I detta betänkande behandlar utskottet regeringens lagförslag
med anledning av den av FN:s säkerhetsråd inrättade
Internationella tribunalen för brott i f.d. Jugoslavien.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker en
motion som väckts med anledning av propositionen.
Propositionen
I proposition 1993/94:142 (Justitiedepartementet) har
regeringen föreslagit att riksdagen antar de i propositionen
framlagda förslagen till
1. lag med anledning av inrättandet av Internationella
tribunalen för brott i f.d. Jugoslavien,
2. lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och
privilegier i vissa fall.
Propositionens huvudsakliga innehåll redovisas på s. 2.
Lagförslagen, som granskats av Lagrådet, framgår av bilaga 1.
Motionen
1993/94:Ju31 av Bertil Måbrink m.fl. (v) vari yrkas att
riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om att Sverige i FN bör verka för att
tribunalen för brott i f.d. Jugoslavien skall fortsätta att
verka till dess att rättegångar mot alla anklagade slutförts.
Utskottet
Inledning
Den 25 maj 1993 antog Förenta nationernas (FN) säkerhetsråd
resolution 827 (1993) om att inrätta en internationell tribunal
för att beivra brott mot internationell humanitär rätt och
krigets lagar som begåtts i f.d. Jugoslavien. Rådet fastställde
samtidigt en stadga för tribunalen.
Inom Justitiedepartementet har upprättats en promemoria (dnr
93-4843) med förslag till den lagstiftning som krävs för att
Sverige skall kunna uppfylla de förpliktelser som följer av
resolutionen. Promemorian har upprättats i samråd med
Utrikesdepartementet och efter överläggningar mellan
justitiedepartementen i de nordiska länderna.
Promemorian, som remissbehandlats, ligger till grund för
förslagen i den nu aktuella propositionen.
Utskottet har vid en utfrågning inför utskottet med
företrädare för Utrikesdepartementet och Justitiedepartementet
informerat sig i olika frågor rörande tribunalen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås den lagstiftning som krävs för att
Sverige skall kunna uppfylla de förpliktelser som följer av det
av FN:s säkerhetsråd den 25 maj 1993 fattade beslutet om att
inrätta den internationella tribunalen för lagföring av personer
som är ansvariga för allvarliga brott mot internationell
humanitär rätt begångna i f.d. Jugoslavien sedan 1991.
Säkerhetsrådet fattade sitt beslut, resolution 827 (1993), med
hänvisning till kapitel VII i FN-stadgan. Detta innebär att
inrättandet av tribunalen är en verkställighetsåtgärd som syftar
till att motverka ett av säkerhetsrådet konstaterat hot mot fred
och säkerhet. Ett beslut om en sådan åtgärd är omedelbart
bindande för samtliga FN:s medlemsstater.
Medlemsstaterna är enligt resolutionen skyldiga att samarbeta
med tribunalen och se till att nationella myndigheter följer
dess framställningar om rättsligt bistånd. En sådan
framställning från tribunalen kan bl.a. avse upptagning av
vittnesmål eller annan bevisning, identifiering och lokalisering
av personer eller delgivning. Tribunalen har vidare rätt att
begära att en stat skall utlämna eller överföra en misstänkt,
tilltalad eller dömd person till tribunalen.
I propositionen föreslås att regler om Sveriges skyldighet att
bistå tribunalen med internationell rättshjälp tas in i en
särskild lag som i möjligaste utsträckning hänvisar till den
befintliga lagstifningen om internationell rättshjälp på
brottmålsområdet. Vidare föreslås att lagen om immunitet och
privilegier i vissa fall skall omfatta tribunalen och till denna
anknutna personer.
Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 juli 1994.
Bakgrund
För den historiska bakgrunden hänvisas till propositionen (s.
10 f). Nedan följer en redogörelse för tribunalens tillkomst.
Omvärlden har med stigande oro bevittnat hur befolkningen i
f.d. Jugoslavien har utsatts för övergrepp från de stridande
parternas sida. FN, Europeiska säkerhetskonferensen (ESK),
Europeiska gemenskapen (EG), Internationella röda korset (ICRC)
och andra organ har engagerat sig aktivt och i skarpa ordalag
fördömt parternas agerande.
FN:s säkerhetsråd har i flera resolutioner uppmärksammat
situationen i f.d. Jugoslavien. I resolution 764 (1992)
konstaterade rådet att alla parter i konflikten är förpliktade
att följa sina åtaganden enligt internationell humanitär rätt
och hänvisade särskilt till Genèvekonventionerna från den 12
augusti 1949 om skydd för krigsoffer. Vidare fastslog rådet att
personer som begår eller som beordrar svåra överträdelser av
konventionerna är personligt ansvariga för sådana överträdelser.
I resolution 771 (1992) uttryckte säkerhetsrådet stark oro
över de fortlöpande rapporterna om fortsatta omfattande
kränkningar av internationell humanitär rätt i f.d. Jugoslavien
och pekade särskilt på situationen i Bosnien och Hercegovina.
Rådet krävde att alla parter i konflikten skulle upphöra med och
avstå från varje form av brott mot internationell humanitär
rätt. Stater och internationella humanitära organisationer
uppmanades att samla in information om sådana brott och lämna
denna information till rådet. Säkerhetsrådet gav i resolution
780 (1992) generalsekreteraren i uppdrag att tillkalla en
opartisk expertkommission för att granska och analysera den
information rådet begärt. Kommissionen skulle undersöka om det
fanns bevis för att svåra överträdelser av Genèvekonventionerna
och andra kränkningar av internationell humanitär rätt
förekommer i f.d. Jugoslavien.
Enligt den rapport om kommissionens slutsatser som
generalsekreteraren i februari 1993 presenterade för
säkerhetsrådet har svåra överträdelser och andra kränkningar av
internationell humanitär rätt ägt rum i f.d. Jugoslavien.
Kommissionen påtalar särskilt att det förekommit avsiktligt
dödande, "etnisk rensning", massmord, tortyr, våldtäkt,
plundring och förstörelse av civil egendom, förstörelse av
kulturell och religiös egendom samt godtyckliga arresteringar.
Mot bakgrund härav antog säkerhetsrådet den 22 februari 1993
resolution 808 (1993) där det slås fast att de brott som begås i
f.d. Jugoslavien utgör ett hot mot internationell fred och
säkerhet. I resolutionen anförs att rådet skall vidta effektiva
åtgärder för att förhindra att ytterligare brott begås och för
att få ansvariga personer ställda inför rätta. Inrättandet av en
internationell tribunal skulle bidra till att detta mål kunde
nås och till att fred skulle kunna återställas och
upprätthållas, och rådet beslutade om detta. Generalsekreteraren
fick i uppdrag att lägga fram ett konkret förslag till
inrättande av en sådan tribunal.
I maj 1993 lade generalsekreteraren fram sin rapport för
säkerhetsrådet. Rådet godkände rapporten och beslutade i
resolution 827 (1993) att inrätta en internationell tribunal med
enda syfte att lagföra personer som är ansvariga för allvarliga
brott mot internationell humanitär rätt i f.d. Jugoslavien sedan
den 1 januari 1991. I resolutionen anges att säkerhetsrådet har
fattat sitt beslut i enlighet med FN-stadgans kapitel VII,
vilket innebär att rådet får behörighet att vidta åtgärder för
att upprätthålla eller återställa internationell fred och
säkerhet. Beslutet är bindande för alla medlemsländerna. Rådet
antog vidare den stadga för tribunalen som föreslogs i
generalsekreterarens rapport. I rapporten finns det en kommentar
till varje artikel i stadgan. Rapporten finns tillgänglig i
Justitiedepartementet (dnr 93-4843).
Överväganden
Utrikesutskottet konstaterar i ett betänkande under
innevarande riksdagsår (1993/94:UU21) att inte sedan andra
världskriget har det i Europa begåtts så omfattande och
hänsynslösa brott mot de mänskliga rättigheterna och
rättsstatens principer som under de senaste årens konflikter i
det f.d. Jugoslavien. Enligt utrikesutskottet utgör
urskillningslös artilleribeskjutning, etnisk rensning,
systematiska våldtäkter, tortyr och andra grymheter delar av
dessa fruktansvärda brott.
Justitieutskottet ser mot den bakgrunden med
tillfredsställelse att Sverige i alla relevanta fora givit sitt
aktiva stöd till tribunalen -- såväl före som efter det att den
upprättats.
Den av säkerhetsrådet antagna stadgan för tribunalen finns
intagen i svensk översättning i propositionen (s. 49 f). Nedan
följer en kort redogörelse för stadgan i relevanta delar.
Enligt stadgan skall tribunalen bestå av tre funktioner,
nämligen ett dömande organ organiserat i tre kammare, en
åklagarfunktion och ett sekretariat. Åklagaren har till uppgift
att utreda fall, förbereda mål och föra talan i en kammare mot
personer som är ansvariga för brott som kan tas upp av
tribunalen. Åklagaren utses av säkerhetsrådet på förslag av
generalsekreteraren. De dömande instanserna består dels av två
rättegångskammare som skall pröva de mål som läggs fram, dels av
en överklagandekammare som skall överpröva rättegångskamrarnas
domar. De dömande instanserna skall bestå av sammanlagt 11
oberoende domare av olika nationalitet. Vardera
rättegångskammaren skall bestå av tre domare. Fem domare skall
bilda överklagandekammaren. Domarna väljs av FN:s
generalförsamling och skall utforma och anta en processordning
med de regler för förfarandet och för bevisföringen som behövs.
En sådan processordning har nyligen färdigställts.
Enligt stadgan kan endast fysiska personer bli föremål för
straffansvar inför tribunalen. De brott som kan bli aktuella
skall ha begåtts i f.d. Jugoslavien, och härmed avses det
territorium som tidigare utgjorde den Socialistiska Federala
Republiken Jugoslavien, inkluderande landyta, territorialvatten
och luftrum.
I artikel 1 anges att tribunalen har behörighet att lagföra
personer som är ansvariga för allvarliga brott mot
internationell humanitär rätt begångna på det f.d. Jugoslaviens
territorium sedan år 1991. I generalsekreterarens kommentar
anförs följande i fråga om den legala grunden för att vissa
brott skall kunna lagföras inför tribunalen. All internationell
sedvanerätt är inte konventionsreglerad. All central humanitär
konventionsrätt utgör emellertid heller inte internationell
sedvanerätt. I syfte att fullt ut respektera principen att ingen
skall dömas för andra gärningar än sådana som enligt en vid den
aktuella tidpunkten gällande rättsregel var att betrakta som
brott får tribunalen endast tillämpa sådana rättsregler som utan
allt tvivel utgör internationell sedvanerätt.
Den del av den internationella konventionsrätten som enligt
kommentaren anses utgöra internationell sedvanerätt är de
rättsregler som är tillämpliga vid väpnad konflikt och som
återges i Genèvekonventionerna från den 12 augusti 1949 om skydd
för krigsoffer, den fjärde Haagkonventionen av den 18 oktober
1907 angående lagar och bruk i landkrig och dess reglemente,
folkmordskonventionen från den 9 december 1948 och
Internationella militärdomstolens stadga från den 8 augusti
1945.
Tribunalen och de nationella domstolarna är enligt stadgan
parallellt behöriga att pröva frågor om brott. Tribunalen ges
emellertid företräde, och kan i vilket skede som helst under en
pågående process vid en nationell domstol formellt begära att
domstolen skall lämna över ärendet till tribunalen.
Tribunalen kan som påföljd endast utdöma fängelse och skall
vid straffmätningen följa allmän praxis i f.d. Jugoslavien.
Straffet skall avtjänas i den stat som tribunalen bestämmer, i
enlighet med tillämplig lag i denna stat och under tribunalens
överinseende. Tribunalen avgör i varje enskilt fall i vilken
stat den dömde skall avtjäna sitt straff.
Stadgan reglerar också samarbetet mellan tribunalen och
nationella rättsliga instanser och rättsligt bistånd från
nationella myndigheter. FN:s medlemsstater är, som ovan
framgått, skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder så att rådets
beslut kan genomföras. Staterna är således skyldiga att
samarbeta med tribunalen, att vara den behjälplig i alla stadier
av ett ärende och att säkerställa att nationella myndigheter
lämnar tribunalen rättsligt bistånd vid insamlande av bevis,
hörande av vittnen, misstänkta och experter, identifiering och
lokalisering av personer och delgivning. Medlemsstaterna skall
vidare bistå tribunalen med att gripa eller häkta personer och
överlämna eller överföra en tilltalad till tribunalen.
Tribunalen skall ha sitt säte i Haag i Nederländerna.
Utskottet vill när det gäller den närmare innebörden av
stadgan för tribunalen hänvisa till redogörelsen härför i
propositionen (s. 14--22).
I propositionen föreslås den lagstifning som krävs för att
Sverige skall kunna uppfylla förpliktelserna i stadgan för
tribunalen. Lagstiftning har bedömts behövas endast med
anledning av vissa av stadgans artiklar. Bestämmelserna
härvidlag föreslås intagna i en särskild lag som i möjligaste
utsträckning hänvisar till den befintliga lagstiftningen om
internationell rättshjälp i brottmål. Utskottet har inte funnit
anledning till erinran mot förslagen i denna del.
Vidare föreslås en ändring i bilagan till lagen (1976:661) om
immunitet och privilegier i vissa fall. Ändringsförslaget
innebär att lagen även omfattar tribunalen och till denna
anknutna personer. Här bör beaktas den ändring som skett i fråga
om numreringen i bilagan i samband med den senaste ändringen av
lagen (se SFS 1994:120). Utskottet föreslår därför att den nu
föreslagna ändringen genomförs på det sätt som framgår av
bilaga 2 till betänkandet.
Som framgått ovan har tribunalen inrättats som en
verkställighetsåtgärd under FN-stadgans kapitel VII. Det
ankommer därför på säkerhetsrådet att avgöra hur länge
tribunalen skall fortsätta att fungera.
I motion Ju31 (v) begärs ett riksdagsuttalande om att Sverige
i FN bör verka för att tribunalen skall fortsätta sin verksamhet
till dess att rättegångar mot alla anklagade slutförts.
I propositionen (s. 13 f) anförs i denna del att när rådet
bedömer att målet att återställa och bevara fred och säkerhet i
f.d. Jugoslavien har uppnåtts torde det inte längre finnas grund
för att bibehålla tribunalen. En indikation på tidsperspektivet
ges i stadgarna, där det sägs att domarna, åklagaren och
registratorn skall utnämnas för en period av fyra år med
möjlighet till förlängning.
Inledningsvis kan utskottet konstatera att FN:s
generalförsamling i september 1993 utsett tribunalens domare. De
höll sin första session den 17--30 november 1993 i Haag. Domarna
beslutade att tribunalens officiella namn skall vara "The
International Tribunal för Crimes in former Yugoslavia". Vidare
påbörjades arbetet med att utforma tribunalens processordning.
Tribunalens andra session hölls den 17 januari--11 februari
1994. Domarna har nu, enligt vad utskottet erfarit, antagit en
slutlig processordning för tribunalen. Enligt vad utskottet
vidare erfarit har någon åklagare för tribunalen ännu inte
utnämnts. Verksamheten befinner sig således i en inledande fas,
och enligt utskottets uppfattning saknas det anledning för ett
agerande från svensk sida när det gäller tribunalens
verksamhetstid. Utskottet avstyrker således bifall till motion
Ju31.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande Jugoslavientribunalen
att riksdagen antar regeringens förslag till lag med anledning
av inrättandet av Internationella tribunalen för brott i f.d.
Jugoslavien,
2. beträffande immunitet och privilegier
att riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i
lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall med
den ändringen att lagen erhåller i bilaga 2 som Utskottets
förslag betecknade lydelse,
3. beträffande tribunalens verksamhetstid
att riksdagen avslår motion 1993/94:Ju31.
Stockholm den 19 maj 1994
På justitieutskottets vägnar
Britta Bjelle
I beslutet har deltagit:
Britta Bjelle (fp),
Jerry Martinger (m),
Göthe Knutson (m),
Bengt-Ola Ryttar (s),
Birthe Sörestedt (s),
Ingbritt Irhammar (c),
Nils Nordh (s),
Birgit Henriksson (m),
Göran Magnusson (s),
Liisa Rulander (kds),
Sigrid Bolkéus (s),
Siw Persson (fp),
Alf Eriksson (s) och
Ulf Eriksson (nyd).
Regeringens lagförslag
Bilaga 1
Utskottets förslag till
Lag om ändring i lagen (1976:661) om immunitet och
privilegier i vissa fall
Bilaga 2
1 Lagen omtryckt 1987:341.
2 Bilagans lydelse enligt SFS 1994:120.