Dir. 1992:86
Chefen för Civildepartementet, statsrådet Davidson, anför.
1 Mitt förslag
Jag föreslår att en beredning med parlamentarisk sammansättning
tillkallas med uppgift att utforma förslag om den offentliga
verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.
2 Bakgrund
Inledning
Den offentliga sektorn genomgår i dag betydande förändringar. Det
pågående förnyelsearbetet berör såväl statliga myndigheter som kommuner
och landsting. Syftet är att göra verksamheten mera effektiv och
förbättra servicen till medborgarna. Det innebär att verksamheten inom
den offentliga sektorn måste omprövas för att på bästa sätt ta till vara
de gemensamma resurserna.
En viktig del i förändringsarbetet tar sikte på en ökad samverkan mellan
olika samhällsorgan. För att uppnå målen med verksamheten i den
offentliga sektorn krävs bl.a. ett väl fungerande samspel mellan staten,
kommunerna och landstingen.
Den offentliga förvaltningen på regional nivå består av både statliga
och kommunala organ. Länsstyrelser och länsnämnder är statens
huvudsakliga företrädare i länen medan landstingens beslutande
församlingar utses i allmänna val.
Under de senaste decennierna har betydande förändringar gjorts i
uppgiftsfördelningen mellan den centrala, den regionala och den lokala
förvaltningsnivån. Utveck-lingen har gått mot en ökad decentralisering
av de offentliga uppgifterna. Uppgifter har således förts över till
kommunerna från såväl staten som landstingen. Landstingens
ansvarstagande har å andra sidan ökat inom vissa delar av den offentliga
verksamheten, t.ex. när det gäller kollektivtrafiken och de regionala
kulturinstitutionerna. Länsstyrelsernas samordnande roll har stärkts
genom reformen om samordnad länsförvaltning.
I dag ägnas den regionala nivåns uppbyggnad och indelning stor
uppmärksamhet. En del förslag syftar till att ge landstingen ett större
ansvar för regionens angelägenheter och utveckling medan andra
ifrågasätter landstingens existens och önskar en annan fördelning av
ansvaret för den offentliga verksamheten.
När det gäller länsindelningen har mer eller mindre genomgripande
förändringar aktualiserats. Inom delar av den statliga verksamheten
pågår en utveckling där särskilda regionala indelningar skapas som
omfattar större administrativa områden än ett län. Det gäller t.ex. den
statliga skoladministrationen.
Riksdagen behandlade under hösten 1991 olika motioner om länsdemokrati
och den regionala indelningen.
Konstitutionsutskottet framhöll i sitt betänkande (1991/92:KU4) om
länsdemokratifrågor att frågor om regionernas ställning och det
medborgerliga inflytandet över den regionala förvaltningsorganisationen
har hög aktualitet. Utskottet ansåg att detta inte minst gäller till
följd av det ökade EG-samarbetet. Med hänvisning till Regionutredningens
uppdrag var utskottet dock inte berett att förorda någon förändring i
huvudmannaskapet för den nuvarande statliga regionala förvaltningen.
Riksdagen beslutade enligt utskottets hemställan (prot. 1991/92:34).
Bostadsutskottet behandlade motioner om den regionala indelningen i sitt
betänkande (1991/92:BoU4) om rikets administrativa indelning m.m.
Utskottet ansåg att resultatet av Regionutredningen och
Västsverigeutredningen borde avvaktas. Riksdagen följde utskottet (prot.
1991/92:28).
I en skrivelse som kom in till Civildepartementet den 15 maj 1992
hemställer Kristianstads och Malmöhus läns landsting, Malmö kommun samt
Kommunförbunden i Kristianstads och Malmöhus län att få bedriva försöks verksamhet med förändrad regional uppgiftshantering inom ett område som
omfattar landskapet Skåne. Området bör dock enligt framställningen kunna
utvidgas, om det anses naturligt och önskvärt även i de områden i land skapets närhet som skulle kunna ingå.
Landstingsförbundet hemställer i en skrivelse till regeringen den 9 juni
1992 att det på försök inrättas en friregion i Västsverige. Som underlag
för framställningen har lägesrapporten "Nya regioner" från förbundets
regionprogram samt diskussionsprotokoll från förbundets kongress 1992
överlämnats.
En särskild utredare - Regionutredningen (C 1991:09) - har haft i
uppgift att göra en analys av den offentliga verksamhetens regionala
uppbyggnad samt att på grundval av denna analys presentera en
perspektivstudie med olika alternativ för en framtida struktur (dir.
1991:31).
I uppdraget har bl.a. ingått att analysera hur pågående och förväntade
förändringar inom olika samhällsområden påverkar förutsättningarna för
fördelning av arbetsuppgifter mellan central, regional och lokal nivå.
Det har också ingått i uppdraget att belysa hur de regionala
samarbetsmönstren behöver utvecklas inom olika områden samt att överväga
om ett enda mönster för den regionala indelningen är att föredra eller
om flera olika indelningar bör tillämpas.
Utredaren har vidare haft att redovisa konsekvenserna av de olika
alternativen för en framtida struktur bl.a. i fråga om möjligheterna att
uppnå skilda nationella mål, effektivitet i resurshushållningen,
medborgarinflytande och förtroendevaldas arbetsvillkor.
Regionutredningen överlämnade i juni i år betänkandet (SOU 1992:63)
Regionala roller - en perspektivstudie. I betänkandet presenterar
utredaren en analys av tre alternativ för uppbyggnaden av den offentliga
verksam-hetens regionala nivå.
Som centrala utgångspunkter för analysen har utredaren angett
- den allt starkare internationella integrationen,
- en närings- och regionalpolitik inriktad på uthållig
tillväxt,
- ackumulerade förändringar i den statliga förvalt-
ningen som ställer krav på ny ordning i strukturerna,
- förändringar inom kommuner och landsting som aktualiserar
gränsöverskridande samarbete,
- önskvärd finansiell prioritering av utvecklingsskapande investeringar
i infrastruktur.
Det första alternativet innebär ett statligt ansvar för de regionala
utvecklingsfrågorna. Den samordnade länsförvaltningen utvidgas till fler
områden och länsstyrelsens roll som sammanhållande regionalt organ
stärks. Länsstyrelsernas organisation renodlas vidare genom att
lekmannastyrelserna avskaffas. Landstingen berörs inte direkt i detta
alternativ. Deras roll blir i hög grad beroende av utfallet av den
pågående utredningen om hälso- och sjukvårdens finansiering och
organisation.
Det andra alternativet innebär att kommunerna i samverkan får ansvaret
för de regionala frågorna. Landstingen avvecklas och deras uppgifter
förs över till kommunerna eller till kommuner i samverkan.
Länsstyrelserna finns i detta alternativ kvar med i princip nuvarande
inriktning och omfattning. Eventuellt kan vissa uppgifter föras över
från länsstyrelserna till ett organ för kommuner i samverkan.
Enligt det tredje alternativet bildas ett nytt regionalt folkvalt organ.
Det får sina uppgifter från dagens landsting och länsstyrelser.
Landstingen avvecklas medan länsstyrelserna omformas till att bli
myndighets-utövande statliga organ på regional nivå.
När det gäller den geografiska indelningen betonas att de framtida
regionerna bör vara utformade efter näringsgeografiska utgångspunkter.
Regionerna bör vidare vara utformade mer efter samhällsplaneringens
behov än vad som i dag är fallet. Antalet regioner bör enligt utredaren
vara färre än i dag men inte så få att nationalstatens suveränitet
utmanas.
Förhållandena i västra Sverige har motiverat en särskild översyn av
länsindelningen i denna del av landet. En särskild utredare -
Västsverigeutredningen (C1991:08) - har haft i uppgift att analysera
för- och nackdelar med den nuvarande indelningen samt förelså åtgärder
för att komma till rätta med nackdelarna (dir. 1991:30).
Västsverigeutredningen överlämnade i juni i år betänkandet (SOU 1992:66)
Västsverige - region i utveckling. Utredaren föreslår i betänkandet att
som ett första steg ett regionförbund enligt kommunalför-bundsmodell
bildas där kommuner och landsting i Hallands, Göteborgs och Bohus,
Älvsborgs och Skaraborgs län får samverka i övergripande utveck lingsfrågor. Länsstyrelsens ansvar för regionala utvecklingsfrågor
flyttas till förbundet. I betänkandet diskuterar utredaren också
möjligheten på på sikt slå samman de fyra västsvenska länen till ett.
Västsverigeutredningens betänkande remissbehandlas för närvarande.
3 En parlamentarisk regionberedning
Den regionala strukturen uppvisar i dag en splittrad bild.
Ansvarsförhållandena är delvis oklara. Samverkan och samordning behöver
förbättras. Den administrativa geografiska indelningen medför åtminstone
i vissa delar av landet problem. Det finns därför skäl att förutsätt ningslöst och i samverkan med företrädare för de olika regionerna
överväga såväl uppgifts- och ansvarsfördelning som indelning av den
offentliga förvaltningen på regional nivå. En framtida struktur för den
regionala offentliga förvaltningen bör utformas så att den bidrar till
en positiv utveckling i de olika landsändarna samtidigt som samordning,
utveckling och en hållbar tillväxt i landet som helhet främjas.
Syftet med Regionutredningens arbete har varit att skapa en god saklig
grund för en sammanvägning av olika intressen.
I årets budgetproposition (prop. 1991/92:100 bil. 14 s. 9) uttalar jag
min avsikt att föreslå regeringen att tillkalla en parlamentarisk
beredning för det fortsatta arbetet med såväl den regionala
verksamhetens uppbyggnad som landets indelning i län. Denna beredning
bör nu tillkallas.
Som tidigare har nämnts remissbehandlas för närvarande
Västsverigeutredningens förslag om ett särskilt regionförbund för de
regionala utvecklingsfrågorna i västra Sverige. När remissbehandlingen
avslutats bör regeringen ta ställning till om det finns förut-sättningar
för en sådan temporär lösning eller om frågan bör beredas vidare i den
parlamentariska beredningen.
4 Beredningens uppdrag
Den parlamentariska regionberedningen bör ha till uppgift att på
grundval av de analyser som gjorts av Regionutredningen och övrigt
aktuellt utredningsmaterial utforma förslag om den offentliga
verksamhetens uppbyggnad och indelning på regional nivå.
För beredningens arbete bör vissa grundläggande utgångspunkter gälla.
En första utgångspunkt är subsidiaritets-
principen, den s.k. närhetsprincipen. Principen innebär att besluten
inte skall fattas på en högre nivå än vad som är nödvändigt för att
verksamheten skall kunna skötas på ett ändamålsenligt och effektivt
sätt. De högre nivåernas roll är i första hand att verka stödjande och
samordnande. I största möjliga mån bör följaktligen en decentralisering
av beslutsfattandet eftersträvas. Ingen funktion bör flyttas till en
högre nivå med mindre än att det kan styrkas att den lägre nivån är ur
stånd att fullgöra funktionen på ett tillfredsställande och
kostnadseffektivt sätt. Med denna utgångspunkt bör förslagen inriktas på
att skapa en effektiv offentlig förvaltning med förutsättningar för ökad
produktivitet och med en god rättssäkerhet och en fast demokratisk
förankring. Om politiska uppgifter förs över till annan nivå än idag, så
skall det ske till organ som står under demokratisk styrning och
kontroll. Detta påverkar dock inte beredningens möjligheter att föreslå
förändrad ansvarsfördelning mellan staten, eventuella regionala organ,
landstingen och kommunerna eller det förhållandet att vissa idag
förekommande verksamheter kan överflyttas från offentligt
huvudmannaskap.
I detta sammanhang bör förutsättningarna att låta andra aktörer i
samhället ta ett större ansvar beaktas. Det gäller bl.a. folkrörelser,
trossamfund och föreningar av olika slag. Det finns ingen anledning att
själva produktionen av offentlig verksamhet alltid skall ske i offentlig
regi. Att skilja på offentlig kontroll och finansiering å ena sidan och
en fri produktion med enskilda, kooperativa och offentliga producenter å
den andra blir därför en grundläggande princip för förnyelse av de olika
välfärdssystemen. Verksamheten skall inte bedrivas så, att den försvårar
decentralisering av beslutsfunktionerna och motverkar möjligheterna till
självständiga, samordnade initiativ i de olika regionerna.
Som en andra utgångspunkt bör gälla att offentlig verksamhet skall vara
styrd i demokratiska former. Det gäller att skapa bästa möjliga
förutsättningar för ett väl fungerande medborgarinflytande. Det är
angeläget för medborgarna att kunna identifiera vem som bär ansvaret för
beslut och verksamheter.
En tredje utgångspunkt bör vara att verka för en långsiktig hållbar
utveckling som kan säkerställa en hälsosam miljö, livskraftiga ekosystem
och biologisk mångfald. Försiktighetsprincipen, dvs. vetenskaplig
osäkerhet skall inte hindra åtgärder när allvarliga miljöskador
riskeras, och hänsynen till naturens krets-lopp är grundläggande
förutsättningar. Den fysiska samhällsplaneringen skall genom plan- och
naturresurs-lagstiftningen bidra till att förebygga att miljöskador
uppkommer.
En fjärde utgångspunkt bör vara den internationella utvecklingen. Genom
bl.a. det ökade europeiska samarbetet kommer nya mönster att uppstå för
samverkan mellan politiska och administrativa institutioner i Europas
olika länder. Denna utveckling måste enligt min uppfattning tillmätas
stor betydelse i beredningens arbete.
En femte utgångspunkt bör vara kraven på hushållning med den offentliga
sektorns ekonomiska resurser. Detta kräver enligt min mening att
omprövningar görs av gjorda åtaganden så att de offentliga utgifternas
andel av bruttonationalprodukten minskas. I detta sammanhang är det
viktigt att beakta risken för att nya behov av utgifter skapas genom nya
komplicerade strukturella lösningar. Antalet skattenivåer i samhället
bör belysas från denna utgångspunkt.
Beredningen bör inleda sitt arbete med att överväga ansvarsfördelningen
i stort mellan den statliga och den kommunala sektorn. Det bör klargöras
vilka uppgifter som bör handhas inom ramen för en kommunal själv-
styrelse med lokal eller regional förvaltning och vilka uppgifter som
bör förbehållas staten. Betydelsen av ett samband mellan nationell,
regional och lokal nivå bör också belysas. Länsstyrelsernas roll bör
tydliggöras på det förvaltningsrättsliga området, inte minst från
rättssäkerhetssynpunkt.
Därefter bör uppgiftsfördelningen inom de kommunala respektive de
statliga områdena behandlas. Det gäller såväl ansvarsfördelningen mellan
olika nivåer som mellan olika organ på samma nivå. I detta sammanhang
bör bl.a. värdet av samordning, regional balans och verkningsfulla
statliga styrinstrument beaktas. Detsamma gäller betydelsen av närhet i
form av insyn, påverkan, samhörighet och delaktighet i beslut som rör
den egna regionens utveckling.
Som ett resultat av dessa överväganden om uppgiftsfördelningen mellan
nivåer och huvudmän bör beredningen lägga fram förslag till organisation
för den offentliga verksamheten på regional nivå.
Mot bakgrund av det förslag till organisation som beredningen stannar
för bör den administrativa in-delningen på regional nivå övervägas. Om
beredningen finner skäl till det, bör förslag till ny indelning eller
ändringar i nuvarande länsindelning utformas. Det är viktigt att
eventuella förslag har förankring i berörda regioner och att kommuner
och landsting uttryckt att det finns ett ökat behov av samarbete över
gränserna. Därvid bör också möjligheterna till decentralisering inom ett
län eller inom ett område med annan indelning beaktas. I anslutning till
detta bör beredningen även ta upp frågan om den anpassning av statliga
myndigheters regionala organisation som kan följa av en förändrad
länsstruktur och sambanden mellan lokal, regional och central nivå.
Sammansättningen av länsstyrelsernas och andra statliga regionala
myndig-heters styrelser bör också övervägas.
Beredningens arbete med frågan om en framtida regional struktur bör även
innefatta länsindelningen i västra Sverige. Beredningen bör därvid
beakta de ställningstaganden som görs med anledning av Västsverige-
utredningens förslag.
Den begäran som föreligger om en försöksverksamhet med ändrad regional
uppgiftshantering i Skåne bör övervägas av beredningen. Om beredningen
kommer fram till att det finns förutsättningar för en försöksverksamhet,
bör ett förslag till uppläggning och geografisk avgränsning läggas fram.
Beredningen bör även överväga om andra typer av för-söksverksamhet kan
vara av värde för den fortsatta processen.
Beredningen bör vara oförhindrad att ta upp även andra frågor som hänger
samman med utredningsuppdraget.
5 Arbetets bedrivande
Beredningen bör bedriva sitt arbete så, att problem, önskemål och
synpunkter i olika delar av landet fångas upp. Om beredningen finner
skäl till det bör en stegvis reformprocess kunna väljas, där förslag
till lösningar efter hand läggs fram för olika regioner. Även i övrigt
bör förslag till delreformer kunna läggas fram.
Beredningens arbete bör bedrivas i nära kontakt med andra utredningar
som har betydelse för bedömningen av den offentliga verksamheten på
regional nivå. Det gäller bl.a. Lokaldemokratikommittén (C 1992:01) och
Kommittén (S 1992:04) om hälso- och sjukvårdens finansiering och
organisation.
Beredningen har att beakta vad som sägs i regeringens direktiv till
samtliga kommittéer och särskilda utredare om utredningsförslagens
inriktning i ekonomiskt hänseende (dir. 1984:5), beaktande av EG-
aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43) samt redovisning av
regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50).
I arbetet med frågan om en försöksverksamhet med ändrad regional
uppgiftshantering i Skåne bör beredningen ha kontakt med de
länsstyrelser, övriga statliga myndig-heter, landsting, kommuner och
andra organ som kan komma att beröras. Ett eventuellt förslag i denna
del bör redovisas senast den 1 april 1993.
Beredningen bör i övrigt redovisa resultatet av sitt arbete senast den 1
mars 1994. I första hand bör beredningens redovisning vara inriktad på
ett förslag till principbeslut om reformering av den regionala nivån.
Därutöver bör behovet av fortsatta utredningar för ett genomförande
redovisas.
6 Hemställan
Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag att regeringen
bemyndigar chefen för Civildepartementet
att tillkalla en beredning med parlamentarisk sammansättning - omfattad
av kommittéförordningen (1976:119) - bestående av högst elva ledamöter
med uppgift att utforma förslag om den offentliga verksamhetens
uppbyggnad och indelning på regional nivå,
att utse en av ledamöterna att vara ordförande,
att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt
beredningen.
att kostnaderna skall belasta trettonde huvudtitelns anslag Utredningar
m.m.
7 Beslut
Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller
hennes hemställan.
(Civildepartementet)