I betänkandet behandlas proposition 1993/94:113 om förvaring
av allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter. I
propositionen föreslås regler om förvaring av allmänna
handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat
regi. Utskottet tillstyrker propositionens förslag om en ändring
i tryckfrihetsförordningen.
Propositionen
I proposition 1993/94:113 yrkas att riksdagen antar de i
propositionen framlagda förslagen till
1. lag om ändring i tryckfrihetsförordningen,
2. lag om överlämnande av allmänna handlingar till andra organ
än myndigheter för förvaring,
3. lag om ändring i sekretesslagen (1980:100),
4. lag om ändring i arkivlagen (1990:782).
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, har intagits i
bilaga till betänkandet.
Utskottet
1. Inledning
1.1 Bakgrund
I en framställning till regeringen i juni 1991 hemställde
Riksarkivet att regeringen skulle ta initiativet till en översyn
av offentlighetslagstiftningen med anledning av de
komplikationer som uppstår i samband med bolagiseringar. Frågan
berördes också i departementspromemorian Bolagisering av
affärsverk Konstitutionella aspekter (Ds 1992:101).
De frågor som Riksarkivets framställning berörde behandlades i
en inom Kulturdepartementet upprättad promemoria Förvaring av
allmänna handlingar hos andra organ än myndigheter (Ds 1993:49).
Denna promemoria blev sedan föremål för remissbehandling.
1.2 Propositionen
I propositionen föreslås regler om förvaring av allmänna
handlingar i de fall offentlig verksamhet förs över i privat
regi. Enligt nuvarande regler skall de handlingar som finns hos
en myndighet när denna upphör överföras till en arkivmyndighet.
Detta är enligt propositionen en opraktisk ordning i de fall
verksamheten inte upphör när myndigheten läggs ned utan övergår
till att bedrivas i privaträttslig form.
Propositionens förslag innebär att ett organ som trätt i
stället för en myndighet i fortsättningen skall kunna förvara de
allmänna handlingarna så länge de behövs hos organet. Under
tiden skall handlingarna behandlas på samma sätt som hos den
förutvarande myndigheten. Detta innebär att allmänheten skall ha
rätt att ta del av uppgifter i dem och att de skall vårdas i
enlighet med arkivlagens regler. Bestämmelserna tas in i en
särskild lag.
Vidare skall sekretesslagens regler gälla hos det enskilda
organet såvitt avser dess befattning med de ifrågavarande
handlingarna.
I propositionen föreslås införande av en ny paragraf, 2 kap.
17 §, i tryckfrihetsförordningen (TF). Genom den nya paragrafen
lämnas möjlighet att i lag föreskriva att allmänna handlingar
får överlämnas till och förvaras även hos enskilda organ utan
att handlingarna förlorar sin karaktär av att vara allmänna.
Regeringen avses bestämma vilka organ som skall ha en sådan
uppgift. Såvitt avser kommunala myndigheters verksamhet skall
kommun- resp. landstingsfullmäktige besluta om överlämnande. Om
ett enskilt organ med stöd av lag sålunda förvarar allmänna
handlingar skall det vid tillämpningen av 2 kap. 12--16 §§
jämställas med myndighet i fråga om handlingarna.
Vidare föreslås en ny särskild lag om överlämnande av allmänna
handlingar till andra organ än myndigheter för förvaring samt
ändringar i sekretesslagen och arkivlagen.
Eftersom en ändring föreslås i TF kan propositionens förslag
träda i kraft tidigast den 1 januari 1995.
Propositionen anmäldes i riksdagens kammare första gången den
16 december 1993 och förutsättningarna för en grundlagsändring
enligt 8 kap. 15 § första stycket regeringsformen är sålunda
uppfyllda.
Propositionen har inte föranlett några motioner.
1.3 Lagrådets yttrande
Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen.
Lagrådet har helt anslutit sig till uppfattningen att i de fall
"bolagisering" sker av allmän verksamhet, offentlighetsprincipen
inte bör upphöra att gälla beträffande de allmänna handlingar
som övertas av det enskilda organ som skall fortsätta
verksamheten. Enligt Lagrådets mening är det också värdefullt
att gällande lagstiftning nu bättre anpassas till den situation
som uppkommit genom att allmän verksamhet alltmer förs över till
enskilda organ.
När det gäller de lagtekniska lösningarna har Lagrådet
emellertid haft ett flertal invändningar, några av principiell
natur. I första hand gäller invändningarna förslaget till en ny
paragraf i 2 kap. TF och de förslag som är en direkt följd av
det förslaget. Lagrådet förordar här i stället en lösning inom
ramen för en ordning av det slag som avses i 1 kap. 8 §
sekretesslagen. I övrigt anser Lagrådet att de remitterade
förslagen med vissa ändringar kan läggas till grund för en
reglering av de frågor som aktualiserats.
I propositionen anförs att regeringen i lagrådsremissen
diskuterade skälen för och emot en förankring i TF av den
föreslagna regleringen och då kom till slutsatsen att en sådan
borde finnas. Vad Lagrådet anfört uppges inte ändra regeringens
uppfattning. Regeringen har därför inte ansett sig beredd att
följa Lagrådet i vad avser frågan om en förankring i
tryckfrihetsförordningen av den föreslagna regleringen.
Lagrådets övriga synpunkter har regeringen till största delen
följt.
Nedan redogörs närmare för Lagrådets synpunkter och
regeringens förslag vad avser frågan om en ändring i TF.
2. Propositionens förslag om en ny bestämmelse i TF
2.1 Gällande bestämmelser
I 2 kap. TF finns bestämmelser om allmänna handlingars
offentlighet. I 3--11 §§ finns regler om innebörden av rätten
att ta del av en allmän handling och i 12--15 §§ om förfarandet
när en begäran framställts om att få ta del av en sådan
handling. I 16 § finns en bestämmelse om hemligstämpling.
Enligt 2 kap. 12 § TF skall en allmän handling på begäran
genast eller så snart det är möjligt tillhandahållas på stället
utan avgift till den som önskar ta del av den. Man har också
rätt att få en kopia mot fastställd avgift. Om någon del av en
allmän handling skulle vara sekretessbelagd har man rätt att få
en avskrift eller kopia av den icke sekretessbelagda delen.
En begäran att få ta del av en allmän handling skall enligt 2
kap. 14 § första stycket TF göras hos den myndighet som
förvarar handlingen. Denna myndighet skall enligt grundregeln i
andra stycket pröva begäran. Om särskilda skäl föreligger får
emellertid i lag föreskrivas att annan myndighet prövar
framställan. Rör det sig om en handling av synnerlig betydelse
för rikets säkerhet får även i förordning föreskrivas att endast
viss myndighet får pröva begäran. I de nu nämnda fallen skall en
begäran om utlämnande genast hänskjutas till behörig myndighet.
Viktiga bestämmelser om allmänna handlingar finns även i
arkivlagen (1990:782) och i arkivförordningen (1991:446).
Enligt 11 § arkivlagen skall, när en statlig myndighet läggs
ner, dess arkiv överlämnas till en arkivmyndighet inom tre
månader om inte någon annan myndighet har övertagit den nedlagda
myndighetens verksamhet. Regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer får emellertid föreskriva annat. Enligt
14 § gäller samma principer för kommunala arkiv då kommunala
myndigheter läggs ned. I dessa fall är det dock fullmäktige i
kommun eller landsting som fattar beslutet.
Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (RF) kan
förvaltningsuppgift överlämnas till bolag, förening,
samfällighet, stiftelse eller enskild individ. Innefattar
uppgiften myndighetsutövning skall det ske med stöd av lag. Att
pröva en begäran om utlämnande av allmän handling är att anse
som myndighetsutövning.
Enligt 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen (1980:100)
skall vad som föreskrivs i TF om rätt att ta del av handlingar
hos myndigheter i tillämpliga delar gälla också handlingar hos
de organ som anges i en bilaga till lagen, i den mån
handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. De i bilagan
angivna organen skall vid tillämpningen av sekretesslagen
jämställas med myndighet.
2.2 Handlingsoffentlighet hos vissa kommunala företag
I december 1993 tog riksdagen ett beslut om
handlingsoffentlighet hos vissa kommunala företag (prop.
1993/94:48, bet. 1993/94:KU13, rskr. 1993/94:46). Beslutet
innebär att aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och
stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar
ett bestämmande inflytande jämställs med myndigheter när det
gäller handlingsoffentligheten. Vidare får enskilda rätt att hos
förvaltningsdomstol överklaga beslut av sådana kommunala företag
att inte lämna ut företagets handlingar.
I sekretesslagen har införts en ny paragraf, 1 kap. 9 §. I
paragrafens första stycke anges de företag som skall omfattas av
handlingsoffentligheten. Det är aktiebolag, handelsbolag,
ekonomiska föreningar samt stiftelser i vilka de kommunala
företrädarna har ett rättsligt bestämmande inflytande. I andra
stycket finns en definition av vad som avses med rättsligt
bestämmande inflytande i de olika associationsformerna. I tredje
stycket finns en bestämmelse om att detsamma skall gälla också
beträffande handlingar som efter medgivande av en kommun eller
ett landsting för viss bestämd tid förvaras hos aktiebolag,
handelsbolag, ekonomiska föreningar eller stiftelser där
kommuner eller landsting har utövat ett rättsligt bestämmande
inflytande. Avsikten med bestämmelsen är att komma till rätta
med de problem som kan uppstå vid en sådan förändring i
ägarstrukturen som medför att företaget faller utanför den
föreslagna regleringen. Detta gör det möjligt för företaget att
under myndighetsansvar, efter medgivande av kommunen eller
landstinget, för viss bestämd tid behålla vården av de
handlingar som skall anses som allmänna men som övergångsvis
behövs i verksamheten. Syftet med kravet på viss bestämd tid är
att en omprövning skall ske efter viss tid av behovet av att
låta handlingarna ligga kvar.
Bestämmelsen i 1 kap. 9 § sekretesslagen skall träda i kraft
den 1 januari 1995. I fråga om vissa aktiebolag och ekonomiska
föreningar träder dock bestämmelsen i kraft först den 1 januari
1998.
Arkivlagen skall tillämpas på de kommunala företag som
jämställs med myndighet.
I proposition 1993/94:48 uppgavs (s. 44) att en fråga som inte
togs upp i det lagstiftningsärendet var hur man skulle se på
arkivhanteringen vid privatisering av kommunal verksamhet och
vad som skulle hända med de allmänna handlingar som behövs i den
nya privata verksamheten. Den frågan uppgavs vara föremål för
beredning inom Kulturdepartementet.
2.3 Lagrådsremissen
I lagrådsremissen om de nu aktuella lagändringarna anfördes
att en utgångspunkt vid sökandet av en ändamålsenlig reglering
bör vara att de allmänna handlingar som finns hos en myndighet
den dag den upphör skall omfattas av offentlighetsprincipen och
bestämmelserna i arkivlagen även fortsättningsvis medan de
handlingar som upprättas inom eller kommer in till det nybildade
bolaget inte skall göra detta (jfr dock prop. 1993/94:48 om
handlingsoffentlighet i kommunala bolag).
En fråga som diskuterades i lagrådsremissen var om regeln i 1
kap. 8 § andra stycket sekretesslagen skulle kunna öppna en väg
till lösning. Bakgrunden till denna bestämmelse angavs vara att
offentlig verksamhet i allt större utsträckning kommit att
bedrivas i bolagsform eller i annan associationsrättslig form.
Detta medför att principerna om handlingsoffentlighet inte blir
tillämpliga i sådan verksamhet. Genom att på detta sätt ge vissa
enskilda organ en ställning som motsvarar en myndighets, blir
således handlingar, som annars skulle ha varit privata, att anse
som allmänna.
I lagrådsremissen anfördes här bl.a. följande.
Det problem som här skall lösas är emellertid delvis ett
annat. I den situation som nu diskuteras rör det sig om en stor
mängd handlingar som är allmänna och som därmed redan omfattas
av tryckfrihetsförordningens och sekretesslagens bestämmelser.
Karaktären på dessa handlingar bör nu inte ändras utan deras
status som allmänna handlingar bör bestå. Dessutom skall senare
tillkomna handlingar hos bolaget inte omfattas av
offentlighetsprincipen utan vara det enskilda organets privata
handlingar (jfr dock beträffande vissa kommunala företag prop.
1993/94:48). Bolaget kan därför inte som sådant jämställas med
en myndighet ens i sådan verksamhet som tas över från en
myndighet. Frågan är i stället här vem som skall förvara den
nedlagda myndighetens allmänna handlingar under den tid som ett
bolag behöver tillgång till dem och vilka skyldigheter som skall
följa med förvaringen. Dessutom bör tilläggas att de bolag som
nu diskuteras normalt inte ägnar sig åt myndighetsutövning i sin
ordinare verksamhet. Således bör en annan rättslig lösning
väljas än att låta bolagen omfattas av reglerna i 1 kap. 8 §
sekretesslagen.
Enligt lagrådsremissen borde en lösning väljas som gör det
möjligt att till de berörda bolagen också överlämna de uppgifter
som hittills ankommit på myndigheten i fråga om prövning av
utlämnande av allmänna handlingar enligt TF och sekretesslagen.
En sådan lösning skulle enligt remissen ha klara praktiska
fördelar. En väg vore därför att på bolaget med stöd av 11 kap.
6 § tredje stycket RF lägga de nödvändiga uppgifterna och alltså
ge bolaget rätt att göra prövningen. Bolaget skulle då agera i
eget namn vid utlämnande av de handlingar som tidigare
överlämnats av myndigheten till bolaget. Eftersom det också
skulle innebära en skyldighet för bolaget att utföra prövning,
iaktta sekretess och svara för vården måste också de
bestämmelser i RF som gäller åligganden för enskilda iakttas,
dvs. skyldigheten måste läggas fast i lag.
En sådan lösning skulle enligt lagrådsremissen leda till att
handlingarna inte längre skall anses förvarade hos myndigheten.
Eftersom det är hos den förvarande myndigheten som en ansökan om
utfående av en allmän handling skall göras enligt 2 kap. 14 §
TF, bör TF:s bestämmelser anpassas till den nya ordningen. I
lagrådsremissen föreslogs införande av en ny paragraf i 2 kap.
TF.
2.4 Lagrådets synpunkter
Enligt Lagrådets mening finns det inget behov av den
föreslagna nya paragrafen i TF. Lagrådet framhåller att det
redan i 1 kap. 8 § andra stycket sekretesslagen finns en
etablerad ordning för hur principen om allmänna handlingars
offentlighet kan tillgodoses när allmän verksamhet bedrivs i
privaträttsliga former. I detta sammanhang nämner Lagrådet att
systemet enligt 1 kap. 8 § andra stycket hittills i huvudsak
använts i fråga om handlingar hos organ som i viss utsträckning
anförtrotts viss myndighetsutövning. Men sedan riksdagen numera
har antagit förslaget till ny lydelse av 1 kap. 9 §
sekretesslagen kommer systemet att få ett avsevärt vidgat
tillämpningsområde. Bl.a. kommer det att gälla i fråga om
handlingar hos kommunala och landstingskommunala bolag,
ekonomiska föreningar och stiftelser.
Lagrådet tillägger att den i remissen föreslagna regleringen,
såvitt nu kan överblickas, inte är lättare att tillämpa eller
leder till andra resultat än den redan etablerade ordningen.
Enligt Lagrådet kan det givetvis inte vara till fördel för
intresset av överskådlighet och konsekvens i lagstiftningen att
ha två sakligt sett, troligen identiska system vid sidan av
varandra. Särskilt på det kommunala området kan enligt Lagrådet
en sådan ordning föranleda onödiga svårigheter. Om en kommun
beslutar att viss verksamhet skall drivas av ett organ som
omfattas av den föreslagna nya 1 kap. 9 § sekretesslagen blir
sålunda enligt Lagrådet två olika regelsystem tillämpliga på
organets handlingar.
Mot bakgrund härav finner Lagrådet att det inte föreligger
tillräckligt starka skäl för den föreslagna grundlagsändringen.
I stället bör syftet med förslaget tillgodoses inom ramen för en
ordning av det slag som avses i 1 kap. 8 § sekretesslagen.
För den händelse den i remissen föreslagna ändringen ändå
genomförs, har Lagrådet i sitt yttrande vissa synpunkter på
utformningen. Dessa synpunkter anges nedan i samband med
redogörelsen för propositionens förslag.
2.5 Propositionen
Utgångspunkten för den föreslagna regleringen har enligt
propositionen varit att allmänna handlingar inte bör förlora sin
karaktär av allmänna handlingar när de under en tid utnyttjas i
enskild verksamhet som kan sägas utgöra fortsättningen på en
myndighets verksamhet samt att bolagen skall kunna förvara
sådana handlingar på eget ansvar med möjlighet till fortsatt
insyn och god arkivvård. En reglering bör inte ske som skulle
innebära att en oöverskådligt stor samling allmänna handlingar
skulle upphöra att vara allmänna handlingar på grund av
placeringen hos de nya bolagen.
Regeringen kan inte helt instämma i Lagrådets synsätt att den,
som Lagrådet uttrycker det, etablerade ordningen enligt 1 kap. 8
§ sekretesslagen vore lämpligare. Syftet med regleringen i
sekretesslagen är enligt propositionen att skapa ett system som
medger insyn i privaträttsliga subjekt som framåt i tiden skall
bedriva verksamhet med offentligrättsliga inslag och där då
samma principiella rätt till insyn bör finnas som i
offentligrättslig verksamhet som bedrivs i myndighetsform. Den i
propositionen diskuterade regleringen anges ha ett annat syfte,
nämligen att inte omintetgöra den insyn i och den skyldighet
till tillvaratagande av arkiv som en gång funnits, när
verksamheten övergår i former som inte skall vara föremål för
insyn och offentligrättslig arkivreglering. Det eventuella
behovet av insyn i de aktuella bolagens framtida verksamhet tas
inte upp i sammanhanget.
Enligt regeringen uppnår man den enklaste regleringen genom
att låta det system som hittills gällt för de ifrågavarande
handlingarna fortsätta att gälla även framdeles. Såvitt gäller
de kommunala bolag som omfattas av den nya regleringen i 1 kap.
9 § sekretesslagen kommer det att innebära två system.
Enligt propositionen blir det för de stora statliga
myndigheter som övergått till bolagsform enklare och klarare om
de allmänna handlingarna inte ändrar karaktär utan fortsätter
att omfattas av samma regelsystem som hittills gällt. Det går
inte heller enligt propositionen att bortse från den mer
praktiskt betonade synpunkten att respekten för regelsystemet
torde bli större om handlingarna alltjämt är allmänna
handlingar. Motivet för lagstiftningen är ju i främsta rummet
att de intressen som motiverar arkivvården inte skall trädas för
när vid en bolagisering.
Även om regeringen har förståelse för de argument som Lagrådet
fört fram anser regeringen sålunda att en ändring av TF bör
genomföras. I propositionen framhålls dock att ändringen endast
tar sikte på den nu angivna situationen, nämligen att allmänna
handlingar skall kunna överföras till bolag som övertagit
myndighetsuppgifter. Någon ändring av de principer som
utvecklats på detta område i övrigt bör ärendet inte föranleda.
Vad gäller förslaget till utformning av den nya bestämmelsen i
TF ansåg Lagrådet att efter ordet "förvaring" i första meningen
skulle tilläggas orden "och förvaras där" för att förslagets
syfte skulle tillgodoses. Regeringen anser inte detta tillägg
vara behövligt. Däremot har efter förslag av Lagrådet ordet
"därigenom" tillagts i meningen.
2.6 Utskottets bedömning
Utskottet delar regeringens bedömning att en ändring av
tryckfrihetsförordningen bör göras. Propositionens förslag i
denna del tillstyrks av utskottet.
3. Propositionens lagförslag i övrigt
I propositionen föreslås en särskild lag om förvaring av
allmänna handlingar hos enskilda organ. Vidare föreslås
ändringar i arkivlagen och sekretesslagen.
Utskottet har ingen erinran mot förslagen. De är dock beroende
av att ändringen av tryckfrihetsförordningen genomförs och bör
därför antas först i samband med att riksdagen slutligt antar
förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen som vilande antar regeringens förslag till lag
om ändring i tryckfrihetsförordningen.
Stockholm den 24 februari 1994
På konstitutionsutskottets vägnar
Thage G Peterson
I beslutet har deltagit: Thage G Peterson (s), Bertil
Fiskesjö (c), Birger Hagård (m), Stig Bertilsson (m), Catarina
Rönnung (s), Ylva Annerstedt (fp), Kurt Ove Johansson (s),
Ingvar Johnsson (s), Inger René (m), Hans Göran Franck (s),
Ingvar Svensson (kds), Harriet Colliander (nyd), Henrik S Järrel
(m), Lisbeth Staaf-Igelström (s) och Elvy Söderström (s).
Propositionens lagförslag
1. Förslag till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen
Bilaga
2. Förslag till lag om överlämnande av allmänna handlingar
till andra organ än myndigheter för förvaring
3. Förslag till lag om ändring i sekretesslagen (1980:100)
4. Förslag till lag om ändring i arkivlagen (1990:782)