Dir 1992:98
T.f. chefen för Arbetsmarknadsdepartementet, statsrådet Olsson, anför.
Jag föreslår att en särskild utredare tillkallas för att se över
ledighetslagstiftningen.
Utredaren skall kartlägga och analysera hur lagstiftningen har fungerat
samt föreslå de lagändringar som en sådan granskning kan ge anledning
till. Vid översynen skall särskilt de små företagens villkor beaktas.
Översynen bör leda till att lagstiftningen blir enklare att förstå,
överblicka och tillämpa för dem som berörs av den.
Ett inslag i de rättsliga reformer på arbetslivets område som
genomfördes på 1970-talet var att möjligheterna till ledighet från
arbetet utökades genom ny lagstiftning. Man avvek därmed från linjen att
överlåta regleringen av anställnings- och arbetsvillkor till
kollektivavtalsparterna.
Syftet med ledighetsreformerna var att skapa ökad valfrihet och välfärd
för anställda. Reformerna har bl.a. syftat till att underlätta för de
anställda att förena förvärvsarbete med familjeansvar, studier, fackliga
uppdrag m.m. De kan också antas ha bidragit till att höja bildningsnivån
hos arbetstagarna, till den yrkesmässiga rörligheten på arbetsmarknaden
och till den höga förvärvsfrekvensen bland kvinnor i Sverige.
Det är ofrånkomligt att fördelarna med lagreformerna inte har kunnat
erhållas utan kostnader och organisatoriska och andra problem för
arbetsgivaren. Reglerna ans es inte heller alltid ha fungerat på det
sätt som förutsattes vid deras tillkomst. Särskilt företrädare för de
små företagen har upp gett att de upplever lagarna som svårförståeliga
och svårhanterliga.
Som jag nämnt i direktiven till kommittén för översyn av den
arbetsrättsliga lagstiftningen (dir. 1991:118) är de mindre företagen av
stor betydelse för ett starkt näringsliv, en fullgod arbetsmarknad och
därmed ett väl fungerande samhälle. Det är därför viktigt att det
arbetsrättsliga regelsystemet inte sk apar onödiga hinder för dessa
företags möjligheter att fortleva, utvecklas och driva en effektiv
verksamhet.
Lagstiftning om ledighet från anställningen förekommer dels i form av
lagar vars huvudsyfte är just rätten till ledighet, dels i form av
enstaka ledighetsregler i lagar med något annat huvudsyfte.
Till ledighetslagarna -- här bortses från semesterlagen (1977:480) --
brukar följande räknas:
1.lagen (1974:981) om arbetstagares rätt till ledighet för utbildning
(studieledighetslagen; ändrad senast 1982:89),
2.lagen (1978:410) om rätt till ledighet för vård av barn, m.m.
(föräldraledighetslagen; ändrad senast 1992:393),
3.lagen (1979:1184) om rätt till ledighet för vissa föreningsuppdrag
inom skolan, m.m. (SIA-ledighetslagen; ändrad senast 1982:93),
4.lagen (1986:163) om rätt till ledighet för svenskundervisning för
invandrare (ändrad senast 1991:1112), och
5.lagen (1988:1465) om ersättning och ledighet för närståendevård
(ändrad senast 1992:274).
Bland ledig hetsbestämmelser i andra lagar kan nämnas reglerna om rätt
till ledighet för fackligt arbete i 6 § lagen (1974:358) om facklig
förtroendemans ställning på arbetsplatsen (förtroendemannalagen) och i
17 § medbestämmandelagen (1976:580) samt ledighet för uppdrag som
skyddsombud och ledamot av skyddskommitté i 6 kap. 5 resp. 15 §
arbetsmiljölagen (1977:1160). Andra sådana enstaka ledighetsregler f
inns i 14 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd (ledighet
för att söka nytt arbete under uppsägningst id) samt i 4 kap. 6 §
regeringsformen och i 4 kap. 11 § kommunallagen (1991:900) (ledighet för
politiska uppdrag).
En arbetstagares rätt till ledighet för värnpliktstjänstgöring
garanteras inte genom en ledighetsregel utan genom lagen (1939:727) om
förbud mot uppsägning eller avskedande av arbetstagare med anledning av
värnpliktstjänstgöring m.m.
En i praktiken så viktig och vedertagen företeelse som rätten att vara
frånvarande på grund av sjukdom regleras heller inte genom en uttrycklig
lagregel om ledighet.
Det är inte ovanligt att ledighetsformer som regleras i lag kompletteras
genom bestämmelser i kollektivavtal. Viss ledighet följer enbart av
kollektivavtal, t.ex. ledighet för vissa familjeangelägenheter.
Rätt till ledighet kan också följa av tjänstereglementen, enskilda avtal
och sedvänja.
I detta sammanhang kan också nämnas att en arbetstagares rätt att under
olika typer av ledighet tjäna in semesterlön regleras i 17 §
semesterlagen.
Den nuvarande lagstiftning en som reglerar ledighet är, trots att den
berör i stort sett samtliga anställda och alla arbetsgivare, komplicerad
och svårtillgäng lig. Det har inneburit svårigheter vid tillämpningen.
Arbetsgivare kan inte alltid överblicka lagens verkningar och enskilda
arbetst agare kan inte heller alltid få besked om vilka regler som
gäller.
I den kritik, framför allt från arbetsgivarhåll, som länge har framförts
mot ledighetslagarna, har bl.a. följande gjorts gällande. Lagstiftningen
tar inte tillräcklig hänsyn till de svårigheter som uppstår i företagen
med anledning av frånvaron, svårigheter som med särskild styrka drabbar
mindre företag. Före tagen får problem med planeringen, drabbas av ökade
kostnader samt får sämre kontinuitet och kvalitet i verksamheten.
Frånvaron påverkar också arbetsförhållandena för arbetsledare och övriga
arbetstagare på ett negativt sätt. För att kunna ersätta de anställda,
so m beviljats ledighet, tvingas företagen engagera vikarier eller hålla
sig med en reservstyrka av arbetskraft som vid behov kan sättas in när
ledighet tas ut med ibland kort varsel. Vikarierna får samtidigt en
osäker ställning. Ledighetsreglerna är dessutom svåröverskådliga och
besvärliga att administrera. Därtill förekommer ibland beteenden som
måste anses strida mot lagstiftar ens intentioner och som kan betecknas
som missbruk, t.ex. då en anställd utnyttjar rätten till ledighet under
perioder med hög arbet sbelastning i verksamheten för att återinträda i
tjänst under skeden då arbetsbelastningen är lägre.
Det har ocks å framhållits att varje ledighet i de mindre företagen
relativt sett kommer att få större betydelse än i de stora företagen. I
större företag kan frånvaron på grund av ledighetslagarna uppfattas som
ett led i den personalomsättning företagen under alla förhållande n
måste ta hänsyn till i planeringen. De små företagen har inte samma
personalomsättning. Det är inte ovanligt att anställda i dessa företag
blir nyckelpersoner som inte utan vidare låter sig ersättas av vikarier.
Särskilt stark har kritiken mot studieledighetslagen varit. Vad som
framför allt har ifrågasatts är att rätten till ledighet för utbildning
inte är knuten till st udier av någon särskild angelägenhetsgrad, varken
ur den enskildes eller företagens synvinkel. Ledigheten kan avse studier
som t.o.m . syftar till att den anställde så småningom skall kunna lämna
den arbetsgivare som haft kostnader och besvär för att tillgodose
ledighetsönskemålet. Det ställs inte krav på några resultat i studierna,
och om den anställde avbryter studierna har ha n rätt att återgå i
arbete efter ganska kort varsel. Det fackliga tolkningsföreträdet i
lagen har också ifrågasatts.
De fall av missbruk av ledighetsreglerna som förts fram i debatten har
särskilt gällt studieledighetslagen.
Även semesterlagens regler om semesterlönegrundande frånvaro har
kritiserats för de negativa ekonomiska konsekvenser dessa regler har för
små företag. Det har framförts krav på att slopa arbetsgivarens
skyldighet att betala semesterlön vid ledighet för undervisning i
svenska för invandrare.
Under 1980 påbörjades ett utrednings- och kartläggningsarbete i syfte
bl.a. att förbättra samspelet mellan de olika ledighetslagarna och
därmed arbetsmarknadens funktionssätt utan att för den skull rubba
lagstiftningens grundläggande inriktning (prop. 1980/81:20 s . 37).
Översynsarbetet bestod av tre olika delprojekt. Ett av dessa innebar en
lagteknisk översyn inom Arbetsmarknadsdepartementet, redovisad i
promemorian (Ds A 1982:5) Ledighetslagarna. De två övriga utgjord es
dels av en studie av de ekonomiska konsekvenserna av den samlade
frånvaron från arbetet, utförd av Riksrevisionsverket (''Frånvaron i
arbetet -- omfattning, utveckling och kostnader'', november 1981), dels
av en studie av hur verksamheten i myndigheter och före tag påverkas av
de förändrade närvaromönstren, utförd av Studieförbundet Näringsliv och
Samhälle (''Mot ökat flexliv'', oktober 1981).
I departementspromemorian konstaterades att det syntes vara svårt att
samordna de olika ledighetsreglerna i e n enda ledighetslag, bl.a.
beroende på att olika ämnesområden skiljer sig alltför mycket åt. Men
ett visst mått av samordning skulle enligt promemorian kunna göras inom
ramen för varje särskild lag eller inom ramen för ett visst ämnesområde.
Promemorian och rappor terna remissbehandlades för att ge underlag för
bedömning av vilket utredningsarbete som därefter borde ta vid. Någon
ytterligare ut redning kom dock inte till stånd.
1986 års semesterkommitté hade bl.a. i uppgift att pröva om det gick att
samma nföra olika slag av befintliga ledighetsregler till ett mer
generellt system. I betänkandet (SOU 1988:54) Om semester gick kommittén
igenom ledighetslagarna och fann att de täckte områden som skilde sig
betydligt åt och att ledigheternas längd var mycket olika. Ä ven
kommittén fann att det var förenat med stora svårigheter att sammanföra
ledighetsreglerna till en gemensam lag, men att det bord e undersökas om
inte reglerna kunde samordnas på annat sätt, t.ex. genom att
ledighetslagarna fick likartade regler i fråga om bl.a. ansökningstider
och anmälan om återgång i arbete.
En samordning av bestämmelserna om återgång i arbete i
studieledighetslagen och föräldraledighetslagen med reglerna i
anställningssk yddslagen har skett från och med den 1 januari 1990 genom
en ändring (1989:963) i lagen (1982:80) om anställningsskydd. Ändringen
innebär vissa förenklingar i de formföreskrifter som gäller för
arbetsgivare gentemot en vikarie om den ordinarie befattningshavaren gör
anspråk på att träda i tjänst igen.
Tillämpningen av rätten till ledighet för grundläggande
svenskundervisning för invandrare har redovisats i en rapport av
Riksrevisions verket i oktober 1990.
Utredningen om mer flexibla regler för arbetstid och semester (A
1991:01) hade bl.a. i uppdrag att se över semesterlagens regler om
semesterlönegrundande frånvaro. I delbetänkandet (SOU 1991:109)
Semesterlöneförsäkring för små företag berörs dock inte frågan om ar
betstagarnas materiella rättigheter enligt semesterlagen. Enligt
direktiven skulle nämlig en de ändringar i regelsystemet som utredaren
borde föreslå inte få inskränka löntagarnas rätt till ersättning.
Regeringen har nu (p rop. 1992/93:40) föreslagit en ny lag om
semesterlöneförsäkring för små företag, som i huvudsak bygger på
utredningens förslag.
Sedan riksmötet 1982/83 har det årligen begärts i motioner i riksdagen
att det nämnda översynsarbetet skall fullföljas, bl.a. i syft e att
åstadkomma en anpassning till de mindre företagens situation.
Arbetsmarkna dsutskottet har tidigare vid ett flertal tillfällen som
principiell ståndpunkt uttalat att utskottet är positivt till en
lagteknisk översyn men inte anser att det finns skäl att ompröva
målsättningen för de olika ledighetslagarna och de avvägningar mellan
arbetsgi var- och arbetstagarintressen som ligger bakom dem (se t.ex.
bet. 1990/91:AU2). Utskottet har också hänvisat till det arbete som bed
revs av utredningen om mer flexibla arbetstidsregler m.m. Detta
utredningsarbete har nu slutförts i och med överlämn andet av
betänkandet (SOU 1992:27) Årsarbetstid. Betänkandet har remissbehandlats
och övervägs för närvarande inom Arbetsmarknadsdep artementet.
Det har i riksdagen vid ett flertal tillfällen även lagts fram förslag
om utökad rätt till ledighet och rätt till ledighet för nya ä ndamål.
Sådana motioner behandlades i arbetsmarknadsutskottets betänkande
1991/92:AU2, Arbetstid, semester och annan ledighet. Utsko ttet
avstyrkte motionerna och hänvisade bl.a. till den då pågående
utredningen om mer flexibla arbet stidsregler m.m. Riksdagen avslog
motionerna.
Av det sistnämnda betänkandet framgår att arbetsmarknadsutskottet
numera, mot bakgrund av regeringens nya småföretagspolitik, har
förväntningar på att en samlad bedömning skall göras av de regler som
kan hämma företagen och i synnerhet småföretagen. Enligt utskott et
måste ledighetsreglerna ingå i en sådan granskning. Med hänvisning till
detta ansåg utskottet att riksdagen inte behövde vidta nå gon åtgärd vad
gällde motionernas yrkanden om översyn av ledighets lagstiftningen.
Riksdagen biföll utskottets hemställan om att avslå motionerna.
I direktiven till kommittén för översyn av den arbetsrättsliga
lagstiftningen (dir. 1991:118) har jag sagt att jag delar utskottets
ovan redovisade uppfattning men anser att en särskild utredning bör se
över ledighetslagstiftningen.
Den översyn som nu skall göras bör omfatta den lagstiftning om ledighet
som omnämnts inledningsvis, med undantag för ledighetsregler na i
förtroendemannalagen. Som jag nä mnt i direktiven till
arbetsrättskommittén har dessa regler ett så nära samband med reglerna
om arbetstagarinflytande att översynen av dem i stället bör höra till
uppgifterna för den kommittén.
Semesterlagen bör inte omfattas av uppdraget, med undantag för reglerna
i 17 § om semesterlönegrundande frånvaro.
Utredaren bör ta sin utgångspunkt i det material som blev resultatet av
det ovan nämnda utredningsarbetet i början av 1980-talet och arbeta
vidare med det. Till skillnad från vad som gällde vid de t tidigare
utredningsarbetet bör arbetet nu inte begränsas till lagtekniska
aspekter. Även lagreglernas materiella innehåll bör omfa ttas av
översynen, som skall inriktas på regler som bättre skulle kunna anpassas
till särskilt de små företagens situation och admin istrativa kapacitet.
Därigenom bör också de anställdas möjligheter att överblicka sina
rättigheter öka.
En uppföljning i relevanta delar av de studier som utfördes av
Riksrevisionsverket resp. Studieförbundet Näringsliv och Samhälle bör
ske. Fa llstudier bör göras i syfte att så konkret som möjligt belysa
lagstiftningens konsekvenser på olika slag av arbetsplatser.
Uppföljningen av de ekonomiska studierna bör koncentreras till de
företagsekonomiska effekterna av frånvaron.
Arbetet bör omfatta hela arbetsmarknaden, både den privata och den
offentliga sektorn.
Översynen bör leda till konkreta förslag till lagändringar.
Enligt min mening bör utgångspunkten för utredarens arbete vara att en
samordning av reglerna inte bör ske i en enda lag utan inom ramen för
varje särskild lag. Utredaren bör dock pröva möjligheten att sammanföra
de lagar som behandlar rätten till ledig het för studier till en lag. I
övrigt bör följande riktlinjer gälla för arbetet.
Studieledighetslagens ändamål bör avgränsas.Rätten till utbildning
enligt studieledighetslagen måste avgränsas så att bättre överens
stämmelse uppnås med vad som var lagens ursprungliga syfte, nämligen att
skapa förutsättningar för lågutbildade att komplettera sin utbildning.
Utredaren bör ta ställning till de förslag som framförts om att begränsa
den lagreglerade rätten till studieledighet till att i första hand avse
grundläggande skolutbildning och utbildning med anknytning till
arbetsplatsen eller anställningen och låta övrig studieledighet bli
föremål för avtalsuppgörelser. Andra tekniska lösningar för att
prioritera de sakligt sett mer önskvärda studierna bör givetvis inte ut
eslutas.
Studieledighetslagen är den enda av ledighetslagarna som tillåter
tidsmässigt helt obegränsad ledighet. Det rimliga i den rätten kan
ifrågasättas, och utredaren bör därför överväga alternativa lösningar
som även beaktar villkoren för d en som kan ha anställts som vikarie.
Regelsystemet som helhet bör bli enklare och mer enhetligt.Översynen
skall syfta till en förenkling av regelsystemet, en mer enhetlig
systematik och en mer enhetlig reglering i sak. Onödig detaljreglering
bör undvikas. Som framgår av den lagtekniska granskningen s om skedde
1982 har en rad likartade frågor lösts på olika sätt i de olika
ledighetsreglerna. Utredaren bör ta ställning till i vilken utsträckning
det är möjligt att få till stånd en mer enhetlig och ända målsenlig
reglering av bl.a. följande frågor:
*Kvalifikationsregler för rätt till ledighet
*Tidsfrister för anmälan av anspråk på ledighet
*Regler om förläggning av ledigheten
*Rätten till deltidsledighet
*Rätten att återgå i arbete vid avbruten ledighet
*Möjlighet till omplacering av arbetstagare i samband med ledighet
Möjligheten att införa regler mot missbruk av rätten till ledighet bör
övervägas.Flera av ledighetslagarna innehåller regler om
skadeståndsskyldighet för en arbetsgi vare, som åsidosätter sina
förpliktelser enligt lagen. Det saknas däremot -- om man bortser från
möjligheten till uppsägning -- sank tionsregler som tar sikte på det
fallet att en arbetstagare missbrukar rätten till ledighet. Utredaren
bör överväga behovet av och m öjligheterna att införa sådana regler samt
utforma lagförslag.
Rätten till semesterlön vid olika slag av ledi ghet bör ses över.Enligt
min mening är det nu nödvändigt att göra en allmän översyn av reglerna
om rätt till semesterlön vid olika t yper av ledighet. Utgångspunkten
för översynen bör vara att såvitt avser semesterlönekostnader åstadkomma
enklare och mer rättvisa r egler sett ur det enskilda företagets
synvinkel. Utredaren bör bl.a. ta ställning till i vilka fall som
längden på den semesterlöneg rundande ledigheten kan begränsas och även
överväga om rätten till semesterlön i något fall helt bör upphöra.
Vad gäller reglerna för ledighet för vård av barn är dessa utformade för
att bidra till att tillfredsställa familjernas möjlighet att h elt eller
delvis, för längre eller kortare tid, ge barnen en god och trygg
omvårdnad i hemmet samtidigt som föräldrarna har möjlighet att bibehålla
kontakten med arbetslivet. Regeringens politik syftar till att stärka
familjernas möjligheter i dessa avseenden. Ett led i detta är de
förberedelser för införande av vårdnadsbidrag som pågår inom
regeringskansliet. De förändringar a v föräldraledighetslagen som följer
av detta bör beredas i särskild ordning.
Översynen vad gäller föräldraledighetslagen bör därför primärt syfta
till att göra sådana lagtekniska förändringar som följer av den
samordning mellan olika ledighetslagar som jag nyss berört. Detta kan
dock komma att medföra mindre materiella förändringar av lage ns
innehåll.
Därutöver bör utredaren översiktligt belysa de förslag som under senare
år väckts i riksdagen om ledighet för nya ändamål.
Utredaren bör beakta att Sverige är bundet av ILO:s konventioner (nr
132) om semester och (nr 140) om betald ledighet för studier. Även andra
inte rnationella konventioner kan behöva beaktas.
Utredaren bör i sitt arbete samråda med den kommitté (A 1991:03) som
tillsatts för att se över den arbetsrättsliga lagstiftningen.
Utredaren bör också samråda med den särskilda utredaren med uppgift att
se över mottagandet av asylsökande och flyktingar (dir. 1992:25) i
frågor som rör asylsökandes rätt till ledighet för att delta i
svenskundervisning för invandrare.
För utredarens arbete gäller vidare kommittédirektiv till samtliga
kommittéer och särskilda utredare om dels utredningsförslagens in
riktning (dir. 1984:5), dels beaktande av EG-aspekten (dir. 1988:43),
och dels redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1 992:50).
Utredaren skall vidare analysera och redovisa de jämställdhetspolitiska
effekterna av sina förslag.
Utredaren skall senast den 31 december 1993 ha avslutat sitt arbete och
redovisat sina förslag.
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Arbetsmarknadsdepartementet
att tillkalla en särskild utredare -- omfattad av kommittéförordningen
(1976:119) -- med uppdrag att se över ledighetslagstiftningen, och
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
utredaren.
att kostnaderna skall belasta tionde huvudtitelns anslag Utredningar
m.m.
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hans hemställan.
(Arbetsmarknadsdepartementet)