I detta betänkande behandlar utrikesutskottet regeringens
skrivelse 1993/94:207 Sverige och Partnerskap för fred (PFP)
jämte de två partimotioner, (s) och (v), som väckts med
anledning av skrivelsen.
Med utgångspunkt från skrivelsen och proposition 1993/94:100
bil. 4 behandlas också motioner som väckts under allmänna
motionstiden i januari 1994 och som rör säkerhetspolitiska
frågor. Motionerna kan indelas i två huvudgrupper, dels sådana
som rör Förenta nationerna och ESK, dels sådana som rör svensk
säkerhetspolitik.
Försvarsutskottet har yttrat sig över regeringens skrivelse
och de motioner som väckts i anledning av denna.
I betänkandet uttalar sig utrikesutskottet för att Sverige
tidigt kommer med i PFP-samarbetet (Partnership for Peace).
Utskottet behandlar 26 yrkanden. Samtliga besvaras utom ett
som avstyrks.
2. Skrivelsen
Regeringen (Utrikesdepartementet) anmäler i skrivelse
1993/94:207 svensk medverkan i det initiativ avseende
Partnerskap för fred (Partnership for Peace -- PFP) som
NATO-staterna presenterade vid sitt toppmöte i Bryssel den
10--11 januari i år. I skrivelsen redovisas den bedömning som
regeringen gör av initiativet och de skäl som ligger till grund
för regeringens avsikt att besluta om ett svenskt deltagande i
PFP-samarbetet.
3. Motionerna
Motioner väckta med anledning av skrivelsen
1993/94:U6 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ett svenskt deltagande i Partnerskap för fred,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om finansiering och hantering inom ramen för
ett program för gemensam säkerhet.
1993/94:U7 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige i presentationsdokumentet bör
klargöra att de svenska insatserna inom Partnerskap för fred
(PFP) avbryts om PFP innebär en utvidgning av NATO,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige i presentationsdokumentet bör
klargöra att samarbete som generellt syftar till harmonisering
av svenska stridskrafter med NATO-stridskrafter inte accepteras,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att kostnaderna för insatserna inom PFP
finansieras över försvarsanslaget.
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1994
1993/94:U304 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas
1. (delvis) att riksdagen beslutar anta ett program för
gemensam säkerhet,
6. (delvis) att riksdagen som sin mening ger regeringen till
känna vad i övrigt anförts i motionen om syfte och hantering.
1993/94:U313 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige i internationella sammanhang
skall verka för att FN inrättar permanenta fredsskapande styrkor
(peacemaking units) under säkerhetsrådets kontroll.
1993/94:U403 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om initiativ
till internationell konflikthantering i enlighet med vad som
anförts i motionen,
2. att riksdagen hos regeringen begär förslag om former och
resurser för stärkta svenska insatser i fråga om förhandling,
medling och försoning i nationella och internationella
konflikter,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om initiativ för att utvidga ESK:s mandat och
utöka ESK:s resurser.
1993/94:U406 av Håkan Holmberg (fp) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om avskräckningsstyrkor i FN:s eller ESK:s regi.
1993/94:U407 av Bertil Måbrink m.fl. (v) vari yrkas
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om svenskt initiativ i FN för att lösa
gränstvister som kolonialmakterna efterlämnat.
1993/94:U408 av Jan Erik Ågren (kds) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om svensk observatörsstatus inom VEU vid ett svenskt medlemskap
i EU.
1993/94:U411 av Ingela Mårtensson (fp) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om alliansfriheten.
1993/94:U412 av Martin Nilsson (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om inrättandet av ett särskilt
säkerhetspolitiskt bistånd.
1993/94:U414 av Karl-Erik Svartberg m.fl. (s, v) vari yrkas
att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om behovet av en utredning med syftet att
belysa det vidgade internationella säkerhetsbegreppets
konsekvenser på nationell nivå och att föreslå åtgärder som
tydliggör och integrerar denna grundsyn i svensk
säkerhetspolitik.
1993/94:U416 av Lennart Brunander och Alwa Wennerlund (c, kds)
vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av att inrätta en fond för FN:s
fredsbevarande verksamhet,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om ett svenskt förslag i FN om beredskap för
fredsbevarande FN-operationer.
1993/94:U616 av Bertil Måbrink m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige bör verka för att förändra
reglerna för medlemskap och avskaffa vetorätten i FN:s
säkerhetsråd,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige bör verka för att förändra
finansieringssystemet för FN:s reguljära verksamhet,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige bör ge sitt fulla stöd till
FN:s generalsekreterares förslag om demilitariserade zoner i
preventivt syfte,
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige bör verka för att upprättandet
av ett stabsutskott enligt FN-stadgans artiklar 46 och 47
garanteras vid varje framtida väpnad FN-operation,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige i FN bör verka för att FN ges
mer resurser till fredsbyggande verksamhet,
7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige bör verka för att förslaget
från FN:s kommission för internationell rätt att upprätta en
permanent krigsdomstol i Haag förverkligas.
1993/94:Fö335 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att Sverige som ett första steg i att
överge den förlegade alliansfriheten och neutraliteten aktivt
medverkar i Partnership for Peace.
4. Sammanfattning av skrivelsen, propositionen och motionerna
4.1 Sammanfattning av regeringens skrivelse 1993/94:207
Sverige och Partnerskap för fred
Vid NATO-staternas toppmöte i Bryssel den 10--11 januari i år
skapades en ny form för europeiskt samarbete. Det skedde genom
ett erbjudande från NATO:s sexton medlemsstater om samverkan med
andra stater inom ramen för initiativet Partnerskap för fred
(PFP).
Initiativet har genomgående mottagits positivt i berörda
länder. Arbetet med att ge PFP-samarbetet ett konkret innehåll
har redan inletts, och de första samarbetsprojekten inom PFP:s
ram kommer att kunna äga rum redan i höst.
Efter noggrant övervägande har regeringen kommit till
slutsatsen att det ligger i Sveriges intresse att delta i detta
samarbete.
4.1.1 NATO-staternas erbjudande
NATO:s inbjudan om Partnerskap för fred har riktats till
medlemmarna i det nordatlantiska samarbetsrådet (North Atlantic
Cooperation Council -- NACC), samt till andra ESK-stater "som
kan och vill bidra till programmet". Därmed avses främst länder
som Sverige, Finland och Österrike, vilka redan i dag de facto
medverkar i NACC:s arbete på det fredsbevarande området.
Utgångspunkten för deltagande i programmet är att varje stat
själv definierar de områden inom vilka den är beredd att
samarbeta.
PFP-programmets totala omfattning har fastslagts i det
ramdokument som fogades till NATO-staternas inbjudan.
PFP-programmet syftar till att:
underlätta öppenheten i nationella försvars-, planerings- och
budgeteringsprocesser;
säkerställa demokratisk kontroll av försvarsmakter;
upprätthålla förmågan och beredskapen att, efter vederbörliga
konstitutionella hänsyn, bidra till operationer under FN:s
bemyndigande och/eller ESK:s ansvar;
utveckla samarbetsinriktade militära relationer med NATO
syftande till gemensam planering, utbildning och övning för att
förstärka förmågan att genomföra operationer på det
fredsbevarande området, räddningsinsatser, insatser på det
humanitära området och på andra områden som parterna kan enas
om;
på längre sikt utveckla förmågan att samarbeta med militära
enheter från Atlantpaktens medlemsstater.
Ramdokumentet anger vissa grundläggande principer för
samarbetet med utgångspunkt i folkrätten, FN-stadgan och ESK:s
principer. Ramdokumentet är inte juridiskt bindande. Det
innehåller inga åtaganden om insatser från vare sig NATO:s eller
partnerstaternas sida.
Utgångspunkten för och inriktningen av ett enskilt
deltagarlands medverkan inom PFP-programmets totala ram
definieras av landet självt i ett s.k. presentationsdokument
(Presentation Document).
Varje land bekostar sin egen medverkan.
Presentationsdokumentet utgör underlag för nästa steg, då de
sexton NATO-staterna och resp. partnerstat samråder i syfte att
enas om vilka element i presentationsdokumentet som kan ingå i
det gemensamma arbetsprogram som utarbetas för samtliga
partners.
När detta samråd fullföljts kommer sedan det för det enskilda
deltagarlandet bindande steget i form av en bilateral
överenskommelse mellan landet i fråga och NATO om ett
partnerskapsprogram (Partnership Programme) för en given
tidsperiod, exempelvis ett år. Av detta program framgår vad
landet utfäster sig att delta i och vilka resurser som det
ställer till förfogande.
Genom samrådsförfarandet skapas alltså ett för alla
medverkande stater gemensamt arbetsprogram.
PFP har rönt ett brett och positivt gensvar. Hittills har
tretton stater undertecknat ramdokumentet. Ryssland har nyligen
aviserat sin avsikt att inom kort underteckna dokumentet.
4.1.2 Regeringens bedömning
Utgångspunkten för Sveriges intresse är den svenska
beredskapen att medverka till en gemensam europeisk
säkerhetsordning. Sverige delar de grundläggande värden som PFP
ger uttryck för.
PFP erbjuder Sverige en möjlighet att medverka i ett arbete
som syftar till att effektivisera framtida fredsbevarande
insatser inom FN:s eller ESK:s ram. Detta arbete ger möjligheter
att förbättra säkerheten och effektiviteten i fredsbevarande
operationer i svåra miljöer.
Ett nyckelbegrepp i PFP är interoperabilitet. Deltagarstaterna
söker skapa gemensamma rutiner och samarbetsformer. PFP erbjuder
en ram inom vilken vi kan planera och samöva fredsbevarande
insatser med andra stater.
PFP kan bidra till starkare demokratisk kontroll över väpnade
styrkor och större öppenhet i försvarsplanering. Sverige avser
bidra till sådan verksamhet.
En svensk medverkan i PFP sker på den militära
alliansfrihetens grund. Samarbetet medför inte några
försvarsförpliktelser.
Sveriges avsikt är att utnyttja PFP-samarbetet för att
utveckla samarbetet med NATO i syfte att förstärka vår -- och
andra staters -- förmåga att delta i fredsbevarande operationer,
räddningsinsatser, insatser på det humanitära området och på
andra områden som parterna kan enas om.
NATO-staterna erbjuder i ramdokumentet konsultationer med
partnerstater som anser sig uppleva ett direkt hot mot sin
säkerhet. Sådana konsultationer kan endast komma till stånd på
begäran av partnerstaten själv. Ingen stat kan inbegripas utan
att själv vilja detta. Sveriges handlingsfrihet begränsas
sålunda inte av detta erbjudande.
Svenskt deltagande i fredsbevarande operationer kan endast
komma till stånd på det sätt som svensk lag föreskriver.
PFP är ett instrument för att samordna, förbereda och öva
styrkor för insatser i fredsbevarande verksamhet.
Sveriges deltagande i PFP definieras och förhandlas bilateralt
med NATO.
För att Sverige skall kunna bidra till det arbete som nu
inleds är det regeringens avsikt att förstärka den diplomatiska
och militära kapaciteten vid ambassaden i Bryssel.
Även ur ett allmänt säkerhetspolitiskt perspektiv har PFP
betydande positiva element. Det är inriktat på att ge militärt
samarbete mellan tidigare motståndare ett konkret och
pragmatiskt -- och förtroendeskapande -- innehåll. Det bidrar
samtidigt till att stärka banden mellan Europa och Förenta
staterna.
PFP utgör enligt regeringens mening ett innovativt försök att
möta några av de säkerhetspolitiska utmaningar som Europa
ställts inför efter Sovjetunionens sönderfall och
Warszawapaktens upphörande. Det är också ett svar på de önskemål
om att bli upptagna i alliansen som NATO ställts inför, utan att
nya skiljelinjer etableras i Europa.
Mot bakgrund av vad som anförts ovan bedömer regeringen det
angeläget att inleda ett svenskt deltagande i PFP så snart detta
låter sig göras. Ett svenskt inträde på ett tidigt stadium
skulle underlätta deltagande i det viktiga uppbyggnadsskede som
nu har inletts. Sverige får därigenom tillfälle att praktiskt
påverka de diskussioner som inletts på diplomatisk och militär
nivå mellan NATO och partnerstaterna om den fortsatta
inriktningen av detta potentiellt viktiga initiativ.
4.1.3 Tänkbara svenska insatser
Sverige är berett att erbjuda sin erfarenhet på det
fredsbevarande området och andra områden såsom t.ex.
räddningstjänstverksamhet. Sverige ser det som ett tillfälle att
genom PFP:s verksamhet kunna förbättra sin egen kapacitet att
samverka med andra PFP-stater och att utveckla rutiner för
säkrare och mer effektiva fredsbevarande operationer. Under
denna rubrik faller också miljösamarbete av olika slag.
Flertalet planerade insatser gäller erbjudanden om utbildning
inom områden där Sverige har kompetens och resurser. Det har
varit naturligt för regeringen att koncentrera dessa till
följande huvudområden:
För det första samverkan på det fredsbevarande området.
Regeringen avser erbjuda kurser rörande planering och
genomförande av fredsbevarande insatser och humanitära
operationer.
Till en del kan denna utbildning också innefatta gemensamma
övningar med andra länder. En första större övning utomlands kan
komma att äga rum under det närmaste året. Det kan då bli
aktuellt för Sverige att delta med fredsbevarande trupp på
kompaninivå och/eller med övningsledning, observatörer och
instruktörer.
Regeringen kommer därför att i en särskild proposition föreslå
en lagändring av innebörd att regeringen får möjlighet att sända
väpnad styrka utomlands för att delta i ovannämnda typer av
övningar inom ramen för PFP.
Här kan också nämnas möjligheten av något mer omfattande och
koncentrerade insatser för att bidra till att bygga upp en
fredsbevarande kapacitet i andra stater, i första hand de
baltiska.
För det andra stöd till ramdokumentets målsättning att främja
ökad demokratisk kontroll över de militära strukturerna i Öst-
och Centraleuropa.
I detta syfte kommer vissa erbjudanden om svenska
utbildningsinsatser att göras.
4.1.4 Kostnader för svenska insatser
Det tilltänkta svenska deltagandet i PFP ryms under budgetåret
1994/95 inom ramen för regeringens förslag till anslag i
budgetpropositionen. Den tillkommande kostnaden för de
föreslagna PFP-åtgärderna finansieras under tredje huvudtiteln
och uppgår hösten 1994 till ca 13 miljoner kronor, och lika
mycket våren 1995. Kostnaderna för stöd till en baltisk
fredsbevarande bataljon har ännu inte kunnat beräknas. De avses
finansieras under tredje huvudtiteln och inom befintliga ramar.
4.2 Sammanfattning av propositionen (prop. 1993/94:100, bil.
4, s. 1--16)
4.2.1 Inledning
Efter det kalla krigets slut befinner sig världen i en
omvandlingsperiod som karaktäriseras av såväl nya möjligheter
till samverkan över nationsgränserna som risker för nya former
av konflikter och hot mot stabiliteten. De pågående konflikterna
har inte sällan rötter av etnisk och religiös natur. Till
skillnad från tidigare är de oftast lokala eller regionala och
risken att de utvecklas till stormaktskonflikter är liten. I
Europa utgör Europeiska unionen (EU) kärnan i arbetet med att
vidga det alleuropeiska samarbetet och integrationen samt att
säkra stabilitet och fred. Sveriges integration i Europa låter
sig väl förenas med vårt engagemang för den globala
utvecklingen.
Sverige måste ta sitt ansvar för att medverka till en närmare
integration och ett vidgat samarbete för att säkra fred, frihet,
demokratiska rättigheter och ökat välstånd i hela Europa. Allt
detta görs bäst som fullvärdig medlem i EU.
Vår Europapolitik syftar till att ge Sverige en plats i det
europeiska samarbetets kärna. Det är för oss ett vitalt intresse
att dagens europeiska samarbete breddas och fördjupas. Sverige
bör vara pådrivande i utformningen av svaren på de avgörande
frågorna i nittiotalets Europa -- i första hand den europeiska
fredsordningen, tillväxten, sysselsättningen och välfärden,
samarbetet med länderna i Central- och Östeuropa samt de
gränsöverskridande miljöfrågorna.
Utmaningarna är i lika hög grad globala, inte minst mot
bakgrund av att förändringarna i omvärlden innebär ett ökat
ömsesidigt beroende mellan stater. Världshandeln fortsätter att
expandera. Kapitalströmmar internationaliseras. Med modern
teknik sprids information allt snabbare över stora avstånd.
Även hoten mot vår framtid är i växande utsträckning
gemensamma för världssamfundet. Många av de största
miljöproblemen såsom hoten mot klimatet, ozonskiktet och den
biologiska mångfalden är globala till sin karaktär. Allvarliga
och omfattande övergrepp mot mänskliga rättigheter förekommer
alltjämt i många länder. Miljoner människor har tvingats fly
undan krig och förföljelse. Migrations- och flyktingproblemen i
olika delar av världen påverkar i hög grad vår egen vardag. Få
uppgifter kan i detta perspektiv vara viktigare än att
demokratin sprids och befästs överallt där den mänskliga
rättighetssituationen är otillfredsställande.
Till denna bild kan fogas problemen med narkotikahandel och
internationell terrorism, även den som grundas på religiös och
politisk fanatism. Ett stärkande av säkerheten vid kärntekniska
anläggningar är också särskilt angeläget.
Det går alltså inte längre att betrakta länder eller regioner
isolerat från deras roll i ett globalt sammanhang. Vi måste möta
hoten mot vår framtid genom internationell samverkan. Det
innebär växande krav på världssamfundet att finna gemensamma
lösningar på olika problem som spänner över nationsgränserna.
Det internationella utvecklingssamarbetet är i detta perspektiv
ett viktigt medel såväl för att bidra till att fattiga människor
får en människovärdig tillvaro, som för att främja fred,
säkerhet och demokrati.
Förenta nationerna fortsätter att vara en hörnsten i vår
utrikespolitik. Världsorganisationen har kommit att spela en
allt viktigare roll för internationell fred och säkerhet,
samtidigt som dess olika organ utgör viktiga kanaler för vårt
utvecklingssamarbete. FN:s fredsbevarande verksamhet har ökat
dramatiskt under de senaste åren. Parallellt med detta har
insatsernas komplexitet ökat, så att fredsfrämjande, humanitärt
bistånd och återuppbyggnad samverkar.
Fler svenskar deltar för närvarande i FN-operationer än
någonsin tidigare. I Bosnien-Hercegovina är svenska soldater,
kvinnor och män, engagerade i en mycket komplicerad och
riskfylld FN-insats. Inom ramen för en nordisk bataljon bidrar
de till att lindra nöden för en hårt utsatt civilbefolkning.
Också i den tidigare jugoslaviska republiken Makedonien deltar
svenskar i en nordisk bataljon för att förhindra en spridning av
konflikterna i det f.d. Jugoslavien. Detta exempel på
förebyggande utplacering av trupp visar på ett nytt område där
världssamfundet står inför stora uppgifter. Det är
kostnadskrävande insatser, men också en investering i vår egen
och Europas framtida säkerhet.
De senaste årens säkerhetspolitiska omdaning i Centraleuropa,
som resultat av Warszawapaktens upplösning och skilda
rustningsbegränsande överenskommelser, har dock inte motsvarats
av en lika genomgripande förändring i norra Europa på det rent
militära området. Det snart fullständigt genomförda
bortdragandet av ryska trupp från det f.d. DDR, Polen och
Baltikum har förvisso minskat riskerna för invasionsföretag mot
vårt land. Men alltjämt finns stora militära resurser i
Kaliningrad, S:t Petersburgområdet och -- viktigast --
Kolahalvön, där den ubåtsbaserade komponenten svarar för en
större andel av de ryska kärnvapenstyrkorna till följd av
START 2.
Främjandet av stabilitet i norra Europa framstår oförändrat
som en huvuduppgift för svensk utrikes- och säkerhetspolitik.
Utvecklingen i Ryssland visar att det kommer att dröja innan
den ryska regeringens deklarerade mål, stabila demokratiska
institutioner och en fungerande marknadsekonomi, uppnås. En
snabbare omvandlingsprocess i Baltikum och delar av Central- och
Östeuropa bidrar till stärkt stabilitet i närområdet.
Därmed ökar också förutsättningarna för ett fruktbart och
långsiktigt samarbete. Ett gynnsammare politiskt klimat kommer
att råda i hela Nordeuropa, när de ryska trupperna inom kort har
lämnat samtliga tre baltiska republiker.
Såväl i denna fråga som vad gäller ansträngningarna att få
till stånd ett bättre förhållande mellan de olika
befolkningsgrupperna i Estland och Lettland, spelar Sverige, i
samverkan med andra länder och internationella organisationer,
en viktig roll.
Sverige ägnar särskild uppmärksamhet åt samarbetet i
närområdet, speciellt med de baltiska länderna, nordvästra
Ryssland och Polen. Det svenska östbiståndet, med dess
koncentration på just denna region, syftar till att öka
stabiliteten, inte minst genom ekonomisk utveckling och stärkt
baltisk suveränitet.
En bred utbyggnad av Västeuropas förbindelse österut,
alleuropeisk frihandel och ekonomisk integration, fortsatt
politiskt och ekonomiskt bistånd till reformländerna och en på
sikt fortsatt utvidgning av EU:s medlemskrets är
huvudinstrumenten för skapandet av stabilitet i hela Europa.
Europas säkerhetspolitiska omvandling och utbyggnad pågår som
bäst. Vi vet inte hur länge denna formativa period kommer att
vara. Vi ser huvudriktningen, men ingen kan närmare förutsäga
slutresultatet. Fortfarande saknas internationella
samarbetsstrukturer som är starka nog att lägga grunden för
varaktiga europeiska fredslösningar. Vad vi i dag kan åstadkomma
är att i bästa fall förebygga eller begränsa konflikterna.
En effektiv europeisk säkerhetsordning kräver samverkan av
flera krafter och förutsätter fortsatt amerikanskt engagemang
och närvaro i Europa. I likhet med EU är ESK (Konferensen om
säkerhet och samarbete i Europa), NATO, VEU (Västeuropeiska
unionen), Europarådet och NACC (det nordatlantiska
samarbetsrådet) stadda i utveckling. Nya samarbetsformer är
dessutom på väg att tillkomma, senast förslaget om samverkan för
fred (Partnership for Peace). Vad vi kan hoppas på i framtiden
är ett allt närmare samarbete mellan de europeiska
säkerhetsorganisationerna.
Sverige deltar i dag aktivt som observatör i NACC:s ad
hoc-grupp för fredsbevarande frågor. Svenska riksdagsledamöter
besöker som observatörer NATO:s parlamentarikermöten. Som medlem
i Europeiska unionen kommer Sverige att få nya möjligheter att
delta i utformningen av Europas utrikes- och säkerhetspolitik.
ESK utgör med sin breda medlemskrets ett viktigt
säkerhetspolitiskt forum. Alltjämt pågår arbetet med att
effektivisera dess arbetsformer. Under sitt ordförandeskap
bidrog Sverige till att göra ESK mer operativt med tyngdpunkt på
förebyggande diplomati och konfliktlösning.
Den svenska militära alliansfriheten, syftande till att vårt
land skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt
närområde, består. Sverige har i medlemskapsförhandlingarna
förklarat sig önska att aktivt och fullt ut medverka i det
utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet inom EU. Sverige är
berett att ikläda sig samma fördragsmässiga rättigheter och
skyldigheter som Europeiska unionens nuvarande medlemmar. Inga
åtaganden krävs av Sverige som går utöver vad unionens
medlemsländer själva överenskommit. Ett svenskt
ställningstagande till förbindelserna med VEU aktualiseras först
i samband med att Sverige blir medlem av EU.
Europarådet har som huvuduppgift att främja demokrati och
mänskliga rättigheter i Europa. Organisationen spelar en viktig
roll för demokratiseringsprocessen i Östeuropa. Syftet är inte
bara att skapa demokratiska strukturer utan verkliga
rättssamhällen där respekten för mänskliga rättigheter är fast
förankrad i det legala och politiska systemet.
Det nya säkerhetspolitiska läget har markant förändrat
utgångspunkterna för det internationella nedrustningsarbetet.
Under flera decennier fokuserades arbetet i hög grad på att
skära ner supermakternas kärnvapeninnehav. Efter det kalla
krigets slut och genom START-avtalen med radikalt reducerade
kärnvapenarsenaler inriktas det svenska och internationella
nedrustningsarbetet alltmer på att minska riskerna för spridning
av vapen och vapenteknologi. Arbetet omfattar såväl
massförstörelsevapen som konventionella vapen. Det svenska
nedrustningsarbetet har vidare alltmer kommit att relateras till
ett bredare säkerhetsbegrepp, med ökad uppmärksamhet på
icke-militära frågor, fredsfrämjande verksamhet och
förtroendeskapande åtgärder.
Sverige kommer även i fortsättningen i olika sammanhang,
särskilt inom ramen för FN och ESK, att aktivt delta i de
ansträngningar som görs för att lösa konflikter och mildra det
av våld och ofärd framkallade mänskliga lidandet. Global och
regional samverkan kompletterar och förstärker varandra. Med
fortsatt integration och samarbete över gränserna samt med ett
ökat utbyte mellan länderna förbättras förutsättningarna för
fredlig utveckling och växande välstånd. Internationellt
samarbete för fred, frihet, demokrati, marknadsekonomi och
respekt för mänskliga rättigheter är grunden för den svenska
utrikes- och säkerhetspolitiken.
Vi bör erinra oss att EU från början representerat, och
alltjämt representerar, ett fredsprojekt, en vision av en
ordning där krig mellan Europas stater inte längre framstår som
möjligt. Denna vision behöver utsträckas till att omfatta allt
fler av Europas stater och på sikt hela Europa.
4.2.2 Förenta nationerna
FN har efter det kalla krigets slut kommit att spela en
alltmer central roll i ansträngningarna att upprätthålla
internationell fred och säkerhet -- just såsom stadgan avser.
Allt större krav ställs på FN som fredsinstrument. Under loppet
av 1992--1993 har antalet personer som tjänstgör i FN:s
fredsbevarande insatser femdubblats. Också kraven på humanitära
insatser för att lindra akut nöd och på återuppbyggnad efter
väpnad konflikt har ökat. Samtidigt krävs att politiska,
fredsfrämjande och humanitära insatser samverkar. FN:s bristande
finansiella bas och svårigheterna att göra nödvändiga
omprioriteringar utgör ett växande problem. Resurserna står inte
i proportion till uppdragen. Genomgripande reformer är
nödvändiga för att FN skall kunna bli ett effektivt instrument
på flera av sina ansvarsområden.
Sverige har, tillsammans med de övriga nordiska länderna,
påtagit sig en aktiv roll i strävandena att stärka FN och
förbättra dess effektivitet, såväl på det politiska som på det
ekonomiska och sociala området. Samtidigt som vi utökat vårt
deltagande i FN:s fredsbevarande operationer har vi förespråkat
konkreta reformer för att stärka verksamheten. Detta gäller både
de militära operationerna och civila insatser i form av
humanitärt bistånd, demokratistöd och hjälp till återuppbyggnad.
Sverige har, som första industriland, ratificerat FN:s
konvention mot kemiska vapen, som är unik genom att den
totalförbjuder en hel kategori av vapen.
Det traditionella säkerhetsbegreppet har fått en vidare
innebörd och avser numera inte bara staters säkerhet, utan
inriktar sig alltmer på den enskilda människans situation.
Uppföljningen av besluten vid FN:s konferens för miljö- och
utveckling (UNCED) som hölls i Rio de Janeiro i juni 1992 skall
ses i detta perspektiv, liksom förberedelserna för de större
FN-konferenser på det sociala området som äger rum under åren
1994 och 1995: befolkningskonferensen, det sociala toppmötet och
kvinnokonferensen.
4.2.3 FN:s fredsbevarande operationer
Ett viktigt inslag i Förenta nationernas arbete för fred och
säkerhet är de fredsbevarande operationerna. Vårt engagemang i
sådana insatser är ett framträdande drag i vår FN-politik. För
närvarande är 1 300 svenska kvinnor och män engagerade inom
Unprofor i det f.d. Jugoslavien. De flesta befinner sig i
Bosnien-Hercegovina till skydd för civilbefolkningen och dess
försörjning. Svenska militärer och poliser medverkar dessutom i
flera andra FN-operationer över hela världen.
De militära FN-insatserna har i allt högre grad kommit att
förenas med civila humanitära operationer. Det kan gälla
samhällsbyggande insatser som valövervakning, utbildning av
civilpolis eller ren nödhjälp. Namibia och Kambodja är lyckade
exempel på sådana FN-operationer. I Somalia fortsätter FN:s
ansträngningar i denna riktning, dock under stora svårigheter.
Regeringen verkar i FN för en effektivare politisk och militär
ledning av de fredsbevarande operationerna och för en bättre
samordning med de humanitära insatserna. Ett nordiskt
resolutionsförslag härom antogs i december 1993 av FN:s
generalförsamling.
Behovet av personal till fredsbevarande insatser kommer för
lång tid framåt sannolikt att överstiga tillgången, varför
utbildningsinsatser alltmer kommer att efterfrågas. Regeringen
avser fortsätta att verka för att även andra länders
representanter skall få del av svenska erfarenheter på området.
4.2.4 ESK
Sverige inriktade sig under sin period som ordförande i ESK på
att utveckla ESK:s operativa förmåga, att främja en effektivare
förebyggande diplomati och att utveckla nya
konfliktlösningsmetoder. Ytterst har syftet varit att länka in
förändringsprocessen i Central- och Östeuropa, liksom i det f.d.
Sovjetunionen, i fredliga banor.
ESK:s främsta styrka är dess breda säkerhetsbegrepp som inte
bara omfattar de traditionella säkerhetspåverkande faktorerna
utan även frågor rörande demokratiuppbyggnad och mänskliga
rättigheter i en vid mening. ESK:s flexibilitet och förmåga att
tidigt vara på plats i ett konfliktområde utgör också
komparativa fördelar. Under den svenska ordförandeperioden har
ett reformarbete inletts, syftande bl.a. till att kompensera den
begränsning som utgörs av kravet på konsensusbeslut och bristen
på organisatoriska resurser.
Utvecklandet av en aktiv, förebyggande diplomati har
resulterat i en rad insatser i Baltikum, Central- och Östeuropa
samt i Balkanområdet. ESK har också i krishanteringssyfte
upprättat en lokal närvaro i flera delar av det f.d.
Sovjetunionen. Det svenska ordförandeskapet har lagt ner ett
betydande arbete på att öka ESK:s engagemang i de nya
medlemsstaterna i Kaukasus och Centralasien.
Inrättandet av en högkommissarie för nationella minoriteter
utgör ett exempel på en konstruktiv förnyelse för ESK-arbetet.
För att stärka internationell konfliktförebyggande och
krishanterande verksamhet har Sverige under sitt ordförandeskap
vidgat och förbättrat samarbetet med internationella
organisationer som Europarådet, NATO, NACC, VEU och i synnerhet
FN. ESK deltar sedan hösten 1993 som observatör i FN:s
generalförsamling. På fältet samverkar ESK och FN med stöd av en
ramöverenskommelse från början av år 1993.
Under sitt ESK-ordförandeskap, som i slutet av november 1993
övergick till Italien, har Sverige också sökt lägga en grund för
en rehabiliterande insats i Bosnien-Hercegovina, när
krigshandlingarna där en gång upphör. ESK:s roll blir då att
tillsammans med FN, EU och Europarådet söka bidra till att
återuppbygga det civila samhället. Här kommer också enskilda
organisationers bidrag att bli av stor betydelse.
Under den svenska ordförandetiden genomfördes det första mötet
med ESK:s s.k. Economic Forum i Prag.
Vid ESK:s utrikesministermöte i Rom i slutet av år 1993
övertog Sverige ansvaret för ansträngningarna att skapa fred i
konflikten om Nagorno-Karabach (den s.k. Minsk-gruppen).
4.3 Sammanfattning av motionerna
4.3.1 Sammanfattning av motioner väckta med anledning av
regeringens skrivelse 1993/94:207
I partimotion U6 (s) hänvisas inledningsvis till den
socialdemokratiska partimotionen U304, Ett program för gemensam
säkerhet, från januari 1994 i vilken uttalats förhoppningen att
Partnerskap för fred (PFP) kan utgöra ett förstärkt samarbete på
alleuropeisk grund. I den sistnämnda motionen begärdes att
regeringen administrativt och finansiellt skulle förbereda en
svensk medverkan i PFP just genom att inrätta ett program för
gemensam säkerhet.
Socialdemokraterna vill se ett förstärkt samarbete på
alleuropeisk grund. ESK är ett sådant forum, Partnerskap för
fred är ett annat, nytt. Det franska förslaget, nu antaget av
EU, om en stabilitetspakt, som syftar till att med preventiv
diplomati förebygga minoritetskonflikter och gränsproblem i
Europa, är likaledes, enligt motionärerna, ett positivt
initiativ. På så sätt kan man i olika fora steg för steg stärka
de band som i framtiden skall göra krig omöjligt i Europa.
Den säkerhetspolitik som riksdagen fastslagit ligger, betonas
det i motionen, fast.
Partnerskap för fred innebär för svensk del samverkan på det
fredsbevarande området och insatser för att främja demokratisk
kontroll över de militära strukturerna och öppenhet i
militärbudgeterna i Öst- och Centraleuropa.
Det är Socialdemokraternas uppfattning att en svensk medverkan
i Partnerskap för fred, i enlighet med regeringsskrivelsen, är
till gagn för Sveriges säkerhet och formandet av en framtida
alleuropeisk säkerhetsordning.
Vad gäller administration och finansiering av insatserna inom
Partnerskap för fred har Socialdemokraterna i motion U304
föreslagit att detta bör göras inom ramen för ett program för
gemensam säkerhet. Totalt uppgår programmet till 1 300 miljoner
kronor.
Socialdemokraterna vill uppnå detta genom att avsätta 1 000
miljoner kronor inom försvarsanslaget. Av dessa medel hänför sig
huvuddelen till fredsbevarande verksamhet. 164 miljoner kronor
omdisponeras inom försvarsanslaget.
Socialdemokraterna vill avsätta återstående 300 miljoner
kronor inom UD:s anslag. 150 miljoner kronor avsätts för ett
särskilt anslag för ESK, suveränitetsbistånd och andra
säkerhetsskapande insatser. Inom biståndet avsätts 150 miljoner
kronor för multilaterala insatser.
Programmet bör, enligt motionen, utformas i ett nära samarbete
mellan Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet. En
särskild samordnare, möjligen på statssekreterarnivå, utses
under utrikesministern.
Med hänvisning till det anförda hemställs i motionen att
riksdagen ger regeringen till känna vad som i motionen har
anförts angående ett svensk deltagande i Partnerskap för fred
(yrkande 1) samt vad som anförts om finansiering och hantering
inom ramen för ett program för gemensam säkerhet (yrkande 2).
I partimotionen U7 anförs att Vänsterpartiet tidigare har
uttalat att svenskt deltagande i Partnerskap för fred (PFP) är
möjligt om det uppfyller de förutsättningar som finns för svensk
neutralitetspolitik. Enligt den skrivelse som regeringen nu
presenterar för riksdagen kommer det svenska deltagandet, enligt
motionärerna, inte att innebära avsteg från denna huvudprincip i
svensk utrikespolitik. Det är viktigt att, som betonas i
skrivelsen, svenska fredsbevarande operationer även i
fortsättningen kommer att ske endast vid begäran från FN eller
ESK.
Motionärerna påpekar att någon strävan efter utvidgning av
NATO inte kan skönjas i den syftesbeskrivning som återges i
regeringens skrivelse. Enligt Vänsterpartiet är det endast ett
sådant syfte som Sverige kan ställa sig bakom. Ett utvidgat NATO
skulle med all sannolikhet ses som mycket hotfullt av Ryssland
och kan därmed leda till en ny öst-väst-konflikt i Europa. En
sådan utveckling av PFP ligger inte i Sveriges säkerhetsintresse
och är inte förenlig med svensk neutralitetspolitik. Skulle en
sådan utveckling antydas bör Sverige omedelbart lämna samarbetet
inom PFP. I det presentationsdokument regeringen skall lämna
till NATO bör detta framgå (yrkande 1).
Motionärerna anser att det i presentationsdokumentet också bör
poängteras att Sverige inte ämnar delta i verksamhet som
generellt syftar till att utveckla stridskrafter som har större
förmåga att samarbeta med NATO:s stridskrafter (yrkande 2). Det
enda rena militära samarbete som är förenligt med den av
riksdagen fastställda utrikespolitiken är samarbete med det
klara syftet att utveckla förmågan att genomföra gemensamma
fredsbevarande och humanitära insatser under FN:s och ESK:s
mandat.
Vänsterpartiet krävde i samband med riksdagens behandling av
frågan om svenska truppinsatser i f.d. Jugoslavien att insatsen
skulle finansieras över försvarsanslaget. Det kravet gäller,
enligt motionen, också för insatserna inom PFP (yrkande 3).
Utvecklas PFP i den riktning Vänsterpartiet anser önskvärt
bidrar det till en gemensam säkerhet i Europa. Eftersom det
svenska försvarets syfte är att skapa säkerhet för Sverige och
bästa sättet att skapa denna säkerhet är att få så många stater
som möjligt i Sveriges närhet att också känna säkerhet, bör PFP
betraktas som en viktig del av den svenska försvarspolitiken. Av
den anledningen är det helt naturligt att anslagen för det
svenska försvaret också bör täcka insatserna inom PFP.
4.3.2 Sammanfattning av motioner väckta under allmänna
motionstiden
I de socialdemokratiska partimotionerna U304 och U403
redovisas partiets grundsyn i säkerhetspolitiska frågor. Enligt
motionärerna måste tyngdpunkten i arbetet för internationell
fred och säkerhet förskjutas från att enbart gälla staters och
nationers säkerhet till att betona människors/individers
säkerhet. I centrum står begreppet "gemensam säkerhet". För att
även människors/individers säkerhet skall bli verklig och global
säkerhet därmed uppnås, måste de globala hoten som
miljöförstörelse, social utslagning, brott mot mänskliga
rättigheter, etniska konflikter, internationell kriminalitet och
terrorism kunna undanröjas.
Det viktigaste målet för global säkerhet måste vara att
förebygga konflikter genom att avskaffa ekonomiska, sociala,
politiska och militära förhållanden som hotar människor och
genom att förutse och hantera kriser innan de leder till väpnade
konflikter.
Den gemensamma säkerhetens ena beståndsdel är utvecklingen av
ett gott samarbete där våldet som politiskt instrument
avlegitimeras. Den andra beståndsdelen är omrustning till i
huvudsak defensiva kombinationer av militärt och civilt försvar.
Dessa måste kopplas till regionala ordningar för gemensam
säkerhet. Som de viktigaste uppgifterna anges att 1. förebygga
och lösa konflikter, 2. demilitarisera internationella
relationer/aktiv nedrustning samt 3. undanröja
massförstörelsevapen.
Konflikthantering i vid mening är den stora utmaningen. I
detta ingår konfliktanalys, krigsriskutvärdering och tidig
förvarning om konflikter innan de övergår till våld. Insatser
för att förebygga våld är de viktigaste. Parallellt behövs
fredsskapande (förhandling, medling, skiljedom etc.) och
fredsbyggande. Detta måste ses som en sammanhängande politik.
FN:s civila insatser i form av valövervakning och polisiär
bevakning måste byggas ut. Institutioner för såväl förvarning,
faktainsamling som konfliktlösning måste ges en mycket starkare
roll också på regional nivå (ESK). "Fredsakademier" bör på sikt
tillskapas i varje land.
Sverige bör integrera detta synsätt i sin politik samt bör
också i olika internationella organ aktivt ta initiativ i denna
riktning (motion U403, yrkande 1).
Både ESK och FN har på olika sätt sökt stärka sin potential
för att finna fredliga lösningar på konflikter oavsett om dessa
varit nationella eller internationella. Till mönstret hör ESK:s
Centrum för förebyggande av konflikter och FN:s nya avdelning
för humanitära frågor. Parallellt med denna utveckling har ett
omfattande arbete bedrivits av folkrörelser och andra ideella
organisationer.
Motionärerna menar att utrymmet och intresset för svenska
insatser i fråga om förhandling, medling och försoning i
nationella och internationella konflikter är betydande. I kraft
av sin historia och traditionella ställning i det
internationella samfundet bör Sverige ha goda förutsättningar
att spela en särskild roll i dessa avseenden. I motion U403
yrkande 2 begärs att regeringen snarast återkommer med förslag
beträffande former och resurser för stärkta svenska insatser i
fråga om förhandling, medling och försoning i nationella och
internationella konflikter.
Socialdemokraterna anger att de vill stärka Sveriges säkerhet
och se till att Sverige ger de bidrag till det nya
säkerhetspolitiska samarbete och de säkerhetsskapande insatser
som krävs i vår del av världen (norra Europa) samt på andra håll
i Europa och i världen. De vill se ett förstärkt samarbete på
alleuropeisk grund. ESK är ett sådant forum. Det s.k.
Partnerskap för fred kan bli ett nytt. Till detta måste Sverige
ha beredskap för att kunna göra insatser. Också i ett globalt
perspektiv kommer det att ställas nya krav på svenskt engagemang
i ett sammanhållet säkerhetsarbete. Därför är det dags att
introducera ett samlat program för gemensam säkerhet. I motion
U304 yrkande 1 (delvis; yrkandet i övrigt behandlas i betänkande
UU14) hemställs att riksdagen beslutar anta ett program för
gemensam säkerhet.
Socialdemokraterna framhåller att ett samarbetsnätverk mellan
Europas länder håller på att växa fram i existerande och nya
organisationer med nya uppgifter. Främst nämns FN, ESK, EU,
NATO, VEU, NACC och Europarådet. Huvudproblemet är att finna en
hållbar alleuropeisk fredsordning som inkluderar alla länder i
Europa inklusive Ryssland och USA.
Genom samarbetsorganet NACC och det amerikanska initiativet
Partnerskap för Fred (PFP) försöker man skapa nya strukturer för
förtroendeskapande samarbete och eventuella gemensamma
fredsbevarande insatser med länder som står utanför NATO,
inklusive Ryssland. Sverige bör på den militära alliansfrihetens
grund ge ett aktivt bidrag till PFP.
Sverige besitter en av världens bästa utbildningsplatser för
utbildning i fredsbevarande tjänst. Det kan bli ett
betydelsefullt svenskt bidrag vid ett deltagande i Partnerskap
för fred. Detta bör ges regeringen till känna (motion U304
yrkande 6, delvis).
ESK är, tillsammans med FN, speciellt lämpat för den nya
tidens konflikthantering och ett vidgat säkerhetstänkande.
Organisationen måste dock utvecklas och ges rimliga resurser för
att kunna åta sig den växande mängden av säkerhetsproblem och
akuta kriser. Motionärerna föreslår att ökade resurser ges till
ESK:s högkommissarie för nationella minoriteter, ODIHR (Office
for Democratic Institutions and Human Rights) och sekretariaten
i Wien och Prag. Vidare krävs att ESK:s mandat utvidgas i
Georgien. I motion U403 yrkande 5 hemställs att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
initiativ för att utvidga ESK:s mandat och utöka ESK:s resurser.
I Ny demokratis partimotion U313 framhålls att FN i framtiden
skall kunna spela en större roll som "världspolis". FN bör
därför disponera fredsbevarande styrkor som skall kunna rycka in
med kort varsel. Dessa styrkor skall rekryteras på frivillig
basis och genomgå gedigen utbildning i respektive lands
nationella armé. Insatser av dessa styrkor skall beslutas av
FN:s säkerhetsråd. Sverige bör också vara berett att ingripa med
trupp för att lösa "blodiga konflikter".
Sverige bör (yrkande 1) i internationella sammanhang verka för
att FN inrättar permanenta fredsskapande styrkor (peace-making
units) under säkerhetsrådets kontroll.
Också i motion U406 (fp) av Håkan Holmberg föreslås
upprättandet av internationella styrkor. Motionären anför att
det är angeläget att pröva olika metoder för att förhindra
lokala angreppskrig och andra typer av väpnade konflikter mellan
stater. Ett uppslag är att inrätta internationella
avskräcknings- eller "snubbeltrådsstyrkor" som snabbt kan
utplaceras mellan den som hotas och den potentielle angriparen.
Denna styrka skulle knytas till en betydligt större och starkare
styrka som närmast med automatik skulle sättas in om
aggressionen ändå genomfördes och "snubbeltrådsstyrkan"
attackerades. "Snubbeltrådsstyrkan" skulle agera i FN:s regi men
sättas upp av enskilda stater. Styrkan skulle även kunna agera i
ESK-sammanhang.
I motsats till FN:s traditionella fredsbevarande styrkor
skulle "snubbeltrådsstyrkan" vid utbrott av krigshandlingar
stanna kvar och fördröja anfallet. Styrkan skulle också kunna få
andra uppgifter, exempelvis att skydda flyktingströmmar, bistå
vid humanitära hjälpinsatser, stoppa pågående krigshandlingar
och medverka vid terroristbekämpning.
Motionären anser att inrättandet av en "snubbeltrådsstyrka"
bör övervägas såväl i internationella som i svenska sammanhang.
Enligt motion U407 (v) av Bertil Måbrink m.fl., yrkande 5,
drog kolonialmakterna på sin tid upp gränser utan hänsyn till
språk, religion eller andra särskiljande faktorer. Resultatet
har i dagens värld blivit att det uppkommit en rad gränstvister.
Dessa tvister innehåller ett så allvarligt konfliktstoff att
FN:s medverkan med experthjälp och preventiv diplomati för att
lösa dem vore motiverad. Sverige bör ta initiativ till sådant
fredsbevarande arbete.
I motion U408 (kds) av Jan Erik Ågren framhålls att Europeiska
unionen främst är en tanke och vision, nämligen att trygga
freden i Europa. För svensk del bör ett medlemskap i Europeiska
unionen även följas av ett närmande till Västeuropeiska unionen
(VEU). Detta närmande bör i ett första steg bestå i
observatörstatus. Motionären framhåller att det inte räcker med
att invänta EU-medlemskapet för att ta ställning till VEU och
han anför en rad argument för ett aktivt engagemang i Europeiska
unionens säkerhets- och försvarspolitiska samarbete. Bl.a.
framhålls att ett organisatoriskt samarbete på
krigsmaterielområdet som inriktas på försäljning till EG-länder
kan ge statsmakterna en god kontroll över vapenexporten, att en
kollektiv försvarslösning som VEU har positiva statsfinansiella
effekter samt att ett medlemskap i VEU innebär förbättrad
nationell säkerhet.
Motionären hemställer att riksdagen ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om svensk observatörstatus inom VEU vid
ett svenskt medlemskap i EU.
I motion U411 (fp) av Ingela Mårtensson understryks att
Sverige i praktiken måste leva upp till grunden för sin
säkerhetspolitik, dvs. militär alliansfrihet. Det innebär att
Sverige inte bör ingå i militära allianser som NATO eller VEU.
Sverige har genom sin långa tradition som neutralt land fått ett
särskilt förtroende bl.a. som medlare i konflikter. I dagens
situation behövs länder som hävdar behovet av fredliga lösningar
och som därmed kan bistå som medlare. Inte minst av denna
anledning bör Sverige hålla fast vid alliansfriheten. Motionären
hemställer (yrkande 1) att riksdagen som sin mening bör ge
regeringen till känna vad som i motionen anförts om
alliansfriheten.
Enligt motion U412 (s) av Martin Nilsson består de hot svensk
säkerhetspolitik har att bemöta dels av att fel krafter i de nya
demokratierna skall komma till makten och därmed få kontroll
över de militära resurserna, dels i risken för flyktingströmmar,
miljökatastrofer och organiserad brottslighet. Ett bistånd
grundat på säkerhetspolitiska skäl skulle vara ett betydande
stöd för ekonomisk utveckling och därmed demokratins överlevnad
samt, ytterst, en säkrare närmiljö för Sverige. Sammantaget
finns i Sveriges närmiljö i dag främst icke-militära hotbilder.
Därför bör regeringen, enligt yrkande 1, utreda
förutsättningarna för att inrätta ett på säkerhetspolitiska skäl
grundat bistånd till länder i vår närmiljö. Detta bistånd bör,
enligt motionären, finansieras inom ramen för en sammanhållen
utrikespolitik och innebära att kostnaderna för det militära
försvaret minskas i motsvarande mån. Takten i dessa förändringar
bör relateras dels till hotbilden, dels till de krav den svenska
alliansfriheten ställer. Inriktningen mot förebyggande arbete i
försvars- och säkerhetspolitiken bör vara tydlig.
Säkerhet har, enligt motion U414 (s, v) av Karl-Erik Svartberg
m.fl., inte bara militära utan också ekonomiska, sociala,
humanitära, ekologiska och MR-aspekter. En ny säkerhetspolitik
måste, i medvetande om världens nationers växande ömesesidiga
beroende, bygga på principen om global säkerhet och nationell
självständighet. Med utgångspunkt från ett vidgat
säkerhetsbegrepp har FN:s generalsekreterare i An Agenda for
Peace (1992) visat på behovet av konfliktförebyggande
verksamhet, kontinuerlig bevakning av konflikter och globala
varningssystem. Sverige som i många år givit viktiga bidrag till
framväxten av en ny internationell säkerhetspolitik har nu ett
särskilt ansvar för att förverkliga den på nationell nivå.
Enligt motionärerna bör därför en parlamentarisk utredning
tillsättas med uppgift att belysa konsekvenserna för svensk
utrikes- och säkerhetspolitik och analysera behovet av åtgärder
i linje med FN:s generalsekreterares rapport Ett
handlingsprogram för fred.
FN:s fredsbevarande verksamhet behandlas i motion U416 (c,
kds) av Lennart Brunander och Alwa Wennerlund. Motionärerna
anser att FN skulle behöva disponera en styrka med hög beredskap
och bestående av personal med utbildning för "peace-keeping",
vilken med kort varsel kan ställas under FN:s befäl. Sverige bör
i FN (yrkande 3) ta upp detta förslag till beredskapsstyrka. Så
bör ske i samarbete med i första hand de nordiska länderna.
Motionärerna anser också (yrkande 1) att Sverige bör inrätta
en fond för fredsbevarande insatser i FN:s regi. Varje år borde
det i budgeten avsättas ett belopp som fonderas. Regeringen bör
få i uppdrag att utreda hur stort belopp som skall ifrågakomma.
Fonden skall användas dels till att betala den svenska andelen
av de operationer FN gör, dels till att förskottera kostnaderna
för svenska insatser i avvaktan på den betalning Sverige sedan
får från FN. Återbetalningarna återförs till fonden.
I motion U616 av Bertil Måbrink m.fl. (v) framhålls att FN har
en potential som bör utnyttjas och utgöra grunden för en global
säkerhetsordning. Detta förutsätter dock förändringar i
organisationens struktur. Många förslag till åtgärder för att
effektivisera FN:s fredsbyggande verksamhet återfinns i
generalsekreterarens, Boutros-Ghali, rapport En dagordning för
fred. Några av dessa förslag håller nu på att realiseras, men
det som hittills gjorts är otillräckligt.
Motionärerna föreslår i yrkande 1 att Sverige bör verka för
att förändra reglerna för medlemskap och avskaffa vetorätten i
FN:s säkerhetsråd. En reformering av säkerhetsrådet måste
innehålla en kombination av bättre geografisk representativitet
och ökad effektivitet.
Också finansieringssystemet för FN:s reguljära verksamhet
föreslås förändrat (yrkande 2). Kritik riktas mot att de flesta
medlemmarna, bland dem de allra största, inte betalar in sina
bidrag inom föreskriven tid. Motionärerna framför en rad förslag
för att komma till rätta med rådande missförhållanden: ingen
stat bör betala mer än 15 % av den totala budgeten; bidragsskala
bör relateras till BNP per capita; de fattigaste staterna bör
endast betala symboliska avgifter; FN bör få uppbära skatt på
internationell vapenhandel; FN bör få ta upp vanliga lån för
vilka kostnaderna läggs på dem som inte betalar sina avgifter.
Sverige bör agera för att FN:s finansieringssystem reformeras
i enlighet med förslaget i motionen.
I motionen framhålls (yrkande 4) att Sverige bör ge sitt fulla
stöd till generalsekreterarens förslag om att FN skall kunna
inrätta demilitariserade zoner i preventivt syfte på begäran av
någon eller båda parterna i en konflikt. I sådana zoner bör
sedan "fredsförebyggande" FN-styrkor placeras ut.
Upprättandet av stående FN-styrkor utgör ett viktigt led i
ansträngningarna att öka FN:s legitimitet. Motionärerna påpekar
att FN-styrkor enligt FN-stadgans artiklar 46 och 47 skall stå
under befäl av FN:s stabsutskott. Dessa artiklar har inte följts
vid de hittills genomförda FN-operationerna. Sverige bör, enligt
yrkande 5, verka för att upprättandet av ett stabsutskott enligt
FN-stadgans artiklar 46 och 47 garanteras vid varje framtida
väpnad FN-operation.
Till de fredsbyggande insatserna för vilka FN bör ges resurser
hör avväpning av stridande parter efter krig, minröjning,
repatriering av flyktingar, utbildning av säkerhetspersonal och
övervakning av val. Det rör sig här om stödinsatser för FN som
inte kan eller bör ske bilateralt. FN måste, enligt motionen,
ges mer resurser, och Sverige bör (yrkande 6) verka för detta.
Sverige bör också (yrkande 7) verka för att förslaget från
FN:s kommission för internationell rätt (ICL) att upprätta en
permanent krigsdomstol i Haag förverkligas.
I Ny demokratis partimotion om försvaret, Fö335, anförs att
Sverige inte klart tagit ställning för den demokratiska
processen som pågår i åtskilliga länder. Man har många gånger
gömt sig under neutralitetens och alliansfrihetens täckmantel.
Sverige bör, enligt motionärerna (yrkande 6), som ett första
steg i att överge den förlegade alliansfriheten och
neutraliteten aktivt medverka i Partnership for Peace. Detta bör
ske snarast.
5. Utskottet
5.1 Frågor rörande Förenta nationerna och ESK
Förenta nationerna förblir en hörnsten i den svenska
utrikespolitiken. Det kalla krigets slut har skapat unika
möjligheter att bygga upp en ny världsordning på det sätt som
ursprungligen avsågs i FN-stadgan.
Sverige har, tillsammans med de andra nordiska länderna,
verkat för att förstärka FN:s fredsbevarande, fredsskapande och
fredsbyggande förmåga. Också i strävandena att reformera FN:s
ekonomiska och sociala verksamhet är Sverige pådrivande.
ESK utgör med sin breda medlemskrets (samtliga europeiska och
OSS-stater samt USA och Canada) ett viktigt säkerhetspolitiskt
forum. ESK:s främsta styrka är dess breda säkerhetsbegrepp som
inte bara omfattar de traditionella säkerhetspåverkande
faktorerna utan även frågor rörande demokratiuppbyggnad och
mänskliga rättigheter i en vid mening.
I motion U616 (v) yrkande 6 föreslås att Sverige skall verka
för att FN ges utökade resurser för fredsbyggande
verksamhet.
Utskottet delar motionärernas oro för FN:s dåliga ekonomi vad
avser den reguljära budgeten och fredsbevarande verksamheten.
90 % av de uttaxerade bidragen betalas för sent eller inte
alls. Enligt utskottets uppfattning är det oförsvarligt att
vissa av säkerhetsrådets ständiga medlemmar inte uppfyller sina
förpliktelser i detta avseende.
Problemen synes främst ha sin grund i den låga betalningsmoral
som råder bland medlemsstaterna. Så länge dessa inte betalar de
genom konsensus i generalförsamlingen beslutade kostnaderna för
den fredsbevarande verksamheten hjälper inga förändringar av
finansieringssystemet. Ett problem i detta sammanhang är att
beslut om insatser fattas av FN:s säkerhetsråd, medan
finansieringen i efterhand beslutas av generalförsamlingen.
Utskottets mening är att det nu finns anledning att diskutera
införandet av positiva såväl som negativa incitament för att
främja principen att bidrag skall betalas i tid och till fullo.
Detta kan göras mot bakgrund av stadgans artikel 19 med dess
konsekvenser för rätten att rösta.
Inom FN och bland medlemsstaterna pågår intensiva diskussioner
om hur FN:s finanser och betalningsviljan bland medlemsstaterna
kan förbättras. Såväl i generalsekreterarens En dagordning för
fred som i den s.k. Volcker/Ogata-rapporten återfinns ett antal
förslag till reformer, vilka nu övervägs. Frågan om finansiering
av FN:s fredsbevarande verksamhet kommer att behandlas i
generalförsamlingens femte utskott under våren 1994.
Sverige stöder ansträngningarna att reformera FN:s arbete på
det fredsbevarande området. Tillsammans med de övriga nordiska
länderna presenterade Sverige under innevarande
generalförsamling ett resolutionsförslag om den fredsbevarande
verksamheten, vilket antogs utan omröstning. Sverige verkar
också aktivt för en starkare koppling mellan fredsbevarande och
olika civila och humanitära komponenter i samband med
FN-operationer på fältet.
I likhet med motionärerna menar utskottet att avväpning av
stridande parter efter ett krig, minröjning, repatriering av
flyktingar, utbildning av säkerhetspersonal och övervakning av
val är fredsbyggande insatser som bör prioriteras.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 6
besvarat.
I anledning av yrkande 1 i motion U416 (c, kds) konstaterar
utskottet att tanken på att inrätta en fond för fredsbevarande
insatser i FN:s regi redan tidigare prövats. Genom riksdagens
beslut att för budgetåret 1993/94 inom ramen för anslaget B 9
under tredje huvudtiteln ställa en reserv om 67 miljoner kronor
till regeringens disposition för att förbättra beredskapen att
delta i framtida av FN och ESK beslutade, fredsbevarande
operationer kan ett väsentligt element i motionen redan sägas
vara tillgodosett. Även anslagsposten FN:s aktioner för fred och
återuppbyggnad, som ingår i anslaget C 1, har en liknande
funktion.
Totalt avsätter Sverige, enligt förslaget till statsbudget för
budgetåret 1994/95, mer än 1,1 miljarder kronor för deltagande i
FN:s och ESK:s fredsbevarande verksamhet.
Med det anförda anser utskottet yrkande 1 i motion U416
besvarat.
I ett flertal motioner föreslås olika typer av styrkor som
kan ställas till FN:s förfogande.
Utskottet konstaterar att FN under de senaste åren fått det
allt svårare att på kort tid få ihop den mängd förband som krävs
vid olika insatser och säkerhetsarrangemang. Det har framstått
med särskild tydlighet under operationerna i Somalia och det
tidigare Jugoslavien.
Varje FN-insats bygger på ett specifikt mandat från
säkerhetsrådet, och sammansättningen av såväl civil och militär
personal som materiel kan variera mycket mellan olika
operationer. Det har därvid befunnits att förhandsinformation
till FN-sekretariatet om olika medlemsstaters möjliga bidrag är
ett viktigt första steg för att effektivisera hanteringen av den
fredsbevarande verksamheten. FN:s generalsekreterare har därför
tillsatt en arbetsgrupp som för närvarande utarbetar en rapport
om olika länders bidrag.
Utskottet noterar att FN:s generalsekreterare inte valt att ta
initiativ till en permanent FN-styrka, utan att han i stället
uppmanat medlemsstaterna att på nationell nivå hålla en viss
beredskap. Något utbrett internationellt stöd för att sätta upp
en permanent FN-styrka, vare sig av traditionell eller av
"snubbeltrådstyp", finns i dag inte. Någon organisation inom
FN:s ram som skulle kunna leda en permanent militär organisation
finns inte heller.
Sverige deltar för närvarande med ca 1 400 personer i 9 olika
FN-insatser. Mångfalden i Sveriges bidrag till FN:s
fredsbevarande verksamhet påverkar rekrytering, utbildning,
utrustning och uppgifter för personalen. Denna mångfald har
gjort att det svenska deltagandet måst "skräddarsys" alltefter
de specifika behov och krav som de olika insatserna inneburit.
Enligt vad utskottet inhämtat har de svenska militära
myndigheterna givits i uppdrag att utreda frågan om i vilken
utsträckning och i vilken form som Sverige kan bidra med en
stående beredskapsstyrka för FN-bruk. I sammanhanget äger även
nordiskt samråd rum. Utredningen kommer att ingå i underlaget
för 1997 års försvarsbeslut.
Enligt utskottets uppfattning är det i samband med en
utredning av ovan beskrivet slag angeläget att frågan om
tänkbara svenska insatser också inom ESK vägs in. Utskottet
utgår från att utredningen tar sikte på att man på svensk sida
skall kunna finna former som möjliggör flexibla FN- och
ESK-insatser anpassade efter den kompetens som vi under årens
lopp byggt upp.
Med det anförda anser utskottet motion U304 (s) yrkande 6
(delvis), motion U313 (nyd) yrkande 1, motion U406 (fp) samt
motion U416 (c, kds) yrkande 3 besvarade.
Utskottet konstaterar att stormaktsmotsättningarna under det
kalla kriget medförde att det militära stabsutskottet aldrig kom
att spela den roll som ursprungligen var tänkt. Inte heller i
den internationella situation som nu råder, och där FN har en
ökad roll i ett antal väpnade konflikter, har det visat sig
möjligt att aktivera det militära stabsutskottet. Från olika
håll har man bl.a. ifrågasatt realismen i att det militära
stabsutskottet skulle kunna utöva någon operativ ledning.
Praktiska skäl talar för att det operativa ansvaret
huvudsakligen bör ligga på generalsekreteraren och dennes "Force
Commander". Hittills gjorda svenska insatser har därför gått ut
på att stärka FN-sekretariatet i dess hantering av de
fredsbevarande operationerna. Bl.a. har Sverige, tillsammans med
de övriga nordiska länderna, stått bakom en resolution i
generalförsamlingen, enligt vilken generalsekreteraren givits i
uppdrag att lägga fram konkreta förslag om hur FN:s kapacitet på
området skall kunna stärkas samt hur samrådet kan förbättras
mellan dem som bidrar med trupper, FN-sekretariatet och
säkerhetsrådet. Utskottet menar att detta är ett konstruktivt
sätt att försöka förbättra FN:s militära ledningskapacitet.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 5
besvarad.
I motion U616 (v) yrkande 7 behandlas frågan om en permanent
krigsdomstol.
Enligt vad utskottet inhämtat har FN:s kommission för
internationell rätt (International Law Commission, ILC) under
1993 lagt fram ett första utkast till stadga för en
internationell brottmålsdomstol. Detta förslag diskuterades
under hösten 1993 i FN:s generalförsamling. Kommissionen kommer
under sin sommarsession 1994 att diskutera de synpunkter som
inkommit från FN:s medlemsstater. Målet är att ett färdigt
utkast skall kunna lämnas till FN:s generalförsamling hösten
1994.
Utarbetandet av denna stadga sker på direkt mandat av FN:s
generalförsamling. Stöd för detta mandat och för ILC:s arbete
har i olika sammanhang lämnats av de nordiska länderna. Frågan
är tveklöst den mest prioriterade i FN:s sjätte utskott.
Frågan om sätet för denna, tänkta, domstol är fortfarande
öppen.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 7
besvarad.
Frågan om demilitariserade zoner tas upp i motion U616 (v)
yrkande 4.
Som framhålls i motionen finns idén om demilitariserade zoner
i preventivt syfte med i det förslag som generalsekreteraren
lagt fram i sin rapport En dagordning för fred, och det har
behandlats i FN:s generalförsamling. Förberedelserna för denna
behandling ägde rum i en arbetsgrupp i vilken Sverige hade
ansvaret bl.a. för denna fråga.
Efter långvariga diskussioner under vilka en del
utvecklingsländer uttryckte oro för att demilitariserade zoner
kunde inrättas på ett sätt som hotade deras integritet och
suveränitet kunde arbetsgruppen -- och sedan generalförsamlingen
-- enas om att stödja användandet av demilitariserade zoner,
förutsatt att sådana infördes med berörda parters medgivande.
Utskottet anser det positivt att generalförsamlingen ställt
sig bakom förslaget om demilitariserade zoner. Utskottet noterar
i sammanhanget också att Sverige varit drivande då det gällt att
få generalförsamlingen att ställa sig bakom förslaget om
förebyggande utplacering av trupp ("preventive deployment"),
vilket sedermera kommit till tillämpning vid FN-insatsen i den
tidigare jugoslaviska Republiken Makedonien i vilken de nordiska
länderna deltar.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 4
besvarad.
I motion U407 (v), yrkande 5, föreslås att Sverige i FN skall
ta initiativ till behandling av internationella
gränskonflikter som kan anses ha sin bakgrund i de berörda
staternas koloniala förflutna.
Utskottet konstaterar att det i FN:s stadga regleras hur
konflikter och hot mot den internationella freden och säkerheten
skall behandlas. FN:s säkerhetsråd är det huvudsakliga organet
för sådan behandling. Kolonialfrågor behandlas i FN:s
generalförsamling av det särskilda politiska och
avkoloniseringsutskottet (SPDC).
Från svensk sida har, i sammanhang som dessa, ofta påpekats
att arbetet som bedrivs på det sociala och ekonomiska
utvecklingsområdet kan ha en viktig roll att spela i
förebyggandet av konflikter. Mycket av det bistånd Sverige ger
kan ses i detta perspektiv. Också i generalsekreterarens En
dagordning för fred anläggs ett liknande synsätt i det att
odelbarheten mellan å ena sidan ekonomisk och social utveckling
och å den andra sidan internationell fred och säkerhet
framhålls. Ett av de områden som föreslås ges ökat utrymme är
olika initiativ till preventiv diplomati. Sverige har under den
senaste generalförsamlingen agerat till förmån för att
FN-sekretariatet ges ökade resurser på detta område.
Med det anförda anser utskottet motion U407 (v) yrkande 5
besvarad.
I anledning av motion U616 (v) yrkande 1 konstaterar utskottet
att Sverige aktivt deltar i det arbete som påbörjats inom den
arbetsgrupp, öppen för alla medlemsstater, som bildats under
ledning av generalförsamlingens ordförande. Sverige har i sitt
svar på generalsekreterarens rundfråga om medlemsstaternas syn
på säkerhetsrådets framtida sammansättning bl.a. framfört
att en förändring är nödvändig -- detta främst till följd av att
förhållandena i världen förändrats och att FN:s medlemsantal
kraftigt ökat. Rådets handlingskraft, effektivitet och
legitimitet framhålls som centrala faktorer. Antalet länder med
vetorätt bör, enligt svensk mening, inte utökas.
Utskottet delar dessa uppfattningar.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 1
besvarad.
Utskottet noterar med anledning av motion U616 (v) yrkande 2
om förändring av finansieringssystemet för FN:s reguljära
verksamhet att Sverige aktivt deltar i pågående reformer av
FN-systemet.
I februari 1993 presenterade den ovan nämnda s.k.
Volcker/Ogata-gruppen sin rapport för FN:s generalsekreterare.
Denna innehåller rekommendationer rörande FN:s finansiering av
den reguljära budgeten, den fredsbevarande verksamheten och den
frivilligt finansierade verksamheten. Rapporten kommer att bli
föremål för behandling i generalförsamlingens femte utskott
(budget och administration) under våren 1994.
I motionen föreslås att ingen stat bör betala mer än 15 % av
den totala budgeten. Utskottet delar motionärens uppfattning att
ingen stat bör bli för stor i bidragssammanhang. Å andra sidan
torde det bli svårt att övertyga andra medlemsstater att ta på
sig de ytterligare bidragsandelar som skulle bli nödvändiga i
och med en nedskärning med 10 till 15 procentenheter i fallet
USA.
FN:s bidragskommitté har föreslagit olika alternativ för att
få en bidragsskala för nästa period (1995--1997) som bättre
skall motsvara medlemsländernas verkliga betalningsförmåga.
Förslaget grundas på BNP under en kortare basperiod än den
nuvarande (tio år). De länder som härigenom främst skulle komma
att drabbas av ökad uttaxering är folkrika länder.
Förslag om skatt på internationell vapenhandel som
inkomstkälla för FN och andra förslag såsom skatt på
flygbiljetter har tidigare, enligt vad utskottet erfarit,
framförts i FN-sammanhang. Tveksamheten som anges inför denna
typ av förslag beror främst på att FN:s medlemsstater härigenom
skulle kunna tappa kontrollen över organisationens budget och
därmed dess verksamhet.
Förslaget att låta FN ta vanliga lån och att lägga kostnaderna
för lånen på de länder som inte betalar sina avgifter synes,
enligt utskottets mening, inte vara någon lycklig lösning. FN:s
medlemsländer är överens om att organisationen inte skall få ta
kommersiella lån just på grund av osäkerheten rörande inbetalda
bidrag och genom att organisationen härigenom skulle försättas i
en ännu värre finansiell situation. Om medlemsländer inte
betalar sina avgifter, för att de inte vill eller kan, kan man
knappast förvänta sig att de kommer att betala av på
kommersiella lån.
Med det anförda anser utskottet motion U616 (v) yrkande 2
besvarad.
ESK är, tillsammans med FN, speciellt lämpat för den nya
tidens konflikthantering och ett vidgat säkerhetstänkande,
enligt vad som framhålls i motion U403 (s) yrkande 5.
Som utskottet anförde i betänkande 1992/93:UU19 är ett
kännemärke för ESK dess möjligheter att verka såväl för
konfliktlösning mellan medlemsstaterna som för främjandet av
respekten för de mänskliga rättigheterna och demokratin. ESK har
också en viktig roll att spela för att förebygga dessa typer av
konflikter och övergrepp liksom för att hindra att motsättningar
mellan olika folkgrupper inom stater utvecklas till
mellanstatliga konflikter.
Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är angeläget
att ESK ges rimliga resurser för denna verksamhet. Samtidigt
måste man, vilket hittills lyckats, undvika uppbyggandet av en
tung och kostnadskrävande byråkrati.
Sverige har under de senaste åren verkat i denna riktning inte
minst genom att svenska diplomater ställts i ESK:s tjänst för
fredförhandlingar och liknande uppdrag. Sverige har också
tillhandahållit expertis av annat slag för olika typer av
specialuppgifter inom ramen för ESK:s verksamhet. I samråd med
företrädare för berörda institutioner har Sverige verkat för en
förstärkning av såväl ESK:s högkommissaries för nationella
minoriteter som ODIHR:s (Office for Democratic Institutions and
Human Rights) resurser.
Mandatet för ESK:s verksamhet har efter hand utvidgats under
de senaste åren. I några fall har det varit aktuellt att verka
för att redan gällande mandat skall kunna utnyttjas. Sålunda har
Sverige, vilket utskottet haft anledning att beröra i tidigare
betänkanden, i egenskap av ESK-ordförande (och numera som medlem
i den s.k. trojkan) aktivt drivit frågan om ESK-missionernas
rätt att återuppta sitt arbete i Kosovo, Sandjak och Vojvodina i
det tidigare Jugoslavien. Sverige har också aktivt medverkat
till att upprätta ESK-missioner i Georgien och Tadjikistan.
Genom övertagandet av ordförandeskapet i ESK:s s.k. Minsk-grupp
(ambassadör Jan Eliasson) har Sverige fått en central roll i
ESK:s ansträngningar att lösa konflikten i Nagorno-Karabach.
Också vad avser ESK:s hantering av olika ESK-uppgifter
relaterade till Baltikum har Sverige haft en framträdande roll.
Ett av ESK:s ursprungliga kännemärken var kravet på att alla
beslut skulle fattas med konsensus. Denna princip frångicks
sedermera i vissa sammanhang genom införandet av
"konsensus-minus-ett". Frågan om ESK:s beslutsformer har tagits
upp av ESK:s parlamentariska församling. Sverige har också,
bl.a. i utrikesministerns tal vid ESK:s ministerrådsmöte i Rom
1993, understrukit önskvärdheten av en översyn av
konsensusprincipen, syftande till att vissa beslut skall kunna
fattas utan konsensus.
Med det anförda anser utskottet motion U403 (s) yrkande 5
besvarad.
5.2 Svensk säkerhetspolitik
I partimotionerna U403 (s) yrkande 1 och U304 (s) yrkande 1
(delvis) redovisas Socialdemokraternas säkerhetspolitiska syn.
Även om förslagen i de båda motionerna presenteras på ett något
olikartat sätt sammanfaller de centrala tankeelementen, och de
utgör tillsammans ett program för gemensam säkerhet. I
motion U304 (s) föreslås hur detta program skall finansieras.
Utskottet behandlar förslagen sammantagna men redovisar av
tekniska skäl de ekonomiska delarna av förslaget i sitt
betänkande 1993/94:UU14. Även partimotionen U6 (s), som avlåtits
i anledning av regeringens skrivelse 207 om Sverige och PFP, tar
sin utgångspunkt i det föreslagna programmet för gemensam
säkerhet och sätter in tanken på svensk medverkan i PFP i det
perspektivet.
Synsättet i partimotionerna U304 och U403 (båda s) om behovet
av ett integrerat perspektiv vad gäller olika typer av insatser
för fred och säkerhet ligger, enligt utskottets uppfattning, i
allt väsentligt i linje med den strävan att främja global och
europeisk säkerhet i vid mening som präglar och traditionellt
präglat svensk utrikespolitik. Som ett led i en ökad
koordinering har regeringen, enligt vad utskottet erfarit,
vidtagit en rad åtgärder för att stärka samordningen inom
regeringskansliet. Främst har detta tagit sig uttryck i ett mera
integrerat arbetssätt mellan UD:s politiska och
biståndsavdelningar samt Försvarsdepartementet där formaliserade
veckomöten om fredsbevarande verksamhet i olika arbetsgrupper
ingår som en väsentlig del. Till bilden hör även att
finansieringen av den fredsbevarande verksamheten koncentrerats.
Också på andra områden, t.ex. rörande PFP, äger regelbundna
möten mellan företrädare för berörda departement rum.
Utskottet vill i detta sammanhang betona att det inte längre
går att betrakta stater eller regioner isolerade från ett större
globalt sammanhang. Detta synsätt leder till krav på att olika
hot mot vår framtid och vår säkerhet måste mötas i
internationell samverkan. Världssamfundet måste finna gemensamma
lösningar på de problem som spänner över nationsgränserna.
Enligt svenskt synsätt sker detta i första hand inom Förenta
nationernas ram. På det regionala planet har hittills Sveriges
deltagande i arbetet inom organisationer som ESK och Europarådet
varit uttryck för samma syn. Inom dessa organisationer förenas
nationella samarbetsperspektiv med en strävan att värna
individens säkerhet och rättigheter.
En väsentlig aspekt av en politik för gemensam säkerhet är
konflikthantering och nedrustning, inkl. undanröjande av
massförstörelsevapen.
Från svensk sida görs omfattande insatser för att förebygga
och lösa konflikter. I detta sammanhang kan särskilt erinras om
de svenska bidragen till ESK-insatserna i Baltikum,
Centralasien, Kaukasus och på Balkan (f.d. Jugoslavien).
Utöver vad som sagts på andra ställen i detta betänkande,
främst i samband med behandlingen ovan av motion U403 (s)
yrkande 5 om ESK, kan här framhållas att beslut om ett särskilt
stödprogram för ESK:s nya deltagarstater fattats på svenskt
initiativ. Utrikesministern har, i egenskap av ESK-ordförande,
besökt samtliga åtta ESK-stater i Centralasien och Kaukasus.
Utöver att svenska diplomater ställts i ESK:s tjänst för
fredsförhandlingar har Sverige även initierat och
tillhandahållit expertis för ESK:s planerade fredsbevarande
insats i Nagorno-Karabach-konflikten.
Svenska insatser i fråga om förhandling, medling och försoning
i nationella och internationella konflikter redovisas nedan i
samband med behandlingen av motion U403 (s) yrkande 2.
Också de traditionellt betydande svenska insatserna på
nedrustningens område (senast behandlade av utskottet i bet.
1992/93:UU19) utgör enligt utskottets mening ett väsentligt
bidrag till internationell säkerhet.
Med det anförda anser utskottet motion U304 (s) yrkande 1
(delvis) och motion U403 (s) yrkande 1 besvarade.
I motion U414 (s, v) begärs att en parlamentarisk
utredning tillsätts med uppgift att belysa konsekvenserna för
svensk utrikes- och säkerhetspolitik av ett vidgat
säkerhetsbegrepp. Motionärerna utgår från det säkerhetsbegrepp
som förekommer i det av FN:s generalsekreterare framlagda
programmet En dagordning för fred.
Som motionärerna själva nämner i motionen har Sverige i sin
utrikespolitik under många år givit värdefulla bidrag till
framväxten av en vidgad säkerhetssyn. Denna speglar i allt
väsentligt det säkerhetsbegrepp generalsekreteraren använder.
Utskottet konstaterar att det nya säkerhetsbegreppets genomslag
i svensk utrikespolitik tydligt framgår av inledningsavsnittet
till bilaga 4 till proposition 1993/94:100.
Utskottet vill i detta sammanhang peka på att de
parlamentariska försvarsutredningarna återkommande genomför
säkerhetspolitiska analyser med inriktning på nationell nivå.
Det finns anledning förmoda att nästa försvarsutredning kommer
att beakta det perspektiv som redovisas i motionen.
Utskottet vill också peka på att olika aspekter av ett vidgat
säkerhetspolitiskt begrepp belyses i pågående säkerhetspolitisk
forskning.
Med det anförda anser utskottet motion U414 (s, v) besvarad.
I motion U411 (fp) yrkande 1 krävs att Sverige bör hålla fast
vid alliansfriheten.
Utskottet har i sina två senaste betänkanden (bet.
1991/92:UU19 och bet. 1992/93:UU19) haft att ta ställning till
yrkanden med likartad inriktning. Utskottet har därvid bl.a.
anfört följande:
Målet för den svenska säkerhetspolitiken förblir detsamma som
riksdagen slagit fast i flera tidigare betänkanden och som
bekräftas i regeringens proposition, nämligen att i alla lägen
och i former som vi själva väljer trygga en handlingsfrihet för
oss att -- såsom enskild nation eller i självvald samverkan med
andra länder -- kunna utveckla vårt samhälle i politiskt,
ekonomiskt, socialt och kulturellt och varje annat hänseende.
Därmed bidrar vi även till fortsatt lugn och stabilitet i Norden
och angränsande områden. Ett viktigt inslag i säkerhetspolitiken
är också att utåt verka för avspänning, nedrustning, samarbete
och demokratisk utveckling, inte minst genom att aktivt verka
för en ökad roll för FN på dessa områden.
Sveriges militära alliansfrihet syftande till att vårt land
skall kunna vara neutralt i händelse av krig i vårt närområde
består. Den förutsätter att en betryggande försvarsförmåga
upprätthålls.
Utskottet vidhåller denna uppfattning.
Utskottet vill i detta sammanhang understryka, att det nyligen
färdigförhandlade avtalet med EU inte innebär någon ändring av
den nuvarande alliansfriheten. Från regeringens sida framhölls
detta i samband med ministermötet Sverige--EU den 21 december
1993, då delar av Maastrichtfördraget färdigbehandlades.
Redan i öppningsanförandet i förhandlingarna den 1 februari
underströks att Sverige fullt ut och aktivt vill medverka i den
gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Några rättsliga
hinder mot att delta i samarbetet på samma villkor som
gemenskapens nuvarande medlemmar finns inte. Från svensk sida
framhölls också att den svenska alliansfriheten -- som riksdagen
deklarerat -- består oförändrad.
Med det anförda anser utskottet motion U411 (fp) yrkande 1
besvarad.
I motion U408 (kds) yrkas om svensk observatörstatus inom
VEU vid ett svenskt medlemskap i EU.
Utskottet har tidigare (bet. 1991/92:UU19) framhållit att det
är först vid ett medlemskap i Europeiska unionen som ett
ställningstagande beträffande VEU kan ske för svensk del.
Dessförinnan saknar frågan aktualitet.
Utskottet vidhåller denna uppfattning.
Utskottet vill i detta sammanhang också framhålla att det
säkerhetspolitiska läget i Europa är under förändring. Framtida
roller för och arbetsfördelningen mellan existerande
organisationer och de samarbetsformer som håller på att växa
fram är långt ifrån klar. Detta gäller bl.a. VEU:s framtida
förhållande till EU, vilket kommer att diskuteras vid
EU-staternas regeringskonferens 1996.
Med det anförda anser utskottet motion U408 besvarad.
I partimotionerna U6 (s), U7 (v), U304 (s), U403 (s) och Fö335
(nyd) förespråkas aktiv medverkan i och svenska bidrag till
Partnerskap för fred (PFP).
Socialdemokraterna framhåller att ett samarbetsnätverk mellan
Europas länder håller på att växa fram i existerande och nya
organisationer med nya uppgifter. Främst nämns FN, ESK, EU,
NATO, VEU, NACC och Europarådet. Också det franska förslaget om
en stabilitetspakt, som syftar till att förebygga
minoritetskonflikter och gränsproblem i Europa, framhålls som
positivt. Huvudproblemet är att finna en hållbar alleuropeisk
fredsordning som inkluderar alla länder i Europa, inkl. Ryssland
och USA.
Genom samarbetsorganet NACC och det amerikanska initiativet
Partnerskap för fred (PFP) försöker man skapa nya strukturer för
förtroendeskapande samarbete och eventuella gemensamma
fredsbevarande insatser med länder som står utanför NATO, inkl.
Ryssland. Sverige bör, enligt Socialdemokraterna, på den
militära alliansfrihetens grund ge ett aktivt bidrag till PFP.
Det är Socialdemokraternas uppfattning att en svensk medverkan i
PFP, i enlighet med regeringsskrivelsen, är till gagn för
Sveriges säkerhet och formandet av en framtida alleuropeisk
säkerhetsordning.
Sverige har en av världens bästa anläggningar för utbildning i
fredsbevarande tjänst. Denna kan utnyttjas för att ge
betydelsefulla bidrag vid ett deltagande i Partnerskap för fred
(motion U304, yrkande 6).
Utskottet konstaterar att regeringen tidigare, i sin
deklaration vid 1994 års utrikesdebatt i riksdagen den 23
februari 1994, markerat att Sverige har ett klart intresse av
att delta i NATO-initiativet Partnership for Peace. Regeringen
övervägde, sades det i deklarationen, hur ett svenskt deltagande
kan utformas och vilka bidrag Sverige kan lämna till denna
samverkan. Dessa överväganden har nu redovisats i regeringens
skrivelse 1993/94:207.
Försvarsutskottet har till utrikesutskottet avgivit ett
yttrande (1993/94:FöU7y Sverige och Partnerskap för fred) över
regeringens skrivelse jämte med anledning av skrivelsen väckta
motioner. Försvarsutskottet anför däri följande:
Försvarsutskottet ställer sig helt bakom de grundläggande
värden som PFP ger uttryck för, dvs. skyddet och främjandet av
fundamentala friheter och mänskliga rättigheter, rättvisa och
fred genom demokrati. Utskottet delar regeringens åsikt att
PFP-samarbetet kan utnyttjas för att utveckla våra militära
förband och civila enheter i samarbete med NATO för att
förstärka vår -- och andra staters -- förmåga att delta i
fredsbevarande operationer, insatser på det humanitära området
och på andra områden som parterna kan enas om. Det är därför
angeläget att inleda en svensk medverkan i PFP så snart detta
låter sig göras.
Utskottet konstaterar att den socialdemokratiska partimotionen
U6 tar klar ställning för en svensk medverkan i PFP samt att den
förespråkar att administration och finansiering av insatserna
inom PFP samlas i ett program för gemensam säkerhet. Utskottet
har i annat sammanhang behandlat denna fråga. Även
Vänsterpartiet accepterar, på vissa villkor, ett svenskt
deltagande.
Finansieringen av ett svenskt deltagande i PFP behandlas i
såväl Socialdemokraternas som Vänsterpartiets resp. motioner.
Utskottet noterar att regeringen i skrivelsen anmäler att
finansieringen för ett sådant deltagande under budgetåret
1994/95 är inrymt i de anslag under tredje huvudtiteln som
förelagts riksdagen i 1994 års budgetproposition. Utskottet
finner därför inte anledning att i nu aktuellt sammanhang
behandla den långsiktiga finansieringsfrågan.
Vänsterpartiet konstaterar i sin motion att någon strävan till
utvidgning av NATO inte kan skönjas i den syftesbeskrivning som
återges i regeringens skrivelse. Vänsterpartiet vill ändå att
regeringen i presentationsdokumentet klargör att svenska
insatser inom PFP avbryts om NATO utvidgas.
Sverige har, som regeringen påpekar i sin skrivelse, frihet
att själv bestämma omfattningen av sin medverkan.
Partnerskapsprogrammet gäller för viss tidsperiod, och ingen
automatik finns för att åtaganden skall kunna utsträckas utan
ömsesidig överenskommelse. Enligt utskottets mening föreligger
således tillräckliga garantier för en svensk handlingsfrihet.
Enligt utskottets uppfattning syftar samverkan inom PFP
entydigt till gemensamma militära och humanitära insatser med
stöd av FN:s och ESK:s mandat. Regeringsskrivelsen ger ingen
annan bild. Utskottet anser därför, till skillnad från
motionärerna i motion U7 (v), att det i presentationsdokumentet
är obehövligt med en ytterligare förklaring att samarbetet inte
generellt syftar till en harmonisering av militära enheter.
Utskottet konstaterar att ett svenskt deltagande i PFP kommer
att medföra nya uppgifter för försvarsmakten och för vissa
civila myndigheter, främst Statens räddningsverk. Militär och
civil personal kommer t.ex. att behöva placeras för tjänstgöring
i Bryssel. Svenska enheter för humanitära insatser och för
miljöåtgärder kan behöva samordna sin verksamhet med motsvarande
organ i andra länder. Svensk trupp -- befäl och värnpliktiga --
kommer att samöva med styrkor från grannländerna. I denna senare
fråga kommer, som regeringen framhåller i skrivelsen, inom kort
ett förslag att lämnas till riksdagen.
Sammanfattningsvis innebär en svensk medverkan i PFP, enligt
utskottets mening, att förutsättningarna för svenska FN- och
ESK-åtaganden kommer att förbättras genom förändrade och
fördjupade förberedelser. Ambitionsnivån höjs således i vårt FN-
och ESK-engagemang.
Enligt utskottets uppfattning finns det, i likhet med vad
försvarsutskottet och motionärerna anfört samt vad regeringen
redovisat i sin skrivelse, anledning att se positivt på
NATO-initiativet Partnership for Peace (PFP). Den stora
betydelsen av förslaget ligger i att det nu mellan Europas
stater öppnar sig möjligheter för gemensamma insatser till gagn
för en alleuropeisk samarbetsordning men också för nya, konkreta
insatser på det fredsbevarande området. PFP kan därför,
tillsammans med andra pågående europeiska samarbetssträvanden,
ses som ett led i arbetet på att åstadkomma en fredsordning som
bygger på ett alleuropeiskt säkerhetssystem. PFP bidrar därtill
till att stärka banden mellan Europa och USA. Utskottet bedömer
att PFP-samarbetet kommer att bidra till att skapa nya rutiner
och samarbetsformer på det fredsbevarande området, som kan
medföra ökad effektivitet och säkerhet också för svensk del i
fredsbevarande operationer som Sverige medverkar i.
Utskottet menar att PFP har förutsättningar för att tillföra
samarbetssträvandena i Europa något nytt och väsentligt genom
sin pragmatiska och konkreta inriktning. PFP är inte en allians
med förpliktigande inslag utan det är en säkerhets- och
förtroendeskapande process. PFP är således, enligt utskottets
uppfattning, väl förenlig med Sveriges militära alliansfrihet.
Som framhålls i motionerna U6 (s), U7 (v) och U304 (s) finns
det anledning att inom ramen för PFP-samarbetet särskilt
framhålla betydelsen av samverkan inom det fredsbevarande
området, ett område där Sverige har stor erfarenhet och
betydande kunskaper. Utskottet anser det därvidlag vara
fördelaktigt att Sverige tidigt kommer med i PFP-samarbetet för
att på så sätt utifrån sina förutsättningar kunna påverka
samarbetets inriktning.
Utskottet konstaterar att regeringen eftersträvar ett brett
parlamentariskt samförstånd beträffande svensk medverkan i
PFP-samarbetet.
Mot bakgrund av ovan redovisade överväganden anser utskottet,
i likhet med vad som anförs i regeringens skrivelse och
försvarsutskottets yttrande, att Sverige bör deltaga i
PFP-samarbetet.
Med det anförda anser utskottet motionerna U6 (s) yrkande 1
samt U304 (s) yrkande 1 (delvis) och yrkande 6 besvarade. Motion
Fö335 (nyd) yrkande 6 avstyrks.
I motion U7 (v), yrkandena 1 och 2, framförs synpunkter på
utformningen av det svenska presentationsdokumentet vad avser
dels PFP:s framtida roll, dels generell harmonisering av svenska
stridskrafter med NATO-stridskrafter.
Utskottet anser att PFP är en säkerhets- och
förtroendeskapande process, som för Europas stater öppnar
möjligheter till gemensamma insatser till gagn för en
alleuropeisk samarbetsordning. PFP kan därför, tillsammans med
andra pågående europeiska samarbetssträvanden, ses som ett led i
arbetet på att åstadkomma en fredsordning som bygger på ett
alleuropeiskt säkerhetssystem. Skulle PFP-processens karaktär
förändras i riktning mot nya eller förändrade blockbildningar
kan detta beaktas vid de tämligen tätt återkommande tillfällen
då det blir aktuellt att förnya partnerskapsprogrammet.
Som framgått av utskottets ställningstaganden ovan är
utgångspunkten för ett svenskt deltagande i PFP en bibehållen
militär alliansfrihet. Det militära samarbete som kan
ifrågakomma är inte generellt till sin natur, utan det bestäms i
varje enskilt fall genom bilateral överenskommelse mellan
Sverige och NATO om ett partnerskapsprogram. Utskottet delar
regeringens uppfattning att PFP-samarbetet, vad avser
stridskrafter, för svensk del syftar till att förstärka vår
förmåga att delta i fredsbevarande operationer under FN- eller
ESK-mandat, räddningsinsatser, insatser på det humanitära
området och på andra områden som parterna i aktuella fall kan
enas om.
Med det anförda anser utskottet motion U7, yrkandena 1 och 2,
besvarad.
I regeringens skrivelse anges att det tilltänkta svenska
deltagandet i PFP under budgetåret 1994/95 ryms inom ramen för
regeringens förslag till anslag i budgetpropositionen.
Utskottet konstaterar, att riksdagen redan tagit ställning
till dessa förslag. Utskottet finner därför inte anledning att
vad avser nästa budgetår, vilken är den tidsperiod som
anslagsmässigt behandlas i skrivelsen, sakpröva de yrkanden i
finansieringsfrågor som framförs i motionerna U6 (s), yrkande 2
och U7 (v), yrkande 3. Utskottet utgår emellertid från att
regeringen i nästa budgetproposition explicit föreslår hur ett
vidare svenskt deltagande i PFP-processen skall finansieras.
Enligt utskottets uppfattning kan regeringen vad avser
budgetåret 1994/95 förfara på föreslaget vis.
Utskottet noterar att Socialdemokraterna reservationsvis
framfört synpunkter på hur förslaget om Ett program för gemensam
säkerhet bör genomföras och finansieras bl.a. i bet.
1993/94:UU14 (reservation 1. Fredsbevarande verksamhet m.m.
[mom. 9 och 10]).
Med det anförda anser utskottet motionerna U6 (s) yrkande 2
och U7 (v) yrkande 3 besvarade.
Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att regeringens
skrivelse 1993/94:207 Sverige och Partnerskap för fred (PFP) kan
läggas till handlingarna.
I motion U403 (s) yrkande 2 begärs att regeringen snarast
återkommer med förslag beträffande former och resurser för
stärkta svenska insatser i fråga om förhandling, medling och
försoning i nationella och internationella konflikter.
Utskottet noterade i bet. 1992/93:UU19 bl.a. att forskning
inom detta område pågår vid olika vetenskapliga institutioner i
landet. Det finns anledning att förmoda att de
forskningsresultat som framkommer i många fall kan vara av
relevans för utrikesförvaltningen.
Frågan om fredlig lösning av konflikter och medling är föremål
för uppmärksamhet i flera internationella fora. Inte minst är
detta fallet inom ESK. Som framgått tidigare i detta betänkande
har Sverige lämnat betydande bidrag till denna typ av
verksamhet.
Utskottet vill i detta sammanhang också fästa uppmärksamheten
på den vikt man från svensk sida lagt vid att konfliktlösande
åtgärder sätts in tidigt i en konflikt genom preventiv diplomati
och preventiv gruppering av styrkor i potentiella
konfliktområden. Som nämnts utgör den svenska insatsen inom
ramen för den nordiska bataljonen i den tidigare jugoslaviska
Republiken Makedonien ett exempel på den sistnämnda typen av
insatser. Preventiv diplomati med svensk medverkan har
förekommit i ett flertal ESK-sammanhang. Sverige stod under sin
tid som ESK-ordförande också som värd för en internationell
konferens om preventiv diplomati.
Ett nytt, ännu oprövat instrument i sammanhanget är den s.k.
Stockholmskonventionen om förlikning och skiljedom som lades
fram för undertecknande vid ESK:s ministerrådsmöte i Stockholm i
december 1992. Utskottet har behandlat denna konvention i sitt
betänkande 1993/94:UU8.
Med det anförda anser utskottet motion U403 (s) yrkande 2
besvarad.
I motion U412 (s) föreslås en utredning angående
förutsättningarna för att inrätta ett på säkerhetspolitiska
skäl grundat bistånd till de nya demokratierna i Sveriges
närområde.
Utskottet konstaterar att ett omfattande bistånd redan utgår
till dessa områden inom ramen för det s.k. Samarbetet med
Central- och Östeuropa (tredje huvudtiteln, littera G). Av
propositionen framgår (s. 16) beträffande detta bistånd att det
"ligger ... i Sveriges eget intresse att utvecklingen leder till
stabila politiska förhållanden, ekonomiska framsteg och en ökad
öppenhet mot omvärlden". Bland målen för det svenska
östsamarbetet nämns bl.a. att konsolidera demokratins och
rättsstatens institutioner samt att bistå de baltiska staterna
att befästa sin nationella suveränitet. Av särskilt intresse i
det här aktuella sammanhanget är det suveränitetsstöd som utgår
till de baltiska staterna. En effektiv kontroll över de egna
territorierna utgör en viktig förutsättning för Estlands,
Lettlands och Litauens säkerhet och därmed också för
stabiliteten i Östersjöområdet.
Fr.o.m. budgetåret 1995/96 avses, enligt propositionen, ett
nytt program för samarbetet med Central- och Östeuropa komma att
gälla. Utformningen av innehållet i detta program kommer att bli
föremål för vidare överväganden i regeringskansliet.
Med det anförda anser utskottet motion U412 (s) yrkande 1
besvarad.
6. Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande resurser för fredsbyggande verksamhet
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 6 besvarad
med vad utskottet anfört,
2. beträffande fond för fredsbevarande insatser i FN:s
regi
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U416 yrkande 1 besvarad
med vad utskottet anfört,
3. beträffande styrkor till FN:s förfogande
att riksdagen förklarar motionerna 1993/94:U304 yrkande 6 i
berörd del, 1993/94:U313 yrkande 1, 1993/94:U406 och
1993/94:U416 yrkande 3 besvarade med vad utskottet anfört,
4. beträffande FN:s militära stabsutskott
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 5 besvarad
med vad utskottet anfört,
5. beträffande permanent krigsdomstol
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 7 besvarad
med vad utskottet anfört,
6. beträffande demilitariserade zoner
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 4 besvarad
med vad utskottet anfört,
7. beträffande internationella gränskonflikter
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U407 yrkande 5 besvarad
med vad utskottet anfört,
8. beträffande FN:s säkerhetsråd
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 1 besvarad
med vad utskottet anfört,
9. beträffande FN:s finansieringssystem
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U616 yrkande 2 besvarad
med vad utskottet anfört,
10. beträffande ESK:s mandat och resurser
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U403 yrkande 5 besvarad
med vad utskottet anfört,
11. beträffande program för gemensam säkerhet
att riksdagen förklarar motionerna 1993/94:U304 yrkande 1 i
berörd del och 1993/94:U403 yrkande 1 besvarade med vad
utskottet anfört,
12. beträffande en parlamentarisk utredning om
säkerhetsbegreppet
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U414 besvarad med vad
utskottet anfört,
13. beträffande alliansfriheten
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U411 yrkande 1 besvarad
med vad utskottet anfört,
14. beträffande svensk observatörstatus i Västeuropeiska
unionen (VEU)
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U408 besvarad med vad
utskottet anfört,
15. beträffande Partnerskap för fred (PFP)
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:Fö335 yrkande 6
förklarar motionerna 1993/94:U6 yrkande 1 samt 1993/94:U304
yrkandena 1 och 6 båda i berörda delar besvarade med vad
utskottet anfört,
16. beträffande svenskt presentationsdokument
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U7 yrkandena 1 och 2
besvarad med vad utskottet anfört,
17. beträffande finansiering av ett svenskt PFP-deltagande
att riksdagen förklarar motionerna 1993/94:U6 yrkande 2 och
1993/94:U7 yrkande 3 besvarade med vad utskottet anfört,
18. beträffande regeringens skrivelse 1993/94:207
att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna,
19. beträffande svenska insatser i fråga om förhandling,
medling och försoning
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U403 yrkande 2 besvarad
med vad utskottet anfört,
20. beträffande säkerhetspolitiskt bistånd
att riksdagen förklarar motion 1993/94:U412 yrkande 1 besvarad
med vad utskottet anfört.
Stockholm den 21 april 1994
På utrikesutskottets vägnar
Pierre Schori
I beslutet har deltagit: Pierre Schori (s), Alf Wennerfors
(m), Inger Koch (m), Mats Hellström (s), Maj Britt Theorin (s),
Göran Lennmarker (m), Nils T Svensson (s), Margareta Viklund
(kds), Lars Moquist (nyd), Peeter Luksep (m), Berndt Ekholm,
(s), Håkan Holmberg (fp), Lena Boström (s), Sonia Karlsson (s)
och Ingbritt Irhammar (c).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bertil Måbrink (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Försvarsutskottets yttrande
1993/94:FöU7y
Bilaga 1
Sverige och Partnerskap för fred
Till utrikesutskottet
Utrikesutskottet har den 14 april beslutat bereda
försvarsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens
skrivelse (1993/94:207) Sverige och Partnerskap för fred jämte
avgivna motioner.
Skrivelsen
NATO-staternas erbjudande
Regeringen hänvisar till NATO-staternas toppmöte i Bryssel i
år vid vilket stater inbjöds till samverkan inom ramen för
initiativet Partnerskap för fred (PFP). Inbjudan riktades till
medlemmarna i det Nordatlantiska samarbetsrådet (North
Atlantic Cooperation Council -- NACC) samt till andra
ESK-stater, bl.a. Sverige, Finland och Österrike.
Regeringen redogör i skrivelsen för PFP-programmets
omfattning. Ett ramdokument (Partnership for Peace:
Framework Document) har fastställts vari programmets ändamål
framgår. Det sägs syfta till att
underlätta öppenheten i nationella försvarsplanerings- och
budgeteringsprocesser,
säkerställa demokratisk kontroll av försvarsmakter,
upprätthålla förmågan och beredskapen att, efter vederbörliga
konstitutionella hänsyn, bidra till operationer under FN:s
bemyndigande och/eller ESK:s ansvar,
utveckla samarbetsinriktade militära relationer med NATO
syftande till gemensam planering, utbildning och övning för att
förstärka förmågan att genomföra operationer på det
fredsbevarande området, räddningsinsatser, insatser på det
humanitära området och på andra områden som parterna kan enas
om, samt
på längre sikt utveckla förmåga att samarbeta med militära
enheter från Atlantpaktens medlemsstater.
Ramdokumentet anger vissa grundläggande principer för
samarbetet med utgångspunkt i folkrätten, FN-stadgan och ESK:s
principer. Dessa grundförutsättningar bekräftas genom att
dokumentet undertecknas av samtliga deltagarstater.
Regeringen anför vidare att ramdokumentet inte innehåller
några åtaganden om insatser från vare sig NATO:s eller
partnerstaternas sida. Ett enskilt deltagarlands medverkan i
PFP-programmet definieras till inriktning och omfattning av
landet självt i ett s.k. presentationsdokument (Presentation
Document).
Presentationsdokumentet kommer sedan, enligt vad regeringen
anför, att utgöra grund för ett samråd med de sexton
NATO:staterna. Efter detta träffas en bilateral överenskommelse
mellan landet i fråga och NATO om ett partnerskapsprogram
(Partnership Programme) för en given tidsperiod. Av detta
program skall framgå vad landet utfäster sig att delta i och med
vilka resurser.
Genom samrådsförfarandet skapas enligt regeringen ett för alla
medverkande stater gemensamt arbetsprogram, baserat på vad
som är praktiskt möjligt med hänsyn till de resurser som
erfordras och som kan erbjudas.
Regeringens bedömning
Regeringen anser att PFP fått ett brett och positivt gensvar.
Tretton stater sägs hittills ha undertecknat ramdokumentet.
Regeringen anför att utgångspunkten för Sveriges intresse för
PFP är den svenska beredskapen att medverka till en gemensam
europeisk säkerhetsordning och därigenom stärka respekten för
FN-stadgan och ESK:s principer. PFP sägs innehålla bl.a.
följande fördelar eller positiva element:
PFP ger Sverige möjlighet att medverka i ett arbete som syftar
till att effektivisera framtida fredsbevarande insatser inom
FN:s och ESK:s ram.
PFP erbjuder en ram inom vilken vi kan planera och samöva
fredsbevarande insatser med andra stater.
Samarbete inom PFP kan bidra till starkare demokratisk
kontroll över väpnade styrkor och större öppenhet i
försvarsplaneringen i de nya demokratierna.
PFP har förutsättningar att tillföra samarbetssträvandena i
Europa något nytt och betydelsefullt. Det är inriktat på att ge
militärt samarbete mellan tidigare motståndare ett konkret och
förtroendeskapande innehåll.
PFP utgör ett innovativt försök att möta några av de
säkerhetspolitiska utmaningar som Europa ställts inför efter
Sovjetunionens sönderfall och Warszawapaktens upplösning. Den är
också ett svar på de önskemål om att bli upptagna i alliansen
som NATO ställts inför från flera öst- och centraleuropeiska
staters sida.
I sin bedömning av PFP behandlar regeringen även
förutsättningarna för ett svenskt deltagande. Regeringen anför
att en svensk medverkan i PFP kommer att ske på den militära
alliansfrihetens grund. Samarbetet medför inte några
försvarsförpliktelser utan bygger på frivilliga åtaganden där
varje stat själv bestämmer ambitionsnivån för sin medverkan.
NATO-staterna erbjuder i ramdokumentet konsultationer med
partnerstater som anser sig uppleva ett direkt hot mot sin
säkerhet. Sådana konsultationer kan endast komma till stånd på
begäran av partnerstaten själv. Ingen stat kan inbegripas utan
att själv vilja detta. Sveriges handlingsfrihet begränsas
sålunda inte av erbjudandet om att delta i PFP.
Regeringen anför vidare att svenskt deltagande i
fredsbevarande operationer även fortsättningsvis endast kan
komma till stånd på det sätt som svensk lag föreskriver, dvs.
efter medgivande av riksdagen, efter beslut av regeringen när
det är fråga om begäran från FN eller ESK, eller i enlighet med
skyldighet som Sverige får efter internationell överenskommelse
eller förpliktelse som riksdagen har godkänt (10 kap. 9 § första
stycket regeringsformen och lagen 1992:1153 om väpnad styrka för
tjänstgöring utomlands).
Regeringens samlade bedömning är att det är angeläget att
inleda ett svenskt deltagande i PFP så snart detta låter sig
göras.
Tänkbara svenska insatser
Regeringen har i sina överväganden om en svensk anslutning
till PFP inventerat tänkbara svenska bidrag till samarbetet.
Sverige bör sålunda vara berett att erbjuda sin erfarenhet på
det fredsbevarande området och andra områden, t.ex.
räddningstjänsten. Ur svensk synvinkel ges då också möjlighet
till att förbättra den egna kapaciteten att samverka med andra
PFP-stater, liksom till att utveckla rutiner för säkrare och mer
effektiva fredsbevarande operationer. Olika slags
miljösamarbete, t.ex. hantering av oljeföroreningar, kan också
utvecklas härur.
Sverige är, enligt regeringen, likaledes berett att bidra till
ansträngningarna att öka öppenheten i den nationella
försvarsplaneringsprocessen och att stärka den demokratiska
kontrollen över nationella stridskrafter.
Regeringen framhåller härutöver möjligheten av en betydande
svensk medverkan när det gäller utbildning. Häri innefattas
gemensamma övningar med andra länder i syfte att förbättra
förmågan i fredsbevarande operationer som kan komma att beslutas
av FN eller ESK. Regeringen kommer i en särskild proposition att
föreslå en lagändring med innebörd att regeringen får möjlighet
att sända väpnad styrka utomlands för
att delta i övningar inom ramen för PFP.
Kostnader
Regeringen anser att det tilltänkta svenska deltagandet i PFP
under budgetåret 1994/95 ryms inom de anslag som föreslagits i
budgetpropositionen. Den tillkommande kostnaden för de
föreslagna PFP-åtgärderna finansieras under tredje huvudtiteln
och uppgår enligt regeringen till cirka 13 miljoner kronor under
hösten 1994, och lika mycket under våren 1995. Kostnaderna för
stöd till en baltisk fredsbevarande bataljon har ännu inte
kunnat beräknas. De avses finansieras under tredje huvudtiteln
och inom befintliga ramar.
Motionerna
I partimotionen U6 (s) erinras om att Socialdemokraterna i
partimotionen U304, avgiven under allmänna motionstiden 1994,
uttalat förhoppningen att Partnerskap för fred kan utgöra ett
förstärkt samarbete på alleuropeisk grund. Socialdemokraterna
har begärt att regeringen administrativt och finansiellt
förbereder en svensk medverkan genom att inrätta ett program för
gemensam säkerhet. Det är, enligt motionen, Socialdemokraternas
uppfattning att en svensk medverkan för fred i enlighet med
regeringsskrivelsen är till gagn för Sveriges säkerhet och
formandet av en framtida alleuropeisk säkerhetsordning.
Programmet för gemensam säkerhet bör enligt motionen uppgå
till 1 300 miljoner kronor. Härav förutsätts 164 miljoner
kronor omdisponeras från det nuvarande försvarsanslaget, 836
miljoner kronor utgöra de medel som avsatts för fredsbevarande
verksamhet och resten -- 300 miljoner kronor -- omdisponeras
från andra anslag inom tredje huvudtiteln.
I partimotion U7 (v) anförs att Vänsterpartiet tidigare
uttalat att svenskt deltagande i PFP är möjligt om det uppfyller
de förutsättningar som finns för svensk neutralitetspolitik.
Enligt motionärerna kommer ett svenskt deltagande inte att
innebära avsteg från denna huvudprincip i svensk utrikespolitik.
De insatser som regeringen redogör för i skrivelsen sägs alla
ligga inom ramen för internationell fredsbevarande verksamhet
och kan därmed, tillsammans med arbetet inom ESK, komma att
bidra till en alleuropeisk fredsordning.
Motionärerna föreslår ändå att Sverige i denna fråga markerar
att svenskt deltagande i PFP endast sker så länge som PFP inte
utvecklas mot ett utvidgat NATO. I presentationsdokumentet bör
också poängteras att Sverige inte ämnar delta i verksamhet som
generellt syftar till att utveckla stridskrafter som har större
förmåga att samarbeta med NATO:s stridskrafter. Slutligen anser
motionärerna att de svenska insatserna bör finansieras över
försvarsanslaget.
Försvarsutskottet
Försvarsutskottet ställer sig helt bakom de grundläggande
värden som PFP ger uttryck för, dvs. skyddet och främjandet av
fundamentala friheter och mänskliga rättigheter, rättvisa och
fred genom demokrati. Utskottet delar regeringens åsikt att
PFP-samarbetet kan utnyttjas för att utveckla våra militära
förband och civila enheter i samarbete med NATO för att
förstärka vår -- och andra staters -- förmåga att delta i
fredsbevarande operationer, insatser på det humanitära området
och på andra områden som parterna kan enas om. Det är därför
angeläget att inleda en svensk medverkan i PFP så snart detta
låter sig göras.
Utskottet konstaterar att den socialdemokratiska partimotionen
U6 tar klar ställning för en svensk medverkan i PFP samt att den
förespråkar att administration och finansiering av insatserna
inom PFP samlas i ett program för gemensam säkerhet. Utskottet
har i annat sammanhang behandlat denna fråga. Även
Vänsterpartiet accepterar, på vissa villkor, ett svenskt
deltagande.
Finansieringen av ett svenskt deltagande i PFP behandlas i
såväl Socialdemokraternas som Vänsterpartiets resp. motioner.
Utskottet noterar att regeringen i skrivelsen anmäler att
finansieringen för ett sådant deltagande under budgetåret
1994/95 är inrymt i de anslag under tredje huvudtiteln som
förelagts riksdagen i 1994 års budgetproposition. Utskottet
finner därför inte anledning att i nu aktuellt sammanhang
behandla den långsiktiga finansieringsfrågan.
Vänsterpartiet konstaterar i sin motion att någon strävan till
utvidgning av NATO inte kan skönjas i den syftesbeskrivning som
återges i regeringens skrivelse. Vänsterpartiet vill ändå att
regeringen i presentationsdokumentet klargör att svenska
insatser inom PFP avbryts om NATO utvidgas.
Sverige har, som regeringen påpekar i sin skrivelse, frihet
att själv bestämma omfattningen av sin medverkan.
Partnerskapsprogrammet gäller för viss tidsperiod, och ingen
automatik finns för att åtaganden skall kunna utsträckas utan
ömsesidig överenskommelse. Enligt utskottets mening föreligger
således tillräckliga garantier för en svensk handlingsfrihet.
Enligt utskottets uppfattning syftar samverkan inom PFP
entydigt till gemensamma militära och humanitära insatser med
stöd av FN:s och ESK:s mandat. Regeringsskrivelsen ger ingen
annan bild. Utskottet anser därför, till skillnad från
motionärerna i motion U7 (v), att det i presentationsdokumentet
är obehövligt med en ytterligare förklaring att samarbetet inte
generellt syftar till en harmonisering av militära enheter.
Utskottet konstaterar att ett svenskt deltagande i PFP kommer
att medföra nya uppgifter för försvarsmakten och för vissa
civila myndigheter, främst Statens räddningsverk. Militär och
civil personal kommer t.ex. att behöva placeras för tjänstgöring
i Bryssel. Svenska enheter för humanitära insatser och för
miljöåtgärder kan behöva samordna sin verksamhet med motsvarande
organ i andra länder. Svensk trupp -- befäl och värnpliktiga --
kommer att samöva med styrkor från grannländerna. I denna senare
fråga kommer, som regeringen framhåller i skrivelsen, inom kort
ett förslag att lämnas till riksdagen.
Sammanfattningsvis innebär en svensk medverkan i PFP, enligt
utskottets mening, att förutsättningarna för svenska FN- och
ESK-åtaganden kommer att förbättras genom förändrade och
fördjupade förberedelser. Ambitionsnivån höjs således i vårt FN-
och ESK-engagemang.
Stockholm den 19 april 1994
På försvarsutskottets vägnar
Arne Andersson
I beslutet har deltagit: Arne Andersson (m), Sture Ericson
(s), Wiggo Komstedt (m), Lars Ulander (s), Iréne Vestlund (s),
Gunhild Bolander (c), Ingvar Björk (s), Stig Grauers (m),
Christer Skoog (s), Robert Jousma (nyd), Sven Lundberg (s),
Henrik Landerholm (m), Britt Bohlin (s), Lotta Edholm (fp) och
Åke Carnerö (kds).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Jan Jennehag (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Använda förkortningar
Bilaga 2
BNP Bruttonationalprodukt
DDR Östtysklande
ESK Konferensen om säkerhet och samarbete i Europa
EU Europeiska unionen
FN Förenta nationerna
ICL International Law Commission
(FN:s kommission för internationell rätt)
MR Mänskliga rättigheter
MSC Military Staff Committee
(FN:s militära stabsutskott)
NACC Nordatlantiska samarbetsrådet
NATO North Atlantic Treaty Organization (Atlantpakten)
ODIHR Office for Democratic Institutions and Human Rights
(ESK-organ)
OSS Oberoende staters samvälde
PFP Partnership for Peace (Samverkan för fred)
SPDC FN:s generalförsamlings särskilda politiska och
avkoloniseringsutskott
START I Treaty on the Reduction and Limitation of Strategic
Offensive Arms
START II Treaty on the Further Reduction and Limitation of
Strategic Offensive Arms
UNCED FN:s konferens om miljö och utveckling
Unprofor United Nations Protection Force
VEU Västeuropeiska unionen
Innehållsförteckning
1. Sammanfattning 1
2. Skrivelsen 1
3. Motionerna 2
Motioner väckta med anledning av skrivelsen 2
Motioner väckta under allmänna motionstiden 1994 2
4. Sammanfattning av skrivelsen, propositionen och
motionerna 4
4.1 Sammanfattning av regeringens skrivelse
1993/94:207 4
4.1.1 NATO-staternas erbjudande 4
4.1.2 Regeringens bedömning 5
4.1.3 Tänkbara svenska insatser 6
4.1.4 Kostnader för svenska insatser 7
4.2 Sammanfattning av propositionen (prop. 1993/94:100
bil. 4, s. 1--16) 7
4.2.1 Inledning 7
4.2.2 Förenta nationerna 11
4.2.3 FN:s fredsbevarande operationer 12
4.2.4 ESK 12
4.3 Sammanfattning av motionerna 13
4.3.1 Sammanfattning av motioner väckta med anledning
av regeringens skrivelse 1993/94:207 13
4.3.2 Sammanfattning av motioner väckta under allmänna
motionstiden 15
5. Utskottet 20
5.1 Frågor rörande Förenta nationerna och ESK 20
5.2 Svensk säkerhetspolitik 26
6. Hemställan 33
Bilaga 1 Försvarsutskottets yttrande 36
Bilaga 2 Använda förkortningar 42