade inte kunnat gå ur
Malmöregionen utan betydande stödinsatser, vilka skulle
ha kostat Svenska Varv, och därmed indirekt
skattebetalarna, betydande summor. Styrelsen för Svenska
Varv var medveten om detta. Flera stora privata företag
hade gjort sådana insatser vid industrinedläggelser.
Detta faktum, att en nedläggning av
handelsfartygsproduktionen vid Kockums utan statliga
lokaliseringsinsatser, hade kommit att kosta företaget
betydande summor, har inte påverkat riksdagsrevisorernas
bedömningar och slutsatser.
Beslutet att lägga ner handelsfartygsproduktionen vid
Kockums möjliggjorde också en avveckling av varvsstödet
för nyproduktion inte bara vid Kockums utan också vid
andra varv. Ett fortsatt varvstöd hade kommit att kosta
staten och skattebetalarna betydande belopp. Detta har
riksdagsrevisorerna också bortsett ifrån.
Om riksdag och regering inte hade gjort insatser i
Malmöregionen och om regeringen inte valt
sysselsättningsmodellen, hade omfattande
arbetslöshetsunderstöd och socialhjälp måst utgå. Detta
hade med stor sannolikhet kostat flera tiotals miljoner
kronor. Vid en bedömning av statens och samhällets totala
kostnader måste hänsyn också tas till detta. Det har
riksdagsrevisorerna inte gjort.
Mot bakgrund av nu redovisade brister i revisorernas
rapport och förslag borde arbetsmarknadsutskottet låta
utomstående experter göra en samhällsekonomisk analys,
där hänsyn tas till samtliga de kostnader som staten och
samhället och Svenska Varv hade fått bära om inte riksdag
och regering beslutat om insatserna i Malmöregionen.
Frågan om lokaliseringsbidragets utbetalning
I rapporten och förslaget tar revisorerna upp frågan om
lokaliseringsbidragets utbetalning utan att redovisa
följande väsentliga bakgrundsfakta.
Enligt prop 1978/79:112 finns två alternativ för
utbetalning av lokaliseringsbidrag.
1. I takt med att nya investeringar genomförs
(investeringsmodellen)
2. I takt med att nya personer anställs
(sysselsättningsmodellen).
För att snabbare ordna nya sysselsättningstillfällen åt
arbetslösa människor valde regeringen
sysselsättningsmodellen, dvs. att utbetalningen av
lokaliseringsbidraget skulle följa
sysselsättningsutvecklingen och inte investeringstakten.
Regeringens önskemål var att så snabbt som möjligt få
nytt arbete åt friställda varvsarbetare och åt redan
arbetslösa människor i Malmöregionen. Saab gick
regeringen till mötes med att öka produktionen vid den
befintliga fabriken i Arlöv. Företaget gjorde vissa
investeringar för att kunna gå upp i tvåskift.
I Uddevalla var inte en sådan lösning möjlig, eftersom
Volvo inte där hade någon fabrik att tillgå. I Uddevalla
kunde friställda på varvet få arbete på den nya bilfabriken
först när den var klar. Glappet mellan varvsnedläggelsen
och bilfabrikens färdigställande var ett stort problem för
kommunen, arbetsmarknadsmyndigheterna och de
arbetslösa. I Malmö kunde regeringen och Saab samarbeta
genom att den befintliga bilfabriken i Arlöv kunde
omställas så att arbetslösa människor kunde få arbete
tidigare än vad de hade fått om de skulle ha väntat ut nya
bilfabriken.
Vår inställning till revisorernas förslag
Revisorernas granskning i det nu aktuella ärendet anges
ha avsett bl a om regeringen och myndigheter följt
bestämmelserna om lokaliseringsstöd, vilken information
riksdagen har fått, om Saab-Scania har behandlats
gynnsammare än andra företag och om reglerna för
återbetalning av lokaliseringsstöd är alltför oklara. Med
anledning av granskningen förelägger revisorerna riksdagen
förslag beträffande konsekvensanalyser, hantering av
lokaliseringsbidrag, avskrivnings- och återbetalningsregler
samt tillfälliga krispaket. I det följande redovisar vi vår
inställning till revisorernas förslag.
Om konsekvensanalyser
Revisorerna uppger att Saab-Scania har erhållit
finansiella förmåner om ca 750 miljoner kronor.
Förmånerna anges ha bestått av ett lokaliseringsbidrag på
154 miljoner kronor och skatteminskningar på ca 400
miljoner kronor till följd av frisläpp ur investeringsfonder
resp. ca 200 miljoner kronor på grund av erhållna
förlustavdrag i Kockums AB.
Systemet med investeringsfonder innebar att företagen
under goda år kunde spara en del av sina vinster för att
använda till investeringar under dåliga år. Företagen fick
alltså möjlighet att under goda år göra 100 % avskrivning
av framtida investeringar. Denna omedelbara avskrivning
minskade företagets skatt. Vid beskattningen medgavs
nämligen företagen avdrag från löpande vinst för
avsättningarna till investeringsfonden. Företaget kunde
dock disponera medel som svarade mot skatteminskningen
först då investeringarna genomfördes. Men den minskade
skatten innebar en kostnad för staten när avsättningen
gjordes och det var också företaget som avgjorde hur
mycket som skulle avsättas.
Mot den bakgrunden kan det inte vara riktigt att, som
revisorerna gör, utgå från att utnyttjandet av
investeringsfonder är en förmån som är finansiellt likvärdig
med lokaliseringsbidrag.
Revisorerna anför vidare att riksdagen vid flera tillfällen
har påtalat vikten av att administrativa och ekonomiska
konsekvenser av ''utrednings- och lagstiftningsförslag'' är
ordentligt genomlysta innan de föreläggs riksdagen. Detta
är delvis fel. Riksdagen föreläggs nämligen inga
utredningsförslag av regeringen och kan därför inte ha gjort
sådana uttalanden. Däremot är det riktigt att man inom
riksdagen har pekat på vikten av ordentliga
konsekvensanalyser i lagstiftningsarbetet. I betänkandet
1990/91:KU7 om normgivning m.m. (inte 1990/91:KU30
som revisorerna anger) framhöll konstitutionsutskottet
vikten av att lagförslag är väl övervägda och att
konsekvenserna är överblickbara. I
granskningsbetänkandet (KU30) under samma riksmöte
återkom konstitutionsutskottet till ämnet och uttalade att
det var angeläget att i första hand propositioner som
innehåller förslag till ny lagstiftning innehåller
konsekvensanalyser. Konstitutionsutskottet förklarade att
det fanns anledning att även fortsättningsvis följa frågan i
utskottets granskningsarbete.
Som revisorerna anför beredde konstitutionsutskottet
övriga utskott tillfälle att yttra sig över förekomsten och
utformningen av konsekvensanalyser i propositioner
avlämnade under år 1990. Enligt konstitutionsutskottet gav
yttrandena uttryck för att det fanns ett behov av bättre
konsekvensanalyser.
Revisorerna understryker starkt behovet av
konsekvensanalyser och uttalar att sådana analyser
''regelmässigt bör ingå i alla regeringsförslag av en viss
storleksordning till riksdagen''. Däri bör enligt revisorerna
''ingå en grundlig undersökning vad gäller olika antaganden
som förväntade resultat och kostnader är beroende av''.
Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger
regeringen detta till känna.
Frågan om konsekvensanalyser i regeringens förslag till
riksdagen är i det enskilda fallet ett spörsmål för det utskott
som ärendet har hänvisats till. I detta fall -- statens stöd till
Saab-Scanias bilfabrik i Malmö som revisorerna tar upp --
var det således arbetsmarknadsutskottet som hade att ta
ställning till frågan i sin beredning av ärendet.
Arbetsmarknadsutskottet godkände för sin del
beslutsunderlaget i propositionen.
Allmänt sett faller frågan om konsekvensanalyser i
regeringens förslag till riksdagen inom
konstitutionsutskottets beredningsoch granskningsområde.
Som framgått har konstitutionsutskottet också nyligen
uttalat sig i ämnet. Utskottet har förklarat att det ämnar
följa frågan i det fortsatta granskningsarbetet.
Någon åtgärd från riksdagens sida med anledning av
revisorernas förslag är därför inte erforderlig.
Till detta kommer att det tillkännagivande som
revisorerna begär är alltför lösligt och diffust. I stället för
att tjäna som vägledning kan det i regeringskansliet ge
upphov till tvekan om vad som skall gälla i fortsättningen.
Revisorernas hemställan beträffande
konsekvensanalyser bör således avslås.
Hantering av lokaliseringsbidrag
I sina överväganden i detta avsnitt utgår revisorerna från
bestämmelser som regeringen har meddelat: förordningen
(1990:642) om regionalpolitiskt företagsstöd, som ersatt
förordningen (1982:677) om regionalpolitiskt stöd. Denna
utgångspunkt är alltför snäv när man, som revisorerna
anges göra, skall granska om regeringen har följt
''bestämmelserna om företagsstöd''. Regeringen får
nämligen enligt 11 kap. 12 § regeringsformen medge
undantag från föreskrift i förordning, om ej annat följer av
lag eller beslut om utgiftsanslag. Regeringen kan således
utan särskild föreskrift i den egna författningen dispensera
från sina egna föreskrifter så länge dispensbeslutet inte
kommer i konflikt med vad riksdagen har beslutat genom
lag eller beslut om utgiftsanslag.
Av större intresse är i stället om regeringens
handläggning faller inom ramen för de riktlinjer som
riksdagen kan ha beslutat för det statliga regionalpolitiska
stödet. I den rapport som ligger till grund för revisorernas
överväganden nämns två riksdagsbeslut om sådant stöd
(1978 och 1982). Varken i rapporten eller i övervägandena
finns dock någon närmare redovisning av vad regeringen
har varit bunden av vid sin handläggning av ärendet. Utan
en sådan redovisning kan man inte ta ställning till
granskningens huvudfråga, nämligen om regeringen följt
''bestämmelserna'' om lokaliseringsstöd.
Revisorerna gör i sina överväganden emellertid inte
gällande att regeringen har frångått sina egna
bestämmelser. Kritiken i detta avsnitt går närmast ut på att
regeringen skulle ha frångått den praxis som har etablerats
på området när det gäller vad som är stödberättigad
verksamhet, när stödet skall betalas ut och i fråga om
krävda säkerheter. Revisorerna redovisar inte vad som är
praxis och någon närmare analys om vad avstegen skulle ha
bestått i förekommer därför inte. Inte heller berörs frågan
om vem som har utbildat denna praxis (regeringen eller
myndigheten) eller frågan i vad mån regeringen skall anses
vara bunden härav, vilket för övrigt knappast kan vara
fallet. Det kan vidare erinras om att den ansvariga
myndigheten, NUTEK, enligt vad som antecknats i
övervägandena, ansett att de ifrågasatta avstegen från
praxis bör bedömas som marginella. I något som närmast
kan uppfattas som polemik mot NUTEK anför revisorerna
att de inte kan finna anledning till att lokaliseringsbidrag
betalades ut ''långt innan de skulle användas för
investeringar''. Revisorerna bortser då helt från att
etableringen av den nya bilfabriken var ett
förhandlingsresultat och att detta låg inom ramen för av
riksdagen antagna regler för den statliga
lokaliseringspolitiken. Som nämnts i det föregående var det
angeläget att så snabbt som möjligt få nytt arbete åt
friställda varvsarbetare och andra arbetslösa. Saab
tillmötesgick detta önskemål genom att öka produktionen
vid fabriken i Arlöv.
Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad revisorerna anfört med anledning
av den genomförda granskningen angående hantering av
lokaliseringsbidrag. Mot bakgrund bland annat av de nu
påtalade bristerna i revisorernas redovisning bör yrkandet
avslås.
Avskrivnings- och återbetalningsregler
I detta avsnitt redovisar revisorerna en del av sin rapport
som innehåller revisorernas uppfattning i frågan om hur
regeringen skulle besluta i ett vid rapporttillfället ännu inte
avgjort överklagningsärende om återbetalning av
lokaliseringsbidrag. Om regeringen biföll överklagandet
befarade revisorerna i rapporten ett prejudikat, som i värsta
fall kunde leda till att den framtida respekten för statliga
lånevillkors uppfyllnad raseras och att systemet med
återbetalningskrav i praktiken slutar att fungera. När
revisorerna beslutade om sitt förslag hade regeringen
avgjort ärendet och avslagit överklagandet. Revisorerna
uttalar sin tillfredsställelse över utgången.
Vad som förevarit reser den principiellt viktiga frågan
om huruvida ett riksdagsorgan får lägga sig i ett pågående
förvaltningsärende hos regeringen och ange hur regeringen
skall besluta i ärendet. Frågan bör bedömas mot bakgrund
av några bestämmelser i 11 kap. regeringsformen. I 7 §
föreskrivs att ingen myndighet, ej heller riksdagen eller
kommuns beslutande organ, får bestämma hur
förvaltningsmyndighet skall i särskilt fall besluta i ärende
som rör myndighetsutövning mot enskild eller mot kommun
eller som rör tillämpning av lag. Regeringen är i detta fall
förvaltningsmyndighet. Enligt 8 § får förvaltningsuppgift ej
fullgöras av riksdagen i vidare mån än som följer av
grundlag eller riksdagsordningen.
Riksdagen skall således inte befatta sig med enskilda
förvaltningsangelägenheter. Av förarbetena till
bestämmelsen framgår att riksdagen i huvudsak bör ägna sig
åt de uppgifter som följer av dess innehav av normgivnings-
och finansmakten och åt kontrollen av rikets styrelse och
förvaltning. I denna kontroll kan inte ligga något slags
direktivrätt i det enskilda fallet.
Revisorerna tar i detta avsnitt även upp reglerna om
återbetalning av lokaliseringsbidrag i 1990 års förordning.
Någon beskrivning av reglerna lämnas dock inte. I
rapporten (s.
19 och 20) finns däremot en redovisning av en del av de
regler om återbetalning som fanns i 1982 års förordning.
Reglerna är omfattande och detaljerade och motsvaras av
föreskrifter i 1990 års förordning (26, 27 och 29
§§). I redovisningen saknas dock de bestämmelser som
ligger till grund för återkrav om 1.
bidragsmottagaren genom oriktiga eller ofullständiga
uppgifter har föranlett att bidraget beviljades eller 2.
bidraget utan tillstånd använts för något annat
ändamål än som avsetts.
Sådana bestämmelser fanns i 22 § i 1982 års förordning
och finns nu i 25 § i 1990 års förordning.
Revisorerna förklarar att reglerna om återbetalning av
lokaliseringsbidrag i förordningen (1990:642) om
regionalpolitiskt stöd är oklara i ett hänseende. Oklarheten
anges gälla i vilka situationer återbetalning kan krävas. I
sina överväganden förklarar revisorerna att det är viktigt att
det finns tydliga regler för återbetalning. Av det skälet
föreslår revisorerna att regeringen ser över
bestämmelserna.
Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad revisorerna anfört med anledning
av den genomförda granskningen angående avskrivnings-
och återbetalningsregler.
Riksdagen bör i ett ärende av detta slag inte uttala sig
om regeringens handläggning av ett förvaltningsärende.
När det gäller den påstådda oklarheten i förordningen om
regionalpolitiskt stöd kan konstateras att förordningen
innehåller omfattande och detaljerade bestämmelser om i
vilka fall återbetalning av lokaliseringsbidrag kan krävas.
Revisorerna har inte angett i vilket avseende
bestämmelserna är oklara. På grund av det anförda bör
yrkandet avslås.
Tillfälliga krispaket
I detta avsnitt diskuterar revisorerna ''tillfälliga
krispaket''. Vad som menas med sådana paket anges inte.
Uttrycket leder närmast tanken till sådana stödinsatser som
ges under kortare tid än andra stödinsatser. En sådan
distinktion är dock knappast meningsfull. Troligen avses i
stället statliga stödpaket till regioner och orter med plötsligt
uppdykande stora omställningsproblem. Revisorerna pekar
på risken att den regionalpolitiska arsenalens möjligheter
att påverka landets regionala struktur urvattnas, om en rad
''krispaket av tillfällig natur delas ut''. Även om det i vissa
situationer kan finnas skäl för tillfälliga krispaket, vill
revisorerna samtidigt betona vikten av restriktivitet vid
beslut om att ''införa sådana paket''.
Revisorerna hemställer att riksdagen som sin mening ger
regeringen till känna vad revisorerna anfört med anledning
av den genomförda granskningen angående tillfälliga
krispaket. Begreppet tillfälliga krispaket är emellertid så
bristfälligt definierat att riksdagen knappast kan göra något
sådant uttalande. Till detta kommer att revisorerna
förefaller ha förbisett att riksdagen anvisade medlen för
lokaliseringsbidraget till Saab-Scania över ett särskilt anslag
med den uttryckliga motiveringen att projektet inte borde
minska möjligheterna att lämna lokaliseringsbidrag inom
främst det regionalpolitiska stödområdet (prop.
1985/86:125, AU 18). Av dessa skäl bör yrkandet avslås.
Revisorernas överväganden i denna del ger vidare
anledning till följande kommentarer. Revisorerna betonar
vikten av restriktivitet med tillfälliga krispaket. Detta är ett
statiskt resonemang och för regionalpolitiken -- som ett
viktigt instrument för arbetslöshetsbekämpning och
förnyelse av näringslivet -- ett mycket olyckligt resonemang
som förs utan krav på eftertanke. Självklart måste
regionalpolitiken utvecklas. En regering som vill bekämpa
avindustrialisering och arbetslöshet måste kunna sätta in
regionala utvecklingsprogram.
Enskilda människor och deras familjer, deras hemorter
och regioner kommer alltid i kläm i en strukturomvandling.
Det är, enligt vår uppfattning, en uppgift för landets
regering att mildra de negativa effekterna av
strukturomvandlingar. Stora ansträngningar måste göras
för att så snabbt som möjligt hjälpa de arbetslösa till nya
jobb och regionerna till industriell förnyelse och utveckling.
Den dåvarande regeringens insatser i Malmöregionen
och i flera andra regioner, t.ex. Norrbotten, Bergslagen,
Blekinge, Uddevallaregionen och Norrlands inland
handlade om detta.
Sverige behöver också en sådan progressiv politik i
framtiden.
Hemställan
Med hänvisning till det anförda hemställs att riksdagen
avslår revisorernas förslag.
Stockholm den 6 oktober 1993
Ingela Thalén (s)
Georg Andersson (s)
Lahja Exner (s)
Sten Östlund (s)
Monica Öhman (s)
Johnny Ahlqvist (s)
Berit Andnor (s)