I detta betänkande behandlas regeringens proposition
1993/94:117 om inkorporering av Europakonventionen och andra fri-
och rättighetsfrågor. Till grund för propositionen ligger en
överenskommelse i olika författningsfrågor som träffades mellan
riksdagspartierna den 2 december 1993.
I enlighet med propositionen föreslår utskottet en särskild lag
om inkorporering av Europakonventionen. I anslutning härtill
föreslås en ny bestämmelse i regeringsformen som föreskriver att
lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges
åtaganden på grund av konventionen.
Utskottet konstaterar att motivtexten i propositionen i frågan
om Europakonventionens konstitutionella ställning efter en
inkorporering i ett avseende avviker från den text varom
överenskommelsen träffades den 2 december 1993. Utskottet
tillstyrker ett motionsyrkande om en återgång till den
överenskomna texten.
I överensstämmelse med propositionen lägger utskottet vidare
fram förslag till några ytterligare ändringar i regeringsformen.
I bestämmelsen i 2 kap. 18 § regeringsformen om rätt till
ersättning vid expropriation eller annat sådant förfogande
föreslås en närmare precisering av det egendomsskydd som
Europakonventionen anger. I bestämmelsen om egendomsskyddet
föreslås ett utryckligt förbehåll för allemansrätten. Vidare
föreslås att det som en ny grundläggande fri- och rättighet i
regeringsformen förs in ett skydd för närings- och yrkesfriheten
och en bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av den
allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande
utbildning i allmän skola. I bestämmelsen om rätt till
grundläggande utbildning föreslås även att det allmänna skall
svara för att det finns högre utbildning.
Med anledning av olika motionsyrkanden behandlar utskottet även
några grundlagsfrågor som inte tas upp i propositionen, nämligen
frågorna om grundlagsreglering av fackliga rättigheter och av den
negativa föreningsfriheten samt frågorna om lagprövningsrätten
och författningsdomstol. Vidare behandlas några motionsyrkanden
om grundlagsreglering av ytterligare ämnen. Utskottet avstyrker
samtliga nu berörda motionsyrkanden.
Till betänkandet är fogade sju reservationer, ett särskilt
yttrande och en meningsyttring.
Propositionen
I proposition 1993/94:117 yrkar regeringen att riksdagen antar
de i propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i regeringsformen,
2. lag om den europeiska konventionen angående skydd för de
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Lagförslagen har tagits in i bilaga 1.
Lagförslaget under 1 såvitt avser införande av en ny paragraf i
regeringsformen med beteckningen 2 kap. 23 § och lagförslaget
under 2 har lagts fram efter hörande av Lagrådet.
Motionerna
1993/94:K19 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om grundlagsfäst negativ föreningsrätt.
1993/94:K20 av Lennart Fremling (fp) vari yrkas att riksdagen
-- med ändring i regeringens förslag -- beslutar ge 2 kap. 18 §
andra stycket andra meningen RF följande lydelse: Sådan
ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas till
sådana inskränkningar i rätten att använda mark eller byggnad att
pågående markanvändning avsevärt försvåras eller skada uppkommer
som är betydande i förhållande till värdet på berörd del av
fastigheten.
1993/94:K21 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen avslår förslaget i proposition 1993/94:117
till ny lydelse av 2 kap. 18 § regeringsformen,
2. att riksdagen avslår förslaget i proposition 1993/94:117
till ny 20 § i 2 kap. regeringsformen.
1993/94:K22 av Carl G Nilsson och Hans Dau (m) vari yrkas att
riksdagen vid beslut om ändring i regeringsformen förtydligar
motivuttalandena om allemansrätten i enlighet med vad som anförts
i motionen.
1993/94:K23 av Sten Svensson (m) vari yrkas att riksdagen
beslutar att 2 kap. 18 § andra stycket regeringsformen med
föreslagen lydelse "ersättning för förlusten" ändras till "full
ersättning".
1993/94:K24 av Berith Eriksson (v) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar vad i motionen anförts om
specialmotiveringen till 2 kap. 18 § regeringsformen,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om tilläggsdirektiv eller tillkallad utredning.
1993/94:K25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen godkänner vad som anförts i motionen i fråga om
innebörden av lagförslaget såvitt avser Europakonventionens
konstitutionella ställning efter en inkorporering.
1993/94:K26 av Ian Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd)
vari yrkas
1. att riksdagen beslutar avslå proposition 1993/94:117 såvitt
avser förslag till ändring i regeringsformen,
2. att riksdagen beslutar införa en lagvalparagraf i lagen om
inkorporering av Europakonventionen i enlighet med vad i motionen
anförts,
3. att riksdagen beslutar upphäva 11 kap. 14 § regeringsformen,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en författningsdomstol.
1993/94:K27 av Lars Svensk (kds) vari yrkas att riksdagen
beslutar om att regeringsformen 2 kap. 18 § skall ges en sådan
lydelse att en mer generell karaktär än den av regeringen
föreslagna kan nås.
Motioner från allmänna motionstiden år 1994
1993/94:K201 av John Andersson (-) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motion anförts om
allemansrätten.
1993/94:K210 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
5. att riksdagen hos regeringen begär förslag till stärkt
grundlagsskydd för strejkrätten,
6. att riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning
med uppdrag att utarbeta förslag till grundlagsskydd för
demokratiska fri- och rättigheter på arbetsplatserna,
1993/94:K211 av Leif Bergdahl (nyd) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna att tornedalingar och
sverigefinnar bör betraktas som och ges status av inhemsk
minoritet.
1993/94:K212 av Magnus Persson m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen hos regeringen begär att frågan om en reglering av
urbefolkningarnas rättigheter skyndsamt utreds.
1993/94:K213 av Ingela Mårtensson och Barbro Westerholm (fp)
vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ursprungsbefolkningars kollektiva
rättigheter,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om ILO:s konvention 169 om ursprungsfolk och
stamfolk i självstyrande länder,
3. att riksdagen hos regeringen begär att den noga följer
Sametingets möjlighet att verka för den samiska kulturen.
1993/94:K214 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att nu göra en ordentlig inventering och genomlysning
av alla statliga nämnder och deras verksamhet i ljuset av
Europakonventionens inkorporering i svensk rätt.
1993/94:K215 av Lahja Exner m.fl. (s) vari yrkas att riksdagen
som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts
om att den svenska regeringen skriver under Europarådets stadga
för regionala språk och minoritetsspråk och ratificerar stadgan
för finska språket.
1993/94:K216 av Ulla Pettersson och Berndt Ekholm (s) vari
yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om att frågan om en ändring av 2 kap. 18 §
regeringsformen bör bli föremål för ytterligare överväganden i
parlamentarisk form.
1993/94:So246 av Gudrun Schyman m.fl (v) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär ett förslag till
grundlagsändring enligt vad i motionen anförts om att lagar och
bestämmelser inte utformas så att människor med funktionshinder
diskrimineras.
1993/94:A454 av Göte Jonsson m.fl. (m) vari yrkas
8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om den privata äganderätten.
Motioner från allmänna motionstiden år 1993
1992/93:K202 av Bengt Harding Olson (fp) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om inkorporation av Europarådets konvention om mänskliga
rättigheter.
1992/93:K203 av Lennart Fridén (m) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
grundlagsskydd för svenska språket som enda officiella språk i
Sverige.
1992/93:K205 av Lars Hedfors (s) vari yrkas
1. att riksdagen hos regeringen begär förslag om ett
grundlagsskydd för allemansrätten i enlighet med vad som anförts
i motionen.
1992/93:K207 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
5. att riksdagen hos regeringen begär lagförslag om
införlivande av den europeiska konventionen om mänskliga
rättigheter med svensk rätt,
9. att riksdagen hos regeringen begär förslag till stärkt
grundlagsskydd för strejkrätten enligt vad i motionen anförts om
rätten att vidta fackliga stridsåtgärder,
1992/93:K210 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om förbud mot biltullar och andra likartade hinder i
syfte att förstärka den personliga rörelsefriheten.
1992/93:K222 av Karl Gustaf Sjödin m.fl. (nyd) vari yrkas
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att
förutsättningarna för att inrätta en författningsdomstol bör
utredas,
1992/93:Sf234 av Ian Wachtmeister och Johan Brohult (nyd) vari
yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att patienternas rätt till vård och omvårdnad
bör garanteras i lag och inskrivas i grundlagen.
1992/93:So248 av Ian Wachtmeister och Johan Brohult (nyd) vari
yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att vårdbehövande personers rätt till
omvårdnad bör garanteras i lag och inskrivas i grundlagen.
Utskottet
Grundlagsregleringen av fri- och rättighetsskyddet
Tiden före 1970-talets författningsreformer
Redan i de medeltida konungaförsäkringarna och 16 § i 1809 års
regeringsform finns en början till en fri- och
rättighetsförklaring. Med undantag för tryckfriheten och rätten
att ta del av allmänna handlingar växte dock de medborgerliga
fri- och rättigheterna fram i sin moderna form i den vanliga
lagstiftningen. Först i samband med författningsreformerna på
1970-talet fick de ett skydd i grundlagen. Frågan om ett
grundlagsskydd hade emellertid diskuterats sedan lång tid
tillbaka. Fri- och rättighetsregleringen i 1974 års regeringsform
har sålunda sin grund i ett lagstiftningsarbete som påbörjades
redan i slutet på 1930-talet.
1974 års regeringsform
I förarbetena till 1974 års regeringsform framhöll
departementschefen att den politiska utvecklingen visat att en
demokrati kan växa fram och befästas utan att grundlagen
innehåller några bindande regler om lagstiftningens innehåll i
form av en fri- och rättighetskatalog av det slag som ofta
återfinns i utländska författningar. Enligt departementschefen
måste medborgarnas främsta skydd mot övergrepp ligga i det
demokratiska systemet som sådant med fritt verkande politiska
partier som slår vakt om de grundläggande politiska
rättigheterna, med fria val som bygger på allmän och lika
rösträtt, med behandling i riksdagen av lagförslag och med en
vidsträckt allmän debatt. Departementschefen framhöll att den
yttersta garantin för fri- och rättigheter är demokratins
förankring i folkopinionen (prop. 1973:90 s. 192).
Vad departementschefen hade uttalat föranledde ingen erinran
från konstitutionsutskottet. Utskottet var angeläget att
framhålla att i dessa delar inte förelåg någon
meningsskiljaktighet inom utskottet. Däremot förelåg delade
meningar i fråga om sättet för och omfattningen av regleringen i
grundlag av medborgerliga fri- och rättigheter (bet. KU 1973:26).
Regeringens förslag till ny regeringsform byggde i allt
väsentligt på Grundlagberedningens år 1972 avgivna förslag. När
det gäller fri- och rättighetsregleringen utgjorde beredningens
förslag resultatet av en kompromiss som innebar att
regeringsformen i fråga om de politiska fri- och rättigheterna
och den personliga friheten skulle innehålla klara beskrivningar
men medge att dessa fri- och rättigheter skulle kunna begränsas
genom enkel majoritet. Lagprövningsrätten erkändes men skulle
inte skrivas in i regeringsformen.
Ytterligare reglering år 1976
Vid behandlingen av förslaget till regeringsform begärde
riksdagen en ny utredning med uppgift att i hela dess vidd på
nytt överväga frågan om reglering i grundlagen av skyddet för
enskildas fri- och rättigheter. Denna uppgift utfördes av 1973
års Fri- och rättighetsutredning och ledde år 1976 fram till
vissa ändringar i regeringsformen. Ändringarna innebar att de
rättsligt sett bindande reglerna sammanfördes i 2 kap. Vidare
utökades de rättigheter som endast kan inskränkas genom
grundlagsändring. Även de rättigheter som kan inskränkas genom
vanlig lag utökades samtidigt som möjligheterna att besluta om
rättighetsbegränsande lag inskränktes.
1979 års reform
En ny utredning, Rättighetsskyddsutredningen, fick i uppdrag
att utreda några frågor som var föremål för olika meningar. I
utredningen enades de fyra största riksdagspartierna om flera
förstärkningar av skyddet för de redan införda rättigheterna
genom ett särskilt förfarande vid rättighetsbegränsande
lagstiftning, utökad lagrådsgranskning och ett grundlagsfästande
av lagprövningsrätten. Utredningsförslaget fördes fram till
riksdagsbeslut år 1979.
Krav på ytterligare reglering
Under tiden efter 1979 års riksdagsbeslut har krav på utbyggnad
och ytterligare förstärkning av regeringsformens fri- och
rättighetsskydd förts fram genom motioner i riksdagen. Riksdagen
har avslagit motionerna med motiveringen att erfarenheterna av
den reglering som skett genom reformerna borde avvaktas.
Fri- och rättighetskommittén
Den 19 december 1991 beslutade regeringen att en kommitté
skulle tillkallas för att utreda frågan om grundlagsskydd för
äganderätten, närings- och yrkesfriheten samt den negativa
föreningsrätten. Enligt beslutet borde kommittén också överväga
frågan om vidgade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut
och förvaltningsbeslut. I fråga om lagprövningsrätten angavs den
nuvarande grundlagsregleringen inte vara tillfredsställande
utformad. Kommittén borde överväga om utrymmet för
lagprövningsrätten borde utvidgas genom borttagande av
uppenbarhetsrekvisitet. En annan möjlighet som borde övervägas
var att skapa någon form av författningsdomstol.
Kommittén fick vidare i uppdrag att ta ställning till om det är
möjligt och lämpligt att med svensk rätt införliva den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna, i det följande kallad
Europakonventionen. I så fall skulle kommittén lägga fram förslag
härom.
Kommittén antog namnet Fri- och rättighetskommittén och
överlämnade i april 1993 ett delbetänkande, (SOU 1993:40) Fri-
och rättighetsfrågor. I kommittén ingick ledamöter från samtliga
riksdagspartier. Utöver de frågor som särskilt nämndes i
direktiven prövade kommittén också om det bör införas
grundlagsskydd för rätten till liv, rätten till utbildning och
föräldrarätten, rätten till arbete och fackliga rättigheter samt
för allemansrätten. Kommittén behandlade också frågan om
förfarandet vid rättighetsbegränsande lagstiftning behöver
förändras. Betänkandet utgör resultatet av en uppgörelse mellan
företrädarna för Socialdemokraterna, Moderata samlingspartiet,
Folkpartiet liberalerna och Centerpartiet. Reservationer avgavs
från ledamöterna från Kristdemokratiska samhällspartiet,
Vänsterpartiet och Ny demokrati.
I sitt fortsatta arbete skall Fri- och rättighetskommittén
överväga en utbyggnad av domstolskontrollen av
förvaltningsbeslut.
Propositionen
Resultat av partiöverläggningar
Till grund för propositionen ligger Fri- och
rättighetskommitténs delbetänkande. I propositionen förklarar
regeringen att den anser att det är viktigt att största möjliga
politiska enighet får prägla bedömningen av utredningsförslaget.
Det anförs att propositionsförslaget i linje härmed utgör
resultatet av överläggningar med företrädare för
riksdagspartierna. Det skall här tilläggas att en överenskommelse
i olika författningsfrågor träffades mellan riksdagspartierna den
2 december 1993.
Huvudsakligt innehåll
I propositionen föreslås en särskild lag om inkorporering av
Europakonventionen. I anslutning härtill föreslås en ny
bestämmelse i regeringsformen som föreskriver att lag eller annan
föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på
grund av konventionen.
Propositionen innehåller vidare förslag till några ytterligare
ändringar i regeringsformen. I bestämmelsen i 2 kap. 18 §
regeringsformen om rätt till ersättning vid expropriation eller
annat sådant förfogande föreslås en närmare precisering av det
egendomsskydd som Europakonventionen anger. I bestämmelsen om
egendomsskyddet föreslås ett uttryckligt förbehåll för
allemansrätten. Vidare föreslås att det som en ny grundläggande
fri- och rättighet i regeringsformen förs in ett skydd för
närings- och yrkesfriheten och en bestämmelse som garanterar alla
barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt att
kostnadsfritt få grundläggande utbildning i allmän skola. I
bestämmelsen om rätt till grundläggande utbildning föreslås även
att det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning.
Europakonventionen
Bakgrund
Efter andra världskriget påbörjades inom FN ett arbete som
syftade till att stärka de mänskliga rättigheterna. År 1948
antogs den universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna
av generalförsamlingen. År 1966 öppnades för undertecknande
konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter
samt konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter.
Ytterligare FN-konventioner till skydd för de mänskliga
rättigheterna är 1965 års konvention om avskaffandet av alla
former av rasdiskriminering, 1984 års konvention mot tortyr och
annan grym och omänsklig eller förnedrande behandling eller
bestraffning samt 1989 års barnkonvention. Ingen av de nu nämnda
konventionerna innehåller några verkställighetsbestämmelser.
Detta gör att konventionsbestämmelserna inte får ett konkret
innehåll och att den enskilde inte med stöd av konventionerna får
något effektivt skydd. Som framgår av det följande skiljer sig
Europakonventionen härvidlag på ett avgörande sätt från
FN-konventionerna.
Vid sidan av FN:s arbete med att stärka de mänskliga
rättigheterna påböjades ett motsvarande arbete i Europa.
Europarådet bildades år 1949 av Belgien, Danmark, Frankrike,
Irland, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Norge, Storbritannien
och Sverige. Sedermera har ytterligare ett tjugotal medlemsstater
tillkommit.
En av Europarådets uppgifter är att vidmakthålla och
vidareutveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande
friheterna. Europakonventionen utarbetades och lades år 1950 fram
för undertecknande. Den trädde i kraft år 1953, då tio
medlemsstater hade ratificerat den. Sverige undertecknade
konventionen år 1950 och ratificerade den år 1952.
Konventionen består av en inledande förklaring och 66 artiklar.
Samtliga artiklar utom den första är fördelade på fem
avdelningar. Avdelning I innehåller materiella bestämmelser om
rättigheter och friheter: rätten till liv (art. 2), förbud mot
tortyr samt omänsklig och förnedrande behandling och bestraffning
(art. 3), förbud mot slaveri, träldom och tvångsarbete (art. 4),
rätten till frihet och personlig säkerhet (art. 5), rätten till
domstolsprövning och garantier i domstolsförfarandet (art. 6),
förbud mot att döma till straff utan stöd i lag och mot
retroaktiva straffdomar (art. 7), rätten till skydd för privat-
och familjeliv, hem och korrespondens (art. 8), rätten till
tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet (art. 9), rätten
till yttrandefrihet (art. 10), rätten till församlings- och
föreningsfrihet (art. 11), rätten att ingå äktenskap och bilda
familj (art. 12), rätten att föra talan vid inhemsk myndighet om
kränkningar av fri- och rättigheterna (art. 13) samt förbud mot
diskriminering (art. 14).
I avdelning I finns också bestämmelser om möjlighet för
staterna att i vissa situationer göra inskränkningar i
rättigheterna.
Avdelning II innehåller bestämmelser om upprättandet av en
europeisk kommission och en europeisk domstol för de mänskliga
rättigheterna.
Kommissionen regleras i avdelning III. Enligt artikel 25 har
kommissionen rätt att motta framställningar från enskilda
personer, icke-statliga organisationer eller grupper av enskilda,
som påstår sig ha blivit kränkta av en medlemsstat. Som
förutsättning gäller att den stat mot vilken klagomålet riktas
har förklarat sig erkänna kommissionens behörighet att ta emot
sådana framställningar. När Sverige ratificerade konventionen
avgav Sverige en sådan förklaring. Erkännandet var inte begränsat
i tiden.
Avdelning IV innehåller bestämmelser om domstolen. Av artikel
44 följer att endast de fördragsslutande parterna eller
kommissionen har rätt att hänskjuta ett mål till domstolen.
Enligt artikel 46 har domstolen bara kompetens att pröva mål mot
en stat om den staten har erkänt domstolens jurisdiktion som
tvingande i och för sig och utan särskild överenskommelse.
Sverige underkastade sig till en början inte domstolens
kompetens. Det skedde först år 1966, då Sverige avgav en
förklaring av innebörd att Sverige för en tid av fem år erkände
att i alla frågor om tolkning eller tillämpning av konventionen
domstolens jurisdiktion skulle vara tvingande i och för sig och
utan särskild överenskommelse. Det svenska erkännandet av
domstolens behörighet har senare förnyats för ytterligare
femårsperioder. Det senast avgivna erkännandet löper alltså ut år
1996.
Till konventionen hör tio tilläggsprotokoll. De behandlar såväl
materiella frågor, såsom skyddet för äganderätten och
dödsstraffets avskaffande i fredstid, som processuella spörsmål
om förfarandet hos konventionsorganen. Sverige har godkänt eller
ratificerat samtliga tilläggsprotokoll utom protokoll nr 9
rörande enskilda klagandes rätt att hänskjuta mål till
Europadomstolen. Den avvaktande hållning som Sverige tillsammans
med flera andra stater intar härvidlag hör samman med den mera
övergripande reformdiskussion rörande konventionsorganen som
pågår inom Europarådet.
Det första tilläggsprotokollet innehåller i artikel 2 en
bestämmelse enligt vilken ingen må förvägras rätten till
undervisning. Vidare föreskrivs att vid utövandet av den
verksamhet staten kan påta sig i fråga om uppfostran och
undervisning skall staten respektera föräldrarnas rätt att
tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning som står i
överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och filosofiska
övertygelse. Sverige har dock gjort ett förbehåll mot artikeln i
sistnämnda hänseende. Sverige kunde nämligen inte medge föräldrar
rätt att under hänvisning till sin filosofiska övertygelse
erhålla befrielse från viss skolundervisning för sina barn. Inte
heller kunde Sverige medge föräldrar rätt att för sina barn
erhålla befrielse från skyldigheten att delta i
kristendomsundervisning såvida inte barnen hade en annan
trosbekännelse än svenska kyrkans och för dessa var anordnad
tillfredsställande religionsundervisning.
Inkorporering av Europakonventionen
Propositionen
Regeringen redogör inledningsvis för de två olika metoder som i
vårt land har kommit till användning för att införliva en
internationell överenskommelse med vår rättsordning. Den första
metoden innebär att en konvention omarbetas -- transformeras --
till svensk författningstext i den utsträckning som redan
existerande inhemska regler inte motsvarar konventionens krav. Om
gällande rätt anses stå i full överensstämmelse med konventionen,
är det fullt tillräckligt att så konstateras vara fallet. Enligt
den andra metoden inkorporeras en konventionstext i den svenska
rätten, vilket innebär att det i lag föreskrivs att själva
konventionstexten skall gälla som svensk lag.
Regeringen anför att Sverige löpande har anpassat sig till
konventionens krav och att dessa reformer kan betraktas som delar
i en fortgående transformation av konventionen. De krav som den
ställer har därigenom successivt preciserats. Regeringen hänvisar
till Fri- och rättighetskommitténs uttalande att den svenska
ordningen är ovanlig i Europa. I propositionen anförs att det
därför är naturligt att Sverige nu inkorporerar konventionen och
därigenom dels markerar dess betydelse för svensk rätt och
klargör dess status, dels skapar ett uttryckligt underlag att
direkt tillämpa konventionen vid våra domstolar och andra
rättstillämpande myndigheter.
Vidare utgör Europakonventionens fri- och rättighetsskydd
enligt kommittén en del av de allmänna rättsprinciper som ingår i
EG-rätten. Redan genom EES-avtalet har Sverige förbundit sig att
tolka de bestämmelser i avtalet som motsvaras av EG-rätt på samma
sätt som EG-domstolen tolkar dessa, dvs. i ljuset av bl.a.
Europakonventionen. Konventionens internrättsliga ställning
befästs också ytterligare vid ett svenskt medlemskap i EG. Enligt
kommitténs mening är det olämpligt att Europakonventionen får en
särskild status inom de områden som motsvaras av EG-rätt.
Slutligen skulle enligt kommittén en inkorporering kunna
medföra att fler mål rörande konventionens fri- och rättigheter
kommer att slutbehandlas vid svenska domstolar och svenska
myndigheter.
Regeringen förklarar att den delar kommitténs bedömning att
Sverige nu fullt ut skall låta skyddet för de grundläggande fri-
och rättigheterna, såsom dessa manifesteras i Europakonventionen,
komma till uttryck i svensk rätt. Regeringen anför att det
givetvis är förenat med vissa svårigheter att med den svenska
rätten införliva en text vars utformning skiljer sig från
traditionell svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd
i en fortgående utveckling genom konventionsorganens praxis. Det
är emellertid regeringens bestämda uppfattning att dessa
svårigheter inte är av den vikten att de hindrar oss från att,
som de flesta övriga konventionsstater, låta Europakonventionen
få full rättsverkan i vårt land. Ett av de avgörande skälen för
att införliva konventionen är enligt regeringen också att på
området för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellan
Europas stater och på så sätt ytterligare markera den
värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt är det enligt
regeringen givet att det är just den gemensamma fördragstexten
som skall ges rättsverkan i Sverige.
Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att
Europakonventionen nu skall inkorporeras i den svenska rätten.
Som redan nämnts innehåller det första tilläggsprotokollet i
artikel 2 en bestämmelse enligt vilken ingen må förvägras rätten
till undervisning. Vidare föreskrivs i artikelns andra mening att
vid utövandet av den verksamhet staten kan påta sig i fråga om
uppfostran och undervisning skall staten respektera föräldrarnas
rätt att tillförsäkra sina barn en uppfostran och undervisning
som står i överensstämmelse med föräldrarnas religiösa och
filosofiska övertygelse. Som också har nämnts i det föregående
har Sverige gjort ett förbehåll mot andra meningen i artikeln.
Sverige kunde nämligen inte medge föräldrar rätt att under
hänvisning till sin filosofiska övertygelse erhålla befrielse
från viss skolundervisning för sina barn. Inte heller kunde
Sverige medge föräldrar rätt att för sina barn erhålla befrielse
från skyldigheten att delta i kristendomsundervisning såvida inte
barnen hade en annan trosbekännelse än svenska kyrkans och för
dessa var anordnad tillfredsställande religionsundervisning.
Regeringens förslag till inkorporering innebär att artikeln
kommer att gälla som lag här i landet och regeringen anser därför
att den svenska reservationen mot andra meningen i artikel 2 i
första tilläggsprotokollet bör återtas. I sina skäl pekar
regeringen på ett avgörande från domstolen för de mänskliga
rättigheterna och ett annat avgörande från den europeiska
kommissionen för mänskliga rättigheterna.
Domstolen hade uttalat att varje stat i princip hade rätt att
själv bestämma läroplanens innehåll och utformning och att inget
hindrar en stat från att inom ramen för den allmänna skolan
bedriva undervisning även i frågor som kan vara kontroversiella
från religiösa eller filosofiska utgångspunkter, så länge som
undervisningen förmedlas på ett objektivt, kritiskt och
pluralistiskt sätt. Kommissionen hade för sin del uttalat att
föreskriften om respekt för föräldrars religiösa och filosofiska
övertygelse måste läsas tillsammans med artikelns första mening
som föreskriver att "ingen må förvägras rätten till
undervisning". Eftersom den nu nämnda meningen inleder och
dominerar artikeln måste enligt kommissionen slutsatsen dras att
föräldrars övertygelse endast kan respekteras i den mån den inte
stått i konflikt med barnets grundläggande rätt till utbildning.
Det innebär att föräldrar inte på grund av sin rätt till
övertygelse kan vägra barnet rätten till utbildning.
Regeringen förklarar att den fäster avgörande vikt vid det
allmänna synsätt som kommissionen anlagt, nämligen att det
grundläggande är barnets rätt till undervisning och att
föräldrars rätt till respekt för sin övertygelse måste ses i
ljuset härav. Mot den bakgrunden måste det enligt regeringen
saknas anledning att befara att en återkallelse av den svenska
reservationen skulle kunna medföra att utrymme ges för
särlösningar som riskerar att öka segregeringen och reducera
förutsättningarna för tvärkulturell och tvärreligiös förståelse i
det svenska samhället.
Motionerna
I de under den allmänna motionstiden år 1993 väckta motionerna
1992/93:K202 av Bengt Harding Olson (fp) och 1992/93:K207 yrkande
5 av Gudrun Schyman m.fl. (v) förespråkas ett införlivande av den
europeiska konventionen om mänskliga rättigheter med svensk rätt.
I motion 1993/94:K214 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd) räknar
motionärerna upp statliga organ som alla har det gemensamt att
ordet "nämnd" ingår i namnet. Motionärerna anför därefter att man
bör göra en inventering och genomlysning av alla statliga nämnder
och deras verksamhet i ljuset av Europakonventionens
inkorporering i svensk rätt.
Utskottets bedömning
I likhet med regeringen anser utskottet att Sverige nu fullt ut
skall låta skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna,
såsom dessa manifesteras i Europakonventionen, komma till uttryck
i svensk rätt. Som regeringen anför är ett av de avgörande skälen
för att införliva konventionen att skapa rättslikhet mellan
Europas stater på området för mänskliga rättigheter och på så
sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder. Med detta
synsätt är det givet att det är den gemensamma fördragstexten som
skall ges rättsverkan.
Utskottet vill liksom regeringen också tillägga att en önskvärd
och nödvändig följd av en inkorporering torde bli en ökad
betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och
rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor
som rör mänskliga rättigheter. Även detta underlättas av att
konventionens originaltexter inkorporeras.
Utskottet tillstyrker således regeringens förslag att
Europakonventionen skall inkorporeras i den svenska rätten.
Därmed tillgodoses syftena med motionerna 1992/93:K202 och
1992/93:K207 yrkande 5.
Utskottets ställningstagande innebär att utskottet inte har
någon erinran mot regeringens bedömning när det gäller ett
återtagande av den svenska reservationen mot andra meningen i
artikel 2 i första tilläggsprotokollet.
Som framgått av det föregående har Sverige löpande anpassat sig
till konventionens krav och detta har haft betydelse för den
statliga förvaltningens organisation och verksamhetsformer. Lagen
(1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltningsbeslut kan ses
som ett exempel på detta. I sitt fortsatta arbete har vidare Fri-
och rättighetskommittén till uppgift att överväga en utbyggnad av
den svenska domstolskontrollen av förvaltningsbeslut. Mot den
angivna bakgrunden är en sådan särskild utredning av statliga
nämnder och deras verksamhet som förespråkas i motion
1993/94:K214 inte nödvändig. Utskottet avstyrker därför motionen.
Europakonventionens konstitutionella ställning efter en
inkorporering
Några konstitutionella principer
Bestämmelserna om lagar och andra föreskrifter i 8 kap.
regeringsformen utgår från att en författning av högre
konstitutionell valör har företräde framför en författning av
lägre konstitutionell valör. Det innebär att grundlag har
företräde framför vanlig lag, att lag har företräde framför
regeringsförordning och att regeringsförordning har företräde
framför myndighetsföreskrifter. Genom denna hierarkiska ordning
löses konflikter mellan författningar på olika konstitutionell
nivå.
Vid konflikter mellan författningar på samma konstitutionella
nivå gäller som regel att en senare meddelad författning tar över
en äldre författning enligt principen lex posterior derogat
legi priori. En annan princip -- principen om lex specialis
-- är att en författning som reglerar ett speciellt förhållande
har företräde framför en författning av allmännare karaktär.
Den omständigheten att en författning grundar sig på ett
internationellt avtal innebär i sig inte att den har företräde
framför andra författningar. En allmän tolkningsprincip är dock
att våra författningar är förenliga med våra internationella
åtaganden och att de därför skall tolkas i fördragsvänlig anda,
s.k. fördragskonform eller fördragstrogen tolkning.
Propositionen
Regeringen förklarar sig dela Fri- och rättighetskommitténs
uppfattning att inkorporeringen skall ske genom vanlig lag.
Regler om mänskliga fri- och rättigheter är visserligen av sådan
vikt att de har sin naturliga plats i en grundlag. I 2 kap.
regeringsformen finns dock redan en omfattande reglering av fri-
och rättigheter som är inspirerad av Europakonventionen.
Regeringen anser att det bör undvikas att en inkorporering på
grundlagsnivå medför en dubbelreglering på samma konstitutionella
nivå av vissa rättigheter och av hur dessa får inskränkas.
Regeringen föreslår därför att Europakonventionen inkorporeras
genom en särskild lag. För att ytterligare markera den betydelse
som konventionen har föreslås att en ny bestämmelse införs i
regeringsformen som stadgar att lag eller annan föreskrift inte
får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av
konventionen.
Regeringen förklarar sig också dela kommitténs uppfattning att
det även efter en inkorporering av Europakonventionen liksom
hittills i första hand ankommer på lagstiftaren att löpande se
till att den svenska rätten stämmer överens med konventionens
bestämmelser. Enligt regeringens uppfattning bör den i vårt
demokratiska statsskick grundade balansen mellan den lagstiftande
och dömande makten inte rubbas. Regeringen anför att det är en
uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka förändringar av den
inhemska rätten som kan vara påkallade.
Även om det generellt sett är så att det inte finns några
motsättningar mellan en inkorporerad Europakonventions
bestämmelser och annan lagstiftning, kan det enligt regeringen
inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan
ifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Regeringen ställer
frågan hur en sådan konflikt mellan sinsemellan motstridiga
lagregler skall lösas. Regeringen pekar på att kommittén har
förordat att det i 2 kap. regeringsformen införs en ny
grundlagsregel om att en lag eller annan föreskrift inte får
meddelas i strid med konventionen, med möjlighet att sätta en
konventionsstridig föreskrift åt sidan med stöd av
lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. Regeringen
förklarar att den för sin del anser att en bestämmelse som den
kommittén föreslagit har ett betydande värde. Genom en regel i
regeringsformen markeras den särskilda betydelse som konventionen
har och som själva inkorporeringsförfarandet nu syftar till att
förstärka. Visserligen är bestämmelsen uttryckligen riktad endast
till lagstiftaren. Regeringen anför att det naturligtvis är ett
generellt krav på den svenske lagstiftaren att inte utfärda lagar
som strider mot våra folkrättsliga förpliktelser. Regeringen
pekar emellertid på att kommittén också har anfört att domstolar
och myndigheter med stöd av bestämmelsen får möjlighet att
tillämpa reglerna om lagprövning i 11 kap. 14 § regeringsformen.
Det är enligt regeringens mening viktigt att, om det osannolika
skulle inträffa att riksdagen i en framtid väljer att lagstifta i
uttrycklig strid med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kan
sättas åt sidan av domstolar och myndigheter. Regeringen anför
att det därför är angeläget att genom en grundlagsregel ge
möjlighet till lagprövning.
Regeringen anför vidare att det dock omedelbart måste
tillfogas att konventionens tillämpning i Sverige givetvis inte
bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringen
av konventionen sker genom vanlig lag. Den föreslagna
bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar inte på det
förhållandet. Regeringen anför att konventionen således inte ges
grundlags status genom det föreslagna stadgandet och att inte
heller någon ny nivå i hierarkin, mellan vanlig lag och grundlag,
tillskapas. Enligt regeringen innebär det att i fall av verklig
eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag -- och
motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som förutsätts
i lagprövningsregeln -- måste konflikten lösas genom lagtolkning
eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder.
Vid remissbehandlingen av kommittéförslaget har flera instanser
ingående diskuterat frågan hur konventionen hierarkiskt skall
inordnas i vår rättsordning liksom frågan vad kommitténs förslag
i denna del får för effekt. Från flera håll har uttalats
betänkligheter mot kommittéförslaget. Några instanser, däribland
Högsta domstolens ledamöter, har avstyrkt förslaget till särskild
grundlagsregel. Högsta domstolens ledamöter ifrågasätter om inte
den föreslagna grundlagsregeln bara skenbart skulle öka
konventionens genomslag i svensk rätt. Utan en sådan bestämmelse
skulle en normkollision röra sig om en konflikt mellan två
svenska lagar. En grundlagsbestämmelse skulle däremot enligt
Högsta domstolens ledamöter kunna leda till att eventuella
konflikter med konventionen ses som lagprövningsfrågor, vilket
till följd av uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 §
regeringsformen skulle kunna medföra att konventionen fick en
mera begränsad betydelse i sådana situationer.
Högsta domstolens ledamöter berör också principen om lex
specialis och anför att en tillämpning härav i många fall skulle
leda till att den svenska lagen gavs företräde, eftersom
bestämmelserna i denna lag ofta måste ses som lex specialis i
förhållande till de mera allmänt utformade
konventionsbestämmelserna. En tredje princip, som enligt Högsta
domstolens ledamöter skulle kunna vägas in i den tänkta
situationen, är att en konvention om mänskliga rättigheter, även
om den i den inhemska laghierarkin inte har högre rang än vanlig
lag, ändå på grund av sin speciella karaktär bör ges en särskild
vikt i fall av konflikt med inhemska lagbestämmelser.
Mot bakgrund av de farhågor om tillämpningsproblem som sålunda
förts fram redogör regeringen för principer som kan bli aktuella
om det uppkommer en konflikt mellan konventionens bestämmelser
och inhemska lagregler. Regeringen tar därvid upp tillämpningen
av principen om fördragskonform lagtolkning samt principerna om
lex posterior och lex specialis och konstaterar vidare att Högsta
domstolens ledamöter hade pekat på att ytterligare en princip
skulle kunna vägas in i en konfliktsituation. I propositionen
anför regeringen att det synsätt som Högsta domstolens ledamöter
har anlagt också kan sägas ansluta till principen om
fördragskonform tolkning, även om den principen gäller i
förhållande till internationella överenskommelser i allmänhet.
Vidare sägs att en rättstillämpare, om han inte genom sina
tidigare överväganden kommit fram till att
konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av
lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den
föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § regeringsformen. Därvid
gäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbart
strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig
lagstiftning.
Regeringens redogörelse för principer som kan bli aktuella när
det eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens
bestämmelser och inhemska lagregler avslutas med följande
uttalande (sista stycket på s. 38 i avsnitt 10):
I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses
strida mot konventionen får det, i enlighet med vad som ovan
anförts, bli en uppgift för domstolarna och
förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall
lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för
lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten
överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående
för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en
konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler
har lämnats utifrån denna inställning.
Motionerna
I motion 1993/94:K25 av Ingvar Carlsson m.fl. (s) hänvisar
motionärerna till regeringens uttalande i propositionen att det
framlagda förslaget utgör resultatet av överläggningar med
företrädare för riksdagspartierna. Enligt motionärerna är detta
på en viktig punkt ett felaktigt påstående. De menar nämligen att
regeringen har frångått den överenskommelse som träffades den 2
december 1993 i frågan om inkorporering av Europakonventionen.
Motionärerna anför att texten i avsnitt 10 om
Europarådskonventionens rättsliga ställning efter en
inkorporering (prop. s. 35--38) i de nämnda överläggningarna blev
föremål för långa och ingående diskussioner mellan
partiföreträdarna vid olika tillfällen. Texten var den sista
utestående frågan i överläggningarna. Anledningen härtill var
enligt motionärerna att texten handlar om hur konflikter mellan
konventionen och svensk lag skall lösas och därmed den politiskt
känsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och den
dömande makten.
Motionärerna anför vidare att Socialdemokraterna och
regeringspartierna till en början stod långt från varandra när
det gäller textens utformning. Från båda sidor gjordes
eftergifter i syfte att uppnå en överenskommelse om alla de
författningsfrågor som varit föremål för överläggningar. Till
slut enades parterna om en text den 2 december 1993. Efter
förhandlingarna överlämnade statsrådet Reidunn Laurén till en av
Socialdemokraternas företrädare vid överläggningarna, Thage G
Peterson, ett justerat exemplar av den överenskomna texten. Denna
korrekta version offentliggjorde regeringen också den 3 december
1993 när författningsöverenskommelsen presenterades för
allmänheten och massmedierna.
Enligt motionärerna diskuterades särskilt sista stycket i
texten (prop. s. 38) i förhandlingarnas slutskede. De anför att
det av Thage G Petersons anteckningar från förhandlingarna
framgår att parterna kommit överens om att i detta stycke endast
en omflyttning av en mening skulle ske, vilket också statsrådet
Reidunn Laurén uppfattade och återgav i det slutliga dokumentet.
Thage G Peterson förklarade sig kunna godkänna omflyttningen av
den aktuella meningen under villkor att några nya ord inte fick
tillföras. Statsminister Carl Bildt anges på detta ha svarat att
så självklart inte skulle ske.
Enligt motionärerna har regeringen trots detta, då den
beslutade propositionen den 9 december 1993, enligt uppgift på
statsminister Carl Bildts inrådan, gjort ett tillägg i det
aktuella stycket genom att skjuta in bisatsen "i enlighet med vad
som ovan anförts" i den första meningen, som därigenom fått
följande lydelse: "I det säkerligen fåtal fall då en svensk
lagregel kan anses strida mot konventionen får det, i enlighet
med vad som ovan anförts, bli en uppgift för domstolarna och
förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall
lösas."
Motionärerna anser att tillägget har betydelse för tolkningen
av hela texten (s. 35--38) när det gäller hur konflikter mellan
konventionen och svensk lag skall lösas och därmed den politiskt
känsliga frågan om balansen mellan den lagstiftande och den
dömande makten.
Motionärerna menar att motivtexten i sista stycket i avsnitt 10
i propositionen i stället bör ha följande av partierna
överenskomna lydelse:
I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses
strida mot konventionen får det bli en uppgift för domstolarna
och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall
lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för
lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten
överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående
för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en
konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler
har lämnats utifrån denna inställning.
I motion 1993/94:K26 yrkande 2 av Ian Wachtmeister och Harriet
Colliander (nyd) anförs att det i stället för motivtextens
invecklade tolkningsresonemang är enklare och klarare att införa
en lagvalsparagraf med lydelsen: "innehåller en annan lag en
föreskrift som avviker från en bestämmelse i konventionen eller
tilläggsprotokollen skall den föreskriften inte tillämpas." En
sådan regel skulle enligt motionärerna göra lagvalsregeln med
uppenbarhetsrekvisitet i 11 kap. 14 § regeringsformen obehövlig.
Om konventionen på detta sätt inte ges företräde kan riksdagen
enligt motionärerna avgöra tolkningsfrågan. De anför att en enkel
riksdagsmajoritet då även fortsättningsvis kan urholka
grundlagen.
Utskottets bedömning
I likhet med regeringen anser utskottet att det bör undvikas
att en inkorporering på grundlagsnivå medför en dubbelreglering
på samma konstitutionella nivå av vissa rättigheter och av hur
dessa får inskränkas. Utskottet delar därför regeringens
bedömning att inkorporeringen av Europakonventionen skall ske
genom vanlig lag.
Utskottet delar också regeringens uppfattning att det även
efter en inkorporering av Europakonventionen liksom hittills i
första hand ankommer på lagstiftaren att löpande se till att den
svenska rätten stämmer överens med konventionens bestämmelser.
Som regeringen anför bör den i vårt demokratiska statsskick
grundade balansen mellan den lagstiftande och dömande makten inte
rubbas. Det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka
förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade.
Även om det generellt sett är så att det inte finns några
motsättningar mellan en inkorporerad Europakonventions
bestämmelser och annan lagstiftning, kan det, som regeringen
anför, inte helt uteslutas att det uppkommer fall där det kan
ifrågasättas om en sådan konflikt föreligger. Frågan är då hur en
konflikt mellan sinsemellan motstridiga lagregler skall lösas.
Enligt motion 1993/94:K26 yrkande 2 (nyd) bör konflikten lösas
genom att det i inkorporeringslagen förs in en lagvalsregel av
innebörd att konventionen och tilläggsprotokollen alltid skall
tillämpas före annan lagstiftning. Motionärerna menar att det
annars blir riksdagen som avgör tolkningsfrågan om konventionen
på detta sätt inte ges företräde. Utskottet finner för sin del
att en sådan lagvalsregel inte är förenlig med den uppfattning
som utskottet nyss gav uttryck för och avstyrker därför motionen.
Fri- och rättighetskommittén har förordat att det i 2 kap.
regeringsformen förs in en ny grundlagsregel om att en lag eller
annan föreskrift inte får meddelas i strid med konventionen, med
möjlighet att sätta en konventionsstridig föreskrift åt sidan med
stöd av lagprövningsregeln i 11 kap. 14 § regeringsformen. I
likhet med regeringen anser utskottet att en bestämmelse som den
kommittén har föreslagit har ett betydande värde. Genom en regel
i regeringsformen markeras den särskilda betydelse som
konventionen har och som själva inkorporeringsförfarandet nu
syftar till att förstärka. Visserligen är bestämmelsen
uttryckligen riktad endast till lagstiftaren. Det är naturligtvis
ett generellt krav att lagar inte utfärdas som strider mot någon
av våra folkrättsliga förpliktelser mot andra stater. Kommittén
anför emellertid att domstolar och myndigheter med stöd av
bestämmelsen får möjlighet att tillämpa reglerna om lagprövning i
11 kap. 14 § regeringsformen. Utskottet delar regeringens mening
att det är viktigt att, om det osannolika skulle inträffa att
riksdagen i en framtid väljer att lagstifta i uttrycklig strid
med konventionen, en sådan lagstiftningsakt kan sättas åt sidan
av domstolar och myndigheter. Det är som regeringen anför därför
angeläget att genom en grundlagsregel ge möjlighet till
lagprövning.
Som regeringen anför måste det dock härefter omedelbart
tillfogas att konventionens tillämpning i Sverige givetvis inte
bör begränsas till enbart en lagprövningsfråga. Inkorporeringen
av konventionen sker genom vanlig lag och den föreslagna
bestämmelsen i 2 kap. 23 § regeringsformen ändrar inte på det
förhållandet. Konventionen får således genom den föreslagna
bestämmelsen inte grundlags status och inte heller skapas någon
ny nivå i normhierarkin mellan vanlig lag och grundlag. Utskottet
delar regeringens uppfattning att detta innebär att i fall av
verklig eller skenbar konflikt mellan konventionen och annan lag
-- och där motstridigheten inte är av den uppenbara karaktär som
förutsätts i lagprövningsregeln -- konflikten måste lösas genom
lagtolkning eller med hjälp av rättstillämpningsmetoder.
I propositionen redogör regeringen för principer som kan bli
aktuella när det eventuellt finns en konflikt mellan
Europakonventionens bestämmelser och inhemska lagregler. I motion
1993/94:K25 (s) anförs att sista stycket i redogörelsen inte
överensstämmer med den överenskommelse om texten som träffades
mellan riksdagspartierna den 2 december 1993. Utskottet kan
konstatera att propositionstexten avviker från den överenskomna
texten i det avseende som påtalas i motionen. Utskottet anser att
den överenskomna texten bör ligga till grund för riksdagens
beslut och tillstyrker därför motionen.
Utskottets ställningstagande innebär att motiven till
inkorporeringslagen i denna del får en något annorlunda
utformning än den som återges i propositionen. För sammanhangets
skull lämnar utskottet därför en med överenskommelsen
överensstämmande redogörelse för principer som kan bli aktuella
när det eventuellt finns en konflikt mellan Europakonventionens
bestämmelser och inhemska lagregler.
Inledningsvis vill utskottet framhålla att någon risk för en
konflikt mellan Europakonventionens bestämmelser och
föreskrifterna i 2 kap. regeringsformen inte gärna kan uppstå. I
den mån de två regelsystemen inte ger samma skydd kommer den
regel som går längst att bli den som avgör hur långt skyddet för
fri- och rättigheterna sträcker sig. Med andra ord kompletterar
regelsystemen varandra (se vidare avsnitt 8 i propositionen).
Detsamma kan sägas om tryckfrihetsförordningens och
yttrandefrihetsgrundlagens förhållande till konventionen.
Den omständigheten att en författning grundas på en
internationell konvention innebär i sig inte att den har
företräde framför andra författningar. En allmän tolkningsprincip
är dock att våra författningar är förenliga med våra
internationella åtaganden och att de därför skall tolkas i
fördragsvänlig anda, s.k. fördragskonform tolkning. Föreligger en
eventuell motstridighet mellan Europakonventionens bestämmelser
och en föreskrift i annan lag, kan lagtillämparen också enligt
redan gällande principer i många fall komma till det resultatet
att konventionsbestämmelserna får genomslag i rättstillämpningen.
För det fall att en domstol eller en förvaltningsmyndighet,
efter en inkorporering av konventionen genom vanlig lag, ställs
inför ett påstående om att en svensk lagregel som är tillämplig i
målet står i strid med en konventionsbestämmelse, kan den göra
följande överväganden.
Först och främst har rättstillämparen givetvis att genom en
analys av de båda lagrummen förvissa sig om att en motstridighet
verkligen föreligger. Han har därvid att bl.a. ta del av
konventionsorganens praxis för att kunna konstatera vilket
innehåll konventionsbestämmelsen har. Han skall sedan fastställa
den rent inhemska regelns innebörd. Det är då möjligt att det
visar sig stå klart att det inte finns någon motstridighet.
Om tvekan om detta däremot finns, har rättstillämparen, enligt
principen om fördragskonform lagtolkning, alltså att överväga
frågan om den svenska lagregeln tolkningsvis kan ges ett innehåll
som svarar mot konventionens krav. I många fall torde en sådan
analys visa att det finns utrymme för att tolka lagregeln så att
en lösning i enlighet med konventionsbestämmelsen kan uppnås.
Visar det sig däremot att den svenska lagregeln måste uppfattas
som så entydig att något tolkningsutrymme inte ges, föreligger en
verklig lagkonflikt, och rättstillämparen måste välja vilket av
de två hierarkiskt sidoordnade lagrummen han skall lägga till
grund för sitt avgörande. Han har därvid främst ett par allmänt
erkända principer att utgå från.
För det fall att den svenska lagregeln utfärdats före
inkorporeringslagen kan han tillämpa den tidigare nämnda lex
posterior-principen, som alltså innebär att yngre lag går före
äldre lag. Det leder då till att han skall lägga
konventionsbestämmelsen till grund för sitt avgörande.
Rättstillämparen har emellertid också att samtidigt överväga om
det finns skäl att tillämpa den delvis konkurrerande principen om
lex specialis, alltså att en specialregel går före en
allmänt hållen bestämmelse oavsett bestämmelsernas inbördes
ålder. Det kan givetvis inte på förhand sägas om en tillämpning
av den principen medför att den svenska lagregeln eller
konventionsbestämmelsen skall ges företräde. Det måste bero på
omständigheterna i det enskilda fallet.
Någon gång skulle alltså en tillämpning av lex
specialis-principen i en lagkonflikt kunna leda till att en
konventionsstridig inhemsk lagregel ges företräde efter det att
en konflikt med konventionen kommit att förbises i
lagstiftningsärendet. Att en sådan situation uppkommer motverkas
emellertid av Lagrådets granskning av hur lagförslag förhåller
sig till Europakonventionen och den noggranna
lagstiftningsprocess som i övrigt förekommer i Sverige.
Högsta domstolens ledamöter har i sitt remissyttrande pekat på
att, utöver lex-posterior- och lex specialis-
principerna, även en tredje princip skulle kunna vägas in i en
konfliktsituation. Den principen innebär, uttalar Högsta
domstolens ledamöter, "att en konvention om mänskliga
rättigheter, även om den i den inhemska laghierarkin inte har
högre rang än vanlig lag, ändå bör på grund av sin speciella
karaktär ges en särskild vikt i fall av konflikt med inhemska
lagbestämmelser".
Det synsätt som Högsta domstolens ledamöter har anlagt kan
också sägas ansluta till principen om fördragskonform tolkning,
även om den principen gäller i förhållande till internationella
överenskommelser i allmänhet.
Härtill kommer att en rättstillämpare, om han inte genom sina
tidigare överväganden kommit fram till att
konventionsbestämmelsen bör tillämpas, med tillämpning av
lagprövningsregeln kan pröva den svenska lagregeln mot den
föreslagna grundlagsregeln i 2 kap. 23 § regeringsformen. Därvid
gäller att han kan sätta lagregeln åt sidan om den uppenbart
strider mot grundlagens förbud mot konventionsstridig
lagstiftning.
I det säkerligen fåtal fall då en svensk lagregel kan anses
strida mot konventionen får det bli en uppgift för domstolarna
och förvaltningsmyndigheterna att avgöra hur konflikterna skall
lösas. Som tidigare anförts skall det vara en uppgift för
lagstiftaren att löpande se till att den inhemska rätten
överensstämmer med konventionen. Redogörelsen i det föregående
för principer som kan bli aktuella när det eventuellt finns en
konflikt mellan konventionens bestämmelser och inhemska lagregler
har lämnats utifrån denna inställning.
Egendomsskyddet
Grundlagsregler
I 2 kap. 18 § regeringsformen föreskrivs att varje medborgare
vilkens egendom tas i anspråk genom expropriation eller annat
sådant förfogande skall vara tillförsäkrad ersättning för
förlusten enligt grunder som bestämmes i lag. Bestämmelsen är
resultatet av en kompromiss och infördes i sin första utformning
efter förslag av Grundlagberedningen. Den har därefter fått en
något ändrad lydelse efter förslag av
Rättighetsskyddsutredningen. Bestämmelsen tar sikte på rätten
till ersättning för ingrepp genom expropriation eller annat
sådant förfogande, dvs. tvångsvisa överföringar av egendom från
den enskilde. Den gäller dock inte sådana begränsningar i den
enskildes möjlighet att utnyttja främst sin fasta egendom som
följer av bestämmelser i t.ex. planlagstiftningen och
naturvårdslagstiftningen.
Utöver den nämnda grundlagsregeln finns inget särskilt
grundlagsskydd för egendomsrätten. Den enskildes egendom har
emellertid ett starkt skydd i vanlig lag. Den som utan lagstöd
angriper annans egendom kan räkna med straffrättsliga sanktioner
och skadeståndsskyldighet. Den civilrättsliga lagstiftningen
skyddar den rådande egendomsordningen genom att ange dess
gränser. Som tidigare nämnts innehåller det första
tilläggsprotokollet till Europakonventionen ett skydd för
äganderätten (art. 1). Konventionen och tilläggsprotokollet
föreslås nu bli införlivade med svensk rätt.
Plan- och bygglagen (1987:10)
I plan- och bygglagen finns regler om rätt och plikt för det
allmänna att lösa in mark. Till övervägande del innehåller lagen
dock bestämmelser som reglerar användningen av mark och som
således utgör hinder för ägaren att fritt råda över sin mark. I
lagens 14 kap. finns bestämmelser om ersättning till följd av
beslut eller åtgärder som har vidtagits med stöd av bestämmelser
i lagen och som innebär inskränkningar i den enskildes rätt att
fritt råda över sin fastighet. Vissa ingrepp medför inte någon
ersättningsrätt alls. Avgörande är en avvägning mellan allmänna
och enskilda intressen. De ersättningsregler som är av störst
intresse i detta sammanhang är de som kräver en viss kvalificerad
skada för att ersättning skall utgå. Bestämmelserna återfinns i 8
§ och utgör de centrala reglerna om ersättning vid
rådighetsinskränkningar i svensk lagstiftning. Bestämmelserna är
utformade på olika sätt beroende på om de åtgärder som utlöser
ersättningen är byggnadsreglerande eller markreglerande.
I fråga om byggnadsreglerande åtgärder föreligger rätt till
ersättning, om skada uppkommer till följd av att
1. bygglov vägras till att ersätta en riven eller genom
olyckshändelse förstörd byggnad med en i huvudsak likadan byggnad
och ansökan om bygglov har gjorts inom fem år från det att
byggnaden revs eller förstördes, eller
2. rivningsförbud meddelas i en detaljplan eller i
områdesbestämmelser eller rivningslov vägras utan att sådant
förbud har meddelats.
Rätt till ersättning föreligger alltid i fall som avses i 1, om
byggnaden förstörts genom olyckshändelse. I de övriga fall som
avses i 1 och 2 föreligger rätt till ersättning, om skadan är
betydande i förhållande till värdet av berörd del av
fastigheten.
När det gäller markreglerande åtgärder föreligger rätt till
ersättning, om skada uppkommer till följd av att
1. skyddsbestämmelser meddelas i en detaljplan eller i
områdesbestämmelser för byggnader som är särskilt värdefulla från
t.ex. kulturhistorisk synpunkt,
2. områdesbestämmelser meddelas angående vegetation samt
markytans utformning och höjdläge i områden avsedda för
bebyggelse eller i närheten av anläggningar (flygplatser m.m.)
som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde, eller
3. marklov vägras i vissa särskilt angivna situationer.
I dessa fall föreligger rätt till ersättning, om skadan
medför att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom berörd
del av fastigheten.
Man skall således inte beakta den förlust som kan bestå i att
förväntningar om ändring i markens användningsområde inte infrias
till följd av dispositionsinskränkningar. Bedömningen om
kvalifikationsgränsen "pågående markanvändning avsevärt försvåras
inom berörd del av fastigheten" har uppnåtts måste göras i två
led. Först måste avgöras vad som innefattas i begreppet pågående
markanvändning. Därefter måste avgöras hur ingripande regleringen
måste vara för att den skall anses medföra ett avsevärt
försvårande inom berörd del av fastigheten.
I samband med tillkomsten av plan- och bygglagen gjorde
bostadsutskottet vissa kompletterande uttalanden angående
tolkningen av uttrycket "avsevärt försvåras inom berörd del av
fastigheten". Utskottet ansåg att en fastighetsägare endast skall
behöva tåla en skada som är bagatellartad för honom och att
därför någon fast procentsats inte borde anges. Enligt utskottet
borde dock en toleransgräns på 10 % inom berörd del få anses vara
den högsta som i något fall skall behöva accepteras. Den gränsen
borde gälla endast om den berörda delen representerade ett i
pengar litet belopp. Ett för ägaren i absoluta tal stort belopp
kunde enligt utskottet aldrig vara bagatellartat. Utskottet
anförde att av detta relativa betraktelsesätt följde att
ersättningströskeln uttryckt i absoluta tal ligger högre för ett
stort skogsbolag än för en liten skogsägare. I frågan om den
enhet som skadan skall relateras till förordade utskottet att
jämförelsen skulle göras med en annan enhet än vad som dittills
varit fallet och anförde därvid att den enhet med vilken skadan
skall jämföras i fråga om skogsbruket bör vara en
behandlingsenhet, dvs. ett skogsbestånd eller flera mindre
bestånd, som avses bli behandlade med samma åtgärd samtidigt.
Beståndsindelningen får i detta sammanhang bedömas enligt normala
fackmannamässiga grunder.
Inte heller för jordbrukets vidkommande bör enligt
bostadsutskottet ett så vitt begrepp som hela brukningsenheten
komma i fråga. Med den berörda delen avses här närmast det
åkerskifte eller den äng som framstår som en brukningsmässigt
avgränsad del (bet. BoU 1986/87:1 s. 150--151).
Enligt utskottet borde dess uttalanden i denna del tjäna till
ledning även vid tillämpning av naturvårdslagen (1964:822) (bet.
BoU 1986/87:4 s. 23).
Naturvårdslagen (1964:822)
Med stöd av bestämmelser i naturvårdslagen kan på både allmän
och enskild mark -- även mot ägarens vilja -- bildas
naturreservat, naturminne, strandskyddsområde och
naturvårdsområde. Nationalpark kan dock bara bildas på mark som
hör till staten. Också naturvårdslagens ersättningsbestämmelser
utgår från principen att endast sådant intrång som medför att
pågående markanvändning inom berörd del av fastigheten avsevärt
försvåras ersätts. Ersättning lämnas inte för ingrepp i form av
strandskyddsförordnande eller förordnande om naturvårdsområde.
Uteblivet tillstånd till grustäkt e.d. ersätts inte heller till
följd av principen om att förväntningsvärde inte ersätts.
Nu angivna bestämmelser om ersättning för intrång i pågående
markanvändning infördes i samband med plan- och bygglagen år
1987. Vid naturvårdslagens tillkomst år 1964 diskuterades inte
närmare med vilken enhet intrånget skulle jämföras. Lagrådet
konstaterade att i de paragrafer som upptog ersättningsreglerna
användes omväxlande uttrycken "marken", "fastigheten" o.d. Enligt
Lagrådet kunde dessa begrepp inte ges en för alla fall bestämd
tolkning. Lagrådet godtog avfattningen i regeringens förslag men
uttalade att det borde förutsättas att valet av skilda termer
främst borde tas som uttryck för vad som anses vara normalfallet
i de olika ersättningssituationerna och att lagtexten ej skall
anses utgöra hinder att i rättstillämpningen med hänsyn till
omständigheterna i det enskilda fallet bedöma vilken mark som
skall anses vara berörd av ett ingripande enligt den nya lagen.
Rent allmänt fick enligt Lagrådet framhållas att, när det gäller
att uppskatta intrånget å visst område, man måste -- om det ej är
fråga om hel fastighet -- ta hänsyn till området såsom ingående i
en ekonomisk enhet, i regel motsvarande en registerfastighet
(prop. 1964:148 s. 150).
Högsta domstolen hänvisade till detta uttalande i två fall från
år 1981. De gällde avverkningsförbud riktade mot bolag som
förvärvat avverkningsrätt för vissa rotposter eller visst antal
träd. I de båda fallen ansåg domstolen att resp.
avverkningsföretag var den ekonomiska enhet man skulle relatera
skadan till (NJA 1981 s. 351).
Riksdagsuttalande vid riksmötet 1990/91
I sitt betänkande om miljöpolitiken vid riksmötet 1990/91 (bet.
1990/91:JoU30) framhöll jordbruksutskottet att en ansvarsfull
ekonomisk politik alltid kommer att innebära vissa begränsningar
i fråga om de ekonomiska resurser som kan avdelas för att bevara
skyddsvärda naturområden m.m. Även på detta område är det enligt
utskottet således viktigt att åstadkomma en lämplig och
ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan samhället och den
enskilde. Ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden
fick enligt utskottets mening inte begränsas till att bli en
fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och
inlösensersättningar m.m.
Jordbruksutskottet anförde att de förslag som i den då aktuella
propositionen hade lagts fram om biotopskyddet och om ökade
möjligheter att hindra arbetsföretag som skadar naturmiljön är
exempel på hur den enskildes ansvar för det ekologiska systemet
kan utvidgas. Det skall här inskjutas att med biotop avses mindre
mark- eller vattenområde. Vidare anförde utskottet att ökade
kunskaper om olika arters behov av naturtyper, arealer och
förbindelser (korridorer) mellan sådana naturtyper kräver att
bedömningar av en åtgärd (t.ex. skogsavverkning) måste kunna
göras i ett vidare perspektiv än bara i förhållande till viss del
av en fastighet. I många fall torde en bedömning behöva göras för
ett större sammanhängande område än för en enskild fastighet.
Jordbruksutskottet ansåg att regeringen mot denna bakgrund
borde återkomma till riksdagen med förslag om hur sådana
bedömningar kan påverka nuvarande regler för intrångsersättning
m.m. Utskottet förutsatte att detta kunde ske med utgångspunkt i
de grundläggande principer som låg till grund för riksdagens
beslut år 1987 om plan- och bygglagen och naturresurslagen
(bet. 1990/91:JoU30 s. 255). Mot utskottets yttrande i denna del
reserverade sig enbart ledamöterna från Moderata samlingspartiet.
Riksdagen följde dock utskottet (rskr. 1990/91:338).
Propositionen
Genom att Europakonventionen föreslås bli inkorporerad i svensk
rätt kommer enligt regeringen vår inhemska lagstiftning att få en
principiell regel om att den enskildes rätt till sin egendom
skall lämnas okränkt. Enligt regeringen är det också angeläget
att skyddet för äganderätten skrivs in på ett mer uttryckligt
sätt än för närvarande. Till skillnad från konventionen bör en
sådan regel innehålla en regel om att ersättning skall utgå vid
ingrepp i enskild egendom. Regeringen anser vidare att det finns
skäl att även låta grundlagsregleringen omfatta
rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut
avseende mark och byggnader. Härmed ges ett mer uttryckligt och
starkare grundlagsskydd för den enskildes rätt till viktig
egendom än för närvarande. Samtidigt som det rättsliga skyddet
mot sådana tvångsöverföringar och rådighetsinskränkningar
grundlagsskyddas kommer de grundläggande åtagandena i
konventionen på ett väsentligt område att tydliggöras och
preciseras i grundlagen. Enligt regeringen saknas underlag för
att nu överväga något längre gående skydd. Regeringen finner det
inte motiverat att låta all egendom, både fast och lös, omfattas
av grundlagens egendomsskydd.
Ingrepp i annans egendom genom expropriation eller annat sådant
förfogande eller genom inskränkningar i rätten att använda mark
eller byggnader skall enligt regeringens förslag endast få ske
för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Fri- och
rättighetskommittén anförde att dess genomgång av gällande
författningar som tillåter ingrepp i annans egendom inte givit
anledning att på något sätt ifrågasätta denna lagstiftning.
Kommittén ansåg att denna är väl anpassad till de allmänna
intressen som gör sig gällande i dessa sammanhang och att
rättsläget i förhållande till befintlig lagstiftning således ej
kommer att förskjutas. Regeringen ansluter sig till kommitténs
bedömning och förklarar att det inte finns något behov av
följdändringar i gällande lagar som tillåter ingrepp i den
enskildes egendom. I likhet med kommittén anser regeringen att
det slutliga ställningstagandet till vad som är ett angeläget
intresse får göras från fall till fall i enlighet med vad som kan
anses vara acceptabelt i ett demokratiskt samhälle.
Liksom hittills bör enligt regeringen den som tvingas avstå sin
egendom genom expropriation eller annat sådant förfogande i
grundlag vara tillförsäkrad ersättning. Också den i vanlig lag
gällande rätten till ersättning vid rådighetsinskränkningar
avseende mark och byggnader bör enligt regeringen ges ett
motsvarande grundlagsskydd. Flera remissinstanser anser att den
enskilde genom grundlagsbestämmelsen skall tillförsäkras full
ersättning eller ersättning för hela förlusten. Enligt regeringen
skulle detta emellertid inte vara helt rättvisande med hänsyn
till att sådana förväntningsvärden som enligt 4 kap. 3 §
expropriationslagen (1972:719) inte är ersättningsgilla inte
omfattas av skyddet. I bestämmelsens nuvarande lydelse
tillförsäkras den vilkens egendom tas i anspråk genom
expropriation eller annat sådant förfogande ersättning för
förlusten. Enligt regeringen får detta anses ge uttryck för att
den drabbade skall hållas skadeslös och att inte enbart
symboliska belopp skall kunna betalas ut. Att härtill lägga ordet
skäligt, som också har föreslagits, skulle enligt regeringen
därför inte tjäna något egentligt syfte.
Ett skydd som tillförsäkrar den enskilde ersättning för
inskränkningar utan avseende på intrångets eller skadans storlek
överensstämmer enligt regeringen inte med gällande rätt.
Inskränkningen måste ha uppnått en viss kvalifikationsgrad för
att ersättning skall kunna komma i fråga. Regeringen anser att en
motsvarande begränsning därför bör komma till uttryck i
grundlagsbestämmelsen.
Regeringen tar härefter upp den remisskritik som har riktats
mot de kriterier som kommittén har använt. Vissa remissinstanser
har påpekat att kriterierna antingen är för stränga eller att de
inte är tillräckligt objektiva för att passa i grundlag. Statens
naturvårdsverk har avstyrkt ett grundlagsskydd mot
rådighetsinskränkningar på det föreslagna sättet.
Naturvårdsverket påpekar i sammanhanget att
rådighetsinskränkningar i miljöskyddslagen och annan
skyddslagstiftning i princip inte har ansetts kunna föranleda
rätt till ersättning. Med den av kommittén föreslagna lydelsen
kommer enligt verket denna princip att kunna ifrågasättas.
Regeringen konstaterar att de av kommittén använda
kvalifikationsgränserna är hämtade från gällande rätt på området.
Meningen är således inte att i grundlagen precisera
beräkningsnormerna utan endast att ange huvudprinciperna. Att
rätten till ersättning för rådighetsinskränkningar nu ges ett
grundlagsskydd innebär enligt regeringen således inte att
ersättningsrätten utvidgas i förhållande till nu gällande
ersättningsregler. Ersättning utgår sålunda inte för den förlust
som kan bestå i att förväntningar om ändring i markens
användningsområde inte infrias till följd av
dispositionsinskränkningar. Ersättning utgår inte heller för
ingrepp i form av strandskyddsförordnande eller förordnande om
naturvårdsområde. Uteblivet tillstånd till en ny verksamhet,
t.ex. grustäkt eller markavvattning samt vägrad
strandskyddsdispens ersätts inte enligt denna princip. Inte
heller skall ersättning utgå för sådana -- till tid och
omfattning -- mindre ingripande inskränkningar i rätten att fritt
nyttja sin egendom. Regeringen menar att avsikten således är att
inte andra typer av rådighetsinskränkningar i mark eller
byggnader skall vara förenade med rätt till ersättning än vad som
gäller för närvarande.
I propositionen föreslås att det egendomsskydd som
Europakonventionen ger preciseras närmare i regeringsformen.
Förutom ett skydd mot tvångsöverföring genom expropriation eller
annat sådant förfogande ges även ett motsvarande skydd mot
inskränkningar i användningen av mark och byggnader. Vidare
utökas grundlagsskyddet genom en rätt till ersättning för
förlusten vid både tvångsöverföringar och
rådighetsinskränkningar. Ersättningsregeln för
rådighetsinskränkningar utformas i enlighet med de huvudprinciper
för ersättning som nu gäller i vanlig lag vid inskränkningar i
rätten att använda mark och byggnader. De närmare grunderna skall
däremot anges i vanlig lag.
Fri- och rättighetskommittén föreslog att de två principerna om
ersättning vid rådighetsinskränkningar skulle föras samman i en
mening av följande lydelse:
Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den som tvingas
till sådana inskränkningar i rätten att använda mark eller
byggnad att pågående markanvändning avsevärt försvåras eller
skada uppkommer som är betydande i förhållande till värdet på
berörd del av fastigheten.
Också i regeringens förslag förs de båda ersättningsprinciperna
samman i en mening som dock fått en något annorlunda utformning:
Sådan ersättning skall också vara tillförsäkrad den för vilken
det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad på
sådant sätt att pågående markanvändning inom berörd del av
fastigheten avsevärt försvåras eller skada uppkommer som är
betydande i förhållande till värdet på denna del av fastigheten.
Formuleringen innebär enligt regeringen ett förtydligande på så
sätt att uttrycket "berörd del" i enlighet med kommitténs syfte
närmare anknutits till rekvisitet "avsevärt försvårande av
pågående markanvändning".
Motionerna
Enligt motion 1993/94:A454 av Göte Jonsson m.fl. (m) måste den
privata äganderätten stärkas och skyddas i grundlagen.
I motion 1993/94:K23 av Sten Svensson (m) kritiserar motionären
regeringsförslaget för att det inte innebär någon förändring av
den ersättningsrätt vid expropriation som för närvarande följer
av 2 kap. 18 § regeringsformen. Motionären anser att bestämmelsen
skall utformas så att den som genom expropriation eller annat
sådant förfogande tvingas avstå från sin egendom skall vara
tillförsäkrad full ersättning för förlusten.
I motion 1993/94:K21 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
motsätter sig motionärerna ett grundlagsskydd för äganderätten
som de menar är liktydigt med att ett kapitalistiskt system
grundlagsfästs. Grundlagsskyddet kommer enligt motionärerna att
gälla all egendom men kommer i praktiken bara att ha betydelse
för ägandet av naturresurser, produktionsmedel och stora kapital
som bildar grund för makt över andra. De menar att ett
grundlagsskydd för äganderätten är ett grundlagsskydd för
maktolikheten. Som förslaget är konstruerat kommer enligt
motionärerna jurister i stället för folkvalda att få tolka vad
som är allmänt intresse.
I motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del av Ian Wachtmeister
och Harriet Colliander (nyd) erinrar motionärerna om att
Europakonventionsorganen i sin verksamhet tar intryck av den
nationella regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå.
Mot den bakgrunden är det enligt motionärerna mycket betänkligt
att i regeringsformen inlåta sig på anvisningar i tillämpnings-
och tolkningsfrågor rörande konventionen och detta på ett sätt
som mycket väl kan försämra egendomsskyddet. Motionärerna vänder
sig mot att regeringen anser att detta är en precisering av det
skydd som konventionen ställer upp. De menar vidare att den
föreslagna grundlagsparagrafen är detaljerad på ett sätt som inte
är lämpligt i grundlag. De anser att det är anmärkningsvärt att
ersättningsreglerna i plan- och bygglagen ges grundlagsstatus
eftersom Lagrådet enligt motionärerna i sin granskning av plan-
och bygglagen var mycket tveksamt till ersättningsreglernas
förenlighet med Europakonventionen. För motionärerna är det inte
acceptabelt att i grundlagen låsa fast ersättningsregler som kan
ge sämre skydd än konventionen. Skyddet blir enligt motionärerna
sämre eftersom det blir riksdagen som tolkar innebörden av
ersättningsnivån.
Motionärerna, som motsätter sig ändring av 2 kap. 18 §
regeringsformen, anför att det av motiven till paragrafen framgår
att ersättning inte utgår för befogenhetsreglering hur
värdenedsättande den än är. De anför att detta är ett
missförhållande som kan rättas till med en ny motivtext.
I motion 1993/94:K24 yrkande 1 av Berith Eriksson (v)
kritiseras regeringens förslag när det gäller samernas rätt att
bedriva renskötsel. I stället för att endast nämnas som ett
undantag till den föreslagna regeln om närings- och yrkesfrihet
borde det enligt motionären av specialmotiveringen till 2 kap. 18
§ regeringsformen tydligt framgå att den fastighetsrättsliga
delen av renskötseln åtnjuter skydd enligt den paragrafen.
I fyra motioner kritiseras förslaget om att i regeringsformen
skriva in principen om ersättning för intrång i pågående
markanvändning.
I motion 1993/94:K20 av Lennart Fremling (fp) pekar motionären
sålunda på att plan- och bygglagen var omstridd då den antogs och
att man från Folkpartiets sida motsatte sig att kriteriet "berörd
del" infördes också i naturvårdslagens ersättningregler. Enligt
motionären bedömde man nämligen att en relatering av ersättningen
till berörd del av fastigheten skulle försvaga naturvårdens
ställning. Områden som är värdefulla från naturvårdssynpunkt är
fläckvis och olikformigt fördelade i landskapet. Ett område som
utgör en liten del av en fastighet kan utgöra en stor del av en
tilltänkt skogsavverkning. Motionären anför att detta i en del
fall betyder att krav på naturvårdshänsyn inte längre kan ställas
därför att de nu till skillnad mot tidigare skulle överskrida
kvalifikationsgränsen för ersättning.
Enligt motionären hör inte detaljregler, som är så omstridda
som dessa, hemma i regeringsformen. Med tanke på att förslaget
ingår i en större uppgörelse förklarar motionären att han vill
inskränka sig till att föreslå en mer begränsad förändring av
lagtexten.
Motionären anser att Fri- och rättighetskommitténs formulering
är att föredra framför regeringens förslag. Kommittéförslaget har
nämligen enligt motionären den fördelen att det inte
grundlagsfäster kriteriet "berörd del" vid ersättning för
rådighetsinskränkningar vid markreglerande åtgärder. Han föreslår
därför att riksdagen antar kommittéförslaget i stället för
regeringens förslag i denna del.
Också i motion 1993/94:K27 av Lars Svensk (kds) anförs att
bestämmelsen om "berörd del" i dagens lagstiftning är mycket
omtvistad. Enligt motionären har åsikterna i denna fråga gått i
sär under de senaste två decennierna. Motionären menar att den
föreslagna grundlagsbestämmelsen kan komma att skapa problem och
onödiga låsningar och föreslår att den i stället får en mer
generell utformning.
Liknande synpunkter förs fram i den redan nämnda motionen
1993/94:K21 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v) och i motion
1993/94:K216 av Ulla Petterson och Berndt Ekholm (s).
Motionärerna i den senare motionen anser att en
grundlagsreglering av ersättningsrätten även vid
rådighetsinskränkningar måste föregås av en mer omfattande analys
och inte innehålla preciseringar av det slag som det föreliggande
förslaget innehåller. De anser att förslaget bör bli föremål för
förnyade överväganden i parlamentarisk form.
Utskottets bedömning
Såväl den civilrättsliga som den straffrättsliga lagstiftningen
i vårt land ger ett starkt skydd för den enskildes egendom. Genom
att Europakonventionen nu föreslås bli inkorporerad i svensk rätt
kommer vår lagstiftning dessutom att få en speciell regel om att
den enskildes egendom skall lämnas okränkt (art. 1 i det första
tilläggsprotokollet). Europakonventionen innehåller dock ingen
uttrycklig regel om att ersättning skall utgå vid angrepp på
egendom.
Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den
nationella regleringen av fri och rättigheter på grundlagsnivå
(prop. s. 39). Om det införs en regel i vår regeringsform
beträffande egendomsskyddet som slår fast de principer som
konventionsbestämmelsen vill skydda, torde man kunna utgå ifrån
att denna regel kommer att beaktas av konventionsorganen vid
prövningen av eventuella mål mot Sverige i framtiden. En sådan
regel i regeringsformen kommer därför, som regeringen anför, att
innebära en precisering av det skydd som Europakonventionen
ställer upp för medborgarnas rätt till sin egendom. Motionärerna
i motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del (nyd) motsätter sig en
sådan precisering. Utskottet delar emellertid regeringens
bedömning och avstyrker därför motionen.
Liksom regeringen anser utskottet att det finns skäl att utöver
ett grundlagsskydd mot tvångsöverföring av egendom genom
expropriation eller annat sådant förfogande även låta
rådighetsinskränkningar genom lagstiftning och myndighetsbeslut
avseende mark och byggnader omfattas av grundlagsskyddet.
Utskottet avstyrker därmed motion 1993/94:K21 yrkande 1 i denna
del (v). Däremot anser utskottet i likhet med regeringen att det
inte är motiverat att låta all egendom, både fast och lös,
omfattas av grundlagens egendomsskydd. Utskottet avstyrker därför
motion 1993/94:A454 yrkande 8 (m), där ett mera allmänt skydd för
den privata äganderätten förespråkas.
För ett utnyttjande av de möjligheter till inskränkningar som
nödvändigt måste finnas skall krävas att de skall tillgodose
angelägna allmänna intressen. Som regeringen anför får det
slutliga ställningstagandet till vad som är allmänt intresse
göras från fall till fall i enlighet med vad som kan anses vara
acceptabelt i ett demokratiskt samhälle. I motsats till vad som
anförs i motion 1993/94:K21 yrkande 1 (v) är det alltså här fråga
om ställningstaganden i den politiska beslutsprocessen.
När det gäller den föreslagna grundlagsregleringen om rätt till
ersättning vill utskottet till en början i likhet med regeringen
peka på att bestämmelser varigenom den enskilde tillförsäkras
full ersättning eller ersättning för hela förlusten inte skulle
vara helt rättvisande med hänsyn till att vissa s.k.
förväntningsvärden inte är ersättningsgilla. Utskottet avstyrker
därför yrkandet i motion 1993/94:K23 (m) om en grundlagsregel om
rätt till full ersättning.
Som regeringen anför är kvalifikationsgränserna i förslaget
hämtade från gällande rätt på området. Fri- och
rättighetskommittén ansåg att grundlagsbestämmelsen borde
utformas i enlighet med de huvudprinciper som gäller i fråga om
ersättning vid rådighetsinskränkningar i svensk rätt. Regeringens
förslag har också fått en sådan utformning. Utskottet har inga
erinringar mot förslaget och avstyrker därmed motionerna
1993/94:K20 (fp), 1993/94:K21 yrkande 1 i denna del (v),
1993/94:K26 yrkande 1 i denna del (nyd), 1993/94:K27 (kds) och
1993/94:K216 (s).
Utskottet vill understryka att det förhållandet att rätten till
ersättning vid rådighetsinskränkningar ges ett grundlagsskydd i
enlighet med förslaget i sig inte innebär att ersättningsrätten
utvidgas i förhållande till vad som redan gäller.
Enligt utskottets mening bör samernas rätt till renskötsel i
grundlagen regleras i samband med den föreslagna bestämmelsen om
närings- och yrkesfrihet. Utskottet avstyrker därför motion
1993/94:K24 yrkande 1 (v).
Allemansrätten
Bakgrund
Allemansrätten är den samlade beteckningen på vissa gamla
svenska sedvänjor. Den innebär i stort en begränsad rätt för var
och en att ta sig fram -- åtminstone till fots -- över annans
mark och att uppehålla sig där, liksom en rätt att i skog och
mark plocka bär, svamp, vilda blommor, kottar samt nedfallna
grena och kvistar.
Allemansrätten är inte reglerad i lag. Visserligen sägs i 1 §
naturvårdslagen (1964:822) att naturen utgör en nationell
tillgång som skall skyddas och vårdas och att den är tillgänglig
för alla enligt allemansrätten. Men bestämmelsen ger ingen
vägledning om allemansrättens närmare innehåll. I grova drag kan
i stället allemansrättens innebörd anses framgå motsatsvis av
vissa straffbestämmelser. Enligt 12 kap. 4 § brottsbalken döms
den som tar olovlig väg över tomt eller plantering eller över
annan äga som kan skadas därav för tagande av olovlig väg till
böter. När det gäller rätten att tillägna sig det som växer i
naturen sägs i 2 § andra stycket i samma kapitel att den som i
skog eller mark olovligen tager växande träd eller gräs eller, av
växande träd, ris, gren, näver, bark, löv, bast, ollon, nötter
eller kåda eller ock vindfälle, sten, grus, torv eller annat
sådant, som ej är berett till bruk, döms för åverkan, om brottet
med hänsyn till det tillgripnas värde och övriga omständigheter
är att anse som ringa. Om brottet inte är att anse som ringa,
gäller i stället enligt 8 kap. 11 § brottsbalken reglerna om
tillgreppsbrott i det kapitlet. Bestämmelsen om straff för
hemfridsbrott i 4 kap. 6 § brottsbalken kan bli tillämplig då
någon olovligen tränger in eller stannar kvar där annan har sin
bostad. Det fredade området omfattar även den tomtmark som ligger
närmast bostadshuset.
Gränserna för allemansrätten kan således i grova drag anses
motsättningsvis framgå av straffbestämmelserna. Det är alltså
tillåtet för var och en att ta sig fram till fots över annans
mark. Som undantag gäller att man inte får beträda tomtmark som
ligger intill någons bostad eller annars gå på tomt eller
plantering eller annan äga som kan skadas därav. Det är vidare
tillåtet att tillfälligt uppehålla sig på annans mark med ovan
angivna undantag och att där slå upp tält för någon enstaka natt.
Man får också plocka bär och svamp på annans mark. Vidare får man
ta med sig nedfallna kvistar eller grenar. Däremot är det inte
tillåtet att ta ris från växande träd. Man får inte heller ta med
sig ett helt träd som har blåst omkull eller hugga upp detta och
ta med delar av det.
Några bestämmelser ger positivt stöd för rätten att för
särskilda ändamål beträda och nyttja annans mark utan ägarens
samtycke. Enligt 27 § fiskelagen (1993:787) får den som fiskar
tillfälligt använda någon annans strand och vattenområde för att
dra upp eller göra fast båt eller redskap, om det behövs för
fisket och om det kan ske utan olägenhet för den som innehar
stranden. Varje svensk medborgares rätt att fiska i enskilda
vatten enligt 9 § fiskelagen har vidare beskrivits som en
rättighet av i huvudsak allemansrättslig natur.
Allemansrätten gäller oberoende av ägarens dispositioner över
fastigheten. Den påverkas inte heller av expropriation eller
tvångsinlösen och den förblir orubbad vid en exekutiv
försäljning. Men om en fastighetsägare vidtar åtgärder med
fastigheten som faktiskt inskränker möjligheterna att färdas
eller uppehålla sig på denna, saknar den enskilde rätt till
ersättning för detta intrång i allemansrätten. I områden som har
betydelse för friluftslivet finns emellertid vissa möjligheter
att ingripa mot åtgärder av detta slag genom föreläggande om s.k.
stängselgenombrott. Om det på ett sådant område eller i dess
närhet finns stängsel som hindrar eller försvårar tillträdet till
mark inom området där allmänheten eljest skulle haft rätt att
fritt färdas, får länsstyrelsen nämligen enligt 17 §
naturvårdslagen förelägga den som håller stängslet att anordna
grind eller annan genomgång. Är det uppenbart att stängslet
endast avser att utestänga allmänheten från området, får
föreläggande meddelas om borttagande av stängslet. Vad som gäller
om stängsel har motsvarande tillämpning på dike.
I den nämnda paragrafen finns också bestämmelser som riktar sig
mot obehöriga förbudsskyltar. Skyltar varigenom allmänheten
avvisas från ett visst område får enligt paragrafen inte finnas
uppsatta utan tillstånd av den eller de kommunala nämnder som
fullgör uppgifter inom plan- och byggnadsväsendet. Tillstånd
behövs dock inte, om det är uppenbart att allmänheten inte får
färdas fritt inom området eller att skylten likväl är behörig.
Har en skylt satts upp i strid med denna bestämmelse, får nämnden
förelägga den som är ansvarig för åtgärden att ta bort skylten.
Propositionen
Enligt propositionen kan allemansrätten ur markägarens
perspektiv sägas innebära en inskränkning i hans äganderätt till
fastigheten utan att han har rätt till någon ersättning för den.
Regeringen föreslår därför att det i den föreslagna
grundlagsbestämmelsen om egendomsskyddet görs ett uttryckligt
förbehåll för allemansrätten. Den omständigheten att
allemansrätten inte är direkt definierad i författning och att
vissa därför kan ha en vag uppfattning om dess innebörd utgör
enligt regeringens mening inget hinder mot att ta in förbehållet.
På detta sätt ges allemansrätten en grundlagsförankring. Avsikten
anges dock inte vara att ge allemansrätten en för all framtid
bestämd innebörd och därigenom låsa den till just den
rörelsefrihet i naturen som i dag får anses ha stöd i denna rätt.
Mot bakgrund härav och då allemansrättens gränser kan anses
föränderliga är det enligt regeringens mening inte lämpligt att,
som vissa remissinstanser önskar, i detta sammanhang ange något
om hänsyns- och ansvarstagande eller föreskriva begränsningar i
allemansrätten. Regeringen anför att det emellertid för
tydlighetens skull bör anmärkas att syftet med förbehållet för
allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att utnyttja
naturen än enligt nu accepterade former.
Motionerna
I motion 1992/93:K205 yrkande 1 av Lars Hedfors (s) från den
allmänna motionstiden år 1993 begärs ett grundlagsskydd för
allemansrätten.
I motion 1993/94:K22 av Carl G Nilsson och Hans Dau (m) riktas
kritik mot förslaget att grundlagsreglera allemansrätten.
Motionärerna konstaterar att förslaget bygger på en partipolitisk
kompromiss och att riksdagen därmed i realiteten torde vara
bunden att i stort sett godta det. Detta gör det enligt
motionärerna desto mera angeläget att grundlagsändringen inte får
prejudicerande konsekvenser som förhindrar den analys och det
klarläggande av allemansrättens natur och begränsningar som med
tiden har blivit alltmer trängande. Av regeringens kommentarer
till förslaget ges enligt motionärerna inte den klarhet vare sig
om rättsläget eller handlingsfriheten som grundlagsregleringen
kräver.
Motionärerna tar upp motivuttalandet att syftet med förbehållet
för allemansrätten inte är att ge en längre gående rätt att
utnyttja naturen än enligt nu accepterade former. Motionärerna
menar att denna slutsats är anmärkningsvärd eftersom det i dag
råder allmän oklarhet om vad som är "accepterat". Enligt
motionärerna torde i själva verket klara motsättningar föreligga
om vad som i praktiken accepteras och vad som rättsligen inte kan
vara accepterat. Motionärerna pekar på förekomsten av mer eller
mindre organiserade eller kommersiella fritidsaktiviteter som
innebär ett ökat tryck på naturen med risk för långsiktiga
skadeverkningar. Motionärerna reser frågan om detta kan anses
rättsligen accepterat blott därför att det i regel inte föranlett
rättsliga åtgärder. Motionärerna menar att det berörda
motivuttalandet i stället innebär en svidande kritik mot själva
tanken på att i nuvarande oklara rättsläge införa grundlagsskydd
av något som enligt motionärerna är så diffust och
motsägelsefullt som allemansrätten. Motionärerna anför dock
vidare att det torde vara obestridligt att allemansrätten inte
får utnyttjas kommersiellt och att markägare inte rimligen i
längden skall behöva utan ersättning tåla massinvasion i
organiserade former med skador på naturen som följd.
Enligt motionärerna framstår det som angeläget att
allemansrättens grundlagsreglering inte tillåts förhindra en allt
mer behövlig precisering och anpassning till utvecklingens krav.
De menar att detta bör åstadkommas genom klara, logiska och
pregnanta motivuttalanden.
I motion 1993/94:K201 av John Andersson (-) anförs att
allemansrätten alltmer har kommit att utnyttjas kommersiellt
genom en på vissa håll obegränsad vildmarksturism. Motionären
efterlyser regler som drar upp gränsen mellan vad som ingår i att
fritt ströva i naturen och vad som är ett utnyttjande av naturen
i näringssyfte. Han anser att hela frågekomplexet kring
allemansrätten bör utredas.
Enligt motion 1993/94:K26 yrkande 1 i denna del av Ian
Wachtmeister och Harriet Colliander (nyd) bör allemansrätten inte
ges grundlagsskydd. Motionärerna anför att allemansrätten har en
långvarig historisk hävd och att den inte ifrågasätts av någon.
De anför att allemansrätten inte medger något kommersiellt eller
organiserat utnyttjande av mark och vatten. De anser att man
fortsättningsvis skall kunna lagstifta om allemansrätten på sätt
som hittills skett. Allemansrättslig reglering måste enligt
motionärerna som all annan lagstiftning omgärdas av hänsyn till
motstående intressen. De menar att införandet av fritt
handredskapsfiske nyligen belyser svårigheterna att särbehandla
anspråk som man väljer att beteckna som allemansrättsliga.
Utskottets bedömning
Det skydd som den enskildes egendom tillförsäkras genom den i
det föregående förordade bestämmelsen om egendomsskyddet får inte
utgöra något hinder mot att allmänheten utnyttjar naturen enligt
vad som följer av allemansrätten. Utskottet tillstyrker därför
regeringens förslag att det i grundlagsbestämmelsen om
egendomsskyddet görs ett uttryckligt förbehåll för
allemansrätten. På detta sätt ges allemansrätten en
grundlagsförankring.
Utskottet vill liksom regeringen framhålla att avsikten inte är
att ge allemansrätten en för all framtid bestämd innebörd och
därigenom låsa den till just den rörelsefrihet i naturen som i
dag får anses ha stöd i denna rätt. Mot bakgrund härav och då
allemansrättens gränser kan anses föränderliga är det som
regeringen anför inte lämpligt att -- som begärs i vissa motioner
-- i detta sammanhang ange något om hänsyns- och ansvarstagande
eller föreskriva begränsningar i allemansrätten. Också utskottet
vill för tydlighetens skull understryka att syftet med
förbehållet för allemansrätten inte är att ge en längre gående
rätt att utnyttja naturen än enligt nu accepterade former.
Utskottet tillstyrker således regeringens förslag. Därmed
tillgodoses syftet med motion 1992/93:K205 yrkande 1 (s).
Utskottet avstyrker motionerna 1993/94:K22 (m), 1993/94:K26
yrkande 1 i denna del (nyd) och 1993/94:K201 (-).
Närings- och yrkesfriheten
Bakgrund
Närings- och yrkesfriheten nämns varken i 1809 års
regeringsform eller i den nuvarande regeringsformen. Trots det
utgår gällande rätt från att det här i landet råder i princip
full frihet för svenska medborgare att driva näring och utöva
yrke.
Närings- och yrkesfriheten begränsas emellertid i betydande mån
med hänsyn till de många allmänna och enskilda intressen som gör
sig gällande från t.ex. säkerhets-, hälsovårds-, arbetarskydds-
och ordningssynpunkt eller för att tillgodose krav på särskilda
kvalifikationer som ställs upp för många yrken. Föreskrifter som
innebär sådana begränsningar skall enligt 8 kap. 3 §
regeringsformen meddelas genom lag. Enligt 7 § i samma kapitel
kan regeringen efter bemyndigande i lag meddela föreskrifter som
kan innebära begränsningar i bl.a. närings- och yrkesfriheten.
Riksdagen kan enligt samma kapitels 11 § medge att regeringen
överlåter åt förvaltningsmyndighet eller åt kommun att meddela
sådana föreskrifter.
Propositionen
I propositionen anförs att det är av grundläggande betydelse
för det moderna samhället att enskilda så långt det är möjligt
skall garanteras närings- och yrkesfrihet. Enligt regeringen bör
detta föranleda att dessa friheter nu ges ett skydd i
regeringsformens fri- och rättighetskapitel. Behovet av
inskränkningar i närings- och yrkesfriheten anges tidigare ha
ansetts utgöra hinder för en grundlagsbestämmelse till skydd för
dessa friheter. Regeringen anför att det kan vara svårt att ge
närings- och yrkesfriheten ett reellt innehåll med hänsyn till de
möjligheter till begränsningar som nödvändigtvis måste finnas.
Det är enligt regeringen av detta skäl missvisande att tala om
dessa friheter som rättsligt bindande rättigheter. Regeringen
anser i stället att den s.k. likhetsprincipen är en lämplig
utgångspunkt för en grundlagsbestämmelse. Fri- och
rättighetskommittén har beskrivit innebörden av likhetsprincipen
som att alla skall ha möjlighet att konkurrera på lika villkor
under förutsättning att de i övrigt uppfyller de krav som kan
ställas på t.ex. kompetens. Några remissinstanser anges vara
kritiska mot det sätt på vilket denna kommer till uttryck i
kommittéförslaget. Regeringen anför i anslutning härtill att
likhetsprincipen som utgångspunkt för en grundlagsreglering inte
får hindra att det införs generella inskränkningar i närings- och
yrkesfriheten för att tillgodose intressen som från allmänna
utgångspunkter bedöms angelägna. Att under denna förutsättning
garantera likhetsprincipen en överordnad ställning innebär
svårigheter. Genom att, såsom kommittén valt att göra, ta fasta
på en väsentlig sida av likhetsprincipen, nämligen den
ekonomiska, kan denna princip enligt regeringen utan svårigheter
ges en överordnad ställning. Syftet med en begränsning av
närings- och yrkesfriheten får således inte vara att ekonomiskt
gynna vissa näringsidkare eller yrkesutövare framför andra. För
att en begränsning skall få införas krävs att syftet är att
skydda något från samhällets synpunkt skyddsvärt intresse.
Regeringen föreslår därför en grundlagsregel av innebörd att
begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke får
införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och
aldrig i syfte enbart att gynna vissa personer eller företag.
Motionen
I motion 1993/94:K21 yrkande 2 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
anförs att grundlagsskydd för näringsfriheten är en ideologisk
markering utan särskild praktisk innebörd. Motionärerna menar att
ett grundlagsskydd för näringsfriheten är liktydigt med att ett
kapitalistiskt system grundlagsfästs. De yrkar därför avslag på
förslaget i denna del.
Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens uppfattning att det är av
grundläggande betydelse för det moderna samhället att enskilda så
långt möjligt skall garanteras närings- och yrkesfrihet. En
lämplig utgångspunkt för en grundlagsreglering bör som regeringen
anför vara den s.k. likhetsprincipen. Regeringens förslag har
utformats i överensstämmelse härmed och innebär att begränsningar
i rätten att driva näring eller utöva yrke får införas endast för
att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart
att gynna vissa personer eller företag.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker därmed
motion 1993/94:K21 yrkande 2 (v).
Samernas rätt till renskötsel m.m.
Riksdagens beslut om Sametinget m.m.
Vid föregående riksmöte beslutade riksdagen om inrättande av en
särskild statlig myndighet -- Sametinget -- med uppgift att
bevaka frågor som rör samisk kultur (prop. 1992/93:32, bet.
1992/93:KU17, rskr. 1992/93:114). I det sammanhanget behandlades
frågor om samernas rättsliga ställning enligt regeringsformen och
om ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i
självstyrande länder.
I frågan om samernas rättsliga ställning konstaterade
konstitutionsutskottet att samerna som etnisk minoritet redan har
ett skydd i regeringsformen och att deras särställning som
ursprunglig befolkning hade markerats genom flera tidigare
riksdagsuttalanden. Utskottet ansåg därför att det inte fanns
skäl att ytterligare markera samernas särskilda ställning.
När det gäller ILO-konventionen skall först följande anföras.
Sverige inträdde som medlem av ILO genom sin anslutning till
Nationernas förbund år 1920. ILO antog år 1957 en konvention (nr
107) samt en rekommendation (nr 104) om skydd för och integration
av infödda och andra i stammar eller i stamliknande förhållanden
levande folkgrupper i självstyrande länder. Sverige ratificerade
aldrig denna konvention eftersom den enligt både regering och
riksdag saknade aktualitet för svenskt vidkommande. År 1986 hölls
ett expertmöte inom ILO där det fastslogs att konventionen måste
anses föråldrad och i behov av revision. En reviderad konvention
utformades. Konventionen antogs med röstsiffrorna 328 för, 1 emot
och 49 nedlagda. Samtliga svenska ombud röstade för konventionen.
Samtidigt antogs utan omröstning en av de nordiska
regeringsrepresentanterna initierad resolution om uppföljning av
konventionen. Konventionen trädde i kraft den 5 september 1991
och har tillträtts av Norge, Mexico, Colombia och Bolivia.
Kriteriet för att ett folk enligt konventionen skall betraktas
som stam- eller ursprungsfolk är att folket självt identifierar
sig som sådant. Begreppet folk i konventionen är inte att
likställa med begreppet folk i folkrätten. Regeringarna skall
dock se till att ursprungsfolkens och stamfolkens rättigheter
skyddas och att deras integritet respekteras. Dessa folk skall
också utan inskränkningar åtnjuta mänskliga rättigheter och
grundläggande friheter. Regeringarna skall samråda med folken i
fråga beträffande åtgärder som direkt kan beröra dem och skapa
medel för dem att delta i beslutsfattandet i valda institutioner
och andra organ. Dessa folk skall ha rätt att besluta om sina
egna prioriteringar vad gäller utvecklingsprocessen. Regeringarna
har å andra sidan ett ansvar att skydda och bevara miljön i de
områden där dessa folk bor. Äganderätt och besittningsrätt till
den mark som folken traditionellt bebor skall erkännas.
Ursprungsfolken har också rätt att delta i användningen,
förvaltningen och bevarandet av naturtillgångar som hör till
deras mark. Bland andra frågor som berörs i konventionen är
anställnings- och arbetsvillkor, yrkesutbildning och hantverk,
social trygghet och hälso- och sjukvård, utbildning, språk och
kommunikation samt kontakter och samarbete över riksgränser.
Regeringen förelade vid riksmötet 1991/92 riksdagen skrivelsen
1990/91:101 om Internationella arbetsorganisationens (ILO)
konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande
länder i enlighet med vad som föreskrivs i ILO:s stadga. Till
skrivelsen hade fogats en resolution som antogs i samband med
konventionen vid ILO:s arbetskonferens 1989. Av skrivelsen
framgick bl.a. följande.
Enligt regeringen kunde ILO:s urbefolkningsinstrument inte
längre anses "sakna omedelbart intresse för svenskt vidkommande".
Flera remissinstanser hade dock pekat på en rad punkter där
konventionens krav inte överensstämmer med nuvarande svenska
förhållanden. Exempelvis hävdades att det behövs en närmare
analys av hur texten i konventionens artikel 14 om
landrättigheter förhåller sig till samernas nuvarande
rättsställning. Sverige hade i diskussionerna om den nya
konventionen, utan framgång, fört fram förslag om "bruksrätt" som
alternativ till äganderätt och besittningsrätt.
ILO-kommittén ansåg mot bakgrund av det utredningsarbete som
pågick -- bl.a. Samerättsutredningens arbete -- att Sverige för
närvarande inte borde tillträda ILO-konventionen. Regeringen
anslöt sig till denna bedömning och förklarade i skrivelsen att
de ambitioner och krav konventionen uppställer noga borde
övervägas i det fortsatta arbetet med samefrågorna.
Regeringen hemställde att riksdagen tog del av vad som anfördes
i skrivelsen.
Enligt utrikesutskottet var en samordning nödvändig av de
frågor som rör samernas närings- och samhällsliv. Utskottet
anslöt sig därför till regeringens bedömning att Sverige för
närvarande inte borde tillträda konventionen. Samtidigt ville
utskottet framhäva vikten av att beredningen av
Samerättsutredningens m.fl. förslag i samefrågorna inte onödigt
försenade Sveriges tillträde till den konvention som Sveriges
representanter varit aktiva i att utarbeta. Skrivelsen föreslogs
bli lagd till handlingarna, och riksdagen följde utskottet (bet.
1991/92:UU7, rskr. 1991/92:35).
Som tidigare nämnts tog konstitutionsutskottet upp frågan om
ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk och stamfolk i
självstyrande länder vid föregående riksmöte i samband med
behandlingen av ärendet om Sametinget.
I sin bedömning anförde konstitutionsutskottet att för världens
urbefolkningar, till vilka samerna i Sverige hör, kan
konventionen fylla en viktig funktion för skyddet av deras fri-
och rättigheter och att konventionen mot denna bakgrund får anses
vara av vikt även för svenskt vidkommande.
Utskottet konstaterade att den nuvarande utformningen av
artikel 14 i konventionen innebär att urprungsfolkens äganderätt
och besittningsrätt till den mark som de traditionellt bebor
erkänns. Utskottet ansåg att rådande rättsförhållanden i Sverige
vad gäller de svenska samerna inte står i överensstämmelse med
bestämmelsen i artikel 14 om rätt till mark. Denna utgjorde
enligt utskottet således i sin nuvarande lydelse ett hinder för
Sveriges möjligheter att tillträda konventionen. Utskottet
konstaterade att vid ratificering av en ILO-konvention är
reservation gällande en eller flera konventionsbestämmelser
endast möjlig om det uttryckligen anges i konventionen. I den nu
aktuella konventionen finns inga bestämmelser om att reservation
kan göras.
Utskottet framhöll att det anförda endast innebar ett
konstaterande av att det föreligger ett hinder för tillträde till
konventionen. Med en annan utformning av artikel 14 skulle detta
hinder kunna undanröjas. Möjligheterna att få till stånd en annan
lydelse av artikeln, t.ex. genom att begreppet "bruksrätt" införs
som ett alternativ till äganderätt och besittningsrätt, borde
enligt utskottet därför åter prövas av regeringen.
Utskottet pekade också på en annan omständighet av betydelse i
sammanhanget. Skulle det vid tillämpningen av konventionen visa
sig att vad som där sägs om äganderätt och besittningsrätt kommer
att få en innebörd som i allt väsentligt överensstämmer med
bruksrätt kunde enligt utskottet frågan om ett svenskt tillträde
till konventionen komma i ett annat läge. Av särskilt intresse i
detta avseende var enligt utskottet hur ILO bedömer Norges
tillämpning av konventionen.
Europarådets konvention om regionala språk eller
minoritetsspråk
Den 5 november 1992 lades inom Europarådet för undertecknande
fram en konvention om regionala språk eller minoritetsspråk.
Konventionen tillförsäkrar den som talar ett sådant språk bl.a.
rätten att kommunicera med myndigheterna på språket. I artikel 9
finns t.ex. bestämmelser om domstolsförhandlingar i brottmål på
det regionala språket eller minoritetspråket. Frågan om ett
svenskt tillträde till konventionen har övervägts inom
regeringskansliet.
Propositionen
Regeringen förklarar i den nu aktuella propositionen att den
delar en av Fri- och rättighetskommittén uttalad uppfattning att
det kan ifrågasättas om rennäringslagens bestämmelser om
renskötselrätten som en kollektiv rättighet som tillkommer den
samiska befolkningen är helt förenliga med den föreslagna
grundlagsbestämmelsen om närings- och yrkesfriheten. Detta
förhållande förändras enligt regeringen inte av det faktum att
samernas brukningsrätt till renbetesmarkerna och samerna som en
etnisk minoritet omfattas av andra grundlagsbestämmelser.
Regeringen föreslår därför att det i grundlagsbestämmelsen om
närings- och yrkesfriheten tas in en föreskrift som ger
grundlagsförankring av samernas rätt till renskötsel som den i
lag är reglerad. Härigenom markeras att denna rätt inte står i
konflikt med grundlagsskyddet för närings- och yrkesfriheten.
I propositionen tas även upp under remissbehandlingen från
Svenska Samernas Riksförbund och Sametinget resta krav på
bestämmelser i regeringsformen om samernas fundamentala
rättigheter som folk och rätten till land och vatten. Regeringen
hänvisar därvid till uttalanden i prop. 1992/93:32 om Samerna och
samisk kultur m.m. Där sägs att gällande bestämmelser i
regeringsformen, sedda mot bakgrund av Sveriges folkrättsliga
förpliktelser, ger samerna som etnisk minoritet ett fullgott
grundlagsskydd. Av samma proposition framgår att regeringen inte
ansåg sig kunna biträda det önskemål om grundlagsreglering som
samerna framfört avseende rätten till mark och vatten. I den nu
aktuella propositionen tillägger regeringen att Fri- och
rättighetskommittén inte särskilt har utrett frågan om en
grundlagsreglering avseende samernas rätt och att regeringen mot
bakgrund härav inte heller nu finner skäl att föreslå någon
ytterligare grundlagsreglering avseende samerna.
Motionerna
I motion 1993/94:K24 yrkande 2 av Berith Eriksson (v) anförs
att det hade varit av värde att förslag hade förelagts riksdagen
om skydd för samerna som urbefolkning och inte endast i fråga om
renskötselrätten. Motionären anför vidare att det inom folkrätten
sker en positiv utveckling beträffande urbefolkningarnas rätt och
att Europarådet har antagit en konvention beträffande
minoritetsspråk som har ratificerats av Norge och Finland men
inte av Sverige.
Motionären anser att arbetet med skydd och rättigheter för
ursprungsfolk och etniska minoriteter är mycket viktigt för att
eliminera risker för framtida krig och konflikter. Frågan är
enligt motionären större än samefrågan, men hon menar att
samefrågan är en del av urbefolkningsfrågan i stort och att det
dessutom är viktigt för vårt deltagande i det internationella
arbetet hur vi löser vår egen urbefolkningsfråga. Eftersom
regeringen hänvisar till att Fri- och rättighetskommittén inte
hade i uppgift att utreda samefrågor anser motionären att
kommittén i tilläggsdirektiv skall få den uppgiften. Som ett
alternativ kan en särskild utredning tillkallas.
Utredningsarbetet bör innefatta dels samernas status som
urbefolkning, dels vad som krävs för att vi mer aktivt skall
kunna delta i det internationella arbetet i urbefolkningsfrågor.
Liknande synpunkter förs fram i motion 1993/94:K212 av Magnus
Persson m.fl. (s).
Även motion 1993/94:K213 av Ingela Mårtensson och Barbro
Westerholm (fp) tar upp frågan om ökat skydd för
ursprungsbefolkningar. Enligt motionärerna är det viktigt att
ursprungsbefolkningarnas rättigheter ses som kollektiva. Framför
allt gäller detta dessa befolkningars rätt till det territorium
som de på grund av urminnes hävd har haft tillgång till (yrkande
1).
Motionärerna erinrar om riksdagens beslut år 1992 att inrätta
ett sameting och de krav som i det sammanhanget ställdes på att
Sverige skall undanröja hindren för att ratificera ILO:s
konvention 169 om ursprungsbefolkningar och stamfolk i
självstyrande länder. Sverige uppfyller visserligen konventionens
krav, men i fråga om rätten till land har bedömningen gjorts att
konventionen inte är förenlig med svenska rättsförhållanden.
Enligt motionärerna är det olyckligt att Sverige till skillnad
mot Norge inte har ratificerat konventionen. Sverige bör enligt
motionärerna verka för att konventionen kan få en större
uppslutning. Motionärerna pekar på att Norge i samband med
ratifikationen gjorde en tolkningsförklaring som enligt
motionärerna innebär att brukningsrätt och äganderätt bedöms
lika. Norge har rapporterat tillämpningen av konventionen till
ILO som undersöker huruvida Norge uppfyller konventionens krav.
Motionärerna anför att det är angeläget att följa denna
utveckling. Om Norges sätt att tolka konventionen är acceptabelt
bör Sverige kunna ratificera den (yrkande 2).
Motionärerna anför att Sverige undertecknat dokument vid FN:s
konferens om miljö och utveckling i Rio de Janeiro år 1992 som
betonar skyldigheten att respektera ursprungsbefolkningarnas
kulturer, livsmönster, miljö etc. Motionärerna menar att det är
viktigt att regeringen noga följer upp Sametingets möjligheter
att verka i denna riktning (yrkande 3).
Enligt motion 1993/94:K215 av Lahja Exner m.fl. (s) har finska
språket hävd i Sverige sedan århundraden. Finskan är en del av
det svenska kulturarvet och således ett av Sveriges tre inhemska
språk. Mot bakgrund härav anser motionären att Sverige bör
underteckna Europarådets konvention för regionala språk eller
minoritetsspråk och ratificera konventionen för finska språket.
Också i motion 1993/94:K211 av Leif Bergdahl (nyd) förespråkas
ett svenskt undertecknande av den nämnda konventionen. Ett sådant
undertecknande skulle enligt motionären med all säkerhet leda
fram till definitivt politiskt ställningstagande i Sverige
beträffande den finska gruppens eventuella minoritetsställning.
Motionären anser att tornedalingar och Sverigefinnar bör
betraktas och ges status som en inhemsk minoritet.
I motion 1992/93:K203 av Lennart Fridén (m) från den allmänna
motionstiden år 1993 konstaterar motionären att svenska språket
saknar en i grundlagen fastställd ställning som nationalspråk.
Han anser att det är av ett stort symboliskt värde, om det i
grundlagen fastställs att svenska är det officiella språket i
Sverige.
Utskottets bedömning
Som regeringen anför kan det ifrågasättas om rennäringslagens
bestämmelser om renskötselrätten som en kollektiv rättighet för
den samiska befolkningen är helt förenliga med det föreslagna
grundlagsskyddet om närings- och yrkesfriheten. Utskottet
tillstyrker därför regeringens förslag att det i
grundlagsbestämmelsen om närings- och yrkesfriheten tas in en
föreskrift som ger grundlagsförankring av samernas rätt till
renskötsel som den i lag är reglerad. På så sätt markeras att
denna rätt inte står i konflikt med grundlagsskyddet för närings-
och yrkesfriheten.
Som utskottet konstaterade vid föregående riksmöte i frågan om
samernas rättsliga ställning har samerna som etnisk minoritet
redan ett skydd i regeringsformen. Deras särställning som
ursprunglig befolkning har markerats genom flera tidigare
riksdagsuttalanden. Den nyss förordade grundlagsförankringen av
samernas renskötselrätt är ett ytterligare sådant steg.
Utskottet, som utgår från att regeringen följer samernas
förhållanden i dessa hänseenden, anser att det inte finns skäl
att härutöver markera samernas särskilda ställning och avstyrker
därför motionerna 1993/94:K24 yrkande 2 (v) och 1993/94:K212 (s).
Några motioner tar upp frågan om ökat skydd för
ursprungsbefolkningar och den vid föregående riksmöte behandlade
frågan om huruvida Sverige skall ratificera ILO:s konvention 169
om ursprungsbefolkningar och stamfolk i självstyrande länder. Som
utskottet då konstaterade utgör konventionens bestämmelser i
artikel 14 om ursprungsfolkens äganderätt och besittningsrätt ett
hinder för ett svenskt tillträde till konventionen. Skulle det
vid tillämpningen av konventionen visa sig att vad som där sägs
om äganderätt och besittningsrätt kommer att få en innebörd som i
allt väsentligt överensstämmer med bruksrätt kunde emellertid
enligt utskottet frågan om ett svenskt tillträde till
konventionen komma i ett annat läge. Av särskilt intresse i detta
avseende är hur ILO bedömer Norges tillämpning av konventionen.
Utskottet har erfarit att Norge har rapporterat tillämpningen av
konventionen till ILO och att en skriftväxling pågår mellan Norge
och ILO med anledning av rapporten. Utskottet utgår från att
regeringen följer utvecklingen och anser därför inte att
riksdagen bör vidta någon åtgärd i frågan. Utskottet avstyrker
därmed motion 1993/94:K213 yrkandena 1 och 2 (fp).
Sametinget skall enligt 2 kap. 1 § sametingslagen (1992:1433)
verka för en levande samisk kultur och därvid ta initiativ till
verksamheter och föreslå åtgärder som främjar denna kultur.
Utskottet utgår från att regeringen följer Sametingets
möjligheter att fullgöra denna uppgift och anser därför inte att
riksdagen bör vidta någon åtgärd med anledning av motion
1993/94:K213 yrkande 3 (fp). Motionen avstyrks.
Som framår av det föregående har frågan om Sverige skall
tillträda konventionen om regionala språk eller minoritetsspråk
övervägts inom regeringskansliet. Utskottet utgår från att
regeringen redovisar dessa överväganden i något lämpligt
sammanhang. Något uttalande från riksdagens sida är inte påkallat
med anledning av motionerna 1993/94:K215 (s) och 1993/94:K211
(nyd). Motionerna avstyrks.
Utskottet anser inte heller att det i grundlagen bör föras in
bestämmelser om svenskan som nationalspråk och avstyrker därför
motion 1992/93:K203 (m).
Rätten till utbildning
Bakgrund
Rätten till utbildning är inskriven i 1 kap. 2 §
regeringsformen. Bestämmelsen är ett målsättningsstadgande och
ger uttryck för det allmännas strävan att medborgarna skall
erbjudas den utbildning de önskar. Något krav på en viss
utbildning kan den enskilde dock inte ställa med stöd av
bestämmelsen.
Propositionen
Regeringen förklarar att den anser att tillgången till
utbildning är av grundläggande betydelse för den enskildes
välfärd och att rätten att erhålla fri grundutbildning också är
av stor betydelse för det demokratiska samhällets fortbestånd.
Regeringen anser därför att rätten till utbildning bör ges ett
bättre grundlagsskydd. En sådan reglering kan i likhet med
förslaget om utvidgat egendomsskydd dessutom sägas innebära en
precisering av det skydd som Europakonventionen ställer upp för
rätten till utbildning. Regeringen anför vidare att ett bindande
stadgande om rätt till utbildning inte kan innebära en
villkorslös rätt till alla former av utbildning. Regeringen anser
därför att det av stadgandet uttryckligen bör framgå att det är
de barn som omfattas av den allmänna skolplikten som har rätt att
kostnadsfritt erhålla grundläggande utbildning i allmän skola.
Genom den föreslagna rätten till utbildning skall det allmänna
åläggas att hålla ett offentligt skolväsende där själva
undervisningen garanteras. Däremot garanteras inte den enskilde
rätt till fritt skolmaterial, fria skolmåltider eller till
skolskjutsar. Och att rätten till den i bestämmelsen åsyftade
utbildningen skall vara kostnadsfri hindrar inte att det i sådan
utbildning kan förekomma enstaka inslag som kan föranleda
kostnader för eleverna såsom t.ex. särskilda gymnastikkläder och
entréavgifter vid museibesök.
Regeringen anför att det inte är möjligt att föreslå en
rättsligt bindande regel om rätten till högre utbildning av
hänsyn till behovet av villkor för tillträde som är betingade av
utbildningens syfte och tillgången på plats. Fri- och
rättighetskommittén har ansett att det allmänna bör ha skyldighet
att även anordna högre utbildning än grundskoleutbildning och att
detta bör komma till uttryck i samma bestämmelse som rätten till
grundläggande utbildning. Regeringen delar kommitténs uppfattning
att det givetvis är av stor vikt för den enskilde att kunna
erbjudas även högre utbildning. Regeringen anmärker att den av
kommittén förordade regeln om denna typ av utbildning utgör en
precisering av samhällets skyldigheter så till vida att den avser
just den högre utbildningen och dessutom ålägger det allmänna att
se till att den finns, vilket enligt regeringen innebär att det
allmänna själv som huvudman skall anordna den.
I fråga om rätten till utbildning föreslår regeringen således
att det i regeringsformen bland övriga fri- och rättigheter
införs en ny bestämmelse som garanterar alla barn som omfattas av
den allmänna skolplikten rätt att kostnadsfritt få grundläggande
utbildning i allmän skola. I samma bestämmelse anges också att
det allmänna skall svara för att det finns högre utbildning.
Utskottets bedömning
Utskottet tillstyrker regeringens förslag.
Följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformen
Regeringens förslag i fråga om grundlagsreglering av närings-
och yrkesfriheten samt rätten till utbildning som utskottet har
förordat i det föregående får till följd att två nya paragrafer
om dessa ämnen förs in i 2 kap. regeringsformen, nämligen 20 och
21 §§. I enlighet med vad regeringen föreslår medför detta att
nuvarande 2 kap. 20 § skall betecknas 2 kap. 22 §. Den ändrade
paragrafbeteckningen innebär att regeringsformen måste ändras på
ytterligare en punkt. Hänvisningen till 2 kap. 20 § andra stycket
i 8 kap. 18 § andra stycket måste nämligen i fortsättningen avse
2 kap. 22 § andra stycket. I bilaga 2 lägger utskottet fram
förslag till ändrad lydelse av 8 kap. 18 § i enlighet med detta.
Fackliga rättigheter
Bakgrund
Enligt 2 kap. 17 § regeringsformen har förening av arbetstagare
samt arbetsgivare och förening av arbetsgivare rätt att vidta
fackliga stridsåtgärder, om annat ej följer av lag eller avtal.
Bestämmelsen gäller mot enskilda och är därför ett undantag från
regeln att regeringsformens fri- och rättigheter endast gäller
mot det allmänna. Regeln infördes på konstitutionsutskottets
enhälliga förslag (bet. KU 1973:26). Frågan om att bygga ut
skyddet för fackliga friheter diskuterades härefter av 1973 års
Fri- och rättighetsutredning. Tanken på en sådan utbyggnad
avvisades av utredningen i betänkandet (SOU 1975:75)
Medborgerliga fri- och rättigheter. Vid behandlingen av
utredningens betänkande anslöt sig departementschefen till
utredningens ståndpunkt. Han anförde att enligt en i Sverige fast
etablerad tradition bör det i största möjliga utsträckning
överlämnas åt arbetsmarknadens parter att själva lösa uppkommande
frågor på det fackliga området utan inblandning från statens
sida. Denna grundinställning hindrar visserligen inte att
lagstiftning tillgrips på ett visst område, om det visar sig
omöjligt att avtalsvägen nå en tillfredsställande reglering eller
om andra särskilda skäl talar härför. Några sådana skäl för en
utförligare grundlagsreglering till skydd för den fackliga
verksamheten ansåg han emellertid inte finnas. Tvärtom skulle man
kunna riskera att en grundlagsreglering av t.ex.
förhandlingsrätten snabbt blir föråldrad. I stället för att verka
som ett skydd skulle grundlagsregler om de fackliga friheterna
enligt departementschefen kunna bli en broms för en önskad
utveckling (prop. 1975/76:209 s. 123). Även
konstitutionsutskottet ansåg av samma skäl att bestämmelsen om
fackliga stridsåtgärder skulle kvarstå oförändrad (bet.
KU 1975/76:56).
Rättighetsskyddsutredningen övervägde frågan om huruvida den
fackliga konflikträtten i 2 kap. 17 § regeringsformen skulle
tillhöra de rättigheter som föreslogs bli omfattade av ett
särskilt beslutsförfarande vid rättighetsbegränsande
lagstiftning. Utredningen anförde att erfarenheterna visar att
statsmakterna undantagsvis anser det vara nödvändigt att avbryta
pågående stridsåtgärder genom lag. Skall en sådan lag över huvud
taget vara meningsfull måste den kunna beslutas snabbt.
Utredningen fann därför att lag som begränsar den fackliga
konflikträtten inte enbart på denna grund skall behöva beslutas
med tillämpning av det särskilda förfarandet.
Inom utredningen ifrågasattes huruvida det rättighetsskydd, som
genom regeringsformen tillförsäkras medborgarna gentemot det
allmänna, borde utsträckas till att gälla det samhälleliga livet
som helhet och således även i förhållandet mellan enskilda.
Särskilt nämndes förhållanden på arbetsplatsen och vissa andra
arbetsrättsliga regler. Utredningens majoritet ansåg emellertid
att det inte var möjligt att gå in på dessa vittomfattande
problem och att det ej heller fanns skäl att föreslå någon
grundlagsändring som skulle medföra att helt nya principer måste
komma till uttryck på det arbetsrättsliga området.
I proposition 1978/79:195 anslöt sig regeringen till vad
utredningen hade anfört och riksdagen följde propositionen (bet.
KU 1978/79:39, rskr. 1978/79:359, bet. KU 1979/80:1, rskr.
1979/80:2).
Fri- och rättighetskommittén
Fri- och rättighetskommittén anför att den har diskuterat om
ett skydd för de fackliga fri- och rättigheterna, utöver det som
redan finns för strejkrätten, bör införas i grundlagen. Kommittén
hänvisar till den översyn av arbetsrätten som 1992 års
arbetsrättkommitté fått i uppdrag att utföra. Fri- och
rättighetskommittén konstaterar att inom denna översyn ligger
flera frågor som berör omfattningen av de fackliga fri- och
rättigheterna och att detta talar för att man bör avvakta med att
grundlagsreglera området.
Motionerna
I motion 1992/93:K207 yrkande 9 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
från den allmänna motionstiden år 1993 anför motionärerna att
strejkrätten har ett svagt stöd i regeringsformen och pekar som
exempel på propositionen om lönestopp vid riksmötet 1989/90.
Inskränkningen av strejkrätten är enligt motionärerna en viktig
begränsning av de arbetandes yttersta vapen för värnandet om sin
värdighet och bestämmande över den egna arbetskraften.
Motionärerna menar att rätten till fackliga stridsåtgärder är en
så grundläggande fri- och rättighet att möjligheten att förstärka
denna rätt i regeringsformen bör utredas.
I motion 1993/94:K210 yrkande 5 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
begärs förslag till stärkt grundlagsskydd för strejkrätten.
Motionärerna anför att det nuvarande grundlagsskyddet för lockout
däremot kan slopas, eftersom arbetsgivarna likväl har en övermakt
gentemot de arbetande. I samma motion förespråkas vidare
grundlagsskydd för de demokratiska fri- och rättigheterna på
arbetsplatserna (yrkande 6).
Utskottets bedömning
I början av maj 1993 avgav 1992 års arbetsrättskommitté ett
delbetänkande om ny anställningsskyddslagstiftning. Enligt årets
budgetproposition fortsätter kommittén sitt arbete med en översyn
av återstående delar av medbestämmandelagen och viss annan
arbetsrättslig lagstiftning. Slutbetänkandet kommer att avges
under våren 1994 (prop. 1993/94:100 bil. 11).
Som Fri- och rättighetskommittén uttalat ligger flera frågor
som berör omfattningen av de fackliga fri- och rättigheterna inom
Arbetsrättskommitténs översyn. I likhet med Fri- och
rättighetskommittén anser utskottet att man därför bör avvakta
med att ta ställning till frågan om grundlagsreglering på
området. Utskottet avstyrker motionerna 1992/93:K207 yrkande 9
(v) och 1993/94:K210 yrkandena 5 och 6 (v).
Den negativa föreningsfriheten
Bakgrund
Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är varje medborgare gentemot
det allmänna tillförsäkrad frihet från att sammansluta sig med
andra för allmänna eller enskilda syften. Denna frihet brukar
benämnas positiv föreningsfrihet och får enligt 14 § andra
stycket samma kapitel begränsas endast såvitt gäller
sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande
natur eller innebär förföljelse av folkgrupp av viss ras, med
viss hudfärg eller av visst etniskt ursprung.
Enligt 2 kap. 2 § regeringsformen är varje medborgare gentemot
det allmänna vidare skyddad mot tvång att tillhöra politisk
sammanslutning, trossamfund eller annan sammanslutning för
åskådning i politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådan
hänseende. Denna frihet brukar kallas negativ föreningsfrihet.
Den är en undantagslös rättighet och kan således inte begränsas
annat än efter ändring av grundlagen. Genom att den negativa
föreningsfriheten endast avser sammanslutningar för åskådning i
politiskt, religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende har
studentkårsobligatoriet och skyldighet att tillhöra
samfälligheter till följd av fastighetsinnehav och liknande
fallit utanför skyddet. Detta gäller även tvånget för dem som
vill bedriva advokatverksamhet att vara medlemmar i Sveriges
Advokatsamfund. Enligt 8 kap. 1 § rättegångsbalken skall för
riket finnas ett allmänt advokatsamfund. I paragrafen föreskrivs
vidare att advokat är den som är ledamot av samfundet. Den som
obehörigen ger sig ut för advokat kan enligt 17 kap. 15 § tredje
stycket brottsbalken dömas till böter för brottet föregivande av
ställning såsom advokat. Också tvånget för bl.a. renskötande
samer att vara medlemmar i sameby enligt rennäringslagen
(1971:437) faller utanför skyddet.
Enligt artikel 11 i Europakonventionen skall envar äga rätt
till frihet att deltaga i fredliga sammankomster samt till
föreningsfrihet, däri inbegripet rätten att bilda och ansluta sig
till fackföreningar för att skydda sina intressen. Enligt sin
ordalydelse garanterar artikeln endast den positiva
föreningsfriheten. Fri- och rättighetskommittén anför i sitt
delbetänkande (del B s. 72) att den europeiska kommissionen för
de mänskliga rättigheterna emellertid som en allmän princip har
fastslagit att föreningsfrihet även innefattar frihet att inte
sammansluta sig med andra och att inte ansluta sig till
fackföreningar. Kommittén redogör för några avgöranden i
domstolen för de mänskliga rättigheterna. Det viktigaste målet
avseende den negativa föreningsrätten anges vara ett mål från år
1981 där klagandena som varit anställda av British Rail hade
avskedats på grund av att de hade vägrat att ansluta sig till en
fackförening. När de anställdes hade något krav på facklig
anslutning inte funnits men ett sådan infördes senare genom en
s.k. organisationsklausul. Domstolen undvek att ta ställning till
om den negativa föreningsrätten omfattades av artikel 11. Inte
heller tog domstolen ställning till systemet med
organisationsklausuler som sådant. Den konstaterade att det
förelåg speciella omständigheter i det aktuella fallet såsom att
klagandena hade ställts inför valet att antingen bli avskedade
eller att ansluta sig till fackföreningen. Hotet om avskedande
var så allvarligt att detta i förening med att det vid
anställningens ingående inte funnits krav på tillhörighet till
fackförening ansågs stå i strid med artikel 11.
Sedan kommittén överlämnade sitt betänkande har domstolen den
30 juni 1993 avgjort ett mål om negativ föreningsfrihet (Sigurdur
A. Sigurjónsson v. Iceland). En i isländsk lag föreskriven
skyldighet för taxiförare att vara medlem i en viss organisation
ansågs i det målet stå i strid med artikel 11.
Frågan om ett grundlagsskydd också gentemot enskilda
Grundlagsregeln om den negativa föreningsfriheten tillkom på
förslag av 1973 års Fri- och rättighetsutredning. I sitt
betänkande (SOU 1975:75) Medborgerliga fri- och rättigheter
diskuterade utredningen frågan mot vem ett grundlagsskydd för
fri- och rättigheter skulle gälla. Slutsatsen blev att det inte
var praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell reglering
av skyddet för fri- och rättigheterna såvitt gällde förhållandet
mellan enskilda. Man skulle i så fall -- utan att ändå helt kunna
överblicka verkningarna av regelsystemet -- tvingas till en
reglering som så detaljerat angav vilka beteenden som var
förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de
uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning
svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram. Utredningen
anförde vidare att en grundlagsreglering som generellt skyddar
fri- och rättigheterna också gentemot enskilda medför vissa
problem som gäller förhållandet mellan grundlagens
rättighetsskydd och vissa av avtalsrättens principer. Ett av
dessa problem angavs ha sin grund i principen om enskildas
avtalsfrihet. En grundlagsreglering skulle nämligen enligt
utredningen ge upphov till frågan huruvida fri- och
rättighetsreglerna skall anses innefatta förbud mot vissa typer
av avtalsklausuler. Utredningen anförde att man t.ex. kan hävda
att det inte bör vara möjligt för någon att i ett avtal förbinda
sig att aldrig träda in i föreningar, utöva religion eller lämna
en viss ort. Om man intar den ståndpunkten att en fri- och
rättighetsreglering, som gäller också för förhållandet enskilda
emellan, som huvudregel skulle utesluta avtalsfrihet, tvingas man
enligt utredningen att undersöka i vilken omfattning man genom
särskilda föreskrifter skall tillåta avtalsmässiga inskränkningar
i fri- och rättigheterna. Utredningen anförde att det var
ofrånkomligt att sådana inskränkningar i viss utsträckning måste
vara möjliga.
De flesta remissinstanser godtog utredningens slutsats att det
inte var praktiskt möjligt att i grundlag reglera förhållandet
mellan enskilda parter. Någon remissinstans pekade dock på den
allt starkare ställning som organisationsväsendet fått och
anförde att det syntes angeläget att överväga, vid en förnyad
prövning av grundlagsskyddet, den enskildes ställning i
förhållande till organisationerna, exempelvis de stora
organisationerna på arbetsmarknaden och de kommunala förbunden
som tenderade att få en roll som var jämförbar med det allmänna.
I proposition 1975/76:209 delade regeringen utredningens
bedömning att det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ge
rättigheterna ett omfattande skydd mot angrepp från enskilda. I
de flesta fall förelåg enligt propositionen inte något behov av
ett sådant skydd då de möjligheter som erbjöds genom vanlig
lagstiftning fick anses vara helt tillräckliga. Regeringen
förordade att förslaget om den negativa föreningsfriheten skulle
genomföras på det sätt utredningen hade föreslagit.
Konstitutionsutskottet anslöt sig till propositionens förslag,
och riksdagen följde utskottet (bet. KU 1975/76:56, bet. KU
1976/77:1, rskr. 1976/77:2).
Rättighetsskyddsutredningen tog i sitt betänkande (SOU 1978:34)
Förstärkt skydd för fri- och rättigheter upp frågan huruvida det
rättighetsskydd som genom regeringsformen tillförsäkras
medborgarna gentemot det allmänna borde utsträckas till att gälla
det samhälleliga livet som helhet och således även förhållanden
mellan enskilda. Utredningen fann emellertid att det inte var
möjligt att gå in på dessa vittomfattande problem.
Frågan om ett vidgat grundlagsskydd för den negativa
föreningsfriheten har under en följd av år behandlats av
konstitutionsutskottet med anledning av olika motioner (bet. KU
1983/84:8, bet. KU 1984/85:30, bet. KU 1986/87:17, bet. KU
1987/88:9, bet. KU 1987/88:32, bet. 1989/90:KU7, bet. 1990/91:KU6
och bet. 1992/93:KU2). Vid varje tillfälle har motionerna
avstyrkts. I huvudsak har som skäl anförts att det inte är
praktiskt möjligt eller lämpligt att till utredning ta upp också
den i sin helhet mycket omfattande frågan om rättighetsskydd för
enskild mot annan enskild. Frågor om sådant skydd borde enligt
utskottet lösas inom den vanliga lagstiftningens ram. Vid varje
tillfälle har de borgerliga ledamöterna i utskottet reserverat
sig till förmån för motionerna.
Fri- och rättighetskommittén
Fri- och rättighetskommittén behandlade utförligt frågan om en
utbyggnad av grundlagsskyddet för den negativa föreningsfriheten.
I sina överväganden konstaterar kommittén att grundlagens
rättighetsreglering -- med undantag för rätten till fackliga
stridsåtgärder och författares m.fl. rätt till sina verk (2 kap.
17 och 19 §§ regeringsformen) -- endast gäller förhållandet
mellan den enskilde och det allmänna, inte förhållandet mellan
enskilda inbördes. För att skydda medborgarnas rättigheter mot
angrepp från andra enskilda, exempelvis organisationer, är det
enligt kommittén, till skillnad från skyddet gentemot den
offentliga makten, i de flesta fall tillräckligt med vanlig lag.
Detta hindrar dock inte att det kan finnas skäl att i grundlag ta
in vissa klart avgränsade regler som gäller förhållandet mellan
enskilda. Kommittén anför att detta exempelvis kan vara fallet då
man gjort bedömningen att den vanliga lagformen i vissa
hänseenden inte ger tillräckligt starkt skydd för den enskilde
gentemot andra enskilda.
Kommittén noterar att den negativa föreningsfriheten i dag inte
åtnjuter något skydd alls i den vanliga lagstiftningen. Vidare
konstaterar kommittén att det område där behovet av en reglering
av den negativa föreningsfriheten främst diskuterats är
förhållandena på arbetsmarknaden, dvs. förhållanden mellan
enskilda.
Enligt kommittén saknas även på områden utanför arbetsmarknaden
regler om exempelvis utträdesrätt ur organisationer eller vad som
är skälig uppsägningstid vid utträden. Kommittén ställer sig
frågan om det är praktiskt möjligt att i grundlagen ta in en klar
och meningsfull regel beträffande skyddet för föreningsfriheten
mellan enskilda parter. För att få ett fullgott skydd för sin
negativa föreningsfrihet bör enligt kommittén den enskilde
åtnjuta skydd mot diskriminerande handlingar inte bara från en
organisation utan också mot sådan åtgärder från exempelvis sin
arbetsgivare och sina arbetskamrater. För att ett sådant skydd
skall vara fullgott krävs också att eventuella kränkningar av
negativ föreningsfrihet på något sätt sanktioneras. Men detta
låter sig enligt kommittén inte med lätthet göras i grundlagen.
Kommittén erinrar om att skyddet för den negativa
föreningsfriheten behandlades ingående av Fri- och
rättighetsutredningen och i det därpå följande
lagstiftningsarbetet. Kommittén återger utredningens slutsats att
det inte var praktiskt möjligt att i grundlag ta in en generell
reglering av skyddet för de medborgerliga fri- och rättigheterna
såvitt gällde förhållandet mellan enskilda. Vidare återges
utredningens uttalande att man i så fall -- utan att ändå helt
kunna överblicka verkningarna av regelsystemet -- tvingas till en
reglering som så detaljerat anger vilka beteenden som var
förbjudna och vilka påföljder som skulle knytas till de
uppställda förbuden att den till följd av sin omfattning
svårligen kunde rymmas inom en rimligt tilltagen ram.
Kommittén förklarar att den anser att detta förhållande
alltjämt gäller och avslutar sina överväganden enligt följande:
De personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel i
grundlagen för den negativa föreningsfriheten skulle verka bör ha
rätt att någorlunda detaljerat få veta vilka handlingar från
deras sida som är förbjudna. Detta låter sig inte göras med hjälp
av sådana allmänna regler som används i regeringsformen. Ej
heller är det möjligt att i grundlagen reglera vilka påföljder
som eventuellt skall följa då exempelvis en facklig organisation,
en arbetsgivare eller arbetskamrater utövar påtryckningar på
eller diskriminerar en enskild.
Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för den
negativa föreningsfriheten infördes i grundlagen är hur en sådan
reglering skall förhålla sig till principen om avtalsfrihet. En
grundlagsreglering av den negativa föreningsfriheten ger nämligen
upphov till frågan om denna skall anses innefatta förbud mot
vissa typer av avtalsklausuler, exempelvis
organisationsklausuler. Vi anser att principen om avtalsfrihet är
så viktig att denna inte bör inskränkas annat än i de fall då
avtalsfriheten klart missbrukas. Inte heller detta förhållande är
möjligt att på ett lämpligt sätt avgränsa i en grundlagsregel.
Vi avstår således från att lägga fram några förslag om en
ytterligare reglering av den negativa föreningsfriheten i
grundlagen. Frågan om en sådan reglering skall införas bör i
första hand övervägas i annat sammanhang.
Motionen
I motion 1993/94:K19 av Bengt Harding Olson (fp) erinrar
motionären om att grundlagen skyddar föreningsfriheten och att
detta innebär att varje medborgare har rätt att bilda, tillhöra
och verka i en förening. En särskilt känslig fråga har enligt
motionären varit om föreningsfriheten även innefattar en negativ
föreningsrätt, dvs. innebär ett skydd mot att tvingas att
tillhöra en förening. Motionären anför att det främst handlar om
medborgarens skydd mot kollektivanslutning till politiskt parti
via facklig förening samt mot tvång att ingå kollektivavtal.
Enligt motionären gäller problemet om det skall införas ett i
grundlag eller vanlig lag stadgat skydd för rätten att slippa att
tillhöra en facklig förening. Motionärerna anför att det här
föreligger en motsättning mellan de politiska blocken och att
orsaken anses vara den politiska och fackliga sammanflätningen
mellan Socialdemokraterna och fackföreningsrörelsen.
Motionären är kritisk mot Fri- och rättighetskommittén. Enligt
motionären tillsattes den för att stärka skyddet för
medborgerliga fri- och rättigheter men har inte förmått göra
någon rejäl framflyttning av de medborgerliga skyddspositionerna.
Kommitténs förslag har också utsatts för massiv kritik på flera
punkter. Motionären anför att kommittén vid behandlingen av den
negativa föreningsrätten uppenbarligen har resonerat på följande
sätt. För att skydda medborgarnas rättigheter mot angrepp från
organisationer är det i de flesta fall tillräckligt med vanlig
lag. Det kan dock finnas skäl att ta in regler i grundlag men det
anses inte praktiskt möjligt i detta fall och därför föreslås
inte någon grundlagsreglering. Motionären vänder sig mot att
kommittén inte har lagt fram något lagförslag alls beträffande
föreningsrätten.
Enligt motionären pekar ordalydelsen i regeringsformen på att
det inte finns och inte heller skall finnas något skydd för den
negativa föreningsfriheten. Motionären erinrar om bestämmelsen om
föreningsfriheten i artikel 11 i Europakonventionen och anför att
artikeln även omfattar den negativa föreningsfriheten enligt
domstolen för de mänskliga rättigheterna. Motionären pekar på den
i det föregående nämnda domen av den 30 juni 1993.
Slutresultatet blir enligt motionären att även svenska
medborgare får ett skydd mot kollektivanslutning och
kollektivavtalstvång. Detta skydd föreligger redan nu utan svensk
lagreglering genom vår anslutning till konventionen. Genom
inkorporering av konventionen blir skyddet indirekt lagfäst i
svensk nationell rätt. Motionären anför att det här uppkommer en
risk för rättskollision mellan grundlagen och Europakonventionen
varvid fråga även uppkommer om lagprövning enligt 11 kap. 14 §
regeringsformen med dess enligt motionären tvivelaktiga
uppenbarhetsrekvisit.
Motionären anför vidare att den svenska rättsliga regleringen
är synnerligen svårbegriplig beträffande den negativa
föreningsfriheten. Den bästa metoden att undanröja risk för
missförstånd synes enligt motionären vara att i samband med
inkorporeringen av Europakonventionen komplettera regeringsformen
på lämpligt sätt för att ge medborgarna uttryckligt
grundlagsskydd mot att tvingas tillhöra en förening.
Utskottets bedömning
De personer eller organisationer mot vilka en skyddsregel i
grundlagen för den negativa föreningsfriheten skulle verka bör,
som Fri- och rättighetskommittén anför, ha rätt att någorlunda
detaljerat få veta vilka handlingar från deras sida som är
förbjudna. Detta låter sig inte göras med hjälp av sådana
allmänna regler som skulle bli aktuella i regeringsformen.
Utskottet anser att det inte heller är möjligt att i grundlagen
reglera vilka påföljder som eventuellt skall följa då exempelvis
en facklig organisation, en arbetsgivare eller arbetskamrater
utövar påtryckningar på eller diskriminerar en enskild.
Ett ytterligare problem som skulle uppstå om ett skydd för den
negativa föreningsfriheten infördes i grundlagen är, som
kommittén påpekar, hur en sådan reglering skall förhålla sig till
principen om avtalsfrihet. En grundlagsreglering av den negativa
föreningsfriheten ger nämligen upphov till frågan om denna skall
anses innefatta förbud mot vissa typer av avtalsklausuler,
exempelvis organisationsklausuler. Utskottet anser i likhet med
kommittén att principen om avtalsfrihet är så viktig att denna
inte bör inskränkas annat än i de fall då avtalsfriheten klart
missbrukas. Inte heller detta förhållande är möjligt att på ett
lämpligt sätt avgränsa i en grundlagsregel.
På grund av det anförda avstyrker utskottet motion 1993/94:K19
(fp).
Lagprövningsrätten och frågan om författningsdomstol
Bakgrund
Frågan om lagprövningsrätten diskuterades av
Författningsutredningen, Grundlagberedningen och 1973 års Fri-
och rättighetsutredning. Enighet rådde om att det i svensk rätt
fanns oskrivna regler om lagprövningsrätt av innebörd att
prövningsrätten avsåg såväl formerna för en författnings
tillkomst som dess materiella överensstämmelse med högre
författning och frågan om den har beslutats av ett kompetent
organ. En föreskrift av riksdagen eller regeringen fick dock
sättas åt sidan bara om ett formfel vid dess tillkomst var grovt
eller föreskriften i något annat hänseende uppenbart stred mot
någon författning av högre konstitutionell valör.
I propoposition 1975/76:209 om förstärkt skydd för de
grundläggande fri- och rättigheterna biträdde regeringen Fri- och
rättighetsutredningens förslag att behålla lagprövningsrätten med
den ovan angivna innebörden. Regeringen ansåg att denna
lagprövningsrätt innebar en lämplig avvägning mellan de olika
intressen som här stod mot varandra. Något förslag att låta
prövningsrätten komma till direkt uttryck i grundlagstexten lades
dock inte fram i detta sammanhang. Konstitutionsutskottet godtog
regeringens bedömning (bet. KU 1975/76:56).
Rättighetsskyddsutredningen hade i uppdrag att bl.a. utreda
lagprövningsrätten. Utredningen ansåg inte att några sakliga
ändringar skulle göras i lagprövningsrätten men menade att tiden
var mogen att införa en bestämmelse i ämnet i regeringsformen.
Utredningen föreslog därför att det rådande rättsläget skulle
komma till uttryck i ett grundlagsstadgande (SOU 1978:38 s. 109).
Uppenbarhetsrekvisitet diskuterades i den fortsatta
behandlingen av lagstiftningsärendet. Från en del håll framfördes
att det var otillfredsställande att de två högsta statsorganen
skulle åtnjuta större felmarginal än andra normgivande organ. Det
fanns andra som menade att rekvisitet borde gälla föreskrifter
även på lägre nivå. Gemensamt för dessa ståndpunkter var att de
lagliga kraven för underkännande borde sammanfalla oavsett
varifrån den granskade föreskriften härstammade. Justitiekanslern
ansåg dock att det var givet att den tröskel som bör vara
passerad innan en föreskrift får åsidosättas inte kan undgå att
påverkas av frågan om vem som beslutat föreskriften.
Rättighetsskyddsutredningens förslag fördes fram till riksdagen
genom proposition 1978/79:195. Konstitutionsutskottet ansåg för
sin del att det inte kunde komma i fråga att i något hänseende
förändra lagprövningsrätten. Enligt konstitutionsutskottet måste
uppenbarhetsrekvisitet få en särskild betydelse när det gäller av
riksdagen beslutad lag eller annan föreskrift.
Konstitutionsutskottet anförde att riksdagen enligt grundlagen är
den främste lagstiftaren och att endast riksdagen kan stifta
grundlag. Konstitutionsutskottet ansåg därför att det är
naturligt att riksdagen är den instans som är bäst ägnad att
pröva om en viss föreskrift är grundlagsenlig.
Uppenbarhetsrekvisitet medförde i detta fall enligt utskottet att
riksdagens tillämpning av visst grundlagsstadgande måste
respekteras så länge den håller sig inom ramen för en möjlig
tolkning av bestämmelsen i fråga. För att underlåta tillämpning
av en av riksdagen beslutad föreskrift måste det därför fordras
att föreskriften materiellt sett är oförenlig med ett
grundlagsstadgande eller att det vid föreskriftens beslutande
förekommit ett klart och direkt åsidosättande av ett uttryckligt
stadgande i grundlag eller riksdagsordningen om
lagstiftningsproceduren som uppenbarligen måste anses vara av
väsentlig betydelse för denna. Ingen reservation anmäldes i denna
del (bet. KU 1978/79:39).
Fri- och rättighetskommittén
I sina överväganden anför Fri- och rättighetskommittén en rad
argument mot inrättandet av författningsdomstol. Ett huvudproblem
med inrättandet är enligt kommittén att ett sådant system är
svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får
innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ.
De frågor den skulle ta ställning till skulle bli fokuserade på
ett helt annat sätt än vad som sker vid en lagprövning enligt den
ordning vi nu har. Redan den centralisering av normkontrollen som
systemet skulle innebära gör enligt kommittén att det blir mer
aktuellt med en politisk "styrning" av den dömande verksamheten.
Det skulle i sin tur leda till onödiga spänningar mellan den
politiska och den dömande makten. Kommittén anför att det är
svårt att komma till rätta med en befarad politisering av en
sådan domstol genom att konstruera ett lämpligt system för
tillsättning av dess ledamöter. Man kan inte komma ifrån att
resultatet lätt kan bli någon form av blandad politisk-juridisk
bedömning av ett slag som vi inte eftersträvar. Det anförda utgör
enligt kommittén ett tungt skäl mot införandet av
författningsdomstol i vårt land.
Kommittén övervägde vidare om lagprövningen skall bestå i sin
nuvarande utformning. I denna del anför kommittén följande:
Det i den nu gällande bestämmelsen i 11 kap. 14 § intagna
kravet på att det skall föreligga en uppenbar motstridighet
mellan en av riksdagen eller regeringen beslutad föreskrift och
överordnad författning för att föreskriften skall få sättas åt
sidan har i bland kritiserats. Det har nämligen hävdats att det
är otillfredsställande att de två högsta statsorganen skall
åtnjuta en större felmarginal än andra normgivande organ när det
gäller en föreskrifts förenlighet med överordnad författning.
Riksdagen likaväl som alla andra offentliga organ är bunden av
gällande rätt. Emellertid är enligt grundlagen riksdagen den
främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag och
vanlig lag. Detta talar för att det är riksdagen som är den
instans som är bäst ägnad att pröva om en viss lagföreskrift är
grundlagsenlig eller ej. Normalt kan man givetvis utgå från att
statsmakterna utan vidare följer grundlagens bestämmelser.
Lagprövningen som kontrollmedel är därför endast tänkt att verka
som en säkerhetsanordning som utlöses i sällsynta fall då
lagstiftningen inte utgjort ett tillräckligt skydd för de
medborgerliga fri- och rättigheterna.
Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna
inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har
härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat
förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och
rättigheternas skydd undantagsvis måste ske. Vi finner således
att den nuvarande ordningen med krav på uppenbar motstridighet
mellan föreskrift i lag eller förordning och överordnad
författning för att ett åsidosättande av lagen eller förordningen
skall få ske är motiverad. Vi föreslår därför inga ändringar vad
gäller den materiella regleringen av lagprövningsrätten.
Motionerna
I motion 1993/94:K26 yrkande 4 av Ian Wachtmeister och Harriet
Colliander (nyd) förklarar motionärerna att de i motsats till
regeringen anser att en författningsdomstol bör inrättas för att
lösa konstitutionella tveksamheter. Vidare anför de att den
ställning som Europakonventionen ges som rättskyddsgarant inte
bör omgärdas med materiella tolkningsförbehåll av den art som nu
finns i 11 kap. 14 § regeringsformen. De anser därför att
paragrafen bör upphävas (yrkande 3).
Också i motion 1992/93:K222 yrkande 2 av Karl Gustaf Sjödin
m.fl. (nyd) förespråkas inrättandet av en författningsdomstol.
Motionären anför att utvecklingen på senare år erbjuder
åtskilliga exempel på händelser och företeelser där inställningen
till medborgarskyddet vacklat hos beslutsfattarna. När grundlagen
inte otvetydigt står över dagsaktuella strömningar bland
politikerna skapas enligt motionären grogrund för misstro och
osäkerhet, som drabbar både medborgarna och beslutsfattarna
själva. Motionären menar att det behövs en skiljedomare på
konstitutionell nivå vid tvister om grundlagens innebörd och om
lagstiftningen står i strid med grundlagen. Inrättandet av en
författningsdomstol markerar enligt motionären vikten av att vi
upprätthåller ett självständigt och fristående domstolsväsende.
Motionären anser att författningsdomstolen bör ges ett särskilt
ansvar för detta.
Utskottets bedömning
Ett huvudproblem med inrättandet av en författningsdomstol är
som Fri- och rättighetskommittén anför att ett sådant system är
svårt att förena med kravet att en rättighetsreglering inte får
innebära att politisk makt förs över till icke politiska organ.
De frågor en författningsdomstol skulle ta ställning till skulle
bli fokuserade på ett helt annat sätt än vad som sker vid en
lagprövning enligt den ordning vi nu har. Redan den
centralisering av normkontrollen som systemet skulle innebära gör
enligt kommittén att det blir mer aktuellt med en politisk
"styrning" av den dömande verksamheten. Det skulle i sin tur leda
till onödiga spänningar mellan den politiska och den dömande
makten. Kommittén anför att det är svårt att komma till rätta med
en befarad politisering av en sådan domstol genom att konstruera
ett lämpligt system för tillsättning av dess ledamöter. Utskottet
delar den uppfattningen och anser i likhet med kommittén att man
inte kan komma ifrån att resultatet lätt kan bli någon form av
blandad politisk-juridisk bedömning av ett slag som vi inte
eftersträvar i vårt land. Vad som nu har anförts utgör enligt
utskottets mening tungt vägande skäl mot införandet av
författningsdomstol i vårt land. Utskottet avstyrker med det
anförda motionerna 1993/94:K26 yrkande 4 (nyd) och 1992/93:K222
yrkande 2 (nyd).
När det gäller lagprövningsregeln i 11 kap. 14 §
regeringsformen vill utskottet erinra om att lagprövningen som
kontrollmedel endast är tänkt att verka som en säkerhetsanordning
som utlöses i de sällsynta fall då lagstiftningen inte utgjort
ett tillräckligt skydd för i första hand de medborgerliga fri-
och rättigheterna. Normalt kan man nämligen utgå från att
statsmakterna följer grundlagens bestämmelser.
Genom den nuvarande ordningen har domstolarna och myndigheterna
inte fått någon ställning som politiska maktfaktorer. De har
härigenom möjligheter att utnyttja ett oförbrukat
förtroendekapital, när ett ingripande till fri- och
rättigheternas skydd undantagsvis måste ske. Utskottet finner
därför i likhet med kommittén att den nuvarande ordningen med
krav på uppenbar motstridighet mellan föreskrift i lag eller
förordning och överordnad författning för att ett åsidosättande
av lagen eller förordningen skall få ske är motiverad. Utskottet
avstyrker med det anförda motion 1993/94:K26 yrkande 3 (nyd).
Övriga frågor
Motionerna
I motion 1993/94:So246 yrkande 1 av Gudrun Schyman m.fl. (v)
anser motionärerna att grundlagen bör innehålla en regel av
innebörd att lagar och andra föreskrifter inte får utformas så
att människor med funktionshinder diskrimineras.
I motion 1992/93:K210 av Ian Wachtmeister m.fl. (nyd)
förespråkas införandet av en bestämmelse i regeringsformen av
innebörd att biltullar och liknande hinder utgör otillåtna
ingrepp i den personliga friheten. Dock skall rörelsefriheten få
begränsas om det föreligger särskilda skäl såsom kortvarig
avgiftsupptagning för finansiering av udda väg- eller broprojekt.
I motion 1992/93:Sf234 yrkande 1 av Ian Wachtmeister och Johan
Brohult (nyd) anser motionärerna att patienternas rätt till vård
och omvårdnad bör garanteras i lag och skrivas in i grundlagen. I
motion 1992/93:So248 yrkande 1 av Ian Wachtmeister och Johan
Brohult (nyd) förs samma uppfattning fram.
Utskottets bedömning
Enligt utskottets mening är ämnen av det slag som tas upp i
motionerna mindre väl lämpade för grundlagsreglering. På grund
härav avstyrker utskottet motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande inkorporering av Europakonventionen
att riksdagen
dels med bifall till motion 1993/94:K25 godkänner vad
utskottet anfört,
dels med anledning av motionerna 1992/93:K202 och
1992/93:K207 yrkande 5 och med avslag på motion 1993/94:K26
yrkande 2 antar regeringens förslag till lag om den europeiska
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna,
res. 1 (nyd)
2. beträffande grundlagsregel om Europakonventionen
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K26 yrkande 1 i
motsvarande del som vilande antar regeringens förslag till lag om
ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap. 23 §,
res. 1 (nyd)
3. beträffande egendomsskyddet
att riksdagen med avslag på motionerna 1993/94:K26 yrkande 1 i
motsvarande del, 1993/94:K20, 1993/94:K21 yrkande 1, 1993/94:K23,
1993/94:K27, 1993/94:K216 och 1993/94:A454 yrkande 8 som vilande
antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen
såvitt avser 2 kap. 18 § första och andra styckena samt 2 kap. 22
§ första stycket 9.,
res. 2 (nyd)
men. (v) - delvis
4. beträffande allemansrätten
att riksdagen med anledning av motion 1992/93:K205 yrkande 1
och med avslag på motionerna 1993/94:K22, 1993/94:K26 yrkande 1 i
motsvarande del och 1993/94:K201 som vilande antar regeringens
förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap.
18 § tredje stycket,
res. 3 (nyd)
5. beträffande närings- och yrkesfriheten
att riksdagen med avslag på motion 1993/94:K21 yrkande 2 som
vilande antar regeringens förslag till lag om ändring i
regeringsformen såvitt avser 2 kap. 20 § och 22 § andra stycket
9,
men. (v) - delvis
6. beträffande följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformen
att riksdagen som vilande antar i bilaga 2 av utskottet
framlagt förslag till ändrad lydelse av 8 kap. 18 §
regeringsformen,
7. beträffande grundlagsförslagen i övrigt
att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag om
ändring i regeringsformen i den mån det inte omfattas av vad
utskottet hemställt under mom. 2--6 med den ändring av ingressen
som föranleds av vad utskottet hemställt under mom. 6,
8. beträffande fastighetsrättslig reglering av
renskötselrätten
att riksdagen avslår motion 1993/94:K24 yrkande 1,
men. (v) - delvis
9. beträffande samernas rätt till renskötsel m.m.
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K203, 1993/94:K24
yrkande 2, 1993/94:K211, 1993/94:K212, 1993/94:K213 och
1993/94:K215,
men. (v) - delvis
10. beträffande utredning om de statliga nämnderna
att riksdagen avslår motion 1993/94:K214,
res. 4 (nyd)
11. beträffande fackliga rättigheter
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K207 yrkande 9 och
1993/94:K210 yrkandena 5 och 6,
men. (v) - delvis
12. beträffande den negativa föreningsrätten
att riksdagen avslår motion 1993/94:K19,
13. beträffande frågan om författningsdomstol
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K222 yrkande 2 och
1993/94:K26 yrkande 4,
res. 5 (nyd)
res. 6 (kds)
14. beträffande lagprövningsrätten
att riksdagen avslår motion 1993/94:K26 yrkande 3,
res. 7 (nyd)
15. beträffande övriga grundlagsfrågor
att riksdagen avslår motionerna 1992/93:K210, 1992/93:Sf234
yrkande 1, 1992/93:So248 yrkande 1 och 1993/94:So246 yrkande 1.
Stockholm den 29 mars 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil
Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Stig Bertilsson (m), Catarina
Rönnung (s), Kurt Ove Johansson (s), Ingvar Johnsson (s), Inger
René (m), Hans Göran Franck (s), Ingvar Svensson (kds), Harriet
Colliander (nyd), Henrik S Järrel (m), Lisbeth Staaf-Igelström
(s), Elvy Söderström (s) och Ingela Mårtensson (fp).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Bengt Hurtig (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Inkorporering av Europakonventionen (mom. 1 och 2)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 17 som börjar
med "Utskottet delar också" och på s. 20 slutar med "utifrån
denna inställning" bort ha följande lydelse:
Som regeringen anför kan det inte helt uteslutas att det
uppkommer fall där det kan ifrågasättas om det föreligger
konflikt mellan en inkorporerad Europakonventions bestämmelser
och annan lagstiftning. I stället för det invecklade resonemang
som förs i propositionen anser utskottet att den konflikten bör
lösas med en lagvalsregel i inkorporeringslagen av innebörd att
konventionen och tilläggsprotokollen alltid skall tillämpas före
annan lagstiftning. Härigenom blir det domstolarna och inte
riksdagen som avgör när konventionen skall ges företräde.
dels att utskottets hemställan under 1 och 2 bort ha
följande lydelse:
1. beträffande inkorporering av Europakonventionen
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 2, med
anledning av propositionen och motionerna 1992/93:K202 och
1992/93:K207 yrkande 5 och med avslag på motion 1993/94:K25 antar
regeringens förslag till lag om den europeiska konventionen
angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de
grundläggande friheterna med det tillägget att till lagen fogas
ett tredje stycke av följande innehåll: Innehåller en annan lag
en föreskrift som avviker från en bestämmelse i konventionen
eller tilläggsprotokollen skall den föreskriften inte tillämpas,
2. beträffande grundlagsregel om Europakonventionen
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 1 i
motsvarande del avslår regeringens förslag till lag om ändring i
regeringsformen såvitt avser 2 kap. 23 §,
2. Egendomsskyddet (mom. 3)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 28 som börjar
med "Såväl den" och på s. 29 slutar med "redan gäller" bort ha
följande lydelse:
Konventionsorganen tar i sin verksamhet intryck av den
nationella regleringen av fri- och rättigheter på grundlagsnivå.
Mot den bakgrunden anser utskottet att det är betänkligt att i
regeringsformen inlåta sig på anvisningar i tillämpnings- och
tolkningsfrågor rörande konventionen. Utskottet kan till skillnad
från regeringen inte finna att förslaget i denna del innebär en
precisering av det egendomsskydd som konventionen ger. I stället
kan det mycket väl försämra konventionens skydd.
Utskottet anser vidare att den föreslagna grundlagsparagrafen
är detaljerad på ett sätt som inte är lämpligt i grundlag. Det är
vidare anmärkningsvärt att ersättningsreglerna i plan- och
bygglagen ges grundlagsstatus eftersom Lagrådet i sin granskning
av plan- och bygglagen var mycket tveksamt till
ersättningsreglernas förenlighet med Europakonventionen.
Utskottet anser att det inte är acceptabelt att i grundlagen låsa
fast ersättningsregler som kan ge sämre skydd än konventionen.
Utskottet avstyrker mot den angivna bakgrunden regeringens
förslag om grundlagsreglering av egendomsskyddet och tillstyrker
således motion 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del. Den
lösning som utskottet sålunda förordar innebär tillsammans med en
inkorporering av Europakonventionen ett bättre skydd för
egendomsrätten och tillgodoser därmed syftet med motion
1993/94:A454 yrkande 8. Något uttalande från riksdagens sida är
därför inte påkallat med anledning av motionen. Motionen
avstyrks. Genom utskottets ställningstagande tillgodoses även
syftena med motionerna 1993/94:K20, 1993/94:K21 yrkande 1,
1993/94:K23, 1993/94:K27 och 1993/94:K216. Utskottet avstyrker
motion 1993/94:K24 yrkande 1.
dels att utskottets hemställan under 3 bort ha följande
lydelse:
3. beträffande egendomsskyddet
att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K21 yrkande 1
och 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och med anledning av
motionerna 1993/94:K20, 1993/94:K23, 1993/94:K27 samt
1993/94:K216 avslår motion 1993/94:A454 yrkande 8 och regeringens
förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap.
18 § första och andra styckena samt 2 kap. 22 § första stycket 9,
3. Allemansrätten (mom. 4)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 33 som börjar
med "Det skydd" och slutar med "1993/94:K201 (-)" bort ha
följande lydelse:
Allemansrätten har en långvarig historisk hävd och ifrågasätts
inte av någon. Den medger inte något kommersiellt eller
organiserat utnyttjande av mark och vatten. Utskottet anser att
man fortsättningsvis skall kunna lagstifta om allemansrätten på
sätt som hittills skett. Allemansrättslig reglering måste enligt
utskottet som all annan lagstiftning omgärdas av hänsyn till
motstående intressen. Till skillnad från regeringen anser
utskottet att allemansrätten inte bör regleras i grundlagen och
avstyrker alltså regeringens förslag härom och motion
1992/93:K205. Utskottet tillstyrker således motionerna
1993/94:K22, 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och
1993/94:K201.
dels att utskottets hemställan under 4 bort ha följande
lydelse:
4. beträffande allemansrätten
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 1 i
motsvarande del och med anledning av motionerna 1993/94:K22 och
1993/94:K201 avslår motion 1992/93:K205 yrkande 1 och regeringens
förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap.
18 § tredje stycket,
4. Utredning om de statliga nämnderna (mom. 10)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 12 som börjar
med "Som framgått av" och slutar med "därför motionen" bort ha
följande lydelse:
Inkorporeringen av Europakonventionen aktualiserar en utredning
med en ordentlig inventering och genomlysning av de statliga
nämnderna och deras verksamhet. I detta ligger också att man
samtidigt prövar om uppgifterna verkligen är nödvändiga.
Uppgifter hos domstolsliknande nämnder bör flyttas över på
domstol. Det nu anförda bör ges regeringen till känna.
dels att utskottets hemställan under 10 bort ha följande
lydelse:
10. beträffande utredning om de statliga nämnderna
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K214 som sin
mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om en
utredning av de statliga nämnderna,
5. Frågan om författningsdomstol (mom. 13)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 52 som börjar
med "Ett huvudproblem" och slutar med "1992/93:K222 yrkande 2
(nyd)" bort ha följande lydelse:
Utvecklingen på senare år erbjuder åtskilliga exempel på
händelser och företeelser där inställningen till medborgarskyddet
vacklat hos beslutsfattarna. Utskottet anser att det behövs en
skiljedomare på konstitutionell nivå vid tvister om grundlagens
innebörd och om lagstiftningen står i strid med grundlagen. En
författningsdomstol skulle också markera vikten av ett
självständigt och fristående domstolsväsende. Utskottet anser
alltså att en författningsdomstol bör inrättas. Riksdagen bör som
sin mening ge regeringen detta till känna. Utskottet tillstyrker
således motion 1993/94:K26 yrkande 4. Syftet med motion
1992/93:K222 yrkande 2 blir därmed tillgodosett.
dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande
lydelse:
13. beträffande frågan om författningsdomstol
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 4 och
med anledning av motion 1992/93:K222 yrkande 2 som sin mening ger
regeringen till känna vad utskottet anfört om inrättande av en
författningsdomstol,
6. Frågan om författningsdomstol (mom. 13)
Ingvar Svensson (kds) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 52 som börjar
med "Ett huvudproblem" och slutar med "1992/93:K222 yrkande 2
(nyd)" bort ha följande lydelse:
Sverige har ingen långvarig tradition av maktbalanstänkande i
det politiska systemet. Från 1500-talet och framåt har det
svenska politiska systemet varit monolitiskt i sina huvuddrag.
Den starka kunga- och centralmaktens ställning som överhöghet
även över den kyrkliga förkunnelsen har starkt bidragit till
detta. Även om 1809 års regeringsform anses bygga på ett
maktdelningstänkande har det i liten utsträckning haft någon
sådan konstitutionell effekt, bortsett från att riksdagen och
regeringen i dag utgör två maktcentra, dock intimt ihopkopplade
genom parlamentarismen. Den dömande makten har haft en
underordnad ställning och kan knappast anses utgöra ett separat
maktcentrum. Den blygsamma användningen av lagprövningsrätten är
troligen ett exempel på detta.
Utskottet anser att en god demokratisk utveckling måste bygga
på en klar maktdelning. Det måste enligt utskottets mening finnas
klara korrektiv mot maktmissbruk och maktkoncentration.
Maktdelningen mellan lagstiftare och verkställare bör därför
enligt utskottets mening kompletteras med en juridisk instans i
form av en författningsdomstol. En sådan skall ha kompetens att
pröva vanlig lags överensstämmelse med grundlag. Tolkningstvister
av vallag och övriga lagar som rör det politiska systemets
funktion skall ligga inom domstolens prövningsrätt. Detsamma
skall gälla kränkningarna av de mänskliga fri- och rättigheterna,
vilka är fastlagda i grundlagen och i Europakonventionen. En
författningsdomstol skulle kunna överta en del av
Valprövningsnämndens funktion liksom en del andra funktioner av
annan karaktär.
I sammanhanget vill utskottet peka på att Svenska
Kommunförbundet i en skrivelse till regeringen har pekat på
behovet av förstärkt grundlagsskydd för den kommunala
självstyrelsen i kombination med en författningsdomstol.
Utskottet konstaterar att Fri- och rättighetskommittén hade i
uppdrag att överväga inrättandet av en författningsdomstol i vårt
land. Kommittén har emellertid inte fullföljt sitt uppdrag utan
har i stället valt att i summariska ordalag avvisa tanken på en
författningsdomstol. Utskottet beklagar detta och anser att
riksdagen hos regeringen bör begära att frågan blir föremål för
en ordentlig utredning. Utskottet tillstyrker således motion
1992/93:K222 yrkande 2. Syftet med motion 1993/94:K26 yrkande 4
blir därmed tillgodosett.
dels att utskottets hemställan under 13 bort ha följande
lydelse:
13. beträffande frågan om författningsdomstol
att riksdagen med bifall till motion 1992/93:K222 yrkande 2 och
med anledning av motion 1993/94:K26 yrkande 4 hos regeringen
begär en utredning om inrättande av en författningsdomstol,
7. Lagprövningsrätten (mom. 14)
Harriet Colliander (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande på s. 53 som börjar
med "När det gäller" och slutar med "yrkande 3 (nyd)" bort ha
följande lydelse:
Den ställning Europakonventionen ges som rättskyddsgarant bör
enligt utskottets mening inte omgärdas av materiella
tolkningsförbehåll av den art som finns i lagprövningsregeln i 11
kap. 14 § regeringsformen. Konventionen bör i stället iakttas i
tillämpningen på det sätt som är vanligt vid domstolsprövning av
konstitutionella rättsfrågor i andra konventionsländer. På grund
av det anförda anser utskottet att 11 kap. 14 § regeringsformen
bör upphävas. Utskottet tillstyrker således motion 1993/94:K26
yrkande 3.
dels att utskottets hemställan under 14 bort ha följande
lydelse:
14. beträffande lagprövningsrätten
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K26 yrkande 3 som
vilande antar följande
Förslag till
Lag om ändring i regeringsformen
Härigenom föreskrivs att 11 kap. 14 § regeringsformen skall
upphöra att gälla vid utgången av år 1994.
Särskilt yttrande
Bertil Fiskesjö (c) och Ingela Mårtensson (fp) anför:
Allemansrätten är en stor tillgång. En förutsättning för att
den skall behålla sitt värde är att markområden utnyttjas på ett
hänsynsfullt sätt. Särskild vaksamhet måste därför råda mot ett
sådant kommersiellt utnyttjande av allemansrätten att naturen tar
skada.
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet
eftersom partiet inte företräds av ordinarie ledamot i utskottet.
Bengt Hurtig (v) anför:
1. Egendomsskyddet (mom. 3)
Grundlagsskyddet för egendom gäller formellt all egendom. Men
det är stor skillnad på egendom och egendom. Personligt ägande
skiljer sig nämligen från ägande av naturresurser,
produktionsmedel och stora kapital som bildar grund för makt över
andra. Egendomsskyddet i grundlagen har i praktiken bara
betydelse för den senare typen av egendom. Många stora egendomar
har byggts upp genom exploatering av andras egendom och arbete.
Den makt som följer av vissa stora egendomar ger makt över andras
möjlighet till fri- och rättigheter. Att ge grundlagsskydd åt
äganderätten är att ge grundlagsskydd åt maktolikheten. Därför
har Vänsterpartiet bekämpat att det finns ett generellt
egendomsskydd i grundlagen. Jag är följaktligen mot den
föreslagna förstärkningen av detta skydd.
Enligt förslaget fastslås att en egendomsägare skall ersättas
"för förlusten" om "pågående markanvändning inom berörd del av
fastigheten avsevärt försvåras". Detta innebär att en markägare
skall kompenseras för att han exempelvis inte får fortsätta med
att fördärva svårersättliga naturvärden eller om han tvingas
upphöra med en verksamhet som visar sig miljöfarlig. Enligt min
mening är det klart olämpligt att sådana regler förs in i
grundlagen.
På grund av det anförda anser jag att riksdagen bör avslå
regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt
avser 2 kap. 18 § och 22 § första stycket 9.
I fråga om allemansrätten vill jag ansluta mig till det
särskilda yttrande som Bertil Fiskesjö (c) och Ingela Mårtensson
(fp) har avgivit.
2. Närings- och yrkesfriheten (mom. 5)
Att grundlagsskydda såväl näringsfrihet som äganderätt är en
borgerlig ståndpunkt och är liktydigt med att grundlagsfästa ett
kapitalistiskt system. Av den anledningen anser jag att riksdagen
bör avslå regeringens förslag till lag om ändring i
regeringsformen såvitt avser 2 kap. 20 § och 22 § andra stycket
9.
3. Fastighetsrättslig reglering av renskötselrätten (mom. 8)
Om riksdagen inte beslutar i enlighet med vad som anförts här
ovan, bör det av riksdagens beslut beträffande bestämmelsen i 2
kap. 18 § regeringsformen tydligt framgå att renskötselrätten
vilar på fastighetsrättslig grund och att renskötselrätten i det
hänseendet åtnjuter grundlagsskydd genom den föreslagna
grundlagsbestämmelsen.
4. Samernas rätt till renskötsel m.m. (mom. 9)
Det hade enligt min mening varit av värde att förslag hade
förelagts riksdagen om skydd för samerna som urbefolkning och
inte endast i fråga om renskötselrätten. Inom folkrätten sker en
positiv utveckling beträffande urbefolkningarnas rätt, och
Europarådet har antagit en konvention beträffande minoritetsspråk
som har ratificerats av Norge och Finland men inte av Sverige.
Jag anser att arbetet med skydd och rättigheter för
ursprungsfolk och etniska minoriteter måste uppmärksammas för att
framtida problem och konflikter skall kunna undvikas. Samefrågan
är vår del av världens urbefolkningsfrågor. Det är oundvikligt
att vi på något sätt löser vår egen urbefolkningsfråga som en del
av Sveriges internationella åtaganden.
Regeringen hänvisar till att Fri- och rättighetskommittén inte
hade i uppgift att utreda samefrågor. Därför anser jag att
kommittén i tilläggsdirektiv kan få den uppgiften. Som ett
alternativ kan en särskild utredning tillkallas. Utredningen bör
syfta till att klarlägga dels vad samernas status som
urbefolkning innebär, dels vad som krävs för att vi på ett mer
effektivt sätt skall kunna delta i det internationella samarbetet
i urbefolknings- och minoritetsfrågor.
5. Fackliga rättigheter (mom. 11)
Strejkrätten har ett svagt stöd i regeringsformen. Som exempel
kan jag peka på propositionen om lönestopp vid riksmötet 1989/90.
Inskränkningen av strejkrätten är enligt min mening en viktig
begränsning av de arbetandes yttersta vapen för värnandet om sin
värdighet och bestämmande över den egna arbetskraften. Däremot
kan det nuvarande grundlagsskyddet för lockout slopas, eftersom
arbetsgivarna ändå har en övermakt gentemot de arbetande. Jag
menar att rätten till fackliga stridsåtgärder är en så
grundläggande fri- och rättighet att möjligheten att förstärka
denna rätt i regeringsformen bör utredas. Också ett vidare
grundlagsskydd för de demokratiska fri- och rättigheterna på
arbetsplatserna bör bli föremål för utredning.
Mot bakgrund av det anförda anser jag att utskottet under mom.
3, 5, 8, 9 och 11 borde ha hemställt:
3. beträffande egendomsskyddet
att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K21 yrkande 1
och 1993/94:K26 yrkande 1 i motsvarande del och med anledning av
motionerna 1993/94:K20, 1993/94:K23, 1993/94:K27 samt
1993/94:K216 avslår motion 1993/94:A454 yrkande 8 och regeringens
förslag till lag om ändring i regeringsformen såvitt avser 2 kap.
18 § första och andra styckena samt 2 kap. 22 § första stycket 9
5. beträffande närings- och yrkesfriheten
att riksdagen med bifall till motion 1993/94:K21 yrkande 2
avslår regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen
såvitt avser 2 kap. 20 § och 22 § andra stycket 9
8. beträffande fastighetsrättslig reglering av
renskötselrätten
att riksdagen -- vid avslag på yrkandet ovan under mom. 3 --
med bifall till motion 1993/94:K24 yrkande 1 godkänner vad ovan
anförts,
9. beträffande samernas rätt till renskötsel m.m.
att riksdagen med bifall till motionerna 1993/94:K24 yrkande 2
och 1993/94:K212, med anledning av motionerna 1993/94:K213,
1993/94:K215 och 1992/93:K203 samt med avslag på motion
1993/94:K211 hos regeringen begär utredning i enlighet med vad
ovan anförts,
11. beträffande fackliga rättigheter
att riksdagen med bifall till motionerna 1992/93:K207 yrkande 9
och 1993/94:K210 yrkandena 5 och 6 hos regeringen begär utredning
i enlighet med vad som ovan anförts,
Av utskottet framlagt förslag till ändrad lydelse av 8 kap.
18 § regeringsformen
Bilaga 2
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
18 §
För att avge yttrande över lagförslag skall finnas ett lagråd,
vari ingår domare i högsta domstolen och regeringsrätten.
Yttrande från lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad
som närmare angives i riksdagsordningen, av riksdagsutskott.
Yttrande av lagrådet bör
Yttrande av lagrådet bör inhämtas innan riksdagen
inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om
beslutar grundlag om tryckfriheten, eller om
tryckfriheten, eller om motsvarande frihet att yttra
motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television
sig i ljudradio, television och vissa liknande
och vissa liknande överföringar, filmer,
överföringar, filmer, videogram och, andra
videogram och, andra upptagningar av rörliga
upptagningar av rörliga bilder samt ljudupptagningar,
bilder samt ljudupptagningar, lag om begränsning av
lag om begränsning av rätten att taga del av
rätten att taga del av allmänna handlingar, lag
allmänna handlingar, lag som avses i 2 kap. 3 §
som avses i 2 kap. 3 § andra stycket, 12 §
andra stycket, 12 § första stycket, 17--19
första stycket, 17--19 §§ eller 22 § andra
§§ eller 20 § andra stycket eller lag som
stycket eller lag som ändrar eller upphäver
ändrar eller upphäver sådan lag, lag om kommunal
sådan lag, lag om kommunal beskattning, lag som avses i 2
beskattning, lag som avses i 2 eller 3 § eller lag som
eller 3 § eller lag som avses i 11 kap., om lagen
avses i 11 kap., om lagen är viktig för enskilda
är viktig för enskilda eller från allmän
eller från allmän synpunkt. Vad nu har sagts
synpunkt. Vad nu har sagts gäller dock icke, om
gäller dock icke, om lagrådets hörande skulle
lagrådets hörande skulle sakna betydelse på grund av
sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller
frågans beskaffenhet eller skulle fördröja
skulle fördröja lagstiftningsfrågans
lagstiftningsfrågans behandling så att
behandling så att avsevärt men skulle
avsevärt men skulle uppkomma. Föreslår
uppkomma. Föreslår regeringen riksdagen att
regeringen riksdagen att stifta lag i något av de
stifta lag i något av de ämnen som avses i första
ämnen som avses i första meningen och har lagrådets
meningen och har lagrådets yttrande dessförinnan inte
yttrande dessförinnan inte inhämtats, skall regeringen
inhämtats, skall regeringen samtidigt för riksdagen
samtidigt för riksdagen redovisa skälen härtill.
redovisa skälen härtill. Att lagrådet icke har
Att lagrådet icke har hörts över ett
hörts över ett lagförslag utgör aldrig
lagförslag utgör aldrig hinder mot lagens
hinder mot lagens tillämpning.
tillämpning.
Lagrådets granskning skall avse
1. hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och
rättsordningen i övrigt,
2. hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra,
3. hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav,
4. om förslaget är så utformat att lagen kan antagas tillgodose
angivna syften,
5. vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.
Närmare bestämmelser om lagrådets sammansättning och
tjänstgöring meddelas i lag.
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 2
Motionerna 2
Motioner från allmänna motionstiden år 1994 3
Motioner från allmänna motionstiden år 1993 4
Utskottet 5
Grundlagsregleringen av fri- och rättighetsskyddet 5
Tiden före 1970-talets författningsreformer 5
1974 års regeringsform 5
Ytterligare reglering år 1976 6
1979 års reform 6
Krav på ytterligare reglering 6
Fri- och rättighetskommittén 6
Propositionen 7
Resultat av partiöverläggningar 7
Huvudsakligt innehåll 7
Europakonventionen 8
Bakgrund 8
Inkorporering av Europakonventionen 10
Propositionen 10
Motionerna 12
Utskottets bedömning 12
Europakonventionens konstitutionella ställning efter en
inkorporering 13
Några konstitutionella principer 13
Propositionen 13
Motionerna 16
Utskottets bedömning 17
Egendomsskyddet 20
Grundlagsregler 20
Plan- och bygglagen (1987:10) 21
Naturvårdslagen (1964:822) 23
Riksdagsuttalande vid riksmötet 1990/91 23
Propositionen 24
Motionerna 26
Utskottets bedömning 28
Allemansrätten 30
Bakgrund 30
Propositionen 31
Motionerna 32
Utskottets bedömning 33
Närings- och yrkesfriheten 33
Bakgrund 33
Propositionen 34
Motionen 34
Utskottets bedömning 34
Samernas rätt till renskötsel m.m. 35
Riksdagens beslut om Sametinget m.m. 35
Europarådets konvention om regionala språk eller
minoritetsspråk 37
Propositionen 37
Motionerna 38
Utskottets bedömning 39
Rätten till utbildning 41
Bakgrund 41
Propositionen 41
Utskottets bedömning 42
Följdändring i 8 kap. 18 § regeringsformen 42
Fackliga rättigheter 42
Bakgrund 42
Fri- och rättighetskommittén 43
Motionerna 43
Utskottets bedömning 44
Den negativa föreningsfriheten 44
Bakgrund 44
Frågan om ett grundlagsskydd också gentemot
enskilda 45
Fri- och rättighetskommittén 47
Motionen 48
Utskottets bedömning 49
Lagprövningsrätten och frågan om författningsdomstol 50
Bakgrund 50
Fri- och rättighetskommittén 51
Motionerna 52
Utskottets bedömning 52
Övriga frågor 53
Motionerna 53
Utskottets bedömning 53
Hemställan 54
Reservationer 56
1. Inkorporering av Europakonventionen (mom. 1 och
2) 56
2. Egendomsskyddet (mom. 3) 56
3. Allemansrätten (mom. 4) 57
4. Utredning om de statliga nämnderna (mom. 10) 58
5. Frågan om författningsdomstol (mom. 13) 58
6. Frågan om författningsdomstol (mom. 13) 58
7. Lagprövningsrätten (mom. 14) 60
Särskilt yttrande 60
Meningsyttring av suppleant 60
1. Egendomsskyddet (mom. 3) 60
2. Närings- och yrkesfriheten (mom. 5) 61
3. Fastighetsrättslig reglering av renskötselrätten
(mom. 8) 61
4. Samernas rätt till renskötsel m.m. (mom. 9) 61
5. Fackliga rättigheter (mom. 11) 62
Bilaga 1 Propositionens lagförslag 63
Bilaga 2 Av utskottet framlagt förslag till ändrad lydelse
av 8 kap. 18 § regeringsformen 170