I betänkandet behandlas regeringens proposition 1993/94:185
Förvaltningsmyndigheternas ledning. Utskottet tillstyrker att riksdagen
godkänner de riktlinjer som regeringen föreslår och som främst innebär att
centrala förvaltningsmyndigheter skall styras som s.k. enrådighetsverk, om det
inte finns vägande skäl som motiverar att myndigheten leds på något annat sätt.
Till betänkandet har fogats en reservation (s) och en meningsyttring (v).
Propositionen
I proposition 1993/94:185 föreslår regeringen riksdagen att godkänna
regeringens riktlinjer för förvaltningsmyndigheternas ledningsformer (avsnitten
3, 4 och 7 i propositionen).
Motionerna
Motioner väckta med anledning av propositionen
1993/94:K64 av Thage G Peterson m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen avslår förslaget i proposition 1993/94:185 om att
enrådighetsverk skall inrättas i den omfattning som anges i avsnitt 3,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
förvaltningsmyndigheternas ledning som huvudregel skall utgöras av
lekmannastyrelser.
1993/94:K65 av Bengt Hurtig m.fl. (v) vari yrkas att riksdagen avslår
proposition 1993/94:185 om förvaltningsmyndigheternas ledning.
Motioner väckta under allmänna motionstiderna 1993 och 1994
1993/94:K506 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen som sin
mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om att tillsätta en
utredning om de statliga verkens styrelser och ledning.
1992/93:K315 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att riksdagen genom
lag förbjuder riksdagsledamot att vara ledamot i statliga nämnder,
verksstyrelser, råd o.d. eller andra jämförbara organ som är beroende av
statliga bidrag.
Utskottet
Förvaltningsmyndigheternas roll i rikets styrelse
Regeringen skall enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styra riket och vara
ansvarig inför riksdagen. Till sitt förfogande har regeringen
förvaltningsmyndigheterna, som enligt 11 kap. 6 § regeringsformen lyder under
regeringen, om det inte är fråga om en myndighet under riksdagen eller under
kyrkomötet. Inom ramen för regeringsformen och riksdagens beslut har regeringen
att bedöma hur och i vilken utsträckning den vill styra förvaltningen.
Förvaltningsmyndigheterna är inga självständiga juridiska personer utan delar
i ett enda rättssubjekt, staten. De har att sköta de särskilda uppgifter och
utöva de befogenheter som statsmakterna anförtror dem. De har vidare att
förverkliga de politiska mål som riksdagen och regeringen ställer upp för dem
inom ramen för tilldelade resurser.
Ingen myndighet, och inte heller riksdagen eller en kommuns beslutande organ,
får dock enligt 11 kap. 7 § regeringsformen bestämma hur en
förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall skall besluta i ett ärende som rör
myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning
av lag.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Regeringen föreslår att centrala förvaltningsmyndigheter i första hand skall
styras som enrådighetsverk, där myndighetschefen ensam har ansvaret för
verksamheten inför regeringen. Vid enrådighetsverk skall i regel inrättas
särskilda råd med insyn som främsta uppgift.
Vid valet av ledningsform skall regeringen pröva om det finns vägande skäl
som motiverar att en myndighet leds på något annat sätt än av en enrådig chef.
Därvid skall styrelseformen närmast övervägas, och styrelserna bör i dessa fall
normalt ha totalt ansvar för verksamheten inför regeringen.
I propositionen behandlas också vissa frågor om myndigheternas inre
organisation och chefstillsättningar. Bl.a. föreslås att de centrala
förvaltningsmyndigheterna själva skall få bestämma sin inre organisation.
Regeringens speciella chefsförsörjningsansvar renodlas till att i huvudsak
gälla myndighetscheferna.
De centrala förvaltningsmyndigheternas ledning
Gällande ordning
De nuvarande principerna för ledningen av de centrala
förvaltningsmyndigheterna fastställdes av riksdagen år 1987 genom det s.k.
verksledningsbeslutet (prop. 1986/87:99, KU29, rskr. 226).
Enligt detta beslut skall förvaltningsmyndigheterna normalt ha en
lekmannastyrelse vid sidan av myndighetschefen. Som regel följer
ansvarsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen huvudprincipen i
verksledningsbeslutet att chefen för myndigheten inför regeringen är ansvarig
för myndighetens verksamhet, medan styrelsens uppgift är att öva insyn i
verksamheten och att biträda verkschefen med sakkunskap och medborgerligt
omdöme. Styrelsen skall vidare besluta i vissa särskilt angivna frågor.
Beslutsbefogenheten för styrelsen gäller generellt i fråga om
anslagsframställning, avrapportering av genomförd verksamhet och föreskrifter
riktade till enskilda, kommuner och landsting. Styrelsen skall dela
verkschefens ansvar inför regeringen i samma mån som den tilldelats
beslutanderätt.
Chefens och styrelsens ansvar och uppgifter har efter verksledningsbeslutet
närmare preciserats i verksförordningen (1987:1100) och i resp. myndighets
instruktion.
Verksledningsbeslutet uteslöt inte att behovet av styrning på vissa områden
eller verksamhetens art kunde leda till att man valde andra modeller, t.ex.
enrådighetsverk. Från huvudmodellen gjordes i enlighet härmed undantag för en
del stabsmyndigheter, myndigheter inom försvarsmakten m.fl. Vid sidan av
verkschefen kan det vid enrådighetsverk också finnas ett rådgivande organ.
År 1992 slopades intresserepresentationen i vissa statliga myndigheters
styrelser, främst inom arbetsmarknadsområdet (prop. 1991/92:123, KU36, rskr.
305). Vid utskottsbehandlingen av denna fråga reserverade sig s-ledamöterna.
Propositionens förslag om fler enrådighetsverk (avsnitt 3)
Regeringen anser att de allmänna villkoren för myndigheterna under regeringen
successivt har förändrats sedan riksdagen fattade verksledningsbeslutet. Den
mest markanta förändringen är övergången till mål- och resultatstyrning.
Tyngdpunkten kan enligt propositionen sägas ha förskjutits från resurser till
resultat eller från anslagsframställning till årsredovisning.
Nya förutsättningar för myndigheterna kräver enligt propositionen en klar och
tydlig ledningsfunktion där det inte råder någon tvekan om var det yttersta
ansvaret inför regeringen ligger, och detta är svårt att nå med den nuvarande
uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef.
Klarhet i ansvarsfrågan är enligt propositionen särskilt viktig i
verksamheter som består av att meddela föreskrifter, ge tillstånd och
föreskriva förbud, dvs. för tillsyns- och normeringsmyndigheter med omfattande
befogenheter att meddela föreskrifter på grundval av en allmän ramlagstiftning.
De som svarar för föreskrifterna måste stå obundna av partsintressen och får
inte uppfattas som företrädare för dem som skall omfattas av tillsynen.
Vidare framhålls i propositionen att Europaintegrationen ställer delvis nya
krav. Detta gäller redan med det samarbete som sker inom ramen för EES-avtalet
men blir ännu mer markant vid ett svenskt medlemskap i EU. Dessa krav gör att
regeringens styrning av myndigheternas verksamhet måste stärkas och ske på ett
tydligare och mer direkt sätt än vad fallet är i dag. Regeringen måste också
med hjälp av sina myndigheter i olika förhandlingssituationer och kontakter med
EU:s organ med kort varsel kunna agera enhetligt och samordnat.
Förvaltningsmyndigheterna kommer i stor utsträckning att ansvara för den
interna normgivning som EG-besluten kan kräva. Även detta förhållande talar
enligt propositionen för att regeringens kontrollmöjligheter av myndigheternas
föreskriftsverksamhet behöver förstärkas.
Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att som ledningsform för
centrala förvaltningsmyndigheter i fortsättningen i första hand skall väljas
formen enrådighetsverk. Möjligheterna för regeringen att i en tid av ofta
snabba och stora förändringar styra myndigheterna strategiskt, samordnat och
effektivt är enligt propositionen störst om de utgör enrådighetsverk.
Regeringen kan då -- inom ramen för de konstitutionella regler som gäller --
utan omväg eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det
avgörande ansvaret för verksamheten och bl.a. klargöra de politiska
prioriteringarna.
Valet av ledningsform bör dock enligt propositionen göras med flexibilitet
och öppenhet för olika lösningar så att ledningsformen anpassas till vad som i
det enskilda fallet bedöms vara den bästa lösningen. Enrådighetsmodellen bör
således inte utan vidare appliceras på alla myndigheter.
För att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna driver sin verksamhet i
linje med regeringens intentioner och inte låter aktiviteterna präglas av
sektoriella särintressen bör regeringen enligt propositionen genom normgivning,
tydliga myndighetsdirektiv och riktlinjer klart ange kraven på
förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Denna styrning bör huvudsakligen kunna
ske inom ramen för budgetprocessen med krav på dialog och fullständiga
redovisningar m.m.
Vid myndigheter som blir enrådighetsverk skall regeringen i regel inrätta
sådana särskilda råd som har demokratisk insyn som främsta uppgift. Undantag
kan göras för en del myndigheter vilkas verksamhet är sådan att en speciell
form av insyn inte bedöms vara av allmänt intresse.
Regeringen framhåller i denna del att lekmannainflytandet enligt
verksledningsbeslutet i de flesta frågor borde utformas som rådgivande och att
det också i allmänhet har fungerat så i de nuvarande styrelserna. Vidare pekas
på att ett av motiven bakom verksledningsbeslutet var att värna om den
medborgerliga insynen i en myndighets verksamhet. De riktlinjer för insyn i
myndigheternas verksamhet som slogs fast genom verksledningsbeslutet bör enligt
regeringen i allt väsentligt bevaras.
Att ledamöter i myndigheternas styrelser i viss utsträckning kunde hämtas
också från riksdagen ansågs vid verksledningsbeslutet ge en värdefull kanal
mellan denna och myndigheterna. Genom att insynsrollen är klart skild från
ledningen av myndigheten blir det enligt regeringen möjligt för företrädare för
t.ex. politiska partier och andra intressegrupper att ingå utan oklarhet om vem
som har ansvar för besluten och utan besvärande lojalitetskonflikter. Liksom i
de nuvarande styrelserna skall således också riksdagsledamöter kunna ingå.
Regeringen föreslår att myndigheterna själva skall få besluta om inrättande
och sammansättning av rådgivande organ eller expertorgan för särskilda frågor
som berör deras verksamhetsområde.
Slutligen pekar regeringen på ytterligare ett sätt att i vissa fall
komplettera enrådighetsmodellen. Detta kan ske genom att regeringen, där så är
lämpligt, inrättar särskilda beslutsorgan med utomstående ledamöter som kan
tillföra myndigheten nödvändig sakkunskap och erfarenhet inom området.
Propositionens förslag om alternativa ledningsformer (avsnitt 4)
Verksamhetens art och regeringens behov av att styra den enskilda myndigheten
på ett visst sätt bör enligt propositionen vara utgångspunkten vid prövningen
av alternativa ledningsformer. Om en samlad bedömning, som utmynnar i att
riksdagens och regeringens syften med den aktuella verksamheten bäst gynnas av
en alternativ ledningsform, ger vid handen att vägande skäl motiverar att en
myndighet leds på annat sätt än av en enrådig chef, skall närmast modellen med
styrelse övervägas.
Styrelsen skall i dessa fall utgöra myndighetens ledning och normalt ha ett
totalt ansvar för verksamheten enligt de mål som regeringen har satt upp. Även
i dessa fall föreligger alltså ett klart ansvarsförhållande gentemot
regeringen.
Styrelsens uppgift bör främst vara att ta ansvar för den övergripande och
långsiktiga planeringen. Andra viktiga uppgifter för styrelsen är uppföljning,
omprövning och effektivisering av verksamheten. Myndighetschefens uppgift blir
att ansvara för den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som
styrelsen utfärdar. Modellen har stora likheter med den ansvarsfördelning
mellan styrelsen och myndighetschefen som gäller för affärsverken.
Till myndigheter som kan komma i fråga för styrelseledning hör enligt
propositionen sådana som arbetar under affärsliknande förhållanden eller som
har en verksamhet som innebär stort finansiellt ansvar samt chefsmyndigheter
för en regional organisation. En del myndigheter vars verksamhet i hög grad
berör enskilda personers integritet kan också motivera att de leds av en
styrelse.
Andra fall där styrelseformen bör övervägas är enligt propositionen främst
forsknings- och kulturmyndigheter. Dessa myndigheter har i dag
lekmannastyrelser som i flera fall leds av en ordförande som har hämtats
utifrån. Riksdagen och regeringen beslutar om anslag och den allmänna
inriktningen av forskningen. Det ankommer sedan på myndigheten att fritt pröva
vilka olika forskningsprojekt som den skall bedriva eller stödja och vilka krav
som skall ställas utifrån speciella forskningsaspekter. Liknande överväganden
kan även göras för vissa kulturmyndigheter, som ofta har speciella uppgifter
som skiljer dem från förvaltningen i övrigt.
Styrelseledamöterna skall utses mot bakgrund av styrelsens roll att leda
myndigheten. Den bör enligt propositionen inte bestå av alltför många
ledamöter. Styrelseledamöterna bör göras klart medvetna om sin uppgift att på
regeringens uppdrag leda myndigheten och ha det yttersta ansvaret inför
regeringen för de beslut som fattas. Eventuella jävsfrågor bör uppmärksammas
vid förordnandet av styrelseledamöter. De måste stå obundna av olika
partsintressen och i sin ledamotsroll företräda uteslutande regeringen och
myndigheten.
Mandatperioderna för styrelseledamöter i vanliga förvaltningsmyndigheter, som
för närvarande i regel är tre år, bör enligt regeringens mening i stället kunna
variera beroende på verksamhetens art och betydelse. Ettåriga mandatperioder
kan t.ex. användas i de fall regeringen finner det befogat att särskilt
understryka styrelseuppdragets vikt och behovet av ganska tätt återkommande
omprövningar av uppdraget.
Myndighetschefen bör enligt propositionen vara självskriven ledamot i
styrelsen men normalt inte ordförande. I likhet med vad som gäller för
affärsverken bör ordföranden i regel hämtas utifrån.
Särskilt organ vid myndigheten Försvarsmakten (avsnitt 8 i propositionen)
Militärledningens rådgivande nämnd är knuten till den nuvarande myndigheten
Överbefälhavaren. Den inrättades år 1979. Enligt förordningen (1978:879) med
instruktion för Militärledningens rådgivande nämnd består nämnden av nio
ledamöter som utses av regeringen. Nämndens uppgift är i huvudsak rådgivande
och tar sikte på avvägnings- och planeringsfrågor samt på frågor som rör
personal, utbildning och organisation.
Med utgångspunkt i de riktlinjer som har redovisats i propositionens avsnitt
3 bör enligt regeringen, för att komplettera nuvarande styrnings- och
samverkansinstrument, ett särskilt organ knytas till Försvarsmakten med uppgift
att utöva insyn i verksamheten. Frågor som rör den operativa verksamheten samt
underrättelse- och säkerhetstjänsten bör -- enligt vad som i huvudsak gäller i
dag i fråga om rådgivande nämnden -- inte omfattas av insynsorganets uppgifter.
Ledamöter bör kunna vara såväl riksdagsledamöter som representanter för
viktiga samhällsfunktioner utanför den politiska sfären. Myndigheter inom
totalförsvaret förutsätts få erforderlig insyn genom normal samverkan med
Försvarsmakten. De bör således inte ha några representanter i det särskilda
insynsorganet. Detta organs uppgifter, arbetsformer och sammansättning bör
regleras i den instruktion för Försvarsmakten som regeringen kommer att besluta
inom kort.
Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar (avsnitt 7 i
propositionen)
Gällande ordning
De nuvarande riktlinjerna för beslut om förvaltningsmyndigheternas inre
organisation lades fast genom verksledningsbeslutet 1987. Enligt dessa skall
principen vara att regeringen fattar beslut om myndigheternas organisatoriska
grundstruktur och att myndigheterna inom den ramen skall ha en betydande frihet
att själva besluta om en ändrad organisation.
För den enskilda myndigheten finns bestämmelser om den inre organisationen i
myndighetens instruktion. Det vanligaste är att regeringen i denna bestämt
vilka avdelningar eller motsvarande som skall finnas. Några myndigheter har
fått befogenhet att själva bestämma organisationen.
I verksledningsbeslutet slogs fast att regeringens ansvar för att tillsätta
chefstjänster borde koncentreras till myndigheternas högsta ledning, dvs. till
verkschefstjänsterna och till chefstjänster direkt under verkschefen. I samband
därmed beslöts att befogenheten att anställa byråchefer, som inte var direkt
underställda verkschefen, skulle delegeras till myndigheterna.
I myndigheternas instruktioner anges regelmässigt att myndighetens chef
tillsätts av regeringen. Om det närmast under myndighetschefen finns en
överdirektör, är denne i regel också ställföreträdare för myndighetschefen och
utsedd av regeringen.
När myndigheten inte har någon tjänst som överdirektör, finns i instruktionen
föreskrifter om att någon annan tjänsteman, t.ex. en avdelningschef eller en
byråchef, skall vara myndighetschefens ställföreträdare. Ett sådant förordnande
meddelas av regeringen för en bestämd tid, normalt efter anmälan av
myndighetschefen. I något fall förekommer det att myndigheten själv får utse
ställföreträdare för myndighetschefen.
Andra tjänster direkt under myndighetschefen tillsätts i regel av regeringen
efter anmälan av myndighetschefen. Det gäller tjänster som avdelningschef eller
liknande chefer för huvudenheter inom myndigheterna.
Propositionen
Regeringen föreslår att de centrala förvaltningsmyndigheterna normalt själva
skall få bestämma sin inre organisation. De centrala förvaltningsmyndigheterna
skall i allmänhet få befogenhet att även tillsätta chefstjänster på nivån
närmast under myndighetschefen. En central myndighet skall likaså få tillsätta
tjänster som chef på den regionala nivån, såvida det inte gäller chef för en
fristående länsmyndighet. Chefen skall i normala fall själv få bestämma vem som
skall svara för chefens uppgifter, när han eller hon inte är i tjänst.
Övriga frågor i propositionen
I propositionen redovisas också överväganden om ledningsformen i vissa
länsmyndigheter. Vidare berörs myndigheternas årsredovisningar och revisionen
av dessa.
De riktlinjer som har angetts för ledningsformen i de centrala
förvaltningsmyndigheterna bör enligt regeringens bedömning i princip kunna
tillämpas också på länsmyndigheter under en central chefsmyndighet, men
resultatet av Regionberedningens arbete bör avvaktas innan några förändringar
görs.
Regeringen anser det vara en fördel om myndigheternas årsredovisningar kan
utformas så, att de når en vidare läsekrets. Det får dock inte innebära att
regeringens krav på tillräckligt och för regeringen relevant underlag för
uppföljning och prövning av myndighetens verksamhet inte tillgodoses.
Regeringen pekar på att den varje år förutom årsredovisningarna och
Riksrevisionsverkets revisionsberättelser också från Riksrevisionsverket får en
samlad bedömning av det ekonomiadministrativa läget i statsförvaltningen och av
revisionens resultat. Regeringen avser att varje år lämna riksdagen en samlad
redogörelse av revisionens resultat och regeringens ställningstagande till
detta.
I fråga om genomförandet av de nya principerna för förvaltningsmyndigheternas
ledning förklarar regeringen sin avsikt vara att efter genomgångar
departementsvis av förvaltningsmyndigheterna -- sedan riksdagen informerats --
fatta beslut om deras ledningsform genom ändringar i resp. myndighets
instruktion. Reformeringen av förvaltningsmyndigheternas ledningsform avses
vara avslutad den 30 juni 1996.
Motioner
Motioner väckta med anledning av propositionen
I motion 1993/94:K64 av Thage G Peterson m.fl. (s) anför motionärerna att
huvudregeln alltjämt bör vara att förvaltningsmyndigheterna jämte verkschefen
skall ledas av valda lekmannastyrelser, varigenom garanteras både den
samhälleliga insynen och det medborgerliga inflytandet. Ett absolut krav på
lekmannastyrelser bör enligt motionärerna gälla för tillsynsmyndigheter som
utfärdar integritetskänsliga föreskrifter innebärande ingrepp i medborgarnas
frihet och ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar under
affärsliknande förhållanden och har en verksamhet som innebär ett stort
finansiellt ansvar, för myndigheter inom områdena forskning och kultur, där det
är av stort värde med styrelser eftersom statsmakterna medvetet valt att ge
dessa verksamheter stor frihet, samt för de fall där tidigare undantag gjorts
från ordningen med enrådighetsverk, som en del stabsmyndigheter och myndigheter
inom försvarsmakten. -- Enrådighetsverk kan enligt motionärerna tolereras i
smärre myndigheter som övervägande sysslar med rutinärenden, om någon typ av
insynsorgan finns. Motionärerna instämmer i förslaget att det delade ansvaret
mellan verksledningschef och styrelse skall upphöra och att styrelsen bör vara
ensam ansvarig för myndigheternas ledning enligt de mål för verksamheten som
riksdagen har lagt fast. De anser vidare, liksom regeringen, att till
ordförande i en verksstyrelse i regel bör utses någon av de externa
ledamöterna, medan verksledningschefen bör ingå i styrelsen som självskriven
ledamot. I motionen begärs att riksdagen avslår förslaget att enrådighetsverk
skall inrättas i den omfattning som anges i propositionens avsnitt 3 (yrkande
1) och ger till känna att förvaltningsmyndigheternas ledning som huvudregel
skall utgöras av lekmannastyrelser (yrkande 2).
I motion 1993/94:K65 av Bengt Hurtig m.fl. (v) anför motionärerna att ett
enrådighetsverk innebär att en person får mer makt över många beslut, att
"muntliga" beslut kommer att tendera att öka och därmed att allmänhetens
möjligheter till insyn och kontroll över myndigheterna kommer att försvagas. En
övergång till enrådighetsverk försvagar enligt motionärerna den demokratiska
strukturen inom myndigheterna och skulle bli ännu ett led i den uppluckring av
demokrati och insyn i den offentliga sektorn som varit en linje för regeringen.
Motionärerna yrkar avslag på propositionen.
Andra motioner
I motion 1992/93:K315 begär Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) att riksdagen genom
lag förbjuder riksdagsledamot att vara ledamot i statliga nämnder,
verksstyrelser, råd o.d. eller andra jämförbara organ som är beroende av
statliga bidrag. I motionen hänvisas till en genomgång av Statskalendern som
enligt motionärerna visar att det sitter en eller flera riksdagsledamöter i
förvånansvärt många statliga nämnder etc. Motionärerna menar att det inte är
rimligt att riksdagsledamöter ingår i ledningen av statliga organ eller organ
som på annat sätt är beroende av statliga bidrag, då detta kan vara ägnat att
rubba tilltron till riksdagens oväld. Frågan bör enligt motionärernas mening
regleras med en förbudslag om det inte kan lösas på annat sätt.
I motion 1993/94:K506 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) kritiseras innehållet i
verksförordningen, och motionärerna anser att en modernare och mer
affärsmässigt organiserad arbetsform borde övervägas. I motionen begärs att en
utredning tillsätts om de statliga verkens styrelser och ledning.
Utskottets bedömning
Som regeringen framhållit i propositionen kräver de nya förutsättningarna för
myndigheterna en klar och tydlig ledningsfunktion, där det inte råder någon
tvekan om var det yttersta ansvaret inför regeringen ligger. Den nuvarande
uppdelningen av befogenheterna mellan styrelse och myndighetschef är svår att
förena med kravet på ett tydligt ansvar.
Utskottet delar regeringens uppfattning att ledningsformen för de centrala
förvaltningsmyndigheterna bör reformeras och anpassas till de förutsättningar
som numera gäller samt att en väl utvecklad dialog mellan regeringen och
myndigheterna och en ökad delegering av verksamhetsansvar och ekonomiskt ansvar
kräver att ansvarsbilden gentemot regeringen blir tydlig. Europaintegrationens
krav gör också att regeringens styrning av myndigheternas verksamhet behöver
stärkas. Möjligheterna för regeringen att i en tid av ofta snabba och stora
förändringar styra myndigheterna strategiskt, samordnat och effektivt är också
enligt utskottets uppfattning störst om de utgör enrådighetsverk. Regeringen
kan då -- inom ramen för de konstitutionella regler som gäller -- utan omväg
eller fördröjande omständigheter föra en dialog med den som har det avgörande
ansvaret för verksamheten. Som regeringen föreslagit bör därför ledningsformen
enrådighetsverk väljas i första hand, och endast om vägande skäl motiverar det,
bör en myndighet ledas på annat sätt, och då närmast av en styrelse.
Som regeringen vidare framhållit är det vid en övergång till fler
enrådighetsverk av särskild vikt med demokratisk insyn och kontroll, och
regeringen bör därför när myndigheter ombildas eller nybildas till
enrådighetsverk i regel inrätta ett särskilt råd vid myndigheten med insyn som
främsta uppgift. Insynsrollen blir enligt regeringens förslag klart skild från
ledningen av myndigheten. Liksom i de nuvarande lekmannastyrelserna bör det
vara möjligt också för riksdagsledamöter att ingå i sådana råd. -- I de fall
vägande skäl har motiverat att en myndighet leds av en styrelse skall
styrelseledamöterna göras klart medvetna om sin uppgift att på regeringens
uppdrag leda myndigheten. De skall stå obundna av olika partsintressen och i
sin ledamotsroll företräda uteslutande regeringen och myndigheten.
Utskottet delar de bedömningar som regeringen sålunda gjort i fråga om
ledamöter i råd och styrelser, och utskottet avstyrker förslaget i motion
1992/93:K315 om förbud för riksdagsledamöter att ingå i statliga nämnder m.m.
Utskottet delar även regeringens bedömning om myndigheternas inre
organisation och chefstillsättningar.
Med hänsyn till det ovan anförda tillstyrker utskottet förslagen i
propositionen och avstyrker motionerna 1993/94:K64 om avslag på regeringens
förslag om enrådighetsverk som huvudregel och 1993/94:K65 om avslag på
regeringens förslag i dess helhet.
Såvitt avser yrkandet i motion 1993/94:K506 om en utredning om de statliga
verkens styrelser och ledning vill utskottet hänvisa till det betänkande som
ligger till grund för den nu behandlade propositionen och som avlämnades i juni
1993. Genom de nu behandlade förslagen genomförs en sådan modernisering som
motionärerna efterlyst. Motionen avstyrks.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande de centrala
förvaltningsmyndigheternas ledning
att riksdagen med avslag på
motionerna 1992/93:K315, 1993/94:K64 och 1993/94:K65 godkänner de av regeringen
i proposition 1993/94:185 avsnitten 3, 4 och 7 föreslagna riktlinjerna,
res. (s)
men. (v)
2. beträffande utredning om de
statliga verkens ledning
att riksdagen avslår motion
1993/94:K506.
Stockholm den 17 maj 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil Fiskesjö (c), Stig
Bertilsson (m), Catarina Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson
(s), Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Ingvar Svensson (kds), Simon
Liliedahl (nyd), Torgny Larsson (s), Henrik S Järrel (m), Lisbeth
Staaf-Igelström (s), Ola Karlsson (m) och Elvy Söderström (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie ledamot i
utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit vid den slutliga
behandlingen av ärendet.
Reservation
De centrala förvaltningsmyndigheternas ledning (mom. 1)
Thage G Peterson, Catarina Rönnung, Kurt Ove Johansson, Ingvar Johnsson,
Torgny Larsson, Lisbeth Staaf-Igelström och Elvy Söderström (alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med
"Utskottet delar regeringens" och slutar med "dess helhet." bort ha följande
lydelse:
Det svenska förvaltningssystemet är som framhålls i motion 1993/94:K64 unikt
i världen genom att medborgarna har insyn i myndigheternas verksamhet på en
mängd olika sätt. Allmänna handlingar är i princip offentliga och
meddelarfrihet råder. Genom att huvudregeln är att statliga myndigheter jämte
verkschefen leds av valda lekmannastyrelser garanteras både den samhälleliga
insynen och det medborgerliga inflytandet. Denna huvudregel bör enligt
utskottets mening gälla även i framtiden.
Ett absolut krav på lekmannastyrelser bör gälla för tillsynsmyndigheter som
utfärdar integritetskänsliga föreskrifter innebärande ingrepp i medborgarnas
frihet och ekonomiska situation, för myndigheter som arbetar under
affärsliknande förhållanden och har en verksamhet som innebär ett stort
finansiellt ansvar, för myndigheter inom områdena forskning och kultur, där det
är av stort värde med styrelser eftersom statsmakterna medvetet valt att ge
dessa verksamheter stor frihet, samt för de fall där tidigare undantag gjorts
från ordningen med enrådighetsverk, som en del stabsmyndigheter och myndigheter
inom försvarsmakten.
Smärre myndigheter som sysslar med rutinärenden kan däremot enligt utskottets
uppfattning inrättas som enrådighetsverk under förutsättning att någon typ av
insynsorgan finns.
Med hänsyn till det anförda avstyrks propositionens förslag såvitt avser
riktlinjer om fler enrådighetsverk i avsnitt 3.
Utskottet delar regeringens bedömning att det delade ansvaret mellan
verksledningschef och styrelse bör upphöra och styrelsen vara ensam ansvarig
för myndigheternas ledning enligt de mål för verksamheten som riksdagen har
lagt fast. Vidare bör även enligt utskottets uppfattning någon av de externa
styrelseledamöterna utses till ordförande i styrelsen, medan verkschefen bör
ingå i styrelsen som självskriven ledamot.
Utskottet delar även regeringens bedömning om myndigheternas inre
organisation och chefstillsättningar.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
1. beträffande de centrala
förvaltningsmyndigheternas ledning
att riksdagen med bifall till
motion 1993/94:K64 och med anledning av motion 1993/94:K65 samt med avslag på
motion 1992/93:K315
dels med avslag på regeringens
begäran om godkännande av riktlinjer i proposition 1993/94:185 avsnitt 3 som
sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
dels godkänner de av regeringen
i proposition 1993/94:185 avsnitten 4 och 7 i övrigt föreslagna riktlinjerna,
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet, eftersom partiet
inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
Ett enrådighetsverk innebär att en person får mer makt över många beslut, att
"muntliga" beslut kommer att tendera att öka. Därmed kommer allmänhetens
möjligheter till insyn och kontroll över myndigheterna att försvagas. Övergång
till enrådighetsverk försvagar den demokratiska strukturen även inom
myndigheterna. Det finns enligt min mening ingen anledning att ändra nuvarande
ordning för förvaltningsmyndigheternas ledning, som utgår från en riktig
princip.
Inom ramen för nuvarande regelverk bör myndigheternas ledningsfunktioner
kunna göras tydligare. Jag har heller inte något emot vad som sägs i
propositionen om inrättande av ett särskilt insynsorgan vid Försvarsmakten.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom. 1 borde ha
hemställt:
1. beträffande de centrala
förvaltningsmyndigheternas ledning
att riksdagen med bifall till
motion 1993/94:K65 och med anledning av motion 1993/94:K64 samt med avslag på
motion 1992/93:K315 avslår proposition 1993/94:185,
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 1
Motioner väckta med anledning av propositionen 1
Motioner väckta under allmänna motionstiderna 1993 och 1994 2
Utskottet 2
Förvaltningsmyndigheternas roll i rikets styrelse 2
Propositionens huvudsakliga innehåll 2
De centrala förvaltningsmyndigheternas ledning 3
Gällande ordning 3
Propositionens förslag om fler enrådighetsverk (avsnitt 3) 3
Propositionens förslag om alternativa ledningsformer (avsnitt 4) 5
Särskilt organ vid myndigheten Försvarsmakten (avsnitt 8 i propositionen)
6
Myndigheternas inre organisation och chefstillsättningar (avsnitt 7 i
propositionen) 7
Gällande ordning 7
Propositionen 7
Övriga frågor i propositionen 8
Motioner 8
Motioner väckta med anledning av propositionen 8
Andra motioner 9
Utskottets bedömning 10
Hemställan 11
Reservation 11
De centrala förvaltningsmyndigheternas ledning (mom. 1) 11
Meningsyttring av suppleant 13