I betänkandet behandlas de förslag till ändringar i plan- och
bygglagen m.m. som regeringen lagt fram i proposition
1993/94:178 samt motioner väckta med anledning av propositionen.
Förslagen avser bl.a. ett nytt system för bygglovsprövningen
samt tillsyns- och kontrollförfarandet i samband med byggande.
Bestämmelser om tekniska egenskapskrav på byggnader föreslås
flyttas från plan- och bygglagen (PBL) till en ny lag om
tekniska egenskapskrav på byggnadsverk m.m.
Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker
samtliga motioner.
I reservationer från s och nyd föreslås -- med skilda
motiveringar -- att riksdagen skall avslå propositionen.
V-ledamoten har i en meningsyttring anslutit sig till
s-reservationen.
Utskottet avstyrker en motion (nyd) om möjligheten att i vissa
fall nu reglera handelsändamål i äldre detaljplaner. Pågående
utredningsarbete bör enligt utskottet avvaktas. I en reservation
(nyd) föreslås riksdagen göra en ändring i PBL i linje med
förslaget i motionen. I en motivreservation (s) anförs, med
instämmande av (v), att någon ändring i PBL enligt förslaget i
motionen inte bör göras.
Propositionen
Regeringen har i proposition 1993/94:178 föreslagit att
riksdagen antar regeringens förslag till
1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),
4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),
5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),
6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320).
Lagförslagen har som bilaga 1 tagits in i betänkandet.
Motionerna
I betänkandet behandlas de med anledning av propositionen
väckta motionerna
1993/94:Bo20 av Sonia Karlsson (s) vari yrkas att riksdagen
avslår proposition 1993/94:178.
1993/94:Bo21 av Harriet Colliander m.fl. (nyd) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1993/94:178.
1993/94:Bo22 av Ulla Orring (fp) vari yrkas att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om
att regeringen i förordningsarbetet för byggnaders egenskapskrav
noga beaktar frågorna om tillgänglighet och användbarhet för
handikappade.
1993/94:Bo23 av Jan Andersson (s) vari yrkas att riksdagen hos
regeringen begär förslag om ändringar i plan- och bygglagen där
också frågor om tillgänglighet och användbarhet ingår.
1993/94:Bo24 av Oskar Lindkvist m.fl. (s) vari yrkas att
riksdagen avslår proposition 1993/94:178 samt hemställer att
regeringen återkommer till riksdagen med ett samlat förslag till
reformer inom plan- och bygglagstiftningen.
1993/94:Bo25 av Karl-Gösta Svenson (m) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att ikraftträdande avseende
godkännandeområdet tidigareläggs till den 1 juli 1994, med
hänsyn till vad som inom resp. område är tekniskt möjligt,
2. att riksdagen beslutar att organ med redan dokumenterad
kompetens bereds möjlighet att verka fr.o.m. den 1 juli 1994.
1993/94:Bo26 av Lars Werner m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen beslutar att en nyproducerad byggnad skall få
användas såvida en byggnadsnämnd inte förbjuder detta,
2. att riksdagen begär att regeringen återkommer med ett nytt
förslag om kvalitetsansvarig i enlighet med vad som anförts i
motionen om oklara ansvarsförhållanden,
3. att riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag
om förhandsprövning i enlighet med vad som anförts i motionen om
bl.a. effektivaste sättet att förebygga byggfel,
4. att riksdagen avslår propositionens förslag om förändringar
i egenskapskraven på byggnader.
1993/94:Bo27 av Dan Eriksson i Stockholm och Bo G Jenevall
(nyd) vari yrkas att riksdagen beslutar sådan ändring i 8 kap.
11 § PBL som anförs i motionen.
Propositionens huvudsakliga innehåll
Den nuvarande bygglovsprövningen inskränks till att avse
endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare
placeringen och utformningen av byggnaden m.m. Ett särskilt
system införs för kontrollen av de tekniska egenskapskraven.
Möjligheten att få särskilt förhandsbesked behålls.
Kommunerna föreslås genom beslut i detaljplan helt kunna
befria från kravet på bygglov inom planområdet. I beslutet får
som villkor uppställas att åtgärderna skall utföras på det sätt
och inom den tid som anges i beslutet. Bygglovsbefrielse får
dock inte medges om bygglov krävs för att tillvarata grannars
intressen eller allmänna intressen.
Byggherren ges det fulla ansvaret för att byggnaden eller
anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven, medan
byggnadsnämnden får ett renodlat tillsynsansvar.
Det nya kontrollsystemet föreslås utformas med utgångspunkten
att byggherren bestämmer byggnadens utformning och kvalitet i
tekniskt avseende och har ansvaret för byggnadens egenskaper
gentemot köpare, brukare och tredje man. Systemet innehåller
bl.a. momenten bygganmälan, byggnadsnämndens kontroll,
byggsamråd, kontrollplan, slutbevis och kvalitetsansvarig.
De generella krav som ställs på byggnaders och andra
anläggningars egenskaper samlas tillsammans med de krav som
gäller för byggprodukter i en ny lag om tekniska egenskapskrav
på byggnadsverk, m.m. Dessa egenskapskrav motsvarar de
egenskapskrav på byggnader och anläggningar som nu finns i 3
kap. byggproduktlagen (BPL) och i 3 kap. 3--7 och 9 §§ PBL med
undantag för att trevnads- och ändamålskravet i 3 kap. 5 § PBL
ersätts med ett användbarhetskrav för bostäder. Kravet på
driftsekonomi i 3 kap. 8 § PBL föreslås upphävas.
Sammanfattning av förslagen i motionerna
I de båda s-motionerna Bo20 och Bo24 samt i Ny demokratis
partimotion Bo21 yrkas avslag på regeringsförslaget.
I dessa tre motioner anförs att PBL-utredningens
slutbetänkande bör avvaktas och att riksdagen i ett sammanhang
bör pröva de förslag till förändringar i PBL som kan bli följden
av den pågående översynen.
I partimotionen från nyd förs fram tveksamhet till hur den
enskilde "engångsbeställaren" skall kunna klara proceduren med
byggsamråd. Motionärerna anser det häpnadsväckande att
"lämplighetskravet" i 3 kap. 5 § PBL föreslås revideras.
I motion Bo24 (s) anförs att det är beklagligt att utredaren
fick i uppdrag att i en första etapp se över samordningen mellan
PBL och den nya byggproduktlagen, som trädde i kraft den 1
januari i år. Utredaren har sedan valt att till denna första
etapp skilja ut även frågor om bygglov, tillsyn och kontroll i
hela deras vidd. Därigenom har förslag presenterats som har
samband med flera frågor som enligt regeringen kommer att
behandlas i kommande etapper av utredningsarbetet. Bland dem
erinrar motionärerna om plansystemet och frågan om det
demokratiska inflytandet över plan- och byggprocessen.
Motionärerna anser det viktigt att reglerna om planering och
byggande utformas så att därigenom garanteras en
tillfredsställande avvägning mellan olika individers intressen,
att de lösningar som förespråkas är lämpliga för sitt ändamål
samt att de regler som beslutas blir bestående. Enligt dem
svarar den föreslagna delreformen inte mot dessa
förutsättningar. Förslagen som gör det möjligt att avskaffa
bygglovsprövningen inom detaljplaneområden följs inte nu av
förslag om hur motstående medborgar- eller partsintressen skall
kunna beaktas tidigare i planprocessen. Tid till förberedelser
inför genomförandet ges inte heller. Någon samlad beredning av
reformerna inom PBL-systemet har inte kunnat genomföras därför
att utredningsförslagen ännu inte föreligger i alla delar.
Regeringens förslag i propositionen om ändring i plan- och
bygglagen, m.m. bör enligt motionärerna, som framgått ovan,
avslås i nu förevarande skick.
De anser dock att skäl finns att i vissa delar reformera PBL.
De anför bl.a. att man vid bygglovsprövningen klarare bör skilja
mellan lokaliseringsprövningen och kontrollen av att byggnaden
uppförs enligt de byggnadstekniska krav som gäller. Vidare bör
kommunerna i ökad omfattning kunna medge lättnader i
tillståndsplikten inom områden med detaljplan i fråga om de
förhållanden som redan prövats genom planen. Kvalitetssäkringen
i byggprocessen behöver förstärkas och ett mera diversifierat
kontrollsystem införas. De avvisar emellertid bl.a. förslaget i
propositionen att förändra kravet på byggnaders ändamålsenlighet
(3 kap. 5 § PBL), att avskaffa kravet på driftsekonomi (3 kap. 8
§ PBL) och flytta över egenskapskraven i 3 kap. PBL till den av
regeringen nya föreslagna lagen om tekniska egenskapskrav på
byggnadsverk, m.m.
Frågan om hur kravet på tillgänglighet i och användbarhet av
byggnader för handikappade framöver skall komma till uttryck i
byggnadslagstiftningen tas upp i motionerna Bo22 (fp) och Bo23
(s). Innebörden av förslaget i fp-motionen är att riksdagen som
sin mening ger regeringen till känna att dessa frågor noga bör
beaktas i den förordning som behövs för att fylla ut reglerna i
den föreslagna nya lagen om tekniska egenskapskrav på
byggnadsverk, m.m. Innebörden av förslaget i s-motionen är att
riksdagen bör ge regeringen till känna att frågorna om
tillgänglighet och användbarhet bör behandlas i det
regeringsförslag som blir aktuellt när pågående utredningsarete
avslutats och behandlats på sedvanligt sätt.
I motion Bo26 (v) förs fram fyra förslag. Riksdagen bör
besluta att en nyproducerad byggnad skall få användas såvida en
byggnadsnämnd inte förbjuder detta. Riksdagen föreslås ge
regeringen till känna att den skall återkomma med ett nytt
förslag i avsikt att klargöra vissa ansvarsförhållanden om
kvalitetsansvarig och om att förhandskontrollen i princip bör
behållas. Slutligen föreslår motionärerna att riksdagen avslår
propositionen i vad den avser förändringar i egenskapskraven på
byggnader.
I motion Bo25 (m) föreslås att vissa av förslagen i
propositionen skall träda i kraft den 1 juli 1994 dvs. ett halvt
år tidigare än vad regeringen föreslagit.
Förslaget i motion Bo27 (nyd) är inte knutet till något
förslag i den nu behandlade propositionen. Motionärerna förordar
en ändring i PBL -- 8 kap. 11 § -- i syfte att göra det möjligt
att i detaljplaner beslutade enligt PBL före den 1 april 1992
undanröja planbestämmelser som hindrar övergång från ett
handelsändamål till ett annat inom detaljplaneområdet.
Utskottet
Tillsyns- och kontrollförfarandet m.m. enligt plan- och
bygglagen
Efter ett även för svenska förhållanden mycket omfattande,
ingående och långvarigt utrednings- och förberedelsearbete
fattade riksdagen 1986 beslut om en lagreform inom plan- och
byggområdet samt i fråga om hushållning med mark och vatten.
I proposition 1993/94:178 Ändring i plan- och bygglagen, m.m.
som behandlas i detta betänkande, anförs bl.a. (s. 48) att
regelsystemet beträffande bebyggelseplanering och
byggnadsreglering i vissa avseenden med tiden kommit att utgöra
en hämmande faktor på utveckling och tillväxt. Den önskvärda
kvaliteten i byggandet har enligt propositionen inte alltid
uppnåtts. I regeringsförslaget konstateras emellertid att
regelsystemet i andra avseenden fungerat tillfredsställande och
åtnjuter en betydande legitimitet hos medborgarna. I avsikt att
mönstra ut vissa regler som inte bedöms nödvändiga, som har
förlorat i aktualitet eller som kan utgöra hinder för en
önskvärd samhällsutveckling läggs i propositionen fram förslag
till inriktning, utformning och omfattning av regler som anses
erforderliga för att skapa och vidmakthålla ett smidigt och
rationellt förfarande bl.a. i vad avser tillsyn och kontroll av
byggandet.
Att omprövning och förnyelse av den offentliga sektorn från
tid till annan äger rum är positivt. Det är samtidigt
tillfredsställande att den nu diskuterade lagstiftningen har
sådan utformning att den i grunden kan tjäna sitt syfte även vid
förändringar i samhällsutvecklingen och att den i sina huvuddrag
kan användas utan att den mera grundligt behöver förändras.
Enligt utskottets mening kännetecknas den lagstiftning som är
en väsentlig förutsättning för en önskvärd bebyggelseplanering
av att den är tämligen robust och att den, som också framhålls i
propositionen, åtnjuter betydande legitimitet. Det nu anförda
innebär inte att det inte från tid till annan kan finnas
anledning att reformera lagstiftningen så att den, även vid en
delvis förändrad syn på samhällsutvecklingen, förmår svara upp
mot de krav som kan och bör ställas på den.
Sedan några år pågår en förnyelse och utveckling av den
samhälleliga sektorn, som bl.a. innebär att offentliga
regelsystem bör omprövas för att ge den enskilde större
valfrihet och ett ökat handlingsutrymme. Att regeringen nu
förelägger riksdagen förslag om ändringar i
byggnadslagstiftningen kan, mot bakgrund av bl.a. den förändrade
syn på samhällets ansvar som numera får anses ha ett brett stöd,
knappast anses förvånande. Lagstiftningen bör utformas så att
den anpassas till och förmår möta denna förändring. Inte minst
viktigt i det nu diskuterade sammanhanget är att ge PBL och
anknytande lagstiftning en utformning som -- inom ramen för de
krav som samhället bör hävda -- ger den enskilde större
valfrihet och ett ökat handlingsutrymme samt i möjligaste mån
också bidrar till en ökad effektivitet och till en
decentralisering av offentliga uppgifter. Det är mot denna
bakgrund förslagen i propositionen skall bedömas. Dessa förslag
har sammanfattningsvis redovisats ovan.
Innan utskottet går in på förslagen i propositionen och i de
motioner som väckts med anledning av den vill utskottet som en
bakgrund till sina ställningstaganden i det följande något
beröra det utredningsarbete som pågår avseende en översyn av
plan- och bygglagstiftningen. Denna översyn görs av en särskild
utredare. Han avgav i oktober 1993 delbetänkandet SOU 1993:94 --
Anpassad kontroll av byggandet. Det har remissbehandlats.
Delbetänkandet och remissvaren ligger till grund för de förslag
som läggs fram i den nu aktuella propositionen. Utredningen har
nyligen (mars 1994) överlämnat sitt andra delbetänkande Miljö
och fysisk planering -- SOU 1994:36. I detta delbetänkande
lämnas förslag om större miljöhänsyn i fysisk planering och
byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen,
medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i
den fysiska planeringen för personer med nedsatt rörelse- eller
orienteringsförmåga. Det remissbehandlas för närvarande.
Remisstiden utgår den 30 juni 1994. Utredningen fortsätter sitt
arbete med bl.a. instansordningen för överklagande på plan- och
byggområdet. Utredaren räknar med att överlämna sitt
slutbetänkande senast den 1 oktober 1994.
Som utgångspunkt för sitt ställningstagande tar utskottet
inledningsvis upp vissa grundläggande frågor i propositionen och
motionerna.
Ett första intryck av regeringsförslaget och förslagen i vissa
motioner ger vid handen att det finns mera som förenar förslagen
än vad som skiljer dem. En bärande tanke i propositionen är att
utan ytterligare dröjsmål åstadkomma vissa förändringar i
PBL-systemet för att därigenom ge denna lagstiftning en
utformning som tar tillvara bl.a. de möjligheter till förenkling
och decentralisering som kan finnas. En annan utgångspunkt är,
som framgått ovan, att det måste anses både meningsfullt och
motiverat att modernisera lagstiftningen och bringa den i takt
med den förändrade syn på byggandet som varit för handen under
de senaste åren. En bättre anpassning än för närvarande mellan
lagstiftningen och de byggregler som nyligen reviderats i inte
ringa omfattning är också en av utgångspunkterna. Dessa regler
är i grunden en förutsättning för att hävda bygglagstiftningen
och ge den genomslag.
För att knyta an till förslaget i motion Bo24 (s) vill
utskottet peka på att motionärerna liksom regeringen anser det
viktigt att uppföljande reformer görs avseende plan- och
bygglagstiftningen. Motionärerna delar bl.a. uppfattningen i
propositionen att man vid bygglovsprövning klarare än i dag bör
skilja mellan lokaliseringsprövningen och kontrollen av att
byggnaden uppförs enligt gällande byggnadstekniska krav.
Motionärerna delar också uppfattningen om att intentionerna i
PBL i vad avser byggherrens ansvar för sitt byggnadsprojekt
behöver förtydligas samt att kvalitetsaspekten i byggprocessen
behöver förstärkas.
Kritiken i denna motion samt i Ny demokratis partimotion Bo21
och i motion Bo20 (s) går i huvudsak ut på att det är mindre väl
valt av regeringen att nu förelägga riksdagen förslag till
ändringar i byggnadslagstiftningen avseende främst tillsyns- och
kontrollförfarande samtidigt som ett utredningsarbete pågår
beträffande vissa andra frågor i denna lagstiftning.
Motionärerna i motion Bo24 (s) har också invändningar
beträffande den i propositionen föreslagna systematiska
uppbyggnaden av lagstiftningen. De avvisar förslaget att flytta
egenskapskraven i 3 kap. PBL till den nya föreslagna lagen om
tekniska egenskapskrav på byggnader. De avvisar också förslaget
att i samband därmed förändra det s.k. ändamålskravet (3 kap. 5
§ PBL) och avskaffa kravet på byggnads driftsekonomi m.m. (3
kap. 8 § PBL). Att förändra kravet i 3 kap. 5 § PBL avvisas
också i Ny demokratis partimotion Bo21 och i motion Bo20 (s).
Den i motionerna väckta frågan om det kan anses lämpligt för
riksdagen att nu fatta beslut om vissa ändringar i PBL samtidigt
som Plan- och byggutredningen fortsätter sitt arbete ger
utskottet anledning anföra följande. Utskottet har bedömt frågan
så att de förslag som regeringen nu förelägger riksdagen är av
den karaktären att de inte kan anses ha ett så nära och
omedelbart samband med den pågående översynen av
bygglagstiftningen i övrigt att de inte nu bör kunna övervägas.
Som framgått ovan tillmäter utskottet den omständigheten stor
vikt att PBL reformeras och förnyas så att lagstiftningen förmår
möta de krav som en delvis ny syn på ansvarsfördelningen mellan
de i byggprocessen involverade innebär. Utskottet vill tillägga
att de möjligheter som därvid finns bör tas tillvara utan
ytterligare dröjsmål. Det finns enligt utskottets mening således
goda skäl för riksdagen att ge sin anslutning till den ordning
för en reformering av PBL m.m. som regeringen valt.
Med hänvisning till vad ovan anförts om vikten av en
reformering av byggnadslagstiftningen m.m. avstyrker utskottet
Ny demokratis partimotion Bo21 i motsvarande del samt motionerna
Bo20 (s) och Bo24 (s) också denna motion i motsvarande del om
avslag på propositionen m.m. Även vad i motion Bo26 (v)
yrkande 3 föreslagits att det inte är lämpligt att minska på
förhandsprövningen av byggnadsföretag är i realiteten att anse
som ett avslag på propositionen. Även detta yrkande avstyrks av
utskottet.
I fortsättningen av detta avsnitt av betänkandet behandlar
utskottet propositionen i vad den mött invändningar i motioner.
Först behandlar utskottet vad i propositionen anförts om
prövning och kontroll m.m. Regeringsförslaget innebär i stark
sammanfattning följande.
Den nuvarande bygglovsprövningen inskränks till att avse
endast en prövning av lokaliseringen samt den närmare
placeringen och utformningen av byggnaden m.m. Ett särskilt
system införs för kontrollen av de tekniska egenskapskraven.
Möjligheten att erhålla ett särskilt förhandsbesked behålls.
Byggherren ges det fulla ansvaret för att byggnaden eller
anläggningen uppfyller de tekniska egenskapskraven medan
byggnadsnämnden (BN) får ett renodlat tillsynsansvar.
Flera motiv anges i propositionen för att inskränka den
nuvarande bygglovsprövningen till att avse endast en
lokaliseringsprövning. Genom denna förändring undviks bl.a.
sammanblandningen av tillståndsgivning och kontroll och den
ologiska kopplingen mellan lokaliseringsfrågan och de tekniska
egenskapskraven. Ytterligare motiv för förändringar av
bygglovsprocessen är det nuvarande systemets oförmåga att
säkerställa en god kvalitet i byggandet. Två olika förfaranden
föreslås byggas upp. Förhandsprövningen genom bygglov bör
omfatta bara lokaliseringsfrågorna i vid bemärkelse. Kontrollen
av de tekniska egenskaperna hos ett byggnadsverk föreslås ske
inom ramen för ett nytt kontrollsystem som utformas från den
utgångspunkten att byggherren bestämmer byggnadens utformning
och kvalitet i tekniskt avseende och har ansvaret för byggnadens
egenskaper gentemot köpare, brukare och tredje man.
Utskottet vill redan i detta sammanhang understryka vikten av
att kontrollsystemet reformeras så att byggherren ges ett större
ansvar än i dag. Det finns mycket som tyder på att ett system i
vilket byggherren tilldelas en annan roll i dag och ett större
ansvar förmodligen kommer att innebära att mycket av de
nuvarande bristerna i byggprocessen kommer att kunna elimineras.
Det i propositionen föreslagna kontrollsystemet innehåller
bl.a. momenten bygganmälan, kontroll, byggsamråd, kontrollplan,
slutbevis och kvalitetsansvarig.
Frågan om hur kontrollen bör utformas tas förutom i
propositionen också upp i motionerna Bo24 (s) och Bo26 (v)
yrkandena 1 och 2. I s-motionen anförs att intentionerna i PBL i
fråga om byggherrens ansvar behöver förtydligas och
kvalitetssäkringen i byggprocessen förstärkas. Motionärerna
avvisar dock vissa delar av förslaget i propositionen om
kontrollsystemets utformning. De föreslår bl.a. att BN
övergångsvis skall kunna verka som konsult i princip inom ramen
för den i propositionen föreslagna ordningen.
I motion Bo26 (v) yrkande 1 föreslås att en nyproducerad
byggnad skall få användas såvida BN inte förbjuder detta.
Regeringens förslag däremot innebär att BN skall ta ställning
till i vilken omfattning en byggnad skall få användas om nämnden
finner att det brister i förutsättningarna för att utfärda
slutbevis. I yrkande 2 i motionen föreslås att ytterligare
överväganden bör göras innan funktionen kontrollansvarig förs in
i lagstiftningen.
Utskottet anser även beträffande kontrollsystemet m.m. att det
i propositionen och i motion Bo24 (s) finns en gemensam syn på
hur ett system bör utformas som bättre än dagens förmår möta de
delvis förändrade krav som ställs och som tilldelar BN ett mera
renodlat tillsynsansvar.
Utskottet vill med anknytning till propositionen i denna del
(s. 71) och motion Bo24 (s) erinra om att BN enligt 11 kap. 1 §
PBL skall lämna råd och upplysningar i frågor som rör nämndens
verksamhet. Denna bestämmelse har, enligt den s.k.
PBL-propositionen (prop. 1985/86:1 s. 306 och 307), tillkommit
mot bakgrund av att en väl fungerande information om gällande
regler för byggandet är en förutsättning för att bestämmelserna
följs i praktiken.
Regeringen anser att denna informations- och
rådgivningsskyldighet alltjämt bör gälla. Den bör enligt den nu
behandlade propositionen ingå som en väsentlig del i
byggsamrådet. Skyldigheten bör inriktas på innehållet i gällande
regler och krav och inte utövas på ett sådant sätt att
byggnadsnämnden faktiskt tar ansvaret för byggnadernas
projektering eller fungerar som teknisk konsult.
Vad i motion Bo24 (s) i motsvarande del förordats om
kontrollsystemets utformning ligger delvis i linje med
regeringens förslag.
Förslagen i motion Bo26 (v) yrkandena 1 och 2 om BN:s roll när
det gäller användningsförbud av nyproducerad byggnad och om
kvalitetsansvarig avstyrks. Utskottet kan inte finna att de
förslag som motionärerna förordar skulle bidra till en bättre
ordning än regeringens förslag.
Innebörden, omfattningen och utformningen av de s.k.
egenskapskraven på byggnader och hur dessa krav skall hävdas i
byggnadslagstiftningen behandlas i propositionen och i vissa
motioner.
Denna fråga, som också den redovisats ovan, innebär i korthet
följande. De tekniska egenskapskrav som i dag finns i 3 § BPL
och i 3 kap. 3--7 och 9 §§ PBL föreslås med vissa undantag
motsvara de tekniska egenskapskrav som skall ställas med stöd av
den av regeringen föreslagna nya lagen om tekniska egenskapskrav
på byggnadsverk. Trevnads- och ändamålsenlighetskravet i 3 kap.
5 § PBL föreslås ersättas med ett användbarhetskrav för
bostäder. Det uttryckliga kravet på driftsekonomi m.m. i 3 kap.
8 § PBL föreslås upphävas. Det avses dock till viss del
motsvaras av bestämmelsen 2 § i den föreslagna nya lagen. Där
anges att byggnadsverk som uppförs eller ändras skall, under
förutsättning av normalt underhåll, under en ekonomisk livslängd
uppfylla vissa i lagen angivna väsentliga tekniska
egenskapskrav.
De krav som föreslås tas in i den nya lagen skall enligt
regeringens uppfattning ytterst hävdas genom att regeringen
eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas meddela
de tillämpningsföreskrifter som behövs. Motivet för förslaget är
enligt propositionen bl.a. att regleringen blir systematiskt
redig och konsekvent och möjliggör smidiga förändringar i de
krav som nu finns i byggproduktlagen och som Sverige genom
EES-avtalet förbundit sig att anpassa till den tillämpning som
vid varje tillfälle gäller i EES. Utskottet tillstyrker
regeringens förslag om att egenskapskraven tas in i den
föreslagna nya lagen.
Som bakgrund till sitt ställningstagande i denna del och med
anledning av den oro som uttryckts i vissa motioner för att
kraven kommer att efterges om de ytterst hävdas genom en
förordning vill utskottet erinra om vad i propositionen anförs i
frågan. Det avsnitt i propositionen utskottet syftar på är
följande (prop. s. 105).
Överflyttningen till förordning innebär självklart inte i sig
någon ändring av kravnivån. Det är helt och hållet en praktisk
fråga om i vilket slag av författning som bestämmelser av olika
detaljeringsgrad lämpligen återfinns. Den nu föreslagna
uppdelningen är den normala på andra områden än byggandets.
Inställningen bland en del remissinstanser i denna fråga tyder
på att de befarar att regeringen skulle föra en annan politik än
riksdagsmajoriteten, något som knappast är möjligt.
Som framgått ovan föreslås i propositionen att det i PBL i
3 kap. 5 § intagna s.k. trevnads- och ändamålskravet
omformuleras och tas in i den nya lagen om tekniska
egenskapskrav på byggnadsverk. Den delvis förändrade innebörd av
kravet som förordas i propositionen anges innebära att det med
stöd av kravet kommer att kunna ställas anspråk på att bostäder
skall ha utrymme för vila, samvaro, måltider, hygien och
förvaring samt utrustning för hygien och matberedning. I
specialmotiveringen till den nu diskuterade paragrafen i den nya
lagen anges i propositionen (s. 128) att det, bl.a. beträffande
detta krav, närmast anses självklart att de motiv som i dag styr
tillämpningen ersätts med funktionskrav avseende "en byggnads
lämplighet för avsedd användning". Denna förändring får anses
vara av lagstiftningsteknisk natur och motiverad av det
förhållandet att reglerna bör bättre än i dag spegla den syn som
kommer till uttryck i Boverkets bygg- och konstruktionsregler
som trädde i kraft den 1 januari 1994.
Utskottet accepterar även vad i propositionen i denna del
föreslagits.
Utskottet anser att vad i Ny demokratis partimotion Bo21 och
motion Bo24 (s), båda motionerna i motsvarande del, samt motion
Bo26 (v) yrkande 4 föreslagits till inte ringa del får anses
tillgodosett om regeringens förslag genomförs.
Regeringsförslaget att flytta "handikappkravet" från PBL till
den nya lagen kan utskottet acceptera med hänvisning till vad i
propositionen anförts och vad ovan redovisats om att en
överflyttning till en förordning i sig inte innebär någon
ändring av kravnivån.
De invändningar mot propositionen i denna del som förts fram i
motionerna Bo22 (fp) och Bo23 (s) och som går ut på att
handikappkravet inte kommer att ges samma tyngd som i dag kan
således inte anses berättigade.
Förslagen i motion Bo25 (m) om att delar av lagstiftningen
skall träda i kraft redan den 1 juli 1994 avstyrks av utskottet.
Den i propositionen föreslagna tidpunkten för ikraftträdande,
den 1 januari 1995, är vald med tanke på det förberedelsearbete
som behövs.
Vad i övrigt i propositionen föreslagits och anförts har inte
givit utskottet anledning till erinran eller särskilt uttalande.
Utskottet föreslår att riksdagen antar de i propositionen
intagna lagförslagen. Dessa har som bilaga 1 fogats till detta
betänkande.
Handelsändamål i äldre detaljplaner
I motion Bo27 (nyd) tas upp en fråga som inte är direkt knuten
till förslag i den nu behandlade propositionen. I motionen
diskuteras åtgärder för att åstadkomma förbättringar i
konkurrenshänseende inom främst livsmedelshandeln. Det anses
utgöra ett hinder för konkurrensen att många äldre detaljplaner
enligt PBL begränsar eller förhindrar möjligheterna att bedriva
livsmedelshandel inom områden för handelsändamål. Motionärerna
förordar en ändring i PBL -- 8 kap. 11 § -- i syfte att göra det
möjligt att i detaljplaner beslutade enligt PBL före den 1 april
1992 undanröja planbestämmelser som hindrar övergång från ett
handelsändamål till ett annat inom detaljplaneområdet.
Den i motionen diskuterade frågan behandlades av
bostadsutskottet våren 1992. Före den 1 april 1992 kunde
handelsändamålet i en detaljplan preciseras till en viss form av
handel, och därvid kunde exempelvis livsmedelshandel begränsas
eller förbjudas. I en proposition om småföretagarpolitiken
(prop. 1991/92:51) föreslogs förändringar i PBL med innebörden
att sådana begränsningar inte skulle kunna göras i planer som
antogs efter ikraftträdandet av ändringen. Riksdagen antog
ändringen i PBL och gav samtidigt regeringen till känna att
ytterligare överväganden borde göras avseende
konkurrensbegränsningar i redan gällande planer (bet.
1991/92:BoU10, rskr. 112).
Regeringen tog senare under år 1992 upp denna fråga i
direktiven till Plan- och byggutredningen. Enligt direktiven bör
utredaren belysa möjligheterna att ändra gällande planer i syfte
att få till stånd ökad konkurrens inom handeln. I Plan- och
byggutredningens andra delbetänkande, som nyligen lades fram och
som för närvarande remissbehandlas, har också redovisats olika
möjligheter att uppnå vad riksdagen förordat (se SOU 1994:36 s.
269--276). Av de möjligheter som prövats anser utredaren att en
lagändring motsvarande förslaget i motion Bo27 (nyd) bäst svarar
mot önskemålet att undanröja preciserade bestämmelser rörande
handelsändamålet i gällande detaljplaner.
Som framgått av redovisningen ovan pågår en beredning av den
fråga som tas upp i motion Bo27 (nyd). Utskottet anser att
resultatet av denna beredning bör avvaktas så att ett bättre
underlag föreligger innan riksdagen tar ställning till frågan om
reglering av handelsändamål i äldre detaljplaner. Motionen
avstyrks således.
Hemställan
Utskottet hemställer
1. beträffande avslag på propositionen m.m.
att riksdagen med bifall till proposition 1993/94:178 och med
avslag på motionerna 1993/94:Bo20, 1993/94:Bo21, 1993/94:Bo22,
1993/94:Bo23, 1993/94:Bo24, 1993/94:Bo25 och 1993/94:Bo26
antar de i propositionen intagna och som bilaga 1 till detta
betänkande fogade förslagen till
1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),
4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),
5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),
6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320),
res. 1 (s)
res. 2 (nyd)
2. beträffande handelsändamål i äldre detaljplaner
att riksdagen avslår motion 1993/94:Bo27.
res. 3 (s)--motiv.
res. 4 (nyd)
Stockholm den 19 maj 1994
På bostadsutskottets vägnar
Agne Hansson
I beslutet har deltagit: Agne Hansson (c), Oskar Lindkvist
(s), Bertil Danielsson (m), Magnus Persson (s), Erling Bager
(fp), Lennart Nilsson (s), Sören Lekberg (s), Mikael Odenberg
(m), Rune Evensson (s), Ulf Björklund (kds), Birger Andersson
(c), Marianne Carlström (s), Inga Berggren (m), Lars Stjernkvist
(s) och Dan Eriksson i Stockholm (nyd).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Lars Werner (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.
Reservationer
1. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1)
Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Lennart Nilsson, Sören
Lekberg, Rune Evensson, Marianne Carlström och Lars Stjernkvist
(alla s) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar
med "Efter ett" och på s. 11 slutar med "detta betänkande" bort
ha följande lydelse:
Plan- och bygglagen (PBL) intar en central plats bland de
lagar som anger förutsättningarna för utformningen av vårt
samhälle. Den nuvarande plan- och bygglagen tillkom efter ett
mycket omfattande utredningsarbete. När riksdagen 1986 fattade
beslutet om PBL hade detta arbete i olika omgångar pågått i
närmare två decennier. Den kunskap som erhållits under
förberedelsearbetet med lagen låg till grund för det förslag som
i mitten av 1980-talet förelades riksdagen. På grund av
förslagets omfattning och komplexitet arbetade utskottet med
förslaget i över ett år. För bostadsutskottets del är
beredningen av PBL-förslaget år 1986 det ärende som hittills i
särklass tagit längst tid i anspråk. Efter en omfattande
arbetsinsats kom lagförslaget under denna process att revideras
på flera punkter. Riksdagens beslut om PBL i november 1986
stöddes av en betydande majoritet.
Trots ett noggrant förberedelsearbete framstod det redan från
början som mer eller mindre oundvikligt att behov av
revideringar och förändringar skulle framkomma när erfarenheter
av lagstiftningens praktiska tillämpning vunnits. En löpande
utvärdering av lagens effekter har också lett fram till att ett
flertal mindre förändringar genomförts under de år som PBL varit
i kraft. Det är emellertid först i samband med det
utredningsarbete som föregått den nu aktuella propositionen som
en mer genomgripande omarbetning av PBL aktualiserats.
Efter att PBL nu varit i kraft i snart sju år kan det, som
även framhålls i propositionen, konstateras att regelsystemet i
huvudsak fungerat väl och även åtnjuter en betydande legitimitet
hos medborgarna. I vissa avseenden framstår det dock som
önskvärt att reformera lagstiftningen och anpassa den till
samhällsutvecklingen samt till en delvis förändrad syn på bl.a.
ansvarsfördelning och inflytande vid planering och byggande. Det
är också nu möjligt att sammanställa erfarenheter från den
praktiska lagtillämpningen i syfte att genomföra förenklingar
och utmönstra onödigt omfattande regler och formkrav.
Utskottet ser mot denna bakgrund positivt på att ett arbete
med att reformera PBL inletts. Det bör emellertid redan
inledningsvis understrykas att väsentligt viktigare än att
påskynda detta förändringsarbete är att förändringarna uppfattas
som legitima av medborgarna och att lagstiftningens olika delar
även i fortsättningen fungerar tillsammans. Det är också av stor
vikt att tillräcklig tid ges för förberedelser inför
genomförandet av reformer inom PBL-systemet. Erfarenheterna från
PBL:s introduktion visar att det trots mycket omfattande
utbildnings- och informationsinsatser tog relativt lång tid
innan kunskapen om lagen fått tillräcklig förankring.
Vid riksdagsbehandlingen av olika frågor om fysisk planering i
vid mening har ofta betydelsen av att besluten kan ses i ett
längre perspektiv tillmätts stor vikt. Såväl för de olika
aktörerna på bygg- och bostadsmarknaden som för de enskilda
medborgarna är ett sådant synsätt nödvändigt och naturligt på
ett samhällsområde där besluten ofta får konsekvenser för mycket
lång tid framåt. Detta gäller givetvis inte minst de frågor som
regleras i plan- och bygglagstiftningen. Behovet av
långsiktighet ställer krav på inte minst de politiska partierna
att agera kraftfullt och konsekvent för att uppnå bredast
möjliga samsyn i de bygg- och bostadspolitiska frågorna.
Vad utskottet nu anfört leder fram till vissa slutsatser om de
krav som bör ställas på den förestående förändringsprocessen.
Dessa krav kan sammanfattas i följande punkter:
förändringar bör endast genomföras i de delar där ett väl
dokumenterat behov föreligger,
förändringarna måste av medborgarna upplevas som relevanta,
konsekvenserna av förändringarna avseende lagens materiella
innehåll måste vara väl analyserade och belysta,
förändringarna måste ha en så bred förankring som möjligt,
förändringarna bör leda till förenklingar för den enskilde och
ett fördjupat medborgarinflytande,
de planerade förändringarna bör kunna bedömas i ett
sammanhang,
tillräcklig tid måste ges för att informera om förändringarna.
Beträffande regeringsförslagens innebörd hänvisar utskottet
till propositionen samt till den sammanfattning som lämnats ovan
i detta betänkande.
Utskottet har vid beredningen av den föreliggande
propositionen kunnat konstatera att den i flera avseenden inte
kan anses uppfylla de ovan redovisade kraven. Exempelvis kan
vissa av de förändringar som nu föreslås avseende
egenskapskraven på byggnader varken anses vara baserade på ett
dokumenterat behov eller vara analyserade vad gäller effekterna
av förändringarna. Vidare borde större ansträngningar gjorts för
att förankra förslagen. Den relativt omfattande kritik som
framkom under remissbehandlingen av utredningsförslaget från
bl.a. kommunerna borde i högre grad kunnat beaktas.
Det kan även ifrågasättas om den föreslagna uppbyggnaden av
kontrollsystemet i samband med bygglov innebär de förenklingar
som bör eftersträvas. I bl.a. flera av de motioner som väckts
med anledning av propositionen hävdas att systemet i första hand
är anpassat för de stora byggföretagens behov. För den enskilde
"engångsbyggaren" och det lilla byggföretaget anses dock
systemet kunna leda till ökat krångel och större kostnader.
Bostadsutskottets främsta invändning mot den föreliggande
propositionen är emellertid att förslagen inte kan bedömas i
sitt sammanhang. Förslagen utgår från Plan- och byggutredningens
första delbetänkande. Centrala delar av utredningens arbete
redovisas dock i ett andra delbetänkande som nyligen
färdigställts och som för närvarande remissbehandlas.
Slutbetänkandet väntas läggas fram först hösten 1994. I de delar
av utredningsarbetet som inte kunnat beaktas i propositionen
behandlas bl.a. så viktiga frågor som miljöhänsyn i planering
och byggande, översiktplanens roll i plansystemet, reglering i
detaljplaner och detaljplaneprocessen, medborgarinflytandet samt
tillgänglighetsfrågor. Som påpekas såväl i Ny demokratis
partimotion som i s-motionerna framstår det som olyckligt att
regeringen inte valt att avvakta utredningens övriga delar så
att ett sammanhållet reformförslag hade kunnat presenteras för
riksdagen. En sådan behandlingsordning hade också gett bättre
förutsättningar för det informationsarbete som måste föregå en
större reform i PBL-systemet.
Omfattande kritik mot uppläggningen av förändringsarbetet
framkom för övrigt redan under remissbehandlingen av
utredningens första delbetänkande. Det är enligt utskottets
mening förvånande att denna kritik inte föranlett regeringen att
överväga en annan ordning för beredningen av reformen. I
remissvaren från den centrala nivån samt från dem som på lokal
nivå närmast har att tillämpa lagen framförs stark kritik bl.a.
mot den korta remisstiden som inte medgett en nödvändig
granskning av lagförslagen samt mot uppdelningen av
utredningsarbetet i etapper, något som omöjliggjort en
helhetsbedömning av förslagen. Det kan mot denna bakgrund
konstateras att kravet på en erforderlig förankring av
föreslagna förändringar inte är uppfyllt. Lagrådet påpekade vid
sin granskning att även den lagtekniska beredningen av
regeringsförslagen borde genomförts med större noggrannhet.
Med hänvisning till det ovan anförda anser utskottet att
tillräckligt underlag för riksdagens ställningstagande i de
frågor som behandlas i propositionen för närvarande inte
föreligger. Propositionen bör mot denna bakgrund avslås och
regeringen anmodas att återkomma med ett sammanhållet förslag
till erforderliga förändringar i PBL-systemet. Ett sådant
riksdagsbeslut ansluter till vad i Ny demokratis partimotion
Bo21 och i s-motionerna Bo20, Bo23 och Bo24 föreslagits. Det kan
också anses ligga i linje med förslaget i motion Bo26 (v)
yrkande 3. Detta yrkande, som går ut på att förhandsprövningen
av ett byggprojekt inte bör minska i förhållande till dagens
ordning, är av så grundläggande karaktär att bifall till detta
yrkande i praktiken innebär att regeringsförslaget i dess
nuvarande utformning inte kan anses lämpligt att förverkliga.
Det förhållandet att utskottet anser att de regeringsförslag
som läggs fram inte bör antas i förevarande skick innebär dock
inte att utskottet ställer sig helt avvisande till dem. Det kan
visa sig vara lämpligt att inarbeta delar av det nu föreliggande
förslaget till delreform i det förordade sammanhållna förslaget.
Till ledning för regeringens fortsatta beredning av
PBL-förslagen redovisar utskottet därför nedan sin inställning
till vissa av de frågor som aktualiserats i propositionen samt i
motionerna.
Utskottet kan instämma i regeringens uppfattning att
kommunerna i större utsträckning bör kunna medge lättnader i
tillståndsplikten inom områden med detaljplan. Det förutsätter
dock att samtidigt bl.a. övervägs frågan om plansystemet, om hur
medborgarinflytandet skall garanteras samt hur de närboende
skall ges möjlighet att bevaka sina intressen. Dessa frågor kan
inte anses tillräckligt beaktade i det förslag om minskad
bygglovsplikt som läggs fram i propositionen. Även de viktiga
frågorna om miljöhänsyn i planeringen måste beaktas i de
fortsatta övervägandena.
Utskottet delar vidare uppfattningen att man vid
bygglovsprövningen klarare än i dag bör skilja mellan
lokaliseringsprövningen och kontrollen av att byggnad uppförs
enligt de byggnadstekniska krav som gäller. Detta ger också
möjlighet till att tydligare definiera gränserna mellan
byggherrens och kommunens ansvarsområden.
Även i vad gäller den principiella uppbyggnaden av
kontrollsystemet bör regeringsförslagets utgångspunkter delvis
kunna accepteras. Systemet bör således i högre grad än i dag ge
utrymme för egenkontroll för kvalificerade byggherrar. Det är
emellertid nödvändigt att systemet utformas så att det bättre än
förslaget i propositionen fungerar även för mindre byggprojekt,
t.ex. för den enskilde som låter uppföra eller bygga om ett
småhus i egen regi. I flera motioner har nämligen ifrågasatts om
det föreliggande förslaget om kontrollsystem kan anses innebära
förbättringar eller förenklingar för denna typ av projekt. Som
regeringen själv konstaterar i propositionen (s. 83) har även
ett stort antal remissinstanser hävdat att det av utredningen
föreslagna systemet inte passar för majoriteten av ärenden hos
byggnadsnämnden, vilka handlar om enkla åtgärder som
fastighetsägaren själv utför.
Det är enligt utskottets mening således angeläget att
kontrollsystemet ger möjlighet till större diversifiering så att
formerna för kontrollen smidigt och rationellt kan anpassas till
det enskilda projektet. Vid smärre byggnadprojekt bör en så
enkel hantering med så få inblandade instanser som möjligt
eftersträvas, givetvis utan att kravet på en motiverad kontroll
eftersätts. I det sammanhanget bör övervägas förslaget om att
behålla en samlad offentlig rådgivning och kontroll för dem som
så önskar.
En del av regeringsförslaget som mött kritik i flertalet av
motionerna gäller förändringarna i egenskapskraven för
byggnader. Framför allt har uppmärksammats de delar av förslaget
som gäller kraven på byggnaders ändamålsenlighet och trevnad (3
kap. 5 § PBL), tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse-
eller orienteringsförmåga (3 kap. 7 §) samt på utförande som
begränsar reparations-, underhålls- och driftkostnaderna (3 kap.
8 §).
Förslaget i propositionen innebär att egenskapskraven enligt
PBL flyttas över till en ny lag om tekniska egenskapskrav på
byggnadsverk m.m. eller avskaffas. Överflyttningen innebär
samtidigt att kraven i lag föreslås anges mer kortfattat än vad
som gäller i dag. I stället skall närmare föreskrifter om
tillämpningen meddelas av regeringen eller den myndighet som
regeringen bestämmer. Motivet för detta regeringsförslag är
enligt propositionen bl.a. att regleringen på detta sätt blir
redig och konsekvent samt att lagstiftningstekniken möjliggör
smidiga förändringar i de krav som nu finns i byggproduktlagen
(BPL) och som Sverige förbundit sig att anpassa till
tillämpningen inom ramen för EES-avtalet.
Utskottet delar uppfattningen att en samordning mellan
egenskapskraven i PBL och BPL i vissa avseenden kan vara
önskvärd. Tillsammans med förslagen om en sådan samordning läggs
dock, som framgått ovan, fram förslag med delvis annan innebörd.
Vidare föreslås delar av de egenskapskrav som anges i PBL
upphävas.
Enligt bostadsutskottets mening har regeringen inte fört fram
något bärande skäl för förslaget om att kravet på trevnad och
ändamålsenlighet i 3 kap. 5 § PBL bör omformuleras och ges en
delvis annan innebörd. Vidare framgår det inte av propositionen
vad innebörden avses bli enligt regeringsförslaget om att ett
byggnadsverk skall uppfylla väsentliga tekniska egenskapskrav i
fråga om "lämplighet för avsett ändamål". I
författningskommentaren anges endast att regeringen har för
avsikt att precisera detta krav. Det kan i och för sig hävdas
att det normalt ligger i byggherrens eget intresse att uppfylla
kravet på en byggnads ändamålsenlighet och trevnad och att någon
reglering av dessa frågor inte behövs. Det kan dock inte
uteslutas att byggherrens intressen ibland inte helt
sammanfaller med den slutliga ägarens och med brukarnas.
Särskilt på expanderande orter med bostadsbrist kan denna risk
inte uteslutas.
Även vad gäller förslaget att ta bort det krav som i dag finns
i PBL:s 3 kap. 8 § om att byggnader skall utföras med ett sådant
material och på ett sådant sätt att reparations-, underhålls-
och driftkostnader begränsas kan invändningar resas. Den
byggherre som själv avser att förvalta byggnaden kan således
förväntas bevaka dessa frågor utan att de närmare berörs i
bygglovsprocessen. För köpare av t.ex. gruppbyggda småhus kan
det dock vara en fördel om detta krav finns kvar.
I två motioner tas särskilt upp frågan om regleringen av
tillgänglighetskravet. Regeringen föreslår att detta i
fortsättningen skall regleras på samma sätt som övriga tekniska
egenskapskrav och således flyttas från PBL till den nya lagen om
tekniska egenskapskrav på byggnader m.m. Detta innebär samtidigt
att kraven i mindre grad preciseras i lagtexten. Regeringen
framhåller dock att de föreskrifter som skall utarbetas till den
nya lagen i detta avseende kommer att i sak vara desamma som
finns i nuvarande 3 kap. 7 § PBL.
Utskottet saknar skäl att ifrågasätta regeringens ambition att
behålla de krav på tillgänglighet för personer med nedsatt
rörelse- eller orienteringsförmåga som finns i nuvarande PBL.
Utskottet kan dock konstatera att tillgänglighetsfrågorna
utförligt behandlas i Plan- och byggutredningens delbetänkande 2
(SOU 1994:36) som för närvarande är föremål för
remissbehandling. Regleringen av dessa frågor kommer således
återigen att behöva aktualiseras vid det fortsatta
beredningsarbetet. Detta är således ytterligare ett exempel på
att en sammanhållen behandling av reformbehoven inom plan- och
bygglagstiftningen hade varit att föredra. Vad gäller
tillgänglighetsfrågorna skulle en sådan behandlingsordning
sannolikt kunnat minska den oro som nu uppstått bland dem som
särskilt företräder olika handikappintressen.
De överväganden om regleringen av vissa egenskapskrav på
byggnader som redovisats ovan bör beaktas av regeringen vid den
fortsatta beredning som utskottet förordat. En möjlighet som
därvid bör prövas är att behålla de paragrafer i 3 kap. PBL som
utskottet närmare diskuterat, dvs. 5, 7 och 8 §§, i PBL. Det bör
övervägas om det föreligger lika stort samordningsbehov med
byggproduktlagen för dessa egenskapskrav som för de mer
utpräglat tekniska kraven på hållfasthet, brandsäkerhet m.m. När
ett nytt förslag till en sammanhållen PBL-reform presenteras är
det vidare angeläget att regeringen utförligare än i den nu
föreliggande propositionen redovisar i vilka avseenden som
lagtexten kommer att kompletteras genom förordning och
föreskrifter. Ostridigt är att riksdagen, genom att den av
regeringen föreslagna nya lagens bestämmelser avses komma att
preciseras i en förordning, avhänder sig en väsentlig del av det
inflytande över plan- och bygglagstiftningen som den har i dag.
Om riksdagen, beträffande den nu diskuterade lagstiftningen och
i den omfattning som föreslås i propositionen, skall acceptera
denna teknik är i hög grad tveksamt.
Utskottets nu redovisade överväganden innebär
sammanfattningsvis att riksdagen med anledning av Ny demokratis
partimotion Bo21 samt motionerna Bo20 (s), Bo23 (s), Bo24 (s)
och Bo26 (v) yrkande 3 bör avslå propositionen samt ge
regeringen till känna vad utskottet anfört. Utskottets
ställningstagande innebär också att vad i motion Bo22 (fp)
anförts om nödvändigheten att beakta tillgänglighetsfrågorna
kommer att bli tillgodosett. Även de övriga frågor som tas upp i
motion Bo26 (v) blir med den föreslagna ordningen tillgodosedda
eller kommer att kunna övervägas under det fortsatta arbetet med
en sammanhållen PBL-reform. Förslaget i motion Bo25 (m) om att
tidigarelägga ikraftträdandet av delar av regeringens lagförslag
låter sig inte förenas med vad utskottet förordat och avstyrks
således.
Bostadsutskottet vill avslutningsvis understryka att en
strävan i det fortsatta utredningsarbetet bör vara att uppnå en
så bred uppslutning som möjligt bakom det kommande
reformförslaget. Det är av detta skäl önskvärt att
utredningsarbetet fortsättningsvis bedrivs med större möjlighet
till insyn och delaktighet såväl från företrädare för de
politiska partierna som från övriga berörda.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Bo20,
1993/94:Bo21, 1993/94:Bo22, 1993/94:Bo23, 1993/94:Bo24 och
1993/94:Bo26 och med avslag på proposition 1993/94:178 samt
motion 1993/94:Bo25
a) inte antar de i propositionen intagna förslagen till
1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),
4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),
5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),
6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320),
b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört om inriktningen m.m. av de fortsatta övervägandena,
2. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1)
Dan Eriksson i Stockholm (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 6 börjar
med "Innan utskottet" och på s. 11 slutar med "detta betänkande"
bort ha följande lydelse:
Utskottet delar alltså utgångspunkten för de förslag om
ändring i PBL m.m. som läggs fram i propositionen. Regeringens
vällovliga syfte har varit att avreglera, förenkla, förnya och
utveckla den tekniska tillsyns- och kontrollverksamhet som i dag
hävdas med stöd av PBL. Det är därför positivt att byggherren
ges det fulla ansvaret för att en byggnad eller anläggning
uppfyller de tekniska egenskapskraven och att byggnadsnämnden
ges ett mera renodlat tillsynsansvar. Någon offentlig kontroll
genom byggnadsnämndens försorg blir därmed inte aktuell.
Det kan också visa sig lämpligt att de nuvarande
bestämmelserna om de tekniska egenskapskraven som finns i 3 kap.
PBL flyttas till en ny lag. Motivet i propositionen för detta
förslag är att det därmed blir möjligt att samla de generella
kraven som ställs på byggnaders och andra anläggningars
egenskaper med de krav som gäller för byggprodukter. I samband
därmed föreslås, som framgått ovan, en revidering av vissa av
egenskapskraven.
Även om det således finns goda skäl för regeringen att
underställa riksdagen förslag till vissa ändringar i PBL anser
utskottet att riksdagen likväl nu bör avslå propositionen. Som
anförs i Ny demokratis partimotion Bo21 liksom i motionerna Bo20
(s), Bo23 (s) och Bo24 (s) är det viktigt att riksdagen ges
möjligheter att bedöma de nu aktuella förslagen i ett större
perspektiv.
Vad utskottet nu syftar på är följande omständighet. Ett
utredningsarbete avseende en översyn av plan- och
bygglagstiftningen pågår. Denna översyn görs av en särskild
utredare. Han avgav i oktober 1993 delbetänkandet SOU 1993:94 --
Anpassad kontroll av byggandet. Det har remissbehandlats.
Delbetänkandet och remissvaret ligger till grund för de förslag
som läggs fram i den nu aktuella propositionen. Utredningen har
nyligen (mars 1994) överlämnat sitt andra delbetänkande Miljö
och fysisk planering -- SOU 1994:36. I detta delbetänkande
lämnas förslag om större miljöhänsyn i fysisk planering och
byggande, reglering i detaljplaner och detaljplaneprocessen,
medborgarinflytandet i fysisk planering samt tillgängligheten i
den fysiska planeringen för personer med nedsatt rörelse- eller
orienteringsförmåga. Det remissbehandlas för närvarande.
Remisstiden utgår den 30 juni 1994. Utredningen fortsätter sitt
arbete med bl.a. instansordningen för överklagande på plan- och
byggområdet. Utredaren räknar med att överlämna sitt
slutbetänkande senast den 1 oktober 1994.
Utskottet anser att det utredningsarbete som nyligen avslutats
och det som pågår är av grundläggande karaktär och av stor
betydelse bl.a. för hur ett kontrollsystem enligt PBL bör
utformas. Som också framgår bl.a. av Ny demokratis partimotion
kan förslagen i det nu diskuterade delbetänkandet inte övervägas
förrän utredningsarbetet avslutats. Många tunga remissinstanser
delar denna uppfattning. Även Lagrådet har riktat kritik mot
propositionen och bl.a. betonat vikten av att man i det
fortsatta arbetet med en översyn av PBL utformar lagen så att de
tillämpningsproblem som dagens system har i görligaste mån
undviks.
Riksdagen bör avslå propositionen och därmed ge sin anslutning
till avslagsyrkandena i de ovan angivna motionerna från Ny
demokrati och Socialdemokraterna. Även vad i motion Bo26 (v)
förordats får i sak anses innebära ett avslag på propositionen.
Övriga motioner i vilka diskuteras enskildheter i
regeringsförslaget avstyrks.
Vad utskottet anfört om det fortsatta beredningsarbetet bör
riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Nedan behandlar utskottet motion Bo27 (nyd) om möjligheten att
i äldre detaljplaner enligt PBL precisera viss form av handel.
dels att moment 1 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
1. beträffande avslag på propositionen m.m.
att riksdagen med anledning av motionerna 1993/94:Bo20,
1993/94:Bo21, 1993/94:Bo23, 1993/94:Bo24 och 1993/94:Bo26 och
med avslag på proposition 1993/94:178 samt motionerna
1993/94:Bo22 och 1993/94:Bo25
a) inte antar de i propositionen intagna förslagen till
1. lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10),
2. lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.,
3. lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74),
4. lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822),
5. lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152),
6. lag om ändring i lagen om byggfelsförsäkring (1993:320),
b) som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet
anfört om inriktningen m.m. av de fortsatta övervägandena,
3. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2, motiveringen)
Oskar Lindkvist, Magnus Persson, Lennart Nilsson, Sören
Lekberg, Rune Evensson, Marianne Carlström och Lars Stjernkvist
(alla s) anser att den del av utskottets yttrande som på s. 11
börjar med "Som framgått" och slutar med "avstyrks således" bort
ha följande lydelse:
Bostadsutskottet kan inte dela motionärernas uppfattning att
den föreslagna förändringen skulle leda till förbättringar i
konkurrenshänseende inom detaljhandeln. Tvärtom finns betydande
risker för att förändringen skulle bidra till en utarmning av
butiksnätet. Om kommunerna avhändes möjligheten att påverka
butikernas lokalisering kan risken öka för att livsmedelshallar
etableras i perifert belägna industriområden på bekostnad av
närbutiker i bostadsområdena. Liknande överväganden har för
övrigt gjorts även av Plan- och byggutredningen trots att man
med hänvisning till sina direktiv sett sig nödsakad att lägga
fram förslag liknande vad i motionen förordats (se SOU 1994:36
s. 272). Som utredaren konstaterar är i stället en planändring
den naturliga åtgärden, om kommunen efter sedvanlig beredning
önskar slopa en gällande restriktion i detaljplan avseende typ
av handelsändamål.
Med hänvisning till vad utskottet ovan anfört avstyrks motion
Bo27 (nyd).
4. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2)
Dan Eriksson i Stockholm (nyd) anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 11
börjar med "Som framgått" och slutar med "avstyrks således" bort
ha följande lydelse:
Riksdagen har genom sitt tillkännagivande i frågan våren 1992
redan uttalat sig för behovet av att genom en lagändring
undanröja möjligheterna att i detaljplan begränsa konkurrensen
inom områden för handelsändamål. Vad saken nu gäller är att
genomföra detta beslut. Förslaget i motion Bo27 (nyd)
sammanfaller med ett av de alternativ som förs fram i Plan- och
byggutredningens andra delbetänkande, Miljö och fysisk planering
(SOU 1994:36).
Bostadsutskottet anser att skäl saknas för att ytterligare
fördröja möjligheten att förbättra förutsättningarna för en ökad
konkurrens i livsmedelsbranschen. Utskottet konstaterar att den
föreslagna förändringen i PBL saknar direkt koppling till övriga
frågor som bör övervägas inom ramen för beredningen av en
sammanhållen PBL-reform. Motionsförslaget om att riksdagen bör
besluta om en ändring i 8 kap. 11 § PBL tillstyrks således av
utskottet.
Lagändringen föreslås utformas så att den omständigheten att
övergång från ett handelsändamål till ett annat strider mot
detaljplanen inte skall utgöra grund för att avslå en ansökan om
bygglov. Till detta betänkande har utskottet som bilaga 2 fogat
ett lagförslag med denna innebörd. Utskottet föreslår att
riksdagen med anledning av motion Bo27 (nyd) antar detta
lagförslag.
dels att moment 2 i utskottets hemställan bort ha följande
lydelse:
2. beträffande handelsändamål i äldre detaljplaner
att riksdagen med anledning av motion 1993/94:Bo27 antar det
som bilaga 2 till detta betänkande fogade förslaget till lag om
ändring i plan- och bygglagen (1987:10).
Meningsyttring av suppleant
Meningsyttring får avges av suppleant från Vänsterpartiet,
eftersom partiet inte företräds av någon ordinarie ledamot i
utskottet.
Lars Werner (v) anför:
Jag ansluter mig till de till betänkandet fogade
s-reservationerna.
Propositionens lagförslag
Bilaga 1
1 Förslag till
Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)
2 Förslag till
Lag om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, m.m.
3 Förslag till
Lag om ändring i civilförsvarslagen (1960:74)
4 Förslag till
Lag om ändring i naturvårdslagen (1964:822)
5 Förslag till
Lag om ändring i fastighetstaxeringslagen (1979:1152)
6 Förslag till
Lag om ändring i lagen (1993:320) om byggfelsförsäkring
Reservants förslag till [tillhör reservation 4 (nyd)]
Bilaga 2
Lag om ändring i plan- och bygglagen (1987:10)1
Härigenom föreskrivs att 8 kap. 11 § plan- och bygglagen
(1987:10) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
8 kap.
11 §
Ansökningar om bygglov för åtgärder inom områden med
detaljplan skall bifallas om
1. åtgärden inte strider mot detaljplanen eller den
fastighetsplan som gäller för området, varvid det förhållandet
att genomförandetiden för detaljplanen inte börjat löpa utgör
hinder mot att bygglov lämnas,
2. den fastighet och den byggnad eller annan anläggning på
vilken åtgärden skall utföras
a) stämmer överens med detaljplanen och med den fastighetsplan
som gäller för området, eller
b) avviker från dessa planer men avvikelserna godtagits vid en
bygglovsprövning enligt denna lag eller vid en
fastighetsbildning enligt 3 kap. 2 § första stycket andra
meningen fastighetsbildningslagen (1970:988), och
3. åtgärden kan antas uppfylla kraven i 3 kap.
Om fastigheten i annat fall än som avses i första stycket 2 b
inte stämmer överens med fastighetsplanen och om ansökningen
kommer in före utgången av genomförandetiden för detaljplanen,
skall sökanden föreläggas att inom viss tid visa att ansökan om
förrättning gjorts för att genomföra den fastighetsindelning,
som förutsätts i fastighetsplanen.
Beträffande sådana inre åtgärder i byggnader som anges i 1 §
första stycket 4--6 och sådana yttre åtgärder på byggnader som
anges i 3 § första stycket 1 skall bygglov lämnas även om
förutsättningarna i första stycket 2 inte är uppfyllda.
Även om förutsättningarna i första stycket är uppfyllda, får
bygglov till åtgärder på mark som enligt detaljplanen utgör
kvartersmark för allmänt ändamål lämnas endast om ändamålet är
närmare angivet i planen.
Om detaljplanen saknar bestämmelser om byggnadens användning
och ansökningen avser bostadslägenhet som behövs för
bostadsförsörjningen, får bygglov inte lämnas för sådana
åtgärder som anges i 1 § första stycket 3.
Bygglov får lämnas till åtgärder som innebär mindre avvikelser
från detaljplanen eller fastighetsplanen, om avvikelserna är
förenliga med syftet med planen. I fall som avses i första
stycket 2 b och 17 kap. 18 a § skall en samlad bedömning göras
av de avvikande åtgärder som söks och de som tidigare godtagits.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Ansökningar om bygglov inom
ett område som får
användas för
detaljhandelsändamål
för åtgärder som
avses i 1 § första
stycket 3 skall bifallas, om
kraven i första stycket 2
och 3 är uppfyllda och det
nya ändamålet är att
hänföra till
detaljhandel.
Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.
1 Lagen omtryckt 1992:1769
Innehållsförteckning
Sammanfattning 1
Propositionen 1
Motionerna 2
Propositionens huvudsakliga innehåll 3
Sammanfattning av förslagen i motionerna 3
Utskottet 5
Tillsyns- och kontrollförfarandet m.m. enligt plan- och
bygglagen 5
Handelsändamål i äldre detaljplaner 11
Hemställan 12
Reservationer 12
1. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1) (s) 12
2. Avslag på propositionen m.m. (mom. 1) (nyd) 18
3. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2 (s)
motiveringen) 20
4. Handelsändamål i äldre detaljplaner (mom. 2) (nyd) 21
Meningsyttring av suppleant (v) 21
Bilaga 1 Propositionens lagförslag 22
Bilaga 2 Reservants lagförslag 53