I detta betänkande behandlar utskottet Riksdagens revisorers
förslag angående arbetsmarknadspolitiken. Förslaget bygger på
revisorernas rapport 1993/94:1 Arbetsmarknadspolitik -- en
granskning av åtgärder mot arbetslöshet.
Sammanfattning
Riksdagens revisorer har bl.a. efter en framställning från
arbetsmarknadsutskottet granskat arbetsmarknadspolitiska
åtgärder mot arbetslöshet.
Granskningen omfattar en svår period på den svenska
arbetsmarknaden med hög arbetslöshet och till följd därav stora
åtgärdsvolymer och extraordinära insatser för att hålla nere den
öppna arbetslösheten.
Rapporten är ett utmärkt exempel på uppföljning och
utvärdering av en verksamhet som kom att få stor betydelse under
en besvärlig period på arbetsmarknaden.
Revisorerna gör många värdefulla iakttagelser om effekterna av
de insatta åtgärderna. Uppslag till förändringar diskuteras och
analyseras.
Revisorerna har dock avstått från att lägga fram konkreta
förslag annat än i några avseenden. Anledningen härtill torde
vara att frågor av liknande slag kommer att diskuteras vidare i
den parlamentariska kommitté som hösten 1993 tillsattes för att
se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning
och avgränsning (dir. 1993:132).
Utskottet har för egen del av samma skäl avstått från att
lägga fram förslag till riksdagen. Utskottet anser att den
avgivna rapporten och förslaget kommer att utgöra ett värdefullt
underlag för fortsatta diskussioner och överväganden i den
omnämnda kommittén.
Förslaget
I förslag 1993/94:RR9 föreslår Riksdagens revisorer
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
som anförts i revisorernas förslag om samspelet mellan
arbetsmarknadspolitiska insatser och insatser inom andra
politikområden,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
som anförts i revisorernas förslag om internkontroll och
internrevision,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
som anförts i revisorernas förslag om kassakontrollen.
Motioner
1993/94:A72 av Gudrun Schyman m.fl. (v) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om avvägningen mellan olika insatser för att
bekämpa arbetslösheten,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om en samlad finansiering av olika åtgärder,
3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om behovet av en långsiktig strategi inom
arbetsmarknadspolitiken,
4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om arbetsmarknadspolitikens kvalitet och
riskerna med "gratis arbetskraft",
5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om incitament i de arbetsmarknadspolitiska
åtgärderna,
6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om utförsäkringsgarantins betydelse.
1993/94:A73 av Ingela Thalén m.fl. (s) vari yrkas
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om avvägningen mellan olika åtgärdsinsatser,
2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad
i motionen anförts om incitament i de arbetsmarknadspolitiska
åtgärderna.
Utskottet
Bakgrund
Revisorernas beslut att granska åtgärder mot arbetslöshet har
sitt ursprung bl.a. i en framställning från
arbetsmarknadsutskottet. Genom ett beslut den 7 april 1992
föreslog nämligen utskottet en granskning av hur
Arbetsmarknadsverket använder "de olika möjligheter som finns
till arbetsmarknadspolitiska insatser i det rådande
arbetsmarknadsläget". Utskottet ställde vidare frågan om vilka
positiva effekter som kunnat noteras av det decentraliserade
beslutsfattandet inom Arbetsmarknadsverket och om det blivit en
enhetlig bedömning av likartade ärenden.
Ett ytterligare skäl för granskningen anges i rapporten vara
att såväl arbetsmarknadssituationen som arbetsmarknadspolitikens
roll och utformning under den nu pågående arbetslöshetskrisen
skiljer sig på avgörande punkter från tidigare kända och
analyserade förhållanden. Detta innebär, heter det i rapporten,
att de slutsatser man kommit fram till i tidigare forsknings-
och utredningsverksamhet inte utan vidare kan förutsättas gälla
i dagens situation.
Förslaget
I förslaget tas först upp frågan om avvägningen mellan olika
åtgärdsinsatser. Här hänvisas till den i rapporten redovisade
uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken fått ta ett för stort
ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under pågående
lågkonjunktur. Arbetsmarknadspolitiken behöver därför i högre
grad kompletteras med ekonomisk-politiska insatser och insatser
inom andra politikområden. I rapporten sägs vidare att
arbetsmarknadsutbildningen i inledningen till lågkonjunkturen
fick en alltför dominerande roll i förhållande till andra
arbetsmarknadspolitiska insatser. Det innebär att många som
genomgått utbildning får vänta länge innan deras kunskaper kan
användas. Risken är att den förvärvade kunskapen därmed hinner
gå förlorad.
Revisorerna ifrågasätter inte värdet av
arbetsmarknadsutbildning som sådan. Deras bestämda uppfattning
är att utbildningen, oavsett konjunkturläge, är en av den aktiva
arbetsmarknadspolitikens viktigaste och värdefullaste delar. Det
är emellertid viktigt att det sker en avvägning mellan olika
åtgärder i förhållande till hur efterfrågan utvecklas. Det bör
dessutom finnas en strategi i det enskilda fallet hur
kompetensen skall bevaras. Ökad uppmärksamhet bör dessutom ägnas
samspelet mellan arbetsmarknadspolitiska åtgärder och insatser
inom andra politikområden. Revisorerna vill ha ett
tillkännagivande härom.
I rapporten noteras att det saknas en långsiktig strategi för
arbetsmarknadspolitiken. Den har kommit att präglas av
kortsiktiga insatser av stor volym för att få ned
arbetslösheten. Vidare konstateras i rapporten att avvägningen
mellan olika åtgärder i hög grad påverkats av att kostnaderna
för arbetslivsutveckling och utbildningsvikariat inte belastar
anslaget till arbetsmarknadspolitiska åtgärder. De nämnda
åtgärderna har fått karaktären av "gratisresurser".
Enligt revisorernas uppfattning bör de åtgärdsresurser som
disponeras av Arbetsmarknadsverket (AMV) belasta de
anslagsposter som ryms inom Arbetsmarknadsdepartementets anslag.
Något yrkande läggs emellertid inte fram i denna del.
Revisorerna tar härefter upp frågan om delegerings- och
decentraliseringsprocessen inom AMV och konstaterar att den
under senare år nått mycket långt. I rapporten görs bedömningen
att detta har bidragit till ett snabbt genomslag av politiska
beslut om resursramar och införandet av nya åtgärder.
Arbetsförmedlingens ökade ansvar och utvidgade befogenheter har
tagits väl till vara i den praktiska verksamheten.
Det är enligt revisorernas uppfattning angeläget att det
decentraliserade beslutsfattandet inom AMV konsolideras och
utvecklas ytterligare. Det behövs en klarare ansvarsfördelning
mellan länsarbetsnämnder och arbetsförmedlingar, tydligare
centrala riktlinjer och strategier för verksamheten, en
utbyggnad av internrevisionen och uppföljningsinsatserna.
Av medlen till arbetsmarknadspolitiska åtgärder disponerar
regeringen 300 miljoner kronor för arbetsmarknadspolitiska
åtgärder. Revisorerna ifrågasätter varför regeringen skall
behöva fatta beslut rörande insatser för att lösa
sysselsättningsproblem. Dessa medel bör enligt revisorerna kunna
disponeras av AMS. Något yrkande i denna del förs inte fram.
Revisorerna kommer härefter närmare in på frågan om
uppföljning och kontroll. Enligt rapporten är bristen på
regelbunden resultatanalys tillsammans med en alltför begränsad
internkontroll och internrevision den allvarligaste svagheten i
AMV:s inre styrning. Härigenom försvåras samordningen av
verksamheten, risken för missbruk ökar och allmänhetens
förtroende för verksamheten riskerar att undermineras. Ansvaret
för att lägga upp tillfredsställande riktlinjer för
internkontroll och internrevision ligger på AMS, heter det i
rapporten.
Revisorerna konstaterar att AMS nu tagit ett antal viktiga
initiativ för att förstärka internkontroll och internrevision. I
korthet innebär dessa initiativ att ansvaret för kontroll och
revision knyts direkt till verksledningen. Revisorerna anser
även att riksdagen av regeringen bör begära en redovisning av
hur utvecklingen av internkontroll och internrevision
fortskrider inom AMV. De begär ett tillkännagivande härom.
Revisorerna tar i detta sammanhang upp vissa frågor som rör
resultatanalys, rundgångsproblematik, statistikmått och
kassakontroll och framför viss kritik i dessa delar. Beträffande
kassakontrollen redovisas vad som framkommit vid granskningen i
denna del. Enligt rapporten är arbetsförmedlingens kontroll av
villkoren för utbetalning av kassaersättning och kontant
arbetsmarknadsstöd otillräcklig.
Även dessa problem har uppmärksammats av AMS som initierat ett
antal projekt med syfte att effektivisera kontrollen.
Revisorerna anser det angeläget att dessa åtgärder följs upp och
att man noggrant studerar vilka effekter ökade kontrollinsatser
får för arbetsförmedlingens arbetssätt och kundkontakter i
övrigt. Regeringen bör få i uppdrag att till riksdagen redovisa
resultaten av en sådan uppföljning. Ett tillkännagivande härom
begärs.
Revisorerna tar slutligen upp frågor som hänger samman med
ersättningsnivåer och bidragssystem. I rapporten ifrågasätts om
bidragen är så utformade att de ger den arbetssökande incitament
i rätt riktning och på ett konsekvent sätt främjar ett aktivt
arbetssökande. Enligt revisorernas mening är det angeläget att
det finns en klar linje i de statliga bidragssystemen som
samtidigt beaktar såväl den enskildes incitament för ett aktivt
arbetssökande som olika social- och fördelningspolitiska mål.
Utifrån dessa mål finns det enligt revisorerna också skäl att
ompröva utförsäkringsgarantin. Det gäller att finna ett bättre
sätt att hävda arbetslinjen och undvika att aktiva
arbetsmarknadspolitiska åtgärder utnyttjas enbart för att
uppfylla formella krav för fortsatt kassaersättning. Något
yrkande förs inte fram i denna del.
Motioner
Ingela Thalén m.fl. (s) anser i motion A73 att
granskningsrapporten utgör ett intressant underlag för fortsatt
diskussion om och utveckling av arbetsmarknadspolitiken. Denna
bedömning gäller även om motionärerna är kritiska till vissa
slutsatser.
Motionärerna delar uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken
fått ta ett för stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under
pågående lågkonjunktur. Insatser inom övriga politikområden
behöver komplettera arbetsmarknadspolitiken.
Ett mycket viktigt inslag i den aktiva arbetsmarknadspolitiken
är arbetsmarknadsutbildningen, som har berättigande i alla
konjunkturlägen, betonar motionärerna. Självklart måste
avvägningen mellan olika åtgärder anpassas till hur efterfrågan
utvecklas på den reguljära arbetsmarknaden (yrk. 1).
Motionärerna delar uppfattningen att medel för olika
arbetsmarknadspolitiska insatser skall samlas så att sambandet
mellan dem blir tydligt. Samtliga resurser bör enligt
motionärernas uppfattning samlas i arbetsmarknadsfonden.
De framhåller vidare behovet av ett ersättningssystem utformat
så att de arbetslösa får incitament att delta i utbildning.
Aktiva åtgärder skall premieras framför passiva och arbetslinjen
stärkas, understryks i motionen.
Motionärerna kommenterar slutligen revisorernas resonemang om
den s.k. utförsäkringsgarantin. De framhåller garantins
fundamentala betydelse för människor som utan framgång har sökt
arbete under lång tid. Dessa människor lever inte på kontantstöd
av brist på incitament utan av brist på riktiga arbeten (yrk.
2).
Även Vänsterpartiet i motion A72 delar uppfattningen att
arbetsmarknadspolitiken har fått ta ett alltför stort ansvar för
arbetslöshetsbekämpningen under den pågående lågkonjunkturen.
Motionärerna delar vidare den i rapporten framförda
uppfattningen att arbetsmarknadspolitiken saknat en långsiktig
strategi och understryker behovet av en sådan. De varnar för
risken att kvaliteten på åtgärderna sjunker och att det skapas
en artificiell "åtgärdsmarknad" (yrk. 1, 3 och 4).
De statliga bidragssystemen ger fel signaler till den
arbetslöse, menar motionärerna och pekar särskilt på
utbildningsbidragens nuvarande utformning. Bristerna i den s.k.
incitamentstrukturen i åtgärdsmixen måste avhjälpas och
arbetslinjen hävdas (yrk. 5).
Vänsterpartiet delar revisorernas uppfattning att de resurser
som disponeras av AMS skall belasta Arbetsmarknadsdepartementets
anslag. Vidare anser partiet att de av regeringen disponerade
särskilda arbetsmarknadspolitiska medlen skall användas av AMS i
den operativa verksamheten (yrk. 2).
Beträffande utförsäkringsgarantin anser motionärerna att
revisorernas synsätt är för snävt och understryker
utförsäkringsgarantins betydelse (yrk. 6).
Utskottets överväganden
Som utskottet inledningsvis har redovisat var det bl.a. på
arbetsmarknadsutskottets initiativ som Riksdagens revisorer
beslutade att granska åtgärderna mot arbetslöshet.
Genom statsmakternas beslut våren 1989 (prop. 1988/89:100,
bil. 12, AU11, rskr. 138) gavs AMS större frihet att fr.o.m.
budgetåret 1989/90 nyttja ett mindre reglerat och mer offensivt
användande av vissa av medlen till "sysselsättningsförstärkande
insatser". Tanken var att AMS i varje situation skulle kunna
välja den rätta insatsen.
Arbetsmarknadsverket har härefter förhållandevis fritt kunnat
fördela medel mellan ett antal åtgärdsprogram samt kunnat
anpassa insatserna så att de passar lokala förutsättningar till
följd av mindre detaljerade regler. Besluten har dessutom kunnat
fattas längre ut i organisationen tack vare ett decentraliserat
beslutsfattande.
Nyssnämnda beslut våren 1989 fattades under den då rådande
högkonjunkturen med hög efterfrågan på arbetskraft. Bakgrunden
till beslutet var att det trots högkonjunkturen fanns grupper
som hade svårt att få ett reguljärt arbete. Den traditionella
uppdelningen av medel för olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder
på olika anslagsposter ansågs kunna motverka att rätt medel
sattes in. Härigenom riskerade man att resurserna inte
utnyttjades tillräckligt effektivt.
Efter statsmakternas beslut våren 1989 har situationen på
arbetsmarknaden radikalt förändrats. Högkonjunkturen har
förbytts i djup lågkonjunktur och arbetslösheten har dramatiskt
ökat under 1990-talet i hela landet. Arbetslöshet har inte bara
drabbat de redan tidigare svårplacerade grupperna, den har
slagit till i alla yrkesgrupper och i alla åldrar, även om de
unga och de äldre råkat mest illa ut. Sverige har inte på över
50 år haft en liknande arbetslöshetssituation och antalet
sysselsatta ligger på den lägsta nivån sedan 1970-talet.
Det är mot denna bakgrund man skall bedöma hur väl
Arbetsmarknadsverket lyckats utnyttja arbetsmarknadspolitiken i
den konkreta arbetslöshetsbekämpningen och vilken betydelse
samspelet mellan arbetsmarknadspolitiken och andra
politikområden har haft för utvecklingen på arbetsmarknaden.
I granskningsrapporten redovisar revisorerna de av
statsmakterna uppsatta målen för de arbetsmarknadspolitiska
insatserna. Vidare görs en bred genomgång av de
arbetsmarknadspolitiska åtgärdsprogrammen och insatserna under
nuvarande lågkonjunktur. Ansvarsfördelningen mellan
riksdag/regering och Arbetsmarknadsverket (AMV) tas upp. I ett
särskilt avsnitt behandlas uppföljning och kontroll av
verksamheten. Slutligen ställs frågan om de övergripande målen
har uppfyllts. I rapporten diskuteras och övervägs lösningar på
problem som framkommit under granskningen.
Arbetsmarknadspolitiken har enligt revisorerna fått ta ett för
stort ansvar för arbetslöshetsbekämpningen under
lågkonjunkturen. Den behöver därför i högre grad kompletteras
med andra ekonomisk-politiska insatser och insatser inom andra
politikområden. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna har
emellertid enligt revisorerna på ett relativt framgångsrikt sätt
utnyttjats för att motverka långtidsarbetslöshet. Trots kraftigt
ökad arbetbelastning, ändrade förutsättningar för verksamheten
och kort framförhållning, inte minst vad gäller tilldelningen av
ekonomiska resurser, har åtgärdsvolymerna snabbt kunnat ökas i
enlighet med riksdagens beslut.
Efter det att granskningsrapporten publicerats har regeringen
den 25 november 1993 beslutat att tillkalla en parlamentarisk
kommitté med uppdrag att se över arbetsmarknadspolitikens roll,
omfattning, inriktning och avgränsning (dir. 1993:132).
Kommittén skall också föreslå de förändringar av
arbetsmarknadsverkets struktur som förslagen kan föranleda.
I utredningsuppdraget kan följande i förevarande sammanhang
relevanta huvudfrågor urskiljas:
Hur bör arbetsmarknadspolitiken utformas för att främja
tillväxt och fullgod sysselsättning i hela landet?
Hur effektiva är de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna och hur
bör de se ut i framtiden?
Hur bör arbetsmarknadspolitiken avgränsas och samspela med
andra politikområden?
Hur kan arbetsmarknadspolitiken motverka utslagning av svaga
grupper på arbetsmarknaden?
Hur bör Arbetsmarknadsverkets struktur utformas och
dimensioneras?
Hur kan den nuvarande styrningen och kontrollen av
arbetsmarknadspolitiken förbättras?
Utredningsområden som bör belysas enligt direktiven är bl.a.
individernas drivkrafter för arbete och vidareutbildning,
lönebildningen i relation till regelsystem och ersättningsnivåer
inom åtgärder och a-kassa, prioriteringar inom
arbetsmarknadspolitiken samt AMV:s organisation. Målstyrningen
av AMV liksom verkets uppföljning av verksamheten skall
analyseras. Kommittén bör vidare överväga lämpligheten av de
nuvarande tre nivåerna inom organisationen, dvs. AMS,
Länsarbetsnämnden och arbetsförmedlingen.
Enligt direktiven till utredningen bör revisorernas rapport
tjäna som ett av flera underlag i kommitténs arbete.
Mot denna bakgrund har revisorerna valt att begränsa sina
förslag till riksdagen till vissa frågor som rör samspelet
mellan olika politikområden samt uppföljning av
internrevision och kassakontroll. De utgår från att även vad som
anförs i förslaget till riksdagen skall komma att läggas till
underlaget för utredningen.
Granskningen omfattar en svår period på den svenska
arbetsmarknaden med hög arbetslöshet och till följd därav stora
åtgärdsvolymer och extraordinära insatser för att hålla nere den
öppna arbetslösheten.
Rapporten är ett utmärkt exempel på uppföljning och
utvärdering av en verksamhet som kom att få stor betydelse under
en besvärlig period på arbetsmarknaden.
Revisorerna gör många värdefulla iakttagelser om effekterna av
de insatta åtgärderna. Uppslag till förändringar diskuteras och
analyseras.
Revisorerna har dock avstått från att lägga fram konkreta
förslag annat än i några avseenden. Anledningen härtill torde
vara att frågor av liknande slag kommer att diskuteras vidare i
den parlamentariska kommitté som hösten 1993 tillsattes för att
se över arbetsmarknadspolitikens roll, omfattning, inriktning
och avgränsning.
Utskottet har för egen del av samma skäl valt att avstå från
att lägga fram förslag till riksdagen. Utskottet anser att den
avgivna rapporten, och förslaget kommer att utgöra ett värdefullt
underlag för fortsatta diskussioner och överväganden i den
omnämnda kommittén.
Även i de framlagda motionerna tar motionärerna upp frågor och
gör överväganden i de ämnen som omfattas av utredningsuppdraget.
Vad särskilt gäller frågorna om internrevision och
kassakontroll som revisorerna lyft fram i sina förslag till
riksdagen, konstaterar utskottet att AMS redan uppmärksammat
problemen och vidtagit åtgärder i syfte att komma till rätta med
dem. Utskottet utgår från att detta arbete fortsätter med stor
kraft och att regeringen på lämpligt sätt underrättar riksdagen
om resultatet.
Mot bakgrund härav och av vad ovan upplysts om den nyligen
tillsatta kommitténs uppdrag kan emellertid utskottet inte finna
att det skulle vara nödvändigt med något riksdagens initiativ i
de aktuella frågorna.
Av det anförda följer att riksdagen inte bör göra något
särskilt uttalande med anledning av revisorernas förslag eller
förslagen i motionerna.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen lämnar förslag 1993/94:RR9 samt motionerna
1993/94:A72 och 1993/94:A73 utan vidare åtgärd.
Stockholm den 5 maj 1994
På arbetsmarknadsutskottets vägnar
Elver Jonsson
I beslutet har deltagit: Elver Jonsson (fp), Sonja Rembo
(m), Georg Andersson (s), Marianne Andersson (c), Lahja Exner
(s), Sten Östlund (s), Harald Bergström (kds), Laila
Strid-Jansson (nyd), Monica Öhman (s), Isa Halvarsson (fp), Kent
Olsson (m), Berit Andnor (s), Patrik Norinder (m) och Bengt-Ola
Ryttar (s).
Från Vänsterpartiet, som inte företräds av någon ordinarie
ledamot i utskottet, har suppleanten Hans Andersson (v) närvarit
vid den slutliga behandlingen av ärendet.